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ADVOGADO OAB- SP n. 28. 656

Aspectos polmicos da
Ao civil pblica


Hugo Nigro Mazzilli
Advogado, Consultor jurdico,
Professor de Direito,
Procurador de Justia aposentado do Ministrio Pblico do Estado
de So Paulo



Sumrio:
1. Introduo; 2. Peculiaridades do processo coletivo; 3. Interesses transindividuais;
4. Natureza da legitimao ativa na ao civil pblica; 5. Objeto da ao civil pblica ou coletiva; a) s
interesses transindividuais podem ser objeto de ao civil pblica?; b) o ato discricionrio pode ser im-
pugnado por meio de ao civil pblica?; c) quais os limites entre ao civil pblica e ao declaratria
de inconstitucionalidade?; d) Pode-se usar a ao civil pblica para a defesa de contribuintes?;
6. Competncia para o processo coletivo; 7. As liminares nos processos coletivos; 8. Recursos nos proces-
sos coletivos; 9. O destino da indenizao no processo coletivo; 10. Regras comuns liquidao e exe-
cuo; 11. A coisa julgada nos processos coletivos; 12. A questo da coisa julgada dentro dos limites terri-
toriais do juiz prolator; 13. As investigaes do Ministrio Pblico; 14. O compromisso de ajustamento de
conduta; 15. O problema do veto ao compromisso de ajustamento; 16. Concluso


1. Introduo
A ao civil pblica para defesa de interesses difusos e coletivos foi institu-
da pela Lei n. 7.347/85, e em seguida veio a ser consagrada pelo art. 129, III, da Constitui-
o de 1988. , pois, um instituto relativamente recente no Direito brasileiro. Seja por isso,
seja sobretudo porque envolve a defesa de grupos, classes ou categoria de lesados, para a
qual o processo civil tradicional no estava voltado, a verdade que inmeras controvrsias
permeiam a utilizao desse instituto.
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So tantos, e to complexos, os aspectos polmicos da ao civil pblica, que
a rigor seria impossvel reuni-los num nico estudo ou abord-los numa nica exposio.
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Assim, neste trabalho, procuraremos centralizar nossa ateno sobre alguns
pontos que nos parecem despertar maior interesse e importncia nas controvrsias que en-
volvem o processo coletivo.

2. Peculiaridades do processo coletivo
Enquanto o processo civil tradicional volta-se para os conflitos individuais,
por sua vez o processo coletivo volta-se para a composio de conflitos de grupos, classes
ou categorias de lesados. Assim, por exemplo, se Caio invade o imvel de Tcio, o processo
civil nos d remdios possessrios e dominiais para a defesa de Tcio. Mas se uma fbrica
coloca no mercado milhares de produtos em srie com o mesmo defeito, seria invivel exi-
gir de milhares, ou at milhes de lesados, que buscassem a defesa de seus interesses por
meio do processo individual, dadas as notrias desvantagens deste ltimo. Resultado: uma
grande parte dos lesados abandona a defesa individual do direito, e os poucos que se aventu-
rarem aos custos e s delongas das aes individuais, recebero decises contraditrias,
ainda que estejam na mesma situao de fato e de direito. Tudo isso s aumenta o descrdito
da Justia.
Pois foi para assegurar o efetivo acesso Justia por parte de todo o grupo de
lesados (consumidores do mesmo produto, moradores de uma regio poluda etc.), que, a
partir de estudos de Mauro Cappelletti na dcada de 1970, que se comeou a pensar na
necessidade de um processo coletivo, que fosse apto para enfrentar as peculiaridades que
distinguem a defesa coletiva da defesa individual. Assim, enquanto no processo individual
temos, de regra, conflitos entre pessoas determinadas, no processo coletivo os conflitos po-
dem envolver grupos inteiros situados no raro em posies antagnicas ( o que a doutrina
chama de conflituosidade de interesses, a envolverem grupos de lesados, como quando da
proibio ou no da comercializao de alimentos transgnicos; da interdio ou no de um
aeroporto urbano; do fechamento ou no de uma fbrica poluidora etc.). Outra caracterstica
do processo coletivo que, diversamente do processo individual (em que cada lesado age
em nome prprio na defesa do interesse prprio), no processo coletivo os legitimados ativos
esto autorizados por lei a agir em nome prprio, mas na defesa de interesses de todo o gru-

1. Para uma anlise mais completa da matria, reportamo-nos ao nosso A defesa dos interes-
ses difusos em juzo meio ambiente, consumidor, patrimnio cultural, patrimnio pblico e outros interes-
ses difusos e coletivos, 19 ed., Saraiva, 2006.
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po lesado (LACP, art. 5, e CDC, art. 82). Ainda h outra diferena relevante: no processo
individual, a coisa julgada material tornar imutvel o decisum apenas entre as partes; j no
processo coletivo, em algumas hipteses, a coisa julgada se tornar imutvel para alm das
partes formais do processo (coisa julgada erga omnes ou ultra partes, cf. arts. 16 da LACP e
103 do CDC). Por fim, mais uma diferena fundamental: no processo individual, o produto
da indenizao ficar com o vencedor da ao, enquanto no processo coletivo, o produto da
indenizao, quando divisvel, ser repartido entre os lesados individuais, ou, em caso con-
trrio, ir para um fundo fluido, a ser usado de forma indivisvel, em proveito de todo o
grupo lesado (LACP, art. 13; CDC, arts. 97-100).
A necessidade de criar um novo processo coletivo e as notrias peculiarida-
des que o processo coletivo envolve tudo isso tem assegurado uma crescente importncia
acadmica e forense para a tutela coletiva, em face dos grandes desafios tcnicos que o pro-
cesso coletivo encerra.
3. Interesses transindividuais
Os interesses transindividuais (de grupo, classe ou categoria de pessoas) po-
dem ser assim classificados: a) difusos (quando envolvam um grupo indeterminvel de le-
sados, reunidos por uma situao de fato comum, tendo objeto indivisvel, como o meio
ambiente de uma regio); b) coletivos, em sentido estrito (quando envolvam um grupo de-
terminvel, reunido por uma relao jurdica bsica comum, tendo tambm um objeto indi-
visvel, como a nulidade de uma clusula abusiva contida num contrato de adeso); c) indi-
viduais homogneos (quando envolvam um grupo determinvel, reunido por uma leso de
origem comum, tendo um objeto divisvel, como, por exemplo, a aquisio de um produto
de srie com o mesmo defeito).
Para melhor ilustrar as distines acima formuladas, invocamos o quadro que
consta de nosso livro A defesa dos interesses difusos em juzo (op. cit.):

lntorossos Grupo Oljoto Origom
Dilusos :uu~~:u:u:~I lnuivisvol situaao uo lato
olotivos uotorminvol lnuivisvol :~Iaa u::u:ca
lnu. homog. uotorminvol 1::::::~I origom comum


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4. Natureza da legitimao ativa na ao civil pblica
A lei relaciona os seguintes legitimados propositura da ao civil pblica
ou da ao coletiva, notadamente: a) Ministrio Pblico; b) Unio, Estados-membros, Mu-
nicpios, Distrito Federal; c) autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista,
fundaes; d) rgos pblicos ainda que sem personalidade jurdica, mas destinados defe-
sa do respectivo interesse transindividual; e) associaes civis (LACP, art. 5; CDC, art.
82).
Todos esses legitimados ativos agem em nome prprio, em defesa de interes-
ses do grupo, classe ou categoria de lesados.
Qual a natureza jurdica dessa legitimao?
Para alguns, essa legitimao ordinria, pois: a) a associao civil defende
interesse prprio, estatutrio ou institucional, como quando pede a proteo ambiental ou ao
consumidor, dentro de seus fins estatutrios ou institucionais; b) nos mesmos exemplos, o
Estado tambm defende interesse prprio, pois tanto ele tem interesse na preservao do
meio ambiente, do consumidor e outros interesses de grupo, que at mesmo criminaliza os
comportamentos que ofendam esses bens.
H tambm quem entenda que a legitimao para as aes civis pblicas ou
coletivas mista, ou seja, os legitimados ativos no s defendem interesse prprio reinte-
grao do direito violado (o direito da associao civil ou do Estado na defesa do bem jur-
dico lesado), como tambm defendem interesses individuais de cada um e de todos os inte-
grantes do grupo lesado.
Entendem outros que a legitimao autnoma, pois, exceto quando da de-
fesa de interesses individuais homogneos ou coletivos (em que os substitudos so pessoas
determinveis), nas demais hipteses (interesses difusos), o grupo lesado no determin-
vel, e assim no se poderia operar substituio processual de pessoas indeterminveis.
A nosso ver, porem, trata-se predominantemente de legitimao extraordin-
ria, por meio de substituio processual. De um lado, o Direito brasileiro no exige, para a
configurao da substituio processual, que o substitudo seja pessoa determinada. Basta
que algum, em nome prprio, defenda interesse alheio, para que tenhamos hiptese de legi-
timao extraordinria, por substituio processual (CPC, art. 6). Por outro lado, ainda que
os co-legitimados ao civil pblica tambm compartilhem o interesse pela reintegrao
do direito violado, na verdade esto pedindo muito mais que direito prprio: esto pedindo a
reintegrao do direito lesado em proveito de todo o grupo lesado, tanto que, em caso de
procedncia, a imutabilidade da coisa julgada ultrapassar as partes (LACP, art. 16; CDC,
art. 103).
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Em concluso, nas aes civis pblicas ou coletivas, ainda que os co-
legitimados estejam compartilhando o interesse na reintegrao do direito, e ainda que pos-
sam estar substituindo processualmente lesados indeterminveis, na verdade o fenmeno
processual que explica sua legitimao , predominantemente, a substituio processual:
esta o verdadeiro escopo do processo coletivo.
5. Objeto da ao civil pblica ou coletiva
Pode constituir objeto da ao civil pblica ou coletiva a defesa dos seguin-
tes bens e interesses: a) meio ambiente; b) consumidor; c) patrimnio cultural (bens e valo-
res artsticos, estticos, histricos, tursticos, paisagsticos etc.); d) ordem econmica e eco-
nomia popular; e) ordem urbanstica; f) qualquer outro interesse difuso, coletivo ou indivi-
dual homogneo (LACP, art. 1). A esse rol, podemos acrescentar a defesa coletiva das pes-
soas portadoras de deficincia (Lei n. 7.853/89), dos investidores do mercado de valores
mobilirios (Lei n. 7.913/89), das crianas e adolescentes (ECA, art. 210, V), dos idosos
(Lei n. 10.741/03), entre outros.
Por meio de medida provisria, pretendeu o Governo Federal restringir o ob-
jeto das aes civis pblicas. Segundo o pargrafo nico do art. 1 da LACP, No ser ca-
bvel ao civil pblica para veicular pretenses que envolvam tributos, contribuies pre-
videncirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS ou outros fundos de natu-
reza institucional cujos beneficirios podem ser individualmente determinados (MP n.
1.984/20 e s., MP n. 2.102/26-00, MP n. 2.180 etc).
Ora, garantia constitucional o acesso jurisdio, tanto o acesso individual
como o acesso coletivo. O art. 5 da Constituio tutela tanto os direitos e deveres individu-
ais como os coletivos; por outro lado, tanto as leses efetivas como at mesmo as ameaas
de leso esto includas na tutela constitucional (CF, arts. 5, XXI, XXXV; 8, III, 129, III,
232 etc.). Assim, inconstitucional a limitao trazida pelo pargrafo nico do art. 1 da
LACP, pois no pode o legislador ordinrio proibir o acesso coletivo jurisdio, nas hip-
teses onde tal acesso no convenha ao administrador (no raro o maior violador dos direitos
transindividuais).
Ainda no tocante ao objeto da ao civil pblica ou coletiva, algumas ques-
tes especiais merecem anlise:
a) s interesses transindividuais podem ser objeto de ao civil pblica?
Embora a ao civil pblica de que cuida a Lei n. 7.347/85 objetive apenas a
defesa de interesses transindividuais, na verdade, as aes civis pblicas, sob o aspecto dou-
trinrio, podem ter objeto mais amplo. Como bem ensinou Calamandrei, sob o aspecto dou-
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trinrio, ao civil pblica a ao de objeto no penal, movida pelo Ministrio Pblico.
Neste sentido, podemos referir-nos, por exemplo, s aes civis pblicas para defesa de
interesse pblico (como as de nulidade de casamento, movidas pelo Ministrio Pblico),
para a defesa de interesse individual indisponvel (como as aes de alimentos em defesa de
crianas e adolescentes),
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para a defesa do patrimnio pblico e social (CF, art. 129, III; Lei
n. 8.429/92, art. 17; LONMP, art. 25, IV, c.c. LOMPU, art. 6, VII).
b) o ato discricionrio pode ser impugnado por meio de ao civil pblica?
Em tese, esto excludos da anlise jurisdicional os aspectos de convenincia
e oportunidade dos atos administrativos, pois s o administrador que aquilata o mrito do
ato administrativo. Entretanto, isso no quer dizer que os atos administrativos estejam to-
talmente imunes a controle jurisdicional; ao contrrio. Em vrias hipteses, os atos adminis-
trativos at mesmo os discricionrios podem ser apreciados pelo Poder Judicirio: a)
nos aspectos de competncia e legalidade; b) no tocante sua fundamentao, quando eiva-
dos de desvio de poder ou de finalidade; c) quando, ainda que discricionrios, vierem em
desconformidade com a motivao (teoria dos motivos determinantes); d) nos aspectos de
eficincia, moralidade, abuso de poder ou desvio de razoabilidade; e) na omisso do admi-
nistrador, quando se trate de atos administrativos de reao impositiva (como, por exemplo,
quando o administrador deixe de tomar providncias que a lei lhe imponha).
c) quais os limites entre ao civil pblica e ao declaratria de inconstitucionalidade?
A inconstitucionalidade de uma lei pode ser causa de pedir de uma ao civil
pblica ou de uma ao coletiva; o que a jurisprudncia, porm, no tem admitido, e com
razo, que, por meio de ao civil pblica, se faa um pedido que equivalha, na prtica,
supresso de todos os efeitos atuais e futuros de uma lei. Com isso, a jurisprudncia quer
dizer que no se pode usar uma ao civil pblica como sucedneo de uma ao direta de
inconstitucionalidade.
Em outras palavras, suponhamos que o autor, numa ao civil pblica, invo-
cando como fundamento a inconstitucionalidade de uma lei, pedisse que todos os lanamen-
tos de um tributo, nela baseados, fossem cancelados, e que todos os lanamentos futuros
viessem a ser proibidos. Ora, essa ao civil pblica a nada mais visaria que ineficcia
erga omnes da lei em tese, o que no possvel obter por meio de ao civil pblica, junto a

2. Em sentido contrrio, entendendo, em contrariedade com o texto da lei (CF, art. 127 ca-
put, e ECA, art. 201, V), que o Ministrio Pblico no poderia ajuizar aes civis pblicas para defesa de
interesse individual de criana a adolescente, v. REsp 485.969-SP, REsp 466.861-SP, do STJ.
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juzes singulares, em indevida substituio ao controle concentrado de inconstitucionalidade
por meio da ao prpria a ser ajuizada diretamente nos tribunais.
Quando s leis de efeitos concretos, porm, estas podem ser atacadas por
meio de ao civil pblica, porque estas so leis sob o aspecto formal, mas, substancialmen-
te, configuram como que autnticos atos administrativos, que podem ser questionados por
meio de ao popular ou ao civil pblica (como, por exemplo, uma lei que crie um cargo
ou que aumente sua remunerao).
d) Pode-se usar a ao civil pblica para a defesa de contribuintes?
O pargrafo nico do art. 1 da LACP, introduzido por medida provisria,
veda o uso da ao civil pblica para a defesa de contribuintes (MP n. 1.984/18 e s., MP n.
2.102/00, MP n. 2.180 e s.), e esse posicionamento tem encontrado pronta acolhida nos tri-
bunais superiores. Entendem estes que s interesses individuais homogneos de consumido-
res poderiam ser defendidos por ao civil pblica ou coletiva, mas esta uma simplificao
indevida e, at mesmo, um clamoroso equvoco, porque o sistema das aes civis pblicas e
coletivas interage completamente com o do Cdigo de Defesa do Consumidor (LACP, art.
21, e CDC, art. 90). possvel defender por meio de ao civil pblica ou coletiva tanto
interesses individuais homogneos, como coletivos ou at mesmo difusos, sejam ligados ao
meio ambiente, ao consumidor, ao patrimnio cultural, ou a qualquer outro interesse tran-
sindividual.
Por outro lado, j antecipamos que no pode o legislador infraconstitucional
suprimir o acesso coletivo jurisdio. O verdadeiro bice defesa coletiva do contribuinte
no ser, a nosso ver, o rrito pargrafo nico do art. 1 da LACP, mas sim ocorrer apenas
se o pedido feito em ao civil pblica visar a suprimir toda e qualquer eficcia erga omnes
de uma lei, seja ela de carter tributrio ou no (pois a se estaria usando a ao civil pblica
como indevido sucedneo da ao direta de inconstitucionalidade). Mas, se o pedido da
ao civil pblica ou coletiva no tiver essa rrita finalidade, nada dever impedir o uso do
processo coletivo ainda que para a defesa de contribuintes, em que pese a tendncia exces-
sivamente restritiva dos tribunais a esse respeito.
6. Competncia para o processo coletivo
As regras de competncia para as aes civis pblicas ou coletivas so, basi-
camente, as seguintes: a) a ao dever ser proposta no local onde o dano ocorreu ou deva
ocorrer (LACP, art. 2); b) tratando-se de defesa coletiva de crianas ou adolescentes, a
competncia ser determinada pelo lugar da ao ou da omisso (ECA, art. 209); c) tratan-
do-se de danos regionais ou nacionais, a ao civil pblica ou coletiva dever ser proposta
na Capital do Estado ou do Distrito Federal, escolha do autor (CDC, art. 93); d) havendo
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interesse da Unio, de entidade autrquica ou de empresa pblica federal, a ao ser da
competncia da Justia Federal (CF, art. 109, I; RE 228.955-9-RS, do STF).
Cumpre lembrar que a Lei n. 10.628/02 tentou alterar o art. 84 do CPP, in-
troduzindo-lhe dois pargrafos. Assim, essa lei disps que: a) 1 a competncia especi-
al por prerrogativa de funo deveria prevalecer ainda que o inqurito ou ao fossem inici-
ados aps a cessao do exerccio da funo pblica; b) 2 a ao de improbidade da
Lei 8.429/92 deveria ser proposta perante o Tribunal competente para processar e julgar
criminalmente o funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em razo do
exerccio da funo pblica. A Lei n. 10.628/02 pretendeu, pois, conceder foro por prerro-
gativa de funo em duas hipteses novas: a) para quem tivesse funo que lhe concedesse
foro por prerrogativa de funo, ainda que a tivesse perdido; b) em matria de improbidade
administrativa, de que cuida a Lei n. 8.429/92.
Corretamente, porm, o STF entendeu inconstitucional a Lei n. 10.625/02,
seja quando ela indevidamente alargou as competncias constitucionais do STF e do STJ,
seja quando violou a isonomia ao conceder foro por prerrogativa de funo a quem no mais
detm funo pblica (ADIn n. 2.797-DF e 2.860-DF, julgadas em set. 2005).

7. As liminares nos processos coletivos
Podemos dizer, em apertada sntese, que h vedao para a concesso de li-
minares em aes civis pblicas ou coletivas nas mesmas hipteses em que a lei probe a
concesso de liminares em mandados de segurana (Leis n. 8.437/92 e 9.494/97).
O sistema o mesmo do mandado de segurana, no que diz respeito con-
cesso, cassao ou suspenso de liminar no processo coletivo.
Entendemos, porm, que todas as restries impostas concesso de limina-
res em aes civis pblicas ou coletivas devem ser entendidas cum granus salis, isto , des-
de que no levem ao perecimento do direito, sob pena de admitir-se que a lei ordinria pu-
desse obstar a efetividade do acesso jurisdio.
8. Recursos nos processos coletivos
Na fase pr-processual, durante o curso do inqurito civil, algumas leis esta-
duais admitem interposio de recursos contra a instaurao ou contra a no-instaurao
do inqurito civil (como o caso do Estado de So Paulo, cf. arts. 107-8 da Lei Comple-
mentar estadual n. 734/93).
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Embora estejam em tese os Estados-membros autorizados a legislar sobre
procedimentos (CF, art. 24, XI), na verdade no pode qualquer um deles disciplinar diver-
samente o instituto do inqurito civil, j criado por lei federal, pois isso faria perder-se a
harmonia do direito federal.
J no tocante aos recursos interpostos no bojo do processo coletivo, cumpre
lembrar que: a) os recursos so os mesmos do Cdigo de Processo Civil; b) os efeitos com
que so recebidos os recursos que so especiais, pois, no processo coletivo (ao civil
pblica da LACP ou ao coletiva do CDC), o juiz poder dar efeito suspensivo a qualquer
recurso (LACP, art. 14, aplicvel ao sistema do CDC, cf. art. 21 da LACP); c) o efeito sus-
pensivo do recurso no , pois, automtico, e sim depender de o juiz conferi-lo ou no.
Assim, cabe agravo contra a concesso ou a denegao de liminar; e cabe
apelao contra a sentena, podendo o juiz dar, ou no, efeito suspensivo a ela.
Cabe reexame automtico nos processos coletivos?
Apenas em dois casos teremos reexame necessrio nas aes civis pblicas
ou coletivas: a) nos casos de sentena proferida contra a Unio, o Estado, o Distrito Federal,
o Municpio, e as respectivas autarquias e fundaes de direito pblico (CPC, art. 475, e Lei
10.352/01); b) nos casos de improcedncias de aes civis pblicas ajuizadas com base na
Lei n. 7.853/89 (proteo das pessoas portadoras de deficincia). Nos demais casos, no
teremos reexame necessrio, nem mesmo em se tratando de liminares e tutelas antecipadas
proferidas contra o Estado e seus entes.
9. O destino da indenizao no processo coletivo
Uma das razes que mais procrastinou o surgimento do processo coletivo no
Direito brasileiro foi a dificuldade de saber o que fazer com o produto das indenizaes.
Como vimos, nem todos os interesses transindividuais versam objeto divisvel: enquanto as
indenizaes decorrentes de leses a interesses individuais homogneos podem ser quantifi-
cadas e o proveito patrimonial acaso obtido pode ser partilhado entre os integrantes do gru-
po, j os danos decorrentes de leses a interesses difusos e coletivos versam objeto indivis-
vel. Assim, havia notrias dificuldades prticas em dar destino ao produto da indenizao,
em se tratando de condenaes por violao a direitos transindividuais indivisveis.
Para solucionar esse problema, a LACP (art. 13) e o CDC (arts. 97-100) es-
tabeleceram que, tratando-se de leso a interesses individuais homogneos, o produto da
indenizao ser dividido entre os lesados ou sucessores; mas, tratando-se de leso a inte-
resses indivisveis (difusos ou coletivos), o produto da indenizao ir para um fundo fluido,
a ser aplicado em consonncia com as decises de um Conselho gestor, de maneira flexvel,
mas voltado primordialmente reparao de danos que lhe deram origem.
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10. Regras comuns liquidao e execuo
Nos processos coletivos, a liquidao e a execuo podem ser: a) coletivas, a
serem promovidas pelos co-legitimados dos arts. 5 LACP e 82 CDC, em caso de dano a
interesses indivisveis (interesses coletivos e difusos); b) individuais, a serem promovidas
pela vtima ou sucessores, em caso de dano a interesses divisveis (interesses individuais
homogneos). Neste ltimo caso, os lesados individuais beneficiar-se-o in utilibus do jul-
gado coletivo. Subsidiariamente, poder haver liquidao coletiva, mesmo em caso de leso
a interesses individuais homogneos (art. 100 do CDC, aplicvel tambm ao sistema da
LACP, cf. art. 90 do CDC).
11. A coisa julgada nos processos coletivos
Como sabemos, a coisa julgada material apenas a imutabilidade dos efeitos
da sentena, depois que no mais esteja sujeita a recursos.
Enquanto no processo individual a imutabilidade do decisum limita-se s
partes, j no processo coletivo de nada adiantaria obter-se uma coisa julgada que tivesse a
extenso limitada s partes formais do processo. Afinal, como no podemos deixar de lem-
brar, o processo coletivo destina-se, precisamente, a resolver de uma s vez a leso causada
a todo o grupo, que substitudo no plo ativo por um dos co-legitimados legais.
O Direito brasileiro inspirou-se no sistema da Lei da Ao Popular (art. 18),
e instituiu, para o processo coletivo, uma coisa julgada secundum eventus litis, ou seja, se-
gundo o resultado do processo, e que ainda leva em considerao a natureza do interesse
controvertido (LACP, art. 16; CDC, art. 103).
Assim, tratando-se de danos a interesses difusos, este o sistema: a) a sen-
tena de procedncia sempre ter imutabilidade erga omnes; b) a de improcedncia, por
falta de provas, no impede o ajuizamento de nova ao civil pblica ou coletiva, desde que
fundada em nova prova; c) a de improcedncia por motivo outro que no a falta de provas,
impede o ajuizamento de outra ao civil pblica ou coletiva, mas no prejudica eventuais
aes individuais.
Quanto aos interesses coletivos, este o sistema: a) a sentena de procedn-
cia sempre ter imutabilidade ultra partes, mas limitadamente ao grupo, classe ou categoria
de lesados; b) a de improcedncia, por falta de provas, no impede o ajuizamento de nova
ao civil pblica ou coletiva, desde que fundada em nova prova; c) a de improcedncia por
motivo outro que no a falta de provas, impede o ajuizamento de outra ao civil pblica ou
coletiva, mas no prejudica eventuais aes individuais de quem no interveio no processo
coletivo.
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Por fim, quanto aos interesses individuais homogneos, a soluo esta: a) a
procedncia tem eficcia erga omnes para beneficiar a vtima ou sucessores (aproveitamen-
to in utilibus); b) a improcedncia por falta de provas no impede o ajuizamento de nova
ao civil pblica ou coletiva, fundada em nova prova; c) a improcedncia por qualquer
outro motivo impede o ajuizamento de outra ao civil pblica ou coletiva pelos co-
legitimados, mas no obsta ao ajuizamento de aes individuais pelos prejudicados, salvo
em relao queles que tenham intervindo no processo coletivo (arts. 94 e 104).
Em suma, a coisa julgada no processo coletivo determina-se segundo o resul-
tado do processo: a) a procedncia beneficia todos os lesados, podendo ser limitada ao gru-
po, classe ou categoria de pessoas, conforme o tipo de interesse (difuso, coletivo ou indivi-
dual homogneo); b) a improcedncia por falta de provas no prejudica os lesados individu-
ais, nem impede o ajuizamento de nova ao civil pblica ou coletiva, desde que baseada
em nova prova; c) a improcedncia por outro motivo impede o ajuizamento de ao civil
pblica ou coletiva, mas no prejudica os lesados individuais, salvo em relao queles que
tenham intervindo no processo coletivo.
12. A questo da coisa julgada dentro dos limites territoriais do
juiz prolator
A redao originria do art. 16 da LACP, inspirada no art. 18 da LAP, dispu-
nha que a coisa julgada, nos processos coletivos, deveria ser erga omnes, salvo improcedn-
cia por falta de provas, caso em que outra ao poderia ser ajuizada, com base em nova pro-
va.
O Governo Federal, entretanto, editou medida provisria (n. 1.570/97), de-
pois convertida em lei (n. 9.494/97), estabelecendo que essa imutabilidade erga omnes fica-
ria limitada competncia territorial do juiz prolator
A melhor doutrina tem entendido incua a alterao procedida, pois que, nas
leses a interesses transindividuais, de abrangncia regional ou nacional, a competncia
defere-se em favor do juiz da Capital do Estado ou do Distrito Federal, o qual passa a ter
jurisdio sobre todo o territrio da leso. Com efeito, essa a regra do art. 93 do CDC,
aplicvel, analogicamente, a todas as demais hipteses de ao civil pblica ou coletiva,
versem ou no a defesa do consumidor (LACP, art. 21, e CDC, art. 90). Alm disso, o sis-
tema do art. 103 do CDC, tambm de aplicao integrada ao sistema da LACP, desenvolve
com mais rigor e pormenores as regras da coisa julgada, sem limit-la competncia territo-
rial do juiz prolator.
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Por fim, seria um absurdo lgico e jurdico exigir que, para os danos de car-
ter nacional, fosse ajuizada uma ao civil pblica em cada comarca do pas, pois isso leva-
ria a decises inevitavelmente contraditrias e ao freqente abandono do direito.
13. As investigaes do Ministrio Pblico
A LACP criou o inqurito civil, por meio do qual o Ministrio Pblico pro-
cede a investigaes para colher elementos de convico que possam embasar sua iniciativa
na tutela judicial de interesses transindividuais (LACP, arts. 8-9). Esse poderoso instru-
mento investigatrio foi, em seguida, consagrado pela prpria Constituio Federal, que lhe
ampliou o objeto para permitir a investigao de danos a quaisquer interesses difusos e cole-
tivos, bem como ao patrimnio pblico e social (CF, art. 129, III).
Hoje, presta-se o inqurito civil colheita de quaisquer elementos de convic-
o que possam embasar as diversas formas de atuao a cargo do Ministrio Pblico, afora
outras finalidades paralelas: a) pode servir de base para a tomada de compromissos de ajus-
tamento de conduta (LACP, art. 5, 6); b) pode embasar a realizao de audincias pbli-
cas (Lei n. 8.625/93, art. 27, pargrafo nico, IV).
Pode o Ministrio Pblico desenvolver investigaes para fins penais?
A questo tem ensejado bastante controvrsia. Entendem alguns que a inves-
tigao criminal privativa da polcia. No nos parece, porm, ser essa a posio correta,
seja porque a exclusividade da Polcia Federal, a que alude o art. 144, 1, IV, da CF,
refere-se discriminao de atribuies de polcia judiciria da Unio em face da polcia
estadual, seja porque, fosse exclusiva a atividade investigatria criminal da polcia, seria
esta (e, em ltima anlise, o governante que escolhe seus chefes e os remove livremente), a
verdadeira titular da ao penal pblica, pois s seriam apurados os crimes que a polcia
pudesse ou quisesse investigar. Assim, crimes de policiais e das mais altas autoridades seri-
am de apurao problemtica, se no pudessem ser investigados por um rgo estatal aut-
nomo e independente, como passou a ser o Ministrio Pblico brasileiro depois da Constitu-
io de 1988.
Diversas leis admitem a iniciativa investigatria do Ministrio Pblico, sem
restringir seu objeto rea cvel (Lei n. 8.625/93, art. 25, IV, e 26, I; LC n. 75/93, arts. 6,
VII, 7 e 8; Lei n. 10.741/03, art. 74, VI; Lei n. 8.069, art. 201, VII, etc.).
A questo dos poderes investigatrios do Ministrio Pblico tem despertado
controvrsia no STF (v.g. HC n. 81.326-DF, HC n. 83.157, RHC 82.865-GO), que ainda
deve decidir a respeito no caso que envolve o Deputado Remi Trinta (Inq. Pol. 1.968-DF).
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14. O compromisso de ajustamento de conduta
Os verdadeiros titulares dos interesses de que cuida a ao civil pblica ou
coletiva no so os legitimados ativos para essas aes. Os titulares dos interesses so as
pessoas lesadas, transindividualmente consideradas, enquanto os co-legitimados ativos so
meros substitutos processuais dos lesados. Assim, a rigor os titulares ativos no tm dispo-
nibilidade sobre o direito material que defendem.
No obstante isso, a lei permite que os rgos pblicos legitimados possam
fazer uma composio amigvel com o causador do dano, desde que no envolva disposio
do contedo material da leso. Assim, esses rgos pblicos podem tomar por termo, do
causador do dano, o compromisso de que eles venham a adequar sua conduta s exigncias
da lei, sob cominaes, tendo esse termo a eficcia de ttulo executivo extrajudicial (LACP,
art. 5, 6, introduzido pela Lei n. 8.078/90).
O objeto do compromisso de ajustamento de conduta (tambm conhecido
como termo de ajustamento de conduta) , precipuamente, uma obrigao de fazer ou no
fazer (adequao de conduta s exigncias da lei); a prtica forense, porm, vem admitindo
um alargamento de seu objeto, dado seu carter consensual.
Quem pode tomar o compromisso de ajustamento de conduta?
Diz a lei que s os rgos pblicos legitimados podem tom-lo, o que torna
induvidoso que nesse rol esto includos o Ministrio Pblico, a Unio, os Estados-
membros, os Municpios, o Distrito Federal, e at mesmo os rgos pblicos sem personali-
dade jurdica (como os Procons). Por outro lado, tambm indiscutvel que no podem to-
mar o compromisso as associaes civis, os sindicatos, as fundaes privadas. Mais contro-
versa a questo de saber se podem tom-lo as autarquias, as fundaes pblicas, as empre-
sas pblicas e as sociedades de economia mista. Quanto a estas, a soluo consiste no se-
guinte: a) no devem poder tom-lo, quando explorem a atividade econmica em condies
equivalentes s da atividade empresarial; b) podem tom-lo enquanto ajam na condio de
prestadoras de servios pblicos.
15. O problema do veto ao compromisso de ajustamento
Questo curiosa ocorreu quando da sano do CDC. Logo aps ter sanciona-
do o art. 211 da Lei n. 8.069/90 (ECA), que expressamente admitia o compromisso de ajus-
tamento de conduta, agora quando da sano da Lei n. 8.078/90 (CDC), o Presidente da
Repblica da poca resolveu vetar o compromisso de ajustamento de conduta, por entender
que a obrigao extrajudicial de fazer no lquida e no enseja execuo forada: assim,
vetou o 3 do art. 82 do CDC. E, por esse mesmo motivo, afianou, nas razes do veto,
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que estaria a vetar idntico dispositivo, que permitia o mesmo compromisso de ajustamento
de conduta, agora no art. 113 do mesmo CDC. Mas, por descuido, acabou promulgando o
art. 113 na ntegra, e, por meio deste, foi introduzido o 6 ao art. 5 da Lei n. 7.347/85, que
incorporou o compromisso de ajustamento de conduta no sistema da LACP.
O argumento do veto no era correto, pois nada teria impedido criar ttulo
executivo extrajudicial de obrigao de fazer, ao contrrio do que afianou o chefe do Exe-
cutivo, em 1990. Tanto nada impedia, que o art. 211 do ECA j o tinha criado, e a Lei n.
8.953/93 alterou o art. 645 do CPC para voltar a faz-lo, alis, sem maiores controvrsias.
Alguns autores chegaram a entender que, como o Presidente da Repblica,
por expresso, dissera nas razes do veto que estava vetando o compromisso de ajustamen-
to de conduta tambm no art. 113 do CDC, ento esse compromisso estaria vetado, no ten-
do passado de mero erro material a publicao integral do dispositivo, tendo, assim, a pro-
mulgao includo indevidamente um dispositivo vetado. Entretanto, a questo no to
simples assim. Na verdade, que houve um erro presidencial, claro que houve. Mas o art.
113 foi efetivamente promulgado na ntegra; por essa razo, jamais o Congresso Nacional
apreciou o suposto veto ao art. 113, que no chegou a ser formalizado. Assim, o compro-
misso de ajustamento de conduta est em pleno vigor, como em vrias oportunidades tem
decidido o STJ, de maneira acertada (REsp 213.947-MG, 4. T., RSTJ 134/401; REsp
222.582-MG, 1. T.; REsp 418.395-MA, 4. T.).
16. Concluso
Enfim, so muitos os aspectos polmicos da ao civil pblica.
Procuramos, aqui, abordar alguns deles, que nos parecem estar a aguar de
maneira mais intensa as discusses dirias nos foros, embora sabendo que muitas outras
questes a respeito ainda desafiam a argcia dos aplicadores do Direito.
(artigo publicado em diversas revistas jurdicas, dez. 2005)