Artigo

Contempornea
ISSN: 2236-532X
n. 1 p. 49-68
Jan.Jun. 2011
Desigualdade, pobreza e polticas pblicas:
notas para um debate
Celi Scalon
1
Resumo: A desigualdade uma das caractersticas mais marcantes da estrutura
social brasileira, mas esta no se reduz distribuio de renda. Ao contrrio,
um fenmeno complexo e multifacetado que tem impactos diversos, em es-
pecial sobre as condies de pobreza e precariedade. Nesse sentido, a pobreza
deve ser compreendida como privao de capacidades bsicas que conduz
vulnerabilidade, excluso, carncia de poder, de participao e voz, exposio
ao medo e violncia; enfm, excluso de direitos bsicos e de bem -estar. Por
isso, a busca de alternativas de reduo das desigualdades passa por duas vias
simultneas: a formulao de novos modelos de desenvolvimento e a defnio
e implementao de polticas pblicas que possibilitem uma distribuio mais
equitativa dos bens e recursos sociais.
Palavras -chave: Desigualdade, pobreza, polticas pblicas, modelo de desenvolvi-
mento, polticas redistributivas.
Abstract: Inequality is one of the most known characteristics of Brazilian social
structure, but it is not reduced to the distribution of income. Instead of it, inequa-
lity constitutes a complex and multifaced that causes diferent impacts, especially
on conditions like poverty and precarity. Terefore, poverty must be comprehen-
ded as a lack of basic capabilities that induces to vulnerability, exclusion, lack
of power, participation and voice, exposion to fear and violence; in short, to the
1 Professora Titular de Sociologia da UFRJ.
Dossi Diferenas e (Des)Igualdades
50 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
exclusion of basic rights and welfare. In this aspect, the search for alternatives to
reduce inequalities need to combine two simulaneous tasks: the formulation of
new models of development and the defnition and implentation of public policies
that allow a better distribution of social goods and resources.
Key words: Inequality, poverty, public policies, development model, redistributive policies.
De acordo com Grusky, a tarefa de identifcar as dinmicas principais por
trs das mudanas sociais tem sido fundamental para a Sociologia, mas em ne-
nhum lugar este interesse mais bem desenvolvido ou mais essencial do que no
campo das anlises de desigualdades. (2008: 13)
No possvel, portanto, falar em transformaes sociais sem levar em con-
siderao as mudanas nas formas de distribuio de riqueza e nos processos
de alocao dos indivduos na estrutura social. Ainda mais verdadeira esta
afrmao, se considerarmos que a desigualdade a marca mais expressiva
da sociedade brasileira e apresenta -se como um fenmeno multidimensional,
transversal e durvel. Por este motivo, um tema to relevante para a compre-
enso de nossa sociedade, na medida em que se expressa em inmeras dimen-
ses, resulta de diferentes fatores e tem consequncias variadas.
Por este motivo, o debate sobre o enfrentamento das desigualdades e conduz
a uma discusso mais abrangente sobre polticas sociais e projetos de nao. E,
no Brasil, coloca a necessidade de analisar as condies em que as desigualdades
surgem e se reproduzem historicamente, levando a uma discusso sobre quais so
as condies necessrias para que as oportunidades sejam mais bem distribudas.
Sabemos que a desigualdade no um fato natural, mas sim uma constru-
o social. Ela depende de circunstncias e , em grande parte, o resultado das
escolhas polticas feitas ao longo da histria de cada sociedade. Mas tambm
sabemos que todas as sociedades experimentam desigualdades e que estas se
apresentam de diversas formas: como prestgio, poder, renda, entre outras e
suas origens so to variadas quanto suas manifestaes. O desafo no ape-
nas descrever os fatores e componentes das desigualdades sociais, mas tambm
explicar sua permanncia, e em alguns casos seu aprofundamento, apesar dos
valores igualitrios modernos.
O que torna o Brasil um caso especial a sobrevivncia de desigualdades his-
tricas em meio a um processo de modernizao acelerado. Mais ainda, nossos
nveis de desigualdade de renda so extremamente elevados. Apesar da queda
constante do GINI na ltima dcada, ele ainda permanece num patamar bas-
tante alto, at mesmo para um continente to desigual quanto a Amrica Latina.
1 Celi Scalon 51
Vrios esforos tm sido feitos para combater as desigualdades e a pobreza,
tanto por meio de programas sociais do Governo, como de iniciativas de orga-
nizaes no governamentais e do setor privado. Entretanto, a construo de
uma base para a superao das desigualdades precisa envolver parcela signif-
cativa da populao, tanto na elaborao como na implementao de polticas
que vo ao encontro dos interesses e necessidades dos agentes. Contudo, pouco
ou nada se sabe das percepes e avaliaes que a populao faz, tanto da si-
tuao de desigualdade e carncia em que est mergulhada, como das iniciati-
vas realizadas para ultrapassar essa situao.
No entanto, importante ressaltar que, num contexto de extrema desigual-
dade como o que temos no Brasil, at mesmo a cidadania, entendida aqui como
participao, desigualmente distribuda. Esta uma conjuntura que coloca em
xeque o conceito de sociedade civil, ou pelo menos o seu uso no singular. Cada
vez mais os atores sociais so chamados participao, porm as condies des-
sa participao so claramente defnidas a partir das possibilidades e oportuni-
dades de insero na arena pblica. E essas possibilidades e oportunidades no
so, de fato, iguais. Devemos considerar que, quando os custos e as chances de
participao so to desiguais, em geral nos defrontamos com uma situao em
que os includos aumentam suas vantagens relativas sobre os excludos, se apro-
priando de forma mais efetiva dos benefcios gerados pela sociedade ou pelo
Estado. Portanto, a dinmica da relao entre Estado e sociedade, na qual se
inscreve a prtica das polticas pblicas, atravessada por desigualdades na dis-
tribuio de poder: seja ele poltico, econmico, social, intelectual ou simblico.
Essa discusso remete escolha do tema deste artigo, que recaiu sobre a ques-
to da desigualdade e da pobreza. No somente porque estes so, efetivamente, os
focos das principais polticas pblicas e dos programas sociais implementados no
Brasil, mas porque a desigualdade e a privao so, tambm, problemas que atin-
gem a formulao, a efetividade e o alcance dessas mesmas polticas e programas.
Dessa maneira, importante que a desigualdade seja vista como problema
poltico. Como ponto de partida necessrio reconhecer a estreita relao en-
tre democracia, justia social e igualdade de oportunidades. A democracia bra-
sileira no se far plena se no houver uma ateno especfca questo das
desigualdades sociais, uma vez que a igualdade pode ser considerada um dos
atributos bsicos da cidadania, considerada em seu sentido mais amplo como
acesso a direitos. Na Constituio brasileira, o artigo quinto, que trata dos di-
reitos fundamentais, fala em igualdade em dois momentos, remetendo tanto
igualdade formal quanto igualdade substantiva. At porque a igualdade pe-
rante a lei s pode ser garantida de maneira efciente quando sustentada pela
52 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
igualdade nas chances de vida, que assegura tanto a possibilidade como a liber-
dade de escolha e a utilizao plena das capacidades dos atores sociais (Scalon
e Heringer, 2000).
Mas isto no ocorre no Brasil, j que temos uma situao de grande desi-
gualdade que se caracteriza por uma natureza multidimensional, multifacetada
e estvel. ela que d os contornos da estrutura social brasileira e tem impac-
to sobre questes to relevantes quanto o destino da democracia e a garantia
de justia social, remetendo, em ltima instncia, soluo de problemas to
dramticos como a violncia, a pobreza e a segregao. Por essa razo, pra-
ticamente impossvel discutir as desigualdades sociais sem ter um horizonte
normativo, uma vez que o tema envolve, tambm, uma discusso tica e moral.
Desigualdade e pobreza, embora sejam conceitos distintos, esto fortemen-
te vinculados, na medida em que as disparidades nas chances de vida acabam
por determinar as possibilidades de escapar de situaes de privao e vulne-
rabilidade. Alm disso, para entender a pobreza no Brasil preciso reconhecer
que ela produto de uma das mais extremas concentraes de renda do mundo.
Essa relao entre desigualdade e pobreza em nosso pas se d, basicamente,
porque a renda das pessoas resulta da capacidade de mobilizao dos ativos que
elas possuem, mas a propriedade desses ativos bastante concentrada.
Os pobres trabalham e podem ser, portanto, considerados deserving poors.
Contudo, por ausncia de ativos importantes, como capital fsico, educao e
ativos fnanceiros, obtm rendimentos muito aqum do que deveriam receber
para ter uma vida digna.
Segundo Reis e Schwartzman (S/D) pobreza e desigualdade no so fruto
de uma dualidade que existiria entre diferentes segmentos da sociedade, pois
o pas hoje totalmente integrado pela lngua, pelas comunicaes de massas,
pelos transportes e pelo mercado. Mas o problema seria devido a uma grande
parte da pobreza ser ainda rural, localizada sobretudo nos Estados do Nordeste
e em zonas agrcolas deprimidas em Minas Gerais, e urbana, concentrada na
periferia das grandes cidades e constituda por pessoas em grande parte ori-
ginrias do campo, cuja integrao ao mercado de consumo no tem corres-
pondncia com o mercado de trabalho. Como no passado, esses altos nveis
de pobreza e excluso continuariam sendo causados por uma combinao de
heranas, condies e escolhas de natureza econmica, poltica e cultural. Para
esses autores, ingnuo supor que a pobreza e a desigualdade poderiam ser eli-
minadas pela simples vontade poltica, ou somente por meio da redistribuio
de recursos dos ricos para os pobres. No Brasil preciso enfrentar o que seria o
maior correlato da desigualdade de renda no pas: a educao. Sem credenciais
educacionais os brasileiros estariam fadados a ocupar postos de trabalho com
1 Celi Scalon 53
menos qualidade e, consequentemente, mal remunerados. Esta seria a correla-
o direta entre a escassez educacional e as desigualdades de renda no Brasil.
relevante destacar, entretanto, que o conceito de pobreza no pode ser
reduzido noo de precariedade de renda; mas deve ser entendido de forma
mais complexa e abrangente, assim como sugerido nos trabalhos de Amartya
Sen (2001). Estamos falando, portanto, da pobreza como privao de capacida-
des bsicas que conduz vulnerabilidade, excluso, carncia de poder, de par-
ticipao e voz, exposio ao medo e violncia enfm, excluso de direitos
bsicos e de bem -estar.
Existem algumas divergncias nas metodologias de medio para a linha da
pobreza, mas elas simplesmente retratam as divergncias em torno do prprio
conceito de pobreza. Por exemplo, possvel falar de pobreza absoluta e relativa.
Para Sen, a privao no pode ser entendida em termos absolutos, uma vez que
existem carncias em diversos nveis. importante ressaltar que a teoria de Sen
est calcada no conceito de capacidades (capabilities) que o indivduo tem para
realizar funcionamentos (functionings) que ele valoriza. Esta seria a base para
liberdade e igualdade.
Desse modo, o conceito de pobreza no pode ser reduzido noo de preca-
riedade de renda; mas deve ser entendido de forma mais complexa e abrangente,
como privao de capacidades bsicas que conduz vulnerabilidade, excluso,
carncia de poder, de participao e voz, exposio ao medo e violncia; enfm,
excluso de direitos bsicos e de bem -estar. Portanto, a questo da desigual-
dade no deve se restringir a um debate sobre desigualdade de renda, uma vez
que est relacionada a vrios tipos de desigualdades como raa, gnero, classe e
cidadania, entre outras inmeras dimenses da realidade social.
Segundo Sen: Mesmo a exigncia de objetividade na descrio de fato no
requer invarincia social, como suposto algumas vezes. O que considerado
como uma terrvel privao pode, claro, variar de sociedade para sociedade,
mas do ponto de vista do analista social estas variaes so matrias de estudo
objetivo. (2001:171) Como defende que a anlise da pobreza deve ser pautada
pelo interesse na defcincia de capacidades bsicas para realizar funcionamen-
tos, e no nos funcionamentos realizados, afrma que:
No espao das rendas, o conceito relevante de pobreza tem de ser a ina-
dequao (para gerar capacidades minimamente aceitveis). Uma linha
de pobreza que ignora completamente as caractersticas individuais no
consegue fazer justia s nossas verdadeiras preocupaes sobre o bsico
na pobreza, a insufcincia de capacidade devida a meios econmicos ina-
dequados. Seguidamente ser sensato agrupar os indivduos em categorias
54 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
particulares (relacionadas com classe, sexo, grupo ocupacional, status do
emprego e assim por diante). Se escolhermos expressar a pobreza no espao
de rendas, ento as rendas requeridas tero de ser ligadas s exigncias cau-
sais das capacidades mnimas. (Sen, 2001: 175)
Assim, a relao entre renda e capacidade no igual para todos os grupos
sociais, ao contrrio, varia de acordo com a idade, local de residncia, etnia,
sexo, entre outros fatores sociais.
Se o conceito de pobreza, que parece bem mais objetivo e claro do que o de
desigualdade, no pode ser restringido privao de renda, tampouco a ques-
to da desigualdade deve se limitar a um debate sobre desigualdade de renda.
Mesmo porque as desigualdades se espraiam entre outras inmeras dimenses
da realidade social, tais como raa, gnero, classe e participao, entre outras.
Ela impe -se, inclusive, na segregao do espao em que os indivduos se in-
serem e se movimentam, delimitando o lugar de cada cidado na face urbana.
De certo modo, os estudos sobre desigualdades se desenvolveram muito no
mbito da Economia, que encontrou uma maior possibilidade de dilogo com
o poder pblico. Talvez justamente pela simplifcao que fazem da questo, co-
locando todo o foco sobre a renda. Porm, as limitaes da renda, tanto como
medida de pobreza como de desigualdade, j foram amplamente expostas. As Ci-
ncias Sociais podem e devem tratar o tema das desigualdades de maneira mais
compreensiva, abrangente e complexa. Os estudos no campo econmico pouco
ou nada revelam sobre estilos de vida, gostos, valores, comportamentos e prticas;
dimenses fundamentais da vida social.
2
Variaes na renda e no acesso a bens
de consumo no retratam, necessariamente, mudanas na composio das clas-
ses, muito menos nas desigualdades nas chances de vida. importante salientar
que a medio do consumo apenas pela posse de bens apresenta limitaes. Uma
anlise sociolgica mais completa demandaria o estudo das prticas de consumo,
revelando padres, tendncias e preferncias que podem ser bastante diferencia-
dos entre indivduos ou grupos de indivduos, algo que fcaria obscurecido nos
estudos baseados apenas no volume ou no acesso ao consumo de bens.
Um debate central na tradio do pensamento social e poltico contempo-
rneo est relacionado ao signifcado da igualdade de oportunidades em ter-
mos sociais e econmicos. Seria a igualdade uma meta realizvel? No limite,
o debate sobre igualdade de oportunidades nos leva a uma encruzilhada em
termos flosfcos e prticos. E ainda temos um longo caminho para percorrer
2 Veja Bourdieu (1984).
1 Celi Scalon 55
na defnio, no entendimento e na aplicao de uma viso consensual de igual-
dade de oportunidades e igualdade de direitos.
A aceitao do combate s desigualdades est diretamente ligada identif-
cao de quais so os limites tolerveis das desigualdades. Mas esses limites
so sempre fexveis e variam de acordo com o quo inclusiva uma sociedade
parece ou espera ser. Aqui, as percepes sobre quem tm o direito de se be-
nefciar dos recursos da sociedade e tambm sobre quem defne as fronteiras
polticas e simblicas so cruciais.
Da a importncia de uma discusso mais profunda sobre valores, percep-
es, atitudes e opinies em relao s desigualdades sociais, uma vez que so
eles que conformam as defnies socialmente vigentes sobre o que aceit-
vel ou no em termos de distribuio de bens, recursos e servios. Dessa for-
ma, impossvel entender os padres de distribuio de uma sociedade sem
cotej -los com as noes de justia e equidade que nela predominam; porque
atravs do cdigo cultural que cada sociedade legitima ou deslegitima as
noes de igualdade e desigualdade

(Reis, 2004). Isso porque a estrutura de
desigualdade reproduzida e transformada em interao com o cdigo cultu-
ral da sociedade. Esse ltimo, por sua vez, prov a linguagem para legitimar
ou deslegitimar igualdade e desigualdade. (Munch apud Reis, 2004)
Se reconhecermos que o sentido dado igualdade socialmente construdo
e, portanto, existe um cdigo socialmente compartilhado que justifca ou conde-
na a desigualdade, devemos tambm reconhecer que polticas pblicas que no
levem em considerao os valores e os padres de comportamento da sociedade
so polticas destinadas ao fracasso. Dessa forma, imprescindvel que se desen-
volvam esforos no sentido de identifcar de maneira mais sistemtica aqueles
valores e atitudes em relao s desigualdades que tm implicaes e consequn-
cias sociais mais signifcativas. Porque so eles que, de algum modo, permitem
a convivncia com os nveis de disparidade experimentados em cada sociedade.
Foi nesta direo que desenvolvi algumas anlises com base nos dados do
survey sobre percepo de desigualdades (Scalon, 2004). So anlises de com-
parao internacional que utilizaram informaes sobre outros sete pases alm
do Brasil; so eles: Hungria, Rssia, Sucia, Espanha, Portugal, Chile e Estados
Unidos. Em termos gerais, o objetivo era avaliar tanto os nveis aceitveis de
desigualdade de renda em cada pas como os mecanismos de legitimao dos
determinantes de estratifcao que, em ltima instncia, defnem a diviso de
recursos e recompensas entre os indivduos.
Deve -se reconhecer, neste ponto, que a existncia de desigualdades uma
caracterstica intrnseca a qualquer sociedade. Contudo, a ideia de justia social,
56 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
entendida como acesso a oportunidades de aquisio de postos e status, de-
fendida como forma de criar condies para uma competio igualitria e, con-
sequentemente, reforar um sistema meritocrtico na alocao dos indivduos.
Alm disso, no se pode perder de vista os nveis de desigualdade tolerveis. Des-
sa maneira, o que proponho avaliar no s os critrios que podem conferir legi-
timidade desigualdade, mas, tambm, a magnitude da desigualdade legitimada.
Para avaliar o grau de desigualdade de renda aceitvel foi selecionado um
item do questionrio em que era apresentada aos entrevistados uma lista de
ocupaes, com diferentes nveis de status e prestgio, e perguntado, para cada
ocupao, qual o salrio que deveria receber. O Grfco I representa a mdia de
quanto cada ocupao deveria ganhar. A partir da pergunta Quanto deveria
receber um (nome da ocupao)? foi calculada a mdia dos valores atribu-
dos por cada respondente para as ocupaes. A ocupao que obteve menor
valor salarial em mdia, o que variou de acordo com o pas, foi tomada como
o denominador para o clculo da diviso entre as ocupaes. Dessa forma, a
ocupao -base, isto , a que foi apontada como a que deveria receber o menor
rendimento incorpora o valor 1. Os valores das demais categorias devem ser li-
dos como o nmero de vezes que ultrapassa a mdia salarial da ocupao -base.
Grfco I. Diferenas entre mdias salariais por ocupao. Fonte ISSP, 2000.
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Os dados mostraram que os pases mais desiguais, como Brasil, Chile e Rs-
sia, eram tambm os que atribuam nveis mais elevados de discrepncias sa-
lariais entre ocupaes, indicando que a convivncia com a desigualdade de
renda pode acabar por naturaliz -la em alguma medida. Mesmo porque, mui-
tas vezes, difcil descolar o universo normativo do universo cognitivo.
1 Celi Scalon 57
Ao lado disto, foi observada uma maior adeso dos brasileiros ideia de que
o esforo pessoal e a educao prevalecem em nossa sociedade como os crit-
rios que mais afetam as chances de ascenso social, isto , so reconhecidos
como os principais determinantes de estratifcao. Veja o grfco de anlise de
correspondncia abaixo:
Grfco II. No (nome do pas), as pessoas so recompensadas por sua inteli-
gncia/qualifcao. Fonte ISSP, 2000.
3
Pessoas so recompensadas pela sua inteligncia e qualifcaes
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Pessoas so
recompensadas
Pases
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Discorda tot
Discorda em
No concorda
Concorda em
Concorda tot
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2
Dimension 1
Canonical normalization
Ao mesmo tempo, os brasileiros tendem a rejeitar a ideia de que a origem fa-
miliar e as redes de relaes so importantes para a ascenso social. Lembrando,
sempre, que essas concluses so tomadas luz da comparao com as outras
sociedades includas na anlise (Scalon, 2004). A crena de que na nossa socie-
dade prevalecem critrios de estratifcao meritocrticos pode apontar para
uma possvel explicao para a convivncia dos brasileiros com nveis to eleva-
dos de concentrao de riqueza. Isto porque, quando os determinantes das dife-
renas na obteno de posies sociais e riqueza esto vinculados a qualidades
e mritos individuais, tais como esforo, educao, qualifcao ou inteligncia,
eles tendem a ser reconhecidos como justos, conferindo, portanto, legitimida-
de ao sistema de estratifcao. Como consequncia, esta crena pode justif-
car uma maior tolerncia com a desigualdade de recompensas e a aceitao de
3 As opes de respostas foram: Concorda totalmente, Concorda em parte, Nem concorda nem discorda,
Discorda em parte, Discorda totalmente.
58 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
limites mais elsticos para as disparidades de renda. Ao contrrio, quando os fa-
tores que determinam as chances de vida esto associados a caractersticas fora
do controle dos indivduos, ser menos provvel a aceitao das desigualdades.
No caso do Brasil, existe uma grande valorizao da educao que vista como
o principal recurso para incluso e ascenso social. Isso acaba por legitimar os ga-
nhos diferenciais dos grupos mais educados. De certa forma, a teoria do capital
humano parece estar perfeitamente integrada aos valores da sociedade brasileira.
Alm disso, surge outro dado importante nesta pesquisa, que une as opi-
nies dos dois pases sul -americanos: brasileiros e chilenos concordam com a
ideia de que as desigualdades so necessrias para a prosperidade do pas.
Grfco III. As diferenas de renda so necessrias para a prosperidade de
(nome do pas). Fonte ISSP, 2000.
4
Diferenas de renda so necessrias para a prosperidade do pas
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0,5
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0,5
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1,5 1,0 0,5 0,0 0,5 1,0 1,5
Diferenas na renda
so necessrias
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Discorda tot
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Dimension 1
Canonical normalization
Concorda tot
Concorda em
Discorda em
No concorda
HG
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Esse resultado indica a legitimao das diferenas econmicas sob o aspec-
to macrossocial, ou seja, se reporta funcionalidade da desigualdade para o
crescimento, revelando a incorporao da j famosa tese de que o bolo deveria
crescer primeiro para depois ser saboreado. Uma ideia bastante difundida, que
passou histria como exclusiva do perodo de ditadura militar, mas que ainda
hoje encontra ressonncia, especialmente nos pases de industrializao tardia,
como os do cone sul.
4 As opes de respostas foram: Concorda totalmente, Concorda em parte, Nem concorda nem discorda,
Discorda em parte, Discorda totalmente.
1 Celi Scalon 59
Diante desses resultados, vale a pena avaliar, com um pouco mais de detalhe,
a relevncia do crescimento econmico e do capital humano como alternativas
viveis e efcientes para a reduo da pobreza e para a promoo de igualdade.
O debate sobre as possveis solues visando diminuio das desigualda-
des sociais no Brasil bastante controverso e, por essa razo, podemos identi-
fcar nele diferentes correntes. H aquela que afrma que as desigualdades s
sero enfrentadas a partir de transformaes radicais que venham a ser opera-
das na sociedade, principalmente no campo da distribuio do poder econmi-
co e poltico. Tambm podemos apontar a soluo de inspirao malthusiana,
que advoga o controle populacional como alternativa para a reduo da pobreza
e a melhora das condies de vida da populao.
Mais comum , entretanto, a posio daqueles que veem a diminuio das de-
sigualdades como funo do crescimento da economia. Reedita -se mais uma vez
a teoria do bolo, segundo a qual necessrio investir no crescimento econmico
do pas para que todos, posteriormente, se benefciem das riquezas geradas. Am-
plamente difundida, essa tese se apoia na crena de que as desigualdades podem
ser funcionais para a eliminao da pobreza, por meio de seus efeitos positivos
para o crescimento econmico. Isso acontece porque as desigualdades salariais
funcionam como um incentivo ao esforo produtivo levando ao aquecimento da
competitividade. Consequentemente, na presena de um mercado perfeito e ajus-
tado, este quadro conduz naturalmente ao crescimento da economia. E, em algum
momento, os efeitos desse crescimento chegam forosamente a todos os estratos
sociais, inclusive os mais pobres, sobretudo por meio da gerao de empregos.
No entanto, a experincia de vrios pases, inclusive o Brasil, que passaram
por processos acelerados e constantes de crescimento econmico, mostrou que
no existia uma relao funcional e necessria entre igualdade, crescimento e
reduo da pobreza. Essa constatao provocou uma importante reviso na lite-
ratura e, hoje, vrios analistas reconhecem que a prpria viabilidade do cresci-
mento econmico est ancorada na capacidade do pas de estabelecer patamares
mnimos de igualdade. O Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2006 j
aponta o impacto negativo que estruturas sociais extremamente desiguais po-
dem ter para a efcincia das instituies. Isso porque as desigualdades econmi-
cas, sociais e polticas conduzem a uma situao em que os interesses dos mais
privilegiados so sistematicamente favorecidos. Para alm de uma avaliao ti-
ca ou moral, este cenrio gera custos econmicos, polticos e sociais.
A desigualdade de acesso a ativos, em especial propriedade da terra e edu-
cao, acaba por retardar o processo de crescimento econmico, na medi-
da em que no potencializa os talentos e as possibilidades dos grupos menos
60 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
favorecidos, alm de distorcer os incentivos ao esforo produtivo desses grupos.
Dessa forma, a sociedade, como um todo, tende a ser menos efciente e perder
oportunidades de inovao e investimentos. Desigualdades extremas no so
ruins apenas para a reduo da pobreza, mas tambm para a implementao de
um padro de crescimento sustentado.
O que se observa que as consequncias negativas das desigualdades de
oportunidades e de poder poltico sobre a capacidade de desenvolvimento sus-
tentado de um pas so ainda mais profundas porque as desigualdades econ-
mica, poltica e social se reforam e se reproduzem no tempo.
E, neste ponto, necessrio enfatizar duas questes centrais para determi-
nar a composio da estrutura de classes, tal como observamos no Brasil. A pri-
meira diz respeito sobreposio da elite em vrios nveis: econmico, cultural,
simblico e poltico. A segunda se refere s caractersticas da mobilidade social.
A conectividade das elites considerando elite econmica, elite poltica e
elite intelectual tem consequncias importantes para a concentrao de po-
der e riqueza, bem como para a implementao e efcincia de polticas pbli-
cas que busquem melhorar a distribuio de oportunidades e recompensas. No
Brasil, o capital econmico, o capital simblico, o capital cultural e o capital
social, entendidos como capital relacional, se entrecruzam criando um cenrio
no qual a esfera pblica tende a ser mobilizada para atender interesses privados.
Assim, no h como desconsiderar ou minimizar a capacidade de mobilizao,
pela elite, dos recursos e meios, tanto privados como pblicos, para garantir a
manuteno e a reproduo de classe. Este no um fenmeno exclusivo de
nossa sociedade, mas seus efeitos so to mais perversos quanto maior for a
distncia entre as classes sociais que, no nosso caso, bastante profunda.
Os estudos sobre elite, realizados tanto por Elisa Reis (2005) como por Marcelo
Medeiros (2005), mostram no s que as elites se sobrepem e se conectam, mobi-
lizando poder econmico, poltico e social, como, tambm, que depositam sobre o
Estado a responsabilidade por promover polticas de combate pobreza e desi-
gualdade que no acarretem custos privados. Ou seja, polticas que no impliquem
em transferncias redistributivas, por meio de taxaes sobre seus ativos. Assim,
educao e reforma agrria so as alternativas preferidas; a primeira porque o custo
recai sobre o Estado e a segunda porque atinge apenas uma pequena elite agrria.
Essa sobreposio das desigualdades sociais, econmicas, polticas e culturais
incide, diretamente, sobre as chances de mobilidade e, portanto, sobre as chances
de vida dos indivduos (chance de vida entendida no sentido weberiano). Ao lado
disso, sabemos que a mobilidade social um bom indicador das caractersticas de
estruturao da sociedade, na medida em que permite conhecer a forma como as
1 Celi Scalon 61
oportunidades so distribudas, como se d o recrutamento nas elites e como se
desenham as divises e barreiras entre as classes, o que, por sua vez, revela a con-
fgurao da estrutura social, com seus contornos e suas fronteiras.
At a dcada de 1980, no Brasil predominou a mobilidade estrutural, ou seja,
um tipo de mobilidade que depende das transformaes na estrutura ocupacio-
nal. Transformaes estas que, em nosso pas, foram profundamente marcadas
pelo processo de urbanizao que teve incio na dcada de 1960 e provocou uma
drstica diminuio de postos de trabalho no campo, com o correspondente
aumento de posies no setor urbano. Mas vale lembrar que a mobilidade es-
trutural, apesar de frequente, foi marcada por movimentos de curta distncia.
Alm disso, importante salientar que a mobilidade estrutural no pode ser
considerada um indicador de fuidez social porque no mede a igualdade de
chances relativas de movimentao na estrutura de classes.
O grau de fuidez de uma sociedade avaliado a partir das chances relativas
de mobilidade que comparam, por exemplo, as oportunidades (ou probabilida-
des) de pessoas com origens em classes sociais distintas alcanarem uma mes-
ma classe social de destino. Se essas chances forem bem distribudas podemos
dizer que a classe de destino est pouco associada classe de origem e, dessa
forma, as oportunidades de mobilidade esto mais bem distribudas, indicando
uma competio mais igualitria por posies na estrutura de classes.
Na realidade, as chances relativas de mobilidade no Brasil apresentam um
quadro bastante diferente, j que revelam uma extrema rigidez na estrutura
social. Ou seja, as chances de mobilidade entre estratos sociais so muito desi-
guais e, portanto, a capacidade de reproduo dos estratos mais privilegiados
muito alta. fato que os dados de 1996 mostram um aumento da fuidez social,
que se deve principalmente pela mobilidade do setor rural para o urbano.
Temos um cenrio em que a mobilidade social basicamente de curta distn-
cia, fortemente impulsionada pelo movimento rural -urbano. Ainda assim, pos-
svel observar alguns movimentos ascendentes de flego, que implicam numa
mudana de estrato signifcativa. Mas quando analisamos as chances relativas de
mobilidade, indicador da fuidez da estrutura de classes, vemos que elas ainda
so extremamente desiguais revelando uma sociedade bastante rgida.
Devemos considerar, tambm, a existncia de uma estreita conexo entre as
redes de relaes e as chances no mercado de trabalho, como argumentam Charles
Tilly (1999) e John Goldthorpe (2000), o que permite estabelecer um vnculo dire-
to entre classe social e formas de sociabilidade. No entanto, cabe investigar como
esta relao se d e qual o seu impacto sobre os destinos individuais, porque as
redes sociais podem funcionar como facilitadoras para a obteno de postos de
62 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
trabalho, mas tambm podem acabar por alocar e circunscrever os indivduos em
guetos ocupacionais, uma situao observvel especialmente entre os indivduos
em situaes mais vulnerveis; como o caso, por exemplo, dos migrantes. Assim,
as redes sociais reforam a tendncia reproduo e transmisso de classe, uma
vez que a aquisio de status determinada tambm pelo capital social, entre v-
rios outros fatores que distinguem os estratos mais privilegiados.
Diante deste quadro, devemos enfatizar que o crescimento econmico, em-
bora seja desejvel e, at mesmo, uma condio importante para a diminui-
o das desigualdades e da pobreza, no condio sufciente. Isto porque a
apropriao dos benefcios desse desenvolvimento acaba ocorrendo de maneira
desigual para os diferentes estratos da populao. Devemos reconhecer que o
estabelecimento de um mercado livre incompatvel com o nvel de desigualda-
de existente no Brasil neste momento, uma vez que a competio e o ideal meri-
tocrtico defendidos dentro daquela viso no se realizam quando as distncias
sociais so to profundas e to sedimentadas.
Essa discusso fundamental para as escolhas polticas que so e sero fei-
tas com o objetivo de combater a desigualdade e erradicar a pobreza extrema.
Est claro que o crescimento econmico desejvel e necessrio para gerar re-
cursos e excedentes, no entanto esta aposta no sufciente para dar conta do
grau de desigualdade e de carncia observados na sociedade brasileira. A solu-
o deve passar, tambm, por polticas redistributivas.
Mesmo porque, ainda que o Brasil voltasse a crescer a taxas espetaculares
por um perodo prolongado, reeditando o milagre econmico, nada garante que,
dessa vez, teramos redistribuio. Alm disso, diante de um cenrio de extre-
ma desigualdade de poder poltico, razovel supor que quem se benefciaria
deste crescimento seriam os atores sociais que melhor mobilizam os recursos
polticos, culturais, sociais e econmicos e que so os mesmos que sempre se
benefciaram da produo de excedentes no pas, ou seja, a elite.
Nesse ponto importante chamar ateno, tambm, para a incompletude
da Teoria do Capital Humano que, por dcadas, concentrou todas as nossas
esperanas de eliminao da pobreza e promoo de igualdade na elevao dos
nveis educacionais da populao. inegvel a importncia da educao, inclu-
sive como fator de socializao e transmisso do sentimento de pertencimento
a uma determinada cultura. Assim como inegvel que o aumento da escolari-
dade incide, tambm, sobre a capacidade de participao, de organizao social
e de disposio para a reivindicao de direitos componentes indispensveis
para a gerao de solidariedade no sentido de reciprocidade generalizada,
como pensada por Putnam (2000).
1 Celi Scalon 63
No entanto, a escolaridade vem sendo apresentada muitas vezes como solu-
o mgica para a ampliao das oportunidades e a criao de uma sociedade
mais igualitria, reifcando a noo de um mercado de trabalho com oportu-
nidades iguais, cujo determinante o valor meritocrtico. Infelizmente, essa
uma condio difcil de ser alcanada num contexto de extrema desigualdade,
em que a elite tende a acionar mecanismos de distino que passam, invariavel-
mente, pela educao e pela cultura. E aqui podemos pensar na argumentao
terica desenvolvida, com tanta propriedade, por Pierre Bourdieu (1984, 1975).
Tambm difcil supor que a educao sozinha seja capaz de reverter um
cenrio de desigualdades que se expressam em vrias dimenses capacitrias e
produz situaes de extrema carncia em sade, nutrio, estmulo e disposio,
entre outros fatores, o que cria diferenas na prpria chance de apropriao das
oportunidades educacionais. Sem mencionar que existe na qualidade do ensi-
no um enorme hiato entre as escolas destinadas a acolher as crianas e jovens
oriundos da elite e as escolas que recebem as crianas e jovens oriundos das
classes populares. Alm disso, mesmo o ensino voltado para as camadas popu-
lares, muitas vezes incorpora lgicas e valores distantes da realidade social na
qual est inserido seu pblico -alvo, o que ajuda a explicar as elevadas taxas de
repetncia e evaso. Vale lembrar, tambm, que a educao um investimento
de longo prazo que tem impacto, fundamentalmente, sobre as geraes jovens,
mas exclui a parcela da populao adulta.
Desse modo, o investimento em educao, que indispensvel para a pro-
moo de equidade e bem -estar, nem sempre tem impacto direto e imediato
sobre a pobreza e a vulnerabilidade dos grupos desprivilegiados.
A refexo desenvolvida at aqui permite perceber que a reduo das desi-
gualdades no se apresenta como uma consequncia natural e provvel do
processo de desenvolvimento econmico. Pelo contrrio, as tendncias inter-
nacionais contemporneas apontam no sentido de um crescimento econmi-
co progressivamente produtor e reprodutor de desigualdades, como exemplar
o caso da China. Tambm indica que a reduo da pobreza absoluta est for-
temente condicionada diminuio das desigualdades e isto verdade, no
somente quando se trata das disparidades de renda, mas tambm quando con-
sideradas outras dimenses, tais como sade, educao e poltica.
Sei que foi apresentado, at aqui, um cenrio pouco animador para a erradi-
cao da pobreza e a promoo da equidade, na medida em que foi exposta uma
situao de profunda desigualdade de oportunidades ao apontar como as chances
relativas de mobilidade so reduzidas e revelam uma sociedade com pouca fui-
dez social. Esse quadro se torna ainda menos malevel, j que estamos retratando
64 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
uma sociedade resistente a grandes transformaes na estrutura de classes, se
considerarmos que no Brasil a elite tem enorme capacidade de mobilizao de
meios e recursos para garantir a transmisso de sua posio atravs das geraes.
E a conectividade do poder poltico, econmico, social e simblico que
permite elite utilizar estratgias, s vezes sutis, s vezes explcitas, de manu-
teno e reproduo de classe. A ordem vigente opera no sentido de maximizar
os benefcios e interesses deste grupo, criando uma cadeia difcil de romper e
que reduz drasticamente nossa capacidade de reverter o quadro de enorme de-
sequilbrio de poder, de capacidades, de recursos e de oportunidades.
Esse tom quase pessimista pode ter sido agravado pelo fato de que, para
cada alternativa mencionada de gerao de igualdade de oportunidades e de
combate pobreza como crescimento econmico e capital humano foram
rapidamente apresentadas suas fraquezas e incompletudes. Isso porque, alm
dessas alternativas serem sabidamente inefcazes ou insufcientes, no poss-
vel confar num modelo nico para lidar com um fenmeno to multifacetado
e to extremo como a desigualdade social em nosso pas.
Nesse sentido, a busca de alternativas de reduo das desigualdades passa
por duas vias simultaneamente. Uma delas a formulao de novos mode-
los de desenvolvimento. A outra a defnio e implementao de polticas
que possibilitem uma distribuio mais equitativa dos bens e recursos sociais,
que venham ampliar as oportunidades para um maior nmero de indivduos.
Polticas distributivas so indispensveis para melhorar as condies de vida
e de bem -estar da populao vulnervel; mesmo pequenas mudanas na dis-
tribuio de renda tm impacto signifcativo na reduo da pobreza.
Mas, assim como o investimento em capital humano e o crescimento econ-
mico, a redistribuio de renda condio necessria, mas no sufciente para
a igualdade, na medida em que seus efeitos podem e devem ser potencializados
tanto pelo investimento em educao como pelo desenvolvimento sustentado.
A igualdade de oportunidades que, em ltima instncia, o elemento -chave
para uma sociedade justa, adotando o conceito rawlsiano de justia (Rawls,
1993), s pode ser alcanada com ao pblica que agregue e combine diferentes
estratgias. Assim, tanto o Estado quanto o setor privado e as organizaes da
sociedade civil podem vir a ter um papel relevante na promoo da igualdade
por meio de polticas sociais, que continuam a ser o mecanismo fundamental
na ampliao do acesso a direitos e na gerao de oportunidades.
Nesse sentido, imprescindvel a articulao entre polticas universais
e polticas focalizadas que, embora tenham carter distinto e se apliquem a
situaes diversas, no so excludentes nem necessariamente confitantes.
1 Celi Scalon 65
perfeitamente possvel entend -las como estratgias complementares, at por-
que deve -se reconhecer que as polticas universais tm limites por seu custo,
enquanto as polticas focalizadas tm limites por seu alcance.
A oposio entre universalizao e focalizao , portanto, artifcial, embora
tenha se tornado comum no discurso de vrios analistas e, num contexto de es-
cassez de recursos, fazer sentido para a escolha do tipo de poltica que deve ser
priorizada. A natureza multidimensional da desigualdade requer a combinao
e articulao de ambas. Como combater a desigualdade racial ou de gnero se
no focalizarmos? Por outro lado, alguns direitos, como sade e seguridade so-
cial, so universais.
Muitas organizaes da sociedade civil tm, progressivamente, ampliado
sua participao na oferta de servios populao. o caso, por exemplo, de
organizaes que atuam em programas de educao alternativos: escolas comu-
nitrias, programas de pr -vestibular para grupos especfcos (jovens pobres e
negros, por exemplo) ou de aes bsicas de sade. O setor empresarial, tam-
bm, rene algumas iniciativas voltadas para a criao de oportunidades, seja
no campo da qualifcao e re -qualifcao profssional, seja por outros progra-
mas voltados prestao de servios comunitrios. Embora no seja sufciente,
esse conjunto de prticas aponta possveis caminhos que podem ser reforados
e ampliados.
Um passo importante para a agenda das polticas pblicas , sem dvida,
melhorar a qualidade das informaes sobre os mecanismos e processos so-
ciais envolvidos na produo e reproduo de desigualdades. Isso tem impacto
imediato no desenho das polticas e, portanto, nas suas chances de sucesso. Da
mesma forma, fundamental avaliar as polticas pblicas efetivamente imple-
mentadas. Existe um dfcit no sistema de avaliao e monitoramento e, por
isso, sabemos pouco sobre a histria de fracassos e sucessos dessas medidas.
O objetivo deste texto foi conjugar uma discusso sobre desigualdades,
com a preocupao que deve ser cada vez mais intensa e constante na agenda
de pesquisa da Sociologia, que diz respeito s polticas pblicas. Essa preo-
cupao decorre do fato de que no pertinente imaginar uma cincia so-
cial que se nega a ser socialmente relevante. O campo das polticas pblicas
incorpora uma vocao prtica e propositiva que implica, no s em avaliar
o impacto das policies j existentes, mas tambm produzir e acumular co-
nhecimento no sentido de auxiliar a formulao e a implementao de prti-
cas mais efcientes. E o dilogo entre estratifcao, desigualdades e polticas
pblicas pode envolver diversas reas, na medida em que atravessa os mais
variados campos temticos.
66 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
No entanto, importante salientar uma vez mais que as desigualdades
no esto limitadas distribuio de renda. Cabe s anlises sociolgicas
exporem os fatores e mecanismos envolvidos nos processos de produo e
reproduo das desigualdades, que tm origens to variadas quanto suas ma-
nifestaes. por meio do reconhecimento da complexidade da sociedade
contempornea, em geral, e do fenmeno da desigualdade, em particular, que
as cincias sociais devem ultrapassar o espao restrito das anlises baseadas
quase unicamente na renda, que tm circunscrito os estudos econmicos so-
bre as desigualdades.
No Brasil e no mundo, o tema das desigualdades perpassa diferentes cam-
pos temticos, simplesmente porque suas origens so to mltiplas e variadas
quanto seus desdobramentos e consequncias.
Do mesmo modo, as polticas de combate s desigualdades no podem f-
car circunscritas somente a anlises tcnicas ou oramentrias, centradas nos
clculos econmicos, como tendem a ser interpretadas nos estudos do campo
da Economia. Nesse sentido, nossa disciplina tem muito a contribuir, uma
vez que seu olhar est voltado tanto para as instituies como para os atores,
individuais e coletivos, isto , para a intercesso tpica do campo sociolgico
entre estrutura e agncia. Devemos, assim, nos concentrar na anlise da arti-
culao entre constrangimento e liberdade, entre condicionantes estruturais
e voluntarismo.
Dessa forma, os estudos sociolgicos so fundamentais tanto para a com-
preenso e interpretao dos mecanismos e fatores envolvidos na produo e
reproduo das desigualdades, como so essenciais para a defnio de solues
no campo das polticas pblicas para este problema que , sem dvida, o mais
central em nossa sociedade.
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68 Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate
Como citar este artigo:
SCALON, Celi. Desigualdade, pobreza e polticas pblicas: notas para um debate.
Contempornea Revista de Sociologia da UFSCar. So Carlos, Departamento e
Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFSCar, 2011, n. 1, p. 49-68.