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De FHC a Lula
Uma dcada de poltica externa (1995-2005)
Paulo Fagundes Vizentini
*
Introduo
A poltica externa brasileira conheceu notvel evoluo nos ltimos dez
anos, que compreendem os dois mandatos do presidente Fernando Henrique
Cardoso e a primeira parte do governo Luiz Incio Lula da Silva. Este perodo
teve inicio no auge do modelo neoliberal da globalizao, com a idia de que o
pas deveria se inserir no novo cenrio internacional numa perspectiva de am-
pla abertura aos fluxos comerciais e financeiros. Mas a isso, seguiram-se a
instabilidade financeira internacional, o colapso da Argentina e os atentados de
11 de setembro de 2001, que ensejaram a guerra ao terrorismo da administrao
Bush. Uma inflexo foi esboada por FHC ao longo do seu segundo mandato,
formulando, ainda que timidamente, uma postura mais crtica em relao
globalizao e a Alca, bem como uma iniciativa de integrao sul-americana.
O governo Lula deu nova dimenso diplomacia brasileira, reforando a atua-
o internacional do pas, especialmente em relao Amrica do Sul, aos
organismos internacionais e s potncias emergentes do Sul. Neste sentido, o
presente artigo visa analisar esta trajetria em seus fundamentos e perspectivas.
*
Professor de Histria e Coordenador do Ncleo de Estratgia e Relaes Internacionais
(Nerint) da Ufrgs. Professor Convidado nos cursos de ps-graduao da FAPA. Ps-Douto-
rado em Relaes Internacionais pela London School of Economics. E-mail: paulo-
vi@ifch.ufrgs.br.
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A diplomacia de Fernando Henrique Cardoso:
o projeto inicial (1995-1998)
Em 1994, o Plano Real permitiu a Fernando Henrique Cardoso uma vit-
ria relativamente fcil sobre o candidato da esquerda, hoje presidente, Luiz
Incio Lula da Silva. FHC retomou o projeto neoliberal de insero no pro-
cesso de globalizao econmica iniciado por Collor de forma mais bem
articulada e com estabilidade na execuo do processo. Luiz Felipe Lampreia
foi nomeado ministro das Relaes Exteriores e Pedro Malan, ministro da
Fazenda, este ltimo um homem completamente identificado com o progra-
ma do FMI e do Banco Mundial, expresso no Consenso de Washington.
O presidente representava o novo poltico dos anos 1990: jovial, contra a
poltica tradicional, poliglota e intelectualizado.
No plano especificamente diplomtico, Fernando Henrique habilmente
esvaziou o Itamaraty de suas funes, uma vez que este rgo representava
um foco de resistncia do projeto nacional-desenvolvimentista. FHC transfe-
riu as atribuies econmicas do MRE para o Ministrio da Economia e, ao
mesmo tempo, assumiu pessoalmente sua dimenso poltica com a introduo
da diplomacia presidencial. As linhas de ao prioritrias foram as seguintes:
avanar no caminho da integrao regional, aprofundando o Mercosul; est-
mulo estratgia de diversificao de parceiros nas relaes bilaterais; ao
junto s organizaes econmicas multilaterais, em especial OMC, e con-
centrar esforos para elevar a posio de potncia internacional do Brasil,
tornando-se um membro permanente do Conselho de Segurana da ONU,
usando, para tanto, de argumentos como tamanho territorial, contingente
populacional e seu status na organizao.
O novo presidente, internamente, intensificou o processo de privatiza-
es das grandes e eficientes empresas pblicas (aeronutica, petroqumica,
siderrgica e telecomunicaes) sem se preocupar com as empresas privadas
e os custos sociais. Adotou tambm o hbito de no se referir ao Brasil como
um pas subdesenvolvido, contudo no se pode desconsiderar que tal condi-
o ultrapassava a questo conceitual, pois a estabilizao monetria foi fun-
dada sobre o endividamento externo e o Plano Real acabou com o histrico
supervit comercial nacional.
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O carter da poltica externa desenvolvida no governo de FHC sinalizava
para a instaurao de novos projetos e parcerias, sem definir claramente o
paradigma estratgico pelo qual estava se orientando. FHC, como ministro
das Relaes Exteriores (outubro de 1992 a maio de 1993), deu incio subs-
tituio da nfase na Amrica Latina pela Amrica do Sul, delimitando uma
nova esfera geogrfica da poltica regionalista. Essa diretriz teve uma dimen-
so prtica muito importante na agenda diplomtica sul-americana e o Mer-
cosul passou a ser o ncleo desta estratgia.
Em 1994, o Mercosul adquiriu personalidade jurdico-institucional como
unio aduaneira para os pases membros e sua vertente poltica passou a buscar
novos parceiros. No perodo 1991-1997, o comrcio intrazona apresentou taxas
aceleradas de crescimento, afirmando a dimenso econmico-comercial do
bloco, mas tambm avanou no carter poltico-estratgico, para aprofundar os
mecanismos de reparos e decises conjuntas (destacando-se a clusula demo-
crtica do bloco, decisiva na consolidao dos regimes democrticos na re-
gio, sobretudo nas crises paraguaias). Todavia, estes aspectos no se comple-
taram, levando, a partir das crises de 1999, ao esgotamento do Mercosul em sua
forma at ento vigente.
Um fator de presso sobre o Mercosul foi a proposta da criao de uma
rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e a postura poltica da Argentina
na era Menem/Cavallo, que buscava um alinhamento com os EUA e adotou um
modelo econmico de profundo vis neoliberal, com dolarizao e privatiza-
es.
1
Em Dezembro de 1994, o Brasil aceitou, com relutncia, a proposta de
iniciar negociaes para a criao da Alca, com base na avaliao de que, caso
optasse por obstruir o processo, se encontraria em posio isolada no continente
e confrontando diretamente os EUA. Assim, o posicionamento brasileiro sinali-
zou para a defesa constante do multilateralismo e nas relaes econmico-
comerciais e na defesa dos planos de integrao regional, tentando sempre
ganhar tempo em relao Alca, mas sem opor-se frontalmente a ela. A dire-
o da poltica externa brasileira indicava uma orientao globalista e uma
melhora contnua no relacionamento com os EUA.
Paralelamente, uma srie de contenciosos com este pas foram soluciona-
dos, com uma clara demonstrao de limpeza da agenda internacional: adeso
ao TNP (Tratado de No-Proliferao Nuclear), ao Mctr (Regime de Controle de
1
Que, posteriormente, ser responsvel pelo colapso da Argentina.
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Tecnologia de Msseis) e ao Grupo dos Supridores Nucelares (NSG), o que
implicou na aceitao das demandas das grandes potncias. Entretanto, poucos
foram os ganhos com estas polticas no campo estratgico, poltico ou econmi-
co. No cenrio internacional ps-Guerra Fria, a poltica norte-americana apre-
sentou um carter agressivo no setor comercial, o que denotou um balano defi-
citrio para o Brasil. Alm disso, o processo da Alca sofreu um revs, devido ao
constante insucesso do presidente Clinton em obter a autorizao do Congresso
para acelerar sua implementao (mecanismo conhecido por fast track).
Paralelamente, as relaes bilaterais continuaram a ser marcadas pela bus-
ca do multilateralismo, a chamada postura de global trader. O Brasil manteve
seus contatos com a Unio Europia, atravs de negociaes bilaterais e pelo
Mercosul, havendo ainda aproximaes com ndia e Malsia. Ao lado das
crescentes relaes econmicas, desenhou-se a possibilidade do estabelecimen-
to de parcerias estratgicas com China, ndia e Rssia, envolvendo a coopera-
o nuclear, aeroespacial e o exerccio de uma grande diplomacia voltada para
a estruturao de um sistema internacional multipolar, como forma de contor-
nar uma nova unilateralidade norte-americana. O problema que o Brasil no
cumpriu muito dos itens acordados, ou abandonou seus aliados ao primeiro
sinal de problemas, por exemplo, denunciou, unilateralmente, o acordo de
cooperao tecnolgica com a ndia quando este pas realizou testes atmicos.
Na verdade, o Brasil cumpria apenas os compromissos com os pases do Pri-
meiro Mundo e com os organismos internacionais.
Em 1997, FHC conseguiu aprovar a emenda da reeleio e venceu o pleito
com base no Plano Real e no controle da inflao. Enquanto os produtos ex-
purgados dos ndices inflacionrios subiam (como os consumidos pela classe
mdia), os bens bsicos eram importados a preos baixos, mantendo estvel a
cesta bsica. Contudo, durante a campanha, as dificuldades comearam a se
manifestar: a crise asitica de 1997 e a russa de 1998 criaram uma nova reali-
dade nas finanas mundiais que teve como conseqncia para o pas uma
enorme fuga de capitais, que foi de 50% durante a campanha e, se tivesse ocor-
rido segundo turno, a reeleio poderia ter sido ameaada. A crise financeira e
a cambial de Janeiro de 1999 e a possibilidade de retrocesso de alguns objeti-
vos alcanados pelo governo na estabilizao monetria, levaram o governo a
desvalorizar o Real como forma de equilibrar as contas. Desta forma, o segun-
do mandato de FHC se iniciou sob a crise e a necessidade de mudana, com
impactos sobre a diplomacia brasileira.
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A inflexo da diplomacia de FHC: a crise do modelo (1999-2002)
Assim, todo o cenrio mundial em que o governo baseara sua insero
internacional comeou a se desarticular. O discurso da adeso subordinada
globalizao neoliberal foi substitudo pela crtica globalizao assimtri-
ca. Tambm em 1999, o prprio Mercosul passou por um momento extre-
mamente delicado: observou-se um desequilbrio entre Brasil e Argentina, o
que tambm afetou a relao com os demais membros e os pases associados.
Entre 1998 e 1999, o bloco perdeu a dinmica. Esgotou-se a etapa dos ganhos
fceis com a integrao, caractersticos da fase inicial de expanso de comr-
cio, em decorrncia da reduo tarifria automtica. A partir deste momento,
o ministro da Economia argentino Domingos Cavallo passou a investir dura-
mente contra o Mercosul e sua Tarifa Externa Comum (TEC), apostando na
integrao hemisfrica proposta pelos EUA, a Alca, que nesta conjuntura era
considerada em ascenso. A Alca e o Mercosul pareciam ser, neste contexto,
opes excludentes. Pouco tempo depois, a Argentina sofreu um colapso
econmico e poltico que evidenciou os problemas deste modelo neoliberal.
Simultaneamente, o Brasil tentava arrastar as negociaes para ganhar tempo,
mas a estratgia protelatria tinha limites, pois o pas tambm negociava na
OMC (Organizao Mundial do Comrcio) e com a Unio Europia (UE).
Diante deste cenrio, afastando-se de seu rumo inicial de abertura pouco
cuidadosa e negociaes sem as devidas compensaes, em seus dois ltimos
anos a diplomacia do presidente FHC desenvolveu uma significativa agenda
para a Amrica do Sul, como forma de articular uma alternativa crise do
Mercosul e manter o processo de integrao. FHC procurou recuperar certa
margem de autonomia frente aos EUA a partir do incio da administrao
Bush. Em uma situao adversa, a diplomacia brasileira resolveu dar um salto
frente.
Especificamente com relao ao Mercosul, deve-se destacar que suas cri-
ses resultaram do fato de os governos dos quatro pases-membro, no apro-
veitarem a situao favorvel de 1991-1997 para lanar polticas efetivas no
campo tecnolgico e macroeconmico para tornar suas empresas competiti-
vas, permitindo, inclusive, a desnacionalizao de ramos estratgicos, cujo
controle seria vital para efetuar-se um salto qualitativo. Alm disso, negli-
genciaram a importncia da ampliao dos prprios mercados internos que,
se ampliados por reformas sociais, lhes proporcionariam uma economia de
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escala, potencializando o desempenho de suas empresas. Faltou, enfim, um
projeto de desenvolvimento conseqente que fomentasse a produo local.
Porm, estas dificuldades no impediram o seu relanamento na nova fase da
diplomacia brasileira.
Em agosto de 2000, quando muitos acreditavam que qualquer integrao
latino-americana havia perdido sentido e a Alca era a nica soluo, o presi-
dente Fernando Henrique Cardoso convocou a I Reunio de Cpula dos Pa-
ses Sul-Americanos, em Braslia. A realizao da Cpula de Braslia foi si-
multnea ao lanamento do Plano Colmbia, plano de ajuda no combate ao
narcotrfico, oficializado pela Casa Branca em 31 de agosto de 2000. As
iniciativas explicitaram duas tendncias opostas, mas associadas, que vinham
se desenvolvendo na Amrica do Sul. Tratava-se de duas respostas distintas
ao fim da estabilidade poltico-econmica do incio da dcada de 1990, a
norte-americana e a brasileira.
Paradoxalmente, a reao crise do Mercosul centrou-se na ampliao
da integrao para toda a Amrica do Sul, sinalizando a possvel realizao
da idia da Alcsa (rea de Livre Comrcio Sul-Americana) lanada em 1993.
Contudo, devido conjuntura adversa, este encontro histrico esbarrou na
impossibilidade de avanar acordos comerciais, optando por um caminho
alternativo de fortalecimento. Assim, o encontro definiu uma srie de medi-
das prticas e consensuais, sendo a principal delas a integrao fsica da in-
fra-estrutura dos pases sul-americanos, que historicamente haviam estado de
costas uns para os outros e de frente para o mar. As redes de transporte, tele-
comunicaes, energia, gasodutos e oleodutos, entre outras, seriam interliga-
das, gerando condies materiais para a integrao das economias.
Em 2002, realizou-se a II Cpula Sul-Americana em Guayaquil, Equa-
dor, dando seqncia ao processo que previa, entre outras coisas, o estabele-
cimento de uma associao entre os dois grandes projetos de integrao sul-
americanos, o Mercosul e a Comunidade Andina. O presidente Fernando
Henrique Cardoso, que discursou em nome dos presentes, criticou a atitude
protecionista dos pases do Primeiro Mundo no campo comercial, expressou
suas dvidas sobre a viabilidade da Alca nas circunstncias ento vigentes e
lamentou a falta de resultado nas negociaes Mercosul-Unio Europia.
Alm de criticar a poltica norte-americana, embora sem se referir formal-
mente aos EUA, o discurso de Fernando Henrique Cardoso pregou a necessi-
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dade desta associao entre o Mercosul e a Comunidade Andina. Neste con-
texto, pases como a Colmbia eram refratrios idia, enquanto a Venezuela
desejava uma adeso plena ao Mercosul, o que era invivel individualmente,
pois este pas j pertencia ao outro bloco. Mas, o protecionismo norte-
americano e a ausncia de ajuda Argentina, aps o colapso financeiro deste
pas, aliados instabilidade econmica internacional, deram novo impulso a
este projeto.
Concretamente, durante a realizao da 23