Polticas pblicas

Coletnea Volume 1

Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.) 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo. CDU 35

Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana Silveira Leonardo de Souza. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Apresentao Introduo Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura Enrique Saravia Captulo I O conceito de poltica pblica Introduo teoria da poltica pblica Enrique Saravia Estudio introductorio Luis F. Aguilar Villanueva Poltica y polticas pblicas Eugenio Lahera Parada Captulo II Modelos de poltica pblica Todava tratando de salir del paso Charles E. Lindblom Salir del paso, ciencia o inercia? Yehezkel Dror La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones Amitai Etzioni Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas Pedro Salazar O ncleo terico do novo institucionalismo Ellen M. Immergut

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13 19 21 43 67

97 99 123

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Captulo III Formao da agenda Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos Joan Subirats Como chega a hora de uma idia? John Kingdon Juntando as coisas John Kingdon Captulo IV Elaborao Os nveis de anlise das politcas pblicas Jorge Vianna Monteiro O processo decisrio de poltica Jorge Vianna Monteiro Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas Lenaura Lobato

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OS NVEIS DE ANLISE
DAS POLITCAS PBLICAS*
Jorge Vianna Monteiro

Estes so tempos fascinantes para os que se interessam pela origem de novas idias em organizaes econmicas (GRANICK, 1959).

Os nveis de anlise das polticas pblicas

Na seqncia da argumentao desenvolvida no captulo anterior, conclui-se que o estudo de poltica pblica no deve ficar restrito a este ou quele segmento das Cincias Sociais. Tal recomendao especialmente relevante quando se tem em conta a diferenciao metodolgica da Economia, Sociologia, Cincia Poltica e Administrao, no trato do problema de poltica. Consideremos um exemplo concreto para ilustrar esse aspecto. Seja a poltica nuclear no Brasil, nos ltimos quatro a cinco anos, cujo estado atual pode ser percebido por diferentes ngulos: a) Essa poltica teria resultado da tentativa de se obter a mdio e longo prazos a independncia brasileira relativamente a fontes de abastecimento externo de energia, tanto quanto de se atender a objetivos de segurana nacional. Assim, ela seria uma decorrncia lgica no atendimento a objetivos mais amplos de poltica. O policy-maker brasileiro fez uma escolha racional num conjunto de escolhas possveis. b) Essa poltica seria a resultante da interao de diferentes segmentos da organizao governamental brasileira, na qual diferentes objetivos e critrios de deciso so conciliados. De um lado, unidades de deciso como o Ministrio da Fazenda ou o Ministrio das Minas e Energia estabelecendo condies oramentrias e tecnolgicas a serem observadas nessa poltica e, de outro, unidades como o Conselho de Segurana Nacional ou os ministrios militares estabelecendo outras condies operacionais do Programa Nuclear e, ainda,
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a rea diplomtica estabelecendo as condies pelas quais o Pas pode adequarse a exigncias e regulamentaes de governos e entidades estrangeiras. c) Essa poltica pode ainda ser percebida pelo ngulo da negociao poltica em nvel internacional. Como se sabe, o Programa Nuclear Brasileiro desenvolve-se segundo um acordo bilateral de cooperao com a Alemanha, enquanto o uso de equipamentos, instalaes e materiais nucleares submete-se s regras da Agncia Internacional de Energia Atmica. Ademais, inmeros pases so signatrios e encampam os pressupostos do Tratado sobre a No-Proliferao das Armas Nucleares, de 1968, o qual no aceito pelo Brasil. Assim, essa poltica refletiria as presses e limitaes impostas por outros pases, bem como as possibilidades de negociao da poltica externa do Brasil frente a tais presses e limitaes. Nessa ordem de idias, percebe-se que a evidncia factual sumariada em a, b e c, acima, interliga-se com trs ngulos de anlise de poltica: a) A poltica como uma escolha racional de um agente de deciso. Esse como veremos no Captulo IV o ngulo de anlise tpico da Economia. b) A poltica como um output da organizao governamental. Nessa perspectiva, o estudo de poltica articula-se diretamente com as reas de conhecimento da Administrao e da Teoria de Organizao. c) A poltica como uma resultante da negociao (ou barganha) poltica. Esse o cenrio tpico das anlises desenvolvidas por cientistas polticos e socilogos. A literatura de poltica pblica apresenta pelo menos trs importantes estudos de caso em que se tenta estabelecer a reconstruo de decises governamentais, a partir desses trs ngulos de anlise: a) o estudo a nosso ver, pioneiro de Snyder e Paige (1958) sobre a deciso norte-americana de se envolver militarmente na chamada guerra da Coria (1950); b) o estudo de Allison (1971), tambm na rea de poltica externa, sobre o bloqueio de Cuba na crise dos msseis (1962); e c) o estudo de Hah e Lindquist (1975) sobre a deciso do Governo Truman de embargar usinas siderrgicas norte-americanas (1952). Em relao a essas opes metodolgicas, h dois comentrios relevantes que podem ser feitos:
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a) As opes anteriormente sumariadas em a , b e c so, de fato, cenrios bsicos de anlise. A partir deles, o analista de poltica pode compor uma variedade de outros cenrios em que se interligam seus diferentes ingredientes. Assim que tem sido freqente a incurso de economistas e cientistas polticos no campo da teoria de organizao, dando expresso ao modelo b, tanto quanto crescente a presena de economistas no trato de aspectos burocrticos e de processos polticos em suas anlises de poltica, interligando os modelos b e c . b) Cada uma dessas opes , em si mesma, um rumo metodolgico em que se descortinam melhor certos temas, enquanto deixam de ser explicitados outros temas. Um exemplo relevante o do tema da coordenao de polticas. Na perspectiva do processo decisrio individual no modelo a, virtualmente impossvel dar ateno ao tema da coordenao. A noo de processo decisrio a adotada muito limitada para permitir uma viso adequada da interdependncia de decises e a decorrente necessidade de gerenciar essa interdependncia1. Outro exemplo refere-se representatividade das polticas face sociedade, como um todo, ou a seus grupos constitutivos. Nessa discusso importante ampliar a noo de governo para incluir no apenas o Executivo, mas o Legislativo e o Judicirio, alm de reconhecer, eventualmente, a presena e atuao de grupos de interesse. Esse um contexto tpico na perspectiva c. De modo geral, pressupomos neste livro que a poltica pblica uma ocorrncia organizacional ou, mais precisamente, interorganizacional. O Esquema I.3 do captulo anterior ilustra essa possibilidade com o caso da poltica industrial no Brasil em anos recentes. Nesse esquema tem-se a composio da organizao governamental em termos de unidades de deciso que atuam no processo decisrio da poltica industrial, caracterizando-se a noo de poltica como um conjunto de decises inter-relacionadas (grade)2. O Esquema 1 uma verso simplificada dessa noo matricial da poltica. A perspectiva organizacional analiticamente mais rica do que a perspectiva individual, por permitir a observao e o estudo do princpio da diviso do trabalho no processo decisrio de governo. Nesse sentido, consideremos, em seqncia, trs aspectos relevantes da operao desse princpio:
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a) diferenas de informao e linguagem na organizao governamental; b) diferenciao e integrao de atividades na organizao governamental e o problema associado de definio da base dessa organizao; e c) tipologia de aes ou decises de poltica.

Informao e linguagens no processo decisrio de polticas

Um corolrio da diviso do trabalho no decision-making governamental a complexidade do fluxo das informaes, que so emitidas e recebidas por cada unidade de deciso na organizao governamental. Tal complexidade pode ser ilustrada por dois atributos: a) A reduo no anonimato dessa informao, ou seja, a resposta informao recebida por uma unidade de deciso depende da origem da informao, e no apenas de seu contedo, e essa informao, ademais, discrimina (do ponto de vista do emitente) entre as unidades de deciso. Em decorrncia, o fluxo de informaes passa a interligar assimetricamente os diferentes participantes do processo decisrio de poltica pblica. Essa assimetria, por seu turno, define contedos e timings especficos no fluxo de informaes. Esquema 1: Noo matricial de poltica pblica i - sima unidade de deciso (i= 1,2, ...,N)

j - sima unidade de deciso (j= 1,2, ...,N)

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b) O aumento da privacidade da informao, isto , uma unidade de deciso no dispe de conhecimento quanto ao processo decisrio interno das demais unidades de deciso. Tal fato implica uma tendncia maior disperso da informao na organizao governamental. Essas propriedades do fluxo de informao concorrem para o surgimento de certas caractersticas operacionais importantes na organizao de poltica, tais como: a) A prpria compreenso do processo decisrio, por parte dos policymakers, torna-se difcil. Como lembra Dror (1968, esp. pp. 12 e 81), muitos policy-makers no estariam conscientes de como as decises so tomadas ou quais as foras que moldam essas decises, porm os policy-markers mais sofisticados teriam uma sensao ttica desses processos, e alguns seriam mesmo capazes de, em certa medida, manipular esses processos. Note-se que esse um tipo de transparncia do processo decisrio distinto do que comumente se conceitua do ponto de vista dos demais agentes da sociedade, exgenos em relao ao processo decisrio de governo. b) A necessidade de mecanismos de coordenao entre esses processos decisrios e suas polticas. Outra vez, uma rpida vista de olhos no Esquema I.3 convence-nos de que s por mero acaso os diferentes compartimentos da organizao ali descrita atuariam de forma coordenada. Mais adiante, esse tema da coordenao de poltica ser retomado. Especialmente devido reduo do anonimato nas informaes, uma caracterstica operacional tpica na organizao de poltica a hierarquizao das decises, ou seja, uma unidade de deciso d maior ateno s informaes mais importantes3, em detrimento das menos importantes, num comportamento que Brown e Neuberger (1968) chamam de violao seletiva de instrues. Tambm Kornai (1959, p. 122), passando em revista a poltica industrial na Hungria, acentua esse fato: Segundo quais sejam suas conseqncias, algumas instrues tm grande autoridade e peso, e so muito efetivas, enquanto outras so de importncia apenas mais ou menos formal, tendo sua existncia apenas no papel. c) A especificidade do fluxo de informaes tambm concorre para a setorializao da poltica pblica. O aumento da privacidade dos processos decisrios na organizao governamental, reforado pela fraqueza, ou mesmo
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inexistncia dos mecanismos de coordenao, concorre para que cada unidade de deciso movimente-se no sentido de unificar suas decises (v.g., identificando mais precisamente sua clientela, em termos de seus problemas, de seu entendimento das informaes transmitidas, etc.). Por outro lado, a reduo do anonimato permite maior liberdade de ao s unidades centrais (de coordenao ou planejamento) para institurem novas polticas, seja por acrscimo ao elenco de polticas j existentes, seja pela redefinio da diviso de trabalho. Esquema 2: Linguagens no processo decisrio de poltica (Classificao Shubik)
I Na deciso poltica e no estabelecimento de objetivos

Gaming operacional II Na deciso administrativa e implementao Gaming operacional Simulaes especficas III Na coleta e no armazenamento de dados Tecnologia da informao Mtodos estatsticos de survey IV No processamento de dados* Simulao geral Tecnologia da informao Mtodos estatsticos de survey V No planejamento Gaming operacional Simulaes especficas Simulao geral Econometria Teoria econmica VI Na pesquisa Simulaes especficas Simulao geral Mtodos estatsticos de survey Econometria Teoria econmica Gaming experimental * No contexto de seu uso projetado. 254

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Um outro aspecto da diviso de trabalho, em parte relacionado a caractersticas do fluxo de informaes, reflete-se no diferente grau de racionalidade e no uso de metodologias ao longo do processo decisrio de poltica. Trata-se da diferenciao de linguagens que se estabelece nos diferentes segmentos da organizao de formulao de polticas. O Esquema 2 ilustra tal diferenciao, segundo a classificao de Shubik (1971). Uma constatao importante a ser feita, margem do Esquema 2, diz respeito ao variado contexto em que pode ser enunciada uma mesma poltica o que, por vezes, concorre para dificultar a prpria identificao dessa poltica. Essa uma questo que, vez por outra, surge na discusso de experincias de planejamento e no contedo de seus planos. O teor sofisticado dos planos e documentos de poltica em geral pode constituir-se num srio obstculo sua implementao (cf. SEERS, 1972; Leys, 1972).

Diferenciao e integrao de atividades

Um segundo corolrio na operao do princpio da diviso do trabalho relaciona-se diferenciao e integrao de atividades no governo. Esse tema, embora razoavelmente explorado nos estudos organizacionais, ainda tem escassas evidncias aplicadas ao setor pblico.4 O que levaria a organizao de formulao de polticas e o setor pblico, em geral a apresentar diferenciao entre unidades de deciso? Primeiro, a prpria heterogeneidade do meio externo induz a que a organizao se adapte de forma consistente. Em boa parte, a organizao governamental, num dado momento, reflete na sua composio a lista crescente de temas que acabam sendo transferidos para a responsabilidade do setor pblico5, como seria o caso, por exemplo, da fragmentao da poltica social, em temas como habitao, saneamento, desenvolvimento comunitrio, etc. A essa fragmentao corresponde uma diferenciao mais fina entre as unidades de deciso do governo. Com efeito, esse o contexto da chamada teoria contingencial6, que vincula a diferenciao na organizao heterogeneidade de seu meio externo (ou ambiente). Seria, contudo, despropositado no considerar que tambm significativa a relao entre diferenciao organizacional e a prpria motivao
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dos membros de organizao governamental (vale dizer, dos policymakers)7, ou seja, o policy-maker tem preferncia por um determinado design organizacional. Assim, por exemplo, notrio na organizao federal no Brasil, no perodo 1966-1974, a criao e atuao de unidades em colegiado8, tanto quanto em nvel mais operacional a proliferao de empresas estatais. Por outro lado, essas duas razes da diferenciao da poltica pblica no operam em compartimentos estanques. Assim que, num meio de substancial incerteza (ou de crise), a preferncia do policy-maker tende a uma maior tolerncia com a ambigidade, e desse modo a organizao de deciso apresenta uma estrutura mais frouxa (ou flexvel) do que num contexto de menor incerteza. Um sintoma disso a distncia maior que se observa entre a organizao, como formalmente estabelecida, e os arranjos informais a que se recorre em fase de turbulncia. Cyert e March (1963), em seu celebrado estudo sobre oligoplios, introduzem o conceito de folga organizacional, isto , o hiato entre o desempenho efetivo e o potencial de uma firma. Os arranjos informais aqui mencionados so, em certa medida, um sistema organizacional para a reduo do montante de folga na organizao de poltica. O mecanismo, pelo qual isso ocorreria, pode ser bastante complexo, envolvendo as prprias aspiraes gerenciais dos policy-makers. Aproximadamente, a ocorrncia de folga organizacional e a sua eventual reduo tambm vlida no contexto da poltica de curto prazo versus a poltica de longo prazo. A disfuno do Sistema de Planejamento Federal (SPF) mencionada no Captulo I um exemplo nesse sentido. Embora empiricamente seja complexo tentar separar o quanto a diferenciao da organizao do setor pblico se deve heterogeneidade do meio externo e a uma predisposio do policy-maker quanto ao design organizacional, essa constatao nos permite relacionar atributos de qualidade da poltica pblica a caractersticas operacionais da organizao de governo. Essa conexo , por vezes, tomada como o rationale de reformas organizacionais empreendidas no governo. Dois exemplos relativamente recentes no Brasil ilustram essa afirmao: a) a alterao, em 1974 (no comeo do governo Geisel), do vnculo do Sistema de Planejamento Federal na organizao de formulao da poltica
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econmica visou a eliminar o divrcio que at ento se observava entre as atividades formais de planejamento e a formulao e coordenao de polticas;9 e b) em 1977, a criao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas) visou a tornar mais gil e menos onerosa a poltica de previdncia social, desmembrando-se a organizao at ento centrada no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) em trs novas organizaes: o novo INPS; o Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (Iapas); e o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps). Um terceiro exemplo do vnculo entre variedade organizacional e qualidade da poltica pblica tambm pode ser observado na vasta experincia que se vem processando em pases da Europa Oriental, especialmente na Hungria, desde meados da dcada de 196010. Trata-se de uma reforma de toda a organizao econmica, na direo de promover os processos de mercado e com o intuito de ampliar as possibilidades do crescimento econmico, ou seja, a partir do reconhecimento de que a organizao econmica (v. g., os controles governamentais, o tipo de planejamento, a falta de motivao dos agentes econmicos) tornava-se um forte determinante da inoperncia da poltica econmica11, empreendeu-se uma alterao dessa organizao (movimento conhecido como reforma do mecanismo econmico). Outra vez, nota-se a mo dupla entre caractersticas organizacionais e atributos de qualidade (ou eficincia) da poltica econmica. De fato, a experincia hngara e de modo geral da prpria Unio Sovitica, desde meados da dcada de 1960, com a alterao dos pressupostos das relaes entre agentes econmicos (governo, produtores, consumidores, etc.) extremamente rica, tanto para o analista de poltica, quanto em termos de exerccio em descontrolao de uma economia. Para o Brasil, essa experincia no deveria ser ignorada, como vem sendo at aqui. Pelo menos desde o incio de 1979, com o governo Figueiredo12, fala-se com mais vigor na reduo da tutela do governo na economia; e o caso das reformas nas economias da Europa Oriental fornece um paralelo importante e renovador para a definio de controles mnimos que se poderia ter nas relaes setor pblico/setor privado na economia brasileira13.
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Esse desvio muito longo na linha bsica da argumentao sobre o caso das reformas nas economias da Europa Oriental objetivou reforar a importncia da varivel organizacional para a teoria econmica, em especial na teoria de poltica. Voltando ao corolrio da diviso de trabalho, que a diferenciao nas atividades do setor pblico, a poltica pblica est constantemente refletindo as variaes de organizao que ora caminham no sentido da maior diversificao, ora da maior uniformidade (ou integrao) de atividades. Sob esse aspecto, h uma questo interligada que a definio da base da organizao, ou seja, a base do princpio da diviso de trabalho. O exemplo do Sinpas mencionado anteriormente ilustra uma diviso de tarefas por produtos da previdncia social: a assistncia mdica fica com o Inamps, a concesso de benefcios com o novo INPS e a arrecadao de contribuies com o Iapas. De modo geral, a organizao pblica tradicionalmente se estabelece na base funcional, isto , por variedades de poltica, com as unidades de deciso das polticas industrial, agrcola, monetria, etc., articulando-se a uma unidade de deciso central. o esquema ministerial tpico: a cada variedade de poltica, o seu ministrio. Uma base mais apropriada para lidar com a complexidade dos problemas de poltica pode ser estabelecida em termos de objetivos de poltica. De fato, freqente observar-se a base funcional sendo precedida da base por objetivos de poltica. O Esquema 3 mostra essas duas possibilidades. H dois comentrios relevantes que podem ser feitos em relao ao Esquema 3. Primeiro, essa uma representao pura, e a organizao pblica efetiva combina as bases de modo complexo, no hierarquizado. Assim, ainda que se possa alocar variedades de polticas por unidades de deciso especficas (v. g., poltica industrial e Ministrio da Indstria e do Comrcio), o grau de inter-relao dos objetivos de poltica (e mesmo dos instrumentos acionados em cada variedade de poltica) torna necessria a atuao simultnea dessas unidades14. Segundo, junto a essas duas dimenses (a funcional e a de objetivos), pode-se estabelecer uma terceira base, a temporal. Esse , em geral, o contexto em que corriqueiramente se discute a presena do planejamento na organizao pblica.
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Esquema 3: Bases na organizao governamental

Uma tipologia de polticas

Um terceiro corolrio da diviso de trabalho que se estabelece na organizao governamental refere-se decomposio da noo de poltica pblica. Como estabelecemos no Captulo I, poltica pblica envolve um conjunto de aes interligadas que so desempenhadas por diferentes policymakers, em diversos estgios do processo decisrio. Com efeito, um mesmo tema de poltica pblica, digamos previdncia social, pode ser analisado sob o ngulo agregado das decises do Conselho de Desenvolvimento Social (CDS) ou do Ministro da Previdncia Social, tanto quanto, sob um aspecto mais operacional; a poltica de previdncia pode ser estudada, por exemplo, em termos do atendimento ambulatorial do Inamps15, ou mesmo, abrangendo ambos os aspectos, desde uma deciso do CDS at suas eventuais ramificaes da ao do Inamps. Esse exemplo ilustra a necessidade de termos um conceito de poltica pblica que articule diferentes segmentos de decises ou aes ao longo do processo decisrio. A literatura de Cincias Sociais prdiga em sugestes nesse sentido. Todavia, parece que as tipologias em voga na literatura de
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planejamento estratgico-empresarial16 so no apenas mais precisas, como melhor adaptveis ao contexto de poltica pblica. Suponhamos, pois, que na organizao governamental exista, implcita ou explicitamente, uma hierarquia de decises ou aes que estabelece: a) O mbito das atividades de uma unidade de deciso, seja em termos de seu produto ou servio, ou de sua clientela. Chamamos a esse conjunto de regras maiores de misses (da organizao governamental, ou de uma unidade de deciso especfica). Essas misses englobam tantos as regras de ao, que valem para toda a organizao de governo e, por isso mesmo, esto comumente definidas na legislao maior da sociedade (v. g., na Constituio do pas), como no caso de uma determinada unidade de deciso, em que as regras de ao norteiam a formao dessa agncia ou rgo pblico e tambm, comumente, esto definidas na documentao bsica que rege a ao desse rgo (v. g., decreto ou lei de criao, regulamento interno)17. O primeiro tipo de misses (as constitucionais) sui generis na anlise da organizao de formulao de polticas pblicas, especialmente pelo fato de que a transferncia de regras de ao para o nvel constitucional pode ser vista como a promoo de maior representatividade da poltica pblica, tanto quanto de maior limitao ao poder discricionrio do policy-maker18. b) Os resultados ou metas desejadas. So objetivos da organizao (ou de suas unidades de deciso), que no envolvem necessariamente a quantificao; de fato, podem-se constituir do enunciado de propsitos qualitativos. c) As grandes linhas de ao para diferentes nveis e unidades de deciso da organizao, na promoo dos objetivos. So as polticas, propriamente ditas. d) As principais linhas de ao especficas, para a promoo dos objetivos e viabilizao das polticas. So as estratgias. e) Os procedimentos gerais da organizao utilizados em resposta a um tipo particular de estmulo. So os programas, que podem ser to detalhados quanto quisermos, descendo at o nvel do desempenho individual. Nessa seqncia, poderiam ainda vir os projetos, os oramentos, os planos de aplicao, etc.
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O Esquema 4 sumaria essa hierarquia de aes ao longo do processo decisrio na organizao de Governo. A decomposio estabelecida nos itens acima um conjunto articulado de conceitos de tal sorte que uma determinada poltica pblica pode ser situada em qualquer daqueles cinco nveis, tanto quanto pode ser vista como uma cadeia de decises que se inicia com as misses e vai at a alocao de recursos. O Esquema 5 ilustra uma utilizao dessa tipologia. Trata-se de uma aplicao hipottica ao caso da poltica de controle de preos e ao Conselho Interministerial de Preos (CIP). Nesse esquema no esto enunciadas as misses constitucionais que transcendem a poltica de controle de preos e se aplicam poltica pblica, como um todo (v. g., a preservao da propriedade privada) Esquema 4: Hierarquia de aes no processo decisrio de poltica pblica

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Esquema 5: Poltica de controle de preos: um exemplo hipottico de hierarquizao de aes no processo decisrio do CIP
Misses M1: Adequar o controle de preos s necessidades conjunturais da poltica econmica do governo M2: Supervisionar as prticas de mercado e coibir os mecanismos inibidores da eficincia competitiva M3: Sensibilizar empresrios, consumidores e a opinio pblica em geral, para os objetivos do controle de preos Objetivos O1: Estabilidade global de preos O2: Estabilidade da rentabilidade econmico-financeira das empresas O3: Compatibilidade de estrutura intersetorial de custos O4: Atendimento de padres mnimos de qualidade dos produtos e servios nos setores sob controle O5: Progressiva especializao do controle na formao de preos em setores monopolistas e oligopolistas, bem como dos produtos e servios providos pelo setor pblico O6: Regulao da concorrncia O7: Simplificao burocrtica e minimizao dos custos do controle de preos Polticas P1: Definio e operao de critrios de reajuste de preos P2: Definio e operao de um sistema de informaes bsicas sobre a estrutura de custos de empresas e setores sob controle P3: Autorizao de repasses de elevaes nos itens de custo das empresas aos preos finais dos produtos e servios P4: Acompanhamento dos preos praticados comparativamente aos preos autorizados P5: Definio e operao de um sistema de informaes bsicas sobre empresas e setores liberados, de modo a acompanhar sua evoluo Estratgias* E1: Autorizao dos repasses de elevao de custos no perodo, tentando evitar que a mdia dos aumentos de preo autorizados seja superior taxa desejada de inflao, em igual perodo E2: Adequao das decises de incidncia dos repasses atravs de: a) diferenciao do regime de controle, em funo da essencialidade conjuntural do setor ou empresa, ou mesmo da necessidade de simplificao burocrtica b) fixao do percentual do repasse, ou seja, o grau em que a elevao de custos se transmite aos novos preos autorizados c) parcelamento dos repasses ao longo do tempo E3: Coero de empresas que atuem contra os objetivos do controle de preos, seja coero moral** (v. g., exposio do infrator opinio pblica), seja econmico-financeira (ameaa e efetivao de corte de crdito em organizaes oficiais) Programas PG1: Liberao do controle de preos: a) identificao de setores (ou empresas) a serem liberados do controle de preos a. 1) significado do setor na poltica industrial do governo

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a. 2) sensibilidade dos preos do setor relativamente a outros controles que no o controle direto de preos a. 3) grau de competitividade existente no setor a. 4) participao da formao de preos no setor no clculo dos ndices oficiais de preo b) determinao de setores (ou empresas) a serem transferidos para o regime de liberdade vigiada, regimes especiais de controle e liberao total c) determinao de tipos de controle e reajustes de preos a serem impostos a setores e empresas monopolistas e oligopolistas, bem como formao de preos de produtos e servios providos pelo setor pblico d) estudo do impacto potencial da liberalizao do controle de preos na evoluo da economia em perodos futuros PG2: Desburocratizao: a) unificao de critrios de reajuste de preos b) consolidao de normas e regulamentos do controle de preos c) ampliao e racionalizao do uso de computao no arquivamento, processamento e anlise de informaes relevantes ao controle de preos d) simplificao de rotinas administrativas internas PG3: Interdependncias do controle de preos: a) vinculao do controle de preos aos reajustes de preos administrados a. 1) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses dos reajustes da taxa de cmbio a. 2) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de elevao de custos do leo combustvel b) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de reajustes salariais c) estabelecimento de critrios de deciso para os repasses de outros eventuais reajustes decorrentes da poltica econmica do governo PG4: A fase de descontrolao e o futuro do CIP: a) desenvolvimento de estudos relativos evoluo do CIP, a mdio e longo prazos, face ao programa de liberalizao do controle de preos (PG1) a. 1) o CIP como organizao de superviso das prticas de mercado e regulador da concorrncia, de modo a evitar a concorrncia predatria e arranjos oligopolistas a. 2) o CIP como unidade central de um sistema de informaes e planejamento . de preos a. 3) o estabelecimento de uma poltica de preos administrados e maior controle sobre atividades de servios pblicos a. 4) O CIP como organizao de informao e defesa do consumidor. Obs.: A listagem acima no implica que no haja alguma incompatibilidade (ou conflito) entre as misses, os objetivos, as polticas, as estratgias e os programas. O exemplo relevante pela relao vertical (entre faixas) entre os diferentes elementos de hierarquia. Igualmente, a listagem acima no exaustiva e a enumerao dentro de cada faixa arbitrria. Utilizou-se, no obstante, a evidncia recente do controle de preos no Brasil, desde meados do governo Geisel at fins do primeiro semestre de 1979. * Na nomenclatura utilizada na teoria de poltica econmica (ver Captulo IV, adiante), esses seriam exemplos de instrumentos da poltica de controle de preos. ** Embora de pouco uso no controle de preos no Brasil, o recurso coero moral tem sido o ponto central do controle de preos em alguns pases, como, por exemplo, a Austrlia.

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A decomposio de uma poltica pblica nos moldes aqui sugeridos merece alguns comentrios. Inicialmente, devemos notar que uma tipologia como essa no se constitui propriamente numa decomposio do processo decisrio de governo. As etapas de um processo decisrio, de fato, constituem-se muito mais em rotinas de comportamento do que em tipos de decises tomadas. Em segundo lugar, deve-se notar que essa decomposio de aes do governo est intimamente associada a uma distribuio de papis desempenhados por inmeras unidades de deciso no setor pblico. Assim, por exemplo, a reforma organizacional empreendida no incio do governo Geisel (1974) atribua o estabelecimento de misses e objetivos da poltica pblica aos ento criados Conselhos de Desenvolvimento Econmico (CDE) e Social (CDS), integrados no Sistema de Planejamento Federal (SPF), quando, anteriormente, essa atribuio era desempenhada efetivamente pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN), em razovel divrcio do SPF. Essa distribuio de papis na hierarquia das aes do governo um elemento muito importante na anlise de poltica, mas que tem sido negligenciado pelos cientistas sociais, especialmente pelos economistas. Boa parte dos problemas de efetivao ou implementao das polticas decorre de uma distribuio inadequada de papis nos vrios compartimentos da organizao governamental19. Por fim, voltando ao tema da transparncia ou percepo da poltica pblica, podemos notar que uma poltica pblica, no nvel de suas misses e seus objetivos, , tipicamente, menos transparente do que no nvel de suas estratgias ou de seus programas. Desse modo, a reao de grupos na sociedade tende a se dirigir muito mais sobre as estratgias das polticas ou as caractersticas de seus programas do que sobre as etapas mais agregadas dessas polticas20. Esse um aspecto relacionado ao chamado efeitofunil, ou seja, o estabelecimento de misses e objetivos refletiria a influncia generalizada das condies socioeconmicas e de variveis como poder, cultura, ideologia e instituies polticas; j no nvel do estabelecimento de estratgias e programas o mbito das decises mais especficas e operacionais , as condicionantes mais diretas decorrem de caractersticas do prprio processo decisrio (v. g., grau de centralizao, maior ou menor extenso das cadeias de deciso).

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Notas
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NE: Ao longo do texto e das notas, existem referncias a outras partes da obra completa. Para consulta, ver: MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. A posio que aqui defendemos decorre de uma argumentao de Simon, segundo a qual uma teoria de organizao no existe sem sua contrapartida, uma teoria da escolha. Ver, a respeito, Monteiro (1979 a e 1979 b). A propsito, o Esquema I.3 uma forma de se definir o policy-space. O que no tem necessariamente contrapartida na organizao formal do processo decisrio. Para o leitor que no considere tal observao to notria, ilustrativa a argumentao de Scharff (1976). Essa uma preocupao muito atual quanto sobrecarga do governo e com a possvel implicao da ingovernabilidade do setor pblico. Uma referncia central a esse respeito King (1975). Entre inmeras referncias, ver Lorsch (1976). Evidncias sugestivas nesse sentido e relativas a organizaes privadas so apresentadas em Lorsch e March (1974). Para o sentido preciso dessa ocorrncia, ver Captulo VII, adiante. Ver, a esse respeito, o Captulo VII. A bibliografia relevante sobre esse tema substancial e incessante. Uma referncia importante e sofisticada ainda Bornstein (1973). Publicaes como Problems of communism e Eastern European economics permitem vises mais diretas e atualizadas dessa experincia. No caso de alguns pases da Europa Oriental a Hungria, por exemplo , tal ocorrncia pode ser traada s circunstncias histricas de adoo de uma poltica de desenvolvimento tipo Unio Sovitica sem que o pas se enquadrasse nos pressupostos-chave do modelo sovitico, entre os quais a abundncia de recursos naturais e extenso territorial. Veja-se o documento Diretrizes do planejamento e, especialmente, o documento setorial da Fazenda, escrito sob inspirao do ento ministro Rischbiter, ambos divulgados amplamente no ms de maro de 1979. Paralelamente, h um outro aspecto que eventualmente pode ser relevante para ns: o caso hngaro ilustra uma reforma que endogeneza os limites polticos que devem ser observados na poltica econmica. Embora no Brasil tais limites polticos venham sendo redefinidos e alargados (a chamada abertura poltica do governo Figueiredo) diferentemente do caso hngaro , a semelhana est na necessidade de se lidar explicitamente com variveis polticas na definio da poltica econmica. Outra vez, um exemplo disso seriam as unidades colegiadas. Ver, a respeito, o Captulo VII, adiante. importante notar que sob esse ngulo que a poltica de previdncia social pode se tornar mais transparente. Afinal, so as filas porta dos ambulatrios do Inamps que do aos beneficirios da previdncia uma viso concreta dessa poltica. Duas referncias relevantes so King e Cleland (1978) e Paine e Naumes (1974). Note-se que, por vezes, um rgo pblico pode estabelecer sua misso margem (ou em adio) da sua misso, como estabelecida no ato de sua criao. A diversificao de atividades 265

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to caracterstica das empresas estatais brasileiras na dcada de 1970 um bom exemplo nesse sentido. Igualmente, esse recurso pode ser um fator de sobrevivncia na organizao pblica. Sobre esse ponto de vista, ver Kaufman (1976).
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Esse um ponto de vista polmico e atual que encontra seu tratamento mais explcito em Buchanan e Wagner (1977). Em especial, isso verdadeiro no circuito interjurisdicional, ou seja, quando uma poltica articulada em nvel federal, regional, estadual e municipal. Um estudo de caso interessante sobre essa incidncia diferenciada de conflitos apresentado por Mayntz (1976) e diz respeito poltica de proteo ambiental da Repblica Federal da Alemanha.

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Leituras complementares
ALLISON, G. Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little, Brown and Company, 1971, cap. 1, 3 e 5. Este um celebrado texto de recomposio de uma poltica (no caso, uma deciso de poltica externa), a partir de trs histrias alternativas: a do modelo do policy-maker racional, a do processo organizacional e a da barganha poltica. GRANICK, D. An organizational model of Soviet industrial planning. The Journal of Political Economy, pp. 109-30, abr. 1959. O pano de fundo o planejamento industrial na Unio Sovitica, porm a linha meldica deste brilhante artigo de Granick a articulao da organizao econmica. A leitura no simples, mas a profundidade de viso analtica que se obtm neste texto torna-o uma msica rara. KORNAI, J. Anti-equilibrium: on economic systems theory and the tasks of research. Amsterd: North Holland, 1971, cap. 4, 5, 6 e 7. Kornai possivelmente o grande inovador do pensamento econmico na dcada de 70. Seu trabalho est ultimamente vinculado reforma econmica hngara, mas sempre evidente a preocupao de construir um quadro analtico mais amplo que acomoda a ao governamental. Os captulos aqui indicados so preciosos em termos de elaborao de conceitos organizacionais. MONTEIRO, J. V.; CUNHA, L. R. A. A formulao da poltica industrial no Brasil. In: SUZIGAN, W., (Ed.). Indstria: poltica, instituies e desenvolvimento. Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1978, pp. 11-34. Srie Monogrfica, 28. Embora parcialmente superada pelas constantes alteraes na organizao do governo federal, esta leitura particularmente indicada pelo uso da definio de poltica como categoria analtica. De fato, os autores utilizam uma noo matricial de poltica industrial que evidencia a inter-relao de decises. SMITH, T. The policy implementation process. Policy Sciences, 4, pp. 197-209, 1973. Uma inteligente caracterizao dos obstculos na operacionalizao das polticas pblicas. Interessante o envolvimento do grupo-meta de uma poltica e sua articulao com a organizao implementadora. Trata-se de uma concepo analtica de grande maleabilidade emprica.

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Referncias bibliogrficas
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SNYDER, R.; PAIGE, G. The United States decision to resist aggression in Korea: the application of an analytical scheme. Administrative Science Quarterly, pp. 341-378, dez. 1958.

Jorge Vianna Monteiro professor do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e editor da carta de conjuntura quinzenal Estratgia macroeconmica. Texto originalmente publicado em: MONTEIRO, Jorge Vianna. Os nveis de anlise das polticas pblicas. In: _____.Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. cap. 2, pp. 33-53. Reimpresso autorizada pelo autor e pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea). 268