Rafael de Oliveira Alves

Fundamentos do Direito Urbanstico

2012
A obra Fundamentos do Direito Urbanstico: condies
urbanas e processos normativos de Rafael de Oliveira Alves
foi licenciada com uma Licena Creative Commons - Atribuio -
Uso No Comercial - Partilha nos Mesmos Termos 3.0 Brasil.
Voc tem a liberdade de:
Compartilhar: copiar, distribuir, transmitir a obra.
Remixar: criar obras derivadas.
Sob as seguintes condies:
Atribuio: Voc deve creditar a obra da forma
especificada pelo autor ou licenciante (mas no de maneira
que sugira que estes concedem qualquer aval a voc ou ao
seu uso da obra).
Uso no-comercial: Voc no pode usar esta obra para
fins comerciais.
Compartilhamento pela mesma licena: Se voc alterar,
transformar ou criar em cima desta obra, voc poder
distribuir a obra resultante apenas sob a mesma licena, ou
sob uma licena similar presente.
_____________________________________________
ALVES, Rafael de Oliveira,
Fundamentos do Direito Urbanstico.
Rafael de Oliveira Alves. Belo Horizonte, 2012.
ISBN: 978-85-912658-2-4
1. Direito. 2. Direito Urbanstico. 3. Planejamento Urbano. 4.
Urbanismo.
CDD: 34:711
_____________________________________________
Sugesto para impresso: Papel A4 formato folheto.
2
SUMRIO
Apresentao ......................................................................................... 4
1. O poder ................................................................................................ 7
O poder da urbanizao ............................................................... 15
Os agentes produtores da cidade ............................................. 18
2. A cidade ............................................................................................ 22
O urbano .......................................................................................... 27
As dimenses espaciais da cidade ............................................. 31
As condies urbanas ................................................................... 35
A definio jurdica de cidade .................................................... 47
A definio normativa de urbano ............................................ 54
A definio municipal de urbano .............................................. 56
3. Direito ............................................................................................... 62
O direito cidade e a condio humana ................................. 66
Os processos normativos do direito cidade ......................... 68
O direito dos movimentos sociais ............................................. 72
O direito da Carta Mundial pelo Direito cidade ................. 78
A justia do direito cidade ....................................................... 85
A hermenutica contra o direito cidade ............................. 90
O direito e a cidade em uma unidade conceitual .................. 95
O direito cidade na Constituio ........................................... 99
As diretrizes para o direito cidade ....................................... 102
Os instrumentos para o direito cidade ............................... 108
O processo poltico do plano diretor ..................................... 113
O contedo normativo do plano diretor ............................... 116
Concluses parciais .......................................................................... 125
Referncias ......................................................................................... 126
3
4
Apresentao
A emergncia do direito urbanstico aps a aprovao do
Estatuto da Cidade congrega diversas expectativas para superar as
precariedades presentes na cidade. Tal atribuio advm da
pretenso prpria do direito: um comando normativo impositivo ao
mundo. Todavia, afirmar um novo projeto na cidade sofre,
certamente, contingncias histricas em razo de processos sociais,
econmicos e polticos mais amplos.
Ento, para dotar o direito urbanstico de uma misso
transformadora, faz-se necessria a reunio de fundamentos
bastantes que o validem e justifiquem-no. Para tanto, nesta nova
ordem jurdico-urbanstica, as funes sociais da cidade devem ser
normatizadas considerando os elementos do espao sobre o qual se
pretende atuar. Assim, antes da universalidade do comando
normativo geral uniforme, sero as singularidades das construes
espaotemporais os fundamentos normativos do direito urbanstico.
Esse mtodo de trabalho no se afasta do direito moderno,
mas, antes, busca encontrar a coerncia entre a ordem jurdica e o
espao como condio para eficcia jurdica. E, em complemento, a
efetividade do direito urbanstico passa, necessariamente, pela
transformao concreta das condies urbanas.
Se vasto o campo dos estudos urbanos acerca das relaes
entre a economia e o espao (Andrade & Serra, 2001; IPEA, 2001;
5
Monte-Mr, 2006; A. M. S. P. Santos, 2003; M. Santos, 2004), ainda
incipiente a pesquisa sobre das relaes entre a dimenso espacial e
o fenmeno jurdico (Antas Jnior, 2005; Patio, 2006; Rolnik, 1998,
2003).
Ou seja, se certo que as transformaes da ordem
econmica se expressam no espao moldando-o ainda no se faz
evidente como as normas jurdicas imprimem mudanas no espao
tampouco os reflexos das mudanas espaciais sobre a ordem
jurdica.
Alguns autores (Harvey, 1980; Ribeiro, 1997; Smolka, 1979,
2003) ajudam a compreender o pressuposto primeiro da presente
abordagem, qual seja: [a] h sujeitos localizados no tempo e no
espao que [b] geram projetos de mundo por meio de [c] seus
instrumentos de poder (e um deles o direito) para [d] garantir a
sustentabilidade de sua reproduo.
Seguindo essa narrativa, torna-se relevante a reflexo sobre
os fundamentos tericos do direito urbanstico, em especial, para
definir suas categorias de anlise: [a] a cidade e [b] o direito. A
cidade apreendida como um conjunto de condies substantivas e
polticas, reunidas pelo fenmeno urbano, que possibilita a vida
humana contempornea. O direito, sob uma leitura interdisciplinar,
compreende processos normativos que vo alm dos textos legais e
sua aplicao tcnico-formal.
6
Esse marco terico vai permitir [1] indagar sobre os
pressupostos conceituais do poder sobre o espao (a cidade) e sobre
os sujeitos (o direito). A seguir, [2] as condies urbanas da cidade
possibilitaro explicar conceitos centrais do direito urbanstico. Ao
final, [3] ser delineada uma nova unidade conceitual e normativa
para o direito cidade justa e sustentvel.
Os fundamentos do direito urbanstico aqui expostos renem,
portanto, as condies urbanas que conformam o espao e os
processos normativos que orientam o direito cidade. Como um
mapa, essa representao de proposies tericas pode assistir a
orientao de possveis pesquisas e outras prxis.
* * *
O texto que se apresenta uma verso revista e alterada da
dissertao de mestrado apresentada ao Programa de Ps-graduao
em Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) em
2005, com o apoio institucional da Faperj. Naquela oportunidade, o
trabalho contou com a leitura atenciosa dos professores: ngela
Moulin S. Penalva Santos, que me abriu os horizontes para os
estudos urbanos; Betnia de Albuquerque Assy, que incentivou
novos caminhos na teoria de justia; e Edsio Fernandes, que
sempre incentivou e iluminou nosso direito urbanstico.
7
8
1. O poder
9
1. O poder
Esse caminho inicial pretende apresentar alguns dos
elementos tericos que sustentam as relaes entre o direito e o
espao. Um primeiro pressuposto parece bvio, mas no pode ser
subestimado: a cidade no um objeto natural tampouco um ser
biolgico. Esse marco inicial tem por inteno afastar duas
perspectivas que poderiam carrear erros injustificveis.
Se tomada a cidade como um ser vivo, ento, as relaes e
processos que a tm lugar so obras da natureza uma fora
imperial, sobre-humana e transcendente. Esse entendimento tende a
conformar a cidade dentro do ciclo evolutivo naturalista apartado
das contingncias histricas.
Como consequncia, essa abordagem naturalista traduz-se em
uma vertente ideolgica conservadora de planejamento e gesto
urbana. Ao tratar as enfermidades que assolam a cidade, no se
atinge suas estruturas de sua produo. Uma expresso desse desse
entendimento teve com as diversas reformas sanitaristas dos
sculos XIX e XX sob o lema do embelezar para sanear - ou
vice-versa.
Em outro momento, Castells (2000) denunciava igualmente o
carter ideolgico do urbanismo modernista. Para esse iderio
modernista as chaves do urbanismo esto nas quatro funes:
habitar, trabalhar, recrear-se (nas horas livres), circular (IV
10
Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, 1933). Tais
funes eram entendidas como elementos funcionais de uma
mquina a ser construda e regulada a partir de princpios
cientficos e a-polticos ora, descolados da realidade ftica. Le
Corbusier conclua que projetar cidade tarefa por demais
importante para ser entregue aos cidados (apud Hall, 1995).
A expresso do urbanismo modernista aliou-se ao aparato
tecnocrtico e orientou as polticas de habitao na segunda metade
do sculo XX. Ora em favor da remoo de favelas, ora para a
construo de conjuntos habitacionais nas periferias, esses
movimentos auxiliaram o discurso da eficincia na mquina-cidade.
Exposta a negativa inicial em relao aos pressupostos
organicistas e mecanicistas, agora, a cidade e seus processos sero
compreendidos como resultados do tempo e do espao
intencionalizados pelo homem. Doravante, a cidade uma obra
coletiva, histrica e culturalmente localizada (Lefebvre, 2001).
Nessa esteira, Milton Santos (2006) expe que, desde o
nascimento das sociedades, o homem mantm uma relao estreita
com a natureza. Todavia, uma vez que a natureza um dado natural
e exterior ao prprio homem, esse precisa de certos instrumentos
para acess-la. Assim, o sujeito deseja a expanso de seu ser para
alm de seu crculo, histrica e espacialmente construdo. Nesse
11
intento, o homem cria objetos tcnicos, que so extensores de seu
prprio corpo para acessar, dominar, transformar e incorporar
elementos naturais. Por esse processo tem-se, ento, desde a mais
comezinha refeio at os maiores projetos de interveno urbana.
Graficamente, possvel dispor os elementos conceituais da
seguinte forma: Homem Tcnicas Natureza.
Em um primeiro momento, essa ordem de ideias permite
distinguir [a] objetos naturais e [b] objetos tcnicos. So objetos
naturais os acidentes geogrficos, a fauna e flora em si
consideradas. So objetos naturais os objetos que se encontram por
a, sem qualquer intencionalidade humana e inicialmente fora da
tangibilidade da ao humana.
Contudo, o homem cria intenes que so projetadas sobre os
objetos naturais, transformando-os, desse modo, em objetos
tcnicos. A histria poderia ser resumida assim: substituio de um
meio natural, dado a uma determinada sociedade, por um meio cada
vez mais artificializado, isto , sucessivamente instrumentalizado por
essa sociedade (M. Santos, 2006:233).
A transio de um a outro estgio permite reelaborar a
histria segundo a predominncia das tcnicas: [a] meio natural;
[b] meio tcnico; e [c] meio tcnico-cientfico-informacional(M.
Santos, 2006).
12
Pois bem, de plano, os objetos naturalmente dispostos na
natureza no oferecem ao homem a melhor das utilidades ou
facilidades. Por isso, os objetos naturais devem ser trabalhados por
meio de certas tcnicas de modo adquirir qualidades especiais que
garantam melhor utilidade ao homem.
Logo, a histria do homem a uma busca incessante pela
perfeio, pois: quanto mais prximo da natureza o objeto, mais
ele imperfeito e, quanto mais tecnicizado, mais perfeito, permitindo
desse modo um comando mais eficaz do homem sobre ele. Assim, o
objeto tcnico concreto acaba por ser mais perfeito que a prpria
natureza (M. Santos, 2006:40).
Essa histria do homem e seus objetos , tambm, a
expresso do poder: essa qualidade especial do homem para
construir tcnicas para o domnio e transformao do mundo. Em
Weber essa qualidade especial do homem em fazer valer sua
intencionalidade e transformar a natureza analisa pelas categorias
de poder e de dominao (Weber, 2004).
Desses conceitos, factvel admitir que o conceito weberiano
de poder conjuga-se com os fundamentos de Milton Santos. O
poder a qualidade especial do homem de impor sua prpria
vontade sobre o mundo, independentemente da resistncia (ou seja,
da existncia do outro) e independentemente do fundamento de
sua validade (seja ela transcendente, imanente ou histrica).
13
Na sequncia do mpeto original, o homem busca angariar
obedincia dos outros sobre os quais impe sua vontade. Para
Weber, essa busca constitui a dominao: [a] tradicional, fundada
na autoridade tradicional; [b] carismtica, mantida pelo carisma
pessoal; e [c] a dominao racional-legal, caracterizada pela
legalidade e pela autoridade legal (Weber, 2004).
A importncia das definies weberianas aqui reside no
objetivo de explicitar o fundamento poltico da ao humana sobre
o espao. Primeiro, sobre e frente aos objetos naturais; e, em
seguida, frente e sobre todos os outros objetos tcnicos, sociais e
culturais. Espera-se, assim, reforar dois dos pressupostos centrais
desta exposio: [a] o poder como fundamento da ao humana e
do espao; e [b] a artificialidade histrica do espao.
Todavia, o artifcio do poder no espao no simples ou
mononuclear. Da, a resultante espacial sempre complexa, pois
admite uma diversidade de dimenses sobredeterminantes,
sobrepostas e interdependentes.
Se em um momento terico inicial possvel considerar um
homem singular e um substrato espacial dado natural,
diversamente, o percurso histrico demonstra que as sociedades so
formadas pela complexidade e ultra-atividade do poder dos sujeitos
no espao. Em outras palavras, o mundo essa materialidade
histrica presente composto de uma infinidade de sujeitos
14
desigualmente empoderados de tcnicas capazes para formular e
projetar novas espacialidades. Consequentemente, h entre os
sujeitos uma disputa pela supremacia de um ou outro projeto.
Essa disputa tende a buscar mais do que a dominao; tende a
construir hegemonia. A partir das reflexes de Gramsci, podemos
conceituar que a hegemonia como tentativas bem sucedidas da
classe dominante em usar sua liderana poltica, moral e intelectual
para impor sua viso de mundo como inteiramente abrangente e
universal, e para moldar os interesses e as necessidades dos grupos
subordinados (Carnoy, 1988:95).
Para a permanncia do poder no basta, ento, a
transformao do mundo, mas igualmente, faz-se necessrio
converter [1] as possibilidades de realizao histrica em [2]
permanncia das condies histricas que deem sustentabilidade ao
sujeito hegemnico.
Nesse momento enlaa-se o conceito de sustentabilidade
como condio de permanncia do poder. Para Acselrad sero
sustentveis as prticas que se pretendam compatveis com a
qualidade futura postulada como desejvel (...) sustentvel hoje
aquele conjunto de prticas portadoras de sustentabilidade no futuro
(Acselrad, 2001:30).
A complexidade do poder na histria e no espao no se
apresenta de modo monoltico, nico e localizvel facilmente. Mas,
15
antes, o poder uma teia que circula e transpassa os indivduos, no
pertencendo a nenhum. Foucault enftico ao apontar que o podeer
no uma massa apreensvel, mas uma relao em que os
indivduos esto sempre em posio de exercer este poder e de sofrer
sua ao; nunca so o alvo inerte ou consentido do poder, so sempre
centros de transmisso (Foucault, 1979:103).
Nessa acepo, o poder no reside no homem, mas, ao
transpass-lo, constitui-o. Logo, um dos principais efeitos do poder
constituir os corpos (e tambm os espaos) sobre os quais atuar.
Assim sendo, tanto os homens quanto os seus objetos tcnicos so
criaes pelo poder.
Ento, reunidos Milton Santos, Max Weber, Antonio Gramsci
e Michel Foucault, a ao construtiva do homem no mundo est
imanentemente relacionada ao poder: [a] um poder que cria objetos
tcnicos possveis; [b] um poder que busca sua afirmao no mundo
a despeito das resistncias; [c] um poder que se converte em
hegemonia; e [d] um poder que, microcapilarizado, constitui, in-
forma e d sentido aos sujeitos e aos seus corpos.
Em suma, o homem, as tcnicas e os objetos que esto no
mundo foram constitudos e receberam uma intencionalidade pelas
relaes de poder. Assim sendo, todos eles constituem o espao
sobre o qual o poder se exerce e se reproduz.
16
O poder da urbanizao
Importante notar que esse homem produzido pelo poder
tende a se naturalizar. Isto , o processo hegemnico procura
esmaecer as relaes polticas constitutivas, apresentando-ascomo
se fossem expresses da natureza e, portanto, imutveis.
Essa reificao compromete a anlise da cidade uma vez que
expe os problemas urbanos a partir de causas e sintomas naturais,
passveis de remediao por meio das tcnicas racionais.
Diversamente, para a anlise da cidade contempornea preciso ter
em conta dois processos historicamente constitutivos: [a] a
urbanizao e [b] a industrializao ambos orientados pela
expanso e concentrao dos capitais.
A urbanizao e a industrializao, cada qual, contriburam
decisivamente para o desenvolvimento do capitalismo. Por isso,
recorrente a associao entre a industrializao e a urbanizao
para demonstrar como as primeiras indstrias demandaram o
surgimento e o crescimento de cidades porque precisavam
concentrar os fatores produtivos prximos unidade fabril.
Porm, tal associao logo deixa de ser explicativa. Quando
analisados os processos no sculo XX, avista-se a urbanizao
descolada da industrializao. Como exemplos h o crescimento das
cidades brasileiras a despeito da industrializao estacionria ou
nula. E, ainda, a perversa associao entre o processo de favelizao
17
e os programas de ajuste estrutural impostos pelas agncias
internacionais, que geram urbanizao sem industrializao (Davis,
2004).
Todavia, pelo conjunto das referncias aqui utilizadas, ainda
reinam os fundamentos da cidade industrial e suas relaes
capitalistas de produo do espao urbano. Ribeiro (1997) explica
que o capital, enquanto uma realidade material histrica, precisa de
um substrato sobre o qual possa assentar sua prpria expanso.
Dentre esses elementos materiais histricos, o solo urbano
destaca-se como um substrato limitado, escasso e sob o domnio de
poucos atores. A disputa pelo domnio desse bem gera um valor,
que se converte, em seguida, em um preo. Enfim, os preos dos
terrenos so reflexo da disputa entre agentes capitalistas pelo uso
econmico da cidade, fazendo do solo urbano um objeto de
acumulao de capital (Ribeiro, 1997:104).
Smolka (1979), na mesma trilha, conclui que essa base
material necessria valorizao do capital disputada e
administrada por um grupo de proprietrios. O preo mais alto ou
mais baixo de um terreno urbano d-se em funo da capacidade
de os proprietrios fundirios exercerem influncia no uso que se d
terra (Smolka, 1979:11).
Desde os antigos coronis e rentistas at os grandes
incorporadores (Ribeiro, 1997), os proprietrios fundirios tm o
18
poder de administrar a escassez desse seu bem. E, em assim o
fazendo, aumentam a valorizao de seus capitais at o limite do
poder de compra daqueles atores que no detm, sob seu domnio,
uma frao do solo urbano. Em outro dito, o preo de terreno
determinado pelo poder de seu proprietrio em administrar sua
'escassez', bem como pela 'disposio' e 'capacidade' de seu usurio em
remunerar aquele proprietrio (Smolka, 1979:06). Eis, portanto, a
luta instaurada entre o poder dos proprietrios e a dependncia dos
no-proprietrios.
Refora-se, a, o pressuposto desta investigao: a cidade
construda a partir da disputa entre os capitalistas pelo domnio do
uso do solo para a valorizao de seus capitais. Os sujeitos
capitalistas utilizam certas tcnicas de poder sobre a cidade para
garantir a valorizao de seus capitais. Por isso, toda tcnica
essencialmente poltica, uma vez que todo instrumento tcnico
constitudo pelo e serve ao exerccio do poder.
Nesse sentido, indagando-se sobre os meios possveis para
realizar a distribuio de renda e a justia social na cidade, Harvey
aponta a poltica local como o mecanismo bsico para alocar os
campos de exteriorizao espacial, de tal modo que se colham
vantagens de renda indiretas (Harvey, 1980:48). Fica, portanto,
evidente que a cidade se constri por meio de um processo poltico.
19
Porm, para que no se esquea da lio foucaultiana: o poder
no se encontra em um ou outro sujeito (capitalistas e no-
capitalistas) tampouco em um objeto (terra urbana), mas, sim, na
relao que se estabelece entre eles.
Os agentes produtores da cidade
O poder da urbanizao capitalista, entretanto, no pode
sublimar seus artfices. Torna-se imperioso, ento, destacar os
principais sujeitos que modelam e reproduzem a cidade. Corra
(1995) elenca-os em cinco classes: [a] industriais; [b] proprietrios
fundirios; [c] promotores imobilirios; [d] Estado; e [e] classes
sociais excludas.
A terra um suporte material indispensvel para a produo
capitalista. Por isso, [a] os industriais (proprietrios dos meios de
produo) consomem continuamente terras em busca dos melhores
fatores de produo e de economias de aglomerao. Assim, no
lhes interessa a reteno, mas, antes, a utilizao compulsiva da
terra.
Em contrrio, [b] os proprietrios fundirios rentistas tm
todo ou grande parte de seu capital imobilizado em fraes de
terras. E, porque no lhes possvel a produo em massa de terra
urbana, vivem da especulao. A especulao , aqui, entendida
como o processo de criar uma escassez fictcia de modo a obter um
20
aumento do preo at o limite do poder de compra dos
consumidores solvveis.
Contudo, a produo imobiliria verdadeiramente capitalista
no se sustenta apenas com atores rentistas. No momento em que
ocorre a separao total entre a produo e o consumo de moradias,
h, tambm, a distino entre capital industrial e capital financeiro.
Entram em cena [c] os incorporadores (Ribeiro, 1997). Essa classe
rene, sob o comando do capital financeiro, desde os proprietrios
fundirios, os comerciantes, os industriais, os bancos e at mesmo o
Estado (Corra, 1995:21). Os incorporadores tm por atividade a
compra de terrenos, a construo de unidades habitacionais, a
implantao de infraestrutura urbana, o financiamento e a
comercializao das unidades. Pois bem, so agentes capitalistas
que dominam toda a cadeia produtiva do setor imobilirio e, por
conseguinte, a produo da cidade.
Em diversas anlises a cidade aparece como espao pblico.
Porm, o marco terico aqui exposto evidencia a produo da
cidade segundo a lgica capitalista privada. Portanto, so [a] os
industriais, [b] os proprietrios fundirios, e [c] os incorporadores
que dominam a produo da cidade.
Nesse contexto, [d] o Estado exsurge, e se mantm, como
mediador dos conflitos e das intempries do mercado. Em outras
palavras, o Estado procura criar condies de realizao e
21
reproduo da sociedade capitalista, isto , condies que viabilizem o
processo de acumulao e a reproduo das classes sociais e suas
fraes (Corra, 1995:26).
Diante disso, [e] as classes socialmente excludas ficam refns
de poucas e precrias opes para moradia e para a produo da
cidade segundo suas necessidades. Para morar, os pobres que
circulam pela cidade devem se submeter a [1] proprietrios
rentistas, que vivem das rendas de alugueres; a [2] proprietrios
fundirios das periferias, onde possvel obter um preo mais baixo
para compra em razo da inexistncia ou precariedade de
infraestrutura; e ao [3] Estado que, historicamente, tutelou os
pobres para cont-los na periferia.
Todavia, o padro de ao dos pobres na cidade [4] a
autoconstruo, ou seja, assentamentos informais e favelas
(Kowarick, 1979; Maricato, 1982). Os pobres ocupam os espaos que
no interessam diretamente aos [a] industriais, [b] aos proprietrios
fundirios [c] aos incorporadores, nem [d] ao Estado. Por essa
relao poltica perversa, os pobres esto inseridos na cidade
capitalista, que garante a reproduo social de baixo custo
por meio da espoliao urbana (Kowarick, 1979).
Nesta primeira etapa, foram cotejadas as relaes polticas
primordiais que orientam a produo do espao bem como
22
indicados os atores que produzem a cidade. A partir dessa
organizao de poder, torna-se possvel a anlise do poder sobre o
espao (cidade) e sobre os sujeitos (direito). Em outros termos, sero
exploradas as condies urbanas sobre as quais se exerce o poder
[captulo 2] e indagados os processos normativos de manuteno e
reproduo desse mesmo poder [captulo 3].
23
24
2. A cidade
25
2. A cidade
No primeiro captulo foi apresentada a relao primordial e
os atores que orientam a produo da cidade. Nessa seo, o
trabalho transita a explorar as condies urbanas, isto , as
condies do poder sobre a cidade.
Como j anotado, os processos de industrializao e de
urbanizao contriburam decisivamente para a formao singular
das cidades. Porm, deve-se recorrer a um espectro de anlise para
alm da modernidade. Nesse esforo, Lefebvre (1999) e Monte-Mr
(2006) apresentam um quadro terico de tipos de cidade, a saber: [a]
cidade poltica, [b] cidade mercantil, [c] cidade industrial e [d] o
urbano todas elas com uma funo, forma e estrutura especfica.
Apesar de se relacionarem a eventos historiogrficas, esses tipos
no pretendem registrar os eventos temporais, mas, antes, servir de
instrumental anlise da cidade contempornea.
A primeira, [a] a cidade poltica, o tipo-ideal da antiguidade,
concentra o poder poltico e ideolgico, com os quais domina e
absorve os excedentes do campo. Encontra-se, a, a proeminncia da
funo poltica de dominao de vastas ou contguas reas. Isso
sugere uma forma especial concretizada na arquitetura de palcios e
templos.
No caso brasileiro, nota-se o nascimento das cidades
interioranas a partir da igreja matriz, que vem demonstrar a ligao
26
umbilical entre o poder temporal e religioso no mesmo espao.
Aqui, a colonizao portuguesa no ordenou de pronto a cidade.
Diferentemente, a colonizao espanhola esquadrinhou a cidade
segundo a ordem imperial: as ruas no se deixam modelar pela
sinuosidade e pelas asperezas do solo; impem-lhes antes o acento
voluntrio da linha reta (...) o trao retilneo, em que se exprime a
direo da vontade a um fim previsto e eleito (S. B. De Holanda,
2002:1003) o que faz do ladrilhador um agente mais eficaz que o
semeador para construo da cidade poltica.
Contudo, h um momento em que, no seio da cidade poltica,
surge a praa de mercado (uma nova forma) e, consequentemente,
uma classe especializada na troca de mercadorias. Logo, ento,
inaugura-se [b] a cidade mercantil cuja funo comercial se destaca
sobre o antigo poder tradicional.
Na histria brasileira, os arredores da praa se estendem,
inicialmente, a alto mar, onde os negociantes de especiarias, de
produtos agrcolas e de escravos faziam fortuna. O surgimento e
fortalecimento dessa nova classe mercantil ser hegemnica a partir
da lavra do ouro e do comrcio decorrente dos ciclos econmicos.
No itinerrio terico, a cidade comercial, alm de controlar e
comercializar a produo do campo, comea transform-la e a ela
agregar valor. Para tanto, atrai um grande nmero de trabalhadores
27
que formam o primevo proletariado e as primeiras [c] cidades
industriais.
No modelo brasileiro, esse momento tardio em relao a
Europa, datando somente em fins do sculo XIX e primeira metade
do sculo XX. Tal lapso deve-se, em parte, a proibio imposta
colnia pela Coroa Portuguesa. Somente aps a Independncia a
manufatura permitida e com a Repblica as iniciativas de
industrializao comeam a germinar no pas todas elas sempre
muito localizadas e sem articulao.
Muitos anos depois o contrato poltico brasileiro foi
reordenado e, consequentemente, fortalecida a burguesia capitalista.
Nesse momento ps-1930, os excedentes de capitais gerados pela
agricultura exportadora foram convertidos para a indstria
nascente. Porm, a cidade industrial brasileira em sua forma, funo
e estrutura seria percebida a partir da metade segunda do sculo XX
quando associados os capitais de origem estatal tanto para a
construo de infraestruturas quanto para a produo econmica
por empresas estatais.
No pensamento lefebvriano, a cidade industrial agiganta-se e
[1] explode, extrapolando seu permetro para as periferias. Em
seguida, essa mesma cidade [2] implode, ou seja, perde sua
capacidade de agregao dos fatores de produo e cai em
decadncia devido s deseconomias de aglomerao.
28
Mais claramente, nota-se fortemente a exploso da cidade
brasileira a partir da dcada de 70, quando a periferia dos grandes
centros urbanos agiganta-se em razo de dois processos articulados.
Por um lado, [a] a expanso da indstria exigia um contingente
cada vez maior de mo de obra, que acaba por consolidar, por outro
lado, [b] o xodo rural e a intensa migrao intra-regional
caracterstica da poca.
Contudo, a expanso da cidade industrial para a periferia
sua exploso d-se em virtude do padro altamente exploratrio
da mo de obra. Os salrios pagos no incluam recursos para as
necessidades bsicas de reproduo na cidade. Assim, o operrio
migra sua moradia para dois padres igualmente precrios: a favela
e o loteamento de periferia, ambos sob o vu da clandestinidade.
Se, num primeiro momento, o custo de produo reduzido
em razo do achatamento dos salrios abaixo do mnimo, em um
segundo momento, as externalidades dessa exploso revertem-se
em custo maior, comprometendo a eficincia da indstria e da
cidade. Paradoxalmente, o custo da reproduo social na cidade
aumenta continuamente, a despeito da manuteno dos baixos
salrios e da precariedade urbana.
Monte-Mr (2006) prope o conceito de urbanizao
extensiva como sendo essa urbanizao que ocorreu para alm das
cidades e reas urbanizadas, e que carregou com ela as condies
29
urbano-industriais de produo (e reproduo) como tambm a prxis
urbana e o sentido de modernidade e cidadania (Monte-Mr,
2006:12).
Essa nova categoria contribui para se analisar a cidade e o
fenmeno urbano para alm de suas formas clssicas visveis
(construes, adensamento etc) e apreend-los a partir de suas
relaes e estruturas complexas.
A urbanizao extensiva representa, portanto, a dominao
final da lgica urbana sobre o campo, uma vez que as
infraestruturas urbanas estendem-se a todo o territrio nacional e
carregando consigo, em maior ou menor grau, os servios urbanos
requeridos pela vida (urbano-industrial) contempornea (Monte-
Mr, 2004:06).
Em outras palavras, a urbanizao extensiva estende a todos
os pontos do espao, centros urbanos e localidades rurais, o signo
da cidade industrial e suas relaes de produo capitalistas,
integrando e subordinando todo o espao s condies do sistema
urbano-industrial-capitalista.
O urbano
Os processos expostos acima exploso-imploso da cidade e
urbanizao extensiva indicam uma transio da cidade industrial
30
a [d] um momento crtico, em que Lefebvre (1999) aposta no
domnio do urbano uma virtualidade projetada a partir do real.
Pois bem, o projeto-realizao de sociedade urbana apresenta-se
no como realidade acabada, situada, em relao realidade atual,
de maneira recuada no tempo, mas, ao contrrio, como horizonte,
como virtualidade iluminadora (Lefebvre, 1999:28). O urbano o
virtual que inspira a realidade atual.
De acordo com esse aporte terico, Lefebvre (1999) e Monte-
Mr (2006), o fenmeno urbano percebido como [a] uma
centralidade, como movimento dialtico que a constitui e a destri,
que a cria ou a estilhaa (Lefebvre, 1999:110). E associada, o urbano
presentifica [b] a simultaneidade de objetos variados, justapostos,
sobrepostos, acumulados (Lefebvre, 1999:110) em uma virtualidade
que recobre todo o espao. Ao final, o urbano centraliza e
simultaneiza o espao da cidade.
Nesse excurso, mira-se para um continuum entre [a] a cidade
poltica, [b] a cidade mercantil, [c] a cidade industrial e [d] a fase
urbana atual. Teoricamente, parte-se de um zero de urbanizao
(nenhuma concentrao, centralidade ou presena do urbano) ao
ponto mximo da realidade urbana mximo de centralidade e de
simultaneidade dos sujeitos, dos objetos e dos processos.
31
Se anteriormente foi postado que a histria humana seria a
sobreposio sucessiva do homem e suas tcnicas sobre a natureza
(M. Santos, 2006), aqui, embasados por referenciais paralelos, a
histria caminharia para o mximo de centralidade dos homens, dos
objetos e das relaes (Lefebvre, 1999). Ainda que no
recomendvel a comensurao entre classificaes diversas, tem-se
algumas justaposies positivas entre os conceitos.
O meio tcnico (Santos, 2006:236) aproxima-se do domnio da
cidade industrial, porque o domnio das tcnicas possibilitou a
construo da empresa e da produo em larga escala requisitos
essenciais para a expanso continuada do capitalismo.
No momento seguinte da periodizao, na fase do meio
tcnico-cientfico-informacional (Santos, 2006:238) as tecnologias de
informao e comunicao comandam a industrializao, a
urbanizao e a expanso capitalista em novos patamares tpicos da
alta modernidade. A centralidade e a simultaneidade permitidas
pelos novos meios tecnolgicos comprimem o tempoespao do
sujeito para tornar possvel acessar a ubiquidade entre o mundo
local e a cidade global.
Centralidade e simultaneidade so, portanto, caractersticas
tanto do meio tcnico-cientfico-informacional (Santos, 2006)
quanto do fenmeno urbano (Lefebvre, 1999). Em retrospecto, a
cidade poltica concentrou, centralizou poder poltico e ideolgico
32
sobre o campo. A cidade mercantil centralizou, na empresa, capitais
e tcnicas para o desenvolvimento da mercancia antes improvvel.
A cidade industrial surge como resultante da urbanizao que
concentra os fatores de produo essenciais industrializao.
Nessa histria, a cidade industrial produto da lgica privada.
Friedrich Engels (Engels, 1845) j registrava que a cidade
constitua uma extenso da unidade fabril, vez que os objetos e
processos presentes na cidade se modelavam segundo a necessidade
e demanda da indstria nascente. Na mesma linha de pensamento,
David Harvey sintetiza que A fbrica um ponto de reunio,
enquanto a forma industrial de urbanizao pode ser vista como a
resposta capitalista especfica necessidade de minimizar o custo e o
tempo de movimento sob condies da conexo inter-indstrias, da
diviso social do trabalho e da necessidade de acesso tanto oferta de
mo de obra como aos mercados dos consumidores finais (Harvey,
2006:146).
Da pode-se chegar a concluso de que a cidade, nos moldes
modernos, constitui-se a partir de uma lgica privada como um
espao privado para atender as demandas industriais e capitalistas.
Para continuar o inqurito, preciso se torna demarcar as
categorias de cidade e de urbano. Se adotado o urbano como
centralidade e simultaneidade, logo, deve-se nomear cidade aquele
33
conjunto de objetos e processos que so manipulados pelo
fenmeno urbano. Para Lefebvre, a cidade, realidade presente,
imediata, dado prtico-sensvel, arquitetnico, entrelaa-se ao
urbano, essa realidade social composta de relaes concebidas,
construdas ou reconstrudas pelo pensamento ((Lefebvre, 2001:49).
De modo sucinto, o urbano seria, pois, o poder de construir
cidades.
At aqui, a inteno foi destacar os elementos de
intencionalidade, de artificialidade e de complexidade do mundo e
da histria humana (M. Santos, 2006). Bem como identificar a
centralidade e a simultaneidade do fenmeno urbano (Lefebvre,
1999); e a agncia constitutiva do poder sobre e a partir das
condies histricas e materiais dadas (Foucault, 1979).
Considerando esses suportes, as prximas sees cuidam das
dimenses espaciais e das condies urbanas que compem o
objeto-cidade. Mais do que referenciar a materialidade histrica da
cidade, tais elementos explicitam as relaes polticas em curso.
As dimenses espaciais da cidade
A cidade apresentada como dimenso espacial do urbano e do
poder requer categorias adequadas para sua anlise. Assim, [a]
espao, [b] territrio e [c] lugar so, aqui, instrumentos focais
34
complementares para destacar, ora uns, ora outros, aspectos da
mesma cidade.
O espao. Milton Santos apresenta o espao como esse
conjunto indissocivel, solidrio e tambm contraditrio, de sistema
de objetos e sistemas de aes. Ou ainda, a sntese, sempre provisria
e sempre renovada, das contradies e da dialtica social (Santos,
2006:108). Na mesma linha de raciocnio, o espao urbano, resultado
de aes acumuladas atravs do tempo e engendradas por diversos
agentes, caracteriza-se por ser fragmentado e articulado, reflexo e
condicionante social, um conjunto de smbolos e campo de lutas
(Corra, 1995:09).
Fragmentado, por ser um conjunto de elementos dispersos;
articulado, por uma mesma fora do processo de urbanizao;
reflexo, porque espelha as relaes sociais; condicionante, por
limitar e possibilitar as relaes futuras e os entendimentos sobre o
passado; conjunto de smbolos, que rene elementos de
identificao dos sujeitos histricos; e, por fim, a cidade um
campo de lutas porque se torna cenrio para a disputa, a produo
e a reproduo das formas de poder, dominao e hegemonia.
Essa congregao de objetos e processos necessrios ao
conceito de espao em muito o aproxima da conceituao antes
exposta para cidade. Desse modo, a reflexo associa cidade ao
35
espao produzido pelo urbano. Assim, portanto, o espao
urbano no ser aqui entendido somente como conjunto de objetos
tcnicos e naturais concretos justapostos em uma dimenso fsica
do solo urbano. Sugere-se o espao urbano como a expresso
sensvel das relaes e processos sociais. Pode-se ainda dizer que
espao a materialidade disponvel pela histria a um determinado
grupo de sujeitos. Por isso, o espao que interessa ao homem o
espao tangvel, disponvel no presente imediato, para o exerccio
do poder.
O territrio. Em paralelo a essa dimenso espacial, h uma
outra dimenso relacional denominada territrio. Essa categoria
compreendida como um espao definido e delimitado por e a partir
de relaes de poder. Ou ainda: um conjunto de relaes de poder
espacialmente delimitadas operando sobre um substrato referencial
(M. L. de Souza, 2001:54).
Assim expresso, o territrio, porque construdo a partir das
relaes de poder sobre o espao tangvel, uma dimenso espacial
que evidencia ainda mais a natureza poltica do espao. Pois, veja:
quando se enuncia o termo espao intenta-se referir materialidade
histrica ou s suas condies substantivas de possibilidade. O
conceito territrio, doutro modo, almeja referir-se complexa
trama de relaes polticas prprias e constitutivas dos sujeitos. O
36
territrio, pois, sinaliza as linhas de foras que estruturam a ao
entre os sujeitos a partir e sobre suas condies histricas materiais.
De todo modo, o conceito territrio no exclui o conceito de
espao; to s destaca elementos em outra ordem analtica tal qual
se nota com o conceito de lugar.
O lugar. Essa categoria se aproxima da linha antropolgica
por indicar elementos e valores de identificao do sujeito para com
o espao. Tais elementos de subjetivao reforam o carter
histrico e poltico portanto, no natural dos homens. O lugar
o espao vivido, com significado e experincias intersubjetivas (M.
L. de Souza, 2001:54). Nessa trilha, o lugar assenta e destaca os
elementos espaciais de identificao intersubjetiva e de
pertencimento presentes no espao e no territrio.
O espao, o territrio e o lugar so, portanto, vertentes
analticas sobre a cidade. Brito retoma a manipulao dos conceitos
e sintetiza-os por meio do conceito territrio: uma parte do espao
apropriado e usado sob a liderana de um agente hegemnico,
mediante relaes de poder (Brito, 2002:19). Tem-se, aqui, de modo
explcito, os trs elementos necessrios formulao terica
pretendida: [a] espao tangvel, [b] relaes de poder e [c] agente
hegemnico.
37
O agente hegemnico cria o territrio, suas relaes polticas
e suas instituies polticas. Todavia, o agente hegemnico precisa
projetar seu poder sobre o espao tangvel de modo a gerar um
territrio que lhe d sustentabilidade em sua pretenso de
permanncia histrica. Lembrando, mais uma vez, que so
sustentveis as prticas que se pretendam compatveis com a
qualidade futura postulada como desejvel (...) sustentvel hoje
aquele conjunto de prticas portadoras de sustentabilidade no futuro
(Acselrad, 2001:30).
Importante demarcar que no h uma pr-existncia
ontolgica, secular ou divina, do poder. Ao contrrio, h uma
permanente construo e reconstruo das relaes polticas
conformadas a partir do espao tangvel, isto , a partir da
materialidade histrica disponvel no presente. Ento, no sendo
esttico, o territrio tambm pode ser redefinido pelos outros
sujeitos no-hegemnicos que se encontram sobre o mesmo espao.
Para tanto, os sujeitos precisam lanar novas matrizes territoriais,
novas funes sociais sobre a cidade.
O territrio, enfim, nunca algo perfeito, acabado. Mas,
sempre algo que est sendo na constante tenso entre o processo
hegemnico (que reitera constantemente sua funo ordenadora do
espao e do territrio) e os agentes contra-hegemnicos (que
38
contestam a legitimidade e a exclusividade da matriz territorial
hegemnica).
As condies urbanas
Essa realidade prtico-sensvel que se denomina cidade
comporta arranjos singulares para reiterar seus fenmenos urbano
e poltico. Esses arranjos relacionais entre mltiplos elementos
tcnico-polticos conformam condies urbanas, ou seja,
condies para o fenmeno urbano. A partir desse marco, o espao
da cidade ser perquirido em suas [a] condies urbanas
substantivas e [b] condies urbanas polticas.
As condies urbanas substantivas. David Harvey
pondera que sob o capitalismo, a fonte permanente de preocupao
envolve a criao das infraestruturas sociais e fsicas que sustentam a
circulao do capital. Logo, essas infraestruturas precisaro ser
desenvolvidos para sustentar a circulao do capital se for para
reproduzir a vida cotidiana efetivamente (Harvey, 2005:130).
Dentre essas infraestruturas podemos nomear os sistemas
legal, financeiro, educacional e da administrao pblica, alm dos
sistemas ambientais no-naturais, urbanos e de transportes (Harvey,
2005:130). Nesse sentido, portanto, que se pode afirmar: as
39
infraestruturas fsicas e sociais sustentam a circulao do capital e a
reproduo social cotidiana, e, por isso, so consideradas
condies para a sociedade urbano-industrial.
As condies urbanas substantivas associam-se, desde ento,
ao conceito de espao essa materialidade histrica das relaes
sociais ou substrato material sobre o qual se interagem os atores.
Em suma, as condies urbanas substantivas so os processos e os
elementos materiais econmicos presentes no espao urbano.

As condies desiguais e a espoliao urbana. Como j
demonstrado, a cidade contempornea produzida a partir de duas
foras-motrizes: a urbanizao e a industrializao. Essas duas
expresses do poder podem ser descritas pelos predicados
concentrao e desigualdade. Por isso, tem-se que, se o urbano
congrega, o urbano-industrial congrega desigualmente.
Segundo Kowarick (1979, 1982), essa espacializao desigual
da cidade resulta tanto da [a] explorao do trabalho quanto da [b]
espoliao urbana.
A explorao do trabalho refere-se s condies sob as quais
est submetida a mo de obra engajada na produo e que redunda
num determinado grau de pauperizao relativa e absoluta
(Kowarick, 1982:34)
40
Contudo, alm da explorao do trabalho, a cidade moderna
produzida a partir de um processo mais agudo de explorao: a
espoliao urbana. A espoliao urbana diz respeito a
inexistncia ou precariedade de servios de consumo coletivo que se
apresentam como socialmente necessrios aos nveis de subsistncia
(Kowarick, 1982:34), o que acentua, ainda, mais a explorao das
relaes de trabalho.
Assim, a espoliao urbana tem seus fundamentos na
concentrao de recursos e na segregao espacial. Ocorre tal
processo espacial quando h apropriao privada dos investimentos
pblicos em setores qualificados da cidade e, de outro, pela segregao
de grandes massas populacionais em favelas, cortios e loteamentos
perifricos, excludas do acesso a bens, servios e equipamentos
urbanos essenciais (Bassul, 2005:21). Esse padro de espoliao
urbana torna-se uma das chaves-mestra do modelo nacional de
desenvolvimento pobre em capitais financeiros privados e
dependente da extrao de valor da mo de obra operria.
O poder sobre as condies. Nesse fiar, a cidade moderna
expresso da sociedade capitalista que concentra e segrega. Enfim,
as condies urbanas de produo e reproduo da vida na cidade
encontram-se desigualmente acessveis aos seus sujeitos. Os
trabalhadores, despossudos dos meios de produo, veem-se
41
inabilitados a manobrar e determinar a produo, a localizao e a
fruio das condies urbanas. Da a reiterao entre a
precariedades das condies urbanas e a relao de poder desigual.
A segregao aperfeioa-se quando a quase totalidade dos
sujeitos presentes na cidade esto inabilitados de projetar qualquer
agncia sobre o seu espao. Agncia no se refere s intenes que
as pessoas tm ao fazer as coisas, mas capacidade delas para
realizar essas coisas (Giddens, 1989:07). Por outras palavras, agncia
refere-se diretamente capacidade dos sujeitos, isto , ao quantum
de poder que conseguem manipular.
Em suma, os sujeitos na cidade esto duplamente desvalidos
de acessar o poder sobre as condies urbanas: so explorados
pela relao econmica industrial e espoliados pela segregao
urbana desigual. Essa dupla diferena de poder (no trabalho e na
cidade) reflete no mapa da cidade.
O mapa da cidade. Uma vez compreendidas as condies da
cidade, preciso examinar a representao da cidade, seus mapas
cartogrficos, mentais, ideolgicos, simblicos etc. Todavia, de
pronto, deve-se reter que os mapas no so objetos naturais,
desprovidos de intencionalidade. Ao contrrio, so objetos tcnicos
construdos historicamente pelas foras polticas para a
42
representao e orientao dos sujeitos no cotidiano de suas
relaes.
O mapa constitui, assim, uma grande metfora: so
distores reguladas da realidade, distores organizadas de territrios
que criam iluses credveis de correspondncia (B. de S. Santos,
2000:198). Os mapas representam a realidade; logo, no so a
prpria realidade. Distorcendo-a, o mapa serve de orientao para a
realidade.
Um mapa em escala inadequada ou com representaes
arbitrrias, no se presta a guiar ao pleno desenvolvimento das
capacidades humanas, mas, sim, reafirmar as amarras,
contingncias e constries. Por isso, o mapa da cidade
contempornea brasileira representa um espao muito bem
delimitado para a moradia de cada um dos diferentes estratos
sociais. A representao possvel no mapa para as classes ricas a
exclusividade de acesso e fruio intensiva do espao. Para os
pobres, a restrio de acesso e precariedade das condies so os
traos constantes no mapa.
Porm, esses mapas da cidade contempornea produzidos
pela espoliao so contestados em sua utilidade: se o mapa da
cidade deve representar uma comunidade (a cidade que somos)
por que alguns sujeitos so representados com mais condies
urbanas substantivas do que os outros mais?
43
V-se, ento, que a representao no mapa e a capacidade de
se orientar so condies para a cidadania. E diante os elementos
acima expostos, as condies urbanas desigualmente verificadas no
mesmo espao da cidade resultam em condies de cidadania e de
subcidadania. Quer-se enfatizar, aqui, que esta diferena no espao
(segregao) resulta em uma diferena no territrio (no-cidadania).
Boaventura de Sousa Santos (1998) retrata essa dualidade
constitutiva em uma cartografia urbana dividida em zonas
selvagens e zonas civilizadas. As zonas selvagens so as zonas do
estado de natureza hobbesiano. As zonas civilizadas so as zonas do
contrato social e vivem sob a constante ameaa das zonas selvagens
(B. de S. Santos, 1998:33). Nas zonas civilizadas h a presena de um
Estado protetor que se reveste de Estado predador quando
presente nas zonas selvagens.
V-se, portanto, em claridade, o atual padro de produo e
fruio das cidades urbano-industriais, em geral, e das brasileiras,
em particular. Esse espao de sociabilidade impossibilita a
comunalidade no seio da cidade. Enquanto as zonas civilizadas
enclausuram-se em enclaves fortificados, as zonas brbaras so
objeto da tirania ora do estado de direito repressor, ora dos
poderes paralelos do trfico e milcias armadas.
44
As capacidades da cidadania. O desafio que urge a
superao da inadequao da escala do mapa atual da cidade,
muitas vezes apresentado como uma cartografia naturalizada. O
esforo aqui pretendido quer refletir sobre o acesso ao cdigo-fonte
da produo da cidade para a viabilizar uma outra cartografia
normativa multi-escalar que comporte a pluralidade de
representaes (a cidade que somos) e de orientaes (a cidade
que seremos).
Nesse propsito, Amartya Sen (2000) aporta elementos
necessrios para se formular, mais a frente, uma possvel
transformao das condies urbanas e as relaes polticas
instaurada na cidade urbano-industrial.
Os trabalhos de Sen esto, primordialmente, preocupados em
reconceituar o desenvolvimento humano e proceder uma crtica
queles que associam desenvolvimento humano abundncia de
riqueza econmica. Especificamente, a crtica se direciona contra o
ndice do produto interno bruto per capita para enunciar
desenvolvimento ou subdesenvolvimento de um pas ou de uma
pessoa.
Em outra via, Sen prope que [a] o desenvolvimento humano
pode ser entendido como um processo articulado de expanso das
liberdades substantivas; e [b] subdesenvolvimento como um estado
45
de privao humana que acarreta o comprometimento do exerccio
pleno das liberdades (Sen, 2000:17).
Portanto, no s a pobreza econmica, mas tambm a
carncia de servios pblicos e de assistncia social, a negao de
liberdades civis e polticas, dentre outras, constituem-se privaes
humanas. Essas so obstculos ao desenvolvimento humano e,
consequentemente, obstculos realizao do direito cidade.
Para superar tais privaes faz-se necessrio proceder,
cotidianamente, escolhas polticas orientadas expanso das
liberdades e das capacidades. Nesse sentido, reitera-se a ao
poltica como o instrumento bsico para a distribuio de renda e
superao das desigualdades. Contudo, deve-se evitar que a ao
poltica de tomada de decises esteja fundamentada exclusivamente
pelo critrio de riqueza/pobreza econmica (PIB per capita).
Amartya Sen indica que se deve apoiar em um maior nmero
possvel de variveis para alcanar uma escolha socialmente justa.
Ento, a verdadeira essncia de uma teoria de justia pode, em
grande medida, ser compreendida a partir de sua base informacional:
que informaes so ou no so consideradas diretamente
relevantes (Sen, 2000:76).
Para demonstrar como seria uma possvel expanso da base
informacional, cinco dimenses so apresentadas deciso poltica
que se pretenda justa: [a] liberdades polticas; [b] facilidades
46
econmicas; [c] oportunidades sociais; [d] garantias de
transparncia; e [e] segurana protetora.
Resumidamente: [a] as liberdades polticas so os canais de
representao e de expresso poltica, especialmente aqueles
localizados na micro-escala; [b] as facilidades econmicas dizem
respeito ao aumento da dinmica e das oportunidades de mercado
que favoream o mercado interno, os programas de renda mnima,
o acesso ao micro-crdito, ao banco popular etc; [c] as
oportunidades sociais so o conjunto indissocivel de moradia,
alimentao, sade, educao, mobilidade, reconhecimento da
diferena, prtica do multiculturalismo etc; [d] as garantias de
transparncia se fundam na confiana depositada nas instituies
sociais, no combate corrupo, nas medidas de controle social etc;
e, por fim, [e] a seguridade protetora consiste em garantias
institucionais necessrias ao exerccio efetivo das liberdades
substantivas: segurana pblica, defesa civil, seguridade social,
acesso justia, atendimento jurdico etc.
Essas cinco dimenses de liberdades substantivas devem ser
consideradas como interdependentes e indissociveis o que,
conjugadas, definem as condies urbanas substantivas essenciais
para a realizao do direito cidade. Logo, a deficincia de um dos
elementos prejudica a plenitude de todas as outras. Em outros
termos, a fratura em uma dessas liberdades acarretar a perda de
47
espao (substrato comum de existncia) e de territrio
(possibilidades de ao) que definem o sujeito e sua ao poltica.
Condies urbanas polticas. Como antecipado, as
condies urbanas constituem uma unidade complexa denominada
cidade. Assim sendo, alm da dimenso espacial substantiva, carece
descrever os elementos das condies urbanas polticas, ou seja,
as condies que possibilitam o exerccio da poltica constituinte da
territorialidade e dos processos normativos.
Busca-se, por essa trilha, realar os processos voltados para a
constituio do sujeito e suas condies de existncia. De modo
mais enftico, as condies urbanas polticas so as bases polticas
da emancipao pela cidadania, que resultam no desvelamento das
opresses (B. de S. Santos, 1994) e na busca da realizao humana
(Arendt, 2007).
Para Hannah Arendt, a realizao da condio humana a
realizao da prpria cidadania ativa no espao pblico. Portanto,
como se pretende propor, as reivindicaes pelo direito cidade
no se dirigem somente garantia de acesso a bens e servios
urbanos os quais se constituem meios tampouco realizao
material dos direitos socais. Mas, antes, as condies urbanas tm
por objetivo possibilitar a realizao da cidadania: uma condio de
sujeito ativo (portador de um projeto), pertencente a uma
48
comunidade poltica (polis) em que sua fala (lexis) seja significante e
sua ao (praxis) seja eficaz no territrio da cidade (Arendt, 2007).
Aqui, a emancipao do sujeito compreende a permanente
desocultao das variadas formas de opresso e, consequente, a
reavaliao, a revalidao e o rompimento com as estruturas sociais,
polticas, culturais e econmicas opressoras. Essa luta pelo direito
cidade tem por propsito o aprofundamento da organizao e do
associativismo democrtico (B. de S. Santos, 1994).
Operacionalmente, o que se busca destacar com as condies
urbanas polticas a construo de espaos pblicos em que os
indivduos possam adentrar como sujeitos ativos (cidados) e, uma
vez reconhecidos como tais, tenham sua fala e sua ao como
relevantes para a construo da cidade.
Eis, ento, duas dimenses necessrias a um territrio urbano
que se pretenda democrtico: [a] a igualdade da condio de
cidadania, que autoriza os sujeitos a apresentarem novos projetos
de mundo para a esfera pblica; e [b] a reflexividade do discurso e
da ao, uma caracterstica da potencialidade de um projeto ser
considerado relevante pela comunidade.
Ainda ao lado de Amartya Sen, o substrato sobre o qual se
construiro as relaes polticas (territoriais) deve ser o mais amplo
possvel. Por isso, as tradicionais dimenses urbansticas de
moradia, vias de acesso, rede de gua potvel, saneamento bsico,
49
servios de sade e de educao constituem to somente um
primeiro passo na expanso da base informacional da justia na
cidade (Harvey, 1980). Logo, deve-se ampliar tais dimenses para
alm das melhorias de acesso a bens e servios, como, por exemplo,
considerar as dimenses de participao pblica, de definio de
gastos pblicos, da questo de gnero, de medidas estruturais de
melhoria de renda, de respeito diferena, aos direitos culturais etc.
O direito cidade afasta-se, ento, dos discursos acerca do
mnimo existencial, seja salrio, habitao, servios pblicos etc
uma proposta mais prxima acomodao de interesses
reacionrios transformao estrutural. As chamadas solues
urbansticas alternativas constituem uma territorializao de
excluso. Muitas vezes considera-se como aceitvel para uma
parcela da populao um padro de realizao de direitos que no
seria tolerado para a cidade legal das elites. Ainda, nesse sentido, a
proposta neoliberal de amenizar a pobreza extrema pelas chamadas
polticas sociais compensatrias (assistncia social, reciclagem
profissional etc.) no favorecem a emancipao. Ao contrrio,
reiteram as relaes clientelistas e o padro de excluso social que
estrutural do modo de produo capitalista.
A definio jurdica de cidade
50
O conceito de cidade como um conjunto de condies
urbanas afastou, ao longo das sees anteriores, aquela unidade
conceitual estreita a mera descrio georreferenciada, cartorria ou
dogmtica. Em sentido diverso, ficou assentado o conceito de
urbanizao extensiva (Monte-Mr, 2006), que estende o fenmeno
urbano e suas condies de possibilidade para todo o espao
tangvel. E, tambm, Lefebvre referenciou a cidade como a realidade
prtico-sensvel presente, suporte e condio para a sociedade
urbana.
Decorrentemente, a complexidade dos objetos cidade, urbano
e espao requer uma abordagem interdisciplinar. Por isso, o mtodo
do direito urbanstico filia-se, previamente, aos esforos
interdisciplinares para poder lanar suas pretenses de regulao
sobre o espao.
Torna-se, ento, imperativo ao direito urbanstico reunir os
fundamentos da cincia jurdica para instrumentalizar os outros
setores dos estudos urbanos. Assim, espera-se encontrar os traos
para uma definio jurdica de cidade e de urbano no mbito do
Estado brasileiro.
Cidade como sede de municpio. A Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica, IBGE, rgo do governo
federal responsvel pelas estatsticas demogrficas, utiliza em sua
51
metodologia operacional o conceito cidade como sinnimo de
localidade onde est sediada a Prefeitura Municipal. constituda
pela rea urbana do distrito-sede e delimitada pelo permetro urbano
estabelecido por lei municipal. Em complemento, o IBGE considera
rea urbana a rea interna ao permetro urbano de uma cidade ou
vila, definida por lei municipal (IBGE, 2003:222).
, portanto, a partir desse marco conceitual que o IBGE chega
a contabilizar como urbana 83,48% da populao brasileira ou dizer
que 83,48% dos brasileiros moram em um espao considerado
cidade (Dados de 2010). J de incio observa-se uma certa confuso
entre urbano e cidade que certamente no so sinnimos.
O critrio utilizado pelo IBGE herana do Decreto-lei n 311
de 1938 que, em seu art. 3, definiu: A sede do municpio tem a
categoria de cidade e lhe d o nome. A partir de ento, cidade
toda a sede de municpio. Em outras palavras, todas as localidades
que eram sede de municpio e tudo que se localizasse dentro de seu
permetro foram categorizados como cidades e, de imediato,
urbanos. Foi assim que desde simplrios vilarejos at as capitais
estaduais foram acobertadas pelo mesmo estatuto legal de cidade.
importante distinguir entre os antigos e os novos
municpios dentro do Decreto-lei 311. Para a instalao de futuros
municpios (que teriam como sede uma cidade) seria exigida a
existncia de pelo menos 200 casas, e para a instalao de futuros
52
distritos (que teria como sede uma vila), um mnimo de 30
moradias:
Art. 11. Nenhum novo distrito ser instalado sem que
previamente se delimitem os quadros urbano e
suburbano da sede, onde haver pelo menos trinta
moradias.
Art. 12. Nenhum municpio se instalar sem que o quadro
urbano da sede abranja no mnimo duzentas moradias.
Jos Eli da Veiga critica veementemente a utilizao desse
critrio puramente administrativo para caracterizar cidade e o
urbano. O resultado disso so aberraes como considerar 101.159
paulistanos como populao rural ao lado dos 2.630 residentes em
Fernando de Noronha como 100% urbanos (Dados de 2010). Os
dados podem levar a concluses imprecisas por no sopesar outros
critrios de definio de cidade e de urbano.
O critrio meramente administrativo diverge do conjunto de
critrios estruturais e funcionais de outros pases, como por
exemplo localizao, nmero de habitantes, de eleitores, de
moradias, densidade demogrfica, existncia de servios
indispensveis etc (Veiga, 2001).
A crtica de Jos Eli da Veiga encaminha no sentido de se
propor uma nova categorizao das cidades no Brasil. Todavia, tal
diferenciao entre cidades passaria, certamente, por uma
redefinio constitucional dos municpios. Se adotado como
critrio o ndice acima de 50% de populao urbana como definidor
53
do municpio, encontrar-se-iam 3.946 municpios urbanos e outros
1.619 municpios rurais. Porm, deve qualificar esses nmeros
pois muitos municpios tm seu permetro urbano expandido, o que
faz com que parte da populao, embora residente na cidade (sede
municipal), trabalhe em atividades agrcolas.
Esse , portanto, o cerne da crtica Jos Eli da Veiga contra o
fetiche do Brasil urbano construdo e mantido devido a
associao ideolgica entre urbano e modernidade.
Cidade, municpio, urbano. Ao lado do critrio ainda
vigente que identifica cidade sede de municpio, deve-se somar
investigao a diferenciao entre [a] cidade, [b] municpio e [c]
urbano. Por bvio, no se pode adotar um termo pelo outro
tampouco comensurar um termo a partir de outro.
Em seo anterior, o urbano foi apresentado como aquela
fora motriz que congrega, centraliza e simultaneiza (Lefebvre,
1999), e que, nos ltimos sculos, associou-se a outra fora motriz
o capital para produzir a sociedade urbano-industrial. Desse
conceito, foi deduzido o conceito de cidade como o conjunto de
condies urbanas substantivas e polticas que possibilitam a vida
urbana atual. A cidade , portanto, o conjunto das condies de
possibilidade espaciais para a sociedade urbana.
54
Na sequncia, para definir juridicamente o municpio, antes,
os conceitos de urbano e de cidade precisaro de novos ajustes. Pois
bem: no Brasil, o municpio tem uma conceituao primeira no
instituto da federao tridimensional e nos princpios de no-
interveno e de cooperao. Nesta atual forma de Estado Federal,
de forma inconteste, o municpio um ente federativo, isto ,
compe como ente poltico a Repblica Federativa Brasileira, tal
qual a Unio e os estados-membros:
Constituio Federal, art. 18. A organizao poltico-
administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.
Cada ente federativo, portanto, detm, nos termos da
Constituio Federal, [a] autonomia poltica (para eleger seu
prprio governo); [b] autonomia financeira (para gerir os recursos
que lhes so prprios); e [c] autonomia administrativa (para auto-
organizao de suas estruturas administrativas).
A existncia concomitante de trs esferas federativas
autnomas poderia gerar conflitos. Evita-se o confronto por meio
do imprio dos princpios da no-interveno e da repartio de
competncias. Pelo primeiro, princpio da no-interveno, somente
em casos extremos ser permitida a suspenso da autonomia de um
ente federado, conforme disposto nos artigos 34 e 35 da
Constituio Federal. Pelo segundo, princpio da repartio de
55
competncias, as competncias legislativas e executivas do Estado
so justapostas s trs ordens federativas seguindo critrios ora de
exclusividade ora de cooperao.
Contudo, se normativamente fica clara a autonomia jurdico-
poltica da unidade territorial municpio, o texto da Constituio de
1988 utiliza inadvertidamente o termo cidade: [1] para prever
iniciativa popular de lei para interesse do Municpio, da cidade ou
de bairros (CF, art. 29, XIII); [2] para se referir as funes sociais
da cidade e obrigatoriedade de plano diretor para cidades com
mais de vinte mil habitantes (CF, art. 182). Interessante, ainda, [3]
dizer do Colgio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro
(CF, art. 242) e [4] designar uma das cidades do Estado de
Tocantins para ser capital provisria (ADCT, art. 13).
Uma vez que a prpria Constituio no conceitua cidade,
deve manter a unidade do sistema jurdico admitindo esse termo
cidade com o contedo normativo de municpio.
No que respeita ao art. 182, uma possvel justificativa para o
uso do termo cidade deve luta pelo direito cidade, que formulou
a emenda popular que subsidiou a construo do dispositivo.
No plano infraconstitucional imediato, a Lei 10.257/2001,
Estatuto da Cidade, igualmente no conceitua normativamente
cidade. Contudo, faz uso desse termo para se autodenominar (art.
56
1 par. nico) e a ele se referencia em outras sete referncias
expressas: art. 2 caput, I, IV; art. 39 caput; art. 41 caput, 2; art. 43.
Todavia, o mesmo Estatuto da Cidade faz uso do termo
municpio em muitos outros dispositivos, sempre para se referir
ao ente poltico ao qual demandado uma determinada atuao
positiva: art. 2 IV, VII, VIII; art. 3, II, III; art. 7 caput, 2; art. 8
caput, 4; art. 27 caput, 2, 4, 6; art. 34 caput; art. 402; art.
41, VI; art. 42-A caput, 3, 4; art. 42-B, caput, 2; art. 49 caput,
par. nico; art. 50; art. 51 o que revela uma melhor adequao
conceitual e normativa de municpio.
A definio normativa de urbano
H, ainda, outras duas pistas no ordenamento jurdico
brasileiro para se investigar as categorias ora em questo.
[a] O Cdigo Tributrio Nacional, Lei 5172/1966, ao definir o
imposto predial e territorial urbano (IPTU), delimita seu fato
gerador em toda a propriedade que esteja inserida em zona urbana
e que apresente um mnimo de melhoramentos:
art. 32: O imposto, de competncia dos Municpios, sobre
a propriedade predial e territorial urbana tem como fato
gerador a propriedade, o domnio til ou a posse de bem
imvel por natureza ou por acesso fsica, como definido
na lei civil, localizado na zona urbana do Municpio.
57
1 Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona
urbana a definida em lei municipal; observado o requisito
mnimo da existncia de melhoramentos indicados em
pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construdos ou
mantidos pelo Poder Pblico: I - meio-fio ou calamento,
com canalizao de guas pluviais; II - abastecimento de
gua; III - sistema de esgotos sanitrios; IV - rede de
iluminao pblica, com ou sem posteamento para
distribuio domiciliar; V - escola primria ou posto de
sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do
imvel considerado.
Ou seja, para os efeitos tributrios, urbana toda propriedade
que se encontra dentro do permetro urbano, aprovado por lei
municipal, e que disponha do mnimo de infraestrutura e
equipamentos comunitrios.
Por excluso, incide o imposto territorial rural sobre
aquelas propriedades que se encontram fora do permetro urbano:
art. 29: O imposto, de competncia da Unio, sobre a
propriedade territorial rural tem como fato gerador a
propriedade, o domnio til ou a posse de imvel por
natureza, como definido na lei civil, localizao fora da
zona urbana do Municpio.
[b] para os fins de execuo da reforma agrria e promoo
da poltica agrcola, o Estatuto da Terra, Lei 4504/1964, define como
rural todo imvel destinado explorao extrativa agro-pecuria
ou agro-industrial, independentemente de sua localizao:
art. 4 Para os efeitos desta Lei, definem-se: I - "Imvel
Rural", o prdio rstico, de rea contnua qualquer que
seja a sua localizao que se destina explorao
extrativa agrcola, pecuria ou agro-industrial, quer
58
atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs de
iniciativa privada;
Eis, portanto, dois critrios bem diversos: [a] o da localizao
e [b] o da destinao. Pelo primeiro, urbano tudo aquilo que se
encontra dentro do permetro urbano (o que acaba por reeditar o
critrio administrativo). De acordo com o segundo critrio seria
urbano ou rural os imveis que estivessem destinados s funes
urbanas ou rurais, respectivamente.
Jos Afonso da Silva considera boa a tcnica do Cdigo
Tributrio Nacional (art. 322) ao compor o critrio da localizao
com requisitos funcionais mnimos, ainda que insuficiente para os
direito urbanstico (Silva, 2006:172). Em complemento, o autor
define solo urbano como solo equipado com elementos urbansticos e
estruturais (Silva, 2006:180).
Nesse instante, a definio normativa de urbano encaminha
no sentido de consider-lo presente sempre que estiver presentes
certas funes ou qualificaes. Retoma-se, aqui, o conceito
lefebvriano de urbano como um poder de centralizar e congregar
determinados objetos e processos. O solo urbano, portanto, deve
classificar-se em funo de seu destino essencial e imprescindvel para
a existncia de assentamentos urbanos (Silva, 2006:180).
Esse vis se torna importante para o enfrentamento
normativo das reas que comportam funes urbanas de recreio ou
59
tursticas, mesmo quando localizadas fora do permetro urbano
clssico. Pode-se, ento, concluir que o urbano a qualificao
daquilo que recebe ou suporta elementos e processos prprios do
fenmeno urbano.
A definio municipal de urbano
Considerando a normativa constitucional j assinalada, os
municpios so autnomos e, dentro de suas competncias, so
autnomos para definir as reas e os usos de cada frao do seu
territrio. Dessa forma, a nova ordem jurdico-urbanstica exige
uma reviso do conceito de lei de permetro urbano, que,
historicamente, definiu as reas sobre as quais seria possvel um
tipo especfico de ocupao (urbana) e a cobrana de um
determinado imposto (IPTU).
Nesse escopo, se, [a] antes, a definio dos espaos e suas
respectivas funes (urbanas e agrcolas) era definida a partir de um
permetro urbano; [b] hoje, compete ao plano diretor que, ao
instituir o macrozoneamento, prescreve quais as zonas, as reas, as
propriedades do municpio so passveis de parcelamento, uso e
ocupao para as funes sociais urbanas ou agrcolas.
Portanto, o direito urbanstico no se fundamenta mais na
dicotomia entre rural e urbano, mas, sim, na concertao de
60
diversas funes do fenmeno urbano contemporneo, que inclui
tambm funes agrcolas, de abastecimento, industriais, de
circulao, de recreio etc.
A qualificao normativa do solo designada, primariamente,
pelos comandos do plano diretor (CF, art. 1821) e, em
complemento, por outras leis urbansticas, ambientais, patrimoniais
etc. Essa unidade complexa da ordem jurdica federal fundamenta-
se na Constituio de 1988 que garante o direito fundamental de
propriedade (CF, art. 5, XXII) condicionado ao cumprimento de
uma funo social (CF, art. 5, XXIII).
Logo, no h direito de propriedade sem funo social. Seja
material ou imaterial, bem mvel ou imvel, singular ou
universalidade, todas as propriedades sujeitam-se a um regime de
exclusividade de uso individual (direito de propriedade) desde que
utilizada segundo os fins sociais definidos em normas jurdicas
(funo social). Portanto, para alm da satisfao social quanto s
necessidades econmicas (valor de troca), a propriedade deve
atender a ordem social constitucional que preza pela
sustentabilidade ambiental (CF, art. 225) e pela preservao cultural
(CF, art. 216).
Esse mesmo entendimento consta no Cdigo Civil (Lei
10.406/2002), pois os atributos clssicos da doutrina civilista de usar,
gozar, dispor e reaver (CC, art. 1228 caput) devero ser exercidos
61
em consonncia com as finalidades econmicas e sociais (CC, art.
12281) mais uma vez reforando a sntese forada entre valor de
troca e valor de uso.
Como anotado, a prpria Constituio remete ao municpio o
poder de estabelecer parmetros urbansticos propriedade (CF, art.
1822). Todavia, o municpio no o nico ente federativo
competente para definir a funo social sobre propriedade
imobiliria. A Unio detm competncia privativa para dispor sobre
obrigaes do direito de propriedade (CF, art. 22, I); e, em conjunto
com estados-membros e municpios, pode legislar sobre direito
urbanstico (CF, art. 24, I e 1; art. 253; art. 30, I, II, IV, VIII c/c
182); direito ambiental (CF, art. 24 VI, VIII; art. 30 I, II c/c 225); e
preservao cultural (art. 24, VII, VIII e art. 30, IX c/c art. 216).
Esse arranjo no pode gerar conflitos. Por isso, a Unio deve
limitar-se a estabelecer normas gerais (CF, art. 24, 1) no
excluindo, entretanto, a competncia suplementar dos estados-
membros (CF, art. 24, 2 e 3) e dos municpios (CF, art. 30, I e II).
Dito isso, pode-se concluir que o municpio define
primeiramente a funo social da propriedade fundiria urbana, a
qual ser regulada complementarmente por outros regimes
jurdicos aprovados pela Unio e pelos estados-membros. O direito
de propriedade, ento, somente subsiste se o seu proprietrio
cumpre as obrigaes impostas pela [a] funo social urbanstica,
62
por meio da observncia aos parmetros de parcelamento, uso e
ocupao definidos no plano diretor e leis urbansticas
complementares; [b] funo social ambiental, expressa em leis
federais, estaduais e municipais ou no plano de manejo da rea de
proteo ambiental em que se insere; e [c] funo social cultural,
expressa sob a forma de proteo legal ou administrativa,
especialmente por meio das diretrizes e dos parmetros definidos
no ato de inventrio, registro e tombamento.
A concluso que se retira desse levantamento indica uma
maior preciso jurdica para o termo municpio (ente poltico
autnomo integrante da federao). Por outro lado, h uma
fragmentao jurdico-conceitual do urbano, entre o critrio de
localizao e o de destinao. Contudo, observa-se a prevalncia
desse ltimo critrio em razo dos mecanismos do permetro
urbano e do plano diretor para definir a possibilidade de
assentamento e de usos ainda que preocupados mais com base
tributria do que com a vinculao urbanstica entre espaos e
funes.
O conceito de cidade permanece, ainda, destitudo de um
contedo legal mais preciso. Mesmo diante da dificuldade de
preciso normativa, torna-se necessrio um estatuto de
63
inteligibilidade sobre o conceito cidade para apoiar a prxima seo
que se cuidar dos processos normativos.
Para finalizar temporariamente essa questo, credita-se a
lio de Jos Afonso da Silva ao intercalar que as cidades brasileiras
so conceitos jurdico-polticos (...) o centro urbano no Brasil s
adquire a categoria de cidade quando seu territrio se transforma em
municpio. Enfim, cidade no Brasil sinnimo de sede do governo
municipal (Silva, 2006:25).
Diante disso, torna possvel compor essa dimenso
administrativa de cidade (sede de um governo) junto aos
processos normativos de polticas pblicas conduzidas por um
governo. Se poltica a direo do agrupamento poltico hoje
denominado Estado (Weber, 2003:59), ento, a cidade o espao de
realizao do poder poltico do governo municipal. Assim, cidade
fica sendo o espao a que se referencia o governo municipal e suas
polticas pblicas.
Atesta-se, ento, a unidade conceitual de cidade como espao
do poder e de realizao do fenmeno urbano. E, de imediato,
reaproxima-se cidade e cidadania: se a cidade o locus, a cidadania
o status. Se cidade o espao que congrega as condies urbanas
da materialidade histrica, ento, cidadania vem a ser o poder de
formular processos normativos de territorializao a partir da
virtualidade do urbano comum.
64
3. Direito
65
3. O direito
Essa seo tem por objetivo apresentar elementos para a
compreenso do poder sobre os sujeitos e, em seguida, afirmar o
direito cidade como o poder sobre a cidade, isto , o poder sobre
as condies substantivas e polticas sobre as quais o fenmeno
urbano se realiza.
Coerente ao afastamento das concepes mecanicistas e
organicistas de cidade, o direito aqui tratado refuta [a] os
argumentos que negam efetividade aos processos normativos
pblicos historicamente informados pelos movimentos sociais; bem
como afasta [b] os argumentos que fundamentam a validade dos
processos normativos na mera adequao formal da eficcia
jurdico-positiva.
A leitura dogmtica do texto legal, portanto, no se mostra
como via privilegiada para compreender as relaes entre o espao
urbano e o fenmeno jurdico. Diversamente, se o espao
complexo e histrico, as relaes que a se sobrepem
normativamente tambm o sero. Por isso, o direito deve ser
apreendido em dilogo com os conceitos das demais cincias
sociais.
Adota-se, ento, preliminarmente, o direito como um
fenmeno histrico multidimensional cotidiano que estabiliza
66
relaes polticas e materializa projetos comumente construdos
sobre o territrio.
Nesta marcao so mantidas as referncias da primeira
seo do trabalho: o direito converte-se em um objeto tcnico
historicamente construdo pelas relaes de poder que disputam a
formulao de um projeto (representao do mundo) para a
transformao social (orientao para o mundo).
Como fez Roberto Lyra Filho, sempre bom diferenciar lei
e direito (Lyra Filho, 1985). No paradigma do Estado de direito, a
lei o texto da hiptese normativa positivada pelo ente estatal em
um documento formal de aplicao universal. Nesta pretenso, a
per-feio tcnico-jurdica da lei precisa criar a fico de igualdade
entre todos os sditos do Estado.
Deve-se ter em mente que esse Estado moderno utiliza uma
construo poltica para convencer os sujeitos [a] de que no h
contradies na sociedade e [b] de que ele, Estado, representa o
interesse geral do povo e assim o expressa no texto da lei.
Todavia, quando buscamos o que o Direito , estamos antes
perguntando o que ele vem a ser, nas transformaes incessantes do
seu contedo e forma de manifestao concreta dentro do mundo
histrico e social (Lyra Filho, 1985:14). De onde advm a
compreenso presente do direito como um processo histrico
complexo normativo. Consequentemente, a eficcia do direito no
67
apresenta os mesmos efeitos para todos os sditos tampouco para
todas as dimenses, tempos e espaos sociais. A eficcia normativa
no pretende nem tem esse poder de gerar os mesmos efeitos sobre
todos os sujeitos e todos os espaos.
Dentro da presente alada de investigao, haveria uma
tenso normativa entre o direito cidade (direito) e Estatuto da
Cidade, plano diretor, lei de parcelamento, uso e ocupao do solo
etc (lei). Assim, o foco do estudo urbanstico no pode se reter aos
documentos legais. Antes, porm, o direito urbanstico tem por
objeto a compreenso [a] das condies urbanas que constituem a
cidade e [b] dos processos normativos que se entrelaam ao espao
urbano.
Desse modo, a eficcia das leis urbansticas no se constata
pela leitura tcnico-formal do texto legal. Preciso se torna examinar
as condies urbanas do espao da cidade para saber da [a]
validade, [b] eficcia e [c] efetividade do projeto urbanstico
normatizado em leis.
Por essa via se busca explicitar o fenmeno jurdico como um
objeto tcnico que instrumentaliza a produo e reproduo das
condies urbanas. Por isso justifica-se a opo de referencia esse
fenmeno jurdico como processos normativos. Assim, pretende-
se destacar a pluralidade dos conflitos que normatizam (isto ,
estabilizam) diferentemente os espaos da cidade.
68
O direito cidade e a condio humana
Uma referncia primeva do direito cidade pode ser
encontrada junto ao pensamento lefebvriano. Ali o direito cidade
no pode ser concebido como um simples direito de visita ou de
retorno s cidades tradicionais. S pode ser formulado como direito
vida urbana, transformada, renovada (Lefebvre, 2001:117).
Por isso, deve-se afastar as abordagens liberais que associam
direito a acesso e, no sentido oposto, aproximar-se do direito
como obra: O direito 'obra' ( atividade participante) e o direito
'apropriao' (bem distinto do direito propriedade) esto implicados
no direito cidade (Lefebvre, 2001:135).
A partir dessa noo, o direito cidade avizinha-se do
conceito arendtiano de condio humana. Para assimilao desse
conceito parte-se do pressuposto de que os homens so seres
condicionados: tudo aquilo com o que eles entram em contato torna-se
imediatamente uma condio de sua existncia (Arendt, 2007:17).
Contudo, as condies jamais condicionam ou determinam as aes
de modo absoluto.
Anote-se que Hannah Arendt apoiou suas categorias no
modelo da antiga polis grega para evidenciar trs tipos de atividade
humana: [a] atividades ligadas a manuteno da vida, aos
69
processos biolgicos; enfim, o reino da sobrevivncia e da
necessidade. Superada essa dimenso, e para escapar da futilidade e
da efemeridade da vida, [b] o homem constri objetos, artefatos;
tornando-se, pelo trabalho, o artfice de uma nova realidade
construda (artificial) que supera a condio efmera da vida
(natural). Por fim, [c] h uma terceira condio, e somente humana,
que a condio de vida ativa ou ao poltica, que se exerce
diretamente entre os homens sem a mediao de coisas.
Arendt afiana que a verdadeira condio humana a ao
poltica na polis, pois, somente a os homens podiam relacionar-se
despossudos das preocupaes mundanas do trabalho e da vida
biolgica. Desse modo, a condio humana se realizaria no meio de
outros homens iguais: porque somos iguais podemos nos
comunicar; e porque somos diferentes temos o que comunicar
(ARENDT, 2007:188)
Enquanto [a] a condio humana da vida preocupa-se
eminentemente com a sobrevivncia, e [b] a condio humana do
trabalho, com a permanncia, com a luta contra a futilidade e a
efemeridade da vida; [c] a condio humana da ao preocupa-se
em construir a histria e a memria.
Assim, para realizar a condio humana que a prpria
realizao da cidadania ativa, necessrio o espao pblico. Por
isso, as reivindicaes pelo direito cidade no se dirigem
70
puramente para a garantia de acesso a bens e servios urbanos os
quais se constituem meios, isto , condies urbanas para da ao
poltica. Logo, o direito cidade no se reduz ao consumo ou ao
trabalho (dimenses privadas); em contrrio, o direito cidade tem
por objetivo a realizao da cidadania: essa a condio de sujeito
ativo (portador de um projeto) no territrio da cidade.
Se anteriormente foi possvel afirmar que a cidade moderna
constitui-se como extenso da empresa privada para atender as
demandas industriais e capitalistas, agora preciso se torna
reivindicar a cidade como um espao pblico.
Os processos normativos do direito cidade
Nesse caminho terico, o direito cidade constitui-se como
um processo normativo de territorializao de um novo arranjo
poltico sobre o espao da cidade. Assim, o direito cidade um
fenmeno jurdico amplo determinado por processos normativos.
Essencialmente, os processos normativos so tentativas de in-
formar os conflitos existentes no territrio da cidade, conformando-
lhes uma dimenso institucional por meio de
formas, padres, procedimentos, aparatos ou esquemas
que organizam o constante fluxo de relaes sociais em
seqncias repetitivas, rotinizadas e normalizadas, por
meio das quais os padres de interaco so desenvolvidos
71
e 'naturalizados' como normais, necessrios, insubstituveis
e de senso comum (B. de S. Santos, 2000:281).
Ciente de que o espao produzido por diversos atores e
objetos, tambm os processos normativos so complexos e
intercambiantes entre escalas. Para demonstrar essa sobreposio
de processos normativos sobre a cidade, so apontados: [a]
processos normativos pblicos; [b] processos normativos privados;
e [c] processos normativos clandestinos.
[a] Os processos normativos pblicos so gerados a partir de
uma matriz poltica de territorializao concertada no espao
pblico. Contudo, deve-se ressaltar que o direito cidade no pode
ser subsumido aos processos normativos pblicos esses atuam de
forma interveniente para promover ou obstar aquele. Tambm, no
se deve confundir esses processos normativos com o Estado ainda
que facilmente identificados em atos normativos estatais.
Os processos normativos pblicos contribuem para a
territorializao do direito cidade. Operacionalmente, esses
processos normativos conduzem a gesto municipal do territrio.
Assim, a disponibilidade de instrumentos urbansticos
regulamentados revelam o grau de regulao urbanstica (Rolnik,
1998), ou seja, a pretenso normativa do Estado em relao s
condies urbanas sob sua jurisdio. Em complemento, os
processos normativos pblicos orientam a formulao e a
implementao de polticas urbanas, seja em razo dos imperativos
72
do regime jurdico-administrativo, seja em razo dos imperativos do
arranjo tributrio-financeiro.
Por isso, refora-se: os processos normativos no se resumem
a edio de novas leis, mas conjuga o momento legiferante ao
momento executivo. A existncia (vigncia) de instrumentos
urbansticos no transformam o espao. essencial, portanto,
examinar se os processos normativos pblicos atuam (eficcia)
sobre o espao da cidade, transformando as condies urbanas para
a realizao do direito cidade mais do que leis, urgente se faz a
realizao do direito.
[b] Contudo, bom alertar que no s os processos
normativos gerados no espao pblico e voltados para a
emancipao do sujeito so determinantes das condies urbanas.
Os processos normativos privados gerados por atores hegemnicos
privados e voltados para a manuteno da ordem capitalista
tambm produzem a cidade.
De modo especial, os processos normativos privados do
capital imobilirio capturam as condies urbanas em seu favor
para gerao de lucros. Da a afirmativa de que a cidade um
produto gerado pelos agentes privados para ampliar o espao do
capital.
73
Luiz Csar de Queiroz Ribeiro ensina que se o solo urbano
adquire um preo porque os vrios agentes capitalistas estabelecem
uma concorrncia para controlar as condies urbanas que permitem
o surgimento de lucros extraordinrios (Ribeiro, 1997:49). Mas, tal
padro de cidade privada realiza-se porque, em complemento, o
Estado define os parmetros urbansticos que resultam em maior ou
menor produtividade do solo urbano. Assim, os processos
normativos pblicos se sobrepem e se articulam aos interesses
privados.
[c] E, ainda, preciso observar para os processos normativos
clandestinos, que in-formam a efetividade de seu poder por meio de
violncia fsica e instituies totais o que resulta em anulao das
condies de possibilidade de emancipao pela cidadania.
Marcelo Lopes Souza (2000) e Paulo Csar Gomes
(1995) estudam a fragmentao do tecido socioespacial e ressaltam
que o territrio se torna mais complexo do que a mera dualizao
entre centro e periferia ou entre ricos e pobres. A falha na
comunicao da efetividade do poder pblico permite que
fragmentos do territrio sejam in-formados por territorialidades
privadas despticas. Nesses espaos, o trfico e os condomnios
fechados cerram as comunidades de qualquer possibilidade de
74
construo de um espao pblico comum, para alm do medo, para
alm do consumo.
Esses processos normativos margem do espao pblico e
fundados na fora fsica reforam a tese de que a cidade se divide
em zonas selvagens e zonas civilizadas:
Nas zonas civilizadas, o Estado actua de forma
democrtica, comportando-se como um Estado protector,
ainda que muitas vezes ineficaz e no fivel. Nas zonas
selvagens, ele actua de uma forma fascizante,
comportando-se como um Estado predador, sem a menor
considerao, nem sequer na aparncia, pelo Estado de
direito (B. de S. Santos, 2003)
Essa cidade que o direito procura in-formar construda pela
sobreposio de processos normativos pblicos, privados e
clandestinos todos eles orientados por agentes hegemnicos em
busca de espao para a manuteno de sua ordem. Porm, reafirma-
se, somente os processos normativos pblicos contm elementos
para a fundao da condio de cidadania e do direito cidade.
O direito dos movimentos sociais
Como apreendido, o direito cidade uma obra coletiva
historicamente construda no espao pblico. Nessa linha o direito
urbanstico persegue o direito cidade nas trilhas historicamente
construdas pelos movimentos sociais.
75
Uma trajetria pode ser traada por vrias vertentes. Aqui,
enfatiza-se, ainda, na dcada de 1960 a realizao do Seminrio de
Habitao e Reforma Urbana, organizado pelo IAB, ocorrido no
Hotel Quitandinha em Petrpolis, RJ. Tal encontro inseria-se nos
esforos para as reformas de base e resultou em um projeto de lei
para a reforma urbana. Contudo, o golpe militar silenciou as
tentativas de superao das condies urbanas espoliantes por mais
de vinte anos.
Na dcada de 1980, diversos movimentos sociais enfrentaram
o sistema poltico-econmico e impuseram uma nova agenda ao
pas. A, ento, a redemocratizao abriu a via para a publicizao
de demandas sociais e sua inscrio no direito e nas polticas
pblicas.
No campo urbano, diversos movimentos reuniram-se em um
Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), em favor da ampliao
de infraestruturas e de servios urbanos bem como espaos para
discusso das polticas pblicas. O FNRU, como tal, vai se constituir
em meados da dcada de 1980 a partir da articulao de trs tipos de
organizaes da sociedade civil: [a] movimentos de base
(Movimento Nacional pela Luta da Moradia, Central dos
Movimentos Populares etc); [b] ONGs de assessoria (Plis, Fase,
Ansur etc); e [c] organizaes sindicais (FENAE, FISENGE, FNA)
(Bassul, 2005; C. A. Silva, 2000).
76
Essa base social heterognea convergiu em uma luta pelo
direito cidade e em oposio s relaes clientelistas. Nessa matriz
autonomista, as demandas sociais no mais seriam interpretadas
como favores dos governantes, mas sim, como direitos. Logo, no
se pede, exige-se!. Essa nova postura frente ao Estado prefere [a] a
reivindicao e negociao [b] solicitao ou submisso.
A noo de direito construda nos anos 1970 e 1980 teve por
fundamento uma tenso crtica entre [a] a luta empreendida pelos
movimentos sociais para a formulao de suas demandas sociais em
termos de direitos fundamentais e [b] a normatividade autoritria
do Estado. Como explicitado por Evelina Dagnino (1994), a nova
cidadania brasileira dependente da constituio de sujeitos sociais
ativos e da nova concepo de direito (direito a ter direitos).
Nessa linha condutora, a cidadania desenha uma nova
sociabilidade que, para alm da legalidade monoltica estatal,
implica em incluir os destinatrios da norma na produo dos
processos normativos de regulao social.
Com esses fundamentos, os movimentos sociais construram
o direito cidade sustentado no trip da [a] cidadania plena, [b]
funo social da cidade e da propriedade e [c] gesto democrtica
da cidade (Carta Mundial pelo Direito Cidade, 2001). O FNRU
buscou ampliar a rede de comunicabilidade entre os diversos
77
movimentos sociais e, simultaneamente, atuar como instncia de
presso poltico-institucional na esfera federal.
Basicamente, o Frum atuar, ento, em duas frentes: [a]
institucional nacional e [b] movimentalista local (C. A. Silva, 2000).
A frente movimentalista local primordialmente integra os diversos
sujeitos das bases de sustentao do Frum. Essa , pois, a face da
luta pela reforma urbana mais presente no cotidiano da reproduo
e reconstruo da nova concepo de direito cidade.
Em uma segunda frente, destacam-se os momentos de
inscrio estatal do direito e de reafirmao institucional da
reforma urbana. No momento constituinte de 1986 a 1988, diversos
movimentos de base do FNRU concertam uma emenda popular
assinada por mais de 131.000 pessoas para se fazer inserir na
Constituio Federal um captulo sobre a poltica urbana. Se a
emenda original continha 23 artigos, decompostos em outros tantos
pargrafos e incisos, o campo poltico poca permitiu to somente
a inscrio dos artigos 182 e 183 da atual Constituio (Bassul,
2005). Mas, ainda assim, a luta pela reforma urbana e pelo direito
cidade foi inscrita na Lei maior do pas pela primeira vez.
Um segundo momento de institucionalizao do direito
cidade construdo pelos movimentos sociais ocorre entre os anos de
1989 a 1991, quando da elaborao das constituies estaduais e leis
orgnicas municipais e dos primeiros planos diretores. Ainda que
78
dependente dos arranjos poltico-partidrios de cada cidade, as
diretrizes de poltica urbana avanavam sobre os documentos legais
que sero suporte luta pela reforma urbana nos anos seguintes.
Outro destaque deu-se com as conferncias mundiais ECO-92
e Habitat-96, quando os movimentos contriburam para a
elaborao de uma agenda comum aos pases participantes, tanto
para a implementao de aes locais de forma coordenada quanto
pelo reconhecimento dos atores no-estatais como relevantes para
as discusses e deliberaes polticas.
Ao longo da dcada de 1990, os movimentos sociais que
compem o FNRU perseguiram a regulamentao dos artigos 182 e
183 da Constituio. Aqui vale destacar que grande maioria dos
direitos individuais e dos de interesse do capital foi garantida auto-
aplicabilidade, ao passo em que os comandos sociais tiveram sua
eficcia limitada pela falta de regulamentao. A tese da eficcia
limitada das normas programticas, portanto, apresentou-se como
agente conservador e limitador da cidadania. Somente em 2001 foi
aprovada a Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, para findar diversas
discusses jurisprudenciais acerca de instrumentos urbansticos.
Em paralelo a regulamentao dos arts. 182 e 183, uma antiga
proposta popular reclamava a criao do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social, requisito essencial ao financiamento
pblico de moradia. Em 2005 foi sancionada a Lei 11.124, que
79
institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e o seu
respectivo Fundo de financiamento.
H, ainda, a proposta de Emenda a Constituio n 285/2008
que pretende vincular 2% da arrecadao de impostos da Unio e 1%
dos estados-membros e dos municpios para a supresso do dficit
habitacional ainda em tramitao legislativa.
A grande parte das proposies da reforma urbana
inicialmente formuladas pela sociedade civil foram contempladas
em processos normativos pblicos, seja no seio da prpria
Constituio, seja em leis infraconstitucionais. Jos Roberto Bassul
chega a quantificar em 93% o acolhimento legislativo da Emenda
Popular original (Bassul, 2005:125). Esse alto ndice de positivao
de demandas sociais torna-se, pois, tributria da nova cidadania e
da nova concepo de direito
Deste itinerrio, pode-se concluir que os movimentos pela
reforma urbana propiciaram uma releitura do fenmeno urbano,
socializando a construo deste abstrato e formando um outro
padro de cidadania, em que os antigos beneficiados de polticas
pblicas tornam-se sujeitos "geradores do processo. aqui, pois,
que se clarifica: a nova cidadania no se basta em um corpo
normativo sem uma forte base de cultura poltica. Assim tambm, o
direito cidade no se resume em um documento legislativo. Ao
80
contrrio, o direito cidade constitui-se como o processo normativo
do agir cidado sobre o seu espao.
Todavia, longe de negar a via legislativa estatal, o direito
cidade tambm clama pela segurana jurdica de permanncia
temporal e de execuo forada o que comprovado pelo
contnuo esforo dos movimentos sociais para institucionalizar os
seus discursos no interior dos aparatos estatal e jurdico. Este ,
certamente, o caminho dos movimentos que [a] fixam uma meno
na Constituio Federal, outras tantas nas constituies estaduais e
leis orgnicas municipais; e intervm para uma progressiva conexo
entre [b] os rgos executivos estatais e [c] os espaos hbridos de
discusso e de deliberao em favor [d] da regulao das polticas
pblicas e de suas fontes de financiamento pblico. Esses marcos da
luta pelo direito cidade encaminha a afirmao de um sistema de
poltica urbana, redefinindo o direito, redefinindo o Estado.
O direito da Carta Mundial pelo Direito cidade
O percurso anterior teve importncia para fundamentar o
direito cidade. Antes de adentrar ordem jurdica positiva estatal,
o direito foi construdo e reconstrudo no seio dos movimentos
sociais. Isso importa dizer que os fundamentos do direito cidade
esto enraizados em um conjunto de cdigos tico-polticos
(Doimo, 1995). Esses cdigos tico-polticos so arranjos estruturais
81
do discurso e das aes sociais que se convertem em territrio, ou
seja, so elementos discursivos comumente construdos que
organizam o poder e geram a normatividade sobreposta ao espao.
A isso d-se o nome de territorializao.
Esse esforo dos movimentos sociais podem ser inseridos na
categoria de movimento contra-hegemnico (B. de S. Santos, 2001).
Se [a] o processo hegemnico aquele que detm o poder de
produzir e fazer reproduzir o territrio por meio do conjunto de
relaes polticas, econmicas e sociais dominantes; [b] ento,
contra-hegemnicos sero aqueles movimentos e processos que,
entrelaados no mesmo territrio e submetidos a esse padro de
poder, projetam novos padres de organizao do territrio e, por
consequncia, de poder, de direito e de cidade.
Por isso, o direito cidade no reivindica mero acesso ao
espao e s suas amenidades; mas, apresentando os indivduos
como sujeitos ativos, portadores de um projeto de mundo,
reivindica o acesso ao cdigo-fonte do territrio para sua
reordenao. Mais do que por uma contra-prestao positiva do
Estado, os movimentos sociais lutam por uma cidadania que aloque
o sujeito ativo nas decises pblicas e estatais.
V-se, portanto, o direito cidade como um arcabouo, ao
mesmo tempo, cognitivo e normativo. Cognitivo porque redefine o
conceito de cidade e normativo, porque instaura um padro de
82
atuao dos atores sobre a cidade. Tal qual o mapa, o direito
cidade tambm representa um mundo diferente e orienta os sujeitos
a essa virtualidade.
Um documento que condensou toda a reflexo e construo
do direito cidade pelos movimentos sociais denominado de
Carta Mundial pelo Direito Cidade (2001), cuja primeira verso
data do Frum Social Mundial em 2001, e, desde ento, diversas
releituras e novas verses se apresentaram (Osrio, 2006).
A Carta de 2001 expe as condies de possibilidades
normativas do direito cidade a partir de trs princpios
fundamentais: [a] exerccio pleno da cidadania; [b] gesto
democrtica da cidade; e [c] funo social da propriedade e da
cidade.
A cidadania. Um primeiro passo para compreender o direito
cidade inclui a cidadania como o conjunto dos direitos e
garantias, intitulamentos e efetiva utilizao. Ademais, porque
interdependentes e indissociveis, os direitos de cidadania costuram
uma trama de relaes que conformam as condies urbanas que
aqui se tem chamado de espao urbano. Logo, o espao e a
cidadania formam uma unidade conceitual complexa ao manterem
em continente a materialidade das relaes e suas potencialidades
intersubjetivas e multitemporais. A cidadania constitui os sujeitos
83
porque realiza objetivamente os seus direitos e, assim, produz o
espao contguo de existncia do mundo comum.
A efetividade dos direitos fundamentais, deve-se reiterar, no
sinnimo de eficcia uniforme e universal da hiptese normativa
estatal. Bem diverso, a efetividade aponta para um processo de
territorializao que visa construir o pertencimento do sujeito em
um territrio. Assim o fazendo, a cidadania se efetiva quando o
indivduo se apresenta como cidado no mundo comum (polis) com
o poder de ao (praxis) e de interlocuo (lexis).
Em um outro contexto, Hannah Arendt (1989) alertava para o
fato de que a perda do territrio e, portanto, da cidadania nacional
(processos de desterritorializao) significaria a perda de todos os
direitos, inclusive os direitos humanos pretensamente formulados
acima da realidade estatal. Por isso, Arendt considerou que o
primeiro direito humano o direito a ter direitos, isto , pertencer
a uma comunidade poltica (polis) em que sua fala (lexis) seja
significante e sua ao (praxis) seja eficaz.
Em paralelo a esse sentido, prope-se que a efetividade do
direito cidade est diretamente determinada pelo grau de
territorializao do sujeito. Ou seja, a efetividade da cidadania
pressupe [a] uma dimenso espacial pela qual o sujeito realiza
direitos em comum a sua comunidade; [b] uma dimenso territorial
pela qual o sujeito apresenta-se com o poder de falar e de agir de
84
forma relevante para os outros; e [c] uma dimenso crtica
emancipadora pela qual o sujeito reconhece ou refuta a matriz
territorial vigente e, assim, torna-se gerador de seu prprio
processo de territorializao, isto , de sua prpria constituio
como cidado.
A gesto democrtica. O princpio da gesto democrtica
incorpora duas categorias da ao poltica: [a] a participao e [b] o
controle. Por meio da participao d-se a ao poltica primeira
que manipula a construo de um mundo comum (polis) a partir da
interao de diferentes discursos (lexis) e aes (praxis) em um
espao delimitado pela igualdade de seus sujeitos.
O segundo princpio enunciado pela Carta Mundial pelo
Direito cidade caracteriza-se pela participao popular e pelo
controle social sobre o interesse pblico. Importante notar que o
princpio da gesto democrtica deve ser compreendido
primordialmente como uma instncia de deliberao pblica, um
espao prprio para o exerccio e manifestao da cidadania. Nesse
sentido, busca-se no reproduzir a subverso, como alertada por
Arendt, entre os campos da economia e da poltica ocorrida na era
moderna. Inverso essa em que a poltica ficou reduzida mera
tcnica de administrao nacional dos recursos pelo Estado.
85
Por isso, [a] subsidiado pelos cdigos tico-polticos dos
movimentos sociais e [b] para no reduzir a gesto da cidade a um
espao restrito e dominado por tcnicos pre-ocupados com a
melhoria da eficincia na alocao de recursos sociais, ento o
princpio da gesto democrtica prima pela constituio de um
espao pblico comum. A, sim, a realizao do sujeito se processa
como a pretendida cidadania ativa.
Para Hannah Arendt (2007), a verdadeira condio humana
realiza-se enquanto uma cidadania ativa no espao pblico. Por isso,
como se pretende demonstrar, as reivindicaes pelo direito
cidade no se dirigem primeiramente para a garantia de acesso a
bens e servios urbanos os quais se constituem meios. Mas, antes,
o direito cidade tem por objetivo a realizao da cidadania,
condio em que sujeito ativo, por meio da gesto democrtica,
apresenta-se como portador de um projeto no territrio da cidade.
Por fim, a dimenso do controle reitera os processos de
reavaliao, revalidao e superao das estruturas sociais. Assim, o
controle constante pode monitorar e reorientar a territorialidade
rumo a democratizao das relaes polticas, econmicas e sociais.
Os fundamentos dessa tarefa de contnua participao e
controle podem ser encontrados diretamente na Constituio
Federal, tanto em seu art. 1, que fundamenta o modelo de
democracia participativa sobreposta a democracia representativa,
86
quanto no direito fundamental informao expresso no art. 5,
XXXIV.
A funo social. O terceiro princpio indicado na Carta
Mundial, afirma o uso da cidade e da propriedade de modo
socialmente justo e ambientalmente sustentvel. Ou seja, esse
princpio pretende ser um novo vetor organizativo do espao e do
territrio contraposto, pois, a exclusividade da funo econmica
capitalista da cidade.
Tem-se, ento: [a] a cidadania plena constitui o territrio da
cidade, sobre o qual [b] atuar a gesto urbana democrtica. Porm,
a conformao do territrio e a lgica de participao e de controle
prprios da gesto so determinados [c] por uma funo: a funo
social da cidade e da propriedade.
Enquanto um princpio jurdico que detm o poder de gerar
novas normas, a funo social aglomera as tenses poltico-
econmico-sociais para poder de in-formar as relaes jurdicas (o
direito) e as condies urbanas (a cidade). Essa natureza
territoriognica da funo social da propriedade e da cidade
ressalta que nenhum dos elementos da cidade natural, mas, ao
contrrio, so todos histricos. Logo, os elementos do territrio
podem ser, a todo o momento, reformados ou revalidados.
87
Como j apontado, a cidade consiste em uma obra coletiva
multidimensional e multitemporal, que permite a outros atores no
hegemnicos a formulao de projetos diversos de organizao do
espao e do territrio. Nesse sentido, os movimentos de luta pela
reforma urbana se entendem como sujeitos (porque pertencentes ao
mesmo territrio dos agentes hegemnicos) que se autorizam a
implicar uma nova funo reordenadora do territrio e do espao
para dar sustentabilidade sua existncia como cidados ativos.
Mesmo no sendo hegemnicos, os movimentos de reforma
urbana indicam e tentam implementar uma funo determinante
sobre o territrio que, at ento, estava orientado e conformado
exclusivamente produo capitalista. Esse processo de inserir uma
nova funo determinantes no territrio da cidade, transformando-
a, passa pela democratizao tanto dos aparatos estatais quanto das
instituies sociais.
Como dito, o objetivo no a reivindicao de um direito
contra um Estado de bem-estar social para proviso pblica de bens
ou a prestao positiva de direitos sociais de sade, educao,
habitao, trabalho etc. O direito cidade sustenta uma cidadania
contra a exclusividade dos processos hegemnicos.
Do exposto pode-se associar [a] o conceito de espao ao de
cidadania, entendida como o conjunto de direitos; [b] a gesto
urbana democrtica ladeia sustentabilidade como uma projeo de
88
territorialidade com o intuito de permanncia sobre um espao; e
[c] a funo social, essa matriz territoriognica, define a ao
poltica possvel sobre o espao da cidade.
A justia do direito cidade
Uma vez esboada as contries do movimento pela reforma
urbana e dos conceitos espaciais, acerca-se, agora, de uma possvel
insero da justia no conceito de direito cidade.
O direito cidade, como visto, corresponde realizao da
condio de cidado no espao e no territrio da cidade orientado
pelo uso socialmente justo e ambientalmente sustentvel do espao
urbano. A indagao presente pretende aferir como o elemento
socialmente justo se insere na conceituao do direito cidade.
Uma primeira observao pode identificar a expresso uso
socialmente justo e ambientalmente sustentvel do espao urbano
como uma diretriz-mor para a realizao dos princpios do direito
cidade. Ou seja, a materializao [1] da cidadania plena, [2] da
gesto democrtica e [3] da funo social devem estar orientados ao
objetivo final de uma justia social e de uma sustentabilidade
ambiental.
Como se percebe, tanto justia social quanto
sustentabilidade ambiental comportam sentidos diversos
89
dependendo do locutor e do auditrio do discurso. De todo modo,
entretanto, consistem esses termos em objetivos finais da sociedade,
cuja significao est aberta deliberao pblica pelos sujeitos
ativos.
Mais do que definir o contedo substantivo desses termos,
interessa a esta seo a localizao terica desse elemento justia
social no interior do direito cidade. Intenta-se, pois, perceber a
justia no direito cidade para realizar a revoluo urbana.
Para tanto, retorna discusso Roberto Lyra Filho (1985) para
demonstrar que: [a] o direito um instrumento para a realizao do
homem, e [b] a justia vem a ser um construto histrico atualizador
dessa realizao humana. Portanto, afasta-se, de plano, qualquer
conceituao de justia divina ou racional que no tenha suas
razes de ser dentro do processo histrico dialtico.
Para Lyra Filho a razo de ser do homem sua constante
emancipao: O que essencial no homem a sua capacidade de
libertao, que se realiza quando ele, conscientizado, descobre quais
so as foras da natureza e da sociedade que o determinariam se ele
se deixasse levar por elas (Lyra Filho, 1985:81). Nesse momento da
dialtica histrica, o homem utiliza o direito como um instrumento
para a realizao de seu fim emancipao. Contudo, esse fim
sempre est em reformulao, indicando, pois, que a emancipao
humana atualiza-se constantemente no processo histrico.
90
Todavia, h uma problemtica relao nessa atualizao:
Direito e Justia caminham enlaados; lei e Direito que podem
divorciar com frequncia (Lyra Filho, 1985:85). Esse alerta aponta
para a grande inverso que se produziu pelo pensamento jurdico:
[1] em um primeiro momento considerou que as normas fossem o
prprio direito, o que levou, depois, [2] a definir o direito
unicamente a partir das normas, e, por fim, [3] limitou as normas
enunciadoras do direito to somente quelas editadas pelo Estado e
pela classe hegemnica.
O direito, ento, esse instrumento para a realizao da
emancipao humana, atualizado no processo histrico dialtico
pela Justia, passou a ser compreendido restritivamente como
normas estatais. Essa reduo levou, consequentemente, a restringir
as possibilidades legtimas de emancipao quelas normas de
regulao impostas pelo Estado e pela classe dominante. Em suma,
a modernidade transformou as energias emancipatrias em
energias regulatrias (B. de S. Santos, 1994:93). Por fim, a
emancipao possvel tornou-se sinnimo de conformidade ordem
estatal imposta!
Diversamente do que se vem tentando dizer, o direito
cidade orienta-se para uma matriz geradora de espao e de
territrio socialmente justos e ambientalmente sustentveis. Por
isso, deve-se desviar das opinies que compreendem o direito
91
cidade reduzido ao Estatuto da Cidade ou qualquer outro diploma
legal estatal.
Ainda nessa linha argumentativa, a justia que orienta a
realizao do direito cidade no se encontra em uma formulao
prvia racional ou transcendental de bem comum. Mas, conforme
ensina Lyra Filho (1985), a justia, ela prpria, no um
substantivo, mas, sim, um aspecto da atualizao do direito.
Portanto, a justia do direito cidade expressa-se quando da
atualizao do territrio segundo uma funo socialmente definida.
Se [a] o direito um fenmeno civilizatrio e normativo que
ordena a cidade de acordo com as demandas capitalistas
hegemnicas, ento [b] o justo do direito cidade vem questionar a
estabilidade vigente e propor uma nova ordem na cidade, em que a
cidadania seja plena, a gesto, democrtica, e a funo social
privilegie o valor uso.
O justo, assim compreendido, colocado pelos sujeitos
subalternos de forma difusa como uma funo que se pretende
determinante do espao e territrio urbanos. Os subalternos da
reforma urbana reivindicam, assim, atualizar a cidade segundo uma
outra funo social. Se at este momento a funo ordenadora da
cidade foi a livre iniciativa capitalista de explorao dos meios (bens
e pessoas), a reforma urbana prope a redefinio das funes
estruturantes da cidade moderna para permitir a uso coletivo dessa
92
obra comum que a cidade. Em suma: o enunciado socialmente
justo e ambientalmente sustentvel procura-se atualiza o direito
estatal para incluir a funo social definida pelos agentes no
hegemnicos.
Porm, como se deduz, essa atualizao do direito cidade
no parte de um sujeito nico ou transcendente, ao contrrio, a
justia construda a partir dos elementos presentes na histria.
Portanto, h uma pluralidade de sujeitos tendentes a formular
projetos para a cidade.
Nesse ponto, se j restou patente o carter histrico da
justia, Arendt complementa que a igualdade tambm um feito
poltico e histrico: ns no nascemos iguais; ns nos tornamos
iguais como membros de uma coletividade em virtude de uma deciso
conjunta que garante a todos direitos iguais (Arendt, 1989:243).
Depreende-se, ento, o compasso entre justia e igualdade: ambas
so artefatos histricos condicionados pela ao poltica dos
sujeitos contrrios estabilidade vigente.
Em paralelo, Boaventura vem denominar emancipao como
essa permanente reavaliao, revalidao e rompimento com as
estruturas sociais, polticas, culturais e econmicas opressoras, com o
propsito de aprofundamento da organizao e do associativismo para
a ampliao das lutas democrticas (B. de S. Santos, 1994:203).
93
Logo, justia e igualdade so elementos emancipatrios do direito
cidade que informam uma nova matriz territorial.
A hermenutica contra o direito cidade
Os argumentos expostos at aqui podem ser contestados pela
dogmtica positivista clssica. Em especial, h uma divergncia
conceitual entre aqueles que procuram no direito a sua eficcia
tcnico-jurdica e aqueles que preceituam um direito emancipatrio.
Liana Portilho Mattos (2003) localizou alguns dos contra-
argumentos mais comuns para negar efetividade ao princpio da
funo social da propriedade. Esses argumentos inserem-se em
movimento dogmtico mais amplo e conservador, que se investe
contra as tentativas de mudana na ordem vigente.
Pela ordem, um primeiro contra-argumento procura associar
o princpio da funo social da propriedade a um tipo qualquer de
princpio. Nesse sentido, o princpio diria respeito apenas
dimenso tico-valorativa e, portanto, careceria de fora normativa
capaz de gerar efeitos imediatos e concretos. Logo, o princpio da
funo social da propriedade localiza-se na fronteira do campo
jurdico.
Essa perspectiva revela um erra crasso, pois recria-se uma
dicotomia entre direito-regra e direito-princpio, induzindo uma
94
fora normativa maior quele e menor a este. Hoje, entretanto,
regras e princpios so igualmente espcies do gnero norma
jurdica, e, ambos, com capacidade de gerar eficcia no mundo
concreto.
Em segundo, ao enunciar que o princpio no tem
aplicabilidade imediata, os defensores desta perspectiva querem
remeter o princpio da funo social da propriedade categoria de
princpio geral do direito. Nessa alada, a funo social da
propriedade deveria ser aplicada to somente quando na ausncia
de norma jurdica positiva e da impossibilidade de se aplicar
analogia ou costumes. Esse o entendimento estreito celebrado
pelo civilismo conservador disposto no art. 4 do Decreto-lei
4657/1942: Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo
com a analogia, os costumes e os princpios gerais de direito.
O direito urbanstico sofre, ainda, outro desvio interpretativo
quanto se cogita reduzir o direito cidade a uma reivindicao
puramente poltica e, portanto, no acobertado pela estrutura
jurdica vigente. Contudo, no apenas o direito cidade, mas todo o
direito encontra seus fundamentos de legitimidade no processo
histrico de tenso entre Estado e movimentos sociais. Deve-se,
ainda, observar que o direito cidade est reiteradamente inserido
no ordenamento jurdica positivo formal para conformar o direito
de propriedade (CF, art. 5, XXIII, art. 170, III, art. 1822, art. 186).
95
Outro dissdio hermenutico contra a efetividade da nova
ordem jurdico-urbanstica atribui ao princpio da funo social da
propriedade a natureza de conceito jurdico indeterminado. Como
se sabe, os conceitos jurdicos indeterminados so elementos
constitutivos das normas jurdicas, cuja significao pode ampliar
ou reduzir o mbito de aplicao do direito no mundo. Os
conservadores ponderam que a ordem jurdica no pode conviver
com a impreciso de tais termos. Diante desse impasse, os conceitos
indeterminados no poderiam reivindicar a integralidade jurdica de
para sua aplicao. Diretamente funo social, a indeterminao
residiria no carter difuso de suas proposies e na indefinio dos
seus destinatrios.
Em resposta preciso afirmar que, exatamente porque a
ordem jurdica no admite as lacunas, os conceitos jurdicos
indeterminados so elementos essenciais para a integrao da
ordem jurdica e para a coerncia do discurso jurdico frente ao
mundo.
A suposta indeterminao jurdica revela-se ideologicamente
conservadora e obtusa ao conhecimento jurdico contemporneo.
H, ento, um contedo jurdico muito preciso nesta seara: o
direito de propriedade imobiliria urbana assegurado desde que
cumprida sua funo social, que por sua vez aquela determinada
pela legislao urbanstica, sobretudo no contexto municipal
96
(Fernandes, 2002). A preciso da funo social reside, assim, tanto
no texto constitucional (elemento caracterizador e condicionante do
direito de propriedade) quanto na legislao local (presente nos
parmetros de parcelamento, uso e ocupao).
Por fim, deve-se repelir as tentativas de reavivar a tese da
eficcia limitada das normas constitucionais. A construo terica
da classificao das normas constitucionais em [a] de eficcia
plena, [b] contida e [c] limitada recorrentemente tem sido
utilizada pela jurisprudncia para assistir execuo ou no s
normas jurdicas. Assim, [a] as normas de eficcia plena so capazes
de aplicao imediata sem intermdio de outras normas; [b] as de
eficcia contida so normas de aplicao imediata mas que podem
sofrer restries quando da edio de normas complementares; e,
enfim, [c] as normas de eficcia limitadas so aquelas que
dependem de outras normas regulamentadoras que viabilizem sua
aplicao, sua eficcia.
No caso presente prevaleceu o entendimento de que os
artigos constitucionais referentes poltica urbana (CF, arts. 182 e
183) teriam eficcia limitada e, portanto, demandariam
regulamentao. Essa interveno judicial retardou por mais de
uma dcada a aplicao dos novos instrumentos de utilizao
compulsria, de tributao progressiva, e desapropriao sano.
97
Uma leitura mais atenta da Constituio poderia, h muito,
perceber que o direito de propriedade e a funo social formam um
instituto fundamental de cidadania (CF, art. 5, XXII e XXIII) e,
nessa condio, detm aplicao imediata: as normas definidoras
dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata (CF,
art. 51). Ademais, a ordem econmica somente se viabiliza se
efetiva a funo social da propriedade privada (CF, art. 170, II e III).
Os argumentos incapacitantes da funo social e do direito
cidade, aqui expostos, procuram ocultar uma resistncia poltico-
ideolgica conservadora institucionalizada nos diversos aparatos
jurdico-institucionais presente tanto no Judicirio, quanto nos
parlamentos e executivos. Desse modo, os movimentos contra-
hegemnicos procuram a mudana [1] por meio da aprovao de
novas normas, [2] por meio de novas polticas pblicas, e, tambm,
[3] por meio de uma nova cultura jurdica conforme Constituio.
Na seo seguinte avana-se, ento, na enunciao dos dispositivos
que conformam, positivamente, o direito cidade no interior do
ordenamento jurdico vigente.
O direito e a cidade em uma unidade conceitual
O marco terico deste trabalho sustenta o direito como um
fenmeno histrico multidimensional que estabiliza relaes
polticas e materializa projetos comumente construdos. Para alm
98
da forma jurdica expressa pelo Estado, o direito que se apresenta
vigente est permeado por elementos jurdico-urbansticos
complexos.
Esses elementos jurdico-urbansticos so complexos em
razo de sua interdependncia constitutiva. As relaes polticas e
as condies urbanas so constitudas no espao da cidade pelo
fenmeno urbano, e esse, por sua vez, informado por uma matriz
determinante, construda pelos agentes hegemnicos. Contudo, a
produo do espao envolve custos que podem ser minimizados
pelo uso de instrumentos tcnicos. O direito, ento, surge como um
dos instrumentos tcnicos essenciais para a reproduo das
condies urbanas que sustentam a hegemonia do capital sobre o
espao da cidade.
Como dito, os processos hegemnicos lanam suas funes
determinantes (vetores organizativos) sobre o espao com a
inteno de refaz-lo a sua imagem e semelhana e, assim,
proporcionar-lhes o substrato e a estabilidade necessrios para sua
ao poltica. Portanto, o direito vem a ser esse vetor prprio dos
processos para organizar e estabilizar o espao e o territrio.
A unidade terica entre os referenciais espaciais e jurdicos,
portanto, vem confirmar o direito como elemento constitutivo do
espao. O conjunto de normas jurdicas estatais e a realizao
cotidiana do direito informam o espao da cidade e, de modo
99
dinmico, o direito positivo alterado para se adequar s
transformaes espaciais. Alm disso, tem o direito sua aplicao
modulada segundo as especificidades do espao presente.
Nessa trilha, o direito realiza duas funes: [a] uma funo
civilizatria ao organizar o espao segundo a imagem dos agentes
hegemnicos, tornando-o a esses um espao familiar e conhecido,
isto , constituindo-lhes lugares de pertencimento. Assim, o
direito enquanto fenmeno jurdico civiliza porque, ao ordenar a
materialidade histria segundo uma lgica prpria, d identidade e
sentido aos sujeitos. Em suma, o direito constri e d sentido a um
mundo comum possvel.
E, ainda, [b] o direito perfaz sua funo normativa ao
estabilizar o espao e o territrio segundo o projeto hegemnico.
Ou seja, o direito constitui o garante da possibilidade e da
previsibilidade de ao dos agentes sobre o espao comumente
partilhado. Todavia, o direito moderno, ao prescrever as aes
possveis, inclina-se para homogeneizar e domesticar os corpos e os
interesses no espao. Exemplo disso v-se no dogma de que toda
apropriao ocorre no mercado e a ele se destina: somente se
adquire moradia no mercado e toda moradia representa um ativo a
ser trocado no mercado. Assim, quando da ocorrncia de ao
poltica inovadora (apropriao de terra somente para o uso
moradia), o direito reordena o espao afastando o sujeito replicante.
100
Portanto, o direito civiliza e ordena o mundo, mas nem sempre para
o direito cidade.
O mapa do direito cidade. Nesse estgio de ideias, a dupla
natureza do direito civilizar e prescrever pode se reaproximar
dos mapas: o direito, tal qual os mapas, uma distoro regulada da
realidade (B. de S. Santos, 2000). Ou seja, o mapa, tal qual o direito,
um instrumento de dupla funo: [a] representao e [b]
orientao. A funo de representao consubstancia-se na leitura
de mundo (a cidade que somos). Em complemento, o mapa tem o
condo de guiar os sujeitos sobre uma materialidade histrica
presente. Porque a realidade alienada, o mapa e o direito servem
para dar um sentido ao mundo (a cidade que queremos).
O direito tende a construir (representar) uma realidade
adequada para a sua aplicao (orientao). Logo, o direito moderno
tende ao monismo jurdico que nada mais do que a territorialidade
absoluta de um nico agente historicamente o Estado capitalista.
A simbolizao e a linguagem cifrada utilizada na cartografia
normativa (isto , nos textos legais) demonstram a univocidade da
matriz territorial estatal. Por consequncia, os movimentos contra-
hegemnicos procuram contestar tal unicidade e questionar a
utilidade do mapa construdo e reproduzido pelo direito para a
manuteno da matriz territorial capitalista. O itinerrio diverso
101
ainda procura propor outro mapa normativo da cidade, em que [a] a
representao do mundo seja mais abrangente e mltipla, bem
como [b] sirva de orientao construo de projetos comuns de
direito cidade.
Essa perspectiva cartogrfica, ao contrrio do que possa a
primeira vista parecer, no se apresenta em substituio ordem
jurdica. Ao contrrio, ao se abandonar a pureza positivista, o
direito abre-se ao intercmbio entre os sistemas jurdico e sociais,
em busca de coerncia e de efetividade.
Didaticamente Bobbio (1995) leciona o ordenamento jurdico
assentado em [a] unidade, [b] coerncia e [c] completude. A
unidade o pressuposto da existncia de um nico fundamento de
validade legtimo (norma fundamental) para o sistema normativo.
Esse arranjo resulta, na modernidade, em admitir apenas a
hegemonia do poder poltico estatal como vlido ordenao
jurdica e ordenao da cidade. [b] A coerncia do sistema
constri-se por meio de mecanismos de excluso de antinomias. Ou
seja, a matriz territorial hegemnica da cidade contempornea
tende a naturalizar suas condies e excluir as divergncias de uso e
de ocupao. Por fim, [c] a completude nega a existncia de
lacunas no ordenamento. Fica, assim, reafirmada a hegemonia da
matriz territorial capitalista que pode se estender sobre todos os
102
espaos, mesmo sobre aqueles em que no h interesse por sua
utilizao imediata.
Essa aproximao entre os atributos de unidade, coerncia e
completude positivas e os elementos da matriz territorial resulta na
manuteno do sistema jurdico. Nesse instante, preciso se torna
chamar os arts. 5 e 182 da Constituio Federal para serem o
fundamento da ordem jurdico-urbanstica (unidade) que represente
a cidade e oriente os sujeitos de acordo com a funo social da
propriedade, a gesto democrtica e a cidadania plena (coerncia)
sobre todos os espaos da cidade (completude).
O direito cidade na Constituio
As referncias polticas e espaciais contribuem para a
redefinio jurdica do direito. Depois de expor os processos
normativos e as condies urbanas, esta seo elenca as principais
referncias positivas do direito cidade.
Primeiramente, o modelo jurdico positivo avoca a
Constituio vigente como norma fundamental para a compreenso
e validao do sistema jurdico nacional. No presente texto
constitucional o direito cidade apreendido indiretamente a partir
do complexo formado pelos fundamentos do Estado apresentados
no art. 1: [I] soberania, [II] cidadania, [III] dignidade, [IV] trabalho
103
e livre iniciativa, [V] pluralismo poltico, [pargrafo nico]
democracia representativa e direta. Esses fundamentos formam a
matriz normognica de toda a ao que se pretenda legal e legtima
no Estado Brasileiro. Na cidade, esses mesmos fundamentos
orientam a formao do territrio e servem aos movimentos contra-
hegemnicos para restaurar o Estado ordem jurdica.
No seguir, art. 3 da Constituio estabelece os objetivos do
Estado para [I] construir uma sociedade livre, justa e solidria; [II]
garantir o desenvolvimento nacional; [III] erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; [IV]
promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo,
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Como norma jurdica, os objetivos do art. 3 vinculam toda e
qualquer ao do Estado, seja na proteo, seja na promoo dos
direitos fundamentais elencados nos arts. 5 a 17.
Porm, o direito cidade e a nova ordem jurdico-urbanstica
tm seus fundamentos constitucionais especificados se mantidas [a]
a unidade do sistema jurdico e [b] a autonomia do municpio para
executar a poltica urbana. Esses destaques so necessrios para no
se confundir o direito cidade com as polticas sociais tampouco
reduzir o municpio a um rgo menor do Estado. Porque o sistema
uno, necessrio se torna a especializao das funes nos diversos
rgos e entes federativos, o que resulta na distribuio das
104
competncias legislativas e executivas. Assim, fica reservada ao
municpio a competncia de intervir na ordem econmica e definir
a funo social da propriedade fundiria urbana.
Os dispositivos constitucionais desse novo enquadramento do
municpio so tanto o art. 1 A Repblica Federativa do Brasil,
formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos quanto o art. 18 A organizao poltico-
administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos,
nos termos desta Constituio.
Ambos artigos endossam o federalismo do Estado brasileiro
que admite a existncia de diferentes entes polticos. Cada um
desses entes federativos tem suas competncias legislativas e
executivas delimitadas pela prpria Constituio, em seus arts. 20 a
33.
A competncia para a realizao do direito cidade foi
destinada, primariamente, ao municpio. Nesse sentido o art. 182
prescreve que a poltica urbana municipal, expressa em um plano
diretor, define as funes sociais da propriedade para orientar o
desenvolvimento urbano compatvel com os fundamentos (CF, art.
1) e os objetivos (CF, art. 3) impostos pela Constituio.
105
Neste texto constitucional a poltica urbana tem dois
objetivos vinculantes: [a] o desenvolvimento das funes sociais da
cidade e [b] a melhoria da qualidade de vida. Assim, o fenmeno
urbano, expresso nas funes da cidade, somente se torna legtimo
se estiver orientado a melhoria da qualidade de vida de seus
habitantes. Da, reforar que os processos normativos autorizados
pela Constituio devem transformar as condies urbanas de modo
a realizar o direito cidade. Qualquer desvio de finalidade da
poltica urbana, portanto, passvel de questionamento jurdico e
poltico.
As diretrizes para o direito cidade
Aqui, mais uma vez, a Constituio mostra sua fora
normativa e seu poder vinculante. Ao indicar o complemento de
uma lei federal, o art. 182 desejou que o projeto poltico da reforma
urbana fosse densificado em diretrizes gerais vlidas para todo o
pas. Portanto, a Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, no se
confunde com plano diretor tampouco vem suprir eventual
ausncia legislativa ou executiva do municpio. Nos limites da
Constituio, art. 24, I, 1 c/c art. 182, a Unio somente pode em lei
geral relacionar as diretrizes gerais para a poltica urbana
permanecendo, portanto, a competncia municipal exclusiva para
definir as funes sociais propriedade fundiria urbana.
106
Nesse arranjo normativo, o direito cidade encontra suas
diretrizes gerais no art. 2 do Estatuto da Cidade. O seu caput define
o campo especfico da poltica urbana, qual seja, regular as funes
sociais da cidade e a funo social da propriedade. Essa funo
pblica ser alcanada por meio de 16 diretrizes nacionais, que
podem ser agrupados por afinidade em: [a] diretrizes para o direito
cidade; [b] diretrizes para funo social da propriedade; [c]
diretrizes para funes sociais da cidade; e [d] diretrizes para gesto
urbana.
[a] Diretrizes para o direito cidade. O direito cidade
pode ser compreendido como o conjunto de direitos fundamentais,
garantidos constitucionalmente, que tem sua repercusso no espao
da cidade. Nesse sentido, o inciso I define o direito cidade como:
direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao
trabalho e ao lazer. Esse direito cidade qualificado pela
sustentabilidade, ou seja, garantia desses direitos para as presentes
e futuras geraes.
Portanto, o direito cidade fica enunciado por um complexo
de direitos e condies urbanas sem os quais a vida se torna
indigna. Um primeiro dispositivo espacial para o direito cidade
ser efetivado pela garantia de espao de moradia digna para todos.
O inciso XIV indica, portanto, a diretriz nacional para a
107
regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda. Essa diretriz vem confirmar o direito
regularizao fundiria da populao residente em assentamentos
informais direito esse que decorre diretamente da dignidade da
pessoa humana (CF, art. 1, III), do direito moradia (CF, art. 6) e
do dever estatal em preservar a ordem urbanstica (Lei 6766, art. 40).
[b] Diretrizes para funo social da propriedade. As
alneas do inciso VI indicam fatores negativos que devem ser
evitados pela poltica urbana. Da decorrem diretrizes para o
cumprimento da funo social da propriedade: a) utilizao
adequada dos imveis urbanos; b) proibio de usos incompatveis ou
inconvenientes; c) adequao entre adensamento e infraestrutura
disponvel; d) condicionantes para instalao de equipamentos
geradores de trfego; e) proibio de especulao imobiliria; f)
requalificao de reas degradadas; g) equilbrio ambiental. Tais
diretrizes tm por escopo a ordenao do uso do solo. Nessa
trilha, o exerccio do direito de propriedade imobiliria vincula-se
ao cumprimento da funo social definida por meio dos parmetros
urbansticos de parcelamento, uso e ocupao. A diretriz reafirma,
pois, a competncia municipal para definir o contedo da funo
social da propriedade e, assim, realizar o direito cidade.
[c] Diretrizes para funes sociais da cidade. As funes
sociais da cidade podem ser compreendidas a partir da clssica
108
apresentao: habitar, trabalhar, circular, e recrear-se (nas horas
livres) (IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna, 1933).
De modo mais restrito, as funes sociais da cidade so
identificadas a partir das competncias legais do Estado. Logo, as
funes sociais da cidade indicam os campos de interveno do
Estado (Unio, estado-membro, municpio) na ordem econmica e
na ordem social, nos limites da Constituio Federal.
O art. 2 do Estatuto da Cidade guia a poltica urbana para
cuidar da distribuio espacial da populao e das atividades
econmicas [IV]; de equipamentos urbanos e comunitrios,
transporte e servios pblicos [V]; da integrao e
complementaridade entre as atividades urbanas e rurais [VII); e
adoo de padres de produo e consumo [VIII].
Esse conjunto de diretrizes so, portanto, polticas pblicas
relacionadas diretamente a produo e distribuio de bens e
servios. Confirma-se, ento, o poder-dever estatal em garantir as
infraestruturas fsicas e sociais necessrias circulao do capital e
reproduo social cotidiana.
Todavia, tais diretrizes devem estar intimamente vinculadas
justia social e sustentabilidade ambiental e cultural. Por entender
como justa a distribuio equitativa das infraestruturas fsicas e
sociais na cidade, o inciso IX prescreve a justa distribuio dos
benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao. Em
109
paralelo, a sustentabilidade ambiental e cultural vem contemplada
expressamente no inciso XII: proteo, preservao e recuperao do
meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico,
artstico, paisagstico e arqueolgico.
[d] Diretrizes para gesto urbana. O Estatuto da Cidade
estabelece, ainda, diretrizes para a melhoria da gesto urbana,
procurando densifica o que a Constituio Federal que j havia
determinado: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
(CF, art. 1, par. n.) e cooperao das associaes representativas no
planejamento municipal (CF, art. 29, XII).
Com essa orientao, a Lei 10.257/2001 pretende expandir as
condies urbanas polticas para que os citado possam interferir
no planejamento e gesto da coisa pblica. Assim, ento, as
diretrizes modelam uma nova gesto urbana, em que h a
necessidade de participao da sociedade nas deliberaes estatais
por meio da participao da populao e de associaes e por meio
de audincia do Poder Pblico municipal e da populao interessada
(inciso II e XIII). Ademais, deve-se incluir na gesto democrtica a
cooperao intergovernamental e dos atores do mercado para aes
de desenvolvimento urbano (incisos III e XVI).
Esse modelo de gesto urbana demanda uma reestruturao
do Estado, tanto poltica quanto administrativamente. O inciso X
110
requer uma integrao entre o planejamento e a gesto econmica,
tributria e financeira. O inciso XI cria uma nova obrigao para o
Estado que deve recuperar as mais-valias urbansticas geradas pela
ao estatal em consonncia com a justa distribuio de nus e
benefcios: recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que
tenha resultado a valorizao de imveis urbanos. Esses so, pois,
fundamentos para combater a especulao imobiliria e evitar o
enriquecimento sem causa aproximando-se do objetivo
constitucional de uma sociedade mais igualitria.
Por fim, o inciso XV dispe sobre a simplificao da
legislao, de modo a alcanar a eficcia jurdica necessria:
simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e
das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e o
aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais.
Os instrumentos para o direito cidade
Na estrutura do Estatuto da Cidade as diretrizes esto
diretamente relacionadas aos instrumentos. Assim, o art. 2
estabelece os eixos para a realizao do direito cidade e o art. 4
vem trazer indicar as ferramentas para tal construo.
H, certamente, destaque para os novos instrumentos
urbansticos regulamentados pelo Estatuto. Mas, deve-se
compreender o conjunto normativo disponvel. Assim, possvel
111
agrup-los em: [a] instrumentos de planejamento, [b] instrumentos
de regulao do solo, [c] instrumentos de regularizao fundiria,
[d] instrumentos tributrios e financeiros, e [e] instrumentos de
gesto urbana.
[a] Instrumentos de planejamento. So instrumentos
gerais de planejamento, geralmente de mdio e longo prazo, que
estabelecem diretrizes, objetivos, prioridades, metas, indicadores
etc. Esses planos fundamentam juridicamente a execuo da poltica
urbana, vinculam a ao do poder pblico e orientam a iniciativa
privada (CF, art. 37 c/c art, 174).
art.4, I planos nacionais, regionais e estaduais de
ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico
e social; II planejamento das regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies; III
planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; III
g) planos, programas e projetos setoriais; III h) planos de
desenvolvimento econmico e social;
[b] Instrumentos de regulao do solo. So institutos
jurdicos que regulam a funo social da propriedade, estabelecendo
parmetros urbansticos de parcelamento, aproveitamento,
ocupao, uso etc.
art. 4, III, b) disciplina do parcelamento, do uso e da
ocupao do solo; III, c) zoneamento ambiental; V, c)
limitaes administrativas; V, d) tombamento de imveis
ou de mobilirio urbano; V, e) instituio de unidades de
conservao; V, f) instituio de zonas especiais de
interesse social; V, i) parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios; V, m) direito de preempo; V,
112
n) outorga onerosa do direito de construir e de alterao
de uso; V, o) transferncia do direito de construir; V, p)
operaes urbanas consorciadas; V, r) assistncia tcnica
e jurdica gratuita para as comunidades e grupos sociais
menos favorecidos; VI estudo prvio de impacto
ambiental (EIA) e estudo prvio de impacto de
vizinhana (EIV).
[c] Instrumentos de regularizao fundiria. So
instrumentos utilizados para o reconhecimento dos direitos
fundirios e de moradia. Devem ser utilizados em conjunto com
medidas urbansticas, ambientais e sociais. Na Lei 10.257/2001
encontram-se so nomeados no:
art. 4: V institutos jurdicos e polticos: a)
desapropriao; b) servido administrativa; g) concesso
de direito real de uso; h) concesso de uso especial para
fins de moradia; j) usucapio especial de imvel urbano;
l) direito de superfcie; q) regularizao fundiria; t)
demarcao urbanstica para fins de regularizao
fundiria; u) legitimao de posse.
[d] Instrumentos tributrios e financeiros. Buscam dar
eficcia aos outros instrumentos, garantindo-lhes recursos
financeiros suficientes. Em uma nova ordem constitucional, a
gesto financeira, tanto para arrecadao quanto para o dispndio,
deve atender o fundamento democrtico da Constituio. O sistema
de planejamento urbano, portanto, compreende:
art. 4, III, d) plano plurianual; III, e) diretrizes
oramentrias e oramento anual; III, f) gesto
oramentria participativa; IV, a) imposto 2 a
propriedade predial e territorial urbana IPTU; IV, b)
113
contribuio de melhoria; IV, c) incentivos e benefcios
fiscais e financeiros.
[e] Instrumentos de gesto urbana. Como j anotado, o
direito cidade demanda novos instrumentos de gesto. Por isso, o
Estatuto enumera no art. 4 mecanismos de participao social
como condio de validade das deliberaes estatais:
art. 4, V, s) referendo popular e plebiscito; art. 4 3o Os
instrumentos previstos neste artigo que demandam
dispndio de recursos por parte do Poder Pblico
municipal devem ser objeto de controle social, garantida
a participao de comunidades, movimentos e entidades
da sociedade civil.
art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade,
devero ser utilizados, entre outros, os seguintes
instrumentos: I rgos colegiados de poltica urbana,
nos nveis nacional, estadual e municipal; II debates,
audincias e consultas pblicas; III conferncias 2
assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional,
estadual e municipal; IV iniciativa popular de projeto
de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria
participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4o
desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e
consultas pblicas 2 as propostas do plano plurianual, da
lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual,
como condio obrigatria para sua aprovao pela
Cmara Municipal.
art. 45. Os organismos gestores das regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas incluiro
obrigatria e significativa participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas
atividades e o pleno exerccio da cidadania.
114
Contudo, bom ressaltar que a natureza jurdica da Lei
10.257/2001 de ser norma geral e, portanto, esses instrumentos
devem ser mais uma vez regulamentados pelo ente poltico que
desejar utiliz-lo. Por isso, logo de imediato a aprovao do Estatuto
da Cidade, o movimento de reforma urbana percebeu que a luta
pelo direito cidade estava apenas comeando. Ou seja, uma vez
superado o argumento conservador da necessidade de
regulamentao prvia pela Unio dos arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, o direito cidade exigia uma disputa no
mbito local para a implementao das diretrizes e dos
instrumentos expostos pela lei geral.
Para esse propsito tanto o art. 182 da Constituio Federal
quanto o captulo III do Estatuto da Cidade apontam: a poltica
urbana, enquanto ao planejada do Estado com vista a realizao
dos objetivos constitucionais, deve se fazer a partir do plano
diretor.
A Constituio (art. 1821) e o Estatuto da Cidade (art. 40)
definem que o plano diretor o instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana. E, nessa condio de
instrumento bsico, o plano diretor deve traar a territorialidade
normativa sobre o espao para fortalecer as condies urbanas
substantivas e polticas.
115
Ademais, uma redao paralela, tanto da Constituio (182
2) quanto do Estatuto (art. 39), atrelou que a propriedade urbana
cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais
de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
Ora, tal dispositivo, contraditoriamente, serviu de
fundamento para o pensamento poltico-jurdico conservador que
tomou a existncia do plano diretor como pressuposto para o
cumprimento da funo social da propriedade. Nessa linha de
raciocnio, o cumprimento da funo social e aplicao dos
instrumentos urbansticos deveriam ser mais uma vez adiados at a
edio de novas leis municipais de plano diretor.
Porm, as correntes do direito cidade entendem que a
propriedade deve cumprir a funo social, seja definida pelo plano
diretor, seja por outras leis, federais, estaduais ou municipais, seja
por outras leis urbansticas, ambientais ou culturais. Portanto, alm
da funo econmica (CF, art. 170), a propriedade deve atender as
funes urbansticas (CF, art. 182), culturais (CF, art. 216) e
ambientais (CF, art. 225).
Nesse arranjo federativo, portanto, compete ao municpio
definir primariamente a funo social da propriedade fundiria
urbana por meio do plano diretor e dos parmetros urbansticos.
Contudo, o municpio no o nico ente federativo que define
funo social, pois a Unio tem competncia privativa para dispor
116
sobre obrigaes do direito de propriedade (CF, art. 22, I); e, em
conjunto com estados- membros e municpios legislar sobre direito
urbanstico (CF, art. 24, I e 1; art. 253; art. 30, I, II, IV, VIII c/c
182); direito ambiental (CF, art. 24 VI, VIII; art. 30 I, II c/c 225); e
preservao cultural (art. 24, VII, VIII e art. 30, IX c/c art. 216). V-
se, ento, que o direito cidade obra complexa, que envolve as
diferentes esferas federativas para a definio da funo social e do
direito de propriedade.
O processo poltico do plano diretor
Tais apontamentos no diminuem o poder normativo do
plano diretor. Ao contrrio, refora-se que a funo social definida
localmente segundo as condies urbanas existentes e projetadas.
O plano diretor no se resume a uma pea tcnica ou jurdica
de mera descrio das condies urbanas. Tampouco sua
efetividade envolve somente vigncia legal e eficcia positiva. Antes
de se tornar processo normativo ordenador do territrio, o plano
diretor um processo poltico discutido no espao pblico por
diversos atores. Essa diversidade no debate contrasta, certamente,
com a homogeneidade do consenso poltico hegemnico, que, no
mais, procura evitar conflitos e construir uma lei neutra e
tecnicamente eficaz.
117
H, evidentemente, uma disputa pelo discurso urbanstico
que se converter em norma jurdica. Por isso, o calendrio de
discusses e a agenda de debate sofrem presso dos interesses
hegemnicos, os quais se valem do Estado para coordenar os
procedimentos de democracia participativa.
Se o mote bsico para a construo de um plano diretor a
discusso e a deliberao sobre os rumos poltico-institucionais da
cidade, as audincias pblicas deveriam ter por objeto a cidade e seu
futuro em debate. Porm, o que se observa a discusso sobre uma
agenda estreita que no possibilita a discusso sobre o pacto
fundante do territrio da cidade. Ao invs de se discutir a funo
social da propriedade ou as funes sociais da cidade, os debates
voltam-se apenas para a distribuio de infraestruturas fsicas.
Assim, o direito cidade fica refm do acesso a bens e servios
modernos, e no se realiza enquanto uma cidadania ativa que
redefine o seu territrio.
Um exemplo dessa abordagem estreita e conservadora a
questo-problema dos aglomerados de favelas. Esses so tratados
como uma chaga que deve ser extirpada da cidade. Todavia, a
anlise do problema e as medidas de interveno no chegam a
tocar nas razes histricas e institucionais dos problemas que o
modelo de acesso terra. Assim, ao apresentar as favelas como um
dficit de moradia apenas, oculta-se a questo fundiria definidora
118
de quem proprietrio e de quem sofre a espoliao urbana
cotidiana.
O plano diretor, ento, pode adotar [a] um planejamento
democrtico ou [b] um planejamento estratgico (Vainer, 2005). O
primeiro orientado para a realizao cotidiana e plena de direitos
sociais enquanto o segundo tipo visa otimizar as funes
econmicas da cidade. Essa diferena de territorialidade pode ser
resumida na seguinte linha do tempo: enquanto um plano diretor
democrtico procura efetivar as funes e direitos sociais na cidade
de hoje, um plano diretor estratgico procura efetivar
externalidades econmicas positivas hoje para que benefcios
sociais decorram do bom desempenho econmico no amanh.
Visto este contraste, a uma pergunta bsica se apronta: para
que plano diretor? Essa pergunta em verdade colocada de forma
diversa segundo os interesses e posies do enunciantes. A questo
sobre a utilidade do plano diretor pode ser colocada pelas forcas
econmicas de uma cidade para cooptar os aparatos e recursos do
Estado no sentido de provocar externalidades econmicas positivas
sem gerar custo operacional s empresas. Todavia, desde h muito,
o discurso poltico de desenvolvimento ou progresso econmico
visa legitimar inverses financeiras em favor do capital deficitrio
ou em favor da integrao de regies estagnadas na rota da
explorao capitalista (Oliveira, 1993).
119
A pergunta tambm pode ser colocada e respondida por
movimentos sociais contra-hegemnicos que visam a um projeto
poltico de justia social e de reduo das disparidades de renda.
Assim, o objetivo de um plano diretor pode, se o arranjo de foras
polticas o permitir, utilizar instrumentos e recursos na inverso de
prioridades. A inverso de recursos destinam-se, portanto, a
equalizar as condies urbanas em favor dos pobres.
Se, todavia, a cidade contempornea tem se edificado pela
lgica da segmentao e excluso, logo, o direito tende a manter as
diferenas territoriais. A inverso dessa lgica, certo, no ocorre
quando da aprovao de novas leis, mas, sim, no momento de
efetividade do direito cidade. Nessa trilha, os processos
normativos pblicos devem se orientar pelas diretrizes (art. 2) e
utilizar os instrumentos urbansticos (art. 4) tendentes a um novo
Estatuto da Cidade real.
O contedo normativo do plano diretor
Ciente do processo normativo complexo em questo, esta
seo finaliza o presente estudo reiterando os elementos do Estatuto
da Cidade definidores da legalidade e da legitimidade do plano
diretor.
Diversos estudos urbanos buscam definir um conceito para
plano diretor, destacando as diferenas entre os planos diretores
120
tradicionais e os novos planos diretores (Brasil, 2002; Lacerda,
Marinho, Bahia, Queiroz, & Pecchio, 2005; Pinto, 2005; SantosJnior
& Montandon, 2011). O Ministrio das Cidades vai denominar de
plano diretor participativo esse novo modelo ps-Estatuto da
Cidade em que se conjuga uma leitura tcnica e uma leitura
comunitria. As resolues recomendadas n 13, 25 e 34 trazem
importantes referenciais para garantir a participao e, assim, a
legalidade do plano diretor e da funo social a ser definida.
A nova ordem jurdico-urbanstica, anota-se mais uma vez,
indica que o direito de propriedade garantido se houver o
cumprimento da funo social (CF, art. 5, XXII e XXIII). E, em se
tratando de propriedade fundiria urbana, a sua funo social
definida pelo plano diretor (CF, art. 1822).
Portanto, o plano diretor, como instrumento bsico da
poltica urbana (art. 1821), prescreve quais sero as diretrizes e
os instrumentos necessrios ao cumprimento da funo social da
propriedade e das funes sociais da cidade.
A Lei 10.257/2001, regulamentadora do art. 182 da
Constituio Federal, delineia a natureza jurdica do plano diretor
como um instrumento que deve [1] integrar o planejamento
municipal (art. 401); [2] englobar todo o territrio municipal (art.
402); [3] ser revisto a cada dez anos (art. 403); e [4] ser
121
construdo por meio de instrumentos de participao democrtica
(art. 404).
Inicialmente o instrumento do plano diretor foi imposto
como obrigatrio para as cidades com populao superior a vinte
mil habitantes (CF, art. 1821) o que foi reforado no Estatuto da
Cidade (art. 41, I). Porm, bem ao lado, a obrigatoriedade foi
estendida para outras cidades, independentemente do porte
demogrfico, que integrem regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas (art. 41, II); ou que desejem impor a utilizao compulsria
aos proprietrios (art. 41, III); ou que integrem reas de interesse
turstico (art. 41, IV); ou, ainda, que estejam inseridas em reas de
influncia de grandes empreendimentos com impacto ambiental
(art. 41, V).
Ainda de acordo com o Estatuto da Cidade, o contedo
mnimo do plano diretor deve contemplar [a] as diretrizes para o
desenvolvimento urbano, em consonncia com as disposies do
art. 2 da Lei 10.257/2001. Assim, as diretrizes gerais do Estatuto da
Cidade devem ser adequadas s condies urbanas locais. No se
apresenta como adequada, portanto, a mera transposio do art. 2
do Estatuto para o texto legal do plano diretor. Da, a necessidade
das leituras tcnicas e comunitrias para permitir tal ajuste
normativo.
122
O plano diretor deve, ainda, explicitar [b] as funes sociais
da cidade e da propriedade fundiria urbana. Essa definio
jurdica ocorre por meio do macrozoneamento e dos parmetros
urbansticos. O macrozoneamento a definio das grandes zonas
de uso e ocupao, expresso tanto em formato textual quanto em
formato grfico.
O macrozoneamento, basicamente, define o regime jurdico
das propriedades impondo um zoneamento urbano, um zoneamento
rural, ou um zoneamento especial. Nas zonas urbanas ser possvel
o parcelamento do solo, a ocupao e o uso para fins urbanos como,
por exemplo, moradia, comrcio, servios, equipamentos culturais,
institucionais, industriais etc. No zoneamento rural no se admite o
parcelamento do solo; prioriza, a, as funes sociais de produo
agrcola, abastecimento e segurana alimentar. Entretanto, em
zonas rurais so possveis usos urbanos de lazer, turismo, recreio
etc. O municpio, portanto, tem competncia e deve regular as
zonas rurais segundo as funes sociais definidas no plano diretor.
Por fim, o zonamento especial um instituto jurdico que permite
definir parmetros urbansticos excepcionais para determinadas
reas da cidade que esto desconformes ordem urbanstica geral.
O interesse social, ambiental ou cultural determina, ento, regras de
exceo que legalizam e mantm ocupaes preexistentes.
123
Os parmetros urbansticos, igualmente, so descritos
textualmente e apresentados em planilhas anexas. Os principais
parmetros so: o coeficiente de aproveitamento do lote; o nmero
de pavimentos ou altura total da edificao; a taxa de ocupao; a
taxa de permeabilidade; os afastamentos frontal, laterais e de
fundos; tamanho mnimo e mximo de lote; cota mtrica de terreno
por unidade; etc podendo cada municpio escolher um ou outro
conjunto de parmetros segundo suas diretrizes urbansticas.
Uma vez definidas as diretrizes e as funes sociais, o plano
diretor escolhe [c] os instrumentos urbansticos capazes de
efetivar o direito cidade de acordo com as diretrizes propostas.
Nesse momento, deve haver uma correlao direta entre as
diretrizes e os instrumentos. Logo, no aconselhvel a mera
transcrio de todos os incisos do art. 4 da Lei 10.257/2001 para o
corpo do plano diretor. Cada um dos instrumentos previstos deve
ser justificado diante das condies urbanas locais, sob pena de se
aprovar um documento normativo sem validade e ineficaz.
O Estatuto exige que, caso o municpio tenha escolhido um
dos novos instrumentos, deve indicar as reas da cidade passveis
de aplicao. Aqui, portanto, o plano diretor deve regulamentar a
utilizao compulsria e seus desdobramentos em progressividade
do IPTU e em desapropriao sancionatria (CF, art. 1824, Lei
10.257, arts. 5 a 8, e 42, I) bem como indicar expressamente as
124
zonas, reas, e propriedades cuja funo social destinada
utilizao compulsria imediata.
Do mesmo modo, caso o municpio tenha avaliado como
adequados, o plano diretor deve regulamentar e indicar zonas,
reas, propriedades sobre as quais incidiro os instrumentos de
preempo (art. 25); de outorga onerosa do direito de construir (art.
28); de alterao onerosa do uso (art. 29); de operao urbana
consorciada (art. 32); ou de transferncia do direito de construir
(art. 35).
Mais recentemente houve a incluso de novos elementos ao
conceito jurdico de plano diretor. Por isso, atualmente deve-se
incluir planos especiais contra o risco geolgico (art. 42-A) e
parmetros urbansticos prvios expanso urbana (art. 42-B).
Por fim, o plano diretor somente adquire validade se
contemplar [d] os elementos do sistema de planejamento e
gesto urbana (Lei 10.257, art. 42, III). O planejamento e a gesto
vlidos na nova ordem jurdico-urbanstica so aqueles condizentes
com os arts. 43 a 45 do Estatuto da Cidade. A exigncia de
democracia feita pela Constituio Federal (art. 1, pargrafo nico)
realiza-se por meio dos espaos de discusso pblica, instncias
democrticas de deliberao, interveno sobre as agncias
executivas e sobre as fontes de financiamento.
125
Eis, portanto, os mecanismos de participao democrtica. Os
espaos de discusso pblica recebem nomes variados como
debates, audincias, conferncias, consultas etc. Seus objetivos
primordiais so avaliar e subsidiar a proposio de polticas
pblicas. Lembre-se: a participao democrtica deve ser prvia,
concomitante e posterior a elaborao do plano diretor. Os alertas
permanecem, ento, para no se reduzir o direito cidade a mera
previso legal, uma vez que a vigncia e a validade das normas
jurdicas de participao no so suficiente para atender a atual
Constituio.
Consequente a essa participao, o Estado deve abrir-se
participao democrtica tambm em seus rgos deliberativos. O
hibridismo dos rgos exigncia constitucional e fundamento do
direito cidade aqui exposto. O direito cidade tambm o direito
de intervir e deliberar sobre a ao estatal. Os conselhos gestores
constituem-se, por um lado, com membros que so servidores
pblicos ou agentes polticos, e, por outro lado, com membros da
sociedade civil eleitos nos espaos ampliados de participao.
A radicalidade deste modelo democrtico vem desenhando
um sistema de gesto pblica que no pode prescindir de
conferncias e conselhos que deliberam sobre os rumos de ao dos
agentes executivos. Logo, os rgos pblicos esto
126
hierarquicamente inferiores e, portanto, vinculados s decises
colegiadas.
Nesse passo, o aprofundamento democrtico vai inserir novas
deliberaes sobre a matriz financeira do Estado, tanto na funo
receita, quanto na funo despesa. O art. 44 do Estatuto da Cidade
explcito ao exigir a realizao de debates, audincias e consultas
pblicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e do oramento anual, como condio obrigatria para
sua aprovao pela Cmara Municipal.
Tem-se, ento, institucionalizado o chamado oramento
participativo em todos os municpios, pois o direito impe como
condio de validade a participao durante a elaborao das leis
oramentrias. Tal dispositivo de gesto democrtica tambm
referencia-se aos arts. 48, 48-A, e 49 da Lei de Responsabilidade
Fiscal, Lei Complementar 101/2002, que trouxe um completo
sistema de transparncia, exigindo a publicidade integral do
oramento pblico bem como de sua execuo. Os relatrios, as
audincias, os portais de transparncia so exemplos de
democratizao inicial das finanas necessrias gesto urbana.
A partir do contedo mnimo, o plano diretor encontra sua
validade tcnico-formal quando de sua aprovao pelos poderes
institudos legislativo e executivo. Porm, sua legitimidade advm
127
de seu processo de elaborao, em que so conjugadas as leituras
tcnicas e comunitrias sobre as condies urbanas para definir as
diretrizes e os instrumentos para a realizao da funo social da
propriedade e do direito cidade.
O que mantm a validade jurdica do plano diretor no sua
vigncia no plano formal do direito positivo; mas, sim, a sua
efetividade sobre os processos e sobre as condies urbanas. Da
reivindicar o pressuposto de negar validade norma que se torna
ineficaz. Essa derrogao da norma importa na negao do direito
cidade. Mas tambm refora o poder normativo presente nos
movimentos contra-hegemnicos que denunciam a falha normativa
e, em seu lugar, propem uma nova funo social cidade:
apropriar-se da cidade e transform-la em uma obra coletiva e
comumente compartilhada.
128
Concluses parciais
129
Concluses parciais
A exposio acima empreendida procurou esboar algumas
categorias do direito urbanstico. Essa tentativa filia-se a outras
discusses tendentes a ampliar as possibilidades do dilogo e da
prxis do direito cidade.
Aqui, a tenso terica principal indica uma imbricao
dinmica entre o direito e o espao. O direito expressa-se em um
fenmeno histrico multidimensional cotidiano que estabiliza
relaes polticas e materializa projetos comumente construdos
sobre o espao. Em complemento, o espao congrega objetos
tcnicos e de processos sociais intencionalizados e constituintes da
materialidade histrica.
Por esse vis, em diversas vezes o direito ficou referenciado
como processos normativos para explicitar a pluralidade e os
conflitos que ordenam a ao poltica no espao. Tambm foi
escolhido o termo condies urbanas para indicar essa
materialidade histrica presente na cidade.
Como visto, a ao humana essencialmente poltica, desde o
momento constituinte de seus objetos tcnicos, quanto nos esforos
de dominao e de hegemonia sobre os sujeitos e sobre o espao.
Nos tempos modernos, o poder na cidade orientou a
industrializao e a urbanizao processos esses sempre
130
vinculados acumulao capitalista. Desse modo, a cidade moderna
capitalista foi produzida para atender os interesses de
empreendedores industriais, de proprietrios fundirios e de
promotores imobilirios. O Estado surge nesse cenrio para garantir
as rendas da terra e manobrar as classes sociais excludas.
Todavia, o modelo de cidade moderna industrial no
natural. Por isso, importante considerar os arranjos da cidade
poltica e da cidade mercantil, bem como perceber a virtualidade do
urbano como uma possibilidade atual.
O urbano, pois, j ordena a cidade contempornea. Os
fenmenos de imploso e de exploso do tecido urbano indicam a
vitalidade desse poder. A urbanizao extensiva intensifica e
estende suas condies por todo o espao. O urbano centraliza e
sincroniza objetos e processos. Em suma, o urbano o poder de
construir cidades.
Para avanar nessa anlise torna-se necessrio utilizar o
espao, o territrio e o lugar. Certamente, esses conceitos so,
simultaneamente, instrumentos analticos e dimenses de um s
fenmeno socioespacial complexo.
Diante dessa empreitada, pode-se decompor o espao em
condies urbanas. Se observadas as condies urbanas
substantivas, sobressaltam-se os processos e as infraestruturas
fsicas e sociais presentes no espao urbano. Se chamadas as
131
condies urbanas polticas, erguem-se a cidadania e as
organizaes polticas.
As condies urbanas no so geometrias de um plano ideal.
Ao contrrio, as condies urbanas so definidas pela explorao e
pela espoliao, conformando um mapa de segregao socioespacial
substantiva e alienao da cidadania.
Ainda procurando compreender a cidade, verificou-se a
inexistncia de uma clara definio jurdica. Quando muito, cidade
aproxima-se do conceito de centro de governo. Bem diferente, o
municpio tem seu contorno de ente federativo e suas autonomias
poltica, financeira e administrativa previstas na Constituio
Federal.
O urbano, juridicamente, pode ser encontrado nos critrios de
localizao ou de destinao, do Cdigo Tributrio Nacional e do
Estatuto da Terra, respectivamente.
Todavia, compete ao plano diretor definir o urbano quando
institui o macrozoneamento, prescrevendo quais as zonas, as reas,
as propriedades do municpio so passveis de parcelamento, uso e
ocupao para as diferentes funes sociais urbanas.
Eis, portanto, o objeto principal do direito urbanstico:
compreender a complexidade das condies urbanas que
132
constituem a cidade e ordenar os processos normativos no espao
urbano.
Portanto, o direito precisa compreender a condio humana
fundamental na cidade. E, adicionalmente, evitar reduzir os
processos normativos a somente hipteses legais. Os processos que
ordenam a cidade so mltiplos pblicos, privados, clandestinos.
E nesse entremeio, diversos atores reivindicam o direito de tomar
posse da obra coletiva, historicamente construda no espao
pblico.
Os movimentos de reforma urbana vm lutando por uma
outra cidade desde meados do sculo XX. Especialmente no Brasil,
quando da redemocratizao, foi possvel recolher diversos apoios
para uma emenda ao processo constituinte que resultou no Captulo
de Poltica Urbana.
Essa fora normativa dos movimentos sociais avanaram em
outras lutas locais e nacionais, at chegar a aprovao do Estatuto
da Cidade, em 2001. Ainda data deste ano a Carta Mundial pelo
Direito Cidade documento que consolida os princpios do direito
cidade, quais sejam: a cidadania plena, a gesto democrtica e
funo social da propriedade e da cidade.
Esses princpios inseridos na ordem jurdica recaem sobre as
condies urbanas, transformando-as em direo ao direito
cidade. Por isso, o espao consubstancia o conjunto de direitos de
133
cidadania, a gesto democrtica impe outra territorialidade na
cidade e no Estado; e a funo social serve como a matriz geradora
da ao poltica transformadora.
A transformao pretende substituir a segregao
socioespacial pelo uso socialmente justo e ambientalmente
sustentvel. Esse enunciado desafia o campo jurdico a dizer sobre a
justia e codificar um outro direito emancipatrio.
A justia do direito cidade perturba a ordem vigente e
prope outra territorialidade, em que a cidadania seja plena, a
gesto, democrtica, e a funo social privilegie o valor uso.
Mas se uns avanam, outros no cedem. Principalmente nos
poderes institudos h uma proposital discordncia sobre a natureza
jurdica do direito cidade. Os ataques principais direcionam
funo social a pecha de um mero princpio, sem fora normativa,
ou ainda, nomeiam-na de princpio geral do direito, aplicvel
somente na ausncia de lei e de costumes. Mais recorrente, porm, a
tese de eficcia limitada e de norma programtica suspendem a
aplicao da norma constitucional da funo social em favor da
manuteno do territrio da segregao.
Ento, a luta pelo direito cidade encaminha-se aprovao
de novas normas jurdico-urbansticas e novas polticas pblicas.
Mas, tambm, uma nova cultura jurdica deve ser ampliada para
sedimentar o paradigma.
134
Tal qual os mapas, o direito um objeto tcnico que
representa uma realidade e orienta os sujeitos. Assim,
tradicionalmente, o direito serviu como instrumento para a
sustentabilidade da hegemonia do capital sobre a cidade. Por isso, a
representao da cidade industrial e suas funes econmicas foram
privilegiadas. A orientao urbanstica visava a circulao e
acumulao do capital.
Mas uma outra representao e orientao so colocadas pela
Constituio Federal. Os fundamentos e os objetivos do Estado
devem ser interpretados com toda sua fora normativa. O direito
fundamental de propriedade vige se estiver orientado ao
cumprimento de uma funo social que certamente no se
avizinha da especulao econmica ou do enriquecimento sem
causa.
Alis, a ordem econmica prevista constitucionalmente
assenta suas bases na propriedade privada e na funo social. E, na
sequncia, o art. 182 define o campo de interveno do Estado no
domnio econmico. Em outras palavras, a poltica urbana manejada
primariamente pelo municpio define e orienta a ordem econmica
fundada na propriedade fundiria urbana.
Mas no somente o plano diretor define a funo social e
orienta o proprietrio no uso do direito de propriedade. Outras leis
federais, estaduais ou municipais acercam o bem propriedade em
135
suas funes econmicas (CF, art. 170), urbansticas (CF, art. 182),
culturais (CF, art. 216) e ambientais (CF, art. 225).
O direito cidade realiza-se, portanto, pela interveno direta
do Estado sobre o direito de propriedade. As diretrizes da poltica
urbana federal, estadual e municipal foram detalhadas no Estatuto
da Cidade (art. 2). So diretrizes para a realizao do direito
cidade; diretrizes para a definio e cumprimento da funo social
da propriedade; diretrizes para funes sociais da cidade; e
diretrizes para gesto urbana.
Atreladas s diretrizes, cada ente federativo pode combinar os
instrumentos jurdico-urbansticos previstos no art. 4 da Lei
10.257/2001: instrumentos de planejamento, instrumentos de
regulao do solo, instrumentos de regularizao fundiria,
instrumentos tributrios e financeiros, e instrumentos de gesto
urbana.
Entretanto, a realizao do direito cidade no plano
municipal no se enderea construo de uma norma tcnica. O
plano diretor, antes de ser norma jurdica, um processo poltico
em que se debatem um planejamento democrtico frente a um
planejamento estratgico.
Nesse campo de luta, certamente os planos diretores
tradicionais so formatados quando a territorialidade o permite. A
136
orientao constitucional e legal, porm, exige um novo plano
diretor que comungue a leitura tcnica com a leitura comunitria.
Para alcanar o plano da validade jurdica o plano diretor
deve ser precedido de participao democrtica para legitimar o seu
contedo. O contedo do plano diretor, necessariamente, deve
contemplar as diretrizes especficas para o desenvolvimento urbano
municipal. Descendentes dessas, as funes sociais da cidade e da
propriedade fundiria urbana so impostas por meio dos
parmetros urbansticos. Ainda o plano diretor deve trazer os
instrumentos urbansticos competentes e os elementos do sistema
de planejamento e gesto urbana.
A validade do plano diretor no conduz imediatamente sua
efetividade no espao, transformando as condies urbanas atuais.
Por isso, o processo poltico de construo do direito cidade deve
permanecer ativo no territrio.
137
Referncias
Acselrad, H. (2001). A durao das cidades: sustentabilidade e risco nas
polticas urbanas. Rio de Janeiro: DP&A.
Andrade, T., & Serra, R. (2001). Cidades mdias brasileiras. (T. A. Andrade
& R. V. Serra, Eds.). Rio de Janeiro: IPEA.
AntasJnior, R. M. (2005). Territrio e regulao: espao geogrfico, fonte
material e no-formal do direito. So Paulo: Fapesp.
Arendt, H. (1989). Origens do totalitarismo. So Paulo: Cia das Letras.
Arendt, H. (2007). A Condio Humana. Rio de Janeiro: Forense.
Bassul, J. R. (2005). Estatuto da cidade: quem ganhou? quem perdeu?
Brasilia: Senado Federal.
Bobbio, N. (1995). Teoria do ordenamento jurdico. Brasilia: UnB.
Brasil. (2002). Estatuto da cidade: guia para implementao pelos municpios
e cidados. Brasilia: Cmara dos Deputados.
Brito, C. (2002). Revisitando o conceito de territrio. Revista de
Desenvolvimento Econmico - RDE, (6).
CIAM - IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (CIAM).
(1933). Carta de Atenas. Atenas.
Carnoy, M. (1988). Estado e Teoria poltica. Campinas: Papirus.
Carta Mundial pelo Direito Cidade. (2001). Carta Mundial pelo Direito
Cidade. Porto Alegre.
Castells, M. (2000). A questo urbana. So Paulo: Paz e Terra.
Corra, R. L. (1995). O espao urbano. So Paulo: tica.
Dagnino, E. (1994). Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova
noo de cidadania. In E. Dagnino (Ed.), Anos 90 - Poltica e sociedade
no Brasil. So Paulo: Brasiliense.
Davis, M. (2004). Planeta de favelas: A involuo urbana e o proletariado
informal. New Left Review, (26).
Doimo, A. M. (1995). A vez e a voz do popular: movimentos sociais e
participao poltica no Brasil ps-70. So Paulo: Relume Dumara.
138
Engels, F. (1845). The Condition of the Working-Class in England in 1844.
Fernandes, E. (2002). Do Cdigo Civil ao Estatuto da Cidade algumas notas
sobre a trajetria do Direito Urbanstico no Brasil. Urbana, 7(30).
Foucault, M. (1979). Microfsica do Poder. Rio de Janeiro: Graal.
Giddens, A. (1989). A constituio da sociedade. So Paulo: Martins Fontes.
Gomes, P. C. da C. (1995). Condio urbana: ensaios de geopoltica da cidade.
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil.
Hall, P. (1995). Cidades do amanh. So Paulo: Perspectiva.
Harvey, D. (1980). A Justia Social e a Cidade. So Paulo: Hucitec.
Harvey, D. (2005). A produo capitalista do espao. So Paulo: Annablume.
Holanda, S. B. de. (2002). Razes do Brasil. Rio de Janeiro: Nova Aguilar.
IBGE. (2003). Metodologia do Censo 2000. Brasilia.
IPEA. (2001). Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil:
configurao atual e tendncias da rede urbana. Braslia: IPEA.
Kowarick, L. (1979). Espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
Kowarick, L. (1982). O preo do progresso: crescimento econmico,
pauperizao e espoliao urbana. In MOISES; (Ed.), Cidade, povo e
poder. So Paulo: Paz E Terra.
Lacerda, N., Marinho, G., Bahia, C., Queiroz, P., & Pecchio, R. (2005).
Planos diretores municipais: aspectos legais e conceituais. Revista
Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, 7(1).
Lefebvre, H. (1999). Revoluo urbana (p. 184). Belo Horizonte: UFMG.
Lefebvre, H. (2001). O direito cidade. So Paulo: Centauro.
Lyra Filho, R. (1985). O que direito? So Paulo: Brasiliense.
Maricato, E. (1982). A produo capitalista da casa (e da cidade). So Paulo:
Alfa-Omega.
Mattos, L. P. (2003). A Efetividade da Funo Social da Propriedade Luz do
Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Temas e Ideias.
Monte-Mr, R. L. (2006). O que o urbano no mundo contemporneo.
Texto para discusso. Belo Horizonte.
139
Oliveira, F. de. (1993). Elegia para uma re(li)gio. So Paulo: Paz e Terra.
Osrio, L. M. (2006). Direito cidade como direito humano coletivo. In E.
Fernandes & B. Alfonsin (Eds.), Direito Urbanstico: estudos brasileiros
e internacionais2. Belo Horizonte: Del Rey.
Patio, A. R. (2006). Racionalidades normativas y apropiacin del territorio
urbano: entre el territorio de la ley y la territorialidad de legalidades.
Economia, sociedad y territorio, 5(20).
Pinto, V. C. (2005). Direito Urbanstico. Plano diretor e direito de
propriedade. Editora Revista dos Tribunais.
Ribeiro, L. C. de Q. (1997). Dos cortios aos condomnios fechados: as formas
de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro:
Civilizaao Brasileira.
Rolnik, R. (1998). Impacto da aplicao de novos instrumentos urbansticos
em cidades do estado de So Paulo (pp. 1-53). Cambridge Mass.
Rolnik, R. (2003). A cidade e a lei: legislao, poltica urbana e territrios na
cidade de So Paulo. So Paulo: Studio Nobel.
Santos, A. M. S. P. (2003). Economia, espao e sociedade no Rio de Janeiro.
Rio de Janeiro: FGV.
Santos, B. de S. (1994). Pela mao de Alice: o social e o politico na ps-
modernidade. Porto: Afrontamento.
Santos, B. de S. (1998). Reinventar a democracia: entre o pr-contratualismo
eo ps-contratualismo. Coimbra: CES.
Santos, B. de S. (2000). A crtica da razo indolente: contra o desperdcio da
experincia, v.1. para um novo senso comum: a cincia, o direito e a
poltica na transio paradigmtica (p. 415). So Paulo: Cortez.
Santos, B. de S. (2001). Globalizao: fatalidade ou utopia. Porto:
Afrontamento.
Santos, B. de S. (2003). Poder o direito ser emancipatrio? Revista Critica
de Ciencias Sociais, (65), 3-76.
Santos, M. (2004). O espao dividido: os dois circuitos da economia urbana
dos pases subdesenvolvidos. So Paulo: Edusp.
Santos, M. (2006). A natureza do espao. So Paulo: Edusp.
140
SantosJnior, O. A. dos, & Montandon, D. T. (2011). Os planos diretores
municipais ps-Estatuto da cidade: balano crtico e perspectivas. (O.
A. dos SantosJnior & D. T. Montandon, Eds.). Rio de Janeiro:
Observatrio das Metrpoles.
Sen, A. (2000). Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Cia das Letras.
Silva, C. A. (2000). Os fruns temticos da sociedade civil: um estudo sobre
o Frum Nacional de Reforma Urbana. In Alvarez, E. Dagnino, & A.
Escobar (Eds.), Cultura e poltica nos movimentos sociais latino-
americanos: novas leituras. Belo Horizonte: UFMG.
Silva, J. A. da. (2006). Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros.
Smolka, M. (1979). Preo da terra e valorizao imobiliria urbana: esboo
paro o enquadramento conceitual da questo.
Smolka, M. (2003). Regularizao da ocupao do solo urbano: a soluo
que parte do problema, o problema que parte da soluo. In P.
Abramo (Ed.), A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-
americanas. Rio de Janeiro: 7 Letras.
Souza, M. L. de. (2000). Desafio metropolitano. Rio de Janeiro: Bertrand
Brasil.
Souza, M. L. de. (2001). O territrio: sobre espao e poder, autonomia e
desenvolvimento. In Castro, Gomes, & Correa (Eds.), Geografia:
conceitos e temas. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil.
Vainer, C. (2005). Planejamento Urbano Democrtico no Brasil
Contemporneo. In Erba (Ed.), Cadastro multifinalitrio como
instrumento da poltica fiscal e urbana. Rio de Janeiro: Ministrio das
Cidades.
Veiga, J. E. da. (2001). Desenvolvimento territorial do brasil: do entulho
varguista ao zoneamento ecolgico-econmico. XXIX Encontro
Nacional de Economia. Salvador: ANPEC.
Weber, M. (2003). Cincia e Poltica: duas vocaes. So Paulo: Martin
Claret.
Weber, M. (2004). Economia e sociedade. Sociologia. Brasilia/So Paulo:
UnB/Imprensa Oficial.
141