2.Contextualizao da experincia brasileira recente de contratualizao de resultados na esfera federal ......................................................................... 09
3. Definies bsicas sobre a contratualizao........................................... 10
4. Amostra da pesquisa e tipos de contratualizao de resultados encontrados na APF brasileira ...................................................................... 14
5. Anlise das Entrevistas e o Monitoramento............................................ 16
6. Atores externos e consideraes finais .................................................. 62
A EXPERINCIA DE CONTRATUALIZAAO DE RESULTADOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO Pesquisa com rgo Supervisores de Contratos de Gesto
Consultora: Letcia Schwarz
1. INTRODUAO As experincias de contratualizao de resultados, expressos em instrumentos como Contratos de Gesto, Termos de Parceria, Acordos de Resultados e Contratos de Desempenho Institucional, tm apresentado um movimento de razovel crescimento no interesse e na implementao de experincias no setor pblico brasileiro a partir da segunda metade dos anos 1990. Deste modo, a experincia brasileira acompanha, em algumas caractersticas mas com as suas especificidades, o movimento internacional de adoo de instrumentos de contratualizao de resultados, promovido particularmente em pases como Austrlia, Blgica, Espanha, Finlndia, Inglaterra, Frana, Dinamarca, Nova Zelndia e Noruega. Em geral, a implementao de experincias de contratualizao de resultados busca promover uma srie de benefcios que estes instrumentos alegada ou efetivamente possibilitam, tais como, a racionalizao dos gastos do setor pblico, a melhora na coordenao e no acompanhamento do processo de descentralizao, o aperfeioamento das informaes disponveis sobre o que as organizaes pblicas efetivamente fazem e a possibilidade de melhor definir o que deveriam fazer, o aperfeioamento dos procedimentos de transparncia e accountability em seu funcionamento, ou ainda, alcanar um maior nvel de flexibilidade e autonomia para o alcance de objetivos e resultados por parte das organizaes que firmam seus compromissos com resultados. Esta pesquisa visa apresentar um primeiro diagnstico sobre a experincia brasileira recente de implementao e monitoramento de contratos 4 de gesto e formas similares de contratualizao de resultados em curso no governo federal, com nfase nas atividades de monitoramento exercidas pelas unidades supervisoras. Portanto, dentre os diversos pblicos e atores envolvidos e/ou interessados no processo de contratualizao (entre dirigentes e funcionrios de rgos pblicos centrais e descentralizados, dirigentes e funcionrios de organizaes do terceiro setor, representantes do poder legislativo, rgos de controle interno e externo, imprensa e demais organizaes da sociedade civil) esta pesquisa concentrou seu foco de observao seguindo as orientaes do contratante deste estudo nas reas responsveis pelo monitoramento das experincias de contratualizao de resultados no interior dos rgos supervisores. Portanto, no apenas a maior parte das questes orientaram-se para a compreenso do funcionamento concreto dessas unidades de monitoramento, como os principais entrevistados/respondentes desta pesquisa foram, em geral, os responsveis pela coordenao dos trabalhos de monitoramento nas organizaes supervisoras. No mesmo sentido, o foco de anlise centrou-se no acompanhamento de contratos efetuado pela Administrao Direta (Ministrios), e apenas uma Agncia. 1
Este relatrio apresenta os resultados da pesquisa realizada entre os meses de julho a novembro de 2009 junto a dez Ministrios e uma Agncia Reguladora (especificados no quadro 1), sobre as respectivas experincias de monitoramento de experincias de contratualizao de resultados. De um total de 26 ministrios e uma Agncia Reguladora (AR) para os quais o MPOG solicitou por correspondncia e email a confirmao se o rgo possua alguma forma de experincia de contratualizao de resultados, os dez ministrios que foram entrevistados constituem, portanto, mais de um tero deste universo. importante frisar que dos 16 ministrios que no foram entrevistados, apenas 4
1 Isso porque a ANA celebra, como contratante e supervisora, contratos de resultados com outras organizaes. Trata-se, ao que tudo indica, de uma exceo dentre as Agncias Reguladoras. As demais AR no foram consultadas, pois o foco da pesquisa consistiu na superviso/ acompanhamento de experincias de contratualizao de resultados, e o monitoramento dos contratos das agncias, quando existe, feito pelo respectivo Ministrio supervisor. 5 responderam oficialmente que no possuam experincias de contratualizao a relatar 2 , enquanto que os demais 12 ministrios no responderam solicitao efetuada pelo MPOG. Dentre os ministrios que no informaram, h, contudo, indcios de que existam experincias de contratualizao de resultados em alguns deles, como por exemplo, naqueles ministrios que supervisionam Agncias Reguladoras, como o Ministrio dos Transportes, o Ministrio da Cultura e o Ministrio das Comunicaes. Um caso que se sobressai o do Ministrio de Minas e Energias, que informou que no monitora contratualizaes de resultado, embora possua agncias reguladoras (ANP, ANEEL) e a atribuio formal de monitoramento de contratos de gesto esteja definida na sua estrutura organizacional (como competncia da sua Assessoria Especial de Gesto Estratgica). De todo modo, o universo de organizaes supervisoras de experincias de contratualizao substantivo, abarcando, se no a totalidade, certamente as principais experincias em curso. Considerando que alguns dos dez ministrios que realizaram entrevistas possuam mais de uma experincia para relatar (casos do Ministrio de Cincia e Tecnologia, com duas entrevistas relatadas para duas modalidades de experincias de contratualizao, do Ministrio da Sade, com quatro entrevistas realizadas, do Ministrio do Desenvolvimento, Industria e Comrcio Exterior, com 3 entrevistas realizadas e do Ministrio da Educao, com duas entrevistas), o nmero final de entrevistas realizadas, 18, ultrapassou, deste modo, o total de organizaes supervisoras (10 ministrios + 1 AR). Apenas duas dessas consultas foram realizadas por e- mail (Ministrio da Defesa, cujo respondente estava sediado no Rio de Janeiro e Ministrio da Sade, por problemas de agenda), e as demais foram realizadas por meio de entrevistas presenciais realizadas pela consultora, em geral, com o responsvel pela unidade de monitoramento na organizao supervisora.
2 O Ministrio da Fazenda informou que participava de comisses de acompanhamento e avaliao, mas que no era supervisor direto de nenhum. 6 As entrevistas foram realizadas com base num roteiro de questes (em anexo) entregue ao respondente. Contudo, caractersticas pessoais dos entrevistados, assim como certas caractersticas das experincias e dos contextos de contratualizao fizeram com que este roteiro nem sempre fosse plenamente seguido. Alm disso, por se tratarem de agentes pblicos com agendas de trabalho bastante sobrecarregadas, algumas vezes os tempos disponibilizados para a entrevista foram insuficientes para que todas as questes previamente formuladas fossem devidamente consideradas. Contudo, tais caractersticas no diminuem o valor das entrevistas realizadas. Por mais que o roteiro induzisse a um determinado nvel de padronizao das informaes a serem coletadas, a pluralidade e as idiossincrasias dos contextos e das experincias nas diferentes reas faziam com que as informaes prestadas no se enquadrassem previamente ao roteiro previamente concebido. Em alguns casos foi necessrio que a consultora reenviasse o questionrio ao respondesse para que fosse validado ou completado pelo responsvel.
Quadro de entrevistas realizadas com organizaes federais supervisoras de contratualizaes de resultado
rgo Supervisor
Unidade Situao
Contratos de Gesto com OSs
Cordenao Geral das OS - CGOS/ Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa - SCUP/SE Entrevista realizada em 24/06 Roteiro enviado na mesma data 1. Ministrio da Cincia e Tecnologia
Termos de Compromisso de Gesto com Unidades de pesquisa Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa - SCUP/SE Entrevista realizada. Sem retorno 2. Ministrio da Defesa Roteiro respondido por email Contratos de Gesto Rede Sarah, INCA, Hospitais Universitrios. Roteiro respondido por e-mail
Pactos de Gesto SUS Termos de Compromisso de Gesto Municipal, Estadual e Federal Diretoria de Apoio Descentralizao DAD/SE Coordenadora de Apoio Tcnico a Estados e Municpios Entrevista realizada. Sem retorno. ANVISA e ANS Entrevista realizada 3. Ministrio da Sade Mais Sade Entrevista realizada 4. Ministrio do Trabalho e Emprego Programa Microcrdito Entrevista realizada 5. Ministrio do Desenvolvimento, ABDI Secretaria de Tecnologia Industrial Entrevista realizada e retornada. 7 APEX Secretaria de Comrcio Exterior Entrevista realizada e retornada Indstria e Comrcio Exterior INMETRO Secretaria de Desenvolvimento Industrial Entrevista realizada* 6. Ministrio da Previdncia Social Entrevista realizada Reuni Diretoria IFES (Reuni) Entrevista realizada* 7. Ministrio da Educao Hospitais Universitrios Diretoria Hospitais Universitrios Entrevista realizada* 8. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Assessoria de Gesto Estratgica Entrevista realizada e retomada 9. Ministrio do Meio Ambiente Departamento de Gesto estratgica/SPOA/SE Entrevista realizada e retornada 10. Casa Civil Entrevista realizada e retomada 11. Agncia Nacional de guas Entrevista realizada e retomada
12. Ministrio de Minas e Energia
Assessoria Especial de Gesto Estratgica
Informaram no ter contratos. 13. Ministrio da Integrao Nacional (ADA e ADENE) Diretoria de Gesto Estratgica/SE O Diretor de Gesto Estratgica informou, em ofcio, que no h prticas de contratualizao de desempenho no MI 14. Controladoria Geral da Uniao Informou no ter contratualizao 15. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Aprimoramento da Gesto no SUAS Sem indicao 16. Ministrio dos Esportes
Sem indicao 17. Ministrio do Turismo Coordenao de Planejamento Estratgico DGE/ SE Sem indicao** 18. Ministrio das Comunicaes Sem indicao. 19. Ministrio da Fazenda Sem contratualizao 20. Ministrio das Cidades Sem indicao 21. Ministrio da Cultura Sem indicao 22. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Sem indicao 23. Ministrio dos Transportes Sem indicao 24. MPOG Sem indicao 25. MRE Sem indicao 26. Ministrio da Justia Sem indicao 27. Ministrio da Previdncia Social Sem indicao
Cumpre registrar ainda sobre o universo das organizaes pesquisadas que as entrevistas realizadas foram algo alm das unidades previamente definidas pela contratante para serem pesquisadas. Originalmente, o contratante havia estipulado que as experincias a serem pesquisas seriam aquelas que se destacassem na observao de trs critrios fundamentais, a saber, (a) a dimenso e importncia nmero de casos e volume de recursos envolvidos; (b) tempo de implantao e (c) institucionalizao existncia de estruturas de 8 suporte, monitoramento e/ou avaliao. Com base nestes critrios, haviam sido inicialmente selecionados para a pesquisa os seguintes Ministrios:
Ministrio de Cincia e Tecnologia contratos com ABTLus, RNP, CGEE, Mamirau, IMPA (Matemtica), INPA (Amaznia) Ministrio de Minas e Energia contratos ANEEL, ANP Ministrio da Sade contratos ANVISA, ANS, SUS Ministrio das Comunicaes contrato ANATEL Secretaria de Comunicao/PR contrato ACERP Ministrio da Educao contratos IFES Ministrio do Meio Ambiente contrato ANA Agncia Nacional de gua Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio InMetro Ministrio da Defesa ONPs ANA contratos com os consrcios gestores de bacias hidrogrficas.
Note-se que todos ministrios e a AR originalmente definidos como o universo de investigao desta pesquisa foram contemplados, e a pesquisa foi alm, incorporando outros casos, inclusive de difcil enquadramento nos moldes convencionais (exemplificado pelos acordos de resultado do MAPA, do Mais Sade e do MMA, este, inclusive, suspenso em decorrncia da mudana dos dirigentes daquele ministrio). Adiante, apresentamos uma tentativa de tipologia para as modalidades de contratualizao encontradas nesta pesquisa. A apresentao desta tipologia de contratualizaes relevante porque esta diversidade tem correlao com as prticas de monitoramento detectadas. De um modo ainda mais especfico, esta pesquisa apresenta as formas de acompanhamento e monitoramento que o Governo Federal vm promovendo para lidar com processos de contratualizao de resultados, tanto do ponto de vista de melhorias de desempenho institucional casos em que o Governo acerta contratos com suas instituies internas, quanto do ponto de vista de resultados de servios contratados casos em que o Governo federal pactua com setores da sociedade a criao e/ou manuteno de servios de interesse 9 pblico. Ou seja, como os diferentes ministrios tem conduzido o monitoramento de contratos de resultados.
2. CONTEXTUALIZAAO DA EXPERIENCIA BRASILEIRA RECENTE DE CONTRATUALIZAAO DE RESULTADOS NA ESFERA FEDERAL No Brasil, o movimento recente de adoo de instrumentos de contratualizao de resultados ganhou corpo em grande parte a partir do debate estabelecido pelo Plano Diretor da Reforma do Estado (1995) e pelo conjunto de legislaes que se seguiram, como as iniciativas de criao dos modelos de Organizaes Sociais (Lei 9.637/1998), de Agncias Executivas (Lei 9.649/1998) e das Agncias Regulatrias. 3
Neste processo, especial destaque deve ser dado Emenda Constitucional n 19/1998, que no pargrafo 8 do Art. 37 por ela inserido, estabeleceu que a autonomia gerencial oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante o estabelecimento de contrato de gesto, instrumento que dever definir metas de desempenho para o rgo ou entidade. O 8 do Art. 37 da Constituio Federal, includo pela Emenda Constitucional n 19, de 04/06/98, assim estabelece:
" 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho
3 Uma larga polmica reina na questo da regulamentao das Agncias Reguladoras. Considerando que ainda no h uma legislao especfica que regulamente o funcionamento dessas agncias, estas modalidades de autarquias esto sendo criadas com base em leis esparsas, tais como a Lei 9.472, de 16.07.1997 (Lei Geral das Comunicaes) que criou a ANATEL, a Lei 9,478, de 06/08.1997, que criou a Agencia Nacional do Petrleo e a Lei 9.427, de 26.12.1996, que instituiu a ANEEL. Sendo importante ressaltar que a ANATEL e a ANP detm fundamento constitucional para a sua existncia (arts. 21, XI e 177, 2, III), apresentados na CF como rgo regulador. Visando sanar esta lacuna institucional, o Executivo brasileiro props um anteprojeto de lei para regulamentar a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras, assim como a alterar a Lei no 9.986, de 18 de julho de 2000, cujo escopo se limitava a regulamentar a gesto dos recursos humanos da ARs. Um longo debate vem sendo mantido com base neste anteprojeto. Do ponto de vista desta pesquisa, importante ressaltar que este anteprojeto proposto durante o Governo Lula sinaliza claramente a inclinao de seus dirigentes no sentido de estabelecer e normatizar o modelo dos contratos de gesto como instrumento fundamental para reger o funcionamento dessas agncias. 10 para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal."
A inscrio da possibilidade do estabelecimento de contratos de gesto entre os administradores pblicos e o poder pblico na Constituio Federal estabelece um novo patamar de legitimidade para este instrumento, deixando para atrs o contexto de maior fragilidade jurdica e institucional presenciada em tentativas anteriores de estabelecimento deste instrumento de gesto por institutos infra-legais, como, por exemplo, nos termos expressos no Decreto 137/1991 (Governo Collor), e no seu sucedneo, o decreto 3.735, de janeiro de 2001. A EC 19/1998 possibilita um provvel novo ciclo de formatao e incorporao de instrumentos de contratualizao de resultados ou de desempenho na administrao pblica brasileira. No ms de maro de 2009, o debate em torno da regulamentao do pargrafo 8 do Art. 37 da Constituio ganhou novo impulso com a disponibilizao pelo governo federal para consulta pblica de Minuta de Projeto de Lei que prope a regulamentao dos agora denominados contratos de desempenho institucional. A minuta pode ser acessada no seguinte sitio: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/contratos_desempenho.htm. Uma apresentao sinttica e no exaustiva dos principais instrumentos jurdicos envolvendo a contratualizao de resultados e similares encontra-se no Anexo Legislaes envolvendo a contratualizao de resultados na APF brasileira, adiante. Antes de avanarmos na anlise das entrevistas realizadas com os responsveis nos rgos supervisores pelo monitoramento das modalidades de contratualizaes de resultados no governo federal, importante que registremos algumas definies bsicas sobre a contratualizao.
3. DEFINIOES BASICAS SOBRE A CONTRATUALIZACAO 11 Segundo a definio da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, contratualizao o procedimento de ajuste de condies especficas no relacionamento entre o Poder Pblico e seus rgos e entidades de direito pblico e privado ou entre o Poder Pblico e entidades da sociedade civil, em que h a negociao e o estabelecimento de metas de desempenho. A caracterstica central dos contratos de gesto, termos de parceria e outros instrumentos do gnero o pacto que se estabelece entre o Poder Pblico e a entidade signatria da pactuao de resultados, pois os contratos de gesto, termos de parceira e outros instrumentos do gnero podem variar quanto s suas finalidades. Ainda segundo a SEGES, quando firmada dentro do prprio Poder Pblico, a contratualizao visa ampliar a capacidade interna do governo de implantar polticas pblicas setoriais, de forma coordenada e sinrgica. Quando ocorre entre o Poder Pblico e terceiros, visa estabelecer uma relao de fomento e parceria entre Estado e sociedade civil, para a execuo de atividades que, por sua essencialidade ou relevncia para a coletividade, possam ser assumidas de forma compartilhada, observadas a eficcia, a eficincia e a efetividade da ao pblica. O processo de contratualizao de desempenho um importante mecanismo de apoio descentralizao administrativa o processo de negociao e estabelecimento de metas favorece o alinhamento da atividade descentralizada com os objetivos prioritrios de governo e o monitoramento e avaliao sistemticos contribuem para o aperfeioamento da gesto e das relaes entre as instncias de formulao e implementao das polticas pblicas. Estejam ou no formalizados em instrumentos jurdicos, os contratos de gesto, ou, amplamente falando, os contratos que visam acordos em torno de resultados a serem atingidos pelas contratadas, aparentam ser bons instrumentos para a gesto de parcerias entre os entes, bem como para o estabelecimento de metas de desempenho institucionais. No entanto, ainda h 12 muito que investigar nesse campo.
Tipos de contratualizao segundo a SEGES De acordo com a SEGES, existem no Brasil situaes diferenciadas de contratualizao, formalizadas por meio de acordos de desempenho, termos de compromisso, termos de parceria, contratos de gesto e outros. A contratualizao decorre, normalmente, de uma autorizao legal prvia, que estabelece, dentre outras disposies, as finalidades do ajuste, os partcipes e as condies em que deve ser realizado. No h uma lei especfica que trate, de forma geral, sobre o tema e conceitue contrato de gesto. Esse conceito tem sido tratado, no ordenamento jurdico brasileiro, de diversas formas, relacionado sempre categoria jurdica da entidade com a qual o Poder Pblico estabelece a pactuao de metas. Para os objetivos dessa pesquisa, e de forma a ser coerente com as categorias e interesse de investigao apresentados pela SEGES, sero consideradas duas tipologias abrangentes de contratualizaes:
i. Contratualizao interna O contrato assinado dentro da prpria administrao, entre o Poder Pblico e os administradores de seus rgos e entidades tem, geralmente, o objetivo especfico de conceder autonomias em contrapartida ao alcance de resultados, mensurados objetivamente por meio de indicadores. Esse contrato est fundamentado no art. 37- 8 da Constituio Brasileira que dispe que A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade. Embora a matria ainda no tenha sido regulamentada, existe, no Poder Executivo Federal, algumas ocorrncias de concesso de autonomias 13 administrativas, oramentrias e financeiras, por meio de instrumento legal ou normativo especfico, vinculadas assinatura de contratos de gesto. Nesses casos, as autonomias so vinculadas assinatura de contratos de gesto e o objetivo claro do contrato fixar metas de desempenho para o rgo ou entidade contratada, em troca de autonomias administrativas, na forma do dispositivo constitucional.
ii. Contratualizao entre o Poder Pblico e entidades do Terceiro Setor A contratualizao de desempenho institucional entre o Poder Pblico e entidades civis sem fins lucrativos utilizada para estabelecer o vnculo formal de cooperao entre o Governo e a Sociedade Civil Organizada, para o desenvolvimento de atividades de interesse pblico. Nesse caso, o contrato de gesto o instrumento legal que estabelece a parceria e estipula as condies do fomento, atrelando o pagamento dos recursos financeiros pelo Poder Pblico ao cumprimento das metas de desempenho da entidade. No ordenamento jurdico do Governo Federal, a assinatura de contrato de gesto entre o Estado e entidades civis est prevista na qualificao de organizaes sociais; na qualificao das agncias de guas e na instituio de servios sociais autnomos. H, tambm, o caso das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, que tm sua relao de fomento e parceria com o Poder Publico estabelecida por meio da assinatura de termo de parceria, cuja natureza e objetivo so semelhantes aos do contrato de gesto. Escopo O instrumento de contratualizao de desempenho deve ser negociado e celebrado entre a contratada e a autoridade supervisora - que, normalmente, corresponde ao ministrio responsvel pela rea de atividades objeto da contratualizao. Outros rgos podem participar do instrumento, na qualidade de intervenientes, em decorrncia de determinao expressa em documento 14 legal ou normativo ou, ainda, por deciso poltica do Governo Federal. A Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo responsvel pela orientao, acompanhamento e avaliao dos contratos de gesto em andamento, bem como, a proposio de aperfeioamentos nos instrumentos e processos de contratualizao de desempenho institucional.
4. AMOSTRA DA PESQUISA E TIPOS DE CONTRATUALIZACAO DE RESULTADOS ENCONTRADOS NA APF BRASILEIRA A amostra desta pesquisa encontrou uma razovel multiplicidade de contratualizaes mantidas e monitoradas pelos dez ministrio e uma agncia reguladora entrevistados. H pelo menos duas chaves de leitura mais evidentes para a tipificao desta multiplicidade: uma primeira, relacionada natureza jurdica dos entes com que a unidade central firma seus acordos de resultado e uma segunda, relacionada aos graus de formalidade das formas de contratualizao encontradas. Com relao aos graus de formalidade, temos um gradiente de formas que vo de instrumentos de pactuao de resultados sem a configurao de um contrato formal, como representado pelo casos dos acordos de resultado do MAPA, do MMA, os termos de responsabilidade do Pacto pela Gesto do Ministrio da Sade mantidos com os entes do SUS e os Termos de Compromisso de Gesto, mantidos pelo MCT com os seus institutos de pesquisa, passando por instrumentos formalizados (contratos propriamente ditos, com suas clusulas definidas), com nveis variados de rigidez jurdico- administrativa, exemplificados pelos casos de contratos de gesto do MDIC com a ABDI, APEX e INMETRO; da ANA com os dois consrcios de bacias e do MCT com as suas 5 OS (ABTLuz, Instituto Mamirau, CGEE, IMPA, RNP). Sob a tica da natureza jurdica dos entes com os quais a organizao central mantm formas de contratualizao de resultados, pode-se identificar trs 15 subgrupos de contratualizaes. O primeiro subgrupo formado pelas contratualizaes de resultado interna, mantidos entre o ncleo decisrio central da organizao e suas unidades vinculadas, como o caso do Ministrio da Sade com seus contratos de gesto com o INCA e a ANVISA, e o MCT, com seus contratos de gesto com seus institutos de pesquisa. Compem ainda este subgrupo as formas de pactuao mantidas entre o ncleo decisrio central e o conjunto de suas unidades, incluindo secretarias e organizaes vinculadas, como exemplificado pelo MAPA, ministrio que mantm um amplo sistema de pactuao e monitoramento de resultados com o conjunto de suas secretarias e unidades vinculadas e o MMA, embora a experincia de pactuao de resultados com o conjunto de suas unidades (secretarias e autarquias como o IBAMA e o Instituo Nacional Jardim Botnico) tenha sido suspensa aps a ltima troca de seus dirigentes. Um segundo subgrupo, embora com um nmero bem maior de contratos monitorados, composto por modalidades de contratualizaes externas, como o caso da Agncia Nacional de guas, que mantm contratos de gesto com consrcios regionais de bacias, e do Ministrio da Sade, com seus contratos de gesto com os entes que integram o SUS. H indcios de que um terceiro possvel exemplo desta modalidade de contratos com entes externos possa ser encontrado no caso do MDS com os Pactos de Aprimoramento da Gesto Estadual no Contexto do SUAS e do Programa Bolsa Famlia. 4
Pode-se identificar, ainda, um terceiro subconjunto, composto por formas de contratualizaes mantidos pelo rgo central com organizaes hbridas, isto , cujos estatutos jurdicos mantm caractersticas hbridas entre o direito pblico e o privado, como o caso dos contratos de gesto mantidos pelo MDIC e as agncias ABDI e a APEX, identificadas normalmente como servio social autnomo.
4 Infelizmente, no foi possvel realizar entrevista com representante 16 17 5. ANLISE DAS ENTREVISTAS E MONITORAMENTO
1. Contexto das entrevistas e algumas informaes prvias sobre as organizaes
Agncia Nacional de guas Breve contextualizao: A Lei n. 10.881/04 dispe sobre o contrato de gesto entre a Agncia Nacional de guas e as Entidades delegatrias das Funes de Agncias de guas. A ANA poder firmar contratos de gesto, por prazo determinado, com entidades sem fins lucrativos que se enquadrem no disposto pelo art. 47 da Lei n. 9.433, que receberem delegao do CNRH para exercer funes de competncia das Agncias de gua. Instituda uma Agncia de gua, esta assumir as competncias estabelecidas pelos arts. 41 e 44 da Lei n. 9.433, encerrando-se, em conseqncia, o contrato de gesto referente sua rea de atuao. A ANA e a Agevap, celebraram um contrato de gesto com a intervenincia do CEIVAP, visando o exerccio das funes de competncia da Agncia de guas da Bacia: Contrato ANA/Agevap n 014/2004. As entidades delegatrias gerenciam recursos financeiros, derivados da cobrana recebida pela ANA e por ela repassados, em consonncia com as deliberaes dos Comits (CEIVAT e Consrcio PCJ), o que geralmente envolve articulaes estaduais. A ANA separou as atividades de monitoramento e avaliao (uma gerncia cuida de um e outra cuida de outro), com o intuito de evitar contaminao no processo de avaliao. A Avaliao tende a ser mais dura. O monitoramento muito intenso nas questes oramentrias (verificar os repasses). Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Breve contextualizao: O MAPA - Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento instituiu processo de contratualizao via cobrana de resultados, definidos com base em intensa Gesto Estratgica, baseada no 18 mtodo Balance Scorecard. Todas as reas do Ministrio, inclusive Secretaria- Executiva e Gabinete do Ministro, tm metas e objetivos, que foram convertidos em resultados em 2007 para dar conformao poltica Gesto Estratgica em face da mudana de gesto do titular da Pasta. Os resultados/objetivos tem endereo certo no organograma, no entanto no h instrumento isolado de contrato, pacto, ou acordo para cada unidade/conjunto de resultados. A conferncia dos resultados feita em reunio de dirigentes, trimestralmente, e os pontos crticos e principais resultados so levados para discusso, semestralmente, com o Ministro. A Assessoria de Gesto Estratgica, subordinada diretamente ao Ministro responsvel pela conduo do processo. Existem instrumentos legais institucionalizando o modelo (portarias), mas garantem a adeso principalmente com base nos seguintes pressupostos: o modelo deve ser compartilhado, apropriado e aproprivel pelas unidades; o modelo deve ser til para que as unidades monitorem suas atividades; a dimenso poltica deve ser considerada; o modelo oferece flexibilidades e adaptaes que o controle via Programas e Aes do PPA no oferece; a sustentao poltica fundamental. Ocorreram discusses intensas, com alto nvel de engajamento poltico, ganhos de conhecimento em relao ao trabalho da rea como um todo, reconhecimento e validao das unidades, transparncia em relao ao desempenho desejado e esclarecimento dos resultados esperados no s do Ministrio em relao s suas unidades, mas tambm das unidades entre si, explicitando uma viso sistmica da rea de Governo ligada s Polticas de meio Ambiente. O sistema informatizado de acompanhamento para monitoramento dos objetivos estratgicos e indicadores est em fase de implantao, porm desde 2006 j foram executados 11 cilcos de acompanhamento dos resultados com o apoio de planilhas Excel. As metas e as frmulas de clculo dos indicadores so ajustadas a medida em que boas justificativas para tal sejam apresentadas, mas 19 com mais aderncia realidade e tempestividade do que as oferecidas pelo modelo de monitoramento do PPA. O modelo no traz sanes em caso de descumprimento. implcito que a apresentao pblica (entre dirigentes) de descumprimento j uma sano. Seria desejvel maior engajamento da alta liderana no sentido de pressionar pelo alcance dos resultados. O ideal seria que o no cumprimento de metas acarretasse em repasses de contingenciamento em maior magnitude para os no cumpridores. Ou at mesmo, em casos mais srios, poderia implicar em substituio de dirigentes. A experincia do MAPA revela o quanto importante a conjuno definio conjunta e compartilhada dos resultados/apoio poltico/base legal para a sustentao da contratualizao de resultados realizados no mbito interno das pastas. Cabe ainda registrar a importncia de equipe especificamente incumbida do acompanhamento, que chega a preparar os dirigentes para a apresentao dos resultados nas reunies trimestrais / semestrais, especialmente em virtude da manuteno/superviso da Gesto Estratgica. Contratos de Gesto em sentido mais estrito parecem necessitar de menos estrutura, pois os parmetros de medio e avaliao so mais estticos e o relacionamento mais formal (os limites de autonomia e independncia dos partcipes do contrato parecem estar definidos de antemo, o que no ocorre com unidades finalsticas de um mesmo Ministrio). Foram cinco resultados gerais para cada Secretaria, Gabinete do Ministro, Secretaria Executiva e para a prpria Assessoria de Gesto Estratgica (reorientao feita em 2007): SDA Secretaria de Defesa Agropecuria; SPA Secretaria de Poltica Agrcola; SDC Secretaria de Desenvolvimento Agropecurio e Cooperativismo; SRI Secretaria de Relaes Internacionais do Agronegcio; e SPAE Secretaria de Produo e Agroenergia. 20 Ao final, restaram 38 resultados estratgicos e 86 tarefas (slides 10 a 20 do documento anexo Sistema Gesto Resultados) Ministrio da Cincia e Tecnologia Organizaes Sociais Breve Contextualizao: a Coordenao Geral das Organizaes Sociais (CGOS), subordinada Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa (SCUP), por sua vez, ligada a Secretaria Executiva do MCT, monitora somente os contratos de gesto ligados s Organizaes Sociais estreitamente conectas ao MCT. Alm disso, analisa as propostas de qualificaes de OSs ligadas C&T. Os termos de Compromisso de Gesto, das 12 Unidades de Pesquisas so monitorados pela SCUP, mas em outra coordenao. Os Termos de Parceria, por sua vez, so de responsabilidade de outra unidade da SE. Ministrio da Cincia e Tecnologia Termos de Compromisso de Gesto Breve Contextualizao: a Coordenao Geral das Unidades de Pesquisa (CGUP), subordinada Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa (SCUP), ligada SE do MCT, monitora os Termos de Compromisso de Gesto TCGs das 13 Unidades de Pesquisa do MCT. No ano 2000, o MCT promoveu um estudo sobre a situao das Unidades de Pesquisa sob sua superviso. O relatrio desse estudo ficou conhecido como relatrio da Comisso Tundisi e estabeleceu o diagnstico dos principais problemas que eram ento enfrentados e as diretrizes para enfrentamento da situao. Cinco campos de problemas foram listados: oramento, infra-estrutura, recursos humanos, gesto e interao. Os TCGs foram desenhados como instrumentos de pactuao entre o Ministrio e cada unidade de pesquisa, e tinham como objetivo comum o enfrentamento dos problemas listados, alm de criar mecanismos que permitissem ao Ministrio e suas unidades a gesto por resultados, organizados em metas e medidos por indicadores construdos de forma transparente, participativa e democrtica. A partir de 2002, o MCT criou, em parceria com cada unidade, linhas de atuao obrigatrias para cada unidade e foi estabelecido, em Regimento Interno de 21 cada unidade, que deveriam estabelecer Termo de Compromisso de Gesto anualmente.Em 2004, o MCT promoveu o Planejamento Estratgico em cada Unidade, aprimorando o instrumento. Em 2006, o MCT fez o seu prprio Planejamento Estratgico e parte das metas dos TCGs foram incorporadas nesse Planejamento. Fatores de sucesso Boa parte do sucesso da experincia repousa no processo de negociao inicial com as unidades. Durante os dois primeiros anos (2002 a 2004), as metas podiam ser definidas pela unidade, que ao longo do tempo, percebeu quais metas eram realmente aderentes misso da unidade. A partir de 2004, no entanto, os indicadores foram fixados, e as metas so definidas anualmente, sem permisso de alterao ao longo do ano. Essa medida fortalece o planejamento e os compromissos assumidos. Outro fator de sucesso a atribuio de notas ao desempenho de cada uma, conforme ponderao anteriormente pactuada, que so divulgadas pela internet. Mais um fator diz respeito a premiao, inclusive na forma de oramento ou concesso de bolsas, em caso de superao das metas. a CGUP quem negocia as fatias oramentrias das unidades junto a Subsecretaria de Oramento do MCT. Outro incentivo o fato de que o relatrio de metas de cada TCG tomado como base de anlise pela CGU, efetivando o controle por desempenho em lugar do controle por conformidade. A cada ano, trs unidades so sorteadas para serem auditadas. Cumpre ainda mencionar com destaque que dos cinco campos de problemas listados no relatrio da Comisso Tundisi, o nico que ainda no foi satisfatoriamente resolvido o relacionado a Recursos Humanos, vez que a autorizao para realizao de concursos na rea depende do Ministrio do Planejamento. Boa parte dos pesquisadores est em idade de aposentadoria e o quadro est sem perspectiva de renovao e transmisso de conhecimento. 22
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial Breve contextualizao: A ABDI foi criada em 2005 (Lei 11.080 e Decreto 5352), por iniciativa do MDIC, de forma a ser o brao executivo de polticas formuladas no mbito do Ministrio. Foi estruturada como Servio Social Autnomo, entidade paraestatal, e tem seu oramento baseado em contribuies sociais. Dessa forma, nem a ABDI faz parte do oramento (PPA) do MDIC, nem o MDIC faz repasses oramentrios (convnios) ABDI. Tanto na Lei que autoriza sua criao (11.080), quanto no Decreto (5352), est mencionada a exigncia de Contrato de Gesto. O interlocutor ligado Secretaria de Desenvolvimento da Produo do MDIC. Mas o monitoramento do Contrato de Gesto com a ABDI feito pela Comisso de Acompanhamento e Avaliao, que tem responsabilidade da Secretaria- Executiva e tem participao de mais duas Secretarias do MDIC, alm da ABDI e do MPOG. O interlocutor respondeu ao questionrio como membro da CAA.
Ministrio do Meio Ambiente Acordos de Gesto Breve Contextualizao: Fruto de elaborado trabalho de Planejamento Estratgico pelo colegiado de dirigentes do rgo, os Acordos de Gesto do Ministrio do Meio Ambiente foram assinados ao final de 2007, com validade de 2008 a 2010. O planejamento estratgico considerou tanto os rgos especficos singulares (secretarias do MMA) como as organizaes da Administrao Indireta vinculadas ao rgo (IBAMA, ICMBio, ANA, Jardim Botnico). As metas de cada um dos acordos explicitavam ou detalhavam metas j constantes no PPA, dando relevncia para quais seriam mais significativas dentro do Planejamento das reas. O Planejamento Estratgico foi elaborado com base em discusses coletivas. A primeira delas, definiu seis temas prioritrio que embora no esgotassem o 23 trabalho do MMA, ocupavam suas atividades mais importantes. No segundo grupo de discusses, foram definidos dez temas de interface, que envolviam mais de uma das unidades e foram incluidas algumas das atribuies legais (competncias exclusivas e mandatos) em cada um dos Acordos. No terceiro grupo de discusses, todas as unidades conferiram as metas de todas, ajustando as interfaces e impactos das atividades e esclarecendo as relaes de dependncia que tinham entre si (se uma unidade no desempenhasse determinada meta, outra unidade sofreria as implicaes; ou a incluso de uma meta para uma unidade, significaria a incluso de meta semelhante para outra unidade). Ou seja, ocorreram discusses intensas, com alto nvel de engajamento poltico, ganhos de conhecimento em relao ao trabalho da rea como um todo, reconhecimento e validao das unidades, transparncia em relao ao desempenho desejado e esclarecimento dos resultados esperados no s do Ministrio em relao s suas unidades, mas tambm das unidades entre si, explicitando uma viso sistmica da rea de Governo ligada s Polticas de meio Ambiente. Os acordos foram celebrados com as autarquias (IBAMA, ICMBio e ANA - autarquia especial), fundaes (Jardim Botnico) e Secretarias (SBF - Secretaria de Biodiversidade e Florestas, SAIC Secretaria de Articulao Institucional e Cidadania Ambiental -, SEDR Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentvel, SMCQ Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental, SRHU Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano e SFB Servio Florestal Brasileiro). Foi desenvolvido um sistema de acompanhamento para monitoramento das metas (MAP), em meio eletrnico, com as subdivises temticas e as metas de desempenho. Os Acordos deveriam ser ajustados anualmente, em reunies semelhantes s do Planejamento Estratgico. No entanto, os acordos no traziam sanes em caso de descumprimento. Era implcito que o no cumprimento de metas acarretaria em repasses de 24 contingenciamento em maior magnitude para os no cumpridores. Ou at mesmo, em casos mais srios, poderia implicar em substituio de dirigentes. Mas no incio de 2008 o Ministrio do Meio Ambiente passou por um grande alterao de seus dirigentes, a comear pelo posto da Ministra Marina Silva, que havia assinado os acordos como contratante e passando por vrios dos dirigentes que haviam assinado como contratados. Os acordos ficaram sem sustentao poltica e o sistema construdo para acompanhar a execuo do Planejamento Estratgico e dos Acordos ficou sem uso. A nova gesto do MMA no incorporou os Acordos feitos, bem como no achou necessrio rever o Planejamento Estratgico e repactuar com os novos dirigentes usando o mesmo tipo de instrumento. Por outro lado, os acordos no tinham institucionalizao do ponto de vista legal, pois na verdade traduziam e explicitavam metas do PPA. Os extratos foram publicados no Dirio Oficial, o que garantiu publicidade, mas no efetividade. A inteno era delegar, inclusive autonomias possveis, para cobrar os resultados. Previam ainda que seria criada Comisso de Acompanhamento e Avaliao em instrumento legal (Portaria) posterior, o que no foi feito, dada a desmobilizao poltica que ocorreu em seguida a assinatura dos Acordos. A experincia do MMA revela o quanto importante a conjuno apoio poltico/base legal para a sustentao de Acordos feitos no mbito interno das pastas. A descontinuidade poltica e administrativa criou obstculos instransponveis para o processo de responsabilizao via Acordos. Cabe ainda registrar a crtica em relao ao descolamento do PPA em alguns casos. Se o PPA fosse mais aderente realidades das unidades, o Planejamento e a explicitao do Planejamento no seriam necessrios. E se a avaliao do PPA fosse mais baseada nos resultados efetivos, e no na execuo oramentria ou na auditoria de procedimentos, o MMA no precisaria dos Acordos.
25 Casa Civil/SECOM - ACERP Breve contextualizao: A ACERP - Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto foi qualificada como Organizao Social ainda na dcada de 90. O interlocutor veio acompanhando e avaliando o(s) Contrato(s) de Gesto desde 2002, e com mais vigor a partir de 2003, como representante da casa Civil na CAA Comisso de Acompanhamento e Avaliao. A Comisso era composta por representante da SECOM (que a coordenava, como contratante), um da Radiobrs, um da Casa Civil, um do MEC, um do MPOG (SEGES) e um da prpria ACERP. No entanto, em 2007, a ACERP e a Radiobrs foram fundidas no mbito da EBC Empresa Brasileira de Comunicaes, organizao criada especialmente para unificar as aes de comunicao do Governo. Ao que tudo indica, a forma de vinculao foi dada a partir de reformulao do Contrato de Gesto, que passou a ser mais diretamente ligado SECOM, e redefiniu a CAA, que passa a contar com dois representante da SECOM (um deles a coordenar), um da Casa Civil, um do MPOG e dois especialistas. Dessa forma, a ACERP, a Radiobrs e o MEC no fazem mais parte da CAA, e a SECOM passou a ter dois representantes. Ao que consta, o trabalho que vinha sendo realizado anteriormente pela CAA no foi considerado quando da elaborao do Contrato de Gesto ps-2007. Uma srie de indicadores que haviam sido desenvolvidos junto ACERP desapareceram do novo Contrato e os relatrios de avaliao para a CAA, produzidos pela ACERP, no foram estudados. Cabe ento ressalvar que o roteiro foi respondido com base em informaes relativas ao acompanhamento e avaliao realizado no perodo compreendido entre 2001 e 2007, e que o interlocutor respondeu ao roteiro como membro da CAA desse perodo.
Ministrio da Sade Termos de Compromisso em Gesto 26 Breve contextualizao: a CGAGD Coordenao Geral Apoio Gesto Descentralizada (Cooperao Tcnica) uma das coordenaes da Diretoria de Apoio Gesto Descentralizada, subordinada Secretaria-Executiva do Ministrio da Sade. O Pacto pela Sade, formalizado pela Portaria 399/2006 (http://dtr2001.saude.gov.br/sas/PORTARIAS/Port2006/GM/GM-399.htm) estabelece trs diretrizes/eixos para as pactuaes no mbito do SUS: Pacto pela Gesto, Defesa do SUS e Pacto pela Vida. O Pacto pela Sade se concretiza nos Termos de Compromisso de Gesto. A Coordenao fornece apoio tcnico e acompanha os TCGs Termos de Compromisso de Gesto que so atos declaratrios das Secretarias Estaduais de Sade, nos quais estas se comprometem a realizar um conjunto de responsabilidades, em determinados prazos, divididas em 7 eixos: 1. Responsabilidades gerais da gesto do SUS; 2. Responsabilidades na regionalizao; 3. Responsabilidades no planejamento e programao; 4. Responsabilidades na regulao, controle, avaliao e auditoria; 5. Responsabilidades na gesto do trabalho; 6. Responsabilidades da educao na sade; 7. Responsabilidades na participao e controle social. Dessa forma, o TCG e seus anexos abarcam o Pacto pela Gesto e em Defesa do SUS. Engloba ainda a chamada pactuao unificada (Pacto pela Vida), que diz respeito Ateno Sade e Vigilncia em Sade. A CGADG tambm d suporte a elaborao dos TCGs municipais, entretanto, em tese, o acompanhamento dos municpios estaria sendo realizado pelos Estados. Mas recebem e avaliam todos os Termos, e todos so homologados em Comisses Intergestores Bipartites ou Tripartites (Unio, Estados e Municpios). 27 De todo modo, importante enfatizar que as respostas ao roteiro esto baseadas nos Termos de Compromisso e que esses no configuram Contratos (so assinados somente pelo Dirigente Estadual ou Municipal), mas sim pactuaes em torno de resultados.
1.1 Caracterizao das Organizaes Supervisoras
A amostra pesquisada formada essencialmente por Ministrios e por apenas uma Agncia Reguladora. possvel apresentar como hiptese sobre a composio desta amostra de ministrios com experincias de contratualizao de resultados (em contraste com outros ministrios que no as possuem) como decorrncia da conjugao de pelo menos trs fatores bsicos: histria institucional (sendo mais provvel que estas experincias ocorram em ministrios mais antigos do que em mais recentes); (2) acmulo e maturidade da reflexo sobre a gesto do seus respectivos campos, implicando especialmente o amadurecimento da noo e da gesto de seus servios; e (3) liderana poltica comprometida com o monitoramento de resultados. de se notar que os Ministrios associados s atividades de infra- estrutura (Transportes, Minas e Energia, Cidades, Comunicao e Integrao Nacional), assim como, os ministrios com atividades introversas e mais intangveis (como o MPOG, MF, MJ e MRE), alm dos Ministrios mais novos (Turismo, Cidades, Cultura e Esportes) no apresentaram experincias, a despeito da existncia de inmeras reas com potencial para o estabelecimento de contratualizaes de resultados (ENAP e IBGE com o MPOG, a ESAF com o MF, a Fundao Alexandre de Gusmo e o Instituto Rio Branco com o MRE, como exemplos mais evidentes de organizaes com que estes Ministrios poderiam efetuar contratualizao de resultados). Considerando que h importantes argumentos na literatura especializada (melhor enfocados no Relatrio III) de que os instrumentos de contratualizao podem ser importantes ferramentas para o aperfeioamento da gesto de organizaes vinculadas, seria de se esperar que ministrios com maior nmero 28 dessas organizaes buscassem promover de forma mais intensa esses mecanismos. Contudo, esta hiptese no se comprovou, ou se comprovou apenas parcialmente no caso do Ministrio da Sade, e no se comprovou, por exemplo, em ministrios como o da Cultura, da Educao e de Minas e Energia.
2. Experincias de Contratos de Gesto/Termos de Parceria Considerando o gradiente de formalizao das prticas de contratualizao detectadas nesta pesquisa, registrou-se um pequeno nmero de supervisoras com reas estruturadas para o monitoramento da modalidade termos de parceria com OSCIP. A rigor, apenas o Ministrio da Defesa, por meio do Departamento do Controle do Espao Areo e a Agencia Nacional de guas, monitorados pela Gerncia de Gesto de Recursos Hdricos apresentaram contratualizaes com OSCIPs. A pesquisa identificou ainda os casos de contratos de gesto mantidos com: (a) Organizaes Sociais, no caso do MCT, com ABTLuS, IMPA, IDSM, RNP e CGEE, monitorados pela Coordenao Geral de Superviso e Acompanhamento das Organizaes Sociais, da Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa; (b) agncias paraestatais, mantidos entre o MDIC com as agncias APEX e ABDI; (c) Autarquias, mantidos do Ministrio da Sade com a ANS e a ANVISA (Agncias Reguladoras), e o caso do MDIC, com o INMETRO (autarquia qualificada como Agncia Executiva) Encontrou ainda a modalidade de Termos de Compromisso de Gesto, mantidos entre o MCT e os seus institutos de pesquisa (CBPF, Cetem, CTI, IBICT, INPA, INPE, INSA, INT, LNA, LNCC, MAST, MPEG e Observatrio Nacional), monitorados pela Coordenao Geral das Unidades de Pesquisa, tambm da Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa. J a modalidade de Termos de Compromisso de Gesto encontrados no Ministrio da Sade, diferem dos TCGs mantidos pelo MCT, por serem mantidos entre o 29 MS e as Secretarias Estaduais de Sade, configurando uma espcie de pacto federativo para a gesto do setor sade. A modalidade Acordos de resultado, gerados em geral a partir de processos de planejamento estratgico e no formalizados juridicamente como contratos, mas substancialmente como pactuaes polticas em torno de resultados, foram encontrados no MAPA, no MMA e no Ministrio da Sade, para o Programa Mais Sade.
3. Ordenamento jurdico e normativo sobre contratos de gesto/termos de parceria
A pesquisa revelou que existem poucas experincias embasadas em legislaes especficas. A Agncia Nacional das guas um desses casos em que a Lei n. 10.881/04 dispe sobre o contrato de gesto entre a Agncia Nacional de guas e as Entidades delegatrias das Funes de Agncias de guas. Esta legislao assegura que a ANA poder firmar contratos de gesto, por prazo determinado, com entidades sem fins lucrativos que se enquadrem no disposto pelo art. 47 da Lei n. 9.433, que receberem delegao do CNRH para exercer funes de competncia das Agncias de gua. No caso dos Pactos pela Gesto, o Ministrio da Sade formulou cartilhas e documentao especfica para orientar a contratualizao, bem como, estipulou critrios para a contratualizao com os hospitais universitrios e de ensino. No caso do MDIC, as leis especficas referem-se s leis de criao da APEX e da ABDI e de qualificao do INMETRO. Convm ressaltar que as competncias da Comisso de Acompanhamento e Avaliao do INMETRO esto estipuladas em regimento interno, sendo o nico caso que a pesquisa detectou em que estas atribuies encontram-se registradas em regimento interno. No MCT, a obrigatoriedade do estabelecimento de Termos de Compromisso de Gesto encontra-se definida no regimento interno das unidades de pesquisa; j no caso das OS, a necessidade do estabelecimento de contratos de gesto encontra-se definida na Lei 9.637/1998 e/ou nas leis e decretos de qualificao 30 das unidades enquanto Organizaes Sociais. No caso das OSs, o MCT est elaborando um manual de fiscalizao, e registramos a existncia de manual de compras na CGEE. No caso da ANS e da ANVISA, o Ministrio da Sade informou que a sua Secretaria Executiva elaborou portarias estabelecendo sistemtica de acompanhamento e avaliao dos contratos de gesto do MS com as mencionadas agncias. O MAPA, em que pese ser uma experincia no to formalizada, estabeleceu em Portaria as regras e procedimentos do Planejamento Estratgico e de responsabilizao para a sua elaborao e monitoramento, assegurando, dessa forma, um razovel grau de institucionalizao e legitimidade dessas atividades. No foram registradas legislaes, decretos ou manuais especficos no caso do monitoramento da ACERP. No caso do Ministrio da Defesa/DECEA, de acordo com as informaes obtidas, encontra-se em formulao uma instruo especfica para a padronizao de procedimentos e trmites, bem como, assegurar a plena eficincia no acompanhamento dos diversos termos de parceria.
4. Seleo do rgo ou entidade com que se mantm contrato de gesto ou similar
Nos casos em que potencialmente se aplicaria a seleo de organizao sem fins lucrativos para o estabelecimento de modalidade de contrato de gesto, apenas, o MTE, no gerenciamento do Programa de Microcrdito Produtivo Orientado, e surpreendentemente, o Ministrio da Defesa/DECEA, fazem processo de seleo de entidade. No Ministrio da Defesa, os procedimentos envolvem cadastramento prvio e a avaliao da qualificao e da experincia em atividades relacionadas ao Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro. O MTE, por sua vez, seguiu recomendao dos rgos de controle para que repasses de recursos fossem feitos preferencialmente por meio de processos seletivos. 31 Via de regra, esta questo no se aplica para as demais organizaes pesquisadas, j que as organizaes centrais no selecionam (nem mesmo como projetos piloto) dentre as organizaes razoavelmente autnomas ou OSCIPs com que se relacionam para firmarem contratos ou acordos de resultado. Deste modo o MCT e o MS no realizam seleo prvia, pois, respectivamente, todos os institutos de pesquisas e todos os hospitais universitrios so contratualizados.
5. Negociao e celebrao do(s) contrato(s) de gesto ou similar O MCT, no caso dos TCGS, participou do Planejamento Estratgico das Supervisionadas em todas as etapas, com alta capacidade tcnica da equipe responsvel pela negociao dos termos de compromisso de gesto. Portanto, o nvel de participao da Organizao Supervisora na negociao/elaborao dos termos de compromisso de gesto (ou similares) foi alto. A supervisora participou de todos os PEs, e de todas as etapas. As unidades tinham total liberdade na proposio de indicadores e metas, mas a supervisora agia aconselhando e apoiando o ajuste das metas ao longo dos dois primeiros anos. A supervisora estabeleceu que os indicadores deveriam ser simples, transparentes, as unidades deveriam ter governabilidade sobre eles e deveriam poder ser expressos em uma frmula. A etapa de negociao nos primeiros TCGs foi de um ano, mas permaneceram em negociao durante dois anos. O MCT teve apoio da EMBRAPA na definio da metodologia e de uma consultoria para aplicar e facilitar o processo de PE. As negociaes foram intensas e consensadas, com ampla participao de todos os envolvidos. No princpio, observaram resistncia de alguns setores que no viam com bons olhos a avaliao. A medida que perceberam que a avaliao era institucional, e no individual, cederam. Outro ponto a destacar no processo de planejamento a tentativa inicial de cada rea de uma unidade de estipular uma meta e um indicador s dela. Ao longo da negociao e do PE, o MCT conseguiu reduzir o nmero de indicadores propostos e consolidar a idia de misso institucional. 32 No h intervenincia/participao de outros rgos de governo no contrato e o processo de negociao foi considerado fundamental para o sucesso da contratualizao. Situao semelhante enfrentou a ANA que, alm de ser especializada no assunto contratado, participa dos Comits e atuou decisiva e fortemente na estruturao dos contratos, inclusive da definio dos indicadores. Houve PE nas Supervisionadas e a Organizao Supervisora participou de algumas etapas. Em geral, a alta capacidade tcnica e participao da supervisora foi e alto porque as supervisionadas ainda esto constitudo acmulo sobre como elaborar e gerir contratos. Portanto, a ANA teve um papel orientador junto as supervisionadas. Os comits so formados por associaes de usurios de gua, organizaes civis e por rgos pblicos e a demanda negociada com a ANA. Por fim, cabe mencionar que os recursos so provenientes de pagamentos feitos pela regio abrangida pelo brao executivo. A ANA buscou modelos de contratos no MPOG, no MCT e no InMetro para basear seu contrato, mas no teve suporte direto para a adaptao. A diretoria Colegiada da ANA participa intensamente da negociao, que envolvem 5 pessoas em mdia e levam cerca de 6 meses. A participao do MMA, organizao supervisora da ANA, indireta, pois participa dos Comits, mas no da negociao dos contratos. Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao atravs dos Comits. Sem a participao dos comits a governabilidade das metas seria muito pequena uma vez que estes tm prerrogativas sobre a aplicao dos recursos que so transferidos e gerenciados pelas entidades delegatrias. Dessa forma, a ANA considera a intervenincia do Comit bem- vinda e necessria, pois apia o controle sobre a execuo e as negociaes das metas. O processo de negociao foi satisfatrio, sendo que a primeira negociao foi trabalhosa, a segunda foi mais fcil e tm havido ganhos em capacitao e fortalecimento institucional em ambas as partes durante o processo. 33
No MAPA, o planejamento foi coletivo e embasou a participao de seus representantes De fato, o planejamento pelo mtodo BSC e o processo de contratualizao nesse caso praticamente se confundem. Os objetivos, metas e indicadores dos acordos j haviam sido definidos em parte em planejamento anterior, a capacidade tcnica da equipe responsvel pela negociao alta e todas as lideranas participaram. Mais de 1.500 servidores foram treinados nos instrumentos de gesto estratgica, mas na negociao foram envolvidas em torno de 200 pessoas (dirigentes e tcnicos-chave). A elaborao do primeiro planejamento foi de seis meses, mas est sempre em negociao, e houve consultoria externa.Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao na medida em que foram consultadas as Cmaras Setoriais (setores produtivos). J no caso da ABDI, esta agncia nasceu do MDIC, ou seja, o prprio MDIC definiu muito do que seriam as atividades da organizao. Apesar de no haver um Planejamento Estratgico sistematizado do MDIC, o planejamento da Poltica de Desenvolvimento Industrial embasou a elaborao do Contrato. Houve PE na ABDI e o MDIC participou de algumas etapas. O Planejamento feito tambm no mbito do Conselho Deliberativo da ABDI, que presidido pelo MDIC (composta tambm por MCT, Casa Civil, Fazenda, Planejamento, Ministrio da Sade e membros da Sociedade Civil: CNI, CUT etc). A negociao do primeiro contrato foi mais longa do que a do segundo (O primeiro contrato levou cerca de dois anos para ser elaborado, o segundo, trs meses, pois foi feito a partir do texto do primeiro contrato), pois os objetivos, metas e indicadores do contrato j haviam sido parcialmente definidos em planejamento anterior . O Ministro preside o Conselho Deliberativo da ABDI, o que faz com que o grau de participao da alta dirigncia e de apoio poltico sejam necessariamente altos. Em mdia, foram envolvidas nas negociaes cerca de 12 pessoas, sendo 4 da ABDI e os demais membros da Comisso (6 do MDIC dois da Secretaria de 34 Tecnologia Industrial, dois da SDP e dois da SPOA). Participaram tambm representantes da SEGES/MP e da Casa Civil. A Comisso de Acompanhamento e Avaliao participou do debate, houveram algumas reunies para aperfeioamento da proposta, em relao ao segundo contrato. No primeiro contrato, assinado em 2007, houve um GT especfico para formulao do modelo.. A autoridade foi suficiente e no houve consultoria externa. Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao na medida em que compem o Conselho Deliberativo da ABDI, que analisa o Contrato de Gesto naquele mbito. O CD tem competncia especfica definida na legislao. Ele aprova os Planos de Trabalho, Oramento-Programa da ABDI, entre outros documentos que so base do contrato de gesto, bem como avalia o desempenho da entidade em cada exerccio. O MDIC teve suporte tcnico parcial da Casa Civil e da SEGES/MP (principalmente porque o Decreto exige parecer dessas duas instncias proposta de Contrato de Gesto). O MPOG e a CC no assinam os contratos como intervenientes, mas tem que emitir parecer. Eles tem o papel de acompanhamento e de emitir opinies, alm do parecer formal prvio. A percepo do MDIC sobre a intervenincia de outros rgos de governo de que a exigncia legal de parecer formal excessiva, inclusive porque os rgos participam do CD, onde em tese j trariam suas contribuies. Segundo o MDIC, essa intervenincia poderia ser mais no sentido da orientao e suporte do que formalizada na necessidade do parecer (que prescrito por Decreto). J para o caso do INMETRO, a percepo do MDIC de que o rgo no possua informao suficiente por ocasio do primeiro contrato, cuja abordagem, na poca, foi mais ligada construo de indicadores para a gesto de resultados (macroprocessos, indicadores de eficincia, efetividade e eficcia orientaes do ento MARE), que se mostraram muito abrangentes. Trazia como apndice as obrigaes na forma de um Plano de Trabalho. medida que o MDIC foi apreendendo as especificidades da supervisionada e as 35 possibilidades do Contrato de Gesto, este foi sendo alterado em direo base legal do rgo, aferindo suas competncias legais e trazendo as obrigaes do Plano de Trabalho para o corpo do Contrato. Passaram para indicadores sobre os quais tinham controle. Para o planejamento estratgico, foi sinalizado que a supervisora no tem PE sistematizado e de que houve PE na Supervisionada ao qual o MDIC no participou. O INMETRO trabalhava com empresa de consultoria para seus PEs, que agora so mais internos e h indicao de que operam com base na metodologia do BSC. A Comisso participou intensamente na proposio e/ou checagem de objetivos, metas e indicadores. Em mdia, foram envolvidas nas negociaes cerca de 10 pessoas, sendo 4 do INMETRO e os demais membros da Comisso (1 da SOF, 1 da SEGES, 1 do MF). Alm do coordenador da Comisso, pelo MDIC tambm estavam o Gabinete do Ministro e a SPOA (participa, mas no lidera). A etapa de negociao 2008/2009 levou 7 meses. As negociaes foram intensas, havia rotina de reunies (pelo menos 3 alm das semestrais de rotina da Avaliao) e foi criado GT especialmente para a negociao. A autoridade foi suficiente, com algumas excees da parte de membros da CAA de outros Ministrios o que, por vezes, deixou o CAA sem orientao (central, de diretrizes) quanto ao rumo que a renegociao deveria seguir. O apoio poltico das lideranas, no MDIC ficou circunscrito aos os membros da CAA. No InMetro houve maior engajamento do Presidente e dos diretores. Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao na medida em que o InMetro o brao executivo do ConMetro que, por sua vez, tem SubComits com representao da sociedade Civil. Os cumprimento dos Planos anuais desses Comits foram includos no CG. H intervenincia/participao do MPOG e do MF, que tem o papel de acompanhar e emitir opinies. O MDIC tem a percepo de que a intervenincia necessria para gerar o formalismo adequado ao relacionamento: a participao de outros rgos na CAA garante que o relao contratual no vire 36 uma ao entre amigos. No entanto, aponta que a intervenincia poderia ser mais responsabilizada em etapas do monitoramento/negociao. Em geral, avaliam o processo de negociao como satisfatrio, pois o CG ficou mais aderente ao Planejamento do INMETRO, incluram a tarefa de gerir os convnios com os IPEMs (descentralizados) e a negociao foi feita com muita discusso e construo de consenso. O INMETRO incorporou a avaliao do CG como pontuao para fins da parte Institucional da composio da Gratificao da Carreira. Segundo o relato do representante da Casa Civil na CAA da ACERP, a Comisso foi adquirindo expertise ao longo do tempo. Consta que a negociao do primeiro Contrato foi intensa, com suporte e intervenincia do ento Ministrio da Administrao e Reforma do Estado MARE. As negociaes para a renovao do Contrato contaram com a experincia que foram adquirindo ao longo do trabalho da CAA. No houve consultoria. No perodo 2003-2006, a SECOM tinha um Planejamento Estratgico que embasava a avaliao do Contrato, mas no houve participao no PE da ACERP. No entanto a CAA tentava, na medida do possvel, trazer o PE da ACERP para dentro do Contrato de Gesto, traduzindo em resultados esperados nos anexos. Davam inclusive suporte para que metas definidas no PE tivessem indicadores definidos na CAA que, por sua vez, eram incorporados ao Contrato (tambm nos anexos). A capacidade tcnica e a participao da equipe responsvel pela negociao do contrato de gesto foi considerada alta. Os 6 membros da CAA foram envolvidos nas negociaes A etapa de negociao se confundia com a etapa de monitoramento e avaliao, pois o Contrato era rgido nas suas clusulas, mas flexvel nos seus anexos. Os anexos descreviam os indicadores, a frmulas de clculo, os recursos a serem repassados (incluindo cronograma de desembolso). Portanto, a CAA estava sempre fazendo recomendaes, que eram negociadas e eventualmente includas ou alteradas nos anexos. O apoio poltico foi considerado suficiente, tanto para o funcionamento da CAA quanto da ACERP. 37 O MARE apoiou a elaborao do primeiro Contrato (foi negociado por mais de um ano). No h intervenincia/participao de outros rgos de governo no contrato, quanto a assinatura do contrato, mas MEC, MPOG e CC eram da CAA, que fazia acompanhamento e recomendaes que podem implicar em alterao no Contrato. A intervenincia ou participao na CAA foi considerada fundamental para garantir o oramento designado para a contratada e, sobretudo, para garantir a lisura e a autonomia da contratada em relao ao contratante. A tendncia de transformar a contratada em brao poltico da contratante muito forte. As dificuldades apontadas se deram mais no processo, pois o MEC e o MPOG trocavam seus representantes na CAA com muita freqncia, o que gerava descontinuidade. Em algumas reunies, os representantes desses rgos no participaram. Seria importante que principalmente o MEC fosse mais atuante na CAA. Para o caso dos Termos de Compromisso em Gesto do Ministrio da Sade, os processos de negociao se traduziam basicamente em dar concretude ao SUS, fortalecendo atribuies em relao gesto. O Ministrio da Sade possui amplo conhecimento do assunto, bem como dos problemas de responsabilizao e dificuldades enfrentadas pelos entes federados. Existe muita reflexo sobre o assunto. No se sabe quais as secretarias estaduais de sade fizeram ou no Planejamento Estratgico, mas a Coordenao promove e participa de Oficinas para orientar sobre o TCG. Alm do mais, o formato do TCG foi amplamente discutido por mais de dois anos nos Conselhos da rea de Sade e todos os indicadores foram negociados e aprovados por consenso. Os indicadores do Pacto pela Vida, anexo do TCG, foram negociados por dois anos ainda em 1996. A capacidade tcnica da equipe do MS responsvel pela negociao foi considerada alta, bem como o nvel de participao . A negociao se deu envolvendo outros agentes do Ministrio (escales superiores, inclusive). As discusses foram intensas. Geralmente, os dirigentes 38 dos Ministrios da Sade j foram dirigentes estaduais e/ou municipais, o que explica o alto nvel de conhecimento dos problemas e desafios na negociao. O papel da DAGD no de negociao direta (feita no mbito dos Conselhos), mas de fomento adeso, aperfeioamento dos instrumentos. Portanto, participaram mais diretamente da implantao, ou seja, uma vez que o Termo padro estava definido, apoiaram o preenchimento de cada termo, pois em muitos casos, o ente assume uma fragilidade e o Ministrio participa como colaborador para a superao da fragilidade. Para cumprir uma responsabilidade no prazo assumido, o ente elabora um Plano de Trabalho. Muitas pessoas participaram nas negociaes, pois vrias Comisses foram envolvidas e 2 anos foram necessrios somente para a elaborao do instrumento (modelo de termo), mais um ano para o incio das adeses. O principal conflito se deu em torno da autonomia dos municpios no SUS. Foi pactuado que no poderiam diminuir repasse de recursos em caso de no cumprimento de meta, portanto, no havia possibilidade de contrato strito sensu. Anteriormente, havia a classificao de gestor pleno, que poderia ser cassada. O grau de apoio poltico das lideranas, tanto na organizao supervisora quanto na instituio supervisionada, para as atividades envolvidas na etapa de negociao dos contratos foi considerado altssimo. Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao atravs dos Conselhos. A Organizao Supervisora no teve suporte tcnico de outras reas do governo para a negociao/elaborao dos termos, mas o processo foi considerado satisfatrio. Todos os entes participaram e sabem da importncia. No entanto, o Termo padro ficou muito flexvel e alguns itens um pouco subjetivos. A experincia do DECEA, do Ministrio da Defesa Aeronutica interessante no sentido de que o rgo celebra Termos de Parceria, mas participa ativamente da negociao, inclusive do PE das OSCIPs. A organizao detm o conjunto de informaes prvias necessrias para a efetivao dos termos e o planejamento estratgico embasou a participao de seus 39 representantes nas negociaes. Houve PE nas Supervisionadas e a Organizao Supervisora participou de todas as etapas. Os objetivos, metas e indicadores dos termos j haviam sido definidos em planejamento anterior e a capacidade tcnica da equipe foi considerada alta. Segundo o DECEA, na etapa de negociao, o papel dos dirigentes da supervisora, a partir de suas experincias funcionais, o de avaliar, selecionar e organizar as demandas dos servios especializados e orientar a sua incluso nos processos que compem o conjunto de solues buscadas junto efetivao de Parcerias. Nove pessoas, em mdia, foram envolvidas nas etapas de negociaes que levaram de 3 a 4 meses e foram realizadas de comum acordo com os parceiros, observados os modelos j utilizados regularmente pela Organizao, acrescidos das especificidades das atividades decorrentes das normas estabelecidas na Lei 8.790/99 e Decreto 3.100/99. Foi formada uma equipe para construo dos acordos operando em conformidade com as diretrizes emanadas pela Direo, promovendo as adequaes necessrias durante o curso das negociaes. Atores da sociedade civil foram incorporados ao processo de negociao, a Organizao Supervisora no teve suporte tcnico de outras reas do governo para a negociao/elaborao dos termos e no h intervenincia/participao de outros rgos de governo. O processo de negociao foi considerado satisfatrio na medida em que procurou avaliar toda a extenso das demandas e a melhor prtica para a soluo.
6. Itens do Contrato de Gesto Chegamos a uma parte da anlise que enfoca a formalizao dos contratos e a percepo dos atores envolvidos no monitoramento sobre a possvel qualidade da definio dos itens dos contratos formalizados. Com relao aos itens que as formas de contrato contm lista preparada com base na minuta de anteprojeto 40 de Lei de regulamentao dos Contratos de Desempenho Institucional disponibilizado para consulta pblica pela Casa Civil no incio de 2009 , os entrevistados foram solicitados a responder quais dos itens estavam presentes nos contratos firmados, e se estavam bem definidos ou se precisavam de aperfeioamentos. Os itens de um contrato de gesto, obviamente, no se aplicam integralmente aos casos em que no ocorre a formalizao de um contrato propriamente dito, como nos casos do MAPA e do MMA, embora neste ltimo caso, o nvel de formalizao at surpreenda considerando o carter eminentemente de pactuao poltica da experincia levada adiante naquele ministrio. Estes dois casos de pactuao e, por assim dizer, de contratualizao parcial, so expressivos de situaes em que acordos poltico-administrativos firmados em torno de objetivos estratgicos, resultados e metas das organizaes so efetuados, mas no se convertem em instrumentos contratuais formais. O caso dos Termos de Compromisso de Gesto (TCGs) implementados pelo Ministrio da Sade com as secretarias estaduais e do DF no mbito do Sistema nico de Sade tambm um caso de pacto poltico-administrativo, s que com caractersticas especiais, na medida em que esta forma de contratualizao est inserida no contexto das regras constitucionais que estruturam o sistema federativo brasileiro, expressas nas regras do Sistema nico de Sade, e que resguardam aprecivel autonomia para os entes federados. Deste modo, os TCGs partem do principio da adeso voluntria dos representantes dos governos estaduais, ao mesmo tempo em que suas clusulas no so propriamente monitoradas: a autonomia dos entes assegurada constitucionalmente aparece como um impedimento de formas de atuao que poderiam representar (efetiva ou alegadamente) intervenes nas atribuies dos entes federados. Isto faz com que aspectos como o estabelecimento de penalidades e sanes e mesmo de incentivos pelo bom cumprimento dos termos acordados, no estejam presentes na contratualizao mantida, e mesmo a definio das responsabilidades, direitos e obrigaes dos responsveis seja algo de definio bem mais complicada (por exemplo, o no 41 cumprimento de um TCG pode levar a que um secretrio estadual de sade seja afastado, e vice-versa?). Ou ainda, o fato de que os TCGs so assinados apenas pelos representantes dos governos subnacionais e no so assinados por nenhum representante do Ministrio da Sade. Estas caractersticas impactam sobremaneira o carter do monitoramento, pois como afirmou o entrevistado do Ministrio da Sade, trata-se muito mais de prestar orientao e facilitao para o alcance das pactuaes que do concretude ao SUS, do que propriamente de um monitoramento mais duro. Colocando-se em outros termos, os TCGs exercem formas de monitoramento mais sutis, caminhando para formas muito mais de estmulo e incentivos (por exemplo, encontra-se em formulao uma premiao aos signatrios com melhor desempenho, abrindo-se caminho para formas de competio administrada entre os partcipes) mais do que de monitoramento sistemtico e de possveis intervenes corretivas. J no caso da ANA, os contratos firmados com OSCIPs constitudas por entes locais para o desenvolvimento das atividades de gerenciamento de bacias hidrogrficas, no constam apenas 3 dos itens listados, conforme quadro comparativo a seguir. O caso do MDIC, com o INMETRO, assim como o do Ministrio da Sade, com os hospitais universitrios, rede Sarah e INCA, so exemplares de avaliaes de que todos os itens listados esto presentes e, em sua maioria, bem definidos. Quadro Sntese: Itens dos Contratos ANA MDIC INMETRO MSAUDE TCGs com entes federativos do SUS MTE Programa de Microcrdito MMA MDIC ABDI Objeto e finalidade; X X X X X X Plano de trabalho contemplando objetivos, metas de desempenho, indicadores de avaliao e prazos de execuo; X X X Em termos No X Demonstrao de compatibilidade entre o plano de trabalho e a programao do PPA; NA* X X Clusula essencial, todos tem seu PPA (fundo a fundo) No se aplica No X Medidas de ampliao da autonomia gerencial, oramentria e No X X Bem definidos nos No se aplica Sim NA 42 oramentria e financeira; casos de mdia e alta complexidade Vigncia; X X No tem vigncia tem prazos X Sim X Condies de reviso, renovao e resciso; X X + ou (para partes dos indicadores tem) X Sim X Forma e mtodos de acompanhamento e avaliao da execuo do contrato; X X No tem (autonomia dos entes). Fazem orientao no est no TCG X Sim, mas no esto bem definidos X Direitos, obrigaes e responsabilidades dos administradores; X X X mas deveriam melhorar X Sim X Procedimentos que assegurem a ampla divulgao dos termos do contrato e dos relatrios e pareceres de acompanhamento e avaliao; X X No Sim No NA, no est no contrato, mas feito Unidade e instrumentos de acompanhamento e avaliao. X X No no termo, mas existe No Sim X Penalidades e sanes para os casos de descumprimento X X Em construo Sim Sim No Incentivos para o caso de cumprimento/superao No X Em construo No No No Outro Especifique No ha $ envolvidos Quadro Sntese (complemento): Itens dos Contratos MCT TCGs MSaude Mais Sade MSade Hospitais, Rede Sarah e INCA MDIC APEX PR ACERP Objeto e finalidade; X X X X X Plano de trabalho contemplando objetivos, metas de desempenho, indicadores de avaliao e prazos de execuo; X X X X deveria melhorar X (mas est nos anexos) Demonstrao de compatibilidade entre o plano de trabalho e a programao do PPA; Em anexo NA X NA X Medidas de ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira; No se aplica NA X NA NA Vigncia; X X X X X Condies de reviso, renovao e resciso; X -- X X X Forma e mtodos de acompanhamento e avaliao da execuo do contrato; X Avaliao de desempenho X X X, deveria melhorar X 43 contrato; detalhada como clasula do termo Direitos, obrigaes e responsabilidades dos administradores; X X X X X Procedimentos que assegurem a ampla divulgao dos termos do contrato e dos relatrios e pareceres de acompanhamento e avaliao; X No X X NA (apenas que deve ser publicado no DOU) Unidade e instrumentos de acompanhamento e avaliao. Em anexo No X X deveriam melhorar indicadores mal definidos X Penalidades e sanes para os casos de descumprimento NO SE APLICA Oramento pode ser remanejado X X X Incentivos para o caso de cumprimento/superao No No No tem No Outro Especifique
Indagados se os objetivos e metas so desafiadores, as resposta, em sua maioria, foram afirmativas. Esta foi a mesma linha das respostas para a indagao se os itens do contrato abarcam todas as atividades mais importantes (embora esta resposta tenha sido, justificadamente, mais efetiva para os casos de contratualizao interna). Tambm a maioria das respostas dos entrevistados foi afirmativa para questo sobre se os indicadores esto bem definidos e correspondem ao que deve ser monitorado. Nestes quesitos oportuno destacar a experincia dos TCG do MCT.Durante dois anos as metas foram flexveis. Por exemplo, no incio, uma unidade colocou como meta a ampliao do quadro de pessoal em 10% por ano. Como o cumprimento desta meta estava fora de sua governabilidade, acabou por ter nota baixa nesse quesito e percebeu que era melhor mant-lo fora do seu quadro de metas. Como coordenadora do processo mais amplo, a CGUP apoiou o desenvolvimento de indicadores de duas classes: os gerais, que se aplicam a todas as unidades e os especficos. Os indicadores foram ainda subdivididos em quatro grupos: fsico-operacionais (mais ligados s atividades finalsticas das unidades, como nmero de publicaes indexadas por pesquisador, projetos de 44 cooperao firmados etc); os administrativo-financeiros (como a relao entre receita prpria e OCC); os ligados a rea de recursos humanos (ndice de investimento em capacitao e treinamento); e os de incluso social (ainda em desenvolvimento). Os indicadores so fixos. As metas para cada indicador so definidas anualmente, propostas pelas unidades e avaliadas pela CGUP. A experincia do MCT tambm parece expressar uma tendncia comum em relao ao desenvolvimento das rotinas de trabalho com base em indicadores: dificuldades no incio tanto na modelagem dos indicadores quanto na obteno das informaes adequadas, com o paulatino avano em direo construo de sistema de monitoramento e aferio de indicadores que hoje j se encontra internalizado nas rotinas das organizaes envolvidas. Em relao qualidade das metas e indicadores, registre-se a experincia do MDIC, com a incluso de inmeras pesquisas de satisfao nas suas aferies, e o caso dos TCGs do Ministrio da Sade com as secretarias estaduais de sade, cujos indicadores compem bancos de dados nacionais: a avaliao do entrevistado de que embora seja facilmente aferidos so excessivos para as 11 reas estratgicas definidas no chamado Pacto pela Vida. Encontramos prazos de vigncias das formas de contratualizao variando entre 1 a 12 anos (este caso de vigncia mais extenso o da ANA com uma das OSCIPS que contratualiza). O prazo de vigncia mais comum de quatro anos. Como regra geral, quem assina as modalidades de contratualizao so os ministros responsveis (ou o Presidente da ANA, que representa a Diretoria Colegiada daquela agncia), pelo lado da supervisora, e o presidente da organizao supervisionada, do outro. No caso da ANA, o contrato assinado tambm pelo presidente do Comit da Bacia em questo. O caso dos TCGs do Ministrio da Sade com os entes federados o nico em que no h assinatura de nenhum representante do Ministrio da Sade. No outro plo, no caso do contrato de gesto do INMETRO, assinam o contrato os Ministros do MDIC, da Fazenda, MPOG e o presidente da instituio. 45 Indagados se as modalidades de contratualizao so afetadas pelos eventuais contingenciamentos oramentrios, em geral, a tendncia detectada foi a de que as supervisoras buscam preservar o contrato. Nesta direo, o caso da ANA, no sem alguma surpresa, parece ser o mais eficaz nesta direo j que os contratos de gesto esto blindados no anexo da Lei de Diretrizes Oramentria e no so afetados por contingenciamentos. Um outro caso a ser destacado o dos TCGs do Ministrio da Sade, que foram contingenciados aps o fim da CPMF (na verdade, houve reduo do fundo). Neste caso, o MS prestou assistncia, mas no foi necessria a repactuao de metas, apenas de prazos.
7. Monitoramento: rotinas, configurao da unidade, sistemas de informao e Comisses de Acompanhamento e Avaliao preciso fazer uma distino conceitual/prtica entre monitoramento e acompanhamento/avaliao para o prosseguimento da descrio da pesquisa de campo. Para fins dessa exposio, ser considerado que, em uma definio simplificada das fases que compem o ciclo das polticas pblicas, a fase de implementao e execuo se confunde com a de monitoramento e, notadamente, so apontadas pela literatura como simultneas. A implementao trata da fase de gesto da poltica pblica propriamente dita, quando so tomadas decises mais tcnicas decorrentes da fase de desenho da poltica. Nessa fase so tomadas medidas operacionais concretas. J o monitoramento trata da anlise da implementao de uma poltica, programa ou projeto, a partir de seu plano de trabalho, a fim de identificar de maneira oportuna e tempestiva as vantagens e pontos frgeis na sua execuo, para efetuar os ajustes e correes necessrios maximizao dos seus resultados e impactos. Podem ser monitorados processos, produtos e impactos (Graa Rua:1999). O monitoramento , deste modo, definido como ferramenta de gesto. 46 Fica, ento, claro que o monitoramento uma fase crucial no ciclo das polticas pblicas, se confunde mesmo com a efetivao da poltica e guarda diferenas em relao ao conceito de avaliao. Portanto, em primeiro lugar, o monitoramento carece de um plano de trabalho sobre o qual se debruce. Em segundo lugar, o monitoramento deve ser considerado sob a tica de estratgia de feedback e suporte. Essas definies foram levadas em considerao na prtica das equipes de monitoramento observadas. J a avaliao a fase em que a poltica julgada em funo de critrios previamente estabelecidos, com a finalidade de medir seus resultados, tanto em relao aos custos, ao alcance e qualidade, quanto ao impacto realmente provocado. Em geral, tem como objetivo ou deveria ter - a aprendizagem, inclusive organizacional, gerando compartilhamento de conhecimento sobre os erros e sucessos. muito importante enfatizar que nem mesmo os analistas mais conservadores consideram que essas fases so estanques. Elas se sobrepem, umas invadem as fronteiras das outras e eventualmente podem nem seguir essa ordem e acontecimentos. No entanto, so boas ferramentas de anlise, ou seja, possuem eficcia analtica e orientam a organizaes das idias no campo prtico. Dessa forma, para algumas experincias de contratualizao foram contactados membros das Comisses de Acompanhamento e Avaliao (CAAs), caso das trs supervisionadas do MDIC (e que no possuem instncia de monitoramento), das duas agncias reguladoras do Ministrio da Sade (idem) e da Casa Civil - ACERP (idem). Para outros casos, a interlocuo se deu com membros das equipes de monitoramento, ainda que existam CAAs nas quais a equipe de monitoramento tenha assento, caso da ANA, dos TCGs e dos CGs do MCT e dos termos de parceria do DECEA/Comando da Aeronutica. 47 Em um terceiro modelo, a interlocuo se deu com equipes de monitoramento cujos acordos acompanhados no possuem instncias de avaliao formalizadas, caso do Programa Mais Sade do Ministrio da Sade, MAPA e do MMA. No por acaso, todos ligados contratualizao de resultados e desempenhos programticos e internos a seus ministrios. E ainda, casos como o dos TCGs do Ministrio da Sade, ou Programa REUNI do MEC, que possuem instncias de avaliao no diretamente relacionadas com os termos pactuados nem com a equipe encarregada do monitoramento, mas que acabam avaliando os acordos como parte da Poltica Pblica do campo (sade/SUS ou educao superior, respectivamente). Os sistemas de informao se relacionam, em alguma medida, com essas variveis. As CAAs no possuem sistema, nem centralizam informaes e, na melhor das hipteses, arquivam as atas de suas reunies. Consideram que as supervisionadas so responsveis pela disponibilizao das informaes sobre os contratos. As equipes de monitoramento, por sua vez, ou possuem sistema de informaes sobre os contratos ou esto construindo algum modelo para comparar e sistematizar os dados. A questo relativa existncia ou no de recurso oramentrio para a gesto dos contratos se mostrou irrelevante para a anlise. Todos os interlocutores indicaram que possuem facilidade para a realizao de deslocamentos e impresso de documento atinentes gesto dos contratos. ANA Na avaliao da ANA, os objetivos e metas se tornaram desafiadores principalmente depois da segunda rodada de negociaes, quando foram aprimorados a partir da experincia. As metas cobrem parte considerada essencial das atividades. H reclamaes das supervisionadas que gostariam de incluir no Contrato outras atividades (em geral mais de rotina de administrao e acessrias, porque as agncias tambm so secretarias 48 executivas dos Comits) pelas quais no so avaliadas, mas que alegam tomar tempo. So feitos ajustes e revises com freqncia, o que ocorreu principalmente no comeo da vigncia. Os indicadores esto bem definidos e correspondem ao que deve ser monitorado. Fazem estudos tcnicos e publicizam todas as atividades (via site das agncias). As agncias devem ainda supervisionar os recursos que repassam s prefeituras para obras prioritrias (otimizao). A construo dos indicadores tinha como princpio que esses deveriam ser simples. Alm dos indicadores, fazem pesquisa junto aos Comits (que um indicador formal do Contrato). A cobertura do contrato da AGEVAP de 12 anos e do PCJ de 4 anos. Assinam o contrato a Diretoria Colegiada da ANA (representada pelo seu Presidente), o diretor-executivo da agncia contratada e o presidente do Comit como interveniente. Os contratos so acompanhados. H um calendrio anual de atividades que deve ser seguido pela ANA e pelas entidades delegatrias, alm de reunies peridicas de avaliao do andamento dos trabalhos e de um encontro com todas as entidades e outros rgos por ano, com temas especficos a cada ano. O relacionamento entre a ANA e as entidades feito entre o coordenador da Comisso de Acompanhamento dos Contratos de Gesto e o diretor-executivo da entidade. H facilidade em realizar os contatos e obter respostas que so diagnosticadas como boas, no timas. O principal instrumento de monitoramento utilizado relatrio de avaliao anual, produzido pelas contratadas. encaminhado Comisso de Avaliao e discutido com a contratada com a intermediao da unidade de acompanhamento. Posteriormente, o relatrio encaminhado a Diretoria da ANA, que encaminha para o Comit e para o Conselho Nacional de Recursos Hdricos. 49 A conferncia formal de acompanhamento das metas anual, feita pela Comisso de Avaliao, conforme previsto no contrato. Nos primeiros perodos era semestral. A equipe de monitoramento funciona, no caso da ANA, como facilitadora, ento respondem e apiam as contratadas constantemente. A avaliao formal s feita anualmente. O acompanhamento efetuado por Grupo de Trabalho ou similar; Grupo multidisciplinar constitudo por tcnicos de 3 diferentes unidades da ANA (gesto, planejamento e administrativo-financeiro) chamado CACG. Este grupo responde diretamente Diretoria da ANA mas h uma interface com os superintendentes de cada um dos tcnicos. Est institucionalizado por Resoluo especfica da ANA. A configurao satisfatria, pois garante o monitoramento e o envolvimento da equipe em atividades correlatas aos contratos (por exemplo, dar apoio aos Comites, inclusive os que esto em fase de implantao e formular novas propostas semelhantes de contratualizao com outras organizaes). As informaes esto centralizadas no site das agncias e a ANA acompanha a agenda de reunies, a agenda dos relatrios, os termos aditivos, as metas e os indicadores. O registro das informaes no est sistematizado. A gerncia faz planilhas, manualmente para comparar os indicadores, mas no um sistema. As planilhas permitem comparaes entre metas ao longo do tempo e as atas esto disponveis nos sites das agncias, que so responsveis pela alimentao dos sites. A Comisso de Avaliao separada da de Acompanhamento, com interlocuo bem estabelecida. A unidade de monitoramento faz a triangulao entre as agncias e a Comisso.
MAPA 50 Na avaliao do MAPA, os objetivos e metas asa altamente desafiadores (so 25 desafios), as metas cobrem todas as atividades da supervisionada e os indicadores esto bem definidos. Alguns indicadores ainda no foram aferidos, como a pesquisa de clima organizacional, prevista, que ainda no foi feita. Os contratos so acompanhados, verificam os resultados em reunies trimestrais, nas quais avaliam e fazem recomendaes e os pontos crticos so levados ao Gabinete do Ministro. A organizao supervisora sabe quem so as pessoas responsveis na instituio supervisionada e em alguns casos, a Assessoria d suporte elaborao das apresentaes. As respostas foram melhorando ao longo da implantao da rotina de monitoramento. Os instrumentos de monitoramento utilizados incluem apresentaes e reunies trimestrais e painel de controle de indicadores, com conferncia formal a cada trs meses. O acompanhamento efetuado unidade centralizada exclusiva (principal atividade o monitoramento dos contratos de gesto). A Assessoria de Gesto Estratgica vinculada ao Gabinete do Ministro e aqualidade do monitoramento alta. Existe a competncia para o acompanhamento/monitoramento dos resultados prevista em instrumento normativo. Existe registro das informaes referentes aos resultados esto implantando sistema HYPERION, com mdulo especial para acompanhamento do modelo BSC. sistema especificamente desenvolvido por consultoria para o monitoramento, a ser alimentado pelas reas responsveis. Atualmente acompanham, via planilhas, a agenda de reunies, a agenda dos relatrios, as metas e os indicadores. As informaes so centralizadas, o registro das informaes est sistematizado e permite comparaes entre metas ao longo do tempo. A cada reunio (Reunio de Avaliao Estratgica RAE trimestral), a Assessoria Estratgica apia a elaborao das apresentaes de cada unidade. 51
MCT TCGs e OSs (mesmas rotinas, unidades diferentes) O acompanhamento efetuado por unidade centralizada exclusiva, na Subsecretaria de Coordenao das Unidades de Pesquisa, ligada Secretaria- Executiva do MCT , dividida em Coordenao Geral das Unidades de Pesquisa (principal atividade o monitoramento dos termos de compromisso de gesto) e Coordenao Geral das Organizaes Sociais. Essa configurao foi apontada como sendo adequada. H registros de termos de parceira com OSCIPs no MCT, mas o acompanhamento nesse caso disperso e no tivemos acesso aa rotinas referentes a esse tipo de contratualizao. Em que pese Unidades de Pesquisa e Organizaes Sociais possurem estatuto jurdicos diferentes, as rotinas de acompanhamento so semelhantes, com a ressalva de que a CGOS dedica boa parte de suas atividades com as articulaes necessrias com os orgos de controle e com as prestaes de contas das OSs. Para os TCGs, as metas foram flexveis durante dois anos. Por exemplo, no incio, uma unidade colocou como meta a ampliao do quadro de pessoal em 10% por ano. Como o atingimento estava fora de sua governabilidade, acabou por ter nota baixa nesse quesito e percebeu que era melhor mant-lo fora do seu quadro de metas. Como coordenadora do processo mais amplo, a CGUP apoiou o desenvolvimento de indicadores de duas classes: os gerais, que se aplicam a todas as unidades e os especficos. Os indicadores foram ainda subdivididos em quatro grupos: fsico-operacionais (mais ligados s atividades finalsticas das unidades, como nmero de publicaes indexadas por pesquisador, projetos de cooperao firmados etc); os administrativo-financeiros (como a relao entre receita prpria e OCC); os ligados a rea de recursos humanos (ndice de investimento em capacitao e treinamento); e os de incluso social (ainda est em desenvolvimento). 52 Os indicadores so fixos. As metas para cada indicador so definidas anualmente, propostas pelas unidades e avaliadas pela CGUP. Tanto a SCUP quanto a CGOS avaliam os objetivos e metas como desafiadores e consideram que as metas cobrem a maior parte das atividades das supervisionadas. Em geral, no ocorrem alteraes durante a vigncia dos contratos e o processo e aferio dos indicadores resulta de uma construo, pois tinham dificuldades no incio. No caso dos institutos de pesquisa do MCT, o PDU (Plano Diretor da Unidade) resultado do Planejamento Estratgico da Unidade de quatro anos, mas o termo de compromisso de um ano.. O Ministro do MCT e o Presidente da Unidade com testemunho do Secretrio-Executivo do MCT e do SubSecretrio da SCUP MCT. Tanto os termos como os contratos so acompanhados. No incio do ano (fevereiro e maro) fazem as reunies presenciais com cada unidade, nas quais avaliam o ano anterior e estipulam as metas para o ano seguinte. Dessa reunio saem os nmeros que geraro a nota final da unidade, de acordo com modelo de clculo pr-definido, no caso dos institutos. No meio do ano (julho/agosto), fazem as reunies via vdeo-conferncia para acompanhar a evoluo das metas. Os contatos so feitos em nvel de presidncia e diretoria, e h facilidade na obteno de respostas, que atualmente apresentam alta qualidade. Os instrumentos de monitoramento incluem relatrios e as j mencionadas reunies semestrais (mas as metas so anuais). Antes das reunies do incio do ano, as unidades enviam seus relatrios relatando a evoluo dos indicadores. Alm desse relatrio, enviam outro documento listando os itens cumpridos (cada publicao, cada acordo, cada projeto) de forma a explicar detalhadamente cada nmero. Esses itens podem ser eventualmente checados pela CGUP (e o so), bem como pela CGOS. A CGUP produz ainda dois outros relatrios sntese, agregando as informaes de todas as unidades para subsidiar o Ministro e o Secretrio Executivo. O 53 primeiro relatrio gera uma srie histrica dos indicadores para cada unidade. O segundo documento informa comparativamente todos os indicadores gerais e alguns especficos. A CGOS acompanha os relatrios de gesto das OSs. As metas so conferidas semestralmente, perodo geralmente previsto tanto nos termos como nos contratos. Cumpre mencionar que o MCT tem como responsabilidades no Termo vrios itens no sentido de assegurar o cumprimento das metas apoiando a unidade em questo. Dessa forma, as metas no so alteradas, mas a CGUP funciona como representante das unidades dentro do MCT, As informaes referentes aos termos e aos contratos so registradas e sistematizadas e so acompanhados principalmente as metas e os indicadores, bem como o oramento. Possuem um sistema especfico para o registro, desenvolvido internamente. As unidades alimentam o sistema com apoio da CGUP, que processa e agrega as informaes, produzindo relatrios gerenciais. Existem Comisses de Acompanhamento e Avaliao tanto para as unidades de pesquisa como para as cada uma das organizaes sociais. As instncias de monitoramento fazem parate dessas Comisses. No caso dos unidades de pesquisa, constam dos termos de compromisso a definio e composio dos membros da CAA . No MDIC INMETRO, ABDI e APEX (rotinas semelhantes, unidades diferentes) Os contratos referentes ao INMETRO, a ABDI e APEX so acompanhados, mas no propriamente monitorados. Para cada contrato, o MDIC tem uma CAA (classificada como grupo de rabalho pelos interlocutores) e foram entrevistados os representantes do MDIC nas CAAs A Secretaria-Executiva designada como supervisora dos Contratos. Formalmente, o acompanhamento anual, conforme previsto nos contratos. Informalmente, verificam em reunies semestrais, nas quais avaliam e fazem recomendaes (as supervisionadas fazem parte das CAAs). 54 Em geral, apontaram que os membros das supervisionadas nas CAAs so representativos e respondem com eficiIencia, mas apontaram que a a participao das outras reas de governo na CAA poderia ficar mais clara. Somente para o caso do INMETRO as atividades da CAA esto definidas em Regimento Interno. Para os demais, existem portarias designando os representantes, mas no as atividades. As informaes referentes aos contratos so disponibilizadas pelas contratadas, nos seus respectivos stios. O MDIC possui arquivo com as atas das reunies das , mas cada arquivo est com uma rea diferente. Como era com Casa Civil/SECOM ACERP O acompanhamento da ACERP tambm era realizado por uma Comisso de Acompanhamento e Avaliao, composta por representantes do MEC, do Ministrio da Cultura, do Planejamento, da Casa Civil e da Radiobrs, aleem da prpria ACERP. Avaliavam e faziam recomendaes de de forma estruturada nas reunies, que no incio se davam a cada 4 meses, depois passaram a ser semestrais. A qualidade das respostas da supervisionada foi considerada de altssimo nvel e o interlocutor apontou que houveram ganhos de aprendizado organizacional ao longo dos trabalhos da CAA. Assim como no caso do MDIC, utilizavam como instrumentos os relatrios anuais e as reunies semestrais da CAA, sendo que as metas eram anuais e previstas nos anexos do contrato, mas a conferncia informal era semestral. O interlocutor avaliou a qualidade do monitoramento como alta, principalmente em virtude da configurao da CAA. Os principais problemas estavam ligados a descontinuidade da representao de alguns rgos.
Ministrio da Sade TCGs 55 Esto estruturando o acompanhamento. De fato, realizam um monitoramento intenso da situao de cada Estado e tentam ainda monitorar alguns municpios (o que seria responsabilidade dos Estados). Dividiram uma quantidade de Estados para cada membro da equipe (assim podem acompanhar, ainda que a distncia a situao dos municpios). Os mtodos esto em estudo. Os interlocutores do termo so indicados pelos Secretrios Estaduais de Sade e a qualidade das respostas varia muito (no tm a obrigao de responder). Alm de relatrios e reunies, usam tambm os relatos das oficinas e os relatrios de viagem das visitas tcnicas como instrumentos de monitoramento. A conferncia formal de acompanhamento das metas do Pacto pela Vida anual, conforme previsto nos termos. As demais metas (compromissos) so acompanhadas constantemente. O acompanhamento efetuado tanto por unidade centralizada (DAGD), porm no exclusiva, sendo o monitoramento uma entre outras de suas atribuies, ocupando a maior parte do tempo de trabalho da unidade responsvel, mas tambm por unidades dispersas no Ministrio (cada rea tcnica acompanha seu indicador do Pacto pela Vida). Outra coordenao (de monitoramento) dentro da DAGD est desenvolvendo o sistema de monitoramento. Acham que dessa forma interessante, pois se a rea s monitorasse (no acompanhasse os pactos de prazos por exemplo) perderia a viso do todo. Existe a possibilidade de registro das informaes (sistema), mas a integralidade das informaes no de preenchimento obrigatrio. SNao dois os principais grupos de informaes acompanhadas: acompanhamento dos indicadores do Pacto pela Vida, cujo sistema tm preenchimento obrigatrio, e acompanhamento das metas da Pactuao Unificada, que no tem alimentao obrigatria. A Coordenao acompanha de forma centralizada as adeses ao Pacto (inclusive dos Municpios, pois recebe extratos dos termos que foram homologados pelos Estados).Possuem registro tambm das oficinas (tanto para 56 adeso quanto de suporte tcnico). Os relatrios de viagem resumem as oficinas e esto disponveis em pasta pblica na Rede Interna do Ministrio da Sade. Os registros so centralizados no SISPACTO www.saude.gov.br/sispacto - permitem comparaes entre metas e possuem ainda sistema para anlise de informaes dos bancos nacionais, onde fazem ensaios de avaliao e podem gerar simulados em srie histrica (www.saude.gov.br/saladesituacao). O sistema alimentado pelos Estados e Municpios. Por outro lado, as reunies so acompanhadas e registradas, mas no de forma sistematizada. Cada gerente organiza s informaes referentes s reunies dos Estados que acompanha, mas sem sistemtica. H participao do Ministrio nas Comisses Intergestores Bipartites e Tripartites (principalmente nessa ltima), mas no da DAGD. Portaria 1083/2009 instituiu Comit com integrantes de vrias reas do Ministrio da Sade para formular e implementar metodologia de avaliao, mas esta ainda no foi implementada. Instituiu um comit com membros das Secretarias do MS, da Funasa, da Anvisa e da ANS. Tem como atribuies formular metodologia, aperfeioar instrumentos, avaliar, definir prazos etc. Alm disso, a avaliao feita com participao da Sociedade Civil nos Conselhos de Sade locais. Alguns Estados tm CAAs, mas o Ministrio no participa formamente (s vezes chamado, como ouvinte ou colaborador). As CIBs e CITs participam da adeso (inclusive homologando os TCGs), mas no da avaliao aspecto que poderia ser aperfeioado. Esto estudando uma forma de sistematizar a cooperao horizontal entre os Estados. Defesa Aeronutica DECEA O Acompanhamento e avaliao do cumprimento das obrigaes das OSCIP, estabelecidos nos Termo de Parcerias, so executados pelo DECEA por meio de um Diretor, um Coordenador, um Setor de Coordenao e Acompanhamento de Parcerias (ACAP) e uma Comisso de Avaliao, instituda mediante Portaria. 57 A OSCIP apresenta, mensalmente, Demonstrativos Fsicos e Financeiros e, quadrimestralmente, os relatrios gerenciais contendo os comparativos especficos das metas propostas no Programa de Trabalho com os resultados alcanados, acompanhado dos gastos realizados. Como resultado da anlise destes relatrios, a ACAP elabora um relatrio mensal de acompanhamento e a Comisso de Avaliao elabora um parecer conclusivo. Se houver alguma irregularidade ou ilegalidade no repasse dos recursos pblicos, a Comisso , atravs do parecer elaborado, comunica ao Diretor de Parceria as discrepncias. Para a execuo do Termo de Parceria, exigido o cumprimento de todas as clusulas estabelecidas, devendo a OSCIP implementar o Programa de Trabalho acordado. Ao DECEA cabe orientar, supervisionar e cooperar na implementao das aes e liberar, de acordo com o cronograma de desembolso, os recursos necessrios. Toda alterao ou modificao no Termo dever ser feita em comum acordo entre os partcipes, em conformidade com os preceitos estabelecidos na legislao pertinente. Os instrumentos de monitoramento utilizados compreendem: Relatrios Gerenciais (relevante); Relatrios Fsicos e Financeiros (relevante); Atas de Reunies e Pareceres da Comisso de Avaliao (relevante) e Cartas de Comprovao de Execuo de Produtos. A conferncia formal de acompanhamento das metas realizada quadrimestralmente, de acordo com o que est previsto no Instrumento Jurdico. O acompanhamento efetuado por unidade centralizada, sendo o monitoramento sua principal ocupao. Existe ainda Comisso de Avaliao, e essa configurao, segundo o interlocutor, possibilita um efetivo acompanhamento das metas estabelecidas e permite que sejam realizadas as devidas correes, sempre que necessrio. A competncia para o acompanhamento/monitoramento dos termos de parceria est prevista em instrumento normativo. 58 As informaes so centralizadas e esto sistematizadas em base eletrnica em sistema desenvolvido especificamente para o monitoramento do Termo de Parceria, que permite comparaes entre metas ao longo do tempo, agregando Termos Aditivos, Carta Reversal, Execuo do Plano de Trabalho, Cartas de Comprovao de Execuo dos Produtos, Relatrios Gerenciais, Relatrios Financeiros, Contratao de Pessoal e Parecer da Comisso de Avaliao. A ACAP produz resumos peridicos de acompanhamento da execuo da Parceria. Cabe registrar que foi mencionado que existem vrias bases de dados elaboradas pertinentes aos assuntos dos Termos de Parcerias para o efetivo acompanhamento do Termo. O sistema alimentado em funo das atualizaes dos assuntos durante a vigncia do Termo de Parceria. A CAA composta por trs membros designados pelos respectivos parceiros, sendo dois membros do DECEA e um da OSCIP, que se renem com uma frequncia quadrimestral ou quando necessrio para cumprimento das obrigaes estabelecidas e a participao da rea de monitoramento nessa comisso se d atravs de processo comparativo dos relatrios gerenciais com as anlises dos Demonstrativos Mensais. So confeccionadas atas como registro dessas reunies, que apresentam o Parecer da Comisso. O caso do MMA no configura uma experincia, pois no chegou a ter durao. No entanto, interessante notar que desenvolveram internamente um sistema de base eletrnica (sistema MAP) para acompanhar a agenda de reunies, os aditivos, as metas, os indicadores, os temas prioritrios e de interface; para compatibilizar os resultados pactuados com os indicadores dos programas e aes do PPA; para correlacionar os responsveis e os resultados e, por fim, visualizar resultados que dependiam de mais uma rea para serem atingidos, permitindo ainda comparaes entre os desempenhos. Tambm importante mencionar que modelaram as atribuies da equipe de monitoramento dos acordos, como auxiliar na identificao das aes que 59 poderiam receber autonomia, negociar e priorizar as aes e monitorar/ avaliar a obteno de resultados pactuados
7.3 Equipe: Habilidades e atividades desenvolvidas Em relao s habilidades identificadas na equipe e sobre quais destas o entrevistado indicaria como necessrias de aperfeioamento, o quadro 3 abaixo apresenta uma sntese. digno de destaque que duas das habilidades avaliadas com as piores notas pelos respondentes das diferentes supervisoras referem-se s dificuldades da organizao supervisora para conhecer e interagir com as supervisionadas, expresso nas notas relativamente mais baixas atribudas s habilidades Conhecimento sobre o contexto de atuao e o negcio das unidades supervisionadas e Conhecimento e sobre a estratgia da(s) supervisionada(s), aspecto que lana desafios capacitao considerando as especificidades vividas em cada organizao supervisionada. Um outro conhecimento/habilidade com avaliao no to boa foi a de Conhecimento adequado sobre metodologias de avaliao de desempenho institucional, enquanto que a habilidade Capacidade de comunicar e dar retorno para os diferentes pblicos (imprensa, legislativo, sociedade civil) foi interpretada como pouco relevante para alguns respondentes. Quadro 3 Habilidades da equipe e necessidade de aperfeioamento
Conhecimentos e habilidades ANA MDIC INMETRO MDIC ABDI MMA MAPA Conhecimento sobre as prioridades e estratgias da organizao Supervisora e do Governo; 8 PP 8 PM 8 PP 10
9 PM Conhecimento sobre o contexto de atuao e o negcio das unidades supervisionadas 8 PP 10 PM 10 PP 10
9 PP Conhecimento e sobre a estratgia da(s) supervisionada(s)? 6 PP 8 PM 8 PP 7
10
Conhecimento de metodologias de planejamento estratgico; 8 PP 10 PM 7 PM 9
10 PP Domnio e uso adequado dos sistemas de informao necessrios; 6 PM 6 PM 7 PM 9
6 PM Conhecimento do conjunto de leis, normas e procedimentos envolvidos; 9 PP 8 PM 8 PP 10
NA
Capacidade de negociao e soluo de conflitos; 9 PP 10 PM 7 PP 10
8 PM Capacidades de orientar sobre os 8 8 8 9 10 60 temas ligados contratualizao; PP PP Capacidade de articulao e interlocuo interna e externa 7 PP 6 - 8 PM 10
10 PM Capacidade para sugerir e construir inovaes nos sistemas/mecanismos de informao; 8 PP 6 PM 7 PP 7
9 PM Habilidade para trabalhar com base em indicadores e demais informaes quantitativas, inclusive sobre informaes oramentrias; 8 PP 10 PM 8 PM 7
10 PM Senso de responsabilidade e entendimento sobre a relevncia do trabalho de monitoramento de resultados; 9 PP 10 PM 8 PP 8
10 PM Conhecimento adequado sobre os modelos institucionais existentes/em debate na AP brasileira 6 PM 5 PP 5
8
NA - Conhecimento adequado sobre metodologias de avaliao de desempenho institucional; 7 PP 8 PM 6 PM 10
10 PM Capacidade para produzir relatrios de acompanhamento necessrios e adequados aos diferentes pblicos; 8 PP 10 PP NA
10
10 PM Capacidade de comunicar e dar retorno para os diferentes pblicos (imprensa, legislativo, sociedade civil); 8 PP 8
NA
8
10 PM
LEGENDA: NA NO SE APLICA PM PRECISA MELHORAR MUITO PP PRECISA MELHORAR UM POUCO
61 Quadro 3 (Cont.) Habilidades da equipe e necessidade de aperfeioamento
Conhecimentos e habilidades DEFESA DECEA PREVI DENCIA * MSade ANVISA ANS MSade +Sade MSade HUs MDIC APEX Conhecimento sobre as prioridades e estratgias da organizao Supervisora e do Governo; 10
10
10 SP 10 SP 3 PM PM Conhecimento sobre o contexto de atuao e o negcio das unidades supervisionadas 10
7
8 SP 5 SP 5 PM PM Conhecimento e sobre a estratgia da(s) supervisionada(s)? 10
7
10 PP 5 SP 2 PM PM Conhecimento de metodologias de planejamento estratgico; 8
9
8 6 PP 4 PM PP Domnio e uso adequado dos sistemas de informao necessrios; 10
9
NA 8 SP 10 PM PP Conhecimento do conjunto de leis, normas e procedimentos envolvidos; 10
10
8 5 SP 6 PP PM Capacidade de negociao e soluo de conflitos; 10
10
8 5 SP 8 PM PP Capacidades de orientar sobre os temas ligados contratualizao; 10
10
NA 5 SP 5 PM PM Capacidade de articulao e interlocuo interna e externa 10
6 Ressalva p/ esta habilid. - 5 SP 5 PM PP Capacidade para sugerir e construir inovaes nos sistemas/mecanismos de informao; 10
10
NA 8 SP 5 PM _ Habilidade para trabalhar com base em indicadores e demais informaes quantitativas, inclusive sobre informaes oramentrias; 9
9
10 5 SP 9 PM PP Senso de responsabilidade e entendimento sobre a relevncia do trabalho de monitoramento de resultados; 10
10
10 9 SP 8 PM PM Conhecimento adequado sobre os modelos institucionais existentes/em debate na AP brasileira 7
10
8 PM NA 9 PM PP Conhecimento adequado sobre metodologias de avaliao de desempenho institucional; 7
10
8 PP 4 SP 4 PM PM Capacidade para produzir relatrios de acompanhamento necessrios e adequados aos diferentes pblicos; 8
10
8 5 SP 7 PM PM Capacidade de comunicar e dar retorno para os diferentes pblicos (imprensa, legislativo, sociedade civil); 8
10
NA NA 9 _ * Mesmo sem ter experincias de contratualizao de resultados a entrevistada do Ministrio da Previdncia respondeu sobre quais deveriam ser as habilidades de uma equipe. LEGENDA: NA NO DE APLICA /PM- PRECISA MELHORAR MUITO / SP SEMPRE PRECISA/ PP PRECISA MELHORAR UM POUCO
62 6. ATORES EXTERNOS E CONSIDERACOES FINAIS Em nenhuma das experincias estudadas foi apontada a existncia de cobranas de relatrios e/ou informaes por parte de outros agentes como o Ministrio Pblico, a Sociedade Civil ou o Legislativo, com exceo dos TCGs do Ministrio da Sade (os Ministrios Pblicos Estaduais solicitam informaes com alguma freqncia, os Conselhos de Sade e os Legislativos poucas vezes) Tambm no foram encontrados sinais de que exista interlocuo com comisses parlamentares, imprensa e fruns da sociedade, mais uma vez com exceo dos TCGs do Ministrio da Sade (que tm interlocuo com fruns do campo da sade no mbito do Ministrio com o Congresso Nacional e com oConselho Nacional das Secretarias Estaduais de Sade CONASES e Conselho Nacional das Secretarias Municipais de Sade CONASSEMS). Em coerncia com essas informaes, a maioria dos entrevistados apontou a necessidade de aperfeioamento dos mecanismos de controle social. O MAPA, por exemplo, apontou que poderia interagir mais intensamente com as Cmaras Setoriais, que tem forte representao do Setor Produtivo, e o MDIC com os comits do ConMetro (INMETRO). At mesmo o Ministrio da Sade, com os TCGs, que possui instncias consagradas de controle social como os Conselhos locais de sade apontou a necessidade de aperfeioar o mecanismo, pois de alguma forma, a participao social ainda no a desejada/adequada. O caso dos municpios mais complicado, mais difcil de controlar/acompanhar a implementao, para a Defesa do SUS temos metas ligadas ao controle social, estabelecendo medidas de partipao social, mas mesmo assim, no h participao suficiente. Mas tambm importante notar que, em muitos casos, o controle social existe na composio dos conselhos gestores das instituies contratadas (caso dos consrcios da ANA, da ABDI, da APEX, das OSs do MCT) e que os entrevistados supem que esses conselhos avaliam os contratos de gesto. 63 Em geral, a experincia de contratualizao foi avaliada como positiva. Um depoimento emblemtico foi de que os principais impactos positivo so a menor burocracia em controle de processos e a busca incessante de resultados. As dificuldades apresentadas so relativas ao aumento da governabilidade das metas e cultura de controle de processos pela administrao pblica. No foi possvel aferir pelas entrevistas se houve melhoria nos servios prestados, a maioria dos entrevistados afirmou que as experincias eram muito recentes para gerar concluses quanto melhoria nos servios ou no desempenho administrativo. O MDIC, para o caso INMETRO afirmou terem ocorrido melhorias na gesto de pessoal da supervisionada, dado o engajamento dos servidores com o planejamento, uma vez que o Contrato de Gesto foi objeto de ampla participao no INMETRO e a consecuo das metas se tornou critrio inclusive para gratificao na remunerao. Os contratos de gesto ou similares foram considerados bons instrumentos para a gesto de parcerias, mas grande parte dos entrevistados apontou aperfeioamentos necessrios para seus casos especficos. A ANA por exemplo, sugeriu a intensificao do controle social pelos comits e do controle por resultados pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos CNRH. As opinies sobre a tendncia da contratualizao de resultados ser declinante ou ascendente variaram at em uma mesma entrevista. No caso da ANA, afirmaram que tm procurado aplicar o mesmo conceito em outras situaes, utilizando Termos de Parceria com OSCIPs e formulando Acordo de Resultados no mbito do controle interno de Consrcios Pblicos, mas, no entanto a ANA tem contrato de gesto previsto no seu regimento, mas no o assinou com o MMA e nem se observa movimento neste sentido. Apesar de alguns entrevistados afirmarem que a contratualizao no parece ser um assunto relevante na pauta dos dirigentes de seus Ministrios, todos forma unnimes em afirmar que o apoio politico fundamental, pois o monitoramento dos contratos no seria de mbito estritamente tcnico. 64 Outro ponto que mereceria anlise, mas no objeto desse relatrio, que boa parte dos entrevistados diagnostica que a contratualizao significa ganhos de aprendizado para as supervisionadas (o INMETRO conhece melhor sua misso, as Secretarias de Sade sabem o que se espera de uma Poltica de Sade, as secretarias finalsticas aprenderam a trabalhar com resultados, os hospitais universitrios aprenderam a otimizar seus recursos), mas no foi apontado nenhum ganho de aprendizado para as supervisoras. Algumas crticas foram feitas ao formato dos contratos que, segundo o representante do MDIC para a APEX, havia se transformado mais em uma exigncia burocrtica do em um instrumento a servio da eficincia. Os casos da APEX e da ABDI so realmente peculiares, visto que o MDIC parece implementar mecanismos mais eficazes de gesto da parceria (Ministro presidindo os conselhos deliberativos das instituies, por exemplo) do que o CG. Alm disso, a APEX e a ABDI so Servios Sociais Autnomos e no dependem oramentariamente do MDIC e muito menos existem concesses de autonomias atreladas ao Contrato de Gesto. Todos tambm apresentaram comentrios mais genricos sobre o desempenho do governo sobre o assunto, principalmente quanto a orientao central e a efetiva implementao de flexibilidades, o que ser explorado no terceiro relatrio dessa consultoria.
65 6. BIBLIOGRAFIA
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