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Editores
Ronaldo Seroa da Motta
Jorge Hargrave
Gustavo Luedemann
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Editores
Ronaldo Seroa da Motta
Jorge Hargrave
Gustavo Luedemann
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
Braslia, 2011
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
APRESENTAO........................................................................................... 9
INTRODUO............................................................................................. 11
Parte I
A MUDANA Do CLIMA NO BRASIL
CAPTULO 1
A Poltica nacional sobre mudana do clima:
aspectos regulatrios e de governana.................................................... 31
Ronaldo Seroa da Motta
CAPTULO 2
REGULAO DAS MUDANAS CLIMTICAS NO BRASIL
E O PAPEL DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS ........................................................ 43
Viviane Romeiro
Virginia Parente
CAPTULO 3
COMPLEMENTARIDADE ENTRE POLTICAS DE COMBATE AO
AQUECIMENTO GLOBAL E QUALIDADE DA VIDA URBANA.................................... 57
Carolina Burle Schmidt Dubeux
CAPTULO 4
INVENTRIO BRASILEIRO DE EMISSES ANTRPICAS POR FONTES
E REMOES POR SUMIDOUROS DE GASES DE EFEITO ESTUFA
NO CONTROLADOS PELO PROTOCOLO DE MONTREAL....................................... 77
Ana Carolina Avzaradel
CAPTULO 5
ROMPENDO COM O TRADE-OFF ENTRE COMBATE POBREZA E MITIGAO
DO EFEITO ESTUFA: O CASO DO CONSUMO DOMICILIAR DE
ENERGTICOS NO BRASIL..................................................................................... 91
Thiago Fonseca Morello
Vitor Schmid
Ricardo Abramovay
CAPTULO 6
AGROPECURIA NO CONTEXTO DA ECONOMIA DE BAIXO CARBONO................ 111
Gustavo Barbosa Mozzer
CAPTULO 7
TRANSPORTE RODOVIRIO E MUDANAS DO CLIMA NO BRASIL........................ 127
Patrcia Helena Gambogi Boson
CAPTULO 8
ENERGIA E MUDANAS CLIMTICAS: OTIMISMO
E AMEAAS NO FRONTE BRASILEIRO.................................................................. 143
Silvia Maria Calou
CAPTULO 9
DO MDL S NAMAS: PERSPECTIVAS PARA O FINANCIAMENTO
DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL BRASILEIRO............................................ 161
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
CAPTULO 10
OPORTUNIDADES E DESAFIOS RELATIVOS IMPLEMENTAO
DE MECANISMOS DE REDD................................................................................. 179
Sofia Shellard
Gustavo Barbosa Mozzer
CAPTULO 11
DESENVOLVIMENTO, COOPERAO E TRANSFERNCIA
DE TECNOLOGIAS ENERGTICAS DE BAIXA EMISSO......................................... 195
Gilberto de Martino Jannuzzi
Marcelo Khaled Poppe
CAPTULO 12
BARREIRAS COMERCIAIS NAS POLTICAS DE REGULAO
DE GASES DE EFEITO ESTUFA.............................................................................. 211
Ronaldo Seroa da Motta
CAPTULO 13
VULNERABILIDADES DAS MEGACIDADES BRASILEIRAS S MUDANAS
CLIMTICAS: REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO...................................... 233
Carlos Afonso Nobre
Andrea Ferraz Young
Jos Antnio Marengo Orsini
Paulo Hilrio Nascimento Saldiva
Antonio Donato Nobre
Agostinho Tadashi Ogura
Osrio Thomaz
Maria Valverde
Guillermo Oswaldo Obregn Prraga
Gustavo Costa Moreira da Silva
Andr Carvalho Silveira
Grasiela de Oliveira Rodrigues
CAPTULO 14
O DISCURSO DA JUSTIA CLIMTICA NO CONTEXTO
BRASILEIRO: POSSIBILIDADES E PERSPECTIVAS................................................... 259
Bruno Milanez
Igor Ferraz da Fonseca
CAPTULO 15
AGRICULTURA FAMILIAR E MUDANAS CLIMTICAS: AVALIANDO
A VULNERABILIDADE SECA NO SEMIRIDO NORDESTINO................................ 275
Diego Pereira Lindoso
Juliana Dalboni Rocha
Nathan Debortoli
Izabel Cavalcanti Ibiapina Parente
Flvio Eir
Marcel Bursztyn
Saulo Rodrigues Filho
CAPTULO 16
IMPACTO DAS MUDANAS CLIMTICAS No setor
agrcola brasileiro....................................................................................... 299
Jos Fres
Eustquio Reis
Juliana Simes Speranza
Parte II
O BRASIL NAS NEGOCIAES INTERNACIONAIS
CAPTULO 17
ANLISEs DE CUSTO-BENEFCIO DAS MUDANAS CLIMTICAS.......................... 313
Jorge Hargrave
Ronaldo Seroa da Motta
Gustavo Luedemann
CAPTULO 18
AS METAS DO ACORDO DE COPENHAGUE E AS DECISES DE CANCUN ............. 331
Ronaldo Seroa da Motta
Jorge Hargrave
Gustavo Luedemann
CAPTULO 19
AS NEGOCIAES SOBRE MUDANAS CLIMTICAS
NA PERSPECTIVA DA INDSTRIA........................................................................ 347
Paula Bennati
CAPTULO 20
O PROTOCOLO DE QUIOTO NO MBITO DA ATUAL NEGOCIAO DO REGIME
INTERNACIONAL SOBRE MUDANA DO CLIMA.................................................. 361
Jos Domingos Gonzalez Miguez
CAPTULO 21
REDD E O DESAFIO DA PROTEO DA COBERTURA FLORESTAL GLOBAL............ 375
Thas Linhares Juvenal
CAPTULO 22
A OBRIGAO DE FINANCIAMENTO NA CONVENO CLIMTICA .................... 387
Claudia da Costa Martinelli Wehbe
CAPTULO 23
TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NO MBITO DO REGIME
DE MUDANA DO CLIMA................................................................................... 401
Haroldo de Oliveira Machado Filho
Marcelo Khaled Poppe
APRESENTAO
INTRODUO
Os atuais nveis de concentrao de gases de efeito estufa (GEE) j so preocupantes, e os cientistas preveem que a temperatura mdia do planeta pode se
elevar entre 1,8C e 4C at 2100, o que causaria uma alterao drstica no meio
ambiente. Este um resultado apresentado no 4o Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC, 2007), que congrega
cientistas do mundo todo para avaliar as mudanas climticas.
Esse cenrio de elevao de temperatura levaria a um aumento da intensidade de eventos extremos e, tambm, alterao do regime das chuvas, com maior
ocorrncia de secas e enchentes. Estudos demonstram que, alm de colocarem
em risco a vida de grandes contingentes urbanos, tais mudanas no clima do
planeta poderiam desencadear epidemias e pragas, ameaar a infraestrutura de
abastecimento de gua e luz, bem como comprometer os sistemas de transporte.
A agricultura seria tambm bastante afetada, principalmente em regies onde j
se verifica escassez de gua, como o Nordeste brasileiro. Muitos desses impactos j
poderiam ocorrer antes de 2050, com elevados efeitos econmicos.1
Entender a natureza e a dimenso desses impactos continua sendo crucial
para a determinao de polticas de combate ao aquecimento global. Ademais,
preciso analisar os efeitos dessas polticas no crescimento econmico dos diferentes pases e na distribuio de renda, em nvel domstico e internacional, em
particular, entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Isso porque a minimizao dos impactos com a mudana do clima requer
um esforo global e coordenado de aes de mitigao e adaptao que vo requerer um forte compromisso das geraes presentes e futuras de cada pas. O escopo
e a distribuio desse esforo esto, entretanto, longe de ser consensuados entre as
partes que participam dele.
Assim, torna-se crucial entender as estruturas de custos e benefcios e de
ganhadores e perdedores, como tambm as de governana que decidem, regulam
e acompanham a implementao dessas aes de combate ao aquecimento global.
1 OS ACORDOS GLOBAIS
Durante a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de Janeiro (CNUMAD, ou Rio92), foi
adotada a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
1. Ver, por exemplo, Stern (2007), para uma anlise global, e Margulis, Dubeux e Marcovitch (2010), para uma avaliao do caso brasileiro.
12
(CQNUMC),2 da Organizao das Naes Unidas (ONU), ou apenas conveno, como doravante se denominar neste texto.3 Esta um acordo internacional,
j assinado por 192 pases, que estabelece objetivos e regras para combate ao
aquecimento global. O objetivo final da conveno a estabilizao das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera num nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico (CQNUMC, Art. 2). Por outro
lado, admite que efeitos negativos possam j ser inevitveis e prev que
(...) as Partes pases desenvolvidos e demais Partes desenvolvidas includas no Anexo
II devem tambm auxiliar as Partes pases em desenvolvimento, particularmente
vulnerveis aos efeitos negativos da mudana do clima, a cobrirem os custos de sua
adaptao a esses efeitos negativos (CQNUMC, Art. 4.4).
Como a concentrao atual dos GEE acima dos nveis naturais resultado
de atividades econmicas passadas, adotou-se na conveno o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
Esse princpio reconhece que a responsabilidade de cada pas diferenciada,
em virtude da contribuio das suas emisses passadas na variao da temperatura do planeta e que os pases tm capacidades distintas para contribuir com a
soluo do problema. Dessa forma, ficou estabelecido na conveno que os pases
desenvolvidos liderariam os esforos globais e, portanto, assumiriam compromissos para limitar suas emisses e assistir pases mais vulnerveis nas suas aes de
adaptao e mitigao.4 Assim, reconhecia-se tambm a necessidade da garantia
do crescimento econmico dos pases em desenvolvimento.
Esses compromissos s foram colocados em prtica em 1997, quando foi
assinado o Protocolo de Quioto (PQ), por meio do qual 37 pases desenvolvidos5
se comprometiam a reduzir, em conjunto, em 5,2% suas emisses em relao a
1990. As metas de cada pas foram tambm diferenciadas, cabendo as superiores
aos pases europeus, ao Japo, aos Estados Unidos e ao Canad.
Para aumentar a flexibilidade no cumprimento das metas, ao mesmo tempo
minimizando os custos deste e estimulando o desenvolvimento sustentvel de pases em desenvolvimento, foram criados instrumentos de mercado que permitiam
que as redues fossem realizadas em outros pases, inclusive naqueles sem metas,
por meio de mercados de direitos e/ou crditos de emisso.6
2. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
3. Alm da CQNUMC, foram adotadas tambm na conferncia a Conveno da Diversidade Biolgica e a do Combate
Desertificao.
4. Vulnerabilidade devido ao nvel de renda muito baixo e/ou magnitude e extenso dos impactos das mudanas
climticas. H inclusive uma aliana, The Alliance of Small Island States (Aosis), reconhecida pela conveno.
5. Os pases desenvolvidos listados no Anexo I da conveno que aparecem em sua quase totalidade no Anexo B do
PQ e que, desde ento, so denominados pases Anexo I.
6. Mercados de carbono para os pases Anexo I e o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) para transaes com
os pases fora do Anexo I com o objetivo suplementar de promover o desenvolvimento sustentvel. Ver Seroa da Motta
(2002) para uma discusso sobre os trade off entre este duplo objetivo.
Introduo
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Embora o PQ tenha sido um incio de colaborao global, as metas de reduo com as quais os pases ricos se comprometeram, alm de insuficientes para
reverterem a tendncia de aumento de concentrao de gases na atmosfera, at
agora no esto sendo totalmente cumpridas.7
Ademais, mantidos o padro e o nvel da taxa de crescimento de pases
como China, ndia e Brasil, logo estes tero uma responsabilidade importante
nas emisses globais atuais e, sem a contribuio deles, uma ao global rpida e
eficaz ser muito difcil.
Os pases signatrios da CQNUMC se reuniram em dezembro de 2009, em
Copenhague, Dinamarca, na sua Conferncia das Partes (COP 15), para implementarem os objetivos aprovados em 2007, na COP 13, em Bali, no chamado
Plano de Ao de Bali (PAB), e que podem ser assim resumidos:
compromissos e metas mais ambiciosos por parte dos pases desenvolvidos, que poderiam almejar redues de at 40% em 2020 e 80% em 2050;
contribuies voluntrias, na forma de aes, visando reduo no aumento previsto das emisses dos pases em desenvolvimento, as quais
sejam monitorveis, comunicveis e verificveis (MRV); e
aporte de recursos por parte dos pases em desenvolvimento para financiamento dessas contribuies voluntrias e assistncia em aes de adaptao.
14
8. Lei no 12.187, de dezembro de 2009. Alm de amparar as posies brasileiras nas discusses multilaterais e internacionais sobre combate ao aquecimento global, a PNMC , na verdade, um marco legal para a regulao das aes
de mitigao e adaptao no pas.
Introduo
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Introduo
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o pas encontra grandes dificuldades para limitar suas emisses no curto prazo.
Cabe destacar que as emisses em termos per capita da China so, atualmente,
ainda cerca de quatro vezes menores do que a dos americanos.
A coleta, entre os pases ricos, dos recursos de aproximadamente US$ 100
bilhes por ano que seriam o mnimo necessrio para financiar as Namas e a
adaptao de pases pobres outro elemento que dificulta as negociaes at
mesmo porque alguns pases ricos que competem com os emergentes no comrcio internacional podem no ter interesse em financiar seus concorrentes.
Dessa forma, fica muito difcil desenhar um acordo global de compromissos
quantitativos e definitivos vinculantes na sua forma tradicional de governana
centralizada. Todavia, at por presso da opinio pblica, alguma plataforma de
cooperao ter que ser construda. Esta poderia ser policntrica, e no centralizada em nico acordo global vinculante, oferecendo uma diversidade de aes
nacionais, regionais e locais em formatos distintos de parcerias entre as esferas
pblica e privada, em mbito local ou regional, ou, at mesmo, entre subconjuntos de pases. Estas aes passariam por reavaliaes peridicas, para ajustes contnuos de trajetrias (OSTRON, 2009), tal como se indica que est acontecendo,
como os acordos promovidos nas ltimas COPs.
4 A CONCORRNCIA CLIMTICA
A polarizao entre os Estados Unidos e a China ter, contudo, que ser resolvida
para que se viabilize a possibilidade de qualquer tipo de acordo com metas que
se ajustem trajetria de 2C. Entretanto, estes dois pases podero, a despeito
da evoluo dos acordos da conveno, escolher estratgias balizadas por necessidades concorrenciais, tanto com a criao de barreiras comerciais como com a
competitividade tecnolgica.
Embora a criao de sanes comerciais no tenha avanado nas ltimas
COPs, alguns pases desenvolvidos j esto propondo leis climticas nacionais
que penalizam a importao de produtos dos pases que no tenham reduo
de emisses reconhecidas pela CQNUMC. A justificativa para estas medidas a
de que a penalizao das emisses em um pas incentiva seu deslocamento para
outro, em que o custo de poluir menor. Esta possibilidade chamada de fuga
ou vazamento (leakage).10
Outra possibilidade a de que esse confronto seja dirigido para a conquista
de mercados internacionais. Os Estados Unidos detm o maior estoque de capital
humano do planeta e so lderes incontestveis em cincia e tecnologia. A China
ainda est construindo seu estoque de capital fsico e, portanto, com um padro
10. Ver, por exemplo, Tamiotti et al. (2009).
18
Conforme pode ser observado, ainda que com avanos modestos para um acordo
global, os ltimos anos transformaram o debate sobre o combate ao aquecimento
global. Debate este que atraiu a opinio pblica, j faz parte das agendas polticas
de vrios pases e figura entre os temas mais importantes nas agendas multilateral
e global.12 No caso do Brasil, essa transformao resultou no primeiro marco regulatrio sobre mitigao e adaptao s mudanas climticas e em uma posio
brasileira diferenciada nas negociaes internacionais. A produo cientfica brasileira, que ajudou a balizar esse novo quadro regulatrio, continua avanando na
perspectiva de oferecer subsdios para os desafios da sua implementao.
O principal objetivo deste livro , assim, oferecer uma publicao nacional
sobre as polticas de combate ao aquecimento global com textos de especialistas
em temas pertinentes com um enfoque analtico. Vrios autores, inclusive, tm
participado das negociaes brasileiras na CQNUMC e do IPCC.
11. Ver, por exemplo, Dechezleprtre et al. (2009).
12. A COP 15, em Copenhague, reuniu o maior nmero de governantes nacionais da histria em encontros da ONU
fora da sua sede em Nova Iorque.
Introduo
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No se pretendeu esgotar todos os temas, nem mesmo apresentar textos acadmicos. Mas, sim, com rigor analtico, oferecer captulos que discutem alguns
dos aspectos regulatrios nacionais e internacionais apontados anteriormente sob
diversas perspectivas. Como o leitor poder observar, os textos variam entre avaliaes econmicas, institucionais, setoriais e sociais. Essa discusso ser apresentada em duas partes.
A parte I, A mudana do clima no Brasil, trata essas questes em referncia
ao contexto domstico quanto s polticas nacionais e subnacionais, ao perfil das
nossas emisses e aos impactos da mudana do clima na economia e na sociedade
brasileira, incluindo aspectos de eficincia, equidade, distribuio de renda, justia climtica e comrcio exterior.
A parte II, O Brasil nas negociaes internacionais, discute esses aspectos no
contexto destas negociaes, com destaque para os resultados da COP 15 e da
COP 16, destacando as questes mais promissoras e controversas e as posies
assumidas pelo Brasil frente a estas, tais como as aes voluntrias, o segundo
perodo de compromisso do Protocolo de Quioto, as REDDs e o financiamento
e a transferncia de tecnologia.
O captulo 1, A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima: aspectos regulatrios e de governana, que inicia a parte I, apresenta ao leitor o marco regulatrio
sobre mudana do clima no Brasil. Para tal, o autor Ronaldo Seroa da Motta discute em detalhes a PNMC, aprovada pelo Congresso Nacional (Lei no 12.187, de
dezembro de 2009). Alm de confirmar as metas nacionais anunciadas na COP
15, esta poltica indicou tambm os instrumentos econmicos que promovero a
consecuo destas metas por meio de mecanismos creditcios e fiscais e de mercado de carbono. O Decreto Regulamentador da PNMC estipulou regras e normatizaes na mensurao das metas e na formulao dos planos setoriais. O decreto
tambm realizou avanos na estrutura de governana ao alocar a coordenao dos
planos ao Comit Interministerial sobre Mudana do Clima (CIM). Todavia, o
autor ressalta que ainda h necessidade de uma melhoria institucional que enseja
uma governana mais ousada e complexa do poder regulador. Essa melhoria visa
garantir a articulao entre os planos setoriais e os instrumentos econmicos e o
acompanhamento do desempenho na consecuo das metas.
Ademais, o marco regulatrio da PNMC precisa reconhecer e acomodar as
polticas subnacionais sobre mudana do clima. O captulo 2, Regulao das mudanas climticas no Brasil e o papel dos governos subnacionais, de Viviane Romeiro
e Virginia Parente, analisa estas polticas sob a perspectiva do papel dos governos
subnacionais e seu devido reconhecimento para a questo das mudanas climticas. As autoras apresentam uma anlise comparada das principais caractersticas
das leis subnacionais quanto a metas e instrumentos econmicos e de governana.
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Introduo
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Introduo
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Marcelo Khaled Poppe resumem o estgio de desenvolvimento de diversas tecnologias de energia ambientalmente benficas e exploram o interesse de cooperao
e transferncia destas tecnologias entre o Brasil e outros pases, industrializados e
em desenvolvimento.
Outra questo analisada nesta publicao so as oportunidades para prticas
comerciais discriminatrias que podem estar inseridas nas aes unilaterais de
mitigao. Nessa perspectiva, Ronaldo Seroa da Motta discute no captulo 12,
Barreiras comerciais nas polticas de regulao de gases de efeito estufa, a respeito das
barreiras comerciais de cunho climtico, tanto na sua efetividade quanto na sua
compatibilidade em relao s regras vigentes do comrcio internacional. O autor
resume os estudos que estimam os efeitos econmicos, comerciais e ambientais
de simulaes dessas barreiras, dando nfase aos impactos na economia brasileira
e em relao aos nossos principais parceiros comerciais. O autor conclui que o
Brasil tende a perder menos que China, Rssia e ndia se essas sanes forem
impostas. Entretanto, as perdas das exportaes agrcolas brasileiras podem ser
elevadas e muito maiores do que as que incidem sobre os setores industriais intensivos em energia.
Considerando-se que haver um inevitvel aumento de temperatura global
e que certas reas e regies so mais vulnerveis aos impactos que podero se
suceder, h urgncia na definio e na implementao de aes de adaptao a
estes impactos. Ou seja, alm dos esforos de mitigao, as polticas sobre mudana do clima tratam tambm da adaptao s mudanas climticas por meio
de anlises de vulnerabilidade e capacidade de resposta dos territrios e dos
setores produtivos.
Conforme mencionado no incio desta introduo, h consenso em todos
os estudos de impactos das mudanas climticas que os aglomerados urbanos e a
agricultura, em particular nas regies ridas, sero os mais afetados com o aumento da intensidade e da frequncia dos fenmenos climticos extremos. Os quatro
captulos seguintes abordam justamente estas questes no contexto brasileiro.
O captulo 13, Vulnerabilidades das megacidades brasileiras s mudanas climticas: Regio Metropolitana de So Paulo, de Carlos Afonso Nobre e colaboradores Andrea Ferraz Young, Jos Antnio Marengo Orsini, Paulo Hilrio
Nascimento Saldiva, Antonio Donato Nobre, Agostinho Tadashi Ogura, Osrio
Thomaz, Maria Valverde, Guillermo Oswaldo Obregn Prraga e Gustavo Costa
Moreira da Silva , apresenta um estudo detalhado de cenrios de vulnerabilidade
da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP), que mostra os impactos atuais
e suas projees para 2030. Com isso, identificam as possveis reas que seriam
ocupadas no futuro e seu risco potencial, caso o padro de uso e ocupao do solo
atual se perpetue sem nenhuma alterao e controle. O captulo tambm apresenta
24
estimativas dos impactos sade humana causados por esses efeitos climticos.
Ao fim, os autores fazem detalhadas recomendaes, que so aplicveis a qualquer
megacidade brasileira, destacando-se, entre elas, a ampliao da capacidade de modelagem e de uma rede de monitoramento climtico e dos seus impactos para fins
de planejamento urbano e regional e a promoo de pesquisa, eficincia energtica
e sumidouros florestais nas reas pblicas.
O captulo 14, O discurso da justia climtica no contexto brasileiro:
possibilidades e perspectivas, de Bruno Milanez e Igor Ferraz da Fonseca, chama
ateno que os atores sociais que so geralmente mais vulnerveis aos eventos climticos so simultaneamente aqueles que menos contribuem para a acentuao
das mudanas do clima. Dessa constatao, nasce o debate sobre o conceito de
justia climtica, que apresentado e debatido pelos autores. O captulo demonstra que, apesar de eventos de injustia climtica j serem perceptveis no Brasil, o
discurso da justia climtica ainda no foi incorporado de forma consistente no
pas. Com uma pesquisa documental nos principais jornais de So Paulo e do Rio
de Janeiro, eles sugerem que os meios de comunicao, a sociedade, em geral, e
as comunidades atingidas, em particular, ainda no associaram claramente episdios de injustia ambiental, eventos climticos extremos e mudanas climticas.
Assim, as decises pblicas acabam recorrendo s correes paliativas, em vez
de polticas estruturantes de reduo de vulnerabilidade e adaptao s mudanas climticas.
O captulo 15, Agricultura familiar e mudanas climticas: avaliando a vulnerabilidade seca no Semirido nordestino, de autoria de Diego Pereira Lindoso e
demais colaboradores Juliana Dalboni Rocha, Nathan Debortoli, Izabel Cavalcanti Ibiapina Parente, Flvio Eir, Marcel Bursztyn e Saulo Rodrigues Filho ,
por sua vez, ento, analisa a elevada vulnerabilidade das comunidades pobres
no Semirido brasileiro. Neste contexto, o captulo apresenta uma proposta de
sistema de indicadores para avaliar a vulnerabilidade da agricultura familiar
seca, tomando como estudo de caso sete municpios do Semirido cearense a
partir de trs perspectivas: sensibilidade, capacidade adaptativa e exposio.
Os resultados explicitam a diversas dimenses da vulnerabilidade que, segundo
os autores, confirmam a necessidade de articulao das aes de adaptao com
outras polticas pblicas.
Jos Fres, Eustquio Reis e Juliana Simes Speranza, no captulo 16,
Impacto das mudanas climticas no setor agrcola brasileiro, analisam a capacidade
de adaptao da agropecuria brasileira frente a cenrios de mudanas climticas.
Para tal, apresenta uma reviso de resultados encontrados na literatura emprica
sobre impactos econmicos das mudanas do clima nas atividades agrcolas no
Brasil. Os autores, ento, desenvolvem um modelo que simula os efeitos das mu-
Introduo
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Introduo
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Agradecemos ao servio editorial do Ipea pelo trabalho eficiente e gil que nos
ajudou a montar esta publicao.
Este livro , contudo, o resultado da valiosa colaborao de diversos especialistas que generosamente aceitaram com grande entusiasmo o convite do
Ipea para emprestarem seu saber e conhecimento para a elaborao desta obra.
Os editores agradecem pelo privilgio e pela satisfao de poder trabalhar com
esses renomados especialistas. Sem a dedicao deles, esta obra no seria possvel.
Ronaldo Seroa da Motta
Jorge Hargrave
Gustavo Luedemann
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
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REFERNCIAS
Parte I
A MUDANA Do CLIMA NO BRASIL
CAPTULO 1
1 Introduo
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As metas nacionais foram definidas ao final da lei, no Art. 12 da PNMC (BRASIL, 2010c), a saber:
Para alcanar os objetivos da PNMC, o pas adotar, como compromisso nacional
voluntrio, aes de mitigao das emisses de gases de efeito estufa, com vistas a
reduzir entre 36,1% (trinta e seis inteiros e um dcimo por cento) e 38,9% (trinta e
oito inteiros e nove dcimos por cento) suas emisses projetadas at 2020.
Total de emisses em
2020 aps mitigao
(mi tCO2eq)
Mitigado em 2020 em
relao a 2005 (%)
36,1
1.168
2.068
38,9
1.259
1.977
10
33
Ento, na parte de metas para 2020, o Decreto no 7.390/2010 (2010b) associa os planos setoriais do Art. 11 da PNMC s aes de mitigao somente dos
setores de uso da terra, agropecuria e energia, agregando a indstria e a gerao de
resduos slidos em outros.3 Presume-se que os demais setores podero ser objeto
de planos, conforme dita a PNMC, mas no iro contribuir agora no esforo
para 2020.
O decreto regulamentador desagrega as projees das emisses para 2020
por setores da seguinte forma: i) mudana de uso da terra: 1.404 milhes de
tCO2eq (sendo 68% na Amaznia, 23% no Cerrado e o restante 9% na Mata
Atlntica, na Caatinga e no Pantanal); ii) energia: 868 milhes de tCO2eq; iii)
agropecuria: 730 milhes de tCO2eq; e iv) processos industriais e tratamento de
resduos: 234 milhes de tCO2eq.
Para a consecuo dessa metas, o decreto diz que sero inicialmente consideradas as seguintes aes:
1. Reduo de 80% dos ndices anuais de desmatamento na Amaznia
Legal em relao mdia verificada entre 1996 e 2005.
2. Reduo de 40% dos ndices anuais de desmatamento no bioma Cerrado em relao mdia verificada entre 1999 e 2008.
3. Expanso da oferta hidroeltrica, de fontes alternativas renovveis, notadamente centrais elicas, pequenas centrais hidroeltricas e bioeletricidade,
da oferta de biocombustveis, e incremento da eficincia energtica.
4. Recuperao de 15 milhes de hectares (ha) de pastagens degradadas.
5. Ampliao do sistema de integrao lavoura pecuria floresta em 4
milhes de ha.
6. Expanso da prtica de plantio direto na palha em 8 milhes de ha.
7. Expanso da fixao biolgica de nitrognio em 5,5 milhes de ha de
reas de cultivo, em substituio ao uso de fertilizantes nitrogenados.
8. Expanso do plantio de florestas em 3 milhes de ha.
34
35
TABELA 2
Agropecuria
Energia
1.268
487
362
86
2.203
1.404
730
868
234
3.236
11
50
140
172
47
Outros
Total
Uso da terra
Observado em 2005
36
Esses pagamentos devem refletir os custos de oportunidade do desmatamento que so majoritariamente associados pecuria extensiva ou agricultura de
baixa produtividade. Estudos indicam que em muitas regies do mundo, como
o caso das reas atualmente fora do arco de desmatamento na Amaznia,6 esse
custo de oportunidade tende a ser muito menor que opes que reduzam emisses de outras fontes, tais como as energticas.
Logo, uma empresa ou um governo que tenha que reduzir suas emisses
teria interesse em pagar pela conservao dessas reas em troca de crditos equivalentes s emisses de carbono que o desmatamento geraria e usaria estes crditos
para cumprir suas metas. Como essa diferena de custos entre REDD e outras
formas de mitigao pode ser muito grande, os pagamentos de REDD podem
inclusive, se geridos de forma apropriada, possibilitar ganhos de renda maiores
que os das atividades desmatadoras. Um mecanismo como a REDD seria ento
capaz de gerar trs dividendos socialmente desejveis: controle do clima, proteo
da biodiversidade e distribuio de renda.
Embora no haja ainda uma deciso governamental, o financiamento das
Namas de desmatamento poderia acontecer por intermdio de recursos internacionais, seja de um fundo de mitigao da conveno do clima, seja por outras
formas multilaterais e bilaterais.
O Brasil, por exemplo, j conta com o Fundo Amaznia, financiado por
doaes de governos, instituies multilaterais, organizaes no governamentais (ONGs) e empresas. Seu objetivo promover projetos para a preveno e o
controle do desmatamento e para a conservao e o uso sustentvel das florestas
no bioma amaznico. A gesto do fundo cabe ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e os recursos so aplicados sob a forma de
financiamentos no reembolsveis. Estas doaes so ajustadas de acordo com a
evoluo da taxa mdia de desmatamento.7
Alm do plano anual de aplicao de recursos do Fundo Nacional sobre
Mudana do Clima, os Arts. 5o, 6o e 7o da PNMC avanam mais e dispem sobre
instrumentos financeiros, tais como os incentivos fiscais e creditcios, as dotaes do Tesouro Nacional e as doaes nacionais ou internacionais, para fomento
s aes de mitigao, inclusive para desenvolvimento tecnolgico. O Art. 8o,
por sua vez, coloca as instituies financeiras oficiais em disponibilidade para
linhas de crdito e financiamento especficas para o desenvolvimento das aes
de mitigao.
37
4 O Mercado de Carbono
Outra forma de financiamento poder ser por intermdio de um mercado de carbono.8 No Brasil j existem mecanismos de mercado de carbono para o fomento
aos projetos de reduo de emisso de gases de efeito estufa, no mbito do MDL,
com a implantao de um sistema para a negociao de crditos de carbono na
Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F), denominado mercado brasileiro de
reduo de emisses (MBRE).
Embora o MBRE tenha sido at agora restrito a crditos de projetos de
MDL destinados ao cumprimento das metas dos pases signatrios do Protocolo
de Quioto, est previsto no Art. 11 da PNMC que o MBRE ser operacionalizado em bolsas de mercadorias e futuros, bolsas de valores e entidades de balco
organizado, autorizadas pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), em que
se dar a negociao de ttulos mobilirios representativos de emisses de GEE
evitadas e certificadas.
Ou seja, o MBRE no s adquire um escopo mais amplo que o de transacionar crditos de MDL, mas tambm reconhece que os volumes transacionados
so ttulos mobilirios. Este reconhecimento contbil fator importante para o
estabelecimento de valor para as transaes de mercado que, at a PNMC, no
tinha encontrado amparo legal para que fosse assim determinado.
Todavia, a PNMC no era muito clara sobre como esse mercado evoluiria
para abrigar os esforos das metas nacionais. Entretanto, o 3o do Art. 4 do Decreto no 7.930/2010 diz que as metas dos planos setoriais podero ser utilizadas
como parmetros para o estabelecimento do MBRE, de que trata o Art. 9o da Lei
no 12.187/2009.
O 4o do Art. 6o do mesmo decreto permite inclusive que as aes de
mitigao dos planos setoriais podero ser implementadas tambm por meio do
mecanismo de desenvolvimento limpo ou de outros mecanismos no mbito da
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima. Essa possibilidade sinaliza que o mercado de carbono nacional poder se comunicar com
mercados de outros pases ou regies que sejam regulados pela conveno.
Fora do mbito da PNMC, mas em consonncia com esses objetivos, h
um grupo de trabalho da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT)
que est desenvolvendo normas para a criao de um mercado de carbono voluntrio e que j atraiu o interesse das instituies financeiras e das bolsas de
valores e mercadorias.9
8. Ver, por exemplo, uma anlise em Smale et al. (2006).
9. Comisso de Estudo Especial de Mercado Voluntrio de Carbono (CEE)/ABNT-146. Projeto foi a consulta pblica
em fevereiro de 2011.
38
O sucesso do PNMC depender da articulao entre iniciativas pblicas e privadas e da participao dos entes da Federao e de suas agncias e autarquias.
Para tal, entretanto, a PNMC ter que contar com uma estrutura de governana autnoma e transparente para evitar desvios resultantes tanto da influncia
e dos interesses dos regulados como de mudanas de governo ou de oportunismo poltico.
Dessa forma, a governana do PNMC deveria diferenciar o poder regulamentador do poder regulador. O primeiro formularia a poltica do setor com alto
grau de representatividade e o outro faria a aplicao da poltica com alto grau de
autonomia e transparncia.10
Na(s) entidade(s) que forma(m) o poder regulamentador participam representantes de todos os setores sociais envolvidos, com o objetivo de orientar o desenvolvimento da poltica. Para tal, caberia a este poder deliberar sobre questes
de implementao exigidas na lei desde que seguindo os princpios, as diretrizes e
as aes nela promulgados.
Entretanto, a PNMC no foi precisa no seu Art. 7o quanto governana de
seus instrumentos econmicos e financeiros. As instncias institucionais listadas
incluem as existentes comisses interministeriais e as entidades da sociedade civil,
a saber: o Comit Interministerial sobre Mudana do Clima (CIM); a Comisso
Interministerial de Mudana Global do Clima; o Frum Brasileiro de Mudanas
Climticas (FNMC); a Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanas Climticas
Globais (Rede Clima); e a Comisso de Coordenao das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia.
Mas o Decreto no 7.390/2010 realiza alguns avanos nesse sentido. Por
exemplo, o seu Art.7odefine o CIM institudo pelo Decreto no 6.263, de 21 de
novembro de 2007, como o coordenador-geral das aes de mitigao a serem
10. Ver Cruz (2009) e Seroa da Motta (2009).
39
elaboradas nos planos setoriais, o que parece lhe conferir um papel de poder regulamentador. No seu Art.8oprev que o acompanhamento, que pode ser entendido como uma forma de prestao de contas, ser realizado pelo Frum Brasileiro
de Mudanas Climticas.
As outras entidades citadas na PNMC, como a Rede Clima e a Comisso
de Coordenao das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hidrologia, ao
que tudo indica, ainda tero que ser acomodadas, mas, considerando seu carter
tcnico, podem muito bem atuar na forma de assessoramento do CIM.
J no que diz respeito Comisso Interministerial de Mudana Global do
Clima, tudo indica que esta manter seu papel executivo na aprovao de projetos
de MDL, de inventrios, alm de outras relaes junto UNFCC.
Todavia, a PNMC vai muito alm dos compromissos internacionais do
pas na rea de mudana do clima, pois a sua essncia a consecuo de metas
nacionais independentemente daquelas que o pas venha a se comprometer na
conveno ou em outros fruns. Dessa forma, as principais iniciativas executivas
so de carter domstico, tais como as regras e as normas que sero discutidas e
deliberadas no CIM.
Outro avano oferecido pelo Decreto no 7.390/2010 est no Art. 9o que
obriga os Planos Plurianuais e leis oramentrias anuais a conterem os programas
e as aes do PNMC. J o Art.10 obriga que as aes dos planos setoriais sejam
formuladas incluindo metodologias e mecanismos apropriados para aferir o cumprimento destas.
Por fim, cabe analisar a articulao da PNMC com as vrias outras iniciativas de polticas subnacionais sobre mudana do clima que esto sendo aprovadas
em diversos estados (por exemplo, So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) e
municpios (como Rio de Janeiro e Curitiba)11 e outras em elaborao. O inciso
V do Art. 3o da PNMC dita:
(...) as aes de mbito nacional para o enfrentamento das alteraes climticas,
atuais, presentes e futuras, devem considerar e integrar as aes promovidas no
mbito estadual e municipal por entidades pblicas e privadas. (BRASIL, 2010c).
Entretanto, a integrao entre polticas federais e subnacionais sempre delimitada pelos limites federativos e, portanto, se no h dispositivo legal que as
oriente,12 caber ao arranjo institucional procurar prticas consensuadas para essa
articulao. O decreto, vale ressaltar, nada menciona sobre essa necessidade de
integrao nas normas formuladas para os planos setoriais.
11. Veja nesta publicao captulo especfico sob polticas subnacionais.
12. Por exemplo, a proposta de Lei da Energia Limpa nos Estados Unidos (Waxman-Markey Bill) e o seu substitutivo
(The American Power Act ou The Kerry&Lieberman Bill) previam a adequao das leis subnacionais lei nacional.
40
O Brasil avanou muito na regulao das aes de combate ao aquecimento global, inclusive com a aprovao das metas brasileiras para controle de emisses de
gases de efeito estufa definidas na PNMC. Estas metas nacionais esto concentradas no controle do desmatamento, o que, conforme foi ressaltado, representa
uma vantagem comparativa para o Brasil. A reduo do desmatamento , sem
dvida, menos restritiva ao crescimento econmico que as aes de mitigao
relativas ao consumo de energia e as atividades industriais que outras economias
emergentes teriam que adotar.
A PNMC, alm de confirmar as metas nacionais anunciadas na COP 15,
indicou tambm os instrumentos econmicos que promovero a consecuo destas metas por meio de mecanismos creditcios e fiscais e de mercado de carbono.
13. Assim como a Agncia Nacional de guas, a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, a Agncia Nacional de
Aviao Civil, a Agncia Nacional de Energia Eltrica e outras similares.
14. Ser a ltima instncia administrativa significa ato finalista na administrao federal. Isto, contudo, no exclui a
disputa do contraditrio em contestaes judiciais.
41
42
CAPTULO 2
1 INTRODUO
O regime geopoltico internacional do clima volta-se para o desafio de estabelecer acordos que conciliem os interesses de desenvolvimento nacional e as diferenas de estratgias de sustentabilidade de distintas naes, mesmo entre aquelas que estejam imbudas do objetivo comum de evitar as mudanas climticas.
Os avanos em polticas pblicas e governana regulatria nessa direo tm se
tornado cada vez mais complexos em decorrncia da pluralidade de posicionamentos polticos e regimes legais vigentes nos diversos pases (OBSERVATRIO
DO CLIMA, 2008).
Nesse contexto, o amadurecimento de polticas pblicas nacionais sobre
mudanas climticas pode desempenhar um papel essencial para o avano da
agenda internacional do clima, contribuindo para que tal agenda seja mais harmnica, unssona e, portanto, mais efetiva. Sobre a importncia da ao nacional
frente conquista de um objetivo mundial, Giddens (2008) alerta que os lderes
polticos devem estar continuamente atentos s anlises das transformaes polticas necessrias para mitigar as mudanas do clima, especialmente em nvel
nacional, em que tais aes devem ser, de fato, ensejadas.
Levando-se em conta o cenrio global, o objetivo principal deste trabalho
analisar a evoluo da governana regulatria das mudanas climticas no Brasil a
partir da criao das polticas subnacionais estaduais e municipais e verificar
seus impactos no contexto da Poltica Nacional de Mudanas do Clima (PNMC),
instituda em dezembro de 2009.
A seo 2 deste captulo apresenta a literatura recente que detalha algumas
das principais diretrizes das polticas pblicas nacionais para reduo de emisso
44
de carbono. Em seguida, so sumarizadas as polticas pblicas estaduais e municipais de mudanas climticas existentes no pas, analisando-se a governana
regulatria do clima e o papel dos governos subnacionais no Brasil.
No intuito de trazer maior profundidade s questes abordadas, a seo 3
apresenta o resumo de uma srie de entrevistas realizadas com pesquisadores e
especialistas da rea. Por fim, a seo 4 contempla as consideraes finais deste
captulo. Entre elas, tomam destaque as medidas a serem adotadas na execuo
de tais polticas climticas, bem como a constatao de que os mecanismos para
atingir estas metas ainda requerem definio e anlise de aspectos regulatrios,
especialmente quanto aos seus critrios e impactos na alocao das metas nos
diversos setores da economia.
2 GOVERNANA REGULATRIA DO CLIMA E O PAPEL DOS
GOVERNOS SUBNACIONAIS
45
46
discusso sobre o tema, so relevantes e demandam esforos para engajar os diferentes setores da economia e mesmo a sociedade. A efetividade e o cumprimento
dos objetivos de tais polticas dependero da maneira como estes governos conduziro a implementao das atividades previstas nas suas respectivas leis. Especialmente, da maneira como iro mensurar e verificar o cumprimento das metas de
reduo das emisses, aplicando as devidas sanes, quando cabveis.
Diante do exposto, considerou-se pertinente analisar as leis sobre a perspectiva do papel dos governos subnacionais e seu devido reconhecimento para a
questo das mudanas climticas. Por meio de uma anlise comparada das principais caractersticas das leis, foram discutidos, especialmente, os incentivos implementados e a criao de mecanismos adicionais para contribuir ao alcance dos
objetivos estabelecidos.
2.1 Papel dos governos subnacionais
So Paulo
Fev./2005
Minas Gerais
Jun./2005
Bahia
Ago./2005
Maranho
Nov./2006
Esprito Santo
Abr./2007
Tocantins
Abr./2007
Rio de Janeiro
Maio/2007
Piau
Jun./2007
Jun./2007
Cear
Abr./2008
Paran
Dez./2008
Pernambuco
Fev./2009
(Continua)
47
(Continuao)
Estado
Amazonas
Fev./2009
Santa Catarina
Mar./2009
Mato Grosso
Abr./2009
Par
Set./2009
Fontes: Leis estaduais de criao dos fruns estaduais de mudanas climticas.
Elaborao das autoras.
48
TABELA 2
Lei
Jun./2007
Decreto
Sim
Metas
Inventrio
MDL
Eficincia energtica
Sim
Sim
No
No
Amap
Jun./2007
No
No
Sim
Sim
Sim
Tocantins
Abr./2008
No
No
Sim
Sim
Sim
Gois
Fev./2009
No
No
Sim
Sim
Sim
Santa Catarina
Ago./2009
No
No
Sim
No
Sim
Par
Set./2009
No
Progressiva
Sim
Sim
Sim
So Paulo
Nov./2009
Jun./10
Sim
Sim
Sim
Sim
Rio de Janeiro
Abr./2010
No
A definir
Sim
No
Sim
Pernambuco
Jun./2010
No
Progressiva
Sim
Sim
Sim
Esprito Santo
Set./2010
No
A definir
Sim
Sim
Sim
Amap
Projeto de lei
No
Progressiva
Sim
Sim
No
Bahia
Projeto de lei
No
No
Sim
No
No
Mato Grosso
Projeto de lei
No
Progressiva
Sim
Sim
No
Minas Gerais
Projeto de lei
No
No
Sim
Sim
No
Paran
Projeto de lei
No
No
No
No
No
Projeto de lei
No
No
Sim
Sim
Sim
Em relao s polticas pblicas municipais de mudanas climticas, duas cidades brasileiras criaram estas com metas mandatrias: So Paulo e Rio de Janeiro. A tabela 3 sintetiza a situao de alguns itens considerados de maior relevncia
no contexto dessas duas polticas municipais, tais como: metas, inventrio, MDL
e incentivos para eficincia energtica.
TABELA 3
Metas
Inventrio
MDL
Eficincia energtica
So Paulo
Municpio
Jun./2009
Lei
No
Sim
Sim
Sim
Sim
Rio de Janeiro
Nov./2009
No
Sim
Sim
Sim
Sim
49
Implementao de prticas de mitigao de GEE por meio de incentivos para a reduo desses gases pelos diversos setores produtivos, seja
por meio da criao de um mercado de emisses, seja por meio de mecanismo de taxao de carbono.
Implementao de aes de adaptao aos efeitos das mudanas climticas de acordo com a vulnerabilidade de cada regio.
Incentivos para o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias de
baixo carbono.
Disseminao de conhecimento para capacitao de recursos humanos.
Outro item de relevante discusso a criao de mecanismos adicionais de
troca de direitos obtidos. Tais mecanismos se encontram mencionados em quatro
das leis analisadas, conforme ilustrado na tabela 4.
tabela 4
Pernambuco
Rio de Janeiro
So Paulo
Tocantins
Lei
no 12.187/2009
no 13.798/2009
no 14.933/2009
Metas
36,1% e 38,9%
20% at 2020
30% at 2012
Linha de base
50
seguem os respectivos princpios: i) da precauo; ii) da preveno; iii) do desenvolvimento sustentvel; e iv) das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, o
qual tem sido extensivamente discutido em razo de sua real pertinncia em dividir
os pases signatrios da CQNUMC em desenvolvidos (com metas mandatrias) e
em desenvolvimento (sem metas) (MULLER; HOHNE; ELLERMANN, 2007).
Tomando o estado de So Paulo como referncia, por ser o primeiro a estabelecer a sua Poltica Estadual de Mudanas Climticas, verifica-se que tal poltica
observa os seguintes princpios: i) preveno; ii) precauo; iii) poluidor-pagador;
iv) usurio-pagador; v) participao da sociedade civil; vi) desenvolvimento sustentvel; vii) responsabilidades comuns, porm diferenciadas; viii) ao governamental; ix) cooperao, nacional e internacional; x) ampla publicidade; e xi)
educao ambiental.
J a Poltica Municipal de Mudana do Clima de So Paulo atende os seguintes princpios: i) preveno; ii) precauo; iii) poluidor-pagador; iv) usurio-pagador, v) protetor-receptor; vi) responsabilidades comuns, porm diferenciadas; vii) abordagem holstica; viii) internalizao dos custos sociais e ambientais;
e ix) direito de acesso informao. O quadro 1 apresenta os princpios explicitados nas trs esferas das leis.
QUADRO 1
Estadual
Federal
Preveno
Preveno
Preveno
Precauo
Precauo
Precauo
Poluidor-pagador
Poluidor-pagador
Usurio-pagador
Protetor-receptor
Responsabilidades comuns, porm
diferencias
Desenvolvimento sustentvel
Desenvolvimento sustentvel
Desenvolvimento sustentvel
Ao governamental
Cooperao nacional e internacional
Participao da sociedade civil
Educao Ambiental
Fontes: Brasil (2009), So Paulo (2009a) e So Paulo (2009b).
51
Com base nos princpios e nas metas previstas nas leis supracitadas, entende-se oportuno verificar os incentivos e/ou sanes (polticas de comando e controle) para que os setores econmicos e o poder pblico implementem aes mais
efetivas para a questo da mudana do clima. Dessa forma, importante analisar
como se pretende implementar tais aes de mitigao e de adaptao.
3 ENTREVISTAS
52
53
54
55
56
CAPTULO 3
1 INTRODUO
58
Essa sinergia pode ser negativa, por exemplo, no que se refere aos resduos
com altos teores de carga orgnica. No caso dos resduos slidos, a produo de
metano (CH4), que um dos GEE, aumenta quanto melhor for seu acondicionamento em aterros sanitrios. O mesmo ocorre com sistemas de tratamento anaerbico de esgotos domsticos e efluentes industriais. Para evitar que a disposio
final adequada de resduos um benefcio ao meio ambiente local torne-se um
agravante do efeito estufa, os projetos precisam incluir investimentos destinados
ou simples queima do gs ou ao seu aproveitamento, neste caso tornando o
tratamento do resduo uma fonte de energia renovvel.
Merecem ateno tambm a questo do adequado planejamento do uso do
solo e o aumento da arborizao, que trazem inmeros benefcios s cidades e que
paralelamente contribuem para a reduo de emisses de GEE.
Enfim, os efeitos colaterais de aes em favor do clima podem contribuir
para o incremento da qualidade de vida nas cidades, como j est acontecendo
nos pases da Europa. Da mesma forma, investimentos que aumentam a qualidade de vida podem resultar em mitigao de emisses de GEE.
Este captulo analisa as principais sinergias entre as polticas pblicas sobre
mudana do clima e as que tratam de poluentes convencionais e servios urbanos
de infraestrutura, as quais podem ser mais facilmente exploradas pelas cidades
brasileiras. Na seo 2, so abordadas as principais inter-relaes entre poluio
global, regional e local e suas respectivas fontes de emisso. Na seo 3, so apresentadas as principais opes de polticas locais e investigados seus principais benefcios direcionados ao clima e s cidades. A seo 4 resume e conclui o trabalho.
2 RELAO ENTRE POLUIO ATMOSFRICA GLOBAL, REGIONAL E LOCAL
59
nitrognio nas emisses de CH4 e xido nitroso (N2O) em alguns ecossistemas e o efeito do aumento da temperatura na lixiviao de nitrato,
contaminando lenis freticos.
3. Medidas para reduzir as emisses de GEE que afetam as emisses de
poluentes do ar e vice-versa: esta situao ocorre quando medidas tcnicas para reduzir emisses de poluentes do ar tm um efeito adverso
na reduo de emisses de GEE ou vice-versa. o caso, por exemplo,
da instalao de depuradores de gs em usinas termoeltricas para reduzir SO2 que causam um aumento das emisses de dixido de carbono
(CO2) pelo aumento do consumo de carvo. tambm o caso da instalao de catalizadores three-way em automveis para reduzir xidos
de nitrognio (NOx) e compostos orgnicos volteis (COV), que ao
mesmo tempo aumentam emisses de N2O.
4. Emisso conjunta de poluentes locais e GEE pelas mesmas fontes: esta
categoria contm uma importante ligao entre poluio do ar local e
mudana climtica, porquanto a grande maioria das emisses que impactam ambos os fenmenos provm de mesmas fontes e, assim, polticas que focam um dos problemas podem influenciar significativamente
no outro. o caso, por exemplo, de polticas de mudana climtica
para reduo de CO2. Como este GEE se origina em grande parte do
uso de combustveis fsseis, uma reduo neste uso, seja por aumento
da eficincia dos equipamentos, seja por sua substituio por energias
de fontes alternativas (renovveis e nuclear), por exemplo, acarreta tambm em reduo de monxido de carbono (CO), SO2, NOx e COV,
entre outros, poluentes.
Observa-se, assim, que h uma grande correlao entre poluio global,
regional e local, seja pela tica da contribuio de cada gs a mais de um tipo de
problema, seja simplesmente pelo fato de diferentes gases terem fontes de emisso comuns. As polticas desenhadas para combater os problemas relacionados
atmosfera em diferentes dimenses podem e devem considerar suas implicaes mltiplas, buscando maximizar os resultados que podem ser alcanados
em todos os mbitos, aumentando o custo-efetividade das aes e evitando, se
for o caso, efeitos adversos quando a reduo de determinado poluente implica
piora de alguma outra condio ambiental que no aquela em que se pretende intervir.
As polticas (ambientais) precisam olhar o custo-efetividade e a efetividade ambiental das solues propostas de uma forma integrada, levando em considerao os efeitos em setores ambientais distintos. Tal integrao previne contra o uso ineficiente
de recursos e a implementao de solues sub-timas (AAE, 2004b, p. 9).
60
61
classificado como secundrio, como o caso da formao de oznio troposfrico8 (HARRISON, 1996).
Ressalte-se que as inter-relaes fsico-qumicas que ocorrem na atmosfera
entre os gases de poluio local e regional e os GEE dependem, entre outros fatores, da presena de outras substncias tambm presentes na atmosfera.
No que se refere ao problemas causados pelos gases e pelas substncias anteriormente mencionados, observa-se que os GEE tm impacto primordial no
clima, ou seja, impacto indireto nos seres vivos, enquanto os poluentes convencionais tm impacto direto. O quadro 1 permite que se identique os principais
poluentes de fontes comuns e seus efeitos adversos.
QUADRO 1
Fontes principais
CO2
CH4
Produo e distribuio de gs
natural e petrleo, ou como
subproduto da minerao do
carvo, da queima incompleta dos
combustveis e da decomposio
anaerbica de matria orgnica
N 2O
Partculas totais em
suspenso (PTS)
MP10 e fumaa
SOx
Desconforto na respirao,
doenas respiratrias, agravamento de doenas respiratrias
e cardiovasculares existentes.
Pessoas com asma, doenas
crnicas de corao e pulmo
so mais sensveis ao SO2
NOx
Aumento da sensibilidade
asma e bronquite e reduo
da resistncia s infeces
respiratrias
(Continua)
8. Produto da reao de gases precursores na presena da luz. Os precursores de oznio so uma classe de compostos
orgnicos que combinados com xidos de nitrognio e raios ultravioleta formam oznio. Os sistemans de informaes
aeromtricas da Agncia de Proteo Ambiental (EPA) contabilizam as emisses de 56 destes compostos.
62
(Continuao)
Poluente
Fontes principais
CO
O3
No emitido diretamente
atmosfera. produzido fotoquimicamente pela radiao solar sobre
xidos de nitrognio e compostos
orgnicos volteis
COV
Danos vegetao
Fontes: CETESB (2005) para poluentes locais e IPCC (2001b) para poluentes globais.
Assim, torna-se fundamental focar em medidas que possam trazer uma sinergia positiva entre polticas que contribuam para a reduo das emisses de
GEE ao mesmo tempo em que contribuam para melhorar as condies locais de
poluio,9 conforme seo 3 a seguir.
3 PRINCIPAIS OPES PARA MITIGAO DE EMISSES DE GEE NAS
CIDADES E MELHORIA DA QUALIDADE AMBIENTAL LOCAL
9. Polticas climticas para estabilizao da concentrao de GEE na atmosfera podem resultar em custos de abatimento de emisses de gases que causam poluio local e regional, como SO2 e NOx. De acordo com Van Vuuren et
al. (2006), os custos de mitigao destes dois poluentes locais podem ser reduzidos entre 2,5 bilhes e 7 bilhes
somente com o alcance das metas do Protocolo de Quioto.
10. Em funo das consequncias das interaes entre poluentes, sejam locais ou globais, as cidades com altos ndices
de poluio devem analisar as opes de investimento aqui sugeridas que apresentam maior ou menor grau de emisses de determinados poluentes, em funo das especificidades de suas bacias areas, vis--vis a carga j exitente de
poluio e os nves de poluio que se pretende alcanar.
11. Estas no esgotam o universo das opes existentes.
63
3.1 Energia
3.1.1 Uso de gs de lixo e de estaes de tratamento de esgoto (ETE)
64
65
A energia solar a designao dada a qualquer tipo de captao de energia luminosa e, em certo sentido, da energia trmica proveniente do sol e posterior
transformao dessa energia captada em alguma forma utilizvel, seja diretamente
para aquecimento de gua, seja ainda como energia eltrica ou mecnica.
As principais vantagens da energia solar so o fato de que sua utilizao no
gera poluio e a poluio decorrente da fabricao dos equipamentos necessrios
para a construo dos painis solares totalmente controlvel. As usinas requerem
muito pouca manuteno e seu custo vem decaindo ao longo do tempo. A energia solar competitiva em lugares remotos ou de difcil acesso, pois sua instalao
em pequena escala no demanda enormes investimentos em linhas de transmisso, no caso de energia eltrica, ou gastos com transporte de combustveis em se
tratando de energia trmica.
13. Para uma relao completa dos fatores de emisso, ver CETESB (2010).
66
O uso de eletricidade nas regies abastecidas pelo sistema interligado tem impactos climticos bem inferiores aos demais pases por ser de base hdrica. Assim, a
substituio de modais de transporte a combustveis fsseis por modais eltricos
apresenta alto potencial de reduo de GEE e de poluentes locais nos municpios
abastecidos por energia do grid. Nestes municpios, projetos de substituio de
frotas de nibus a combustveis fsseis por nibus tipo trlebus ou metr se apresentam como opes bastante promissoras.
No que se refere ao metr, este modal se constitui em poderoso aliado no
combate poluio urbana. Tome-se o exemplo de So Paulo. De acordo com La
Rovere et al. (2006a, p. 32)
(...) a melhoria ou a expanso das linhas do metr provocar uma reorganizao do
nmero de passageiros por modal de transporte. No caso dos veculos leves, as estimativas indicam uma economia de gasool por passageiros que trocariam o seu carro
particular, pouco eficiente, pelo metr. Dados do Metr de So Paulo indicam que
em 2011, quando a rede Consolidada estiver totalmente pronta, sero consumidos
84.600 m3 a menos de gasool pelos veculos leves (...) Em 2025, quando a rede
Essencial estiver pronta, a economia ser de 208.500 m3.
No que tange a trlebus, apesar de ser uma opo em desuso, merece uma
reflexo a anlise de Branco (2007, p. 7):
(...) a melhor opo para o transporte coletivo por nibus o troleibus, pois sua
eficincia energtica superior a 80%, o dobro do que se consegue com qualquer
motor de combusto, e a sua emisso nula no ambiente urbano. Especialmente
nos corredores onde a demanda grande, este veculo mais adequado e economicamente vivel ao mesmo tempo. Por uma srie de razes burocrticas, de sobretarifao da energia eltrica nos horrios de pico e atribuio de responsabilidades
pela manuteno da rede eltrica, o trlebus vm sendo eliminados e as cidades
prejudicadas pela sua substituio por alternativas poluidoras.
67
68
Quanto menor o consumo de energia para um mesmo nvel de servio ou quantidade de produto, menores as emisses de toda sorte. Assim, as estratgias para
reduo das emisses relacionadas ao uso de energia no esto restritas apenas
mudana de combustveis, mas principalmente ao uso cada vez mais eficiente da
energia, qualquer que seja sua fonte. Para este fim, h uma srie de opes como
as principais apresentadas a seguir:
14. Dados recentes falam na incinerao de cerca de 100% do lixo municipal do Japo, por exemplo.
15. As dioxinas e os furanos so uma classe de hidrocarbonetos clorados produzidos involuntariamente em uma srie
de processos qumicos, trmicos e biolgicos. Essas substncias esto entre as mais cancergenas conhecidas, representando um risco muito grande sade e ao meio ambiente. Por isso, esses elementos esto listados na Conveno
de Estocolmo sobre Poluentes Orgnicos Persistentes e precisam ser medidos, monitorados e reduzidos drasticamente
para eliminar os riscos populao.
69
Aperfeioamento de sistemas de gesto e controle de trnsito: vrias medidas relativas ao trnsito das cidades podem ser tomadas com o intuito
de reduzir o consumo energtico e consequentemente as emisses de
toda sorte de poluentes, gs carbnico inclusive. o caso do controle
de velocidade de veculos, sincronizao de sinais de trnsito, adoo
de medidas como horrios diferenciados para reduzir congestionamentos , aumentando a eficincia dos veculos, e restrio circulao
de veculos em reas centrais da cidade, forando, consequentemente,
o uso de transportes coletivos.
Programa de inspeo e manuteno (I/M) veicular:16 h vrias modalidades de implementao de um programa de I/M. Em termos gerais,
os veculos so analisados quanto ao seu estado geral de conservao
e, em particular, medio de rudos e inspeo de emisses. Normalmente, o teste realizado o das emisses de escapamento dos veculos,
mas programas de I/M podem, tambm, incluir exames dos sistemas de
controle das emisses evaporativas, assim como inspees visuais para
verificao de adulterao dos sistemas de controle de emisses.
Os veculos aprovados podem receber um selo ambiental a ser colado no
veculo, que facilita o trabalho da fiscalizao. Veculos rejeitados que apresentam no conformidades na inspeo visual ou reprovados que apresentam
no conformidades nas inspees de rudos e/ou de emisses devero receber
um laudo com orientaes sobre os problemas e um prazo para saneamento.
importante ressaltar a oportunidade de se direcionar tal programa particularmente para a frota de nibus municipais, geralmente movida a diesel e
responsvel por grande parte das emisses de CO, HC, NOx e SO2.
Um aspecto relevante a se considerar o fato de que a adoo de um programa de I/M traz outros benefcios que no somente a reduo da poluio local.
Como grande parte dos congestionamentos causada por veculos sem condies
de trnsito, a implantao do programa reduz tais congestionamentos pela retirada de circulao de tais veculos ou pela necessidade de manuteno que tal
programa impe ao proprietrio.
Em sntese, de acordo com o Relatrio Tcnico de Inspeo e Manuteno
(LA ROVERE et al., 2006b), os benefcios gerais decorrentes de programas de
inspeo podem ser apontados como:
--
Benefcios para a comunidade: menor sinistralidade; reduo de congestionamentos; menor contaminao atmosfrica; menores custos hospitalares e
16. Para detalhes sobre metodologias e tecnologias de inspeo e manuteno de veculos e limites aceitveis de
emisso, ver Relatrio Tcnico de Inspeo e Manuteno (LA ROVERE et al., 2006b).
70
de atendimento de emergncias; novos postos de trabalho diretos e indiretos; e economia de fontes de energia no renovveis.
Benefcios para o estado; preservao da segurana viria e do meio ambiente; recebimento de impostos diretos e indiretos; recebimento da
taxa de concesso; criao de um banco de dados da frota; e reduo da
evaso de arrecadao relativa frota.
Benefcios para o proprietrio: segurana prpria e da famlia; reduo
do consumo de combustvel devido melhor regulagem do motor; aumento do valor de revenda do veculo; j que a manuteno preventiva
manter o automvel em melhores condies mecnicas, diagnstico
do veculo e menores custos de reparao; aumento da segurana do
comprador do veculo usado, pois este estar com um certificado de
avaliao comprovando o seu bom estado de conservao; reduo das
despesas de manuteno do veculo, visto que as aes preventivas possibilitam reduzir gastos de reparao; eliminao de reparos desnecessrios propostos pelas oficinas; e menores custos com seguros.
Benefcios para o setor automotivo: absoro e investimentos em novas
tecnologias; incentivo fabricao de componentes sem similar nacional; incentivo montagem de centros de inspeo e oficinas especializadas etc.
Benefcios para o setor ambiental: reduo das emisses de poluentes,
coleta de dados e estimativas de emisses, identificao de veculos mais
poluidores, efeitos de adulterao, condies mdias dos veculos, idade, valores de quilometragem mais acurados, tipos de veculos, combustvel utilizado e condies socioeconmicas dos proprietrios dos
veculos associadas aos modelos em circulao etc.
Mudana de trajetos e otimizao de itinerrios de nibus: a racionalizao
dos trajetos do trnsito em geral e a otimizao de itinerrios de nibus
em particular com vistas ao encurtamento de distncias e ao desafogamento do trfego, bem como a integrao de modais e a criao de
corredores expressos podem contribuir sobremaneira para a reduo de
emisses de GEE pela reduo de consumo de combustvel que tais
medidas acarretam e, da mesma forma, de poluentes locais.
Construo ou ampliao de ciclovias: o fomento ao uso de transportes no motorizados pode gerar uma reduo do consumo de combustveis com diminuo de emisses de GEE e de poluentes locais. Alm
disso, pode contribuir para aumentar a mobilidade e a acessibilidade
das classes sociais de mais baixa renda.
71
72
luminrias de grande eficincia luminosa e o uso de sistemas de refrigerao natural em substituio aos equipamentos eltricos.
Planejamento do uso do solo: outro aspecto da gesto municipal a ser
observado se refere aos padres de uso do solo. O planejamento do
uso do solo e do desenvolvimento urbano pode contribuir para a reduo das emisses de GEE por vrias razes. Quanto mais espraiada
a cidade, maiores os percursos a serem realizados cotidianamente pelos
trabalhadores entre suas residncias e seus postos de trabalho. O mesmo pode ser observado com relao localizao dos servios urbanos,
como educao, hospitais, reas de lazer, reas comerciais etc. Ou seja,
quanto menor a necessidade de deslocamento pela populao, menor o
consumo energtico e menores as emisses de poluentes.
Reciclagem: o aproveitamento de materiais reciclveis como insumo
pelas indstrias ou ainda nos setores comercial, residencial e pblico
representa, tambm, reduo no consumo de energia, denominada conservao de energia, em virtude de evitar a transformao dos recursos
naturais em bens intermedirios (polpa de celulose, lingotes de metais,
resina plstica e insumos do vidro) a serem utilizados na obteno de
produtos. O fomento a estas prticas pode resultar em considerveis
ganhos com economia de energia e consequente reduo das emisses
de GEE (OLIVEIRA; ROSA, 2003) e outros gases poluentes.
3.1.8 Sequestro de carbono por vegetao
73
74
REFERNCIAS
75
CAPTULO 4
1 INTRODUO
78
O inventrio nacional resultado de um esforo liderado pelo MCT, cuja execuo conta com a participao de instituies especializadas nas mais diversas reas.
Para cada um dos setores do inventrio, foi estabelecido um contrato ou uma
parceria com instituies,2 desenvolvendo os trabalhos de forma descentralizada,
o que trouxe grandes benefcios para o trabalho de coleta e obteno de dados.
O primeiro inventrio nacional foi entregue em dezembro de 2004 e cobriu
o perodo de 1990 a 1994. O segundo inventrio nacional, ao se estender de
1990 a 2005, recalcula as emisses estimadas para o perodo de 1990 a 1994, de
modo a manter consistncia na srie temporal apresentada, e vai alm do ano de
referncia 2000, estipulado para o segundo inventrio de pases em desenvolvimento. A experincia do primeiro inventrio serviu como ponto de partida para o
segundo e desde ento muito se avanou. O conjunto de informaes e o nmero
de instituies, bem como o de autores, colaboradores e revisores superou muito
o utilizado no primeiro inventrio. A base de dados se ampliou e a qualidade
destes foi aprimorada.
2. No caso do setor de energia, que se subdivide em emisses devido combusto e emisses fugitivas de petrleo,
gs natural e minerao, foi contratada a organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP) e&e, para o primeiro caso, com apoio do Ministrio de Minas e Energia (MME), e estabelecida uma parceria com a Petrleo Brasileiro
S/A (Petrobras) e contrato com a Associao Brasileira do Carvo Mineral (ABCM), para o segundo. Para o setor de tratamento de resduos, foi estabelecido contrato com a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB),
responsvel pelas estimativas referentes a resduos slidos, efluentes e incinerao. O setor de agropecuria teve o
apoio da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e o de Processos Industriais contou com diversas
instituies, entre estas: Associao Brasileira da Indstria Qumica (Abiquim), Associao Brasileira do Alumnio (Abal),
Sindicato Nacional da Indstria do Cimento (SNIC), Instituto Ao Brasil (IABr) e Agncia Nacional de Energia Eltrica
(Aneel). A Fundao da Cincia, Aplicaes e Tecnologias Espaciais (Funcate) e o Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (INPE) desenvolveram trabalhos para o setor de mudana do uso da terra e florestas.
79
Foi estabelecida uma Rede Nacional de Inventrio de GEE do Setor de Resduos Slidos Urbanos, Efluentes Industriais e Esgotos Domsticos, em conjunto
com a CETESB, com o objetivo de disseminar o conhecimento sobre inventrios
do setor de tratamento de resduos, envolver maior nmero de especialistas na
elaborao do trabalho e melhorar a qualidade da informao e dos dados utilizados no inventrio. Esta foi uma iniciativa piloto que pode ser estendida para
outros setores do inventrio, como o de processos industriais e o de agropecuria.
A rede foi bem-sucedida ao estabelecer instrumento de troca de informaes entre
seus membros e promover o lanamento de inventrios estaduais para o setor de
tratamento de resduos em diversos estados do pas.
Tambm foi possvel contar com os projetos de mecanismo de desenvolvimento
limpo (MDL) como fonte de dados na elaborao do inventrio. No caso do setor
de tratamento de resduos, foram utilizadas informaes contidas nos relatrios de
monitoramento de atividades de projeto de MDL em aterros sanitrios, para os quais
foram emitidas redues certificadas de emisso (RCEs), de modo a abater a recuperao do metano dos clculos de 2003 em diante. Em 2005, ano em que os projetos
de MDL eram ainda incipientes, contabilizou-se para este setor um abatimento de
62,5 GgCH4 (BRASIL, 2011a). Seguramente, o impacto a ser observado no prximo
inventrio do abatimento das emisses devido aos projetos de MDL, neste e em
outros setores tratados, ser muito maior.
O setor de mudana do uso da terra e florestas o principal emissor lquido
de dixido de carbono (CO2) no pas e, por este motivo, concentrou grande parte
dos esforos empreendidos no inventrio, o que motivou a adoo da metodologia
do Good Practice Guidance 2003, embora seu uso no seja de carter obrigatrio,
e abordagem de maior complexidade e detalhamento. Como decorrncia, as emisses e remoes de CO2 que no primeiro inventrio foram calculadas apenas para
as mudanas do uso da terra referentes Converso de Florestas para Outros Usos
e Abandono de Terras Cultivadas tiveram seu escopo ampliado. As estimativas de
emisses antrpicas e remoes por sumidouros para este setor foram efetuadas para
1994 e 2002, tendo sido extrapoladas para compor a srie completa do inventrio
de 1990 a 2005. Foram utilizadas 429 imagens de satlite, cobrindo todo o territrio nacional sendo 198 para a Amaznia e 118 para o Cerrado , o que tambm
representa importante avano em relao ao primeiro inventrio. No total, foram
identificados 7.581.333 polgonos, sendo mais de 50% referentes ao bioma Amaznia. Cada polgono rene informaes referentes a bioma, limites municipais,
fisionomia vegetal, tipo de solo e uso da terra para 1994 e 2002. Neste inventrio,
foi feito um esforo para melhorar as informaes para os parmetros utilizados, a
exemplo dos valores de estoque de carbono nas fisionomias vegetais, e includo nas
estimativas o estoque de carbono nas razes, com impacto direto nos resultados,
tornando-os mais elevados do que os do primeiro inventrio (BRASIL, 2011b).
80
O setor de processos industriais contou com participao maior de indstrias na sua elaborao. Foram includas as emisses devido ao uso de calcrio na
indstria siderrgica, na produo de vidro e na produo de magnsio (BRASIL,
2011c). No primeiro inventrio, as emisses da siderurgia foram integralmente relatadas no setor de energia, de acordo com as diretrizes do IPCC, OCDE e AIE
(1997) e devido falta de dados que possibilitassem a dissociao das emisses
derivadas da queima de combustveis fsseis daquelas originadas nos processos industriais. Os dados obtidos para a elaborao do segundo inventrio nacional junto
s indstrias permitiram que as emisses de CO2 de processos industriais da siderurgia fossem corretamente alocadas no setor de processos industriais, reduzindo,
consequentemente, as emisses do subsetor de ferro-gusa e ao do setor de energia.
As estimativas de xido nitroso de solos agrcolas e manejo de dejetos do setor de agropecuria contaram com reavaliao da rea de solos orgnicos utilizados
na agricultura, com reduo significativa em relao ao primeiro inventrio. Outro
importante avano diz respeito aos dados utilizados nas estimativas. Sistemas de
manejo foram mais bem caracterizados, o fator de emisso referente s emisses
diretas de fertilizantes sintticos, adubo animal e resduos agrcolas foi aprimorado
e novos dados sobre a idade dos animais e o impacto sobre a concentrao de nitrognio nas excretas dos animais foram adotados nas estimativas (BRASIL, 2011d).
No setor de energia, pde-se observar estimativa mais detalhada para alguns
subsetores, como o de transporte areo, que passou a ser tratado em um relatrio
de referncia especfico. As estimativas se basearam em dados mais detalhados de
consumo de combustvel e movimentos de aeronaves, possibilitando separao
mais apurada entre as emisses da aviao civil domstica e aquelas derivadas da
atividade area internacional. Uma vez que s se dispunha de dados mais detalhados para anos mais recentes, foram aplicadas metodologias com diferentes nveis
de complexidade, as quais foram harmonizadas com o mtodo de sobreposio,
estabelecendo, com isso, srie temporal consistente. Os clculos foram efetuados
de forma totalmente transparente, estando os dados, as hipteses e as metodologias, publicados e disponveis para consulta (BRASIL, 2011e).
Cabe ressaltar que, no que se refere ao processo de elaborao do inventrio,
um dos principais resultados alcanados nesse trabalho foi o de assegurar o cumprimento dos princpios que norteiam a preparao de um inventrio, de acordo com a
Deciso 17, da 8a Conferncia das Partes da Conveno sobre Mudana do Clima:3
transparncia, acurcia, consistncia, comparabilidade e completude (TACCC).4
3. Documento FCCC/CP/2002/7/Add.2, de 28 de maro de 2003.
4. A sigla TACCC resume os princpios que devem ser adotados quando da elaborao de um inventrio nacional, a
saber: transparncia em relao a mtodos, dados e hipteses; acurcia, sendo baixos os nveis de incerteza; comparabilidade entre os mtodos de clculo utilizados; completude, cobrindo de forma completa todos os gases e setores;
e consistncia ao longo das sries temporais (IPCC; OCDE; AIE, 2000).
81
No total, 18 relatrios setoriais de referncia foram elaborados e publicamente divulgados na pgina de internet do MCT, de abril a setembro de 2010,
complementando o inventrio e destinando-se, sobretudo, aos especialistas com
maior interesse sobre as estimativas realizadas para determinados setores. Os relatrios apresentam com mais detalhes os procedimentos de clculo realizados, os
dados utilizados e as hipteses assumidas e reproduzem os princpios do inventrio antes mencionados. O processo de consulta pblica conduzido pelo MCT
j configura ferramenta importante de garantia de qualidade, na medida em que
disponibiliza o trabalho desenvolvido para que especialistas que no participaram
da execuo deste possam opinar e critic-lo. Todos os comentrios recebidos foram processados pela equipe do inventrio e os crditos, devidamente concedidos.
Conforme explicitado anteriormente, o inventrio apresentou estimativas
de emisso de gases de efeito estufa at 2005, embora o ano de referncia seja o de
2000. Neste captulo, optou-se por analisar os resultados mais atuais disponveis
no inventrio. Para alguns setores e subsetores, possvel obter estimativas mais
atuais, como pode ser observado nos prprios relatrios de referncia. O setor
de energia, por exemplo, no oferece grandes dificuldades para ter suas emisses
atualizadas, posto que sua principal base de dados pblica, de fcil acesso, e
anualmente divulgada.5 Para o setor de agropecuria, os dados so obtidos no
censo agropecurio. A publicao mais recente se refere a 2006 um hiato de
dez anos para a publicao que a antecede e foi lanada apenas ao fim de 2009,
comprometendo, com isso, a elaborao do presente inventrio. No caso do setor
de mudana do uso da terra e florestas, a dificuldade de outra natureza, tendo
em vista que os recursos necessrios para sua atualizao so muito mais vultosos
do que para qualquer outro setor. O ano de 2005, portanto, o mais recente para
o qual foi possvel obter estimativas para todos os setores.
3 EMISSES BRASILEIRAS
Os resultados apresentados no inventrio evidenciam aumento de 65,2% das emisses antrpicas lquidas de dixido de carbono no perodo de 1990 a 2005. Do total
de 1.637.905 Gg CO2 emitidas em 2005, 76,8% derivam do setor de mudana do
uso da terra e florestas, o qual tambm responsvel por 100% das remoes deste
gs. Ganha destaque o bioma Amaznia, cujas emisses lquidas de CO2 cresceram
83% entre 1990 e 2005 e que contribuiu com 51,5% das emisses lquidas totais
5. Os dados utilizados nos clculos do setor energtico provm majoritariamente do Balano Energtico Nacional
(BEN) e podem ser obtidos na pgina da internet do MME e da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). Em alguns casos,
no entanto, recorreu-se a outras fontes de dados para aperfeioar as estimativas. o caso do transporte areo, em que
se utilizaram dados da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) e da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP) para a adoo de uma metodologia de clculo mais detalhada para os anos de 2005 a 2007,
possibilitando estimativa mais acurada para todo o perodo de 1990 a 2005. Para as estimativas das emisses fugitivas
de petrleo e gs natural, os dados foram obtidos diretamente com a Petrobras.
82
do pas. Em segundo lugar est o setor de energia, que apresenta aumento das emisses de CO2 de 74,3% no perodo inventariado, impulsionado pelos subsetores da
indstria e do transporte. Em particular, as emisses de CO2 do modal rodovirio
cresceram 72,1% entre 1990 e 2005, representando quase 40% das emisses do
setor em 2005. A contribuio das emisses fugitivas para a totalidade das emisses
de CO2 de apenas 0,8% em 2005, observando-se reduo de cerca de 30% das
emisses provenientes da minerao. No que se refere ao setor de processos industriais, a maior parcela das emisses de CO2 est atrelada ao subsetor de ferro-gusa e
ao, cujas emisses aumentaram 54,6% entre 1990 e 2005. Vale lembrar que, conforme mencionado na seo 2, parte desse aumento observado se deve realocao
das emisses de ferro-gusa e ao que anteriormente eram informadas no setor de
energia. As emisses do setor de tratamento de resduos pouco contribuem para o
total das emisses lquidas de CO2 (BRASIL, 2010).
Em relao ao metano (CH4), o setor que mais emite o de agropecuria,
responsvel por 70,5% das emisses em 2005. Estima-se que 53,9% das emisses
do pas resultaram da fermentao entrica do gado de corte brasileiro. O manejo
de dejetos de animais, em que prevalece o gado suno e o gado de corte bovino,
contribui em menor proporo para as emisses de CH4. Em seguida, tem-se o
setor de mudana do uso da terra e florestas, que responde por 16,8% das emisses
em 2005, e o setor de tratamento de resduos, com 9,6% das emisses, com destaque para a disposio de resduos slidos e para o tratamento de efluentes lquidos
domsticos. O setor de energia responsvel por apenas 3% das emisses de CH4.
Predominam as emisses do subsetor energtico, em particular, as das carvoarias
para a produo de carvo vegetal , cuja participao no total de emisses quase se
equivale das emisses fugitivas da extrao e produo de petrleo. As emisses de
metano do setor de processos industriais derivam da indstria qumica e so pouco
relevantes frente ao total de emisses no pas (BRASIL, 2010).
A agropecuria tambm responde pela maior parcela das emisses de xido
nitroso (N2O). As emisses diretas, especialmente as que resultam dos dejetos de
animais em pastagem, e as indiretas dos solos agrcolas representam, somadas, aproximadamente 85% das emisses totais do pas. O segundo setor que mais emite
N2O no Brasil representa somente 4,2% do total de emisses. o caso da produo
de cido ntrico e cido adpico que, com outras produes da indstria qumica,
respondem pelas emisses do setor de processos industriais. Em sequncia, tm-se
os setores de mudana do uso da terra e florestas, com 3,8% das emisses totais de
N2O, tratamento de resduos (2,6%), devido aos efluentes domsticos, e energia
(2,2%), em funo dos subsetores da indstria e de transportes (BRASIL, 2010).
A emisso de gases de efeito estufa designados como hidrocarbonetos parcialmente fluorinados, ou hidrofluorcarbonos (HFCs), assim como os hidrocarbonetos perfluorinados, ou perfluorcarbonos (PFCs), est associada ao setor de
83
84
7. De acordo com o Segundo Relatrio de Avaliao do IPCC (Second Assessment Report) e recomendado na Deciso
17/CP.8.
85
GRFICO 1
GgCO2e
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
GTP
SF6
GWP
C2F6
HFC-134a
CF4
HFC-125
HFC-152a
N2O
CH4
HFC-143a
CO2
GRFICO 2
Evoluo das emisses brasileiras convertidas para CO2eq, por meio do uso do GWP
3.000.000
2.500.000
Gg
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
1990
1995
2000
2005
Tratamento de resduos
Agropecuria
Processos industriais
Energia
86
4 CONTEXTO INTERNACIONAL
Ao observar as emisses dos pases desenvolvidos, denominados Anexo I no jargo da conveno-quadro, nota-se que as emisses que resultam da queima de
combustveis fsseis representam a maior parcela das emisses totais destes pases. Somados, os pases Anexo I registraram, em 2008,8 um total de emisses de
14,68 TgCO2eq9 provenientes do setor de energia; 1,23 TgCO2eq, do setor de
processos industriais; 1,35 TgCO2eq, do setor de agropecuria; 0,48 TgCO2eq,
do setor de tratamento de resduos; e -2,07 TgCO2eq, do setor de mudana do
uso da terra e florestas. Entre 1990 e 2008, o subsetor energtico cujas emisses
apresentaram maior crescimento foi o de transportes, com 13,9% (CQNUMC,
2010). Dados agregados da Unio Europeia para 2008 revelam que mais de 85%
de suas emisses resultam do setor de energia. No caso dos Estados Unidos, esse
percentual sobe para quase 100%, quando se consideram as emisses lquidas de
mudana do uso da terra e florestas no somatrio total, sendo de aproximadamente 87% quando as emisses lquidas de LUCF no so consideradas.10
O perfil das emisses brasileiras difere bastante daquele que apresentado pelos pases desenvolvidos. No caso do Brasil, a maior parte das emisses
se deve ao desmatamento, o que significa que o principal indutor das emisses
no est atrelado ao crescimento socioeconmico do pas e no contribui para
seu desenvolvimento.
5 CONSIDERAES FINAIS
8. No incio de 2011, todos os pases Anexo I j haviam submetido conveno-quadro as tabelas que contm os
dados de emisses antrpicas por fontes e remoes por sumidouros em um formato comum de informao (Common
Reporting Format CRF) para 2010, com o Relatrio Nacional de Inventrio (National Inventory Report NIR) para a
conveno-quadro. Os dados de 2009, no entanto, ainda no haviam sido revisados quando da elaborao do presente captulo e, portanto, os dados mais recentes de que se dispunham se referiam a 2008.
9. Neste caso, a agregao dos gases feita por meio da converso, com o uso do GWP, para uma unidade comum,
o CO2 equivalente (CO2eq).
10. Em 2008, as emisses lquidas de CO2 do setor de LUCF nos Estados Unidos foram informadas em um total de
-908,148 GgCO2eq, o que significa que o total de remoes superou o de emisses nesse ano.
87
anlise dos setores e das categorias-chave.11 Alm de orientar as reas de conhecimento que devem ser desenvolvidas, essa anlise til para indicar os segmentos do
inventrio que devem ser tratados com prioridade, em termos de recursos, tempo e
nvel de complexidade metodolgica. Os setores e as categorias que forem classificados como chave devem ter suas emisses estimadas com maior nvel de detalhamento e, se possvel, com fatores de emisso prprios para o pas.
Evidentemente, isso no significa que setores e subsetores do inventrio que
tenham menores contribuies para as emisses lquidas totais do pas no devero ser mais bem investigados. o caso da navegao, por exemplo, cujas estimativas requerem minucioso tratamento dos dados que permita a desagregao do
consumo de combustvel em atividades nacionais e internacionais, a exemplo do
que ocorre no transporte areo. Os resultados obtidos neste inventrio no que se
refere ao detalhamento da metodologia de clculo das emisses do transporte areo foram bastante satisfatrios e podem servir de base para se pensar como fazer
trabalho semelhante para o transporte de navegao.
Outra rea que deve ser aprimorada e pode ser foco de novos estudos diz
respeito ao desenvolvimento de fatores de emisso mais adequados s circunstncias nacionais. Algumas tentativas j foram feitas neste inventrio, como no caso
das estimativas das emisses de xido nitroso de solos agrcolas e do subsetor de
minerao e beneficiamento de carvo mineral, entre outros. Neste ltimo caso,
as pesquisas desenvolvidas indicaram fatores muito inferiores ao valor mnimo recomendado nas diretrizes do IPCC, OCDE e AIE (1997), mas no foram robustas o suficiente para justificar a adoo de tais fatores. O resultado desses estudos,
portanto, s pde ser utilizado no inventrio de forma qualitativa, justificando
a opo pelo menor fator, entre aqueles sugeridos nas diretrizes. preciso dar
continuidade a estudos como este, trabalhando em conjunto com a academia
para que se possa aprofundar o conhecimento em temas cujo desenvolvimento
de interesse nacional.
Fica evidente que o esforo de obteno de dados para a elaborao do inventrio enorme. Diversas estratgias foram implementadas para tentar contornar o
problema, como o estabelecimento da Rede de Inventrio para o Setor de Resduos Slidos e Efluentes e a prpria descentralizao dos trabalhos que, ao envolver
grande nmero de atores e instituies, amplia os esforos direcionados melhoria
da qualidade da informao disponvel. Ainda assim, a execuo do inventrio depende em grande parte da capacidade de outras instituies de gerar fluxo contnuo
de dados com boa qualidade. imprescindvel, portanto, que se estabelea uma
legislao capaz de regularizar o fornecimento de dados de modo que trabalhos de
grande relevncia para o pas, como o do inventrio, no sejam comprometidos.
11. Do ingls, key category analysis.
88
REFERNCIAS
89
CAPTULO 5
1 INTRODUO
92
como combustvel domiciliar responde por parte significativa das emisses mundiais de GEE. O carbono negro responsvel por 18% do aquecimento global,
atrs apenas do dixido de carbono (CO2), responsvel por 40% das emisses
(ROSENTHAL, 2009).
Isso significa que tanto a melhoria na qualidade dos foges a lenha como,
sobretudo, a substituio da lenha por outros combustveis mesmo que sejam
de origem fssil, como o gs liquefeito de petrleo teriam por efeito reduzir as
emisses de GEE, melhorar as condies de vida dos domiclios dependentes da
lenha e diminuir a presso sobre a biodiversidade (UHLIG, 2008).
Este trabalho mostra que, no Brasil, o consumo de lenha inversamente
proporcional renda familiar o mesmo valendo para o carvo vegetal empregado na coco. Isso significa ento, em tese, que, ao aumentar a renda e ter acesso
a combustveis domiciliares como o gs de cozinha, as famlias pobres reduzem
suas emisses. A gradao oposta para os energticos referentes a servios de
transporte, especialmente para a gasolina que abastece automveis particulares
possudos pelas famlias. Esta aumenta com a renda familiar em uma razo suficiente para compensar o efeito regressivo da biomassa tradicional termo
usado por Uhlig (2008).
Essas so as duas evidncias apresentadas na seo 3 deste captulo. Agregandose o contedo de CO2 da cesta de energticos consumida pelas famlias, pode-se
examinar sua distribuio entre as classes de rendimento, o que feito na seo 4.
Na seo 5, ascenses entre classes de renda contguas so postas em relao quanto
a seu custo carbono e ento se segue uma breve concluso. Como prembulo, as
consideraes finais localizam o tema no debate internacional corrente.
2 REVISO DE LITERATURA: O DEBATE INTERNACIONAL
93
Tambm, claro que, alm da diferena entre pases, a contribuio individual, focando-se em dada nao, varia consideravelmente.
Chakravarty et al. (2009) partem de dados sobre a distribuio de renda de
um pas e suas emisses de CO2 derivadas do consumo de combustveis fsseis, a
partir dos quais se estimam as contribuies individuais de seus habitantes para
as emisses nacionais. Por fim, aplicam esta metodologia aos demais pases para
obter um panorama global das contribuies individuais no total emitido. Uma
vez estabelecido um teto para as emisses futuras, possvel, ento, identificar
quem so e onde vivem os principais responsveis pelo aquecimento global. Pode-se tambm impor um piso para as emisses individuais de CO2 que atenda
satisfao das necessidades energticas bsicas da parcela mais pobre da populao mundial.
Fica demonstrado que apenas uma pequena parcela da populao mundial,
quase homogeneamente distribuda nas quatro regies analisadas (Estados Unidos, pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OCDE menos os Estados Unidos, China e pases no membros da OCDE menos
a China), a principal responsvel pelas emisses futuras. Quando se considera a
erradicao da pobreza, tem-se que o aumento nas emisses de um tero da populao mundial, os mais pobres, poderia ser contrabalanado pela reduo nas
emisses dos 16% mais ricos.
Ananthapadmanabhan, Srinivas e Gopal (2007) levam o debate internacional
sobre justia climtica para a ndia e mostram a urgente necessidade de aplicar o
princpio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas intranacionalmente.
A partir da anlise de dados primrios de consumo de eletricidade e transporte de diferentes classes socioeconmicas da ndia, e de sua converso em CO2
emitido, os autores demonstram que embora o nvel mdio de emisses per capita
do pas esteja muito aqum da mdia mundial razo pela qual o governo indiano
reivindica seu direito ao desenvolvimento econmico carbono-intensivo , isto s
ocorre em razo do enorme nvel de emisses da significativamente pequena parcela
mais rica de sua populao (menos de 1%) ser camuflado1 por uma legio de
pobres (mais de 70% da populao) que pouco emitem.
Groot (2010) elabora curvas de Lorenz para emisses mundiais de GEE.
Resulta que a distribuio populacional destes gases no equnime.
nesse contexto que Pan e Chen (2010) apresentam a proposta de oramento
de carbono. Apoiam-se, para isso, no conceito de necessidades bsicas inspirado
pelas obras de Amartya Sen que prioriza a alocao das emisses derivadas
1. Isto , a discrepncia entre ricos e pobres torna-se imperceptvel quando as emisses so divididas pela populao
como um todo.
94
do consumo para a satisfao das necessidades humanas por exemplo, vesturio, alimentao, habitao e mobilidade. Dado que as necessidades bsicas
so finitas sob uma perspectiva biolgica, mas sofrem restries ambientais
e fsicas em virtude da finitude do planeta , e que o impulso a consumir
no conhece limites, preciso estimar a contribuio dos pases em termos de
emisses futuras de CO2, distinguido a poro que diz respeito satisfao das
necessidades bsicas do restante.
Dessa contabilidade funcional de carbono tem-se uma medida para a desigualdade internacional da distribuio de emisses: os autores comprovam que
existem tanto naes deficitrias como superavitrias, relativamente ao que necessrio emitir para prover condies materiais mnimas populao.
Esse critrio (emisses oriundas de necessidades bsicas) pode ser aplicado
para o mbito intranacional, visando-se obter a distribuio individual de GEE.
Seroa da Motta (2002, 2004) mensurou a contribuio dos domiclios brasileiros para a disseminao de poluentes na atmosfera, no meio aqutico e no
solo, e tambm para a degradao dos cursos dgua. Ele concluiu, para todos os
fatores geradores de impacto ambiental considerados, que, por mais que os pobres
tendam, para um dado acrscimo infinitesimal de renda, a ampliar seu nvel de
impacto ambiental em uma magnitude superior dos ricos, a concentrao de
renda no primeiro grupo age, de maneira compensatria, para mant-lo em um
patamar superior de impacto total.
A curva de Kusnetz ambiental, segundo a qual o potencial de degradao da natureza aumenta com a renda, passando, a partir de certo nvel desta,
a cair com o enriquecimento, mostra-se equivocada, dada a notvel tendncia
crescente nos resultados de Seroa da Motta (2002, 2004). Os ricos degradam
mais, inequivocamente.
com o intuito de avanar no sentido de uma apreenso precisa, no nvel
dos itens constitutivos dos padres de consumo vigentes, da relao entre renda
e contribuio pessoal para a carga nacional de GEE que este captulo restringe
seu escopo cesta de energticos e servios de transporte terrestre consumida
por domiclios.
Essa reduo do prisma analtico permite enxergar, para o caso brasileiro,
como se ver na seo 3, que a progresso por nveis superiores de renda engendra
dois fenmenos diametralmente opostos: i) o abandono da lenha e do carvo vegetal, uma mudana redutora das emisses domiciliares de GEE; e ii) o aumento
do consumo de combustveis veiculares, o que atua para intensificar o contedo
de carbono dos domiclios.
95
96
TABELA 1
<400
400 - 600
600 - 1.000
1.000
1.200
1.200
1.600
1.600
2.000
2.000 3.000
3.000 4.000
4.000 6.000
>6.000
Gs natural
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,01
0,01
0,01
0,04
0,08
GLP
0,23
0,28
0,32
0,33
0,34
0,34
0,34
0,32
0,31
0,33
1,23
0,95
0,83
0,64
0,57
0,36
0,38
0,36
0,21
0,12
2,14E-03
1,46E-03
7,82E-04
5,81E-04
4,07E-04
4,58E-04
1,40E-04
1,21E-04
5,76E-05
7,61E-05
Carvo
vegetal
0,10
0,07
0,04
0,03
0,02
0,02
0,02
0,02
0,01
0,01
Total por
famlia
1,56
1,31
1,20
1,00
0,94
0,72
0,74
0,72
0,57
0,54
Lenha
Querosene
iluminante 2
97
a queima de GLP (ou gs natural).3 O que nos diz que quanto menor a renda,
mais intensiva em carbono tende a ser a principal fonte de energia empregada
para suprimento familiar.
GRFICO 1
R$ 1.000 - R$ 1.200
Lenha
GLP
R$ 2.000 - R$ 3.000
Gs natural
> R$ 6.000
Carvo vegetal
3. Os coeficientes de converso de um terajoule (TJ) de lenha em carbono e o percentual de carbono realmente oxidado
na queima de lenha, apresentados na seo 2.2 de Morello (2010), quando multiplicados, do o teor de carbono por
terajoule de lenha, que de 28,033 tC/TJ. Esta conta, para o GLP e o gs natural, resulta em um valor de 17,028tC/TJ.
98
TABELA 2
400
400 - 600
600 - 1.000
1.000 1.200
1.200 1.600
1.600 2.000
2.000 3.000
3.000 4.000
Gasolina1
0,05
0,08
0,20
Diesel queimado
por nibus
(frota 1997)2
0,06
0,11
0,11
0,19
4.000 6.000
> 6.000
0,27
0,48
0,69
0,99
1,54
1,98
3,32
0,19
0,26
0,29
0,33
0,35
0,29
0,31
0,25
0,39
0,53
0,77
1,03
1,34
1,84
2,29
3,57
Fontes: BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP, 2004).
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Empregada em automveis particulares exclusive automveis detidos por empresas.
2
Transporte coletivo urbano + rodovirio interestadual + rodovirio intermunicipal. Tomam-se por base as emisses referentes frota de 1997, de acordo com Brasil (2006) (reportada na seo 4 de Morello (2010) como patamar inferior).
A tabela 2 apresenta as emisses de CO2 que resultam da queima de gasolina por automveis detidos e utilizados por famlias e da queima de leo diesel
pelos nibus a que elas tm acesso. Neste ltimo caso necessrio adotar dois
patamares, dado que no se pde obter um dado atualizado para a participao da
categoria nibus na frota brasileira de veculos a diesel ver seo 4 de Morello
(2010). Porm, para simplificar a apresentao, consta na tabela apenas o patamar
superior, referente a 1997 (BRASIL, 2006).
Atribui-se o consumo de diesel em proporo equivalente participao da
famlia na quilometragem total viajada com nibus, por todos os indivduos do
pas. Para isso, levada em conta tanto a participao da famlia no nmero de
viagens contratadas, quanto a distncia em mdia percorrida. As modalidades de
transporte consideradas so o transporte coletivo urbano, transporte interestadual
e intermunicipal a seo 4 de Morello (2010) detalha o procedimento.
A gasolina consumida por automveis controlados pela famlia uma fonte
de emisses cuja contemplao mais simples, uma vez que a POF coleta diretamente a informao acerca da despesa neste combustvel. As emisses geradas
por esse fator apresentam crescimento monotnico (sem quedas) da menor para
a maior classe de rendimento, o mesmo no sendo observado para o caso do
diesel. Entre a primeira classe de renda (rendimento R$ 400,00/famlia/ms)
e a stima (rendimento entre R$ 2 mil/famlia/ms e R$ 3 mil/famlia/ms), o
fator nibus revela um peso ascendente, o qual atinge seu pico nesta ltima classe
passando, pois, a cair.
Uma vez que a trajetria das emisses por famlia ao longo dos grupos sociais
equivalente trajetria das despesas por famlia, isso significa que, at um dado
patamar de poder aquisitivo (renda familiar de R$ 3 mil/famlia/ms) a despesa
99
em nibus aumenta com a renda um bem normal, na definio microeconmica , o que se reverte deste ponto em diante passando, pois, a bem inferior.
Provavelmente, este meio de transporte tende a perder participao nas distncias
percorridas por uma famlia para o automvel particular, dado que as emisses
geradas pela queima de gasolina aumentam monotonicamente com a renda.
Quanto a isso preciso fazer a ressalva de que, enquanto a massa de CO2
distribuda entre as famlias compreende todas as modalidades de transporte com
nibus, o procedimento de distribuio toma por base apenas a modalidade de
transporte coletivo, uma limitao imposta pelos dados que se pde reunir
como explicado em Morello (2010), seo 4. Isto porque a conjectura de substituio da fonte de emisso implicada (o nibus) pelo outro meio de transporte
terrestre considerado (o automvel gasolina) levada adiante neste estudo.
TABELA 3
At 400
Mais de
400 a 600
Mais de
600
a
1.000
Mais de
1.000
a
1.200
Mais de
1.200
a
1.600
Gs encanado
(ou gs natural)
Mais de
1.600
a
2.000
Mais de
2.000
a
3.000
Mais de
3.000
a
4.000
Mais de
4.000
a
6.000
Mais de
6.000
Total Brasil
(Gg CO2)
0,01
0,01
0,01
0,04
0,08
450,87
Gs de botijo
(ou GLP)
0,23
0,28
0,32
0,33
0,34
0,34
0,34
0,32
0,31
0,33
14.925,81
Lenha
1,23
0,95
0,83
0,64
0,57
0,36
0,38
0,36
0,21
0,12
34.274,09
2,14E-03
1,46E-03
5,76E-05
7,61E-05
41,63
Querosene
iluminante
Carvo vegetal
0,10
0,07
0,04
0,03
0,02
0,02
0,02
0,02
0,01
0,01
2.157,33
Gasolina
0,05
0,08
0,20
0,27
0,48
0,69
0,99
1,54
1,98
3,32
29.604,75
0,06
0,11
0,19
0,26
0,29
0,33
0,35
0,29
0,31
0,25
10.214,97
Total por
famlia
1,66
1,49
1,59
1,53
1,71
1,75
2,08
2,55
2,86
4,11
91.669,44
Famlias (#)
7.928.656 6.744.349 10.188.564 3.543.521 5.091.324 3.340.910 4.568.525 2.424.975 2.236.551 2.467.262 48.534.637
Total por
classe de
rendimento
(GgCO2)
13.185,35 10.082,28 16.210,91 5.424,72 8.695,39 5.850,83 9.497,54 6.184,85 6.386,97 10.150,60
91.669,44
Fontes: Dados do BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e ANP (2004).
Elaborao dos autores.
Os energticos contemplados na seo 3 constituem uma amostra dos fatores geradores de CO2 cuja alocao no decorre de uma deciso tecnolgica, tomada por
100
firmas produtivas. Pelo contrrio, se tem neste caso constituintes da cesta de bens e
servios cuja composio qualitativa (quais bens e servios) e quantitativa (quanto
de cada bem ou servio) um arbtrio das famlias. Um exemplo esclarece porque
tal formulao profcua. s famlias cabe decidir entre o emprego de lenha ou
de GLP para a coco. Mas a elas no cabe decidir se a carne cozinhada deve ser
produzida mediante a supresso da floresta amaznica ou em reas h muito desflorestadas e inapropriadas para a agricultura ao menos enquanto no houver
uma certificao que permita ao consumidor distinguir entre as duas origens.4
Invocando a abordagem das capacitaes de Amartya Sen (COMIN; QIZILBASH; ALKIRE, 2008), a cesta de energticos domiciliares uma primeira
aproximao para o problema de compreender como o vetor de capacitaes portado por uma famlia (conjunto de aes que a famlia tem poder para realizar)
se traduz, colateralmente, quando exercido em contribuio para o efeito estufa.
Conforme discutido, a POF mostra que a composio quantitativa da cesta
de energticos apresenta diferenas no desprezveis entre classes de renda em que
a populao brasileira pode ser subdividida. Mas, para uma anlise do impacto
climtico das famlias, o relevante no a composio da cesta em qualidade e/
ou quantidade , mas, sim, seu contedo mensurado em CO2. Este o indicador
a ser avaliado, o qual consta na ltima linha da tabela 3, agregado para todas as
famlias de uma classe.
Como o grfico 2 torna perceptvel, as famlias classificadas nas primeiras
trs classes de rendimento familiar mensal so mais responsveis por uma maior
contribuio para o efeito estufa do que as das demais classes. Isto claro se agregando as emisses nas classes de renda. Esta aparente correlao negativa entre
rendimento familiar mensal e teor de CO2 do padro de consumo pode ser apurada com mais preciso se as emisses por classe de rendimento forem decompostas
em: i) emisses por famlia; e ii) nmero de famlias por classe de rendimento.
O grfico 3, a seguir, apresenta esta diviso.
4. Esta representao microeconmica do problema no deve ser levada ao limite, pois, como se l em Uhlig (2008),
o emprego de lenha e carvo para a coco est longe de ser uma deciso racional: trata-se de uma implicao direta
da inexistncia de alternativas.
101
GRFICO 2
20
16
18
14
16
14
12
Mil
10
8
12
10
0
$4
00000
00
00
00
00
00
.0
40 0 $60 00
.2 00 1.60 00
.0 00
.0 00
.0 00
.0 00
$
1
3
1
2
4
0
0
$6
.
R 6
R
$ .2
$ 4.0
$ .0
$
6
$
$
0
0
.
R
.
.
1
R
R
R
R
R 3
R 6
1
2
1
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
Emisses familiares de CO2 por classe de rendimento familiar mensal mdio (Gg)
% C02 por classe de rendimento familiar mensal
Fontes: BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e ANP (2004).
Elaborao dos autores.
GRFICO 3
12
4
10
3,5
3
Milhes
2,5
6
2
1,5
1
2
-
0,5
R$400
R$ 600 R$ 1.000
R$ 1.200 R$ 1.600
R$ 2.000 R$ 3.000
R$ 4.000 R$ 6.000
102
Percentual acumulado das famlias versus percentual acumulado das emisses de CO2
exclusivamente consumo domstico de combustveis e transporte terrestre (curva de
Lorenz) Brasil, 2003 (GgCO2)
100
90
R$3.000-R$4.000
80
R$2.000-R$3.000
70
R$1.600-R$2.000
60
R$1.200-R$1.600
50
R$1.000- R$1.200
R$600-R$1.000
40
30
R$400-R$600
20
R$400
10
0
0
20
40
60
80
100
Famlias (%)
Fontes: BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e ANP (2004).
Elaborao dos autores.
5. Um padro que vai em mesmo sentido do encontrado por Seroa da Motta (2002, 2004) para a emisso de poluentes.
103
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
0
20
40
60
80
Lorenz CO2
Lorenz renda
Fontes: BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e ANP (2004).
Elaborao dos autores.
100
104
Duas informaes sintetizam o grfico: i) as famlias com rendimento inferior a R$ 400,00/famlia/ms correspondiam a 16% da populao brasileira em
2003, concentrando 2% da renda e 14% das emisses estimadas (combustveis
domiciliares e transporte terrestre); e ii) as famlias com rendimento superior a
R$ 2 mil/famlia/ms correspondiam a 15% da populao e concentravam 53%
da renda e 25% das emisses estimadas.
ntido que a distribuio de renda consideravelmente mais desigual
do que a de CO2. Uma vez que uma situao de plena igualdade distributiva
pode ser representada pela sobreposio da Curva de Lorenz sobre a reta de 45,
o cmputo da distncia de cada ponto componente desta curva em relao ao
ponto nesta reta que possui a mesma coordenada horizontal i., igual valor
para a abscissa nos d uma medida de desigualdade. trivial demonstrar que
essa medida pode ser computada pela soma, para todos os pontos desta curva
(dez, no caso) do valor absoluto das diferenas entre a proporo populacional
acumulada e a das emisses ou da renda acumulada.6 Desta medida, resulta que
a desigualdade na distribuio de renda 4,16 vezes maior do que a desigualdade na distribuio de CO2.
5 O TRADE-OFF ENTRE COMBATE POBREZA E MITIGAO DO EFEITO
ESTUFA
6. Formalmente, a frmula para a medida de desigualdade proposta : D = i |f(xi) xi|, em que i a i-sima classe de
rendimento e f(xi), a proporo da renda ou das emisses acumuladas at a i-sima classe de rendimento.
105
GRFICO 6
60
50
40
30
20
10
0
< R$ 400
R$ 1.000 - R$ 1.200
GLP
R$ 2.000 - R$ 3.000
Lenha
Gasolina
> R$ 6.000
Diesel
Fontes: BEN 2003, Brasil (2006, 2010), So Paulo (2007), POF 2002-2003 e ANP (2004).
Elaborao dos autores.
TABELA 4
4
4-6
-0,25
4-6
-10
0,12
6-10
0 -12
-0,02
10-12
12-16
0,21
12-16
16-20
0,04
16-20
20-30
0,27
20-30
30-40
0,58
30-40
40-60
0,26
40-60
>60
1,35
ses mdias familiares antes de calcular os diferenciais. Para isso, basta introduzir um fator de ajuste
com base no nmero mdio de pessoas por famlia, de modo que os diferencias interclasse sejam dados
por [xi + xi/ni*(ni-1 ni)] - xi-1, em que xi a emisso mdia por famlia da classe i e ni o nmero mdio
de pessoas por famlia para a classe i.
106
a classe posterior tem custo carbono negativo, ou seja, trata-se de uma medida
no intensificadora do efeito estufa.
Essa informao relevante, pois possvel classificar as famlias da primeira
faixa como pobres.7 Tem-se, portanto, que, focando-se nas emisses oriundas do
consumo domstico de combustveis e transporte terrestre, uma poltica de renda
mnima que logre promover as famlias de menor renda para alm da linha de
pobreza, tal como as consideradas por Suplicy (2005), no teria qualquer impacto
em termos de emisses de CO2.
Conforme mostrado no incio desta seo, esta concluso depende crucialmente da dominncia que o efeito lenha exerce sobre o efeito gasolina, o que se
estende at a quinta classe de rendimento familiar da POF i., para todas as
famlias com renda no superior a R$1.600,00/famlia/ms.
O resultado obtido deve ser qualificado com base no estudo de Uhlig
(2008), em que uma metodologia alternativa do BEN proposta para estimar o consumo energtico de lenha e carvo vegetal. Comparando a estimativa
gerada com a do BEN, o autor conclui que esta publicao superestima em
48,9% o consumo de lenha e em 62,9% o de carvo vegetal. Se as emisses estimadas aqui estimadas e associadas a esses dois combustveis forem reduzidas,
respectivamente, nas propores de 50% e 63%, os diferenciais interclasses de
emisses passam aos valores da tabela 5.
Mesmo se reduzindo o montante de lenha e carvo vegetal consumidos,
mantm-se o ranque dos diferenciais interclasse. interessante comparar as diversas possibilidades de ascenso social. Um movimento da primeira para a terceira
classe passando pela segunda tem um custo carbono total de 0,19 tCO2/
famlia, enquanto a ascenso para a prxima classe custa 0,24 tCO2.
Considerando-se apenas as trs ltimas classes, o custo carbono mnimo
de ascenso de 0,33 tCO2, o qual mais de duas vezes maior do que o custo
mximo de transio entre classes de rendimento inferior a R$ 3 mil/famlia/ms.
A concluso clara: quando posta em relao com ascenses sociais comparveis, uma poltica de combate pobreza no se mostra relativamente carbono-intensificadora. Afirmao esta que se restringe cesta de energticos cuja escolha repousa no
arbtrio das famlias brasileiras (combustveis domiciliares mais transporte terrestre).
7. O Programa Bolsa Famlia (PBF) do governo, destinado proteo de famlias, tem como populao-alvo as famlias
com renda per capita mdia inferior a R$ 150,00. Uma vez que o tamanho mdio destas, quando includas na classe
de renda da POF em questo, de 3,34 pessoas e o rendimento familiar mdio mensal na primeira classe de R$
265,49, os membros desta pertencem populao-alvo deste programa. Helfand, Rocha e Vinhais (2009) adotam a
metade do salrio mnimo como linha de pobreza para a renda per capita. Este valor correspondia a R$ 120,00 ao fim
de 2003 (BCB, 2010), um valor 1,51 vezes maior do que o rendimento familiar mensal per capita da primeira classe de
rendimento de acordo com os nmeros que se acabam de mencionar.
107
TABELA 5
4
4-6
-0,06
4-6
6-10
6 -10
10-12
0,18
0,07
10-12
12-16
0,24
12-16
16-20
0,16
16-20
20-30
0,26
20-30
30-40
0,58
30-40
40-60
0,33
40-60
>60
1,40
6 CONSIDERAES FINAIS
Estudo da Goldman Sachs (2008) estima que entre 60 e 80 milhes de pessoas anualmente entram no mercado consumidor de bens durveis, formando uma espcie
de nova classe mdia mundial. Os impactos ambientais destes novos consumidores
no so desprezveis e este um tema que motiva parte importante das negociaes
internacionais a respeito da limitao das emisses de GEE. A proposta dos pesquisadores chineses liderados por Jiahua Pan (PAN; CHEN, 2010) procura separar
bens correspondentes satisfao de necessidades bsicas dos bens de luxo.
Este trabalho mostrou que o contedo de carbono da satisfao das necessidades bsicas dos indivduos pode ser muito variado. No caso dos combustveis
domsticos, a transio da lenha para outras formas de combustveis como o gs,
por exemplo, tem como resultado a simultnea elevao da qualidade de vida e
a reduo tanto das emisses como da poluio causada por foges rudimentares
de lenha. J no caso dos transportes, a passagem ao transporte individual movido
gasolina conduz ao aumento drstico das emisses.
Esse o fator que determina a trajetria crescente com a renda do contedo
de CO2 da cesta domiciliar de energticos. Mesmo com o alto peso dos combustveis tradicionais, e considerando-se ainda o transporte coletivo, a superao
da linha de pobreza por uma famlia uma ascenso social com custo carbono
inferior aos demais avanos na pirmide de renda, resultado que se restringe ao
aspecto da queima de combustveis.
Trata-se de uma decorrncia necessria do fato de o efeito gasolina mensurado em CO2 , apesar de progressivo com a renda , no dominante, vis--vis
o efeito lenha, a no ser a partir de uma renda superior a R$ 1.600,00/famlia/ms.
A diferenciao dos grupos de rendimento familiar no que tange aos hbitos
de consumo se mostra, pois, relevante, enquanto determinante da participao na
carga de CO2 que o pas lana na atmosfera. Uma dimenso a ser eventualmente
considerada na sintonia fina de polticas pr-climticas, especificamente no que
respeita equidade, recomendao esta que retoma, essencialmente, o estudo de
Seroa da Motta (2002, 2004), podendo ser entendida enquanto uma medida em
prol da justia climtica (MILANEZ; FONSECA, 2010).
108
REFERNCIAS
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FRIENDS OF THE EARTH; Sustainable Europe Research Institute (SERI) Overconsumption? Our use of the worlds natural resources.
109
110
CAPTULO 6
1 INTRODUO
112
113
114
(...) num prazo suficiente que permita aos ecossistemas se adaptarem naturalmente mudana do clima, que assegure que a produo de alimentos
no seja ameaada e que permita ao desenvolvimento econmico prosseguir
de maneira sustentvel.
Respondendo por cerca de 20% das emisses globais de GEE o setor agrcola agrega-se a outros 14% referentes a emisses antrpicas associadas aos processos
de mudana no uso da terra, totalizando 34% das emisses globais de GEE, conforme observado no grfico 1.
GRFICO 1
66
14
Indstria e transporte
Fonte: IPCC.
115
Energia
Lulucf
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Agricultura
Nos ltimos cinco anos o setor agrcola tem sistematicamente elevado suas
emisses em nmero absoluto (grfico 3), entretanto, em termos relativos, tem
preservado certa estabilidade com tendncia recente (2005) de aumento de sua
importncia (18,96%), possivelmente em funo da sensvel reduo das emisses pelo desmatamento.
116
GRFICO 3
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
Energia
Lulucf
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Agricultura
117
GRFICO 4
100.000
-15
50.000
-20
2005
-10
2004
150.000
2003
-5
2002
200.000
2001
2000
250.000
1999
1998
300.000
1997
10
1996
350.000
1995
15
1994
400.000
1993
20
1992
450.000
1991
25
1990
Agricultura
Fonte: 2o Inventrio Brasileiro de Gases de Efeito Estufa/MCT (2010).
118
119
120
5 A ESTRATGIA BRASILEIRA
Internamente, o Brasil desenvolve uma poltica especfica para promover a transio do modelo de pecuria tradicional, extensivo, ineficiente e pouco produtivo
para um modelo mais eficiente, com melhores taxas de uso do solo e capaz de
promover mais produtividade com menores taxas de emisses de GEE. O setor
agrcola , portanto, parte inerente e fundamental para a implementao da estratgia brasileira de mitigao emisses de GEE, apresentada em dezembro de 2009
durante a COP 15, em Copenhague, na Dinamarca, como ilustra o grfico 5.
GRFICO 5
26
43
Recuperao
de pastagem
104 MT CO2e
ILP - 22 MT CO2e
PD - 20 MT CO2 e
FBN - 20 MT CO2e
16
4
Siderurgia ferro e ao
Eficincia energtica
Fonte: Nota imprensa no 31, de 29 de janeiro de 2010/Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).
Obs.: MT = megatonelada, ILP = integrao lavoura pecuria, PD = plantio direto, FBN = fixao biolgica de nitrognio
A expectativa para o setor agrcola ao fim dos prximos dez anos ter sido
capaz de reduzir 166 milhes de toneladas de CO2eq, o que representa 43% dos
esforos de mitigao nacional (grfico 5), deduzido o componente de reduo
de 80% da taxa de desmatamento na Amaznia e 40% no Cerrado, que sozinho
representa 669 milhes de toneladas do CO2eq.
As estratgias de mitigao propostas para o setor agrcola so as seguintes:
121
O Plano Setorial de Mitigao e de Adaptao s Mudanas Climticas Visando Consolidao de uma Economia de Baixa Emisso de Carbono na Agricultura encontra-se em fase avanada de elaborao devendo ao longo de 2011 ou
no incio de 2012 entrar na fase de consulta pblica.
O processo de elaborao do referido plano de trabalho se deu de forma
participativa com a formatao de um GT, sob a coordenao do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e da Casa Civil da Presidncia
da Repblica, e composto inicialmente por representantes do governo federal,
122
da Embrapa, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), do Ministrio da Fazenda (MF), do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
Posteriormente, ocorreu a ampliao desse GT, incorporando-se representantes de organizaes indicadas pelo Frum Brasileiro de Mudanas Climticas
(FBMC) e pelo Observatrio do Clima: Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA), Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(CONTAG), Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB), Central nica dos
Trabalhadores (CUT), Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), Conservao Internacional (CI) e World Wildlife Fund (WWF) Brasil.
Entre as principais aes propostas no plano setorial da agricultura, destaca-se a regularizao ambiental das propriedades rurais e a intensificao das aes
do Programa Terra Legal, visando efetivar a regularizao fundiria dos imveis
na Amaznia Legal.
Relacionadas assistncia tcnica, capacitao e informao destacam-se as
seguintes estratgias:
Transferncia de tecnologia, incluindo formao de capacitadores, capacitao de tcnicos e de produtores, estmulo formao de redes de
tcnicos, elaborao de planos tcnicos e assistncia tcnica aos produtores, alm da realizao de dias-de-campo, palestras, seminrios,
workshops, implantao de Unidades de Referncia Tecnolgica (URTs).
Produo de material de divulgao e campanhas, inclusive televisivas
(TV Banco do Brasil) para mostrar os benefcios econmicos e ambientais das aes previstas nos subprogramas.
Realizao de chamadas pblicas para a contratao de servios de assistncia tcnica e extenso rural (Ater) para a elaborao e a implementao de projetos para agricultores familiares e assentados da reforma agrria.
Realizao de campanhas dirigidas visando estimular a implementao
de iLPFs e Sistemas Agroflorestais (SAFs) em corredores ecolgicos e
para recomposio nas reas de proteo permanente (APP) e de reserva
legal nas pequenas propriedades.
Com a finalidade de oferecer incentivos econmicos e financiamento aos
produtores para implementar as atividades do plano, o Mapa desenvolveu um
programa cujo objetivo especfico a promoo da implementao de boas prticas agrcolas. Batizado de Agricultura de Baixa Emisso de Carbono (ABC), este
programa visa estabelecer um amplo processo de dilogo entre os atores envolvi-
123
124
Necessidade de aprimoramento e/ou desenvolvimento dos fatores de emisso e dos indicadores tcnicos/cientficos para contribuio climtica.
As aes descritas no plano setorial da agricultura contemplam os seguintes temas:
Incentivo a mecanismos de certificao, em especial na pecuria sustentvel.
Identificao de barreiras e de oportunidades de mercado para a comercializao dos produtos oriundos de iLPF, com base para novas aes
visando melhoria e ao acesso aos mercados, reduo de custos de
escoamento e agregao de valor aos produtos.
Elaborao de estudos tcnicos microrregionais para identificar alternativas de acesso aos insumos, considerando o balano final de emisses
de GEE.
Disponibilidade de insumos bsicos e inoculantes para agricultores familiares e de assentados da reforma agrria.
Fomento a viveiros florestais e redes de coletas de sementes de espcies
nativas, implantao de viveiros florestais em assentamentos de reforma
agrria e estabelecimento de programa de aquisio e distribuio de
mudas de espcies florestais no mbito do Programa Mais Ambiente.
O monitoramento da aplicao desses investimentos e de sua eficcia em
termos de mitigao de emisses de GEE ficar a cargo do MF, que vem trabalhando em grande proximidade com a Embrapa.
J o monitoramento da eficcia da implementao das aes previstas no
plano setorial da agricultura ficaro a cargo da Embrapa, que centralizar a coleta e o processamento de informaes. A coordenao deste trabalho ser feita
por meio de uma nova Unidade Laboratorial Multi-Institucional, envolvendo
instituies pblicas de pesquisa e ensino, cuja responsabilidade ser a anlise de
imagens de satlite e de documentos referentes ao monitoramento das aes do
plano setorial de agricultura.
Ainda neste sentido, a Embrapa est desenvolvendo linhas de pesquisa especficas para o tratamento do tema mudana do clima para o setor da pecuria, de gro
e de floresta. Os projetos esto sendo desenhados de modo coordenado de forma a
permitirem a discusso de assuntos transversais, por exemplo, a fixao de carbono
no solo e a padronizao e a comparabilidade metodolgica.
Em suma, o Brasil est atuando de maneira integrada, articulando seu posicionamento internacional e, ao mesmo tempo, desenvolvendo polticas, pro-
125
CAPTULO 7
1 INTRODUO
128
129
Apesar de sua dimenso continental, o Brasil anda sobre rodas, por contingncias histricas e continuados e sistmicos erros na aplicao de polticas pblicas.
Diferentemente de pases com caractersticas semelhantes (grfico 1), o modal rodovirio responde por 62% do transporte de carga, contra apenas 20% do ferrovirio, e no mais que 18% do aquavirio. De acordo com dados apresentados em
Carvalho (2010), documento lanado pelo governo do estado de So Paulo, com
relao emisso de CO2, o transporte hidrovirio emite 20 kg/1000 KTU, o
ferrovirio 34 e o rodovirio 116. Essa uma situao de desvantagem para o pas.
GRFICO 1
Brasil
Hungria
6
Alemanha
Estados
4
3
2
1
0
1
%
Fonte: Anurio Estatstico 2001 do Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes (GEIPOT).
Obs.: A rea do crculo representa a utilizao do modal aquavirio.
As caractersticas da frota de caminhes agravam a situao. De fato, segundo dados apresentados pela CNT e CTS-Brasil (2009), tem circulado no pas
aproximadamente 1,3 milho de caminhes, dos quais 45% tm mais de 20 anos
de uso e cerca de 20% (260 mil) tm mais de 30 anos de uso.
Recentemente, com grande alarde nacional, foi discutida a implantao imediata da regulamentao ambiental que impe a fabricao de motores Euro 5 menos
130
81
86
95
90,0
80,0
Emisses
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
CO
P2 (Euro 0)
P3 (Euro 1)
HC
P4 (Euro 2)
NOX
P5 (Euro 3)
P 6 (Euro 4)
MP
P7 (Euro 5)
Fonte: CNT.
1. O controle europeu de emisses de poluentes existe desde 1993 iniciou-se com a normativa Euro 0 e atualmente
est nas suas verses Euro 5 e 6.
131
GRFICO 3
50
49
46
40
33
30
27
20
11
10
13
9
6
0
Sudeste
Sul
Empresas
Nordeste
Centro-Oeste
Norte
Autnomo
Fonte: CNT.
132
4
50
32
11
nibus
Carro (etanol)
Metr
Trem
133
Como decorrncia da opo por essa matriz, o controle das emisses de poluentes e GEE, especialmente nas grandes cidades, tema de grande preocupao
de toda a sociedade brasileira. Tal que em torno de 48% do total de emisses
contabilizadas para todo o setor de transporte provm do transporte urbano de
passageiros. Ademais, o nmero excessivo de automveis, causa de inevitveis
congestionamentos, alm de agravar os problemas da poluio atmosfrica e do
consumo de combustvel, com reflexos claros sobre a sade da populao, provoca perdas econmicas mensurveis. Contribuindo para o cenrio desfavorvel,
diante das deficincias de transporte pblico e distribuio de renda, as motos
tornam-se, cada vez mais, a melhor escolha de transporte para a populao.
Analisando as emisses veiculares provenientes da circulao de nibus, automveis e motos, tem-se a seguinte relao: um passageiro transportado3 por automvel emite 7,7 vezes mais gases poluentes4 que um transportado por nibus e,
por moto, 16,1 vezes mais.5 Em termos de emisso de CO2, o grfico 5, do estudo
da FGV e das EPC (2010), expressa o impacto provocado pelo uso preferencial
dos transportes individuais motorizados.
GRFICO 5
1900ral
1900ral
1900ral
1900ral
1900ral
nibus
(corredor)
nibus
Carro e moto
(gasolina)
Metr
3. Ocupao dos veculos: 25 passageiros para nibus, 1,5 para automvel e um para moto.
4. Monxido de carbono, nitrato de oxignio, sulfatos, hidrocarbonetos e material particulado.
5. Companhia Ambiental do Estado de So Paulo (CETESB, 2003), citada por Vasconcelos (2006).
Trem
134
Fica evidente a necessidade de migrao do transporte individual motorizado para o coletivo, com o desenvolvimento e a implantao de polticas para o
desestmulo do uso do primeiro. Tal atitude se coloca como uma ao efetiva em
apoio ao esforo de minimizao das emisses atmosfricas advindas do transporte, alm de diminuir os impactos ambientais e sociais e conferir, ao setor, ganhos
econmicos significativos e eficincia energtica.
Um aspecto muito importante, conforme afirmam Branco et al. (2009)
que o transporte coletivo possui administrao sistmica e regrada e, ainda, controle preventivo e centralizado de manuteno que, se bem aplicados, lhe confere
organizao e confiabilidade, ao contrrio do transporte individual motorizado.
Entretanto, a frota brasileira de nibus urbanos, constituda de 105 mil veculos,
aproximadamente, apresenta uma situao preocupante quanto idade mdia,
de acordo com a curva de sucateamento (grfico 6) elaborada para o 1o Inventrio
Nacional de Emisses Atmosfricas por Veculos Automotores (BRASIL, 2010).
GRFICO 6
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50
Anos de uso
Caminhes
Comerciais Leves Diesel
nibus
Automveis
Comerciais Leves Otto
Motocicletas
135
136
Nesse contexto, uma oportunidade pode estar no aperfeioamento do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL), construdo no mbito do Protocolo
de Quioto, para facilitar o engajamento do setor de transporte. Outra, no desenho adequado das aes de mitigao nacionalmente apropriadas (Namas), que
tm a misso de fortalecer e formalizar compromissos nacionais assumidos voluntariamente. As Namas, ainda em estruturao, permitem uma abordagem programtica e/ou setorial em que se encaixa o caso do transporte. Portanto, podem
atuar como instrumento para construo de um modelo atraente para a consolidao de parcerias virtuosas entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, no
esforo global para mitigao das emisses dos GEE. Nesse processo, podero ser
previstos mecanismos que possibilitem aos pases desenvolvidos se comprometerem com a oferta de financiamentos adicionais relacionados a aes de mitigao
das emisses de carbono, de forma mensurvel, rastrevel e verificvel. Entre as
vrias aes nacionais apropriadas para o setor de transporte, considerando-se o
que foi relatado nos itens anteriores, tem-se:
Desenvolvimento e implementao de um programa para a renovao
da frota brasileira, com o sucateamento da frota antiga e previso de
uma estrutura adequada de incentivos e tributao.
Desenvolvimento e implementao de um programa para recuperao
da infraestrutura rodoviria, bem como de investimentos na transferncia de modal com a diversificao da matriz de transporte, notadamente
por meio da ampliao e do fortalecimento de ferrovias e hidrovias.
Fortalecimento e formalizao de compromissos assumidos voluntariamente, especialmente aqueles voltados para a implementao de polticas de desestmulo ao uso do transporte individual motorizado, melhoria do transporte coletivo e para o planejamento integrado de transporte
e uso do solo, no processo de urbanizao crescente do pas.
Desenvolvimento de mecanismos para estimular o investimento em
pesquisa, desenvolvimento e inovao, especialmente aquelas voltadas
para a produo e distribuio, em larga escala, de combustveis automotores mais limpos e para o aperfeioamento de tecnologias e produo de veculos e motores ambientalmente mais eficientes.
Renovar a frota, com o sucateamento dos veculos antigos, talvez seja uma
das aes de mitigao nacionalmente mais apropriada e urgente. De acordo com
os dados sobre a idade mdia da frota do transporte de carga, se o Brasil fizer o
sucateamento com previso de retirada de 30 mil veculos por ano, ao longo de
dez anos, o problema seria apenas estabilizado. preciso retirar anualmente 50
mil unidades para que, em 13 anos, seja eliminada a frota de veculos com mais
de 30 anos.
137
138
leo diesel, com aumento para 5% at 2013. O governo federal antecipou, para
2010, a obrigatoriedade de adio de 5%, significando, atualmente, aumento de
mais de 60% na participao do biodiesel na matriz de combustveis do transporte brasileiro.
H, ainda, o fomento utilizao do etanol, com aumento mdio previsto
de 11% nos prximos anos. A utilizao do etanol em substituio gasolina dever ser responsvel por evitar o lanamento de cerca de 508 milhes de toneladas
de CO2 no perodo 2008-2017, conforme citao do estudo da FGV e das EPC
(2010).
A elaborao do Plano Nacional sobre Mudana do Clima, apesar de pouca
dedicao ao setor de transporte, e a promulgao da Lei no 12.187, de 29 de
dezembro de 2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima,
so tambm passos importantes. Na PNMC, em seu pargrafo nico, do Art. 11,
define-se a necessidade de se estabelecer planos setoriais como meio para o cumprimento das demais determinaes e o alcance das metas voluntrias de reduo
estabelecidas. Especificamente no caso do transporte, para o desenho de aes de
mitigao e adaptao com vista consolidao de uma economia de baixo carbono no pas, o plano setorial deve abordar os seguintes temas: transporte pblico
urbano e sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros.
Por outro lado, em que pese o avano tecnolgico para combustveis e veculos, este traduzido, especialmente, pelos veculos flexfuel brasileiros, que so
referncias mundiais, polticas pblicas voltadas para a rota tecnolgica ainda so
muito incipientes. A elevada penetrao do etanol no mercado de combustveis,
por exemplo, que contribui para a mitigao das emisses dos GEE, esbarra na
necessidade de desenvolvimento de motores ainda mais eficientes, como forma
de favorecer o aumento da utilizao desse combustvel. preciso desenvolver
mecanismos que fomentem o uso de veculos e motores mais eficientes, incluindo
os hbridos, eltricos, entre outros particularmente, para o transporte urbano
de passageiros.
Maior carncia, entretanto, identificada pela ausncia de polticas pblicas
mais robustas para o transporte de passageiros urbanos, de maneira especial para
as regies metropolitanas, traduzidas pela necessidade urgente da melhoria do
transporte coletivo e desestmulo ao uso do transporte individual motorizado.
Faz-se necessrio, por exemplo, elaborar norma regulamentadora que rompa a
viso setorizada das cidades e condicione o adensamento ao transporte coletivo
nos planos diretores de desenvolvimento urbano, entre outras medidas que promovam o planejamento integrado de transportes e uso do solo.
Embora as aes para mitigao das emisses do setor sejam predominantemente da iniciativa pblica, o segmento empresarial do transporte no se furta a
139
140
141
142
CAPTULO 8
1 INTRODUO
O presente captulo tem como objetivo contribuir para a discusso das polticas
pblicas que esto sendo desenhadas para tratar da questo do aquecimento global pelo pas, sob o enfoque energtico. Aps apresentar as boas notcias sobre
a nossa condio privilegiada em termos energticos e ambientais, ao fim so
colocados alguns pontos de preocupao e indicadas algumas aes necessrias
para que o setor de energia continue a ser baixo emissor de gases de efeito estufa (GEE). As colocaes so frutos de diversas discusses no mbito da rea de
atuao da ABCE, da qual sou diretora executiva, discusses que tm lugar em
seu comit de meio ambiente e tambm no FMASE, que coordenei por trs anos
e que me designou como representante nas Conferncias da Partes (COPs) 15 e
16, tendo coordenado o position paper do setor levado a Copenhague, base do
documento levado a Cancun. Todas as colocaes, entretanto, so de minha autoria e refletem minha viso e responsabilidade sobre o tema, e no das entidades
mencionadas anteriormente, exceto no item em que retratada a posio oficial
do setor por meio de seu position paper.
Sero apresentadas informaes relevantes sobre o setor de energia eltrica,
de modo a criar uma base qualificada para a discusso sobre as implicaes e os
caminhos para as polticas pblicas relacionadas ao tema mudanas climticas. No
h neste trabalho a pretenso de esgotar o assunto nem de aprofundamento terico, mas sim de promover um debate. O foco principal o setor de energia eltrica,
mas sero apresentadas algumas informaes bsicas do setor energtico como um
todo. A base fundamental de dados o Plano Decenal de Expanso de Energia
(PDE) 2019 (EPE, 2010), doravante denominado PDE,1 elaborado pela EPE.
* Economista pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), mestre em Poltica Energtica pela University of
Surrey (UK), vice-coordenadora do Frum de Meio Ambiente do Setor Eltrico (FMASE) e diretora executiva da Associao
Brasileira de Companhias de Energia (ABCE).
1. O PDE reflete estudos prospectivos de dez anos e tem carter indicativo, uma vez que a realizao do projeto depende do vencedor do leilo, caso haja este vencedor, mas sofre revises anuais e a referncia para o planejamento
disponvel no setor energtico brasileiro. O plano produzido pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) e aprovado
pelo Ministrio de Minas e Energia (MME).
144
O governo, contudo, utilizou dados mais atuais, porm ainda no publicados, para suas estimativas de emisses e valores contidos na regulamentao da
Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC).2 Apesar disso, os nmeros
apresentados no PDE apontam para ordens de grandeza que auxiliam no entendimento das questes.
Este captulo, inicialmente, apresenta uma viso geral do setor energtico
brasileiro. Em seguida, faz uma anlise detalhada das questes climticas em relao ao setor eltrico nacional e conclui com recomendaes na direo de uma
agenda do clima para o setor.
2 O SETOR ENERGTICO E AS EMISSES DE GEE
145
cerca de 5% ao ano (a.a.) nos prximos dez anos, o pas perder esta condio de
baixo emissor no setor de energia?
Tomando-se como base as informaes disponveis no PDE, observa-se na
tabela 1, a seguir que a condio de renovabilidade da matriz est projetada para
ser mantida. Assim, de 51,7% de no renovveis e 48,3% de renovveis na matriz,
passaremos, caso os investimentos previstos para a dcada realmente ocorram, a
52,2% de no renovveis e 47,8% de renovveis. Praticamente a mesma posio
de 2010, apesar do grande crescimento da demanda por energia devido ao crescimento econmico.
TABELA 1
2010
10 tep
2014
%
10 tep
2019
%
10 tep
Variao 2010-20191
(% a.a.)
138.213
51,7
183.557
53,4
224.499
52,2
6,1
93.556
35,0
111.494
32,4
133.397
31,0
4,1
Gs natural
26.149
9,8
43.800
12,7
52.634
12,2
10,3
14.790
5,5
24.440
7,1
32.007
7,4
10,3
3.718
1,4
3.822
1,1
6.462
1,5
5,9
129.035
48,3
160.450
46,6
205.391
47,8
5,9
37.386
14,0
43.529
12,7
54.483
12,7
4,3
Energia renovvel
Hidrulica e eletricidade
Lenha e carvo vegetal
28.922
10,8
34.720
10,1
42.677
9,9
4,5
Derivados da cana-de-acar
54.196
20,3
70.715
20,6
92.445
21,5
7,3
Outras renovveis
Total
8.531
3,2
11.486
3,3
15.787
3,7
7,8
267.248
100,0
344.006
100,0
429.891
100,0
6,0
146
em Copenhague.
3 O SETOR ELTRICO E AS MUDANAS CLIMTICAS
4. Corresponde a aproximadamente a adio anual de capacidade equivalente das usinas do rio Madeira.
147
TABELA 2
Incremento no
perodo decenal
2009
2019
103,6
167,0
63,4
61
81,5
116,7
35,2
43
Nuclear
2,0
3,4
1,4
70
Trmica3
13,3
25,4
12,1
914
6,8
21,5
14,7
116
95.582
132.379
36.797
38
206.212
282.351
76.139
37
7.857
9.564
1.707
22
PCH+biomassa+elica
Transmisso de energia eltrica
Linhas de transmisso (km)
Subestaes (MVA)
Transporte de gs natural km gasodutos
148
R$ 614 milhes
Indicadores socioeconmicos
Populao afetada
Populao urbana afetada
Populao urbana afetada por MW
Populao rural afetada
Populao rural afetada por MW
Populao total afetada
Populao total afetada por MW
29.655 habitantes
0,68 habitantes/MW
78.991 habitantes
1,82 habitantes/MW
108.646 habitantes
2,51 habitantes/MW
Empregos gerados
Empregos diretos gerados no pico da obra
Relao empregos por MW
166.432 empregos
3,84 empregos/MW
R$ 1,6 bilho
R$ 1,6 bilho
R$ 2,3 bilhes
R$ 10,7 milhes
149
150
MtCO2eq
Cenrio PDE
634
73,0
234
27,0
Cenrio 2020
868
100,0
Fonte: EPE.
Por sua vez, a oferta de energia para atender essa demanda considerou hipteses determinsticas para a composio da matriz energtica em um cenrio no
qual a execuo das medidas de reduo de emisses de GEE contidas no PDE
no ocorresse. Tal metodologia mostra-se apropriada, uma vez que este plano
pode ser entendido como um cenrio de baixo carbono incluindo polticas e iniciativas que objetivam a mitigao de emisses.
Nessa situao, a demanda de energia projetada para 2020 seria atendida por
meio de fontes fsseis, que ampliariam as emisses projetadas em 234 MtCO2eq.
Portanto, a projeo das emisses de gases devido produo e ao uso da energia
de 868 MtCO2eq em 2020.
O decreto, porm, coloca algumas questes que merecem ser analisadas,
quais sejam:
O PDE considerado o plano nacional de mitigao e adaptao s
mudanas climticas para o setor de energia.
As revises do PNMC precedem as revises dos planos setoriais.
O montante previsto de emisses para o setor de energia para 2020
foi de 868 MtCO2eq e a reduo, devido s medidas de mitigao
previstas no PDE, soma 234 MtCO2eq, chegando em 2020 com
634 MtCO2eq.
De pronto, algumas preocupaes se colocam, sem que fosse possvel nesse
momento uma anlise tcnico-jurdica detalhada:
O PDE um plano indicativo e no determinstico. Com a edio do
151
decreto, este passa a ser mandatrio? Neste caso, por exemplo, como
no h previso de trmicas aps 2013, caso haja necessidade destas
aps este perodo, isto ser possvel?
O PDE submetido a revises anuais, justamente por ser indicativo.
Como as revises no PNMC precedem as revises do PDE, o principal orientador das revises so as metas de emisses, e no os fatores
usualmente colocados para planejamento, por exemplo, a previso da
demanda ou a substituio de uma usina hidrulica por outra fonte
devido aos impedimentos ambientais.
Outra grande preocupao com a elevao dos custos. Isto porque
j houve a inteno de exigir-se das trmicas a compensao pelas
emisses. Conforme ser analisado, o sistema hidrotrmico brasileiro
comprovadamente otimizador de recursos, pois quando h previso
de secas a operao trmica acionada para guardar energia (gua)
nos reservatrios. Assim, as trmicas funcionam como um seguro do
setor, no cabendo a penalizao de sua operao, at porque o setor de
energia eltrica contribui pouco com as emisses do pas e as tarifas para
os consumidores j esto muito elevadas se comparadas a outros pases.
A edio da Instruo Normativa (IN) no 12, do Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), tambm
preocupa, pois, alm das trmicas, requer compensao de emisses das
hidreltricas. A aplicao da IN foi imediata no Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da usina de Teles Pires, leiloada em dezembro de 2010.
No existe at o momento metodologia mundialmente aceita para o
clculo de emisses de hidreltricas, e estudos recentes mostram que,
em alguns casos, aps alguns anos pode at haver sequestro de carbono
pelos reservatrios.
Nas negociaes, tem-se observado muito empenho do Brasil em apresentar seus esforos em reduzir emisses. Por um lado, esta iniciativa
tem sido bastante reconhecida em nvel internacional, notadamente no
que se refere ao desmatamento. Por outro lado, estes registros de compromissos pressupem a contrapartida de recursos e transferncia de
tecnologia para os pases em desenvolvimento. Este um ponto muito
defendido pelos pases em desenvolvimento nas negociaes. O Brasil
no tem atrelado suas metas a estas contrapartidas. Entende-se que, caso
estas aes monitorveis, reportveis e verificveis ensejem a elevao
de custos para a populao brasileira, estas elevaes deveriam ter uma
contrapartida, at agora no formalizada.
Em Cancun, somente algumas diretrizes sobre o Fundo Verde avana-
152
Desde a COP 15 em Copenhague, o setor vem tratando do tema de forma organizada por meio do FMASE. O frum uma iniciativa conjunta de 18 associaes setoriais que representam a quase totalidade dos agentes e os grandes consumidores, o Subcomit de Meio Ambiente do Sistema Eletrobras (SCMA) e o
Centro Nacional de Referncia em Pequenas Centrais Hidreltricas (CERPCH).
153
O position paper, do qual reproduzida parte a seguir, foi fruto de uma consulta geral aos agentes do setor feita pelas associaes e consolidado no mbito do
FMASE. So seis os pontos principais que foram levados a Cancun na forma de
um position paper:5
1. Atualmente, a mudana do clima do planeta considerada um dos
maiores desafios das naes por demandar aes conjuntas para seu
equacionamento. No que se refere aos seus possveis efeitos diretos, esto os eventos climticos extremos, como furaces, tufes, tempestades,
desertificao, cheias e estiagens mais severas e elevao do nvel dos
oceanos. Tais efeitos, quando ocorrem, tm consequncias mais drsticas para as populaes pobres que tendem a migrar mais intensamente,
o que requer medidas bem estruturadas, como: i) mitigao das emisses de gases de efeito estufa; e ii) adaptao aos impactos econmicos,
sociais e ambientais. Neste sentido, o setor est disposto a contribuir
com estudos para implementao de medidas sustentveis, observando
sempre a viabilidade tcnica, econmica e ambiental.
2. Apoiamos a adoo de aes voluntrias sem abandonar o princpio
de responsabilidades comuns, porm diferenciadas, entre os pases
desenvolvidos e em desenvolvimento. A contrapartida seria os mecanismos de mitigao (aes de mitigao nacionalmente apropriadas
Namas; mecanismo de desenvolvimento limpo MDL; e reduo de
emisses por desmatamento e degradao REDD) e outros mecanismos que possam ser criados. H necessidade de mecanismos diferenciados para os pases desenvolvidos, que tm metas obrigatrias, e
para os pases em desenvolvimento, que podero assumir compromissos voluntrios quantificveis.
3. O Brasil deve ter reconhecido o seu esforo em ter desenvolvido e mantido uma matriz eltrica baseada em 89% (BRASIL, 2007) de fontes
renovveis, enquanto a mdia mundial 18% (AIE, 2008). O pas tem,
portanto, um crdito ambiental histrico, em contraste s responsabilidades histricas dos pases desenvolvidos relativas s grandes emisses
passadas. As negociaes devem explorar estas vantagens comparativas
do Brasil. Neste sentido, prope-se a criao de um selo de energia eltrica renovvel e um selo de energia eltrica sustentvel, reconhecidos
internacionalmente, que especifiquem o contedo energtico das fontes
utilizadas na produo dos produtos brasileiros. O primeiro certificar
os produtos nacionais criados com um percentual expressivo de fontes
renovveis. J o segundo certificar produtos criados com energia fssil
5. Texto completo disponvel em: <www.fmase.com.br>.
154
gerada com sequestro de carbono. Desta forma, estar-se- contribuindo para a competitividade da indstria brasileira e, ao mesmo tempo,
divulgando nossa condio de matriz predominantemente renovvel.
4. A mudana do clima do planeta poder afetar negativamente a agricultura, a pecuria e os servios pblicos, notadamente aqueles associados
operao do sistema eltrico de distribuio, transmisso e gerao.
As instalaes, em geral, podem ser comprometidas pelos impactos de
eventos climticos extremos, os quais, associados s possveis variaes
significativas dos fluxos hdricos, representam grande preocupao quanto segurana energtica do pas. Assim, h a necessidade de que a EPE,
o operador nacional do sistema (ONS) e a Aneel, sob a coordenao
do MME e com participao dos agentes do setor eltrico, formalizem uma instncia de tratamento deste tema, que aprofunde os estudos dos efeitos climticos no setor de energia eltrica e que proponha as
aes apropriadas.
5. Apoiamos o objetivo contido no PNMC de manter a alta participao
de fontes renovveis na matriz eltrica. Para tanto, consideramos que,
caso algumas medidas no sejam tomadas, dificilmente conseguiremos
atingir este objetivo. Sugerimos ao governo, nas suas diversas e apropriadas instncias, as seguintes medidas, no campo interno:
Ampliar, apoiar e manter eficazes as redes de monitoramento de variveis
hidrolgicas, meteorolgicas e climticas para possibilitar o aprofundamento de estudos prospectivos, considerando tais variveis de forma
sistematizada, incluindo estudos de vulnerabilidade da matriz eltrica.
Promover um melhor entendimento e comunicao sociedade, sobre
os benefcios das usinas hidrulicas, que hoje representam a base do
setor eltrico brasileiro, e de outras fontes renovveis, como as elicas e
as de biomassa.
Dar esclarecimentos, sociedade sobre a fonte termonuclear que, embora no seja renovvel, no emite GEE.
Rever a prioridade atual de implantao de usinas a fio dgua, reconhecendo que os reservatrios de acumulao desempenham papel fundamental:
i) no equilbrio e na segurana eletroenergtica do setor; ii) na potencializao da participao das usinas de fontes renovveis, em especial as elicas e
as de biomassa, uma vez que potencializam e otimizam a complementariedade existente entre essas fontes; e iii) na reduo de possveis impactos das
mudanas climticas no comportamento hdrico, por meio do controle de
cheias e secas, que podem se aprofundar com o aquecimento global.
155
Promover o aproveitamento sustentvel dos potenciais hdricos no explorados (mais de 100GW), concentrados na Amaznia.
Trazer para o arcabouo legal interno regulamentaes que preencham
lacunas legais, acerca de temas relacionados s mudanas climticas, tais
como governana, competncias normativas e administrativas, metas
voluntrias e compulsrias e instrumentos econmicos.
E no campo externo:
6. O setor eltrico, consciente de seu papel na expanso sustentvel da infraestrutura necessria ao desenvolvimento do pas, apresenta as seguintes aes a serem implementadas com referncia s mudanas climticas:
Elaborao peridica e divulgao de inventrios de emisses, se possvel, incluindo uma abordagem abrangente da cadeia de valor.
156
O aprofundamento dos estudos climticos fundamental para o pas, principalmente quanto aos seus efeitos na agricultura e no setor de energia eltrica, pois
o suprimento de energia depende dos nveis dos reservatrios. Sabe-se que o
ONS utiliza modelos climticos para suas previses, porm a preocupao com
o mdio e o longo prazos tem suscitado a elaborao de outros estudos com fins
diversos. o caso do estudo de Margulis, Dubeux e Marcovitch (2010), em que
apontada a possibilidade de redues significativas nas vazes de vrias bacias,
chegando estas redues a alcanar 20%. Alteraes na variabilidade das afluncias tambm podem acarretar problemas srios para a segurana na operao do
sistema de gerao nacional. Tendo em vista ainda que os reservatrios possam
ser instrumentos de adaptao s mudanas climticas, esta necessidade se faz
ainda maior.
Ainda no tema reservatrios, o setor sugeriu uma reavaliao da deciso governamental de eliminar os grandes reservatrios da expanso do sistema, passando-se a construir no pas somente ou quase as chamadas usinas a fio dgua.
Tal deciso no se baseia em motivao tcnica, mas resultado da percepo governamental de que os reservatrios no so poltica nem ambientalmente aceitos
pela sociedade brasileira, ou parte organizada dela. Essa deciso tende a reduzir
a capacidade do pas em desenvolver as fontes complementares, como a elica e
a cogerao a bagao de cana, que casam perfeitamente com a base hidrulica.
Isto porque, como fontes intermitentes e sem armazenamento, estas complementares requerem uma base firme de gerao, que pode armazenar energia quando
sopram os ventos ou quando poca de colheita da cana, otimizando o conjunto
de recursos energticos.
157
158
aplicada. Causa espcie que tal medida tenha sido tomada, uma vez que notadamente, com relao s emisses de metano dos reservatrios das hidrulicas, h
uma grande polmica internacional, sendo que at o momento no h metodologia globalmente aceita. Est em curso um programa de medies promovido
pelo MME com apoio do Centro de Pesquisas de Energia Eltrica (Cepel) para
aprofundamento sobre o tema, e outros estudos divulgados pela mdia apontam
para a possibilidade de sequestro de carbono e no emisses pelos reservatrios,
aps um perodo grande de operao. Enfim, o assunto est em aberto e, por isso,
no deveriam ser colocados custos adicionais em funo de hipteses.
Quanto s termeltricas, em 2010, houve a tentativa de taxar as emisses
das trmicas a carvo e a leo combustvel, mas isentaram-se as usinas a gs.
A compensao foi estabelecida por meio de obrigaes em investimentos em
reflorestamento. poca, o Ministrio de Meio Ambiente (MMA) teria alegado
que o setor de energia eltrica deveria contribuir com os compromissos de reduzir
o desmatamento. Aps muita discusso, interaes entre o MMA e o MME, a IN
no 7 foi suspensa. Entretanto, percebe-se que o conceito de compensao permanece e ressurgiu na IN no 12. A viso do setor continua sendo a de que as tarifas
de energia j esto muito elevadas e que no se devem imputar maiores custos aos
consumidores brasileiros devido s questes climticas.
Por ltimo, a indicao nas negociaes climticas de que o Brasil continuar a dar nfase s fontes renovveis a base para a manuteno do baixo nvel de
emisses pelo setor energtico brasileiro. Entretanto, h de se remover algumas
dificuldades regulatrias, tais como:
O licenciamento ambiental tem sido apontado como um ponto de estrangulamento para o desenvolvimento de fontes renovveis, principalmente as hidrulicas. Os rgos ambientais alegam que os estudos so
mal feitos, a EPE tem enorme dificuldade em obter as licenas prvias
para os empreendimentos que vo a leilo, os empreendedores aps o
leilo ficam por sua conta e risco buscando obter as decises dos rgos
ambientais, sujeitos a demandas aps o preo j ter sido estabelecido no
leilo, o que causa grande incerteza quanto aos resultados projetados.
Muitas vezes, as dificuldades se colocam no s nas questes da mitigao dos efeitos do projeto nos biomas, mas sim no deslocamento das
populaes e mitigao/compensao dos impactos da obra quanto
infraestrutura local necessria para receber a obra em si e os trabalhadores. Assim, surgem demandas diversas das prefeituras e dos demais
rgos da administrao e muitas vezes at do Ministrio Pblico.
O processo de licenciamento complexo, requer a interao de diversos rgos e instncias do Executivo e cada vez mais se discutem
159
instrumentos mais modernos de avaliao, como a Avaliao Ambiental Integrada (AAI), em que se olha a bacia como um todo, e tambm a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), em que a anlise
mais abrangente do ponto de vista econmico e social. De qualquer
forma, h um entendimento de que quanto antes os projetos forem
discutidos, mais previsvel ser o resultado anteriormente ao incio do
processo de leilo do empreendimento. Acima de tudo, a expanso da
oferta de energia para atender elevao do consumo do pas deveria
ser um programa de governo a ser implementado por todas as pastas,
e no ser um plano do MME. Sugere-se que, aps todas as avaliaes
tcnicas, o governo discuta com a sociedade as alternativas para atendimento ao consumo, apresentando os respectivos custos e benefcios
das opes selecionadas para escolha pblica. Assim, o PDE debatido
e selecionado seria um plano de governo em que haveria esforo de
todos para que ele se efetivasse por meio no s do investimento pblico, mas tambm do privado, conforme previsto no atual modelo.
Algumas questes regulatrias e legais precisam de deciso urgente, tais
como a regulamentao da explorao de projetos em reas indgenas;
a definio das competncias para licenciar ainda em aberto no Congresso Nacional; e o cdigo florestal. Sem estas definies, h espao
para interpretaes que no esto embasadas na letra da lei e que geram
disputas e atrasos.
Em suma, a questo climtica est relacionada aos diversos aspectos da
produo e do consumo de energia. O pas coloca-se em nvel mundial como
um exemplo a ser seguido no campo energtico. Neste estudo foram colocadas
diversas condicionantes para que a meta de manuteno de forte base renovvel
seja atingida e com os menores custos para os consumidores. Espera-se que um
setor essencial e que tem apresentado excelente desempenho em termos ambientais no seja penalizado por polticas no suficientemente discutidas e avaliadas.
Tal penalizao pode significar impacto negativo nos investimentos necessrios
para o atendimento do mercado e/ou a elevao de custos desnecessariamente
para a sociedade brasileira.
REFERNCIAS
160
CAPTULO 9
1 INTRODUO
162
163
A entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 lanou as bases para um mercado global de carbono, constitudo por diferentes mercados regionais ou nacionais,
assim como mecanismos de projetos redutores de emisses do tipo MDL ou implementao conjunta (IC). Os diferentes mercados divergem em vrios aspectos,
destacando-se tamanho, caractersticas de concepo, abrangncias setoriais e geogrficas, e natureza, podendo ser voluntrios ou no. Alguns destes mercados foram
criados com o objetivo de atender compromissos de reduo de emisses negociados
no Protocolo de Quioto, em que se insere o MDL, enquanto outros so de natureza
voluntria, como o Chicago Climate Exchange (CCX). A proliferao recente de iniciativas nacionais ou regionais para criao de mercados de carbono atesta a elevada
prioridade poltica dada a este instrumento, como reconhecimento de suas vantagens
de eficincia econmica e de instrumento indutor inovao tecnolgica.
Por um lado, mercado de carbono negocia dois tipos de ativos: i) licenas
de emisso alocadas em um regime de metas e negociao (cap and trade) do Protocolo de Quioto; e ii) redues de emisses baseadas em projetos que incluem o
MDL e a IC. Por outro lado, de forma sinttica, pode-se dizer que o mercado de
carbono se encontra dividido em dois segmentos: i) Quioto, liderado pela Unio
Europeia (UE); e ii) no Quioto, com a liderana dos Estados Unidos.
Apesar de algumas iniciativas j existentes, como o CCX, pode-se dizer que
o mercado de carbono foi estabelecido de forma consolidada com o surgimento
dos mecanismos de flexibilizao do Protocolo de Quioto. Surgem dois segmen-
164
165
Outro estudo estima valor mdio de US$ 200 mil para os custos de transao para amostra de 30 projetos de MDL, estando o Banco Mundial na qualidade
de gestor do fundo de carbono Prototype Carbon Fund (PCF) (CEPAL, 2004).
Estes custos incluem tambm alguns itens que so prprios do Banco Mundial,
como: i) Nota Conceito do Projeto, documento do PCF, que um Project Information Note (PIN) mais detalhado e documentado; ii) atendimento a aspectos
legais prprios do banco; e iii) verificaes dos estudos de impactos ambiental,
financeiro e tcnico compatveis com os critrios estritos adotados pelo Banco
Mundial. A tabela 1 mostra os custos de transao detalhados dos projetos de
MDL includos nesta amostra.
TABELA 1
Custos
27.216
61.412
Processo de validao
33.415
89.990
212.033
166
167
Essa perda de liderana parcialmente explicada pelo tipo de projeto. Diferentemente do perodo 2002-2003, quando os projetos mais negociados foram os
de captura e destruio de metano de aterros sanitrios, no perodo 2003-2004,
o maior volume negociado refere-se aos projetos de destruio de HFC-23, frequentes na China, e que respondem por 35% do volume total ofertado.8
Tal posio de liderana asitica desde ento se consolidou, em que a China
e a ndia aparecem como os pases responsveis por mais de 50% de projetos de
MDL. Em 2006, 61% dos volumes de crdito transacionados provinham do mercado chins, um pouco abaixo da mesma participao de 73% em 2005. Segue-se
a ndia em segundo lugar, com participaes de 3% e de 12% em 2005 e 2006,
respectivamente. A Amrica Latina apresentou participao de 10% no mercado
de MDL em 2006, correspondendo ao Brasil 4% (BANCO MUNDIAL, 2010).
As estatsticas mais recentes (BRASIL, 2011) apontam que, no caso do
Brasil, o maior nmero de projetos se concentram na rea de gerao eltrica e
suinocultura, que respondem por 67% do total de projetos. Os escopos que mais
reduziro emisses de GEE so os de energia renovvel, aterro sanitrio e reduo de N2O, atividades estas responsveis por 70% da reduo das emisses no
primeiro perodo de obteno de crditos. A tabela 2 mostra a distribuio das
atividades de projeto no Brasil por tipo de projeto.
TABELA 2
Nmero de projetos
Nmero de projetos
(%)
Reduo anual de
emisso
(%)
Reduo de emisso
no primeiro perodo de
obteno de crdito
(%)
245
51,4
39,8
37,6
36
7,5
22,7
21,3
1,0
12,6
11,2
Suinocultura
76
15,9
8,4
9,8
Troca de combustvel
fssil
46
9,6
6,6
7,0
Eficincia energtica
30
6,3
4,3
5,2
Reflorestamento
0,4
0,9
3,3
Processos industriais
14
2,9
2,0
1,9
Resduos
19
4,0
1,4
1,4
0,8
1,4
1,4
Emisses fugitivas
Fonte: Brasil (2011).
8. Projetos de aterros sanitrios, ao deixar de emitir metano, cujo poder de aquecimento global 21 vezes maior que
o CO2, e gerao de energia a partir do biogs tm potencial elevado de gerao de RCEs.
168
Outra informao importante diz respeito ao tamanho do projeto. As atividades de projeto de MDL podem ser de pequena ou larga escala e esta diviso
feita por meio da verificao de alguns fatores, conforme definido pelo Acordo de
Marrakesh. Para efeitos dos procedimentos necessrios aprovao dos projetos,
h regras simplificadas para os de pequena escala, tal e qual definido pelo Acordo
de Marrakesh. No Brasil, aproximadamente 57% so considerados de larga escala. Este resultado parece sugerir que, apesar das regras simplificadas, os custos de
transao podem estar impedindo maior utilizao deste mecanismo nos projetos
de pequena escala (BRASIL, 2011).
O Brasil, de acordo com as estatsticas mais recentes, continua a ocupar
o terceiro lugar em nmero de projetos registrados no Conselho Executivo do
MDL (183), com a China em primeiro lugar (1.167), seguida da ndia (605)
(BRASIL, 2011).
5 UMA VISO SETORIAL DO MDL: DO INDIVIDUAL AO COLETIVO
169
170
171
172
173
174
15. Nationally appropriate mitigation actions by developing country parties in the context of sustainable development,
supported and enabled by technology, financing and capacity building, in a measurable, reportable and verifiable manner.
16. Ver captulo 22 desta publicao.
175
176
8 CONSIDERAES FINAIS
177
volvidos e em desenvolvimento e a prpria concepo da CQNUMC foi moldada para atender a este critrio, que deveria se apresentar como inegocivel.
O Brasil, por um lado, apresenta elevado potencial de ampliar sua utilizao
do MDL nos mais diferentes setores. Por outro lado, o pas, por meio de suas
aes de mitigao contidas em sua PNMC, apresenta metas de reduo em suas
emisses ambiciosas, em que se prev inclusive financiamento via MDL. Seria
muito importante que as negociaes futuras caminhassem para a continuao do
Protocolo de Quioto e que o financiamento a ser disponibilizado para as Namas
sejam recursos adicionais. Estes fatores so requisitos para haver um acordo global
sobre o futuro do regime internacional sobre mudana do clima.
REFERNCIAS
178
CAPTULO 10
1 INTRODUO
180
Os dilogos internacionais sobre mudana do clima produziram avanos significativos ao longo dos ltimos 15 anos com o estabelecimento da CQNUMC
e, posteriormente, com o conturbado processo de ratificao e entrada em vigor
do Protocolo de Quioto. Entretanto, os desafios enfrentados pela comunidade
internacional at o presente momento parecem pequenos quando comparados
s necessidades futuras que vm sendo sinalizadas por especialistas e modelos de
previso dos efeitos da mudana do clima.
Considerando-se a experincia adquirida ao longo do rduo processo de
negociao internacional, muitos especialistas posicionam-se de maneira extremamente ctica acerca da eficcia do processo em curso. No foram raras as demonstraes de desconfiana quanto viabilidade de se lograr um posicionamento consensual construtivo no fim de 2009 em Copenhague. Entretanto, a
visibilidade que o tema tem ganhado na mdia e consequentemente na opinio
pblica tem, em certa monta, atuado como modulador do processo de tomada
de deciso poltica, tanto em pases industrializados (conhecidos no mbito do
tratado do clima como partes do Anexo I) quanto em pases em desenvolvimento.
O prprio Protocolo de Quioto, experimento cujo objetivo inclua um
compromisso de reduo de 5,2% das emisses de GEE por parte dos pases
181
182
183
a essa proposta, e aos problemas especficos apresentados em relao ao assunto, conforme ser discutido a seguir, optou-se por s incluir a possibilidade de
projetos de florestamento e reflorestamento no MDL e no de conservao
florestal e, ainda assim, com critrios especficos para a elegibilidade das terras,
como criticado pela proposta da PNG e da Costa Rica.
Logo em seguida divulgao dessa proposta, o tema ganhou fora tanto
no mbito da conveno quanto fora deste, especialmente depois que o Relatrio
Stern de 2006 observou que diminuir as taxas de desmatamento proporcionaria uma oportunidade de timo custo-benefcio para a reduo das emisses de
GEE (STERN, 2006). Para os ambientalistas envolvidos com a conservao de
florestas, a possibilidade de uma visibilidade maior sobre o tema no mbito da
Conveno do Clima tambm se tornou extremamente atraente.
Segundo dados publicados em 2006 pela Organizao das Naes Unidas para
Agricultura e Alimentao (FAO em ingls, Food and Agriculture Organization
of the United Nations), uma rea de floresta de aproximadamente 13 milhes
de hectares tem sido anualmente convertida para outros usos em todo o planeta
(FAO, 2006a). Ainda segundo a FAO (2006b), um aumento significativo da
converso de florestas nativas para pastagens e reas agrcolas tem ocorrido na
Amrica Latina e no Caribe, resultando em uma elevao expressiva de emisses
de GEE em especial CO2 e xido nitroso (N2O) decorrente do crescente uso
de fertilizantes nitrogenados.
Seria, portanto, necessrio pensar e discutir um mecanismo que verdadeiramente permitisse alcanar a capilaridade e a escala necessria para englobar todos
os pases detentores de importantes reas ainda preservadas de florestas, promovendo os incentivos necessrios para competir com outras atividades econmicas
que resultam em desflorestamento.
A proposta apresentada pela PNG e pela Costa Rica recebeu amplo apoio
das partes e a COP 11 deliberou pelo estabelecimento de um grupo de contato
que iniciou um processo de dois anos de coleta e discusso de propostas para o
REDD. O Brasil encaminhou uma proposta em fevereiro de 2007, sugerindo
um fundo para o qual naes desenvolvidas poderiam voluntariamente aportar
recursos a serem utilizados em aes governamentais de combate ao desflorestamento. Segundo essa proposta, os recursos seriam disponibilizados ex post para
pases que conseguissem demonstrar de forma transparente redues efetivas
no desflorestamento.
Assim como a proposta brasileira, outras 32 propostas de pases e representantes da sociedade civil organizada foram apresentadas ao rgo Subsidirio de
Assessoramento Cientfico e Tecnolgico (SBSTA). Uma compilao das propostas
submetidas ao SBSTA elaborada pelo Global Canopy Programme (GCP, 2009),
184
identifica quatro fatores-chave que diferenciam ou assemelham as propostas apresentadas, sendo eles:
1. Escopo do mecanismo
RED:
REDD:
REDD+:
inclui a redistribuio para pases com alta cobertura florestal e baixo nvel de desmatamento
Mecanismo adicional:
4. Mecanismo de financiamento
Fundos voluntrios:
Diretamente associado
ao mercado:
Vinculado ao mercado:
No entanto, existem algumas questes especficas que se apresentam implementao de um mecanismo bem-sucedido de REDD e para as quais necessrio encontrar solues lgicas e viveis, de modo a garantir sua eficcia. Embora
essas questes se apresentem em qualquer formato que este mecanismo venha a
ter, a utilizao de crditos de carbono para o abatimento de metas obrigatrias
por parte de pases Anexo I, como possvel no caso de mecanismos de mercado,
implica maior risco de um impacto adverso no sistema climtico, j que h maior
probabilidade de erro na mensurao da reduo efetiva das emisses de GEE.
Se os crditos de carbono advindos de projetos de conservao florestal no corresponderem a redues reais, mensurveis e de longo prazo (CQNUMC, 1998),
2. O nvel de referncia tambm diferencia o perodo de referncia das propostas entre histrico, histrico ajustado
e projetado.
185
conforme especificado para projetos no mbito do MDL, eles podem gerar crditos fantasmas ou seja, podem resultar em uma reduo bem menor do que a
esperada, ou at mesmo contabilizada, no mbito global.
4 DESAFIOS E QUESTES ASSOCIADAS A PROJETOS DE CONSERVAO FLORESTAL DENTRO DO TRATADO DO CLIMA
Segundo Fonseca et al. (2007), o modelo de REDD adotado pelo Tratado Internacional do Clima beneficiar pases de modo diferenciado em funo do estado
de conservao de suas florestas e de sua rea florestada, conforme pode ser observado no quadro 1, a seguir.
QUADRO 1
Matriz para classificar os pases segundo sua cobertura florestal e os ndices histricos
de desmatamento
Baixa cobertura florestal (<50%)
Quadrante I
Guatemala, Tailndia e Madagascar
Nmero de pases: 44
rea florestal: 28%
Total de carbono florestal: 22%
Desmatamento anual: 48%
Quadrante III
Papua, Nova Guin, Brasil e Congo
Nmero de pases: 10
rea florestal: 39%
Total de carbono florestal: 48%
Desmatamento anual: 47%
Quadrante II
Repblica Dominicana, Angola e Vietn
Nmero de pases: 15
rea florestal: 20%
Total de carbono florestal: 12%
Desmatamento anual: 1%
Quadrante IV
Suriname, Belize e Gabo
Nmero de pases: 11
rea florestal: 13%
Total de carbono florestal: 18%
Desmatamento anual: 3%
186
Outra questo que deve ser levada em considerao nas discusses sobre a
implementao de projetos ou programas no mbito do REDD diz respeito s
comunidades diretamente afetadas. H um consenso de que tal mecanismo deve
necessariamente envolver e contar com a participao das comunidades tradicionais que vivem e dependem da floresta, incluindo em especial as comunidades
indgenas, para garantir sua efetiva implementao.
Vrias organizaes alertam que as populaes que vivem da floresta devem ser ativamente envolvidas no processo de construo deste modelo, uma vez
que o tratamento dado pela comunidade internacional afetar necessariamente o
ecossistema em que vivem. Em mbito nacional, tais comunidades tradicionais
devem ser trazidas a participar ativamente do dilogo e da formatao de solues
em escala nacional para medidas de adaptao e mitigao da mudana do clima.
Alm disso, outras trs questes especficas questo florestal no mbito do
tratado do clima so constantemente levantadas. Conforme mencionado anteriormente, a possibilidade de incluso de projetos de conservao florestal j havia
sido aventada durante o processo de construo do Protocolo de Quioto. O texto
dos Acordos de Marrakesh, que definiram as regras para os projetos de MDL, j
mencionava uma preocupao com as questes relacionadas no permanncia,
adicionalidade e s fugas inerentes aos projetos florestais (CQNUMC, 2001).
A proposta da PNG e da Costa Rica tambm reconhecia que essas trs questes
em particular, alm da questo do monitoramento, haviam impedido a incluso
das redues de emisses por desmatamento no tratado do clima (CQNUMC,
2005) e, em reconhecimento a elas, o texto de negociao do AWG-LCA, em sua
sexta sesso, em junho de 2009, estabelece que essas questes devem ser levadas
em considerao para que as aes no mbito do REDD sejam adequadamente
abordadas (CQNUMC, 2009a).
A no permanncia refere-se a uma possvel reversibilidade da remoo de
carbono atmosfera (IPCC, 2007) e especificamente complexa no setor florestal, j que este mais suscetvel a perturbaes de origem natural ou humana,
como queimadas e pragas (GREENPEACE, 2008). Esta questo um dos motivos pelos quais se decidiu que os crditos de carbono advindos de projetos florestais no mbito do MDL deveriam ser temporrios, ou seja, trocados por crditos
de outros tipos de projeto ao fim de determinado perodo o que os torna menos
atraentes do que os crditos de atividades de projetos tradicionais.
A adicionalidade um critrio importante para qualquer mecanismo de mitigao, j que, sem ela, no h prova de efetividade ou seja, redues reais de
emisses. O conceito de adicionalidade est definido no Art. 12 do Protocolo
de Quioto, que estabelece que as redues de emisses de projetos no mbito
do MDL devem ser adicionais s que ocorreriam na sua ausncia (CQNUMC,
187
1998). Essa medida visava assegurar que nenhum crdito de carbono fosse emitido e posteriormente comercializado para atividades que ocorreriam de qualquer forma, sem o incentivo especfico do mecanismo. A adicionalidade de um
projeto est ligada linha de base, que a referncia em relao qual as redues
de emisses sero calculadas. Embora seja relativamente simples calcular a linha
de base e as redues de emisses em um projeto de substituio de combustveis,
por exemplo, o mesmo no pode ser dito sobre projetos de conservao florestal,
devido dificuldade de se mensurar os estoques de carbono o que necessrio
para estabelecer uma linha de base precisa e monitorar as alteraes e avaliar de
forma acurada o peso das circunstncias propulsoras do desmatamento.
A Organizao Internacional de Madeiras Tropicais (ITTO em ingls,
International Tropical Timber Organization) observou que h uma grande variabilidade na capacidade dos pases em monitorar seus estoques de carbono em
florestas (ITTO, 2008), ao passo que Mollicone et al. (2007) relatam uma escassez de dados confiveis sobre estoques de carbono em vrios pases em desenvolvimento, o que se traduz em um desafio para as propostas calcadas em linhas de
base histricas. Quanto ao monitoramento de alteraes nos estoques de carbono
para estimar a reduo nas taxas de desmatamento, deve-se lembrar que as tecnologias mais avanadas e mais precisas tambm tm um custo mais dispendioso, no sendo necessariamente as mais indicadas para grande parte dos pases
em desenvolvimento. O sensoriamento remoto apontado como a opo com o
melhor custo-benefcio, embora seja reconhecido que ele tambm oferece alguns
desafios (HEROLD; JOHNS, 2007; GIBBS et al., 2007). Porrra, Corbera e
Brown (2007) observam que a falta de preciso resultante do uso de imagens de
menor resoluo para reduzir os custos de monitoramento de grandes reas florestadas pode ter implicaes importantes no caso de um mecanismo de mercado.
Tambm necessrio esclarecer como outros fatores, como uma mudana
nas circunstncias propulsoras do desmatamento, seriam levados em considerao
na estimativa das redues de emisses, j que, como observado por Kanninen
et al. (2007), impossvel prever todos os fatores macroeconmicos que
afetam as florestas. Uma reduo no desmatamento resultante da queda do preo
de commodities agrcolas, por exemplo, deve ser diferenciada daquela obtida pela
implementao de um programa de incentivos reduo de emisses por desmatamento, j que tal reduo no pode ser atribuda a este.
As fugas tambm conhecidas como vazamentos referem-se a um aumento das emisses de GEE em outra localidade em decorrncia de um projeto/
programa de reduo de emisses, ou seja, todas as atividades de desmatamento
deslocadas para outras reas devido s medidas de conservao implementadas
em determinada localidade. Porrra, Corbera e Brown (2007) argumentam que,
188
189
portanto, que os investimentos em atividades de reduo de emisses por desmatamento sejam adicionais quelas direcionadas a uma diminuio da dependncia de
combustveis fsseis e transio para uma sociedade de baixo carbono.
5 CONSIDERAES FINAIS
190
191
REFERNCIAS
192
193
CAPTULO 11
1 INTRODUO
* Diretor executivo do International Energy Initiative (IEI) e coordenador do Ncleo Interdisciplinar de Planejamento
Energtico da Universidade Estadual de Campinas (Nipe/UNICAMP).
** Assessor no Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE).
196
197
198
199
diversos pesquisadores e centros onde se localizam a maior parte do conhecimento, incluindo tambm algumas indstrias do setor sucroalcooleiro. Recentemente
foi criado o Centro de Cincia e Tecnologia do Bioetanol (CTBE). possvel
dizer que o pas tem possibilidades de transferir conhecimento para pases do sul e
se beneficiar com pesquisas colaborativas tanto com pases do norte como do sul.
Solar trmica de baixa temperatura: o Brasil domina a tecnologia de coletores planos convencionais. Seria importante desenvolver outras tecnologias mais
sofisticadas, assim como outras aplicaes: refrigerao, ar-condicionado, superfcies seletivas, tubos a vcuo e processos de fabricao automatizados. Embora
exista capacitao nas universidades, ainda no se observam esforos coordenados
e mais interao com empresas. necessrio tambm promover modernizao
da indstria nacional, com mais controle de qualidade, certificao de produtos
e assistncia tcnica. O Brasil se beneficiar de mais cooperao com pases do
norte e tambm do sul (China e Israel, por exemplo).
Carvo vegetal: o Brasil atualmente o maior produtor mundial de carvo
vegetal e possui posio de destaque no domnio tecnolgico muito embora necessite incorporar avanos especialmente para aumentar a eficincia do processo
de carbonizao. Possui, portanto, oportunidade para transferir tecnologia para
outros pases, principalmente nas regies da Amrica Latina, da frica e da sia,
que consomem muito carvo vegetal. Existem empresas no pas, de capital nacional e internacional, dedicadas produo de carvo vegetal para a siderurgia.
Biodiesel: de um modo geral pode-se dizer que o biodiesel um produto
comercial, mas que precisa de subsdios para sua produo. Seu custo ainda no
competitivo com o diesel convencional, mas h contnuo avano das tecnologias.
O Brasil possui grupos de pesquisa atuantes em toda a cadeia produtiva do biodiesel. E existem oportunidades de transferncia de tecnologia nacional para o exterior, bem como mais intercmbio e cooperao com outros grandes produtores
mundiais (Alemanha, por exemplo). O pas possui tambm um setor industrial
capacitado para a produo de equipamentos e de biodiesel, com empresas de
capital nacional.
Tecnologias de sequestro e armazenamento de carbono: muito embora em nvel
internacional estas tecnologias ainda se encontrem em fases iniciais de P&D, j existe
no pas forte interesse nelas, em particular por parte da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras). Em 2006 a Petrobras criou uma Rede Temtica de Sequestro de Carbono e
Mudanas Climticas e estabeleceu um Centro de Pesquisas sobre Armazenamento
do Carbono (CEPAC). Todas as tecnologias que compem o Carbon Capture and
Storage (CCS) captura, transporte, armazenamento e monitoramento necessitam de ateno e cooperao com outros pases (do norte). Existe tambm a expectativa do desenvolvimento no pas de sequestro e armazenamento de carbono a
200
partir de fontes renovveis (Renewable Carbon Capture and Storage RCCS) com
o objetivo, por exemplo, de sequestrar e armazenar o CO2 proveniente de tanques de
fermentao para produo de etanol.
Tecnologias relacionadas com smart grids (redes inteligentes): estas esto em desenvolvimento no mundo. Austrlia, Estados Unidos e Unio Europeia esto investindo em projetos pilotos, incluindo no s aspectos tecnolgicos como tambm reformas regulatrias que propiciaro o desenvolvimento do mercado para
estas tecnologias. Aspectos como interconexo para gerao distribuda, sistemas
de armazenagem, sistemas de gerenciamento de cargas em tempo real, automao, entre outras, so reas de ateno para o desenvolvimento destas tecnologias.
O Brasil j possui certo conhecimento com boa capacitao nas universidades,
Cenpes e Centro de Pesquisas de Energia Eltrica da Centrais Eltricas Brasileiras
(Cepel/Eletrobras). Alm disso, ser fundamental para alavancar mais penetrao
de fontes, como solar fotovoltaica, elica e hidrognio, e tambm para a incorporao destas tecnologias a edifcios. uma rea em que ainda temos grande
interesse em receber tecnologia avanada e conhecimento de pases do norte, e
integr-los estratgia brasileira de difuso das energias renovveis em outros
pases em desenvolvimento.
Recente interesse crescente em baterias de ltio para fins automotivos: as
vantagens dessa tecnologia facilitaro a maior difuso de veculos eltricos. uma
tecnologia em fase de demonstrao e fortemente dominada por empresas multinacionais relacionadas com a indstria automotiva. No Brasil existe capacitao e
empresas que fabricam diversos tipos de baterias.
Tecnologias sociais: o Brasil tem investido, ao longo de muitos anos, em algumas tecnologias que foram capazes de transformar o mercado de energia com
impactos sociais importantes. O caso da introduo do gs liquefeito de petrleo
(GLP) em substituio lenha um exemplo disso (assim como o etanol). Houve
uma preocupao em transformar o mercado existente criando fornecedores, empresas distribuidoras e pontos de vendas para os novos foges e posteriormente uma
consolidao desse mercado. No mundo existe cerca de 2 bilhes de pessoas que
ainda utilizam lenha para coco, a maior parte delas na frica e na sia. uma
oportunidade para levar esse know-how para estes pases e ainda possibilidade de
outros combustveis mais limpos para esse fim, como o caso do etanol que poderia
ser tambm produzido em pequenas destilarias (outra tecnologia dominada pelo
pas). O Brasil tem investido cerca de R$ 100 milhes anualmente em programas
de eficincia energtica para populao de baixa renda. Estes programas tm sido
conduzidos pelas concessionrias de eletricidade e tm contribudo para fomentar
o mercado interno de fornecedores de equipamentos mais eficientes, como lmpadas, refrigeradores e aquecedores solares para uso residencial. Outras iniciativas vm
201
202
atuao dos centros de pesquisa, do setor industrial, do mercado atual, bem como
foi realizada uma avaliao sobre o grau de domnio geral da tecnologia no Brasil.
Foram tambm inseridas algumas observaes especficas para o Brasil sobre cada
grupo de tecnologias. A legenda utilizada no quadro 1 mostra os quatro nveis de
classificao utilizados para cada critrio analisado. As informaes do quadro 1
subsidiaram a tabela-resumo apresentada na tabela 1.
Em suma, o Brasil possui domnio em reas como hidroeletricidade e biomassa
(etanol e carvo vegetal). Para algumas tecnologias mais limpas e eficientes para combusto de carvo mineral, utilizao de gs natural, sistemas de captura de carbono
(CCS) e energia solar em alta temperatura, ainda alto o gap tecnolgico do pas.
Algumas destas tecnologias j esto disponveis comercialmente no mercado internacional, como o caso de gs natural (grandes turbinas) e de carvo pulverizado,
e, portanto, requerem um esforo muito diferente de outras, em diferentes estgios
de desenvolvimento.
De um modo geral o Brasil possui em seus centros de pesquisas um bom
conhecimento cientfico e tecnolgico de praticamente todos os grupos de tecnologias de energia analisados, mas j a capacitao industrial no acompanha o
mesmo estgio. Esse o caso de tecnologias mais avanadas de combusto e gaseificao, processos envolvendo a converso de combustveis slidos e gasosos em
combustveis lquidos (Fischer-Tropsch) e em energia solar fotovoltaica e trmica
de baixa temperatura.
Por fim, vale ressaltar que novas tecnologias de energia exigem via de regra
desenvolvimentos bastante intensivos em capital e infraestrutura industrial de
porte. A existncia de mercados, internos e externos, para sua disseminao se
torna ento essencial.
O sucesso de polticas pblicas para acelerar a introduo de modernas tecnologias energticas de baixa emisso de GEE depender, ento, de uma coordenao mais ampla e transparente entre reas de carter estratgico, a saber: clima,
energia, indstria e cincia e tecnologia.
REFERNCIAS
203
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BELLOTE, A. F.; SILVA, H. D. Florestas energticas na matriz de agroenergia
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Federal do Rio de Janeiro, Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e
Pesquisa de Engenharia, Rio de Janeiro, 2007.
204
205
206
ANEXO
TABELA 1
Sul-norte
Transferncia de tecnologia
para o Brasil
Sul-sul
Norte-sul
No
No
No
Sim
Microturbinas
No
No
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Carvo mineral
Pulverizado (crtico, supercrtico e ultrassupercrtico)
Gaseificao (Integrated Gasification Combined Cycle IGCC)
No
No
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Reatores
No
No
No
Sim
No
No
Sim
Sim
Solar
Energia solar fotovoltaica (Silcio)
Energia solar trmica de alta temperatura
No
No
No
Sim
Energia elica
Sim
No
No
Sim
Gaseificao da biomassa
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
PCH
Sim
No
No
Sim
Sim
No
No
Sim
Biomassa
Hidroeletricidade
Hidrognio
Clula a combustvel
Sim
Sim
Sim
Sim
Produo e armazenamento
Sim
Sim
Sim
Sim
(Continua)
207
(Continuao)
Transferncia de tecnologia
do Brasil
Sul-sul
Transferncia de tecnologia
para o Brasil
Sul-norte
Combustveis e calor
Sul-sul
Norte-sul
Gs natural
GNL (liquefao e regasificao)
No
No
No
Sim
GTL
No
No
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
Carvo mineral
CTL
Etanol
Primeira gerao
Sim
Sim
No
No
Segunda gerao
Sim
Sim
No
Sim
Energia solar
Sim
No
Sim
Sim
Carvo vegetal
Sim
Sim
No
Sim
Sim
No
No
Sim
No
No
Sim
Biodiesel
Tecnologias de interface
CCS
Sim
Smart Grid
Sim
No
No
Sim
Armazenamento (baterias)
Sim
No
No
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Tecnologias sociais
Foges, combustveis limpos - GLP/etanol coco
Eletricidade rural e eficiencia energtica para baixa renda
Sim
No
Sim
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Comercializao
Demonstrao
Comercializao
Demonstrao
Demonstrao
Implementao
comercial
Comercializao
Comercializao
Tecnologia de gerao
de eletricidade via
gs natural (grandes
turbinas)
Tecnologia de gerao
de eletricidade via gs
natural (microturbinas)
Carvo pulverizado
Gaseificao integrada
em ciclo combinado de
carvo (IGCC)
Carvo em Leito
Fluidizado Atmosfrico
Circulante (CFBC)
Hidroeletricidade
>2050
nd
nd
2020
2030
nd
2020
nd
Mundo
Centros de
excelncia
Gerao de eletricidade
Grau de domnio
nacional
nd
n/a
Capacitao
Industrial
QUADRO 1
Mercado
Brasil
(Continua)
208
Comercializao
Comercializao
Demonstrao
P&D
Comercializao
Implementao
comercial
Comercializao
Comercializao
Implementao
comercial
Gaseificao da
biomassa
Hidrognio: clulas a
combustvel
Novas tecnologias
para produo de
etanol (2a gerao)
GNL
2020
nd
2045-2050
2015
>2050
2050 ( comercial,
competitiva, onshore)
>2050
Grau de domnio
nacional
Mundo
Energia elica
(Continuao)
Combustveis
Centros de
excelncia
nd
Capacitao
Industrial
Mercado
Brasil
(Continua)
Demonstrao
Demonstrao
P&D
Smart Grids
Carros eltricos
CCS
Aps 2050
2015
1
Grau de domnio
nacional
2
Centros de
excelncia
P&D
Mundo
Hidrognio: produo
e armazenamento
(Continuao)
nd
Capacitao
Industrial
Mercado
Brasil
Espera-se que esta tecnologia revolucione a indstria automobilstica, principalmente a movida a baterias a ltio
210
CAPTULO 12
1 INTRODUO1
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do Ipea.
1. A resenha da literatura dos modelos de impactos sobre o comrcio exterior brasileiro foi originalmente apresentada
em Seroa da Motta (2010).
2. United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).
3. Ver captulo 18 desta publicao para uma anlise das metas de Copenhague e Cancun.
212
Em que pese esse vcuo regulatrio mundial, tal como o Brasil, outros pases
esto adotando aes unilaterais. Nesse contexto, o confronto concorrencial das
lideranas econmicas mundiais poder exigir que, para que tais metas nacionais
sejam cumpridas, haja necessidade de imposio de sanes s importaes dos
parceiros comerciais que no realizem esforos de mitigao similares, por exemplo, nas propostas de regulaes recentes na Comunidade Europeia (CE) e nos
Estados Unidos.
Essa possibilidade cria oportunidades para prticas comerciais discriminatrias que, alm de no alcanarem os objetivos ambientais que as justificam,
ainda reduzem tanto o bem-estar da nao que as impe as como daquelas que
so sancionadas. Embora esse jogo de soma zero do protecionismo comercial seja
amplamente reconhecido por especialistas, tal como tem acontecido em outras
circunstncias e contextos, isto no impede que tais aes sejam implementadas.
Este captulo resenha a literatura emprica recente que analisa os efeitos das
barreiras comerciais de cunho climtico. Para tal, sumariza inicialmente as negociaes internacionais sobre mudana do clima para, a seguir, analisar os contextos de aplicao dessas barreiras. Em seguida, resume os estudos que estimam os
efeitos econmicos, comerciais e ambientais de casos que simulam essas barreiras
comerciais. Nessa parte, d nfase aos impactos na economia brasileira em termos
absolutos e em relao aos principais parceiros comerciais do pas. Nas consideraes finais apresenta um resumo de tudo que foi abordado.
2 AS NEGOCIAES NA CONVENO DO CLIMA
213
214
3 AS BARREIRAS COMERCIAIS
Nesse cenrio de cooperao internacional frgil, alguns pases j esto propondo e colocando em vigor leis climticas nacionais, aplicando metas unilaterais. Preocupados com uma possvel perda de competitividade e a eficcia
climtica dos esforos nacionais, os pases desenvolvidos tendem a penalizar a
importao de produtos dos que no tenham assumido compromissos similares de reduo de emisses. A justificativa para essas medidas que o controle
das emisses em um pas incentiva o deslocamento da produo ou do consumo para o pas em que o custo de poluir menor. Esta possibilidade chamada
de fuga ou vazamento (leakage).6
Essa penalizao seria um mecanismo de ajuste na fronteira para equalizar os
custos dos produtos importados com os da produo domstica. Esse mecanismo
adotaria um instrumento de regulao que poderia ser um imposto sobre emisses ou a aquisio de licenas destas.
Alis, a capacidade desses subsdios de resultar em um aumento de proteo aos setores intensivos em energia muito alm do necessrio para corrigir as
diferenas regulatrias foi evidenciada no estudo de Kee, Ma e Mani (2010), que
analisa os aumentos de exportaes de setores intensivos em energia nos pases
com regulao de GEE. Os autores realizam um estudo economtrico para o
perodo 1998-2005, com uma base de dados de comrcio da Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), em que correlacionam
pares de intensidades de exportaes por produto interno bruto (PIB) entre dois
pases, controlando variveis, entre outras, tais como a existncia ou no de regulao de GEE e de subsdios resultantes dessa regulao.
Os resultados indicam que os aumentos de exportaes observados nesses
setores subsidiados nos pases em que h essa regulao se do, em grande parte,
devido existncia desses subsdios. Em suma, estes, associados regulao de
GEE, tm criado proteo de fato nesses setores e, portanto, distores no comrcio internacional, alm daquelas justificveis para corrigir os efeitos da regulao
nacional unilateral.
Conforme veremos adiante, esse mecanismo comercial, inclusive, j foi considerado na literatura como uma medida para corrigir o efeito do caroneiro e
incentivar a cooperao global, mas s recentemente estudos empricos apontam
seus problemas de eficincia e eficcia.
Entretanto, mesmo nos casos nos quais os custos dessa proteo vis--vis
a dimenso dos vazamentos no sejam totalmente favorveis, tudo indica que
6. Na literatura de economia ambiental esse processo cunhado como pollution havens effect. Ver resenhas em
Copeland e Taylor (2004) e Brunnermeier e Levinson (2004).
215
politicamente essa suposta proteo inevitvel para que haja uma composio
poltica favorvel aprovao dos marcos regulatrios de mitigao.7
O Art. 10(b) da diretiva do European Union Emission Trading System
(EU-ETS), que regula o mercado de carbono europeu, permite proteo aos setores que, com a regulao do EU-ETS, sofrem perda de competitividade por
causa de vazamentos. Esta proteo pode se dar tanto pela distribuio gratuita
de direitos de emisso como pela incluso nas regras deste rgo das importaes de setores em que vazamentos so identificados, oriundas de pases em que
no h um compromisso comparvel ao que a Comunidade Europeia realiza na
regulao de GEE. Todavia, fica em aberto, por enquanto, como ser medido o
vazamento e sua correlao com perda de competitividade e o que a comunidade
vai considerar comparvel em termos de regulao nos outros pases.
De qualquer forma, essa aplicao j toma a forma nas diretivas para aviao civil. Estas determinam que, a partir de 2012, todas as empresas areas que
operam na Comunidade Europeia, com mais de 243 voos em uma estao entre 2006 e 2008, ou emisses anuais acima de 10 mil t CO2, compensem suas
emisses junto ao European Union Emissions Trading System. Esta regra inclui
as operadoras estrangeiras, caso seus pases no tenham uma poltica similar que
demonstre a mitigao de emisses.8
No caso dos Estados Unidos, as iniciativas de regulao de GEE que passaram pelo Congresso, por exemplo, a Lei da Energia Limpa (Waxman-Markey
Bill), aprovada na Cmara em 2009, e seu substitutivo (The American Power Act
ou The Kerry&Lieberman Bill) enviado ao Senado,9 ainda no foram aprovadas nas duas casas do Congresso e no contam com muitas chances de sucesso.
O objetivo primordial dessas legislaes a segurana energtica ao reduzir a
dependncia de importaes da matriz energtica americana, com base em gastos
massivos em pesquisa e desenvolvimento (P&D) em energias limpas/alternativas.
No combate ao aquecimento global, ambas criam um mercado de carbono com
metas de reduo de CO2 em relao a 2005, de acordo com o seguinte cronograma: 2020 = 17%, 2030 = 42% e 2050 = 83%.
Embora a nova verso do Senado confirme o cronograma do projeto aprovado na Cmara (Waxman-Markey Bill), ela amplia a magnitude e o escopo dos
subsdios em particular para a proteo de alguns setores prejudicados por vazamento o que facilitar a adeso dos congressistas.10
7. Ver, por exemplo, Tamiotti et al.(2009).
8. Essa iniciativa tambm est em desacordo com a Conveno de Chicago, que regula o transporte areo internacional e no permite restries unilaterais.
9. Apresentada em 12 de maio de 2010.
10. H tambm subsdios aos consumidores prejudicados.
216
217
action to limit emissions to pay a comparable amount at the border to avoid carbon
leakage and ensure we are able to achieve our environmental objectives.
O Art. 3.5 da conveno do clima coloca que As partes devem cooperar para
promover um sistema econmico internacional favorvel e aberto e que As medidas adotadas para combater a mudana do clima, inclusive as unilaterais, no
devem constituir meio de discriminao arbitrria ou injustificvel ou restrio
velada ao comrcio internacional (BRASIL, 2008). Embora no fosse um tema
especfico da agenda da conferncia, na COP 15 houve uma discusso sobre a
implementao desse artigo com os Estados Unidos querendo interpret-lo como
uma aceitao das restries comerciais que no resultem em discriminao arbitrria ou injustificada ou em restries disfaradas ao comrcio. ndia e China
queriam uma interpretao que proibia essas restries. Uma proposta, liderada
pelo Brasil, condenava estas sem ved-las, desde que obedecessem ao princpio do
Art. 3.5. Todas essas iniciativas pretendiam restringir as discusses das barreiras
comerciais associadas regulao de GEE no mbito da conveno e, portanto,
imune s interpretaes da OMC.15
As provises do Agreement on Subsidies and Countervailing Measures
(SCM) podem ser relevantes para que seja questionada a alocao gratuita de
licenas de emisso que as polticas nacionais tendem a realizar para proteger sua
indstria local, na medida em que seria uma forma de subsdio.
Quanto s regras da OMC que probem restries quantitativas e discriminatrias s importaes, h os princpios da nao mais favorecida e do tratamento
domstico equivalente. Quanto s questes ambientais especificamente, sua justificativa pode ser admitida nas excees identificadas no Art. XX que permite a
adoo de barreiras que estejam vinculadas proteo de recursos naturais desde
que duas condies sejam satisfeitas.16 Primeiro, uma conexo bastante clara deve
14. Nesta seo, apenas resumiremos as principais controvrsias. Para uma abordagem mais detalhada, ver Tamiotti
et al. (2009) para uma anlise global e Naidin, Gadelha e Lemme (2009) para uma anlise relativa ao Brasil.
15. Essa discusso foi analisada em mais detalhes em Neto, Lembo e Bonomo (2010).
16. Isso sem, contudo, restringir as aes voluntrias de padres tcnicos por exemplo, selos ou certificao.
218
219
Conforme observamos, em que pesem as possveis perdas de bem-estar e restries que possam advir da OMC, para os legisladores nacionais, a justificativa
principal para os ajustes de contedo de carbono na fronteira (ACCFs) no bojo
de uma regulao domstica de GEE o de proteger a competitividade da economia, equalizando os custos das importaes com os da produo domstica.18
Esse mecanismo geralmente procura aplicar s importaes os mesmos mecanismos adotados domesticamente. Se a regulao nacional realizada via um tributo sobre carbono, o ACCF seria uma tarifa equivalente. No caso de uma regulao
por licenas de emisso comercializveis, tal como em um mercado cap&trade, se
exigiria tambm que as importaes adquirissem licenas necessrias.
H tambm uma literatura que identifica a aplicao de ACCF na regulao
de GEE como um incentivo a cooperao e penalizao ao caroneiro.19 Ela
garantiria que as aes unilaterais fossem eficazes na reduo da concentrao
global destes gases na atmosfera ao no permitir que pases sem aes similares de
mitigao aumentassem suas emisses.
Dessa forma, os efeitos dessas barreiras podem ser avaliados sob os pontos
de vista econmico, comercial e ambiental. Para oferecer algumas indicaes da
magnitude e do vis dos impactos anteriormente identificados, descrevemos a
metodologia e analisamos os resultados de alguns estudos que foram realizados
para simular impactos de ACCF em um contexto de regulao unilateral de GEE.
6 EFEITOS NO BEM-ESTAR
220
221
TABELA 1
Agricultura
0.6
0.2
-0.6
Carvo
0.3
0.7
1.1
Minerao e outros
0.4
1.0
1.8
-31.7
-30.8
-29.6
7.1
8.0
9.0
Papel e celulose
-8.2
1.2
0.0
Grfica
1.9
0.3
-0.6
Gerao de eletricidade
Gasodutos
1
Outras manufaturas
5.3
3.1
1.3
Qumica e borracha1
-17.7
-12.5
0.0
Cimento e no metlicos1
-2.4
24.5
0.0
Metalurgia
-5.9
-1.7
0.0
Transporte
-8.9
-8.1
-7.1
Servios
3.4
3.9
4.5
Petrleo
10.5
11.4
12.6
Gs natural
16.5
17.4
18.6
Gasolina
-11.8
-11.2
-10.6
Diesel
-13.3
-12.9
-12.4
Gs liquefeito de petrleo
13.6
13.3
12.1
18.1
18.1
17.6
222
de renda, salrios e consumo caem mais com a aplicao do ACCF do que sem
ACCF, ainda um pouco mais no caso do ACCF geral.
TABELA 2
Impactos na economia do Canad com imposto de carbono (CAN$ 40/t CO2) e ACCF
Agregados
Sem ACCF
0.27
0.28
0.30
Importaes
1.04
2.19
3.10
Exportaes
0.93
1.95
2.76
Taxa de cmbio
0.40
0.39
0.43
3.42
3.63
3.84
Salrio nominal
1.04
1.32
1.65
1.19
1.41
1.67
1.58
1.82
2.07
0.91
1.04
1.19
Emisses industriais
22.76
22.51
22.17
13.14
13.28
13.45
Emisses totais
21.10
20.91
20.66
223
240
6.370
Rssia
75
270
China
260
922
Pas
Brasil
Conforme enfatizam Tian e Whalley (2010), os resultados da tabela 3 indicam que os nveis tarifrios teriam que ser muito elevados para induzir a cooperao desses pases a acordos que julgam que no so de seu interesse.
No caso do Brasil, seria necessria uma tarifa mdia de 240% sobre as exportaes ou ainda, muito maior, 6.370%, caso a sano seja restrita a Estados
23. O modelo bastante simplificado assumindo uma tributao sobre a intensidade mdia de cada economia.
224
225
produo domstica. O valor do ACCF equivale a uma tarifa de US$ 60/t CO2
sobre contedo direto e indireto de CO2 do produto e do processo. Esse valor
uma referncia para um preo de equilbrio das licenas de emisso que vigoraria
no mercado americano de carbono caso houvesse uma meta de 17% em 2020
em relao a 2005. Portanto, esse valor de ACCF simulado como a tarifa a ser
aplicada por todos os pases.
Os primeiros resultados estimam a magnitude do vazamento evitado com
as sanes. Na tabela 4, essas estimativas so apresentadas em relao s emisses
de 2020 e, conforme Mattoo et al. (2009) enfatizam, suas magnitudes so pouco
significativas. Note-se nessa tabela que o vazamento mundial dos BRICs significaria um aumento de emisses entre 0,6% e 0,8% em relao s suas em 2020,
enquanto se presenciaria uma reduo expressiva de emisses globais de 9,3%.
A aplicao do ACCF por contedo de importaes, que gera maior vazamento
evitado, induziria a uma reduo no nvel de emisses do BRICs de apenas 1% a
2%, o que elevaria a reduo global para 10,9%.
TABELA 4
Vazamento com ACCF US$ 60/t CO2 para 17% reduo em 2020
(Em %)
Brasil
China
ndia
Rssia
Mundo
Sem ACCF
1.3
0.6
0.8
0.6
-9.3
0.6
-1.7
-1.6
-0.9
-10.9
0.8
0.0
0.3
-0.1
-9.8
0.8
-0.3
-0.2
-0.1
-10.0
Essas magnitudes de vazamento evitado, contudo, contrastam com os impactos no comrcio. A tabela 5 apresenta os resultados do estudo para os diversos
cenrios dos impactos nas exportaes dos BRICs e no mundo.
Um primeiro resultado da tabela 5 que haver perdas no comrcio mundial
de 1,3% j com a prpria regulao domstica, mesmo sem ACCF. Conforme esperado, estas se elevam com ACCF. O ACCF por contedo das importaes afeta
mais o comrcio mundial (10,2%) que o por contedo da produo domstica
(3,6%). Entretanto, conforme apontam os autores, h uma diferena significativa
de perdas entre os pases. No caso de ACCF por contedo de importaes, o
Brasil de longe o menos afetado, apenas 2,4% contra 15,8% da China e em
torno de 7% da Rssia e ndia. Essas diferenas nacionais so explicadas pelas
diferenas setoriais de intensidade de CO2 e valor das exportaes.
Entretanto, essa diferena entre o Brasil e os outros BRICs quase desaparece se
o ACCF por contedo da produo domstica, quando as perdas mundiais caem
226
para 3,6% e as dos BRICs ficam todas em torno de 2%. Isto porque nesse caso o
contedo dos setores americanos que baliza o valor total do ACCF e no mais o das
importaes, o que dissipa as diferenas de intensidades de carbono entre os BRICs.
TABELA 5
Impactos nas exportaes com ACCF US$ 60/t CO2 para 17% reduo em 2020
(Em %)
Brasil
China
Agricultura
- 3.1
- 1.3
Energia
Setores
ndia
Rssia
Mundo
Sem ACCF
- 0.3
3.4
- 1.6
- 1.9
- 0.2
6.3
-6.0
- 6.1
Indstria agregada
1.0
- 0.9
- 0.3
7.1
- 1.0
Indstria energia-intensiva
7.6
6.7
6.4
11.5
- 0.7
Outras indstrias
de processamento
- 2.0
- 2.3
- 2.7
1.1
- 1.0
Outras indstrias
1.6
0.3
1.5
1.7
- 0.5
Servios
Total
1.6
1.5
- 1.4
7.6
0.0
- 0.4
- 0.7
- 0.2
- 0.8
- 1.3
20.7
- 16.3
- 10.8
31.0
25.7
- 4.1
- 1.0
13.8
- 7.2
- 11.9
Indstria agregada
1.9
- 20.8
- 16.0
- 14.3
- 12.9
Indstria energia-intensiva
- 2.2
- 16.6
- 9.7
- 19.7
- 14.6
Outras indstrias
de processamento
3.7
- 21.6
- 18.3
- 6.9
- 12.4
Outras indstrias
- 8.1
- 2.1
- 3.2
3.6
- 9.0
9.4
46.3
25.3
35.1
3.9
Total
- 2.4
- 15.8
- 6.5
- 6.7
- 10.2
Agricultura
- 2.3
1.7
6.9
- 5.1
Energia
Servios
Energia
- 5.6
- 0.2
10.7
- 6.5
- 8.2
Indstria agregada
- 2.5
- 3.4
- 3.2
3.0
- 4.0
Indstria energia-intensiva
- 4.2
- 3.3
- 0.7
2.8
- 5.7
Outras indstrias
de processamento
- 1.8
- 3.5
- 4.1
3.2
- 3.5
Outras indstrias
- 0.6
- 1.6
0.6
1.9
- 2.7
6.8
6.9
3.3
13.2
0.6
- 2.1
- 2.7
- 1.4
- 2.1
- 3.6
Servios
Total
(Continua)
227
(Continuao)
Brasil
Setores
China
ndia
Rssia
Mundo
- 3.0
- 2.4
- 4.1
6.6
- 2.0
Energia
- 9.2
- 4.4
- 3.3
- 6.8
- 5.2
Indstria agregada
- 0.6
- 1.8
- 2.1
1.8
- 1.2
Indstria energia-intensiva
- 6.0
- 7.0
- 6.4
- 0.4
- 1.9
Outras indstrias
de processamento
1.9
- 0.9
- 0.6
5.0
- 1.0
Outras indstrias
- 2.4
- 2.3
- 5.5
4.2
- 1.5
Servios
13.2
11.0
6.9
19.7
1.1
Total
- 1.4
- 1.0
- 0.7
- 2.2
- 1.2
Impactos no produto com ACCF US$ 60/t CO2 para 17% reduo em 2020
(Em %)
Cenrios
Sem ACCF
Brasil
China
ndia
Rssia
Mundo
1.3
0.6
0.8
0.6
- 9.3
0.6
- 1.7
- 1.6
- 0.9
- 10.9
0.8
0.0
0.3
- 0.1
- 9.8
0.8
- 0.3
- 0.2
- 0.1
- 10.0
Embora os resultados apresentados na tabela 5 indiquem que as perdas brasileiras nas distintas bases de tributao no sejam muito discrepantes e nem muito
elevadas, h uma assimetria significativa entre os setores analisados. Observa-se,
por exemplo, que, com ACCF, por contedo de importaes a indstria brasileira
228
em agregado chega a aumentar suas exportaes em 1,9% por conta do crescimento dos setores no intensivos em energia, embora os intensivos em energia percam
2,2%. As exportaes dos setores de energia e agricultura, contudo, apresentam
redues mais altas, respectivamente, de 10,8% e 4,1%.
No ACCF por contedo domstico, todavia, h perdas nas exportaes
em todos os setores da indstria com uma perda agregada de 2,5%. Conforme
esperado, os setores intensivos em energia so os que mais perdem (-4,2%).
O setor de energia tambm aumenta sua perda para 5,6% em relao ao cenrio
anterior. J a agricultura, ao contrrio, tem perdas nas exportaes quase cinco
vezes menores, caindo para 2,3%.
Essa assimetria da agricultura com os outros setores em relao base tributvel do ACCF se deve a maior intensidade mdia de CO2 da agricultura em
relao aos outros pases.24 Tanto que, conforme se pode observar na tabela 5, o
Brasil o nico a perder nas exportaes agrcolas no cenrio de contedo das
importaes (10,8%), enquanto os outros BRICs at se beneficiam.25
Por ltimo, observa-se na tabela 5 que, tanto no caso do Brasil como no
dos outros BRICs, somente os setores de servios aumentam suas exportaes na
presena de ACCF nas duas bases tributveis e com subsdios. Esse resultado deve
ser considerado com precauo, pois deve estar afetado pela baixa participao
destes no comrcio internacional e pela dificuldade de estimar precisamente suas
intensidades de CO2.
Em suma, a matriz energtica de baixo carbono do Brasil permite que as
perdas das exportaes da indstria brasileira sejam baixas e muito menores relativamente aos outros BRICs se a base de tributao do ACCF for por contedo das
importaes. Em parte devido incluso das emisses de transportes, a agricultura brasileira poderia sofrer perdas elevadas; em particular se a base de tributao
for por contedos das importaes. Entretanto, vale ressaltar, conforme vimos
anteriormente, que o ACCF proposto nos projetos de lei americanos por contedo domstico. Nesse caso, a agricultura brasileira seria muito menos afetada
e as diferenas de impactos na indstria brasileira no seriam muito diferentes
daqueles, incidindo nas outras economias emergentes.
Outro resultado importante assinalado por Mattoo et al. (2009) que o
uso de subsdios aos setores domsticos intensivos em energia em conjunto com
sanes comerciais acentua ainda mais os impactos de comrcio nesses setores, tal
como se observa nos valores da tabela 5, com quase nenhum ganho em vazamento
24. Isso se deve ao componente de transporte e uso de insumos qumicos.
25. Essa assimetria se observa com menor desvio nos impactos do produto, uma vez que os das exportaes se diluem
no agregado.
229
evitado, como indica a tabela 4. Essa baixa eficcia ambiental poder acentuar o
carter protecionista desses subsdios.
Um estudo similar realizado por Fischer e Boehringer (2010) usa um modelo CGE global esttico multissetorial e regional para o ano de referncia 2004.
Seu objetivo analisar os impactos de ACCFs quando aplicados pelos Estados
Unidos e pela Comunidade Europeia em conjunto e isoladamente. O cenrio
seria de uma reduo unilateral desses pases de 20% das emisses de CO2 em
relao a 2004, com aplicao unilateral de ACCF aplicado sobre o contedo de
carbono das importaes com e sem subsdio (rebate). O valor da tarifa o preo
de uma licena de emisso em um mercado cap&trade em cada regio.26
Embora os resultados sejam apresentados somente em figuras que dificultam comparar com preciso os valores, eles confirmam, de maneira geral, as
principais concluses de Mattoo et al. (2009), a saber: i) o vazamento evitado
por ACCF baixo; ii) as perdas totais nas exportaes dos pases em desenvolvimento no so elevadas, embora possam ser altas em setores intensivos em
energia fssil; e iii) no h perdas no produto nacional dos pases exportadores
sancionados pelo ACCF.
Embora o estudo tambm confirme que o Brasil o que menos sofre entre
os BRICs, a diferena com a China desaparece, por exemplo, se as sanes so
impostas somente pela Comunidade Europeia. Alis, o pas perde menos com as
sanes impostas isoladamente pelos Estados Unidos do que se fossem impostas
em conjunto com a Comunidade Europeia.27
No h resultados para a agricultura, mas para a indstria as estimativas
so mais otimistas que as de Mattoo et al. (2009), pois admitem que at as exportaes brasileiras de intensivos em energia, excluindo no ferrosos, cresceriam
mesmo com a base tributvel no seu contedo de CO2.
Em Fischer e Boehringer (2010), observa-se novamente que a combinao
de ACCF e subsdio aumenta as perdas comerciais sem um aumento proporcional no vazamento evitado.
9 CONSIDERAES FINAIS
230
231
232
CAPTULO 13
1 INTRODUO
234
235
236
2 METODOLOGIA
As mudanas climticas provocam impactos cada vez mais acentuados em megacidades como So Paulo, a maioria associada s variaes climticas causadas pela
forma de apropriao dos recursos naturais e pela degradao ambiental causada
principalmente pelo processo de expanso urbana. A comunidade cientfica tem
um importante papel de gerar novos conhecimentos e criar a base de informaes cientficas que auxiliar a identificao, o desenvolvimento e a implementao de respostas efetivas para aprimorar a capacidade de adaptao e a reduo
da vulnerabilidade.
Nesse sentido, em 2009, foram organizados, pelo CCST, do INPE, e pelo
Ncleo de Estudos de Populao (NEPO) da UNICAMP, dois painis sobre o
tema: o primeiro no Rio de Janeiro, de 13 a 16 de julho, e o segundo em So Paulo,
de 20 a 23 de julho. Estes foram realizados com a contribuio de especialistas
nacionais e internacionais preocupados com a evidncia de problemas climticos
contemporneos no meio urbano, incluindo pesquisadores dedicados temtica,
gestores e tomadores de deciso de rgos municipais e estaduais, que tm como
rea de atuao a gesto urbana e ambiental.
Um dos resultados dos painis foi o relatrio Vulnerabilidades das Megacidades Brasileiras s Mudanas Climticas: Regio Metropolitana de So Paulo, cuja
metodologia produziu um conjunto de informaes. No primeiro semestre de
2011, um segundo relatrio abordou os problemas da Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro (RMRJ).
Os cenrios apresentados no estudo se referem a projees da mancha urbana da RMSP para 2030 associados aos cenrios regionais climticos. Estes foram
processados pelo Grupo de Pesquisa em Mudanas Climticas do CCST, como
parte do projeto Cenrios Regionalizados de Clima da Amrica do Sul.
Portanto, o estudo disponibiliza dados e anlises que exemplificam os impactos atuais e as projees para 2030, por meio da aplicao de um modelo de
expanso urbana associado a um modelo de paisagem denominado Hand, que
permitiu identificar as possveis reas que seriam ocupadas no futuro e seu potencial de risco, caso o padro de uso e ocupao do solo atual se mantenha sem
nenhuma alterao.
O modelo Hand possibilita identificar as reas suscetveis ao risco de enchentes, inundaes e deslizamentos. Enquanto alguns algoritmos utilizam medidas simples e fceis de implementar, como a distncia euclidiana, que nem
sempre representam as condies encontradas em campo, o algoritmo Hand ou
distncia vertical drenagem mais prxima prope uma nova abordagem, baseando-se em medidas que podem permitir uma representao mais fiel do terreno
(NOBRE et al., 2011; Renn et al., 2008).
237
Os painis de especialistas foram estruturados por meio de quatro grupos de especialistas principais:
Equipe tcnica: composta por pesquisadores e tcnicos do INPE e do
Nepo, da UNICAMP.
Especialistas nacionais: pesquisadores de diferentes reas do conhecimento que j possuem pesquisa na rea climtica ou que so especialistas em reas afins importantes para contextualizar e discutir os impactos
das mudanas.
Gestores e tomadores de deciso: representantes das secretarias de estado,
rgos e autarquias municipais e metropolitanas, legisladores municipais e agncias reguladoras ligadas gesto e ao planejamento ambiental.
Especialistas internacionais: pesquisadores dedicados aos temas vulnerabilidade e mudanas climticas, com experincia de pesquisa em megacidades.
A tarefa da equipe tcnica foi construir uma base de dados durante os meses
que antecederam os painis, reunindo informaes pblicas de diferentes rgos
de planejamento e pesquisa. A disponibilizao desses dados pelos rgos e pelas
instituies de pesquisa permitiu a montagem de uma base ampla, georreferen-
238
ciada, que incluiu informaes sobre uso do solo, expanso urbana, reas de preservao, rede hidrogrfica, entre outros temas, que serviram de base para as discusses e foram trabalhadas no modelo de expanso urbana e no modelo Hand.
Os resultados foram organizados no relatrio e posteriormente submetidos
crtica em dois workshops de validao realizados em novembro de 2009, respectivamente no Rio de Janeiro e em So Paulo.
Alm do INPE e da UNICAMP, as instituies participantes foram:
Universidade Estadual Paulista (UNESP), Instituto Alberto Luiz Coimbra de
Ps-graduao (COPPE) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
Universidade de So Paulo (USP), Fundao Getulio Vargas (FGV), Jardim
Botnico do Rio de Janeiro, Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), Instituto de
Pesquisas Tecnolgicas (IPT), Centro de Estudos de Metrpole (CEM), Instituto Florestal (IF), Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP), Fundao
Geo-Rio/Prefeitura do Rio de Janeiro, Instituto Pereira Passos (IPP), Empresa
Paulista de Desenvolvimento Metropolitano (Emplasa), Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), Companhia Ambiental do Estado de So Paulo
(CETESB) e Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao
de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ).
3 MUDANAS CLIMTICAS E AS MEGACIDADES BRASILEIRAS
Uma das principais preocupaes da sociedade contempornea em relao s projees futuras do clima diz respeito s possveis mudanas na frequncia e na intensidade dos eventos climticos extremos. Ondas de calor, precipitao intensa,
enchentes, secas, entre outros extremos climticos, tm sido motivo de grande
interesse dos pesquisadores por causa de seu enorme impacto na populao, ocasionando altos custos monetrios e, em muitos casos, perdas de vidas humanas.
Nesse contexto, as desigualdades sociais e regionais impem uma srie de
desafios. Megacidades como So Paulo e Rio de Janeiro apresentam inmeros
problemas socioambientais associados aos padres de desenvolvimento e transformao do espao, que tm sido agravados pelo aumento de temperatura e
intensificao de eventos climticos extremos.
Entre os eventos extremos mais alarmantes esto os relacionados precipitao intensa. A RMSP e a RMRJ, que nas ltimas estimativas concentram
mais de 30 milhes de habitantes (cerca de 16% da populao do pas), sofrem
constantemente os efeitos dos extremos de precipitao, que causam enchentes,
deslizamentos de terra e perdas de vida.
Entre 1950 e 2003, a frequncia e a intensidade das chuvas tm aumentado nas
regies Sudeste e Sul do Brasil, incluindo as cidades de So Paulo e Rio de Janeiro.
239
Para ter noo do futuro climtico nas duas regies, os especialistas analisaram, alm dos ndices de eventos extremos, as projees de mudanas na precipitao anual e temperatura mdia anual at 2100. A temperatura mdia anual,
projetada no cenrio de altas emisses globais de GEE para o fim deste sculo,
indica um aumento de 2C a 4C em todo o domnio analisado.
No que concerne s mudanas de temperatura, os modelos concordam em
todas as tendncias projetadas, sendo estas: aumento no nmero de dias quentes,
diminuio no nmero de dias frios, aumento no nmero de noites quentes e
diminuio no nmero de noites frias.
Enquanto os ndices extremos relacionados diretamente com a varivel temperatura apresentam uma alta confiabilidade, a confiabilidade dos modelos em simular os ndices extremos relacionados precipitao se demonstra bastante baixa.
Isso porque os modelos ainda tm problemas em representar processos de formao de chuva em escalas espaciais reduzidas (pequenas) e porque no consideram
na fsica do modelo o crescimento de reas urbanas ou mudanas no uso da terra.
Uma sntese das projees climticas derivadas do modelo regional
Eta-CPTEC 40 km para a RMSP apresentado no quadro 1. Por intermdio das setas, podemos observar as variaes nos perodos analisados.
QUADRO 1
Presente
simulado
2030-2040
Conf.
2050-2060
Conf.
2080-2090
Conf.
Temp.
Alta
Alta
Alta
Noites quentes
Alta
Alta
Alta
Noites frias
Alta
Alta
Alta
Dias quentes
Alta
Alta
Alta
Dias frios
Mdia
Alta
Alta
No
Ondas de calor
observado
Mdia
Mdia
Alta
Chuva total
Alta
Alta
Alta
Precip. intensa
Mdia
Mdia
Alta
Mdia
Mdia
Alta
Mdia
Mdia
Alta
Mdia
Mdia
Mdia
Mdia
Mdia
Alta
240
4 A RMSP E O CLIMA
241
Por outro lado, a urbanizao dos vales dos rios Tiet, Tamanduate e
Pinheiros ocorreu em tempos diferenciados, mas esses vales, hoje, assemelham-se climatologicamente a grandes bacias aquecidas, produtoras de toneladas de
poluentes originrias das indstrias e da circulao de veculos. Os volumes de
trfego pesado fluem diariamente, deixando grandes concentraes de poluentes.
A expanso urbana para alm do Tamanduate produziu bairros (Mooca,
Tatuap, gua Rasa, Carro, Vila Formosa, Penha e Vila Matilde) com altssima
densidade de pessoas e uma porcentagem muito pequena de reas verdes. A aridez reflete temperaturas mais elevadas nas superfcies edificadas (30C a 33C).
Os maiores corredores de trfego da regio metropolitana se situam ao redor do
ncleo central (municpio de So Paulo). A somatria do fluxo dirio do entorno,
ou seja, das marginais Tiet e Pinheiros, com o fluxo da Avenida dos Bandeirantes
e da Avenida do Estado (Vale do Tamanduate) contribuem diariamente para a passagem de mais de 1.200.000 veculos. E o volume e a velocidade do trfego de veculos determinam o grau de concentrao e a contaminao do ar no nvel da rua.
A travessia do rio Pinheiros a caminho da zona oeste (Raposo Tavares e
BR-116), entre altitudes que vo de 720 metros (Raia Olmpica da USP) a aproximadamente 800 metros, por outro lado, est em uma unidade climtica privilegiada pelo verde. L esto, principalmente, bairros de alta renda como Cidade Jardim
e Morumbi, em que as reas com arborizao propiciam microclimas mais amenos.
As rvores presentes nessa regio removem parte do monxido de carbono (CO) e
dos particulados emitidos pelo trfego de veculos. O recuo de casas, reas comerciais e institucionais em relao s grandes artrias produz o benefcio adicional do
aumento da ventilao e da preveno da formao de bolses de ar parado.
A zona norte ou alm-Tiet, alinhada estruturalmente pelo Vale do Tiet, recebe permanentemente influncias dos macios serranos da Cantareira e do Jaragu.
Esse extenso divisor de guas das bacias do Tiet Juqueri (900 a 1.000 metros) e
seu bloco de terras elevadas melhoram a disperso dos poluentes e alteram os fluxos
atmosfricos nos transportes verticais e horizontais na proximidade do solo.
De modo geral, a regio metropolitana composta por um mosaico de temperaturas de superfcie diferenciadas, assim como o municpio de So Paulo. Estes
fenmenos que caracterizam os mesoclimas urbanos existem em menor escala espalhados por toda a regio ilhas de calor, inverses trmicas localizadas, bolses
de poluio e diferenas locais nos comportamentos dos ventos.
4.1 O que vai mudar
A RMSP, que j sofre todo vero com enchentes, pode sofrer um aumento do nmero de dias com fortes chuvas at o fim do sculo. Estudos preliminares sugerem
que, entre 2070 e 2100, uma elevao mdia na temperatura da regio de 2C a
242
Dcada
de 1940
> 30mm/dia
Dcada
de 1950
Dcada
de 1960
> 50mm/dia
Dcada
de 1970
Dcada
de 1980
> 100mm/dia
Dcada
de 1990
Dcada
de 2000
Fonte: Estao meteorolgica do Instituto de Astronomia, Geofsica e Cincias Atmosfricas (IAG) da USP.
243
244
Processos de alagamentos localizados ocorrem de forma generalizada em diversos pontos da RMSP, quando chove, principalmente por deficincias do sistema de drenagem
urbano. Os alagamentos so geralmente acumulaes rasas de lminas de gua que
245
Fonte: Pontos de alagamento fornecidos pelo Centro de Gerenciamento de Emergncias (CGE) (2010).
Cerca de 6 mil domiclios lanam o lixo diretamente nos cursos dgua na regio
metropolitana, contribuindo para sua obstruo e assoreamento. Alm disso, detritos slidos so carregados pelas enxurradas, captados pela rede hidrogrfica e
carreados para os trechos de menores declividades, ou seja, para o leito dos rios
onde so depositados.
Esses locais situam-se, em geral, no rio Tiet, com declividades acentuadamente mais baixas. Com o aumento de eventos com precipitaes cada
vez mais intensas, os reservatrios de reteno sofrero srios danos se no
forem projetados com dispositivos que dificultem a entrada dos sedimentos
de fundo e do lixo.
4.3.6 Escorregamentos de massa em encostas
246
principalmente nas ltimas trs dcadas e associada ocupao de terrenos geotecnicamente mais suscetveis a deslizamentos, nas regies perifricas da Grande
So Paulo.
Essas reas localizam-se principalmente em terrenos situados em compartimentos geomorfolgicos de rochas cristalinas na Morraria do Embu, as quais
circundam a bacia sedimentar de So Paulo, a oeste, a sul e a leste; e, ao Norte, no
compartimento geomorfolgico da Serrania de So Roque, de relevo mais montanhoso e cuja dinmica de processos superficiais bastante intensa (alta energia).
A cidade So Paulo tem aproximadamente 30% de sua populao, ou seja,
2,7 milhes de pessoas vivendo em favelas, cortios e habitaes precrias, que
ocupam quase generalizadamente reas ilegais. Apenas em favelas, estima-se que
seja 1,6 milho de pessoas. Concentraes significativas de reas de risco de escorregamentos ocorrem principalmente nesses locais. Na zona sul, estes esto nas
subprefeituras de Jardim ngela, Capo Redondo e Campo Limpo.
Nessa regio, esto concentradas mais de 50% das favelas em So Paulo.
Nas outras regies, as reas de risco apresentam-se distribudas, na zona oeste,
nas subprefeituras do Butant e de Jaguar; na zona norte, nas subprefeituras
de Perus, Jaragu e Brasilndia; e na zona leste, nos bairros de Sapopemba, So
Mateus e Itaquera.
Para se ter ideia, na zona norte esto concentradas 327 favelas, situadas em
maior nmero em terrenos de alta declividade, antes ocupados por vegetao
tpica da Serra da Cantareira. Na zona leste, h tambm uma significativa concentrao de favelas, em torno de 344 unidades. Muitas delas esto localizadas em
reas de risco de escorregamentos e em vrzeas sujeitas a enchentes e inundaes,
como a favela Santa Rita de Cssia, na Penha.
Essas ocupaes desconsideram as normas de parcelamento e uso do solo
que regem a ocupao do territrio. A partir do fim da dcada de 1960, enquanto
se esgotavam as terras mais prprias para a ocupao urbana (bacia sedimentar
terciria), os arruamentos penetraram reas de solos frgeis, de alta declividade e
com condies imprprias para urbanizao.
Do ponto de vista da abrangncia territorial, em 1981 havia 3.567 loteamentos, ocupando 311,35 km2 (31.147 hectares), envolvendo 1,2 milho de
lotes. Em 2000, os loteamentos irregulares ocuparam uma rea de cerca de 339
mil km2, correspondendo a 22% da rea total do municpio de So Paulo.
Os demais municpios da RMSP que apresentam vulnerabilidade para acidentes de escorregamentos na bacia do Alto Tiet so regio norte: Guarulhos,
Mairipor, Caieiras, Francisco Morato e Franco da Rocha; regio leste Ferraz
de Vasconcelos e Guararema; regio sul Mau, So Bernardo do Campo, Santo
247
Andr, Diadema, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Embu Guau e Juquitiba; e
regio oeste Santana do Parnaba, Osasco, Carapicuba, Barueri, Itapevi, Jandira,
Taboo da Serra, Embu, Itapecerica da Serra e Cotia.
Entre os acidentes naturais que ocorrem em territrio brasileiro, os associados aos escorregamentos so os que causam o maior nmero de mortes. Dados
do levantamento sistemtico realizado pelo Ncleo de Monitoramento de Riscos
Geolgicos do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT) do estado de So Paulo,
no perodo 1988-2009, mostram um total de 1.457 mortes por escorregamentos
no Brasil. Desse total, 220 mortes ocorreram no estado, o segundo com maior
nmero de vtimas desse tipo de acidentes, atrs apenas do Rio de Janeiro, com
509 vtimas fatais no perodo.
4.3.7 Eventos pluviomtricos mais severos
A anlise de modelos da expanso territorial, estimada para a RMSP em 2030, mostra que os cenrios de risco e as respectivas vulnerabilidades para processos da dinmica superficial deflagrados por eventos meteorolgicos intensos, como enchentes,
inundaes e escorregamentos de terra em encostas, devero ficar piores. Tais estimativas so baseadas na expectativa de que um nmero cada vez maior de pessoas
ocupar assentamentos de padro construtivo precrio em terrenos de vrzea em
grotes de drenagem e de encostas ngremes de morros nas periferias das cidades.
Nesse estudo, foi aplicado um modelo de paisagem que possibilitou identificar as reas suscetveis ao risco de enchentes, inundaes e deslizamentos. O modelo denominado Hand gerado a partir de um modelo digital do terreno (MDT)
apresenta os contrastes do terreno em termos fisiogrficos, ressaltando as localidades potencialmente mais suscetveis a esses riscos.
As reas mais suscetveis inundao se referem basicamente a plancie
fluvial com baixa probabilidade de ultrapassar a cota Hand (altura relativa) de
cinco metros. O modelo revela ainda que em reas de elevada altitude ocorrem
situaes em que baixas alturas Hand no entorno dos cursos de gua geram
susceptibilidade a inundaes.
248
249
FIGURA 3
A mancha urbana da RMSP se estende por mais de 80 km no sentido leste-oeste e em torno de 40 km de norte a sul, sendo que 20 dos 39 municpios que
a compem tm suas reas urbanas conurbadas, ou seja, constituem um contnuo
urbano quase totalmente impermeabilizado na bacia do rio Tiet e de seus maiores afluentes de alto curso, os rios Pinheiros e Tamanduate.
A regio onde essas alteraes se fazem sentir mais intensamente, com ndice de ocupao urbana superior a 80%, corresponde ao trecho da bacia nos rios
Tiet e Pinheiros. O processo de urbanizao, entretanto, j est desfigurando
tambm o restante da bacia, avanando pelos tributrios e ocupando tambm
suas vertentes e cabeceiras.
Inundaes e deslizamentos de terra devem atingir de forma generalizada
toda a populao metropolitana, entretanto deve afetar com maior intensidade
e gravidade as pessoas ou famlias que vivem nos ambientes de maior risco, com
destaque para a populao localizada em favelas, das quais pelo menos um tero
anualmente atingida vrias vezes pelos episdios de chuvas intensas.
Na tentativa de visualizar esses desastres ambientais no futuro, foi gerado
um modelo de expanso urbana para a RMSP em 2030, que permitiu identificar
250
as possveis reas que seriam ocupadas no futuro (figura 4), caso o padro de uso
e ocupao do solo atual se perpetue sem nenhuma alterao e controle.
FIGURA 4
Esse modelo de expanso urbana foi integrado posteriormente com as classes de declividade do modelo hand, visando identificar as reas de risco no futuro.
Observa-se, por meio dessa simulao, que a ocupao se intensificar na
periferia da RMSP exatamente como o padro atual e aqueles registrados historicamente. A tendncia que a mancha urbana atual do municpio de So Paulo
sofra poucas alteraes, mas, em contrapartida, as reas do entorno sero ocupadas, exercendo forte presso sobre os recursos naturais existentes.
Se esse processo de fato se concretizar, novas reas de risco surgiro e a
vulnerabilidade se intensificar tanto em relao a inundaes como a deslizamentos. Supondo que a rea projetada para 2030 sofrer uma expanso
de aproximadamente 38,7%, ou seja, contar com uma extenso total de
3.254,23 km2, os riscos de enchente e inundao aumentaro significativamente. Nesse caso, mais de 20% da rea total de expanso seria suscetvel e
poderia eventualmente ser afetada.
251
Do mesmo modo, porm considerando as faixas de declividade mais acentuada (maiores que 15 e 30) obtidas no modelo Hand, foram identificadas as
reas vulnerveis a deslizamentos em 2030. Aproximadamente 4,27% das reas
de expanso em 2030 podero se constituir em novas reas de risco de deslizamentos. Obviamente, o mapeamento revela que estas reas esto localizadas
principalmente em Serra da Cantareira, Serra do Mar e So Loureno da Serra.
5.2 Medidas de adaptao na RMSP
252
vegetao. As intervenes urbanas resultantes da impermeabilizao da superfcie alteram as condies de circulao da gua no interior do solo, provocando
soerguimento ou rebaixamento do lenol fretico.
A intensificao dos processos de solubilizao e lixiviao que provocam
a destruio das estruturas do solo, decorrentes da mudana do regime hdrico,
pode resultar em abatimentos da superfcie. Esse fenmeno de larga ocorrncia
no municpio de So Paulo tem onerado a manuteno da rede viria. As marginais do Tiet, e de Pinheiros e as Avenidas Nove de Julho e dos Bandeirantes so
alguns exemplos.
Uma soluo apresentada pela prefeitura para reduzir a taxa de impermeabilizao do solo foi a implantao de parques lineares. Esses parques, alm de
representarem a expanso da rea verde na cidade de So Paulo, contribuiro para
melhorar a permeabilidade do solo, minimizando as enchentes, alm de proteger
os cursos dgua ainda no canalizados.
A Secretaria do Verde e do Meio Ambiente tem recursos do Fundo de
Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), da ordem de R$ 38 milhes, para a
implantao de cinco parques. Os recursos para a construo de outros seis parques tambm previstos pela secretaria devem ser obtidos por meio de compensaes ambientais.
Na regio do Alto Tiet, o governo do estado prev a implantao de um extenso parque linear constitudo de grandes piscinas que devero funcionar como
vrzeas naturais recobertas por vegetao, aumentando a capacidade de reteno das guas no perodo de cheias. O projeto do parque inclui a recuperao de
3,8 milhes m2 de matas ciliares do Tiet.
A preservao efetiva da rea de preservao ambiental (APA) do Parque do
Carmo outra medida de adaptao extremamente importante. Trata-se de um
conjunto de fragmentos de vegetao abrangendo praticamente toda a cabeceira
do rio Aricanduva e de alguns de seus tributrios.
Outra questo seria a quantificao dos benefcios decorrentes das medidas
de adaptao s mudanas climticas, que parece ser uma alternativa extremamente necessria para a viabilizao de aes. Recentemente, uma experincia
deste tipo foi realizada pelo Departamento de guas e Energia Eltrica (DAEE).
Em reas de grande circulao de veculos, foram considerados os custos de
interrupo ou atraso no trfego causado pelas inundaes. Devido reduo na
velocidade mdia, em geral, triplicam-se os custos normais de operao dos veculos. Para veculos particulares, os valores variam de R$ 0,26/km a R$ 0,78/km.
No caso de caminhes, de R$ 1,50/km para R$ 3,00/km.
253
O poder pblico dever estabelecer a obrigatoriedade de avaliao da dimenso climtica nos processos decisrios referentes s polticas pblicas, de forma
a estabelecer:
Ampliao da capacidade de observao sistemtica e modelagem climtica, gerao de cenrios climticos futuros causados pelo aquecimento global e influncia relativa do processo de urbanizao.
Implantao de uma rede de monitoramento climtico na RMSP.
Avaliao dos impactos das mudanas climticas sobre a sade humana,
promovendo medidas para reduo ou preveno dos impactos.
Formatao de um banco de dados climtico, incorporando informaes histricas sries histricas bem como os registros a serem gerados pela rede de monitoramento da regio.
Desenvolvimento de estudos sobre ilhas de calor urbano, com auxlio
de universidades e instituies envolvidas, para fins de planejamento
urbano e regional, considerando a eficincia climtica da regio em diferentes perodos do ano.
254
255
As Secretarias da Fazenda e Planejamento devero proceder quantificao dos benefcios decorrentes das medidas de adaptao s mudanas
climticas, uma vez que esta constitui uma alternativa extremamente
necessria para a viabilizao de aes.
As questes relativas aos custos e aos benefcios decorrentes, por exemplo, da reduo nos ndices de doenas e mortalidade causadas por
inundaes, deslizamentos e perodos de seca e dos impactos positivos
na paisagem em funo das melhorias, visando ao equilbrio das condies climticas devem ser identificadas, quantificadas e amplamente
divulgadas no oramento participativo de cada municpio.
A avaliao dos custos e dos benefcios dever ser auditada, por rgo
ou empresa especializada, que se responsabilizar judicialmente pelos
resultados da auditoria. Uma das abordagens que devero ser adotadas refere-se quantificao dos danos evitados quanto aos aspectos de
bens, propriedades, equipamentos, produo, paralisao do processo
256
257
At o presente momento, estudos realizados sobre vulnerabilidade urbana tm sido incipientes; logo, se faz necessrio o aprofundamento sobre o
gerenciamento da forma urbana, ou seja, do processo de ocupao e produo
dos espaos urbanos e sua eficincia climtica, que contemplem o balano entre as
caractersticas da paisagem e as demandas locais. Nessa perspectiva, as medidas de
adaptao analisadas neste trabalho constituem uma oportunidade para repensar
as formas de interao das atividades humanas com o ambiente.
A vulnerabilidade estudada na RMSP pode ser igualmente observada em outras megacidades brasileiras. Embora em essncia as recomendaes indicadas valham para outras regies do pas, o funcionamento dos sistemas urbanos distinto
e com diferentes nveis de interao com o ambiente e o clima local. Dessa forma,
a promoo em escala nacional de estudos similares crucial para capacitar as instituies pblicas e privadas para o desenvolvimento de medidas de enfrentamento
dos impactos e perigos das mudanas climticas no espao urbano brasileiro.
REFERNCIAS
CAPTULO 14
1 INTRODUO
O conceito de justia climtica surge como desdobramento do paradigma da justia ambiental e da percepo de que os impactos das mudanas climticas atingem
de forma e intensidade diferentes grupos sociais distintos. Alguns casos de injustia climtica se relacionam aos efeitos de processos de desertificao, de eventos
climticos extremos chuvas intensas, ondas de calor etc. , do aumento do nvel
do mar, entre outros. O objetivo deste artigo demonstrar que, apesar de eventos
de injustia climtica j serem perceptveis no Brasil, o discurso da justia climtica ainda no foi incorporado de forma consistente no pas.
Para tanto, o captulo est estruturado em seis sees, incluindo esta introduo. Na seo 2, apresentado o paradigma da justia ambiental e breve histrico
de seu surgimento. Na seo 3, discorre-se sobre o conceito de justia climtica e
descreve-se seu processo de construo. Na seo 4, por meio de pesquisa documental envolvendo os principais jornais de So Paulo (Folha de S.Paulo) e do Rio
de Janeiro (O Globo), estudado se houve ou no a incorporao do conceito de
justia climtica na anlise das causas de enchentes que ocorreram nessas cidades em
dezembro de 2009 e abril de 2010.1 Os resultados permitem argumentar que, no
Brasil, os meios de comunicao, a sociedade em geral e as comunidades atingidas
em particular ainda no associaram claramente episdios de injustia ambiental,
eventos climticos extremos e mudanas climticas. A seo 5 apresenta algumas
primeiras iniciativas que buscam discutir a relao entre esses elementos no contexto brasileiro. Por fim, na seo 6, defendemos que a estratgia de incorporar o
debate sobre justia climtica s demandas sociais das comunidades atingidas pode
* Professor adjunto da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
1. Tendo em vista o perodo em que foi realizada a pesquisa, no foi possvel incluir na anlise as enchentes que atingiram a regio serrana do Rio de Janeiro em janeiro de 2011. Entretanto, como apontado na concluso deste captulo,
a forma como a preveno e as polticas pblicas brasileiras trataram tal episdio refora o argumento e as concluses
apresentadas neste estudo.
260
trazer uma srie de benefcios para elas e para a sociedade brasileira em geral.
2 O MOVIMENTO POR JUSTIA AMBIENTAL
261
ponsveis por tais danos ambientais a eliminar suas fontes, estimulando a mudana
do modelo de produo, consumo e uso de recursos naturais. Ainda nesse sentido,
defendem a construo de canais de comunicao com organizaes de trabalhadores das indstrias poluentes para que sejam negociadas estratgias de transio justa,
em que as mudanas ocorram de forma gradual, sem causar grave desemprego nesses
setores (ACSELRAD; MELLO; BEZERRA, 2009).
Essas propostas vm sendo geradas e amadurecidas ao longo de quase meio
sculo de debate. O movimento por justia ambiental teve suas origens nos
Estados Unidos, sendo sua constituio associada s lutas contra contaminao
qumica e pelo saneamento adequado que ocorreram nos anos 1960. Este movimento associado s primeiras crticas configurao locacional de fontes de
contaminao e sua proximidade com comunidades especficas. Este debate foi
amadurecido na dcada de 1970, pela aproximao entre sindicatos, organizaes
ambientalistas e grupos de minorias tnicas que pretendiam discutir questes ambientais no contexto urbano. Entretanto, foi em 1982 que a luta contra a implantao de um aterro industrial para receber bifenil policlorado (hidrocarboneto
halogenado com alto potencial de concentrao na cadeia alimentar e com efeitos
txicos sobre a reproduo de seres humanos) no condado de Warren, na Carolina
do Norte, chamou ateno da opinio pblica para a questo da localizao de
empreendimentos poluidores. Cinco anos mais tarde, uma pesquisa organizada
por movimentos sociais concluiu que a varivel racial era a componente que, nos
Estados Unidos, melhor explicava a localizao de aterros para resduos perigosos.
Este estudo levou a uma ampliao do debate sobre as relaes entre poluio,
raa e pobreza e, em 1991, quando ocorreu a I Cpula Nacional de Lideranas
Ambientalistas de Povos de Cor, foram aprovados os princpios da justia ambiental (ACSELRAD, 2004; BULLARD, 2004).
Sendo assim, o conceito de justia ambiental surgiu nos Estados Unidos intimamente ligado a questes de raa e etnia. Conforme argumentam Roberts e
Toffolon-Weis (2004), as reivindicaes relativas injustia ambiental foram, ento,
apresentadas de acordo com quem deveria ser mobilizado. Por um lado, a ideia de
racismo ambiental foi sendo utilizada para mobilizar grupos de minorias tnicas, tais
como negros e indgenas. Por outro lado, o termo justia ambiental foi mais usado
em contextos onde havia pblico mais amplo e heterogneo a ser engajado.
O desenvolvimento do movimento por justia ambiental no Brasil, por sua
vez, mais recente. Este se iniciou em 1998, quando representantes estadunidenses participaram do Encontro com a Justia Ambiental, organizado por organizaes no governamentais (ONGs), pesquisadores universitrios e sindicalistas
brasileiros; evento, porm, de pequena repercusso. Trs anos mais tarde, foi realizado o Colquio Internacional sobre Justia Ambiental, Trabalho e Cidadania,
262
263
264
265
266
267
Sudeste. No caso do Sul, espera-se que o clima fique entre 5% e 10% mais
chuvoso e, no Sudeste, a expectativa de que as chuvas se tornem mais intensas (CEDEPLAR/UFMG; FIOCRUZ, 2009). Nos ltimos anos, importantes
cidades passaram por experincias de eventos extremos, como So Paulo
(2009) e Rio de Janeiro (2010). Entre os efeitos de tais eventos est a morte
de centenas de pessoas, em sua maioria grupos vulnerveis que habitavam
reas de risco e cujo padro de consumo contribua de forma muito limitada
para o aumento da concentrao de gases de efeito estufa na atmosfera. Embora esse quadro caracterize situaes de injustia climtica, o discurso pouco
foi associado a estes eventos.
Como aproximao da percepo social sobre as causas desses dois eventos,
analisou-se o contedo das matrias sobre os acontecimentos dos principais jornais dessas cidades. Para ambos os casos, foi feita a leitura dos artigos que tratavam das enchentes vinculados nos dois principais jornais locais Folha de S.Paulo
e O Globo , buscando-se identificar associaes e quais seriam as explicaes das
potenciais causas das enchentes e dos deslizamentos. A metodologia de pesquisa
considerou o perodo que se iniciava no dia da primeira inundao e se estendia
at uma semana aps seu trmino. Usando esse mtodo, foram feitas anlises da
Folha de S.Paulo para o intervalo entre 2 e 19 de dezembro de 2009 e de O Globo
no perodo entre 5 e 15 de abril de 2010.
As tabelas 1 e 2 apresentam uma caracterizao das causas que ambos os jornais associaram s enchentes e aos deslizamentos. Caracterizou-se como engenharia as questes associadas a falhas nos sistemas de drenagem, bombas hidrulicas
ou uso de concreto e asfalto na impermeabilizao do solo. O item uso do solo
diz respeito ocupao de reas de risco, fossem estas encostas, reas alagveis e
reas consideradas imprprias para a construo de habitaes. A classificao
gesto urbana foi usada para descrever os textos que mencionavam problemas
de limpeza urbana, dragagem de canais e demais falhas em servios pblicos de
carter rotineiro. Como fatores climticos exceto mudanas climticas foram
consideradas as menes a chuvas acima das mdias e a fenmenos como El Nio
ou La Nia. Por fim, foram includas sob o ttulo de mudanas climticas as
matrias que explicitamente faziam referncia a este processo.
Para essa tipologia, foi considerada somente a possvel causa dos fenmenos,
mas no foi feita a distino sobre o agente a quem era atribuda a responsabilidade pelo evento. Por exemplo, em uso do solo foram includos tanto os artigos
que culpavam os moradores que decidiam morar em reas de risco, quanto
os textos que associavam a responsabilidade ao poder pblico, que deixava ou
incentivava as pessoas a morar em tais locais.
268
TABELA 1
Artigo
Editorial/opinio
Total
20
16
Gesto urbana
11
Uso do solo
10
19
Total
39
16
55
Mudanas climticas
269
inclusive, tratava de questes de vulnerabilidade social e desigualdades nos impactos sofridos por classes sociais distintas.
TABELA 2
Artigo
Editorial/opinio
Total
Engenharia
11
Gesto urbana
Mudanas climticas
Uso do solo
25
31
Total
43
11
54
270
No primeiro semestre de 2010, uma rede de instituies de pesquisa composta por Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Universidade de So Paulo (USP), Instituto
de Pesquisas Tecnolgicas de So Paulo (IPT) e Universidade Estadual Paulista
(UNESP) lanou um relatrio de pesquisa sobre a vulnerabilidade das megacidades brasileiras s mudanas climticas, com foco na Regio Metropolitana de
So Paulo (RMSP) (NOBRE et al., 2010).4 Este estudo indica que, caso a temperatura na regio se eleve entre 2C e 3C, o nmero de chuvas intensas (acima
de 10 mm) poder dobrar na cidade de So Paulo e as chuvas acima de 50 mm,
inexistentes antes da dcada de 1950, devero ocorrer de duas a cinco vezes por
ano. Como consequncia, inundaes sero cada vez mais frequentes e abarcaro
uma rea cada vez maior na capital paulista. Diferente do projeto de O Estado de
S.Paulo, porm, o estudo alerta que, somente na cidade de So Paulo, h cerca
de 1,6 milho de pessoas morando em favelas, concentradas principalmente em
reas de risco de escorregamento ou inundaes, pessoas estas que sofrero os
impactos mais intensos do aumento na intensidade das chuvas.
Embora essas duas iniciativas apresentadas se proponham a fazer a relao
entre mudanas climticas e vulnerabilidade, elemento essencial para a incorporao do conceito de justia climtica, argumentamos que essa incorporao
ainda no foi promovida. Em primeiro lugar, e como descrito na seo 4, essas
duas iniciativas destoam do mainstream dos meios de mdia que procuram
explicar tais eventos. Em segundo lugar, o conceito de justia climtica no
expressamente mencionado nestes dois casos. Por ltimo, embora a relao
entre mudanas do clima e vulnerabilidade seja a tnica, estas iniciativas no
aderem s premissas bsicas do movimento por justia climtica, notadamente ao questionamento estrutural do modelo de desenvolvimento desigual nas
sociedades modernas.
Entretanto, esse questionamento do modelo de desenvolvimento est presente em uma iniciativa que incorpora expressamente o conceito de justia climtica. Trata-se de uma srie de cinco programas de rdio, com o ttulo Justia
ambiental e clima, realizada pela RBJA, em junho de 2010. Nestes programas,
questionado o modelo de desenvolvimento dominante em suas premissas bsicas, focando na incapacidade deste modelo em promover a equidade social.
Tal incapacidade geradora da contradio entre os maiores responsveis pelo
aquecimento do clima e aqueles que sofrem seus impactos. Apesar dessa louvvel
iniciativa, o discurso sobre justia climtica continua ocupando lugar marginal no
campo que procura explicar as causas dos eventos climticos extremos.
271
272
desses eventos. Dessa forma, caso os tomadores de deciso percebam a ligao das
enchentes recentes com as mudanas climticas, pode ser que estes modifiquem
as aes de combate e preveno ora em voga, de forma a transformar as atuais
correes paliativas em polticas estruturantes de reduo de vulnerabilidade e de
adaptao s mudanas climticas.
REFERNCIAS
273
274
CAPTULO 15
1 INTRODUO
276
Como decorrncia da ressonncia que esse tema tem encontrado na sociedade, diversos esforos foram feitos para prover a tomadores de deciso
sistemas integrados de avaliao de vulnerabilidade que pudessem nortear polticas pblicas e determinao de prioridades de ao, principalmente por alguns governos nacionais Canad, Reino Unido, Austrlia, Sucia e Holanda,
por exemplo e organismos multilaterais da Organizao das Naes Unidas (ONU) (Yusuf; Francisco, 2009; AGO; ALLEN CONSULTING
GROUP, 2005; DEFRA, 2003). Lonergan (1998) props um ndice global de
vulnerabilidade, composto por 12 indicadores abrangendo aspectos sociais
como dependncia de importao de alimentos e mortalidade infantil , econmicos por exemplo, renda per capita e institucionais por exemplo, grau
de democratizao.
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) apresentou, em 2004, um ndice de risco de desastre (Disaster Risk Index). Nele, este risco
foi calculado dividindo-se o nmero de vtimas de determinado desastre por
exemplo, terremoto e enchentes pela populao exposta ao perigo. Em seguida,
26 indicadores foram selecionados junto a especialistas e anlises estatsticas foram feitas tendo em vista o risco obtido. Entre os resultados, verificou-se que as
populaes rurais estavam diante do risco de impactos locais devido s mudanas
climticas e degradao ambiental, assim como suas capacidades de lidar com
os impactos estavam sendo erodidas pelo processo de globalizao. Diffenbaugh
et al. (2007) desenvolveram um ndice para avaliar a exposio socioclimtica dos
pases ao redor do mundo. Para tal, integrou os indicadores de exposio climtica com os de pobreza, demografia e sade, resultando em um mapa que mostrou
os pases mais populosos e pobres como os mais vulnerveis s mudanas climticas, ressaltando as iniquidades envolvidas do debate sobre a responsabilidade
pelas causas e a distribuio das consequncias. Este tema foco da discusso
que vem se construndo sobre justia climtica, a qual explicita que os principais
responsveis pelo aquecimento global so os pases industrializados, enquanto os
principais afetados (mais vulnerveis) sero os mais pobres e que pouco contriburam para as emisses de GEE.
Em escala nacional, OBrien et al. (2004) elaboraram um sistema de avaliao da vulnerabilidade da agricultura na ndia. Em seu arcabouo conceitual, os
autores adotaram as noes de capacidade adaptativa (CA), sensibilidade e exposio, selecionando indicadores especficos para cada uma destas. Adicionalmente
aos fatores climticos, o fator globalizao foi adotado como aspecto da exposio
e incorporado ao sistema de avaliao. J no contexto brasileiro, abordagens interdisciplinares da vulnerabilidade ainda so incipientes, carecendo de trabalhos
que vinculem as multidimenses e escalas envolvidas na vulnerabilidade humana
277
278
MAPA 1
5
2
4
6
RN
CE
CE
PI
RN
PB
PI
PE
SE
AL
PB
BA
B
PE
2 MARCO TERICO
2.1 Mudanas climticas
No 4 Relatrio de Avaliao, do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) (PARRY et al., 2007), mudanas climticas referem-se a qualquer mudana do clima ao longo do tempo, seja natural ou de origem antrpica.
Esta definio ser adotada neste trabalho, uma vez que, ao se observar extremos climticos ou fenmenos atmosfricos pouco frequentes , no possvel
discriminar exatamente qual parcela de responsabilidade humana e qual resultou
da variabilidade natural do clima.
o
279
280
281
282
A regio Sul foi o principal destino desses recursos no ano agrcola de 20062007 (38%). Esta foi, tambm, a que mais recebeu financiamento destinado s
cooperativas em 2006 (tabela 2), apesar de conter apenas 19% dos estabelecimentos nacionais de agricultura familiar. Este comportamento tem entre suas razes o
forte cooperativismo da pequena produo sulista, herana da colonizao europeia. A regio Sudeste tambm se destaca com 21% dos recursos do PRONAF e
cerca de 45% do financiamento concedido s cooperativas, em 2006.
No outro extremo, encontra-se a regio Nordeste, na qual se insere o estado do Cear e os respectivos municpios analisados neste captulo. Apesar de o
nordeste brasileiro abrigar 50% dos estabelecimentos de agricultura familiar,
destino de apenas 25% dos recursos do PRONAF (tabela 1) e apenas 1,5% dos
recursos destinados s cooperativas (tabela 2), explicitando-se o baixo grau de
associativismo da regio.
TABELA 1
Absoluto (R$)
Absoluto (R$)
Brasil
4.367.902
100
8.424.000.000
100
Norte
413.101
822.000.000
10
2.187.295
50
2.064.000.000
25
Sudeste
699.978
16
1.808.000.000
21
Sul
849.997
19
3.160.000.000
38
217.531
571.000.000
Nordeste
Centro-Oeste
TABELA 2
4.450.684.000
100
5.785.000
0,1
67.786.000
1,5
Sudeste
1.994.894.000
44,8
Sul
2.243.135.000
50,4
139.085
3,2
Nordeste
Centro-Oeste
Fonte: Dieese (2008).
283
284
285
Sensibilidade
Vulnerabilidade da
agricultura
familiar
Capacidade
adaptativa (CA)
Exposio
Indicador
Fonte
Funceme, 2010
Funceme, 2010
A seguir, cada um dos indicadores ser discriminado e analisado separadamente antes dos resultados do ndice de vulnerabilidade serem apresentados e discutidos.
3.2.1 Sensibilidade
286
287
TABELA 3
Indicadores de sensibilidade
(Em %)
Brasil/estado/microrregio/municpio
Populao ocupada na
agricultura familiar
Participao da
produo vegetal e
animal na renda da
agricultura familiar
Estabelecimentos com
agricultura de sequeiro
ndice de acesso
gua para
abastecimento humano
Brasil
75
94
0,57
Cear
12
70
93
0,47
MRSQ
24
53
96
0,58
Banabui
21
55
91
0,67
Boa Viagem
34
53
98
0,73
Chor
38
31
97
0,57
Ibaretama
24
54
96
0,61
Madalena
29
92
99
0,42
Quixad
15
50
96
0,43
Quixeramobim
23
47
95
0,51
Outro indicador adotado reflete a proporo da receita da agricultura familiar que est diretamente relacionada s produes vegetal e animal. Desta perspectiva, quanto mais dependente destas est a receita do produtor e sua famlia,
maior a sensibilidade a eventos climticos extremos.
Por fim, os dois ltimos indicadores de sensibilidade referem-se ao acesso
gua para o consumo humano e a atividade agrcola. Parte-se do princpio que a
agricultura de sequeiro (rain-fed agriculture) e as populaes humanas cujo abastecimento de gua limitado so sensveis s secas severas. Assim, a proporo dos
estabelecimentos agropecurios de agricultura de sequeiro e a de estabelecimentos
agropecurios sem poos e/ou cisternas foram usadas como proxy.
3.2.2 Capacidade adaptativa
Existem aspectos da sensibilidade passveis de serem moderados, pois so determinados diretamente pela dinmica interna dos sistemas socioecolgicos. Contudo, tal
capacidade de moderao depende da qualidade dos sistemas em agir de forma preventiva e reagir satisfatoriamente a um distrbio climtico. A diversificao da produo uma estratgia interessante em contextos extremos com alta taxa de variao
ambiental, uma vez que dilui riscos. Desta perspectiva, um indicador de diversificao agrcola foi elaborado. Para isso, foram selecionadas as atividades produtivas
mais comuns na regio. Na produo agrcola, consideraram-se os feijes-de-corda e
fradinho, a mandioca e o milho. Na animal, a criao de galinhas, caprinos e bovinos.
288
Assim, quanto maior o nmero de atividades produtivas praticadas em um estabelecimento, maior sua capacidade adaptativa.
A diversidade de culturas e criao animal representa diversidade de estratgias ecolgicas para manuteno da produo frente s oscilaes climticas.
O feijo-de-corda, por exemplo, bem-adaptado ao clima semirido, sendo consideradas cotas pluviomtricas entre 250 e 500 mm aptas aos cultivo (EMBRAPA,
2010). Por sua vez, o milho, importante cultura da agricultura familiar cearense,
tem sua produtividade substancialmente afetada em anos de El-nio, quando as
condies de seca so mais severas no Semirido (SUN, LI, WARD, 2007).
Outro aspecto importante da capacidade adaptativa a propriedade legal da terra. A comprovao do vnculo do agricultor familiar com a terra
um aspecto relevante no acesso s linhas de crdito tais quais, o PRONAF.
Apesar de no obrigatria, a apresentao do ttulo de propriedade acelera
o processo de obteno das linhas de crdito pblicas, assim como servem
de garantia para emprstimos particulares. No contexto brasileiro, em 37%
dos estabelecimentos de agricultura familiar, o produtor declarou no ser o
proprietrio da terra. No Cear, essa porcentagem chega a 67% dos produtores. Neste aspecto, tambm h uma ampla diversidade entre os municpios da
microrregio do serto de Quixeramobim. Enquanto em Ibaretama 42% dos
produtores familiares da agricultura familiar no so proprietrios das terras
em que trabalham, em Quixad esse valor chega a 72% destes.
TABELA 4
Dirigentes de
estabelecimento agropecurio
que sabem ler
e escrever
Estabelecimentos que
recebem assistncia tcnica
de cooperativas
ou governo
Estabelecimentos cujos
dirigentes
participam de
associaes e
cooperativas
Brasil
63
75
14
0,26
93
16
Cear
43
56
MRSQ
34
57
10
0,31
89
13
0,37
82
Banabui
40
Boa Viagem
34
58
0,41
87
51
0,38
86
Chor
Ibaretama
28
59
0,46
72
58
61
0,39
97
12
Madalena
32
59
23
0,36
95
Quixad
28
53
17
0,35
71
Quixeramobim
36
52
20
0,35
83
Brasil/estado/
microrregio/
municpio
ndice de
Diversificao
da Produo
Familiar
289
Ademais, a capacidade adaptativa da agricultura familiar depende, em grande medida, da capacidade dos produtores e de suas famlias se organizarem coletivamente e acessarem informaes chaves, bem como de disporem de recursos
financeiros e humanos para implementar estratgias adaptativas. Assim, o contexto institucional no qual os agricultores familiares se inserem determinante.
Como j mencionado, o acesso s polticas pblicas pela agricultura familiar
depende de uma srie de requisitos. Linhas de crditos, por exemplo, muitas vezes
exigem a apresentao de um projeto elaborado pelo rgo estadual de assistncia tcnica e extenso rural. Famlias isoladas e pouco visitadas por estes rgos
tendem a ter maiores dificuldades de acesso ao crdito. A assistncia tcnica no
Semirido brasileiro enfrenta dificuldades que merecem destaque. Muitas vezes,
faltam renovao de metodologias, pessoal qualificado em nmero suficiente e
fortalecimento institucional.
De acordo com os dados apresentado na tabela 4, no estado de Cear, cerca de 10% dos estabelecimentos agropecurios receberam assistncia tcnica de
cooperativas ou do governo valor abaixo da mdia nacional (13,9%). Entre os
municpios considerados, Quixad, Madalena e Quixeramobim apresentaram o
melhor desempenho, possuindo, respectivamente, 17%, 23% e 20% dos seus
estabelecimentos atendidos por assistncia tcnica. J os demais apresentaram desempenho abaixo dos valores encontrados para o Brasil e o Cear, variando entre
3% e 5% dos estabelecimentos atendidos.
Ademais, habilidades e caractersticas individuais e coletivas tambm contribuem para o aumento da capacidade adaptativa de indivduos e sistemas sociais
locais. Ler e escrever so condies necessrias para que o produtor tenha independncia no acesso s informaes, disponveis em meios de comunicao escritos ou eletrnicos, alm de instrument-lo no exerccio de sua cidadania, com
desdobramentos que podem proporcionar adaptao s mudanas climticas.
O cooperativismo e o associativismo tambm so relevantes por estarem
relacionados tanto ao acesso s polticas pblicas quanto na obteno de escala
de produo para insero no mercado. A participao em associaes e entidades de classe, como sindicatos de trabalhadores rurais e colnias de pescadores,
tem papel-chave no acesso a benefcios como aposentadorias e seguros agrcolas. Tambm podem refletir a formao de redes sociais, baseadas em laos de
solidariedade, fundamental no processo de resistncia e recuperao material e
psicolgica durante e aps prejuzos climticos.
Enquanto no Brasil 16% dos estabelecimentos rurais possuem ao menos
uma pessoa vinculada a cooperativas ou associaes, no Cear essa taxa substancialmente menor (2%), situao semelhante dos municpios da microrregio
do serto de Quixeramobim. Destacam-se Banabui, Quixeramobim, Madalena
290
e Chor, municpios nos quais nenhum dos estabelecimentos agropecurios possuam ao menos uma pessoa vinculada a cooperativas ou associaes em 2006.
No outro extremo, encontra-se Ibaretama, no qual 12% dos estabelecimentos
apresentavam ao menos uma pessoa participando destas.
Outro aspecto importante para a adaptao da agricultura familiar seca
o acesso energia eltrica. Por um lado, a eletricidade permite a refrigerao de
alimentos, possibilitando o estoque da produo para perodos de escassez, por
outro, essencial em diversas etapas do beneficiamento da produo, sendo fator
limitante na agregao de valor de produtos da agricultura familiar. Ademais, o
acesso a meios de comunicao, como televiso, rdio e telefone tambm so, em
grande medida, limitados pela no disponibilidade de energia eltrica. Apesar de
nas ltimas duas dcadas polticas pblicas (Luz no Campo e Luz para Todos)
terem investido na expanso da distribuio de eletricidade na zona rural, em
vrias regies do pas, parcelas significativas da populao ainda no desfrutam de
energia em seus estabelecimentos agropecurios.
Enquanto no Brasil 93% dos estabelecimentos agropecurios contavam
com eletricidade em 2006, no Cear esse valor um pouco menor (89%).
Entre os municpios da microrregio do serto de Quixeramobim, contextos
dspares so encontrados. Enquanto Ibaretama e Madalena possuem mais de
95% dos estabelecimentos com acesso eletricidade, Chor e Quixad apresentam cerca de 70% das propriedades nesta situao.
3.2.3 Exposio climtica
291
como mido. Valores menores que 1 indicam precipitaes menores que a taxa
de evapotranspirao, contemplando em ordem decrescente de aridez as categorias de submido mido, submido seco, semirido e rido. A metodologia
de classificao segue recomendaes da ONU, levando em considerao a mdia histrica de precipitao (1975-2002) e evapotranspirao para 119 estaes,
com pelo menos 20 anos de registro. De modo a incorporar o IA no subndice de
exposio empregado neste trabalho, as categorias foram normalizadas entre 0 e
1, sendo atribudo o valor de 1 categoria de rido (mxima exposio seca na
escala adotada) e o valor 0 de mido (menor exposio seca na escala adotada).
As demais categorias receberam valores intemedirios (submido mido: 0,25;
submido seco: 0,5; semirido: 0,75).
Como proxy para a distribuio temporal das chuvas ao longo do ano, utilizou-se o nmero mdio de meses com chuva no perodo de 12 meses dado em
porcentagem. Em seguida, os valores foram transformados em sua forma decimal.
Quanto menor o resultado, maior o estresse hdrico indicado. Entretanto, de
modo a compatilizar com a escala adotada neste trabalho (quanto mais prximo
de 1 estiver o subndice, maior a exposio), o indicador de distribuio temporal
de chuvas foi subtrado de 1 e, s ento, integrado ao IA.
Quanto mais concentradas temporalmente as chuvas, menor a flexibilidade da agricultura para iniciar o plantio e mant-lo pelo tempo necessrio para
que a produo seja bem-sucedida. Este indicador complementa a abordagem
quantitativa do balano hdrico implcito no IA. Na microrregio do serto de
Quixeramobim e em seus respectivos municpios, a distribuio das chuvas
temporalmente heterognea: enquanto Banabui, Boa Viagem, Quixad e Quixeramobim possuem perodo chuvoso de trs meses (fevereiro-abril), Madalena,
Chor e Ibaretama tm quatro meses (janeiro-abril).
4 NDICE DE VULNERABILIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR
292
Subndice de
sensibilidade (S)
Subndice de
exposio (E)
Ibaretama
0,39
0,54
0,57
0,50
Chor
0,33
0,66
0,66
0,55
Quixad
0,33
0,66
0,75
0,58
Quixeramobim
0,36
0,63
0,75
0,58
Banabui
0,39
0,63
0,75
0,59
Boa Viagem
0,45
0,63
0,75
0,61
Madalena
0,60
0,60
0,60
0,60
Por fim, o subndice de exposio aponta para trs grupos de vulnerabilidade na microrregio. O grupo de maior exposio formado por Quixad, Quixeramobim, Banabuu e Boa Viagem. Localizados em regies mais internas do
continente, apresentam alto ndice de aridez e concentraes de chuvas durante
apenas trs meses do ano. O segundo grupo composto por Chor e Madalena,
ambos com IA semelhante e durao do perodo chuvoso abrangendo quatro meses do ano. O terceiro e ltimo grupo possui como nico integrante Ibaretama,
municpio mais prximo costa, comportando zonas mais midas e apresentando quatro meses de chuva por ano.
293
294
de cada regio, sendo, portanto, possvel a realizao de adaptaes na metodologia em especial, nos indicadores que compem o ndice quando necessrio.
Este ser o prximo passo da pesquisa desenvolvida neste trabalho. Neste contexto, estudo semelhante encontra-se em estado avanado em regies da Amaznia
brasileira (Par, Acre e Mato Grosso) e, em breve, ser estendido a populaes
localizadas no Cerrado.
Cabe destacar que optou-se neste trabalho por no atribuir pesos aos indicadores, uma vez que no foram identificados critrios confiveis para balizar esta
deciso. Contudo, fundamental que desdobramentos desta pesquisa estabeleam ponderaes que reflitam o papel de cada indicador na vulnerabilidade da
agricultura familiar seca, em escala municipal e regional.
5 CONSIDERAES FINAIS
295
296
297
298
CAPTULO 16
1 INTRODUO
H evidncias cientficas cada vez mais consistentes de que o aumento de concentrao dos gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera conduzir a temperaturas mais elevadas e a variaes no regime de chuvas ao longo do sculo XXI.
Essas mudanas, por sua vez, devero acarretar impactos econmicos significativos sobre diversos setores de atividade.
O setor agropecurio destaca-se como particularmente sensvel aos efeitos
das mudanas climticas. Em regies em que so registradas baixas temperaturas,
o aquecimento global pode criar condies climticas mais propcias a prticas
agropecurias e levar a um aumento da produtividade do setor. Nessas regies,
a adaptao dos produtores rurais a condies climticas mais favorveis poder
levar ao avano das reas de lavoura e converso de florestas em reas agrcolas,
acelerando o processo de desmatamento. J em regies de clima quente, em que
as altas temperaturas esto prximas ao limite de tolerncia das culturas agrcolas,
o aquecimento global poder acarretar quedas de produtividade agrcola.
A perspectiva de queda de produtividade uma questo crtica em pases de
clima tropical, como o Brasil. De fato, a agricultura brasileira particularmente
vulnervel aos efeitos do aquecimento global, uma vez que boa parte da produo est localizada em regies de temperaturas elevadas. O potencial declnio da
produtividade e da renda agrcola, por sua vez, poder ter um expressivo impacto
negativo sobre o desenvolvimento econmico, aumentar a pobreza e reduzir os
nveis de bem-estar da populao rural. Nesse contexto, avaliar o impacto econmico das mudanas climticas sobre as atividades agrcolas de fundamental
importncia para auxiliar a formulao de estratgias de adaptao para o setor.
* Este captulo uma verso resumida de Fres, Reis e Speranza (2008). Os autores agradecem a Thais Barcellos pelo
eficiente trabalho de assistncia a esta pesquisa.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.
300
Existe vasta literatura sobre os efeitos das mudanas climticas globais na agricultura. Os estudos pioneiros se basearam em modelos estritamente agronmicos. Essa abordagem especifica modelos de crescimento de determinada cultura e
analisa, por meio de simulaes, de que forma mudanas nas variveis climticas
afetam a produtividade da planta. Os modelos agronmicos permitem estimar
sem vis os efeitos da variao dos fatores climticos sobre a produtividade de
uma cultura especfica, uma vez que todos os demais fatores que influenciam a
produtividade so mantidos sob controle durante o experimento.
O estudo de Assad et al. (2008) constitui-se na anlise mais abrangente do
efeito das mudanas climticas na agricultura brasileira a partir de um modelo agronmico.1 So apresentadas estimativas do impacto do aquecimento global sobre a produtividade e no padro de distribuio geogrfico das principais
culturas. Segundo as simulaes, o aumento das temperaturas em decorrncia
do aquecimento global tem um efeito lquido negativo e pode comprometer a
produo de alimentos no pas. As perdas na safra de gros so estimadas em
R$ 7,4 bilhes j em 2020, podendo atingir R$ 14 bilhes em 2070. Alm disso,
o aquecimento global afetaria profundamente a geografia da produo agrcola
no Brasil. A soja foi identificada como a cultura mais afetada, atingindo perdas
da ordem de 40% em 2070. O aquecimento global tambm teria impacto significativo no caf, que migraria das regies tradicionais de So Paulo e Minas Gerais para o Sul do pas, onde a reduo das geadas tornaria as condies climticas mais propcias cafeicultura. Milho, soja, feijo, algodo e girassol sofreriam
perdas significativas no Nordeste. Vale observar que a perda de produtividade
das culturas de subsistncia no Nordeste pode gerar graves consequncias sociais,
1. Siqueira, Farias e Sans (1994) tambm fazem uma anlise a partir de um modelo agronmico, mas consideram uma
gama menor de culturas.
301
uma vez que atingiria a rentabilidade da agricultura familiar. Por outro lado, a
cana-de-acar, cultura com maior capacidade de adaptao a temperaturas mais
elevadas, poderia se espalhar pelo pas. Segundo as simulaes apresentadas no
estudo de Assad et al. (2008), a rea plantada de cana poderia dobrar nas prximas dcadas. A tabela 1 mostra a variao de reas com potencial agrcola para
as diferentes culturas, segundo projees climticas para o cenrio A2 do IPCC.
Como pode ser observado, as simulaes indicam que o aumento da temperatura vai diminuir as reas com potencial agrcola em relao situao atual para
quase todas as culturas, com exceo da cana-de-acar e da mandioca.
TABELA 1
Variao das reas com potencial agrcola para o plantio das principais culturas brasileiras
Cenrio A2 2020
Culturas
rea potencial
atual (km2)
rea potencial
estimada
(km2)
Cenrio A2 2070
Variao (%)
rea potencial
estimada
(km2)
Variao (%)
Algodo
4.029.507
3.583.461
-11,07
3.386.020
-16.12
Arroz
4.168.806
3.764.488
-09,70
3.577.169
-14.19
Caf
395.976
358.446
-9,48
265.243
-33,01
Cana
619.422
1.608.994
159,76
1.351.441
118,18
Feijo
4.137.837
3.957.481
-04,36
3.587.559
-13,30
Girassol
4.440.650
3.811.838
-14.16
3.633.928
-18.17
Mandioca
5.169.601
5.006.777
-03,15
6.268.636
21,26
Milho
4.381.791
3.856.839
-11.98
3.624.487
-17,28
Soja
2.790.265
2.132.001
-23,59
1.635.239
-41.39
No obstante a importncia da anlise de Assad et al. (2008), deve ser observado que o estudo leva em conta apenas o impacto do aumento da temperatura
sobre a produtividade agrcola. No so consideradas nas simulaes as variaes
da precipitao, um determinante importante da produtividade das culturas.
J a literatura econmica tem privilegiado os modelos hednicos2 na avaliao do impacto das mudanas climticas sobre a agricultura. Em vez de analisar
o impacto das variveis climticas sobre uma cultura especfica como nos modelos agronmicos, a abordagem hednica examina como o clima, em diferentes
reas geogrficas, afeta o valor das terras agrcolas. O modelo hednico pressupe que os mercados de terra so eficientes e, portanto, o preo desta reflete o
fluxo descontado das rendas agrcolas futuras. Estes modelos consideram ainda
2. A aplicao do modelo hednico questo das mudanas climticas foi proposta por Mendelsohn, Nordhaus e
Shaw (1994). Este modelo tambm recebe a denominao de abordagem ricardiana.
302
que os produtores rurais alocam suas terras para os usos mais lucrativos, levando
em conta as condies econmicas e agroclimticas e, dessa forma, o preo da
terra seria capaz de incorporar tambm o efeito do clima sobre a atividade agrcola. Logo, a abordagem hednica abrange tanto os impactos diretos do clima
nos rendimentos de diferentes culturas quanto os indiretos decorrentes da substituio entre culturas em face de variaes climticas.
O estudo de Sanghi et al. (1997) prope um modelo hednico para avaliar
os efeitos do clima sobre o preo da terra. Os autores estimam os efeitos decorrentes de um aumento uniforme de 2,5C da temperatura e de 7% da precipitao
em todos os municpios brasileiros. Sanghi et al. (1997) encontram um efeito
lquido negativo no valor da terra agrcola no Brasil, com redues entre 2,16% e
7,40% no preo mdio da terra. Os autores fornecem evidncias empricas de que
os estados situados na regio Centro-Oeste sero os mais negativamente afetados
pelas mudanas climticas. De acordo com as simulaes, o preo da terra nos estados de Mato Grosso e de Gois teriam redues entre 5% e 18% em relao aos
valores atuais. De fato, na regio Centro-Oeste encontram-se as reas de cerrado,
caracterizadas por elevadas temperaturas e baixa pluviosidade; portanto, bastante
vulnerveis aos efeitos das mudanas climticas. J os estados localizados na regio
Sul, por possurem temperaturas mais amenas e, portanto, maior capacidade de
adaptao, poderiam at mesmo se beneficiar moderadamente com o aquecimento. No caso do Rio Grande do Sul, por exemplo, as estimaes apontam para um
aumento no preo da terra de at 5% em face dos cenrios climticos analisados.
Esta concluso est de acordo com os resultados de Assad et al. (2008), que apontam que a mudana climtica poderia levar migrao de culturas tropicais para
a regio Sul. Esta apresenta hoje restries s culturas adaptadas ao clima tropical
por causa do alto risco de geadas. No entanto, como ela deve apresentar uma reduo de eventos extremos desta natureza, o Sul do pas pode tornar-se propcio
ao plantio de culturas tropicais.
Evenson e Alves (1998) analisam os efeitos das mudanas climticas sobre os
padres de uso da terra. Os autores estimam um modelo economtrico de alocao
de terra para seis tipos de uso: lavouras temporrias, lavouras permanentes, pastos
naturais, pastos plantados, florestas naturais e florestas plantadas. Seus resultados
indicam que um aumento uniforme de 3C de temperatura e 3% nos nveis pluviomtricos levaria a uma reduo de 1,84% da rea de floresta natural e a um
aumento de 2,76% das reas de pastagem. Os autores avaliam ainda que os ganhos
de produtividade agrcola decorrentes do progresso tecnolgico poderiam reduzir as
perdas de reas florestais. Dessa forma, o investimento em pesquisa para o desenvolvimento de cultivares mais resistentes a temperaturas elevadas seria uma estratgia
eficaz de adaptao aos efeitos das mudanas climticas.
303
Em linhas gerais, a evidncia emprica indica que o efeito lquido das mudanas
climticas na agricultura brasileira negativo, embora existam expressivas variaes
regionais. Os estudos identificam as regies Norte, Nordeste e parte da Centro-Oeste
como as mais vulnerveis aos efeitos das mudanas climticas. J municpios localizados nas regies Sul e Sudeste seriam menos atingidos e poderiam mesmo se beneficiar
com estas mudanas. Ao atingir de maneira mais crtica as regies menos desenvolvidas do pas, os estudos indicam que as mudanas climticas podem contribuir para o
aumento das desigualdades regionais.
3 MODELO ECONOMTRICO E BASE DE DADOS
304
(1)
305
306
Cenrio A2
Cenrio B2
Perodo 2040-2070
-3,7
-0,8
Perodo 2070-2100
-26,0
-9,4
As simulaes tambm sugerem que as consequncias das mudanas climticas iro variar entre as regies brasileiras. Como observado na tabela 3, a
lucratividade das atividades agrcolas no Norte, no Nordeste e no Centro-Oeste
pode ser severamente afetadas. J no horizonte de mdio prazo 2040-2070, as simulaes sugerem perdas de lucratividade entre 20% e 50%. Este resultado pode
ser justificado pelo fato de que nestas regies as atividades agrcolas so realizadas
em condies de altas temperaturas, com possibilidades limitadas de adaptao
por parte dos produtores rurais. Por outro lado, as simulaes apontam que o
Sudeste e o Sul podem ser ligeiramente beneficiadas pelas mudanas climticas.
De fato, estas regies se caracterizam por ter um clima mais moderado e terras frteis, possibilitando uma capacidade maior de adaptao a mudanas climticas.
Deve-se observar que a heterogeneidade geogrfica dos efeitos destas mudanas
encontrada neste estudo semelhante s anlises resenhadas.
307
TABELA 3
Impacto das mudanas climticas sobre a lucratividade agrcola das regies brasileiras segundo os cenrios de emisses A2 e B2
(Em %)
Variao relativa da lucratividade
Cenrio A2
Cenrio B2
Regio Norte
Perodo 2040-2070
Perodo 2070-2100
-50,0
-34,8
-124,6
-65,7
Regio Nordeste
Perodo 2040-2070
-20,4
-14,3
Perodo 2070-2100
-51,8
-27,8
Regio Sudeste
Perodo 2040-2070
8,5
8,5
Perodo 2070-2100
-0,5
6,4
Regio Sul
Perodo 2040-2070
Perodo 2070-2100
13,3
9,2
17,3
12,8
Regio Centro-Oeste
Perodo 2040-2070
-46,0
-23,2
Perodo 2070-2100
-161,8
-9,4
O fato de os efeitos do aquecimento global serem espacialmente diferenciados no Brasil tem a implicao de que as desigualdades regionais brasileiras, j
grandes, podem se tornar ainda mais acentuadas no futuro devido s condies
climticas, demandando ateno por parte das polticas pblicas. Em razo do
impacto significativo nas atividades rurais no Norte e no Nordeste, importante
fortalecer os mecanismos de proteo social e formular estratgias de adaptao
das populaes mais vulnerveis.
Uma segunda consequncia econmica distributiva que as regies Centro-Oeste e Norte, nas quais o agronegcio se destaca e expande a fronteira agrcola, so
as mais severamente atingidas pelo aquecimento global. Se o setor de agronegcios
brasileiro tem sido atualmente importante para equilibrar o balano de pagamentos do
pas, diante das perspectivas futuras dos efeitos do aquecimento global, o Brasil deveria
repensar a direo do fluxo de investimentos na sua matriz produtiva. No caso do
setor agrcola, mesmo com o volume recente de investimentos significativo feito pela
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), entre outras, ainda assim, os
avanos tecnolgicos passados parecem no ser capazes de compensar as perdas causadas pelo aquecimento global. Talvez seja preciso reequipar a indstria nacional para
enfrentar a competio no mercado estrangeiro, enquanto uma nova fonte de divisas.
308
REFERNCIAS
309
ANEXO
TABELA 1A
Mar-maio
Observado
26,2
26,2
28,3
30,0
Regio
Precipitao (mm/ms)
Set-nov.
Dez-fev.
Mar-maio
Jun-ago.
Set-nov.
26,1
27,0
262,6
280,3
99,3
106,7
28,2
28,5
29,3
255,7
269,4
94,4
98,2
30,0
30,6
31,1
248,2
267,5
90,2
92,5
27,8
27,8
28,1
28,9
261,5
277,8
96,1
99,3
28,6
28,9
29,4
29,9
257,9
266,7
92,1
97,8
Jun-ago.
Regio Norte
Regio Nordeste
Observado
26,1
25,2
23,6
25,6
90,0
140,3
62,5
36,3
28,0
27,0
25,3
27,3
87,9
136,5
62,2
34,8
29,5
28,5
26,9
29,0
73,8
132,1
58,2
30,2
27,7
26,8
25,2
27,2
89,5
139,1
63,1
35,6
28,4
27,6
26,0
28,0
89,7
138,6
62,8
36,1
Regio Sudeste
Observado
23,4
21,5
18,4
21,8
220,4
90,6
25,7
117,3
25,4
23,5
20,5
24,2
217,9
85,6
23,2
119,0
26,9
25,2
22,5
25,9
213,2
84,6
22,1
110,5
24,9
23,0
20,3
23,9
223,7
92,6
21,8
117,2
25,6
24,0
21,2
24,8
228,7
86,5
21,6
120,0
Regio Sul
Observado
23,1
19,5
15,4
19,4
159,9
120,5
105,5
141,4
25,1
21,5
17,7
22,1
165,8
122,2
104,0
145,0
26,6
23,0
19,2
23,6
170,9
125,7
106,6
152,8
24,8
21,2
17,6
21,7
165,0
121,1
101,7
142,4
25,4
22,0
18,2
22,3
164,3
127,0
103,6
150,1
Regio Centro-Oeste
Observado
24,9
24,1
22,1
25,0
248,4
118,1
17,5
138,2
27,1
26,2
24,4
27,9
259,8
118,0
16,9
133,5
28,7
28,4
26,7
29,7
254,8
119,3
16,7
127,7
26,5
25,7
24,1
27,4
267,4
125,3
16,6
134,9
27,4
26,8
25,2
28,5
264,3
116,3
16,5
128,5
Parte II
O BRASIL NAS NEGOCIAES INTERNACIONAIS
CAPTULO 17
1 INTRODUO
314
Esse esforo deve exigir aes imediatas, pois h uma inrcia climtica que
se manifesta em diversos nveis. No primeiro, como os GEE tm um tempo de
permanncia na atmosfera que varia de anos a milnios, as redues de emisses
demoram a fazer efeitos em termos de concentrao.1 No segundo, a temperatura
tambm demorar anos para ceder depois da estabilizao da concentrao de
GEE, especialmente nos oceanos. E, no terceiro, os nveis dos oceanos tambm
respondem com atraso a variaes na temperatura.
Do ponto de vista econmico e social, tambm existe inrcia. Como o
tempo de maturao de investimentos em infraestrutura , em geral, de dcadas, investimentos feitos hoje podem condicionar o desenvolvimento de pases a
tecnologias intensivas em carbono. Investimentos em infraestrutura e estruturas
urbanas, por exemplo, tm impactos de mdio prazo sobre as emisses de setores
correlatos. o caso, por exemplo, da construo de termoeltricas a carvo ou de
sistemas de transporte (DIETZ; MADDISON, 2009).
Ao afetarem os servios ecossistmicos essenciais vida humana e economia, como a regulao de fluxos hidrolgicos e o regime de chuvas, as mudanas
climticas podem gerar grandes danos econmicos; em particular, na infraestrutura e nas atividades agrcolas. Uma elevao do nvel do mar de 1 m at o fim
deste sculo colocaria em risco a vida de 60 milhes de pessoas e US$ 200 bilhes em ativos em pases em desenvolvimento (BANCO MUNDIAL, 2009a).
Mesmo supondo um aumento de apenas 2C, algumas estimativas apontam que
entre 100 e 400 milhes de pessoas podem passar fome (EASTERLING et al.,
2007) e que 1 a 2 bilhes de pessoas podem no ter mais acesso gua suficiente
para sua sobrevivncia (IPCC, 2007).
Por um lado, o acmulo dos GEE na atmosfera est principalmente relacionado ao processo de desenvolvimento dos pases ricos. Hoje, os pases ricos
tm um sexto da populao mundial, mas so responsveis por dois teros das
emisses atuais (BANCO MUNDIAL, 2009a). Por outro, os pases em desenvolvimento, que so os que menos contriburam com o aumento da concentrao destes gases na atmosfera, devem sofrer os piores danos. H estimativas que
apontam que estes pases devem arcar com 75% a 80% dos custos das perdas
(BANCO MUNDIAL, 2009a). Isso se deve a diversas caractersticas dos pases
em desenvolvimento, tais como: alta dependncia econmica dos servios ecossistmicos devido importncia da produo agrcola e extrativa na sua economia;
populaes concentradas em lugares mais expostos a riscos e com condies econmicas vulnerveis; e baixa capacidade econmica e institucional para se adaptar. Estima-se que um aquecimento de 2C pode levar a perdas de 4% a 5% do
produto interno bruto (PIB) em pases da frica e do sul da sia e apenas a perdas
1. Grosso modo, considera-se que a permanncia do CO2 na atmosfera seja de um sculo.
315
mnimas deste indicador nos pases ricos, levando a perdas globais mdias de 1%
(NORDHAUS, 2007; STERN, 2007; YOHE et al., 2007). Assim, a ausncia de
uma resposta adequada ao problema deve aprofundar o fosso social e econmico
entre pases ricos e pobres.
O combate s mudanas climticas, de acordo com todos os estudos, envolver quantidades significativas de recursos tanto em termos de mitigao quanto de adaptao; logo, o debate tem sido centrado na trajetria temporal destas
aes. Para orientar as polticas pblicas, h de se estimar o balano necessrio
entre fluxos de consumo e investimentos em adaptao e mitigao e, para tal,
os custos de ao devem ser comparados com os de inao. Isto , investir menos
em mitigao requer mais investimentos em adaptao no futuro e a aceitao de
maiores impactos climticos, alguns dos quais no remediveis ou imprevisveis.
Para enfrentar o problema, por um lado, os pases ricos podem e devem diminuir a intensidade de carbono de suas economias. Por outro, naes em desenvolvimento, que ainda tm necessidades de consumo ainda no atendidas, devem
buscar um padro de crescimento mais sustentvel. A mudana na trajetria de
desenvolvimento destes pases dever ser especfica s situaes nacionais, assim
como deve depender da extenso da transferncia tecnolgica e financeira por
parte dos pases desenvolvidos.
Investir em mitigao e transferir tecnologia para pases em desenvolvimento so estratgias que no apenas promovem a equidade em linha com as
diretrizes da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima
(CQNUMC), mas tambm fazem sentido economicamente, pois muitas aes
de mitigao nestes pases so de baixo custo.2
Ademais, h oportunidades de mitigao que no prejudicam o crescimento
econmico, mas no so implementadas por falhas de mercado, tais como altos
custos de informao ou acesso a crdito para o investimento inicial, sem mencionar barreiras da prpria tradio empresarial de determinado local que podem
impedir a difuso de tecnologia mais eficiente. Assim, muitas oportunidades de
mitigao podem ser executadas sem prejuzo ao crescimento econmico e diversos mercados se tornaro mais dinmicos em vista das mudanas climticas.
Ainda outras estratgias de mitigao apresentam diversos cobenefcios. o caso
das estratgias de reduo das emisses por desmatamento e degradao (REDD),
que tambm protegem a biodiversidade (BANCO MUNDIAL, 2009a; ONU,
2011), ou da substituio de diesel e gasolina por etanol ou carros eltricos, que
dever diminuir custos com sade pblica devido reduo dos nveis de poluio local.
2. Nesses pases, h ainda opes de mitigao com custos negativos ainda no internalizadas por questes de financiamento ou barreiras tecnolgicas.
316
Em face desse grande problema global e da necessidade da tomada de decises, a cincia econmica desenvolveu modelos que procuram quantificar a diferena do custo das aes de mitigao em relao aos de inao que seria o
benefcio na forma de impactos evitados e, a partir disso, determinar qual seria
a trajetria tima de mitigao em termos econmicos. Todavia, a modelagem
desses impactos e a valorao e a comparao deles com os custos de mitigao
no livre de controvrsia.
Diversos estudos j foram realizados utilizando uma gama de diferentes metodologias e bases de dados e a diversidade de seus resultados reflete bem a incerteza
que ainda acompanha os estudos de anlise de custo-benefcio sobre mudana do
clima que, portanto, vo se refletir nos processos polticos de regulao nacional e
internacional das emisses de GEE. Esse captulo procurar resumir esse debate e
suas principais controvrsias. Assim, a seo 2 apresenta a lgica dos modelos pioneiros e resenha seus principais resultados, que tendem a propor uma trajetria de
mitigao mais gradual. Em seguida, na seo 3, discute-se o Relatrio Stern que
em 2007 fez uma severa crtica aos trabalhos anteriores e orienta para aes imediatas. A seo 4 resenha as repercusses dos resultados desse relatrio, apontando as
principais crticas aos seus pressupostos e suas implicaes para o desenvolvimento
futuro dos estudos econmicos sobre mudanas do clima. Nas consideraes finais,
concluiu-se o captulo com algumas anlises sobre os desafios da economia do clima
e sua relao com as recomendaes de polticas pblicas.
2 ANLISES DA ECONOMIA DAS MUDANAS CLIMTICAS
317
318
319
vem exceder as perdas nas zonas mais pobres, que sero as mais afetadas negativamente.6
importante notar como essa viso diverge da maior parte da opinio pblica e dos
negociadores, como discutiremos mais adiante.
O terceiro consenso encontrado seria o de que os impactos adversos das
mudanas climticas devem se concentrar nas regies mais pobres. Por ltimo,
h tambm uma convergncia sobre o alto nvel de incerteza sobre estes impactos; em particular, os mais extremos. Tol (2009) destaca que muito mais
fcil imaginar um cenrio desastroso do que um grande boom econmico relacionado ao fenmeno e, portanto, esse vis afeta tambm as recomendaes de
polticas pblicas.
A despeito da variao entre os diversos estudos e a controvrsia sobre
alguns de seus pressupostos, a concluso geral que se mostrou consistente e
robusta, pois comum a diversas estratgias de modelagem e especificaes
de custos e benefcios, a de que o padro timo de reduo de emisses seria
uma modesta diminuio a curto prazo, com redues maiores a mdio e longo
prazo. Essa abordagem ficou conhecida como rampa climtica ou abordagem
gradualista (NORDHAUS, 2007).
A partir de estudos de custos totais de mitigao, adaptao e inao, pode-se calcular o custo social do carbono (SCC, na sigla em ingls), que o valor
presente lquido do custo marginal que a emisso de GEE gera. Do ponto de
vista de polticas pblicas, esse valor seria igual ao de uma taxa que internalizaria
esses custos sociais na economia e induziria a sociedade a adotar a trajetria de
reduo de emisses que maximizasse seu bem-estar.7 Segundo Tol (2009), h
mais de 200 estimativas de SCC que so baseadas em nove estimativas de custo
total do carbono.
A escolha da taxa de desconto a maior fonte de variao entre as diversas
estimativas de SCC. Outros fatores que geram divergncias so as projees de
crescimento populacional e emisses, a especificao da funo de custos, a agregao dos efeitos regionais e o tratamento dado a incerteza (TOL, 2009).
6. Muitos dos pressupostos utilizados por autores que chegaram a essas concluses so controversos e criticados por
diversos outros. Alguns assumem uma grande reduo na mortalidade por conta do aquecimento em locais frios. Isso
representaria, para eles, um ganho grande, j que h autores que derivam o valor da vida a partir da renda per
capita. Assim, faz-se uma pressuposio, por muitos considerada moralmente ofensiva, de que uma vida em um pas
rico vale mais do que uma em um pas pobre (ACKERMAN; STANTON, 2010). No caso de bens e servios ambientais, por exemplo, os modelos pressupem que estes so perfeitamente substituveis por bens e servios produzidos
pelo homem e, ainda, que seus preos relativos so constantes. Sterner e Persson (2008) mostram que o preo relativo
de bens e servios ambientais deveria subir medida que sua disponibilidade reduzida pelas mudanas do clima.
E, como j indicavam Daly (1977) e Perrings et al. (1995), a substitubilidade do capital natural pode ser limitada por um nvel crtico de estoque necessrio gerao dos capitais material e humano. Entretanto, o problema desde ento tem sido
como incorporar o grau de substitubilidade apropriado formalmente nos modelos ver Seroa da Motta e Dubeux (2011).
7. Conhecida na literatura econmica como taxa pigouviana. Ver, por exemplo, Seroa da Motta (2006).
320
O maior esforo para superar esse grau de variabilidade nos resultados e remover
as deficincias dos estudos pioneiros foi um documento encomendado pelo governo britnico para analisar o estado da arte do conhecimento sobre a economia das
mudanas climticas. O Relatrio Stern (STERN, 2007), como ficou conhecido,
recebeu grande mdia e passou a ser utilizado por diversos atores das discusses
sobre clima como argumento para mostrar que haveria racionalidade econmica
por trs das aes imediatas de mitigao e adaptao s mudanas climticas.
O relatrio fez uma grande reviso de literatura sobre os impactos fsicos e
ambientais das mudanas climticas e desenvolveu um modelo integrado de avaliao prprio que tambm estima um preo timo do carbono.
Assim como outros estudos, o documento segue a tradio das anlises
custo-benefcio que comparam os custos de mitigao com os custos e os riscos
da inao e recomenda que seja colocado algum tipo de restrio emisso de
GEE. Stern (2007) faz uma grande descrio dos danos que podem ocorrer por
conta do aumento de temperatura e, tambm, de como estes devem se concentrar
nas regies mais pobres, como no caso da reduo do rendimento das culturas
agrcolas na frica. Ele tambm ilustra os danos potenciais trazendo dados sobre
problemas ambientais, como a perda da biodiversidade prevista devido ao aquecimento global.
Sua maior contribuio, contudo, que, alm de analisar somente os impactos mdios mais provveis, considera explicitamente o risco da ocorrncia de
efeitos catastrficos ou extremos, frutos de processos que se retroalimentam e
tm baixa probabilidade de acontecer, mas que produziriam efeitos devastadores,
como o derretimento das camadas polares.
Dessa forma, o estudo sensibiliza o leitor para os problemas relacionados
questo antes de entrar nas anlises econmicas mais formais. A pesquisa se
apega ao princpio da precauo na forma que devemos pagar um seguro contra os possveis desastres climticos, diferentemente do proposto pelos estudos
anteriores, que recomendam aes gradualistas baseadas em custos e benefcios
mdios esperados.
321
322
Uma vez que o Relatrio Stern ainda que usando basicamente os mesmos dados e a mesma estrutura analtica trouxe concluses e recomendaes polticas
muito diferentes dos estudos anteriores, ele suscitou diversas crticas por parte dos
estudiosos do assunto. Entre as principais crticas, destacam-se aquelas feitas por
Nordhaus (2007) e Weitzman (2007).
Entre os pontos positivos apontados por esses autores, o primeiro deles reconhece a importncia do Relatrio Stern para colocar em destaque polticas para
o clima que tenham preocupaes econmicas e ambientais ao mesmo tempo.
Alm disso, lembra que o documento enfatiza a necessidade de se estipular um
preo para o carbono a fim de que os agentes internalizem a externalidade gerada
pela emisso de GEE em suas decises de consumo e investimento.
Weitzman (2007) afirma que outro mrito do Relatrio Stern argumentar
intuitivamente que importante considerar as incertezas sobre desastres climticos raros e extremos que so potencialmente desastrosos e difceis de serem quantificados. Isso, segundo o autor, poderia justificar as escolhas metodolgicas do
estudo. Alm disso, o autor elogia o relatrio por reconhecer a importncia das
aes de adaptao, alm das de mitigao, e por popularizar o mtodo de anlise
custo-benefcio para no economistas.
H vrios fatores que explicam a diferena dos resultados de Stern (2007)
em relao aos outros estudos que o precederam, mas pelo menos dois ganharam
maior destaque na literatura. Primeiro, diversos autores classificam o texto como
de natureza poltica, e no acadmica. Por isso, ele no necessariamente refletiria de forma balanceada a literatura existente, mas, sim, privilegiaria aquela que
estivesse de acordo com suas recomendaes de polticas (NORDHAUS, 2007;
WEITZMAN, 2007). No caso, ele teria enfatizado estudos que traziam baixos
custos de mitigao e altos custos associados a danos das mudanas climticas.
Segundo, e o de maior destaque, que seus resultados dependem decisivamente do pressuposto de uma taxa de desconto muito baixa e de uma funo de
bem-estar muito especfica.9
8. Em Margulis, Dubeux e Marcovitch (2010), um grupo de cientistas e instituies brasileiros, baseado no Relatrio
Stern, estimam para 2050 os custos de adaptao em diversos setores da economia em cenrio de inao. Tal como
Tourinho, Seroa da Motta e Alves (2003), tambm estimam os efeitos macroeconmicos de taxas de carbono e mostram que sero concentrados em alguns setores.
9. No caso, a diferena como tratar a elasticidade do consumo. A literatura sempre considera uma elasticidade maior
que 1 para internalizar que aumentos de consumo tm utilidade decrescente. Stern (2007) opta por uma elasticidade
unitria, em que variaes de consumo so valoradas ao par.
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324
325
326
muito difceis de prever. Alm disso, h dificuldade em valorar as perdas de vidas, habitats e benefcios que no so capturados nos mercados, como o caso
dos servios ecossistmicos.14
5 CONSIDERAES FINAIS
As anlises sobre a economia da mudana do clima tm fornecido importantes subsdios para informar tanto tomadores de deciso nacionais e negociadores
internacionais como a opinio pblica. Mesmo que, muitas vezes, no explicitamente, essas anlises permeiam os posicionamentos dos diversos atores que discutem o assunto na arena nacional e internacional. As concluses dos modelos,
embora no discutidas em detalhes nas mesas de negociao, pautam o posicionamento de grande parte dos pases. Alguns pases julgam os diferentes modelos e
consideram aqueles que lhes parecem melhores tecnicamente. Outros, apoiam-se
naqueles resultados que mais se alinham com suas posies polticas.
A grande incerteza que ainda cerca os modelos de custos e benefcios e as
concluses e recomendaes muito diferentes a que eles chegam tm impactos
nas negociaes globais. Podemos traar paralelos entre posies nacionais e linhas de argumentaes econmicas. Enquanto alguns pases, como os Estados
Unidos, defendem uma estratgia gradualista em linha com as recomendaes de
Nordhaus (1994) e Tol (2009), a Unio Europeia (UE) e o Brasil, entre outros,
argumentam por aes mais ambiciosas e imediatas mais em linha com Stern
(2007). Por esta influncia, os Estados Unidos tm evitado adotar polticas nacionais restritivas s emisses de GEE que aumentariam, por exemplo, o preo dos
combustveis fsseis e optado somente por generosos subsdios energia limpa.
J os pases com polticas agressivas de combate climtico introduzem geralmente
restries s emisses em conjunto com subsdios.
Por conta dessas incertezas, importante que essa agenda de pesquisa seja
aprofundada para que as discusses no mbito poltico sejam, cada vez mais, cientificamente embasadas, e no apenas baseadas em ideologia. As anlises da economia das mudanas climticas do uma contribuio importante para o debate ao
incluir explicitamente nas discusses fatores ligados ao bem-estar dos indivduos
e suas diversas nuances em termos temporais e espaciais. Assim, complementando
os estudos das cincias naturais, essas anlises so imprescindveis na informao
dos tomadores de deciso e do pblico que os legitima.
14. Tendo em vista os diversos problemas e controvrsias metodolgicas dos clculos de custo-benefcio, alguns autores
argumentam que estimativas de custo de abatimento de carbono (MAC, na sigla em ingls) seriam mais confiveis em diversos aspectos. Primeiro, baseiam-se em preos de bens e servios transacionados no mercado, no requerendo valoraes
de dimenses como a vida humana ou os servios ambientais. Segundo, cada elemento da curva de abatimento reflete o
custo de nica tecnologia ou inovao de polticas pblicas. Terceiro, os horizontes so mais curtos, o que diminui o papel da
taxa de desconto (ACKERMAN et al., 2009). Entretanto, clculos de MAC tambm apresentam algumas dificuldades, entre
as quais se destaca a dependncia do preo do petrleo. Para mais detalhes, ver McKinsey & Company (2009).
327
A questo de como calcular custos e benefcios econmicos e sociais relacionados s mudanas climticas est entre os maiores desafios enfrentados pela
cincia econmica nos ltimos anos. Uma vez que um problema global, de difcil reverso e que tem desdobramentos a longo prazo, as anlises tm que incluir,
primeiramente, as concluses de estudos das cincias naturais tambm permeadas por um grande nvel de incerteza sobre os problemas ambientais, localizados
em diversos pases, com diferentes horizontes de tempo. Ademais, os modelos
econmicos tm que avaliar como isso tudo vai impactar, direta e indiretamente,
a infraestrutura existente, o bem-estar das populaes nos diversos espaos e no
tempo, alm de ter que fazer suposies sobre a capacidade de adaptao da sociedade a novas realidades. Isso tudo ainda agravado pela incerteza sobre qual taxa
de desconto deve ser adotada.
O alto grau de desconhecimento sobre potenciais eventos catastrficos, que
ocorrero com baixa probabilidade, impe um desafio extra para a modelagem
econmica acostumada a lidar com anlises de efeitos mdios. Para o caso das
mudanas climticas, a considerao da incerteza sobre certos aspectos crucial
para as recomendaes de polticas pblicas. Nesse sentido, uma pergunta-chave
a ser respondida se se deve continuar a fazer estudos sobre os efeitos mdios que
ocorrero com altas probabilidades, ou mudar o enfoque para a garantia de um
bem-estar mnimo para as populaes de hoje e de um futuro prximo, ao mesmo
tempo em que se investe em mitigao e adaptao para que se minimize a chance
de que eventos extremos, com baixas probabilidades, aconteam. Essa seria uma
atitude mais parecida com a compra de um seguro climtico.
Embora as anlises de custo-benefcio sejam muito teis para que se conhea
o tamanho relativo do problema, as decises polticas devem se valer tambm de
outras anlises e princpios. Por exemplo, o princpio da precauo, segundo o
qual quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas
eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental, um
argumento para tomar medidas ambiciosas agora para evitar possveis danos ambientais sobre os quais no se tem conhecimento completo. Por outro lado, uma
dosagem excessiva de precauo pode resultar em opes estagnantes ao desenvolvimento econmico em particular, dos pases mais pobres.
Em suma, em que pesem as incertezas dos estudos sobre os custos e os benefcios no combate ao aquecimento global, h de se considerar os pontos convergentes que apontam para a necessidade de estabelecimento de algum tipo de
preo para o carbono e de reconhecimento de que no s a mitigao, mas tambm a adaptao um tema importante e que, seja qual o for a trajetria de mitigao escolhida, h de se encontrar instrumentos e incentivos econmicos que
minimizem seus custos.
328
REFERNCIAS
329
330
CAPTULO 18
1 INTRODUO
332
Durante a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD) realizada em 1992, no Rio de Janeiro (Rio92), foi adotada
a CQNUMC, ou apenas conveno, como doravante se denominar neste texto.5
A conveno um acordo internacional, j assinado por 192 pases, que estabelece
3. As principais questes tcnicas so discutidas nos rgos subsidirios: rgo Subsidirio de Implementao (SBI) e
o rgo Subsidirio de Assessoramento Cientfico e Tecnolgico (SBSTA).
4. Embora faamos referncia ao longo do texto s promessas individuais de pases apresentadas no mbito do Acordo
de Copenhague, essas anlises so vlidas para as promessas que foram confirmadas nos Acordos de Cancun, uma vez
que so, em grande medida, as mesmas promessas, porm agora com um novo status jurdico mais forte. As promessas
registradas nos Acordos de Cancun podem ser encontradas em CQNUMC (2011a, 2011b).
5. Alm da conveno do clima, foram adotadas tambm na conferncia a Conveno da Diversidade Biolgica e a do
Combate Desertificao. O texto completo da CQNUMC est disponvel em: site: <http://www.mct.gov.br/index.php/
content/view/4069.html#ancora>. Acesso em: 12 abr. 2011.
333
334
335
Contribuies voluntrias, na forma de aes de mitigao nacionalmente apropriadas (Namas, sigla em ingls), que visam reduzir a inclinao da curva de trajetria das emisses (ou as emisses tendenciais)
at 2020 de pases no Anexo I, as quais seriam monitorveis, reportveis e verificveis.
Aporte de recursos por parte dos pases em desenvolvimento para financiamento dessas contribuies voluntrias e para assistncia em aes
de adaptao.
A despeito da diferenciao que o plano faz de compromissos entre pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, a questo principal como dividir os esforos entre as partes, considerando suas respectivas responsabilidades e capacidades.
Isto , a partio de cada um no oramento de carbono, que reflete o total desejado de emisses globais.
Durante a COP 15, como citado anteriormente, os resultados alcanados
ficaram muito aqum dos objetivos esperados. Um novo acordo que fosse vinculante a todos os signatrios no foi concretizado, tendo sido possvel somente a
assinatura do chamado Acordo de Copenhague. Neste acordo, todavia, ratifica-se
o compromisso de se limitar o aumento de temperatura em 2C.
Embora a adeso seja ampla entre os signatrios da conveno,10 o Acordo
de Copenhague foi apenas reconhecido como existente por uma resoluo da
COP 15 e no representa um tratado e, portanto, as metas nacionais l notificadas, mesmo que fossem suficientes para a consecuo dessa trajetria de 2C,
no seriam obrigatrias ou vinculantes. No mbito do Acordo de Copenhague,
acordou-se que os pases em desenvolvimento devem adotar Namas, no contexto
do desenvolvimento sustentvel, com o objetivo de reduzir suas emisses tendenciais em 2020. Pases desenvolvidos devem prover apoio tecnolgico, financeiro
e capacitao para que os pases no Anexo I possam implementar suas Namas,
considerando as diferentes circunstncias e capacidades nacionais.
Houve avano tambm no que se refere s diretrizes sobre mecanismo de
reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD) tendo como foco
principal a conservao de estoques de carbono.
A falta de definio nas fontes e nas regras para financiamento, na verificao e registro das Namas e para transferncia de tecnologia em Copenhague
frustrou fortemente aqueles que acreditaram que a COP 15 seria o incio de uma
nova era para o combate ao aquecimento global.
336
Conforme observado anteriormente, as expectativas de uma resposta substantiva questo das mudanas climticas foram transferidas para a COP 16,
em Cancun. Entretanto, mais uma vez fracassou um novo acordo que fosse vinculante a todos os signatrios, mas foi possvel avanar sobre as bases do Acordo de Copenhague. Cancun logrou trazer para o texto oficial da conveno os
princpios e os objetivos acordados em Copenhague, detalhando-os, e suplantar
algumas barreiras.
Em termos gerais, a COP 16 oficializou o objetivo de limitar o aquecimento global a 2C e reconheceu a necessidade de se considerar, em uma
primeira reviso, um reforo da meta de longo prazo, para uma trajetria de
1,5C (CQNUMC, 2010a). Alm disso, os Acordos de Cancun trazem para a
conveno os compromissos de mitigao indicadas por quase todos os pases.
Para facilitar o aporte de auxlio financeiro, tecnolgico e de capacitao,
determinou a criao de um registro para armazenar informaes sobre as Namas que buscam apoio internacional. Para que os pases em desenvolvimento
consigam obter este apoio internacional, eles devem informar ao secretariado os
custos estimados e a reduo de emisses para cada Nama, assim como o prazo
previsto para sua execuo. Namas apoiadas internacionalmente estaro sujeitas a
monitoramento, relatrio e verificao (MRV, sigla em ingls) nacional e internacional, em conformidade com diretrizes a serem desenvolvidas, enquanto as aes
de mitigao financiadas domesticamente estaro sujeitas a MRV nacional, em
conformidade com orientaes tambm a serem desenvolvidas.
As decises de Cancun tambm avanam no que se refere s diretrizes sobre
REDD, definindo seu escopo e sua abordagem em fases e sugere que os pases
estabeleam estratgias de controle do desmatamento que podero ser incorporadas ao mecanismo a ser criado. Nesse sentido, os pases em desenvolvimento so
solicitados a desenvolverem planos de ao nacional de reduo do desmatamento com nveis de emisso de referncia para florestas nacionais e um sistema de
monitoramento nacional transparente (CQNUMC, 2010a).
Em relao ao financiamento, foi criado o Green Climate Fund, que prev
investimentos anuais de US$ 100 bilhes at 2020 com foco na elaborao de
projetos de adaptao e desenvolvimento de baixo carbono em pases de menor
desenvolvimento relativo. O fundo ter um comit gestor constitudo por um
grupo de 24 membros de pases desenvolvidos, em desenvolvimento e de menor
desenvolvimento relativo. Entretanto, no nterim, o Banco Mundial ir gerir os
ativos, tendo sua posio de trustee reavaliada aps os primeiros trs anos do fundo. A estruturao deste ser realizada por um comit de transio, composto por
40 membros de diferentes regies do mundo, sendo sete deles da Amrica Latina
(CQNUMC, 2010a).
337
Em relao adaptao, a COP concordou que a intensificao da implementao das aes necessria para reduzir a vulnerabilidade e aumentar a resilincia dos pases em desenvolvimento, tendo em conta as necessidades daqueles
que so particularmente vulnerveis. O acordo afirma que a adaptao deve ser
realizada em conformidade com a conveno. Este tambm estabeleceu o quadro
de adaptao de Cancun, um comit de adaptao e um programa de trabalho
sobre perdas e danos. As partes esto convidadas a submeter ao secretariado, at
21 de fevereiro de 2011, seus pontos de vista sobre a composio, as modalidades
e os procedimentos para o referido comit (CQNUMC, 2010a).
A questo mais controversa da COP 16 foi a definio de um segundo perodo de compromisso para o PQ, dado que houve declaraes de pases (Japo e
Austrlia) contrrias a uma definio durante o processo de negociao. A deciso
tomada parece, inclusive nos encontros informais recentes em Bangkok, indicar
pela continuidade dos trabalhos sob o AWG-KP para que os resultados sejam
adotados o mais cedo possvel evitando-se, assim, um hiato entre o primeiro e
segundo perodos de compromisso do protocolo. Desta forma, foram submetidos
compromissos a serem firmados por pases Anexo I, no que se refere s metas de
reduo de emisses, pases estes exortados a aumentar seu nvel de ambio.11
A deciso indica ainda que o comrcio de emisses e os mecanismos de flexibilizao baseados em projetos devem continuar disponveis.
Conforme observado anteriormente, os resultados das negociaes das
COPs 15 e 16 sero objeto de outros captulos desse livro, em que sero abordadas em detalhes as questes das Namas, das REDD e do PQ.
3 AS METAS DO ACORDO DE COPENHAGUE E DAS DECISES DE CANCUN
338
Ano-base
5-15
2000
17
2005
20-30
1990
25
1990
30-40
1990
17
2005
15-25
1990
12. A verificao somente seria possvel se o desvio fosse medido tendo como referncia um ano-base inventariado.
13. Houve em julho de 2010 uma iniciativa dos ministros do Meio Ambiente da Gr-Bretanha, Frana e Alemanha em
sugerir a adoo de 30% sem condicionantes.
339
O Japo, com uma meta ambiciosa de reduo em 25% para 2020 em relao a 1990, tambm a condicionou participao dos grandes emissores de GEE.
Os Estados Unidos se comprometeram com uma meta tmida de 17% em
relao a 2005, mas que poderia chegar a 30% em 2025, 42% em 2030 e 83%
em 2050.14 Em todo caso, a implementao desses compromissos depender de
aprovao do Senado americano, em que o debate questiona desde os efeitos na
competitividade da economia at a prpria evidncia do aquecimento global.15
Os pases em desenvolvimento, que no tm metas no PQ (no Anexo I),
adotaram mtricas distintas, na forma de desvios de tendncia, na tentativa de
flexibilizar suas emisses futuras, tal como a tabela 2 mostra para alguns deles.
Esses compromissos por parte dos pases em desenvolvimento, alm de difcil
quantificao, ainda esto condicionados, na maioria das vezes, ao aporte de
recursos financeiros e transferncia de tecnologia pelos pases desenvolvidos ou
ainda possibilidade de se comercializarem as redues de emisses de GEE no
mbito do MDL. Em alguns casos, so apresentados compromissos incondicionais e em nvel adicional de ambio condicional a esses fatores.
Por exemplo, o Brasil que, alm da sua matriz limpa, tem obtido xito no
controle do desmatamento, pde se compromissar com metas voluntrias de reduzir entre 36,1% e 38,9% as emisses projetadas para 2020.16
TABELA 2
Coreia do Sul
30
Mxico
30
frica do Sul
34
Indonsia
26
Brasil
36,1-38,9
Reduo de intensidade de CO2 no produto interno bruto (PIB) projetada para 2020
China
40-45
ndia
20-25
Fonte: CQNUMC (2010b).
340
341
342
343
5 CONSIDERAES FINAIS
344
CONVENO-QUADRO DAS NAES UNIDAS SOBRE MUDANA DO CLIMA (CQNUMC). Decision 1/CP. 16. Cancun Agreements.
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implemented by Parties included in Annex I to the Convention. Bonn,
Germany, 2011a. Disponvel em: <http://unfccc.int/resource/docs/2011/sb/
eng/inf01.pdf>.
20. Ver, por exemplo, Matoo et al. (2009).
21. Por exemplo, estudo recente de Dechezleprtre et al. (2009) indica que os Estados Unidos lideram as patentes de
tecnologias de baixo carbono e que a China foi o pas que apresentou maior taxa de crescimento destes registros na
ltima dcada. Conhecimento que j se traduz em projetos lderes em energias elica, solar e de destruio de metano.
22. At porque a estrutura das economias emergentes iro se transformar na direo de setores com menor intensidade de carbono, por exemplo, servios tal como hoje se observa nas economias mais desenvolvidas.
345
CAPTULO 19
1 INTRODUO
348
De modo geral, este estudo conclui sua anlise demonstrando que o avano
das negociaes implica um maior envolvimento das empresas no processo de
elaborao e de implementao das polticas externas e internas.
No obstante a necessidade de fortalecimento do canal de articulao com
o Estado, o setor industrial tem dado grandes contribuies ao pas, fornecendo
respostas positivas ao desafio de crescer em uma base menos carbono intensiva.
A seo 2 analisa o processo negociador no mbito da conveno do clima com destaque para os resultados das ltimas conferncias das partes (COPs).
Na seo 3 discute-se a posio do setor privado nacional nesse contexto internacional
e em relao s recentes legislaes brasileiras sobre mudana do clima. Por fim, a
seo 4 apresenta as consideraes finais com algumas recomendaes.
2 EVOLUO DO PROCESSO NEGOCIADOR DA CONVENO DO CLIMA
349
De fato, naquela poca a maioria dos pases no estava ainda pronta para
assumir metas de reduo de emisses de GEE e aqueles que reuniam todas as
condies para liderar as demais partes no caminho para uma economia global
menos intensiva em carbono mantiveram-se contrrios a qualquer proposta que
pudesse ser minimamente traduzida em compromisso de reduo de emisses.
O cenrio da economia global em 1992, no entanto, era bastante diferente
do atual. Tomemos como exemplo a China, que ao mesmo tempo uma emissora
prodigiosa de GEE e uma inovadora que est avanando em direo ao prximo
estgio da economia. Atualmente, com a queima de carvo ainda representando
dois teros da eletricidade que empurra a economia chinesa, em impressionante curva ascendente, o governo comunista investe maciamente em tecnologias
limpas ainda que a seriedade deste compromisso seja contestada por diversos
especialistas , sendo o vento a segunda maior fonte de energia eltrica do pas
(LASH, 2010).
Estima-se que, se a China mantiver o atual ndice de crescimento de uso
das fontes renovveis, ela poder, na prxima dcada, superar sua meta de elevar
o uso do percentual de energia renovvel em 15% at 2020 (hoje com 7%, ante
47% do Brasil), meta esta que dever ser alcanada mediante uma combinao de
incentivos e de legislao (LASH, 2010). Em 2010, durante a COP 16, o chefe
da delegao chinesa declarou em Plenria que a procura por um modelo mais
verde motivada pela percepo de que o desenvolvimento com base em um
intensivo consumo de energia e na emisso de GEE no pode ser sustentado no
longo prazo.
Essas mudanas rpidas e substanciais no retrato econmico mundial exercem impactos diretos no processo negociador da Conveno sobre Mudana do
Clima, seja com a extino de antigos e a criao de novos blocos de pases, que
renem esforos com vista ao alcance de objetivos comuns, seja com a criao de
canais especficos de interlocuo, em que so discutidos determinados temas.
Aps importantes acordos terem sido firmados, em especial o Protocolo de
Quioto e o Plano de Ao de Bali, foram estabelecidos dois trilhos para as negociaes: o trilho da conveno, para os pases em desenvolvimento e os pases
desenvolvidos que no tenham ratificado o Protocolo de Quioto (ou seja, os Estados Unidos), e o trilho do Protocolo de Quioto, para os pases desenvolvidos
constantes do Anexo 1 da Conveno sobre Mudana do Clima.
O formato dos dois trilhos das negociaes foi uma proposta muito acertada
do Brasil que, juntamente ao Mapa do Caminho e ao Plano de Ao de Bali,
forma um conjunto precioso de ferramentas que visam ao alcance de um acordo
multilateral, trazendo os Estados Unidos formalmente s negociaes sobre o futuro do regime.
350
O que est hoje na pauta das negociaes de especial interesse do setor privado,
que ser responsvel por cobrir a maior parte dos custos das aes de mitigao,
351
Tomemos por base o status atual das negociaes, em especial a ltima Conferncia das Partes, realizada em Cancun, para melhor analisar a importncia do setor
privado nesse processo, seja interferindo na definio do posicionamento que
o pas defende na arena internacional, seja no cumprimento dos compromissos
nela assumidos.
De maneira geral, o resultado alcanado na COP 16 atendeu expectativa
das partes: salvaguardar a governana pblica do processo da CQNUMC no
deixar afundar o regime multilateral, restabelecendo-se a confiana no processo
da Conveno sobre Mudana do Clima.
Mas decises sobre itens importantes das agendas foram proteladas para
a COP 17, em especial as de natureza emergencial tratadas no mbito do
Protocolo de Quioto (Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Compromissos Adicionais para as Partes do Anexo I no mbito do Protocolo de Quito AWG-KP).
Elementos importantes que no foram contemplados nas decises incluem um
acordo sobre a meta global de reduo das emisses de longo termo (2050) e
um ano de pico mximo das emisses globais (idealmente entre 2015 e 2020),
ainda que a necessidade de um acordo nesse sentido tenha sido reconhecida.
Sobre tal aspecto, a deciso considerada um grande avano em Cancun foi a
definio do limite de 2C no aumento da concentrao da temperatura at 2050,
352
353
354
No se pode esperar que o multilateralismo solucione todos os dilemas polticos e econmicos atrelados s mudanas climticas, especialmente com o cenrio
econmico global em significativas e rpidas mudanas, conforme mencionado
anteriormente, mas devem ser reconhecidos seus resultados indiretos e imediatos.
Os vrios encontros internacionais que se do em torno da questo do clima, dentro e fora do processo da CQNUMC, tem se traduzido, de maneira crescente, em importante canal de interlocuo para a realizao de negcios de vrias
magnitudes, para o estabelecimento de parcerias entre empresas e organizaes
no governamentais (ONGs) e para a ampliao das redes sociais. Acordos bilaterais e regionais tm sido responsveis por significativos projetos associados
reduo de emisso de GEE, transferncia de tecnologia, capacitao e ao
fortalecimento do mercado de crditos de carbono, que ganha robustez interna,
355
regional e globalmente.4
Vale notar um relatrio elaborado por acadmicos de Berlim, Shangai e
Washington, DC, o Global Governance (GG 2020),5 que parece confirmar essa
tendncia ao sugerir que, se o processo da conveno no for capaz de produzir
um acordo multilateral global, uma coalizo de pases com maiores ambies,
liderada pela Unio Europeia, atuaria de maneira externa e independente e se
tornaria a nova fonte de liderana global.
Essa nova liderana encorajaria outros pases e atores no governamentais, como regies, cidades, empresas e ONGs, a formarem uma aliana
complementar ao processo da conveno. Nesse caso, a Conveno sobre Mudana do Clima poderia provir uma estrutura de governana para mensurar,
reportar e verificar as redues de emisso e outras aes desenvolvidas individualmente pelos pases, em especial as aes de mitigao nacionalmente
apropriadas (Namas).6
3 PARTICIPAO DO SETOR PRIVADO BRASILEIRO
Feita a anlise dos temas em negociao que afetam o setor privado, impende agora analisar a participao deste setor no processo de elaborao das polticas que
so defendidas na arena internacional, bem como daquelas que so estabelecidas
internamente, com vista ao cumprimento dos compromissos assumidos pelo pas
em acordos internacionais.
3.1 Conveno do clima
356
357
imprescindvel que todos os pases tenham conscincia de suas responsabilidades na promoo de medidas efetivas em resposta ao desafio, com alcance de
longo prazo. preciso ser criativo nesse processo e reconhecer que no h um
formato nico que atenda aos diversos interesses envolvidos.
Os acordos internacionais em negociao devem permitir que as economias
emergentes tenham flexibilidade para definir e implementar polticas pblicas de
longo prazo visando ao desenvolvimento econmico e social e maximizando a
relao custo-benefcio das aes de combate mudana do clima (CNI, 2010).
Os novos acordos devem refletir as novas realidades econmicas e conquistas
da cincia, permitindo novos arranjos mais inclusivos e cooperativos. Ser um
grande erro se os pases recorrerem ao protecionismo, pois a soluo parece apontar para outra direo: o aumento do comrcio e da qualidade de vida das pessoas,
tanto nos pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento.
De maneira geral, do ponto de vista das empresas, urgente que os pases
358
359
O papel regulador do Estado e o seu apoio ao desenvolvimento de tecnologias pouco intensivas em carbono so decisivos, como no estmulo ao uso de
energias renovveis, no incentivo a programas de eficincia energtica, no desenvolvimento de tecnologias especficas, entre outros exemplos.
De qualquer modo, o desafio que permeia as discusses sobre mudanas
climticas de longo prazo e exige muita criatividade, seriedade e dedicao para
seu enfrentamento. A soluo deve acompanhar as mudanas dos cenrios polticos e econmicos dos pases, conforme exemplo referente China, j utilizado
neste captulo, que, quando da assinatura do Protocolo de Quioto, em 1997, no
era a potncia que hoje (desenvolvida com base em combustvel fssil).
Estamos diante de um tema novo, complexo, cujas decises refletem diretamente em todos os setores da economia. preciso capacitar cientistas, tcnicos,
engenheiros, administradores de empresas e empresrios. Da a importncia da
sensibilizao e da promoo de um debate qualificado sobre o assunto com toda
a sociedade brasileira. Estamos todos aprendendo durante o processo; todos tomando assento no trem que est em pleno vapor: learning by doing.
O uso de ferramentas, como incentivos fiscais e licenas negociveis para
promover investimentos e inovaes verdes, tambm essencial, assim como o
investimento em capacitao, treinamento e educao. importante fortalecer a
governana internacional e os mecanismos globais que apoiem a transio.
No caso da indstria, especialmente importante a escolha por caminhos
mais prticos e positivos, que demonstrem claramente o que pode ser feito para
trilhar o caminho rumo nova economia de baixo carbono, sem afetar a competitividade do setor. preciso construir capacidades tcnicas e intelectuais em toda
a rede de negcios da empresa, pois todos so indispensveis na transio para
tecnologias limpas e novos modos de fazer negcios (CNI, 2011).
REFERNCIAS
360
DEL PUPO, C. H. et al. Key associados Relatrio COP 16: edio especial
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3 ao 4o Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0024/24520.pdf>.
Acesso em: 1o fev. 2011.
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org/greeneconomy>. Acesso em: 22 fev. 2011.
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em: <http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm>. Acesso
em: 1o fev. 2011.
CAPTULO 20
1 INTRODUO
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363
A negociao em Cancun comeou com o negociador principal do Japo afirmando que o pas no concordaria, de forma alguma, com um acordo que determinasse a continuao do Protocolo de Quioto, com a consequente definio de
metas para o segundo perodo de compromisso aps 2012. Essa afirmao causou
espanto pela maneira no diplomtica que foi feita e por estar a negociao em
um ponto muito delicado depois da CMP 5. Deve-se notar que naes que tambm tm uma viso contrria ao segundo perodo de compromisso do Protocolo
de Quioto para os pases Anexo I, como Federao da Rssia, Austrlia e Canad,
foram bastante discretas em Cancun, tiveram participao construtiva e no bloquearam os trabalhos.
364
Em questes legais, houve acordo com o objetivo de rever ou atualizar propostas no texto negociador, mas no ocorreu tentativa de se discutir quais seriam
as implicaes de uma eventual ausncia de acordo no intervalo de tempo entre
o primeiro e o segundo perodo de compromisso. Esse cenrio ser possvel caso
no haja um entendimento na CMP 7 ou, caso haja, no ocorra ratificao das
emendas at 2012.
Deve-se deixar claro, que diferentemente do veiculado pela imprensa em
especial a europeia , o Protocolo de Quioto no expira em 2012, pois no possui
clusula de expirao. Ao contrrio, o Art. 3o, 9o, contm a previso de que a
negociao dos perodos subsequentes seria iniciada sete anos antes do fim do
perodo anterior, o que foi feito em 2005, em Montreal.
As falsas discusses sobre o Protocolo de Quioto expirar levam a opinio
pblica a crer que no haver instrumento legal aps 2012, o que resulta em um
ambiente favorvel para os pases Anexo I criarem nas negociaes um movimento para tentar obter acordo nico em torno do AWG-LCA. Esse entendimento
hipottico seria de natureza mais fraca que o Protocolo de Quioto, porque, provavelmente, no teria clusulas legalmente vinculantes como aquelas existentes
no mbito do protocolo. Alm disso, a expectativa disseminada pelo fim deste
facilitaria o eventual no cumprimento de metas dos pases Anexo I, na medida
em que o constrangimento moral do no cumprimento seria mitigado pela alegada expirao do protocolo e tornaria menor o custo poltico de retirada deste.
3 DECISES EM CANCUN
365
4. Urge as partes do Anexo I para aumentar o nvel de ambio das redues de emisso de GEE a ser atingido por estas individual ou conjuntamente, com vista a reduzir o nvel agregado de emisses de GEE de
acordo com a faixa indicada pelo Grupo de Trabalho 3 do 4o Relatrio
de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas
(IPCC) e, levando em conta as implicaes quantitativas da utilizao
de atividades de uso da terra, mudana no uso da terra e florestas, comrcio de emisses e mecanismos baseados em projetos e a transposio
de unidades do primeiro para o segundo perodo.
5. Concorda que trabalho adicional necessrio para converter metas de
reduo ou limitao de emisso em compromissos quantificados para
toda a economia.
6. E tambm concorda que:
a) No segundo perodo de compromisso o ano-base deve ser 1990,
ou o ano-base ou perodo determinado de acordo com o Art.
3o, 5o do Protocolo de Quioto para o propsito de calcular as
quantidades atribudas; adicionalmente, um ano de referncia
pode ser usado por uma parte em modo opcional para seus prprios propsitos para expressar seus objetivos quantificados de
reduo ou limitao de emisses como um percentual daquele
ano, que no internacionalmente vinculante sob o Protocolo
de Quioto, adicionalmente listagem de seu objetivo quantificado de reduo ou limitao de emisses em relao ao ano-base.
b) Comrcio de emisses e os mecanismos, baseados em projetos
no mbito do Protocolo de Quioto, devem continuar a estar
disponveis s partes do Anexo I, como meios para atender seus
objetivos quantificados de reduo ou limitao de emisso de
acordo com as relevantes decises da CMP, assim como pode
ser ainda melhorados por meio de decises a ser adotadas, baseadas no texto rascunho contido no captulo III do documento
FCCC/KP/AWG/2010/CRP.4/Rev.4.
c) Medidas para reduzir as emisses de GEE e aumentar as remoes resultantes de atividades antrpicas de uso da terra,
mudana do uso da terra e florestas devem continuar a estar
disponveis para as partes do Anexo I como meio para atingir
seus objetivos quantificados de reduo ou limitao de emisso de acordo com a Deciso 10/CMP 6 (documento FCCC/
KP/AWG/2010/L.8/Add.2).
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367
Com a soluo adotada, apesar de no haver avano significativo, permite-se certo ganho de tempo enquanto uma melhor e mais concreta definio nos
trabalhos do AWG-LCA no alcanada. Todavia, o aguardo do desenvolvimento dessas negociaes pode significar, em alguma extenso, uma perda de tempo
para a adoo do segundo perodo de compromisso, pondo em risco a continuidade entre o primeiro e o segundo perodos sem lapso, dada uma eventual adoo
tardia em 2012, ou uma adoo em 2011, sem que haja um processo significativo
de ratificao pelas partes do Anexo I.
A unio das partes do no Anexo I em favor do Protocolo de Quioto a
nica fora que vai permitir condicionar os avanos do AWG-LCA continuao deste protocolo sem descontinuidade entre os perodos de compromisso.
Isso ficou refletido no ltimo pargrafo preambular da deciso, o qual faz essa
ligao com a adoo de uma deciso no mbito do AWG-LCA.
Cabe registrar que o Brasil coordena o Grupo dos 77 (G-77) e a China no
mbito do AWG-KP e o governo brasileiro tem manifestado, publicamente por
declaraes do ento presidente Lula e da atual Dilma Roussef, o apoio total
continuao do Protocolo de Quioto, e essa uma condio para haver um acordo global sobre o futuro do regime internacional sobre mudana do clima.
Na segunda deciso da CMP, a qual versa sobre florestas, esta:
1. Afirma que os princpios da Deciso 16/CMP.1 continuam a governar
o tratamento de atividades do uso da terra, mudana do uso da terra e
florestas; os seguintes princpios regem o tratamento das atividades de
uso da terra, mudana no uso da terra e florestas:
a) Que o tratamento dessas atividades baseie-se em cincia slida.
b) Que metodologias consistentes sejam utilizadas ao longo do
tempo para a estimativa e o relato dessas atividades.
c) Que a meta estabelecida no Art. 3o, 1o, do Protocolo de Quioto no seja alterada com a contabilizao das atividades de uso
da terra, mudana no uso da terra e florestas.
d) Que a mera presena de estoques de carbono seja excluda
da contabilizao.
e) Que a implementao das atividades de uso da terra, mudana
no uso da terra e florestas contribua com a conservao da biodiversidade e o uso sustentvel dos recursos naturais.
f ) Que a contabilizao de uso da terra, mudana no uso da terra
e florestas no implique transferncia de compromissos para um
futuro perodo de compromisso.
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369
De maneira anloga primeira deciso, ao se considerar o tema sobre florestas, o que se fez foi ganhar tempo para permitir que houvesse decises nos temas
do AWG-LCA e, novamente, existe o risco de descontinuidade entre o primeiro
e o segundo perodo de compromisso.
4 OS IMPASSES SOBRE O FUTURO DO PROTOCOLO
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GRFICO 1
Mnaco - 4
Finlndia - 722
Blgica - 1546
Crocia - 3083
Holanda - 3450
Grcia - 5242
frica do Sul - 7608
Sucia - 11075
Letnia - 11931
Alemanha - 15558
Estnia - 18959
Litunia - 21134
Bielorrssia - 26062
Frana - 32121
Hungria - 35334
Repblica Checa - 37274
Eslovnia - 45002
Bulgria - 47691
Brasil - 50544
Romnia - 110051
Polnia - 134078
Reino Unido - 145240
ndia - 194487
China - 487295
Ucrnia - 492994
Canad - 176207
Turquia - 150527
Japo - 96232
Espanha - 72501
Itlia - 58229
Austrlia - 46300
Eslovquia - 30105
Portugal - 20036
ustria - 17867
Nova Zelndia - 13207
Irlanda - 1939
Dinamarca - 9957
Sua - 4656
Noruega - 3591
Luxemburgo - 3013
Islndia - 1175
Liechtenstein - 52
Rssia - 1093854
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373
Art. 3o, 13, ao passo que a Micronsia e a Unio Europeia propuseram formas
de limitar a transferncia do primeiro para o segundo perodo do excesso de permisses que provavelmente existir no fim do primeiro perodo de compromisso.
A forma como a Federao da Rssia e a Ucrnia vo reagir a uma possvel
limitao desses excessos de unidades constitui mais um fator que complica o
atendimento de consenso nas negociaes do AWG-KP.
5 CONSIDERAES FINAIS
A deciso adotada pela CMP 6 em Cancun, Mxico, representa um sinal positivo de que as negociaes do AWG-KP podem resultar em acordo na prxima
CMP 7 a ser realizada em Durban, frica do Sul, basicamente resultando de um
acordo entre G-77 e China e Unio Europeia, assim como aconteceu em Quioto. Por sua vez, a oposio vocal do Japo e, possivelmente, dos demais pases
do grupo guarda-chuva um sinal bastante negativo, bem como a posio da
Federao da Rssia e da Ucrnia em especial, na questo de transferncia do
excesso de unidades para o segundo perodo de compromisso so elementos
que adicionam incerteza para se atingir o consenso em Durban.
O precedente criado em Cancun, no Mxico, quando a Bolvia ficou isolada
e as decises foram adotadas pela Presidncia mexicana ao manifestar que uma
posio contrria de um pas no representava falta de consenso, deixa o Japo,
possivelmente, em um posicionamento delicado, uma vez que, se ficar isolado
em Durban contra o Protocolo de Quioto, pode ser que o acordo seja adotado
revelia desse pas. Nesse sentido, as posies da Federao da Rssia e da Ucrnia
sero decisivas.
Deve-se ter em mente que, caso seja adotado um acordo em Durban, os
pases do grupo guarda-chuva teriam o nus poltico adicional de se retirar do
Protocolo de Quioto, alm de justificar perante a opinio pbica interna a falta de
esforo para combater o aquecimento global, o que pode ser uma sria dificuldade
para a maior parte do grupo em termos de poltica domstica.
Finalmente, deve-se lembrar que o documento de negociao tem muito
poucos elementos em que necessrio algum tipo de deciso, ou seja, este no se
caracteriza como um obstculo ao acordo para o segundo perodo de compromisso. A questo restante e fundamental diz respeito ao nvel de ambio das partes
do Anexo I no segundo perodo de compromissos do Protocolo de Quioto, que
deve continuar baixa, refletindo a viso de curto prazo que prioriza o baixo crescimento econmico dos pases desenvolvidos. Muito em funo da crise financeira
de 2008, vislumbra-se ainda a tentativa de se direcionar grande parte do esforo
adicional para combater o aquecimento global para os pases em desenvolvimento
no mbito da conveno (AWG-LCA).
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Contudo, pode-se traar dois cenrios para o futuro da negociao no mbito do Protocolo de Quioto:
O cenrio otimista, em que as partes do Anexo I ratificam as emendas
do Anexo B com os novos compromissos quantificados para o segundo
perodo do Protocolo de Quioto, mesmo sem a presena dos Estados
Unidos, em troca de uma participao mais efetiva deste pas e dos pases em desenvolvimento. Isto ocorreria no mbito de um grande acordo envolvendo os dois trilhos, continuando um esforo internacional e
preservando o regime de combate mudana do clima, com o objetivo
de reverter o aquecimento global no longo prazo, ainda que sem grande
nvel de ambio no curto prazo.
O cenrio pessimista, por outro lado, seria a retirada do grupo guarda-chuva das negociaes do segundo perodo de Quioto e um acordo
parcial entre a Unio Europeia e o G-77 e a China, que criaria um
mundo dividido em duas zonas. Uma de Quioto, com esforo quantificado e continuado de combate ao aquecimento global e outra zona
guarda-chuva na conveno, sem esforo quantificado internacionalmente, com regras nacionais e esforos pouco monitorados no mbito
internacional, o que levaria, provavelmente, a uma reduo global do
esforo de combate mudana do clima nos prximos cinco anos.
A busca de consenso ocorre em um contexto em que os pases tm maior
conhecimento do problema de mudana do clima, seja na base cientfica, seja na
anlise dos custos e impactos econmicos e de desenvolvimento. Com isso, as divergncias ficam mais ntidas e acirradas quando comparadas com aquelas que se
apresentavam no passado. Portanto, permanecem alguns desafios que precisam ser
enfrentados pelos pases na busca do consenso em termos da definio do futuro do
regime internacional sobre mudana do clima. Os resultados alcanados em Cancun
abrem nova perspectiva, com vista a que alguns desses desafios sejam enfrentados de
maneira mais efetiva do que se imaginava logo aps a Conferncia de Copenhague.
Por outro lado, o fracasso de um acordo sobre o futuro do regime internacional sobre mudana do clima levaria a novas rodadas de definio de um novo
regime, que sero muito mais difceis que as atuais, dado o nvel de conhecimento
sobre o assunto adquirido por todos os pases, e devero se estender por, pelo
menos, uma dcada, tomando como base a experincia anterior de negociao da
conveno e do Protocolo de Quioto, cenrio este que no deve ser considerado
plausvel. Dado o aumento de 2 a 3 partes por milho em volume (ppmv) por
ano da concentrao de CO2 na atmosfera que ocorre atualmente, alcanar-se-ia
uma concentrao por volta de 2020 de 430 ppmv, o que representaria um risco
que os pases no podem e no devem aceitar.
CAPTULO 21
1 INTRODUO
O mecanismo de mitigao das mudanas climticas, baseado na reduo de emisses por desmatamento e degradao (REDD), est entre as mais importantes contribuies voluntrias que podem ser oferecidas pelos pases em desenvolvimento
estabilizao do clima do planeta. De acordo com o 4o Relatrio do Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), publicado em 2007, as emisses
por mudana do uso da terra e das florestas contribuem com cerca de 17% das
emisses globais de gases de efeito estufa (GEE). No Brasil, segundo o ltimo inventrio nacional destas emisses, 61% so geradas nesse setor, com destaque para
as emisses por desmatamento na Amaznia. O reconhecimento da importncia
das florestas nativas para a mitigao das mudanas climticas levou incluso da
REDD no Plano de Ao de Bali e alavancou investimentos dos setores pblico e
privado para a reduo de emisses por desmatamento e degradao, bem como
estimulou a formatao de arranjos institucionais especficos para um mecanismo
de REDD em vrios pases em desenvolvimento.
A REDD, tal como expresso no Plano de Ao de Bali, envolve, alm da reduo do desmatamento e da degradao florestal, a conservao e o aumento de
estoques de carbono florestal e o manejo florestal sustentvel, comumente denominado reduo de emisses por desmatamento e degradao, conservao e aumento de estoques de carbono florestal e manejo florestal sustentvel (REDD+).
Tal escopo atende percepo da necessidade de considerao das florestas em
sua integralidade, respeitando suas dimenses ambiental, econmica e social, para
garantir a efetividade das medidas de reduo de desmatamento e degradao.
Observa-se, tambm, a preocupao de que a REDD promova condies para
o desenvolvimento florestal sustentvel e a melhoria das condies de vida das
populaes florestais e sinergias para a promoo de outros benefcios ambientais,
376
377
378
e fortalecer os instrumentos para manejo florestal sustentvel, preservao da biodiversidade e demais servios dos ecossistemas. Em 2011, ano internacional das
florestas, poder ter incio uma bem-sucedida histria de instrumentos internacionais de proteo s florestas, tendo a REDD como principal eixo estruturador.
Conforme previamente mencionado, este trabalho ir se referir sempre
REDD, entendendo como tal o mecanismo que abrange as atividades de reduo
do desmatamento e da degradao florestal, a conservao e o aumento de estoques de carbono florestal e o manejo florestal sustentvel.1 Na seo 2, discutem-se os avanos regulatrios deste mecanismo na COP 15, em Copenhague, e a
seguir, na seo 3, so analisados os seus desafios e paradoxos. A seo 4 conclui
com as decises da COP 16, em Cancun.
2 A REDD EM COPENHAGUE
A importncia da REDD como um mecanismo de mitigao hoje inquestionvel. Alm de constituir uma fonte importante de emisses pelos pases em desenvolvimento, a reduo de emisses por desmatamento e degradao tem custos
mais baixos do que em outros setores2 e configura-se em uma opo atrativa para
a mitigao voluntria dos pases em desenvolvimento. A urgncia necessria
ampliao das aes de mitigao de mudanas climticas associada aos baixos
custos relativos da REDD intensificou as negociaes desse mecanismo. A importncia da REDD deve-se ainda ao seu potencial como instrumento de reduo da
pobreza, preservao da biodiversidade e outros cobenefcios.
A introduo da reduo como desmatamento e degradao florestal na
agenda da CQNUMC se deu formalmente em 2005, quando Papua Nova Guin,
Costa Rica e um grupo de oito pases apresentaram uma submisso propondo um
mecanismo para reduo de emisses por desmatamento e degradao (PARKER
et al., 2009). Dois anos antes, contudo, pesquisadores ligados a organizaes no
governamentais brasileiras j haviam apresentado a proposta de reduo compensada de emisses, que buscava pagamentos internacionais por reduo do desmatamento em relao a uma linha de base histrica. Desde a COP 13 no mbito da
conveno CQNUMC, com a incluso da REDD no Plano de Ao de Bali e a
recomendao de explorao de opes para implantao deste mecanismo, surgiram diferentes propostas de escopo, as quais englobariam as mltiplas atividades e
os meios de execuo que foram se designando REDD+ e REDD++, conforme as
atividades contempladas pelo mecanismo (CQNUMC, 2007, 2009b).
1. A anlise e concluso apresentadas neste trabalho baseiam-se fortemente nas observaes da autora a partir de sua
experincia com o tema, assim como, as ideias que so pessoais e de sua total responsabilidade.
2. Em 2009, um estudo da consultoria McKinsey, baseado no relatrio do IPCC de 2007 demonstrou ser o REDD uma
das mais baratas opes de mitigao das mudanas climticas, foi amplamente divulgado. Na mesma linha, os artigos
de Stern (2006) e de Eliasch (2008) tiveram as mesma concluses.
379
QUADRO 1
REDD
REDD+
REDD++
REDD+ adicionado das atividades de reflorestamento, inclusive em reas onde no havia florestas no
passado (aflorestamento)
380
aes de mltiplos atores, as quais devem convergir para as redues de desmatamento e degradao e a conservao das florestas naturais, em uma escala capaz de
mitigar o risco de vazamento (DUTSCHKE; WERTZ-KANOUNNIKOFF, 2008;
ELIASCH, 2008; WERTZ-KANOUNNIKOFF; KONGPHAN-APIRAK, 2009).
Da mesma forma, fundamental a construo de um arcabouo institucional que
defina as responsabilidades capazes de tornar a estratgia de REDD crvel para mitigar os riscos relativos permanncia.
Governana , de fato, um dos pilares para a integridade ambiental da
REDD. Ainda que um texto de negociao da CQNUMC no discuta aspectos
tericos, a proposta de deciso de REDD negociada em Copenhague inclui muitos elementos preconizados pela abordagem institucionalista sobre a boa governana de recursos naturais renovveis, especialmente os chamados common pool
resources (OSTROM, 1990; AGRAWAL; OSTROM, 2001), como as florestas.
A obrigao de consultar a todos os atores relevantes, criar um sistema de monitoramento, promover a participao plena e efetiva de todos os atores relevantes,
identificar todos os vetores de desmatamento, bem como considerar as questes
de governana no momento de formulao e implantao de uma estratgia de
REDD est em consonncia com as propostas institucionalistas. A literatura sobre cooperao e ao coletiva aponta para a necessidade de instituies capazes
de elaborar um plano de ao que reflita as preferncias e os interesses de todos
os atores relevantes, especialmente os atores locais.3 Esse plano de ao deve
conter provises para sanes em caso de no cumprimento de seu contedo
(KEOHANE; OSTROM, 1995; REES, 2006).
Nesse contexto, o xito da estratgia de REDD est relacionado com a
construo de um pacote balanceado de aes, cujos objetivos beneficiaro tanto
os atores individuais quanto a coletividade, como os mecanismos de fiscalizao
e controle que assegurem que as medidas estabelecidas esto sendo cumpridas.
A existncia de um mecanismo transparente de informao completa o arranjo
institucional necessrio para que se estabelea um padro de governana capaz
de equacionar os interesses competitivos de forma a garantir a sustentabilidade
da conservao da cobertura florestal. Tais orientaes esto contidas no texto do
mecanismo de REDD que emergiu de Copenhague em vrios de seus pargrafos,
especialmente nos referentes a salvaguardas, contedo e forma de implementao
de uma estratgia de REDD.
3 O DESAFIO E O PARADOXO DA REDD
Se, por um lado, as definies de escopo e abrangncia e o nvel de referncia tiveram grande avano no texto de Copenhague, por outro, as negociaes relativas
3. Instituies aqui se referem tanto a agncias como a instrumentos formais e informais de regulao.
381
Fases da REDD
Fase 1 fase preparatria ou readiness
382
Ainda que as condies de financiamento sejam equacionadas entre os fundos pblicos e privados, a relao entre a necessidade fundamental de boa governana e a capacidade de acesso aos recursos de financiamento para a REDD
ser crtica. A boa governana um fator de mitigao de risco deste mecanismo,
tanto por ser o elemento indispensvel para o sucesso de uma estratgia de REDD
quanto por ser capaz de criar instituies confiveis para assumir o controle de
riscos. Em suma, o texto negociado em Copenhague define um mecanismo de
REDD cuja estrutura de financiamento embute o desafio de assegurar que a atrao de recursos para a sua implantao ir contribuir para o estabelecimento de
novos arranjos institucionais que permitiro superar os obstculos colocados pela
eventual inexistncia prvia de boa governana que normalmente exigida, tanto
por mercados quanto por fundos pblicos. Este parece ser o grande desafio de
viabilidade da REDD.
O desafio da boa governana embute tambm o paradoxo da boa governana.
Pases com grande cobertura de florestas tropicais so pases, em geral, com problemas de governana. Regimes polticos instveis, arranjo institucional ainda
no adequado s necessidades da REDD, problemas no monitoramento e no
controle so alguns destes normalmente encontrados nos pases em que a REDD
ser implantado. O grau de ocorrncia e de gravidade desses problemas poder
gerar uma assimetria na alocao de recursos para financiamento da REDD, que
poder no obedecer lgica de proteo dos maiores estoques de carbono florestal do mundo. Ainda, essa assimetria pode prejudicar o objetivo de prover incentivos positivos para todos os pases com cobertura de florestas tropicais simultaneamente e afetar a escala de mitigao projetada para a REDD. Notadamente, as
duas maiores extenses contguas de florestas tropicais do mundo so a Amaznia
e a bacia do Congo, em que muitos pases ainda esto estabelecendo condies
institucionais para implementar estratgias sustentveis, com resultados mensurveis e verificveis de REDD simultaneamente ao atendimento dos requisitos de
governana previstos no mecanismo.
4 CONSIDERAES FINAIS
383
384
vincula claramente o financiamento das duas primeiras fases por meio de iniciativas bilaterais ou multilaterais e requer que o grupo de trabalho, AWG-LCA,
continue explorando opes para a terceira fase.
s iniciativas bilaterais e multilaterais caber lidar tambm com o paradoxo
da REDD, ou seja, o aporte de recursos na construo de um sistema de governana que torne a estratgia de REDD consistente e sustentvel. Conforme
ressaltado, recursos pblicos ou privados tendem a procurar investimentos com
maior segurana de resultados. No caso da REDD, a governana elemento fundamental para sucesso da estratgia implantada. A tendncia natural dos recursos,
portanto, procurar pases com grande concentrao de estoques de carbono
florestal e boa governana. Tais caractersticas podero ser no coincidentes. E pases com grande potencial para REDD podero continuar sem apoio por falta de
capacidade institucional. A vinculao do financiamento das duas primeiras fases
da REDD s iniciativas bilaterais e multilaterais confere a estas, portanto, um
papel crucial para a superao do paradoxo. A atuao das iniciativas multilaterais
adquire fundamental importncia para dar condies aos pases com problemas
de governana de recepcionar os recursos de REDD e construir uma estrutura de
governana que atenda s necessidades de integridade e consistncia ambiental.
A REDD, se implantada luz do que est preconizado no texto aprovado em
Cancun, poder ser o ponto de inflexo na forma da sociedade mundial lidar com
a cobertura florestal e promover a valorizao das florestas em sua integridade. Esforos domsticos e multilaterais podero resultar na transformao de um novo
modelo de desenvolvimento que privilegia as florestas em p. Que venha 2011!
REFERNCIAS
AGRAWAL, A.; OSTROM, E. Collective action, property rights and decentralisation in resource use in India and Nepal. Politics and Society, v. 29, n. 4,
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385
CAPTULO 22
1 INTRODUO
* Cientista poltica, ps-graduada em Finance and Investments in a Low Carbon Economy pela Universidade de Edimburgo
e mestranda em Desenvolvimento Sustentvel pela Universidade de Braslia (UnB); integra a carreira federal de Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
1. Ver, a respeito, entre outros: Assad et al. (2008), Gouvello (2010), Heal (2009), Margulis e Dubeaux (2010), McKinsey
& Company (2008), Parry et al. (2009) e Stern (2006).
388
389
Para a operacionalizao da obrigao de financiamento, a CQNUMC definiu um mecanismo financeiro, o qual deve funcionar sob a orientao da COP
a quem cabe decidir sobre suas polticas, suas prioridades programticas e seus
critrios e prestar contas a esta. Seu funcionamento pode ser atribudo a uma ou
mais entidades operacionais, em que estejam representadas de forma equitativa
e balanceada as partes da conveno. A proviso de recursos financeiros pode se
dar a ttulo de doao ou em base concessional, e a CQNUMC tambm faculta
aportes mediante canais bilaterais, regionais e multilaterais (CQNUMC, 1992).
A CQNUMC tambm dispe sobre princpios norteadores do cumprimento
da obrigao de financiamento. Esta estabelece que os recursos financeiros a serem
providos pelos pases Anexo II devero ser: novos e adicionais, sobretudo, s contribuies a ttulo de AOD; adequados s necessidades da estabilizao climtica; e
previsveis, para permitir o planejamento efetivo de aes devendo haver burden-sharing de obrigaes entre esses pases. No que tange ao sistema de governana, a
conveno tambm recomenda a transparncia de informaes e o accountability,
alm dos j mencionados equilbrio e equidade na representao das partes.
3 O MECANISMO FINANCEIRO DA CONVENO
390
391
No que se refere forma de proviso do financiamento climtico, nota-se que a maior parte do aporte de recursos tem ocorrido fora do mecanismo
financeiro da conveno, por meio de canais bilaterais, regionais e multilaterais.
Com respeito a estes ltimos, o Banco Mundial tem atrado a maior contribuio
dos pases Anexo II, com destaque para os Fundos de Investimento Climtico.9
Segundo dados de 2008 da ONU (CQNUMC, 2009a), o montante de recursos
para adaptao e mitigao alocados neste banco supera o total disponvel no
BID, no Banco Asitico de Desenvolvimento, no Banco Africano de Desenvolvimento e no Banco Europeu de Reconstruo e Desenvolvimento juntos.
Alm das plataformas multilaterais de financiamento para o clima, tambm
aquelas bilaterais tem se multiplicado, sobretudo a partir de 2007. Ainda que no
afastem o papel desempenhado pelo GEF, estas colocam novos desafios arquitetura de financiamento climtico, com destaque para a coordenao e o acompanhamento das aes de suporte financeiro. A pluralidade de canais de financiamento e a inexistncia de um rgo supervisor e de definies operacionais para
orientar a implementao das obrigaes de financiamento tm contribudo para a
reduo da transparncia e da efetividade do mecanismo financeiro da conveno.
O resultado a pouca clareza quanto aos montantes disponibilizados, obrigaes de aportes que se confundem com ofertas voluntrias, e a prevalncia do
cofinanciamento, em detrimento de doaes. Estes fatores contribuem para a
desfigurao do objetivo do mecanismo financeiro e geram crticas, sobretudo por
populaes mais vulnerveis aos desastres climticos. Por fim, a multiplicidade
de canais de financiamento dificulta a gesto e o monitoramento das obrigaes
financeiras das partes e pode gerar dupla contagem de esforos.
4 AS NEGOCIAES SOBRE MECANISMO FINANCEIRO
392
10. Estabelecido como rgo subsidirio da conveno para conduzir o processo negociador relativo ao PAB.
393
Todavia, diversos fatores obstaram o alcance de um acordo legal compreensivo nos termos estabelecidos no Plano de Ao de Bali durante a COP 15 e,
como resultado, um novo prazo fora conferido para a concluso das negociaes.
Cumpre lembrar que, apesar da presso popular e de vrias sinalizaes polticas
prvias conferncia, ainda restavam muitos pontos a acordar em Copenhague,
para os quais eram necessrios elevado grau de confiana entre as partes e compromisso maior pelos pases desenvolvidos. O desafio era grande, sobretudo dado
o contexto da crise econmica e financeira global iniciada em 2008, a qual provocara a deteriorao fiscal generalizada no mbito das economias desenvolvidas.11
Ainda assim, a despeito das grandes dificuldades negociais na COP 15,
tomou-se nota do Acordo de Copenhague (CQNUMC, 2009b), que continha
compromissos polticos em geral, vagos e pouco ambiciosos, mas com alguns
avanos quanto ao tema de financiamento. Entre estes, destaca-se o compromisso de mobilizao coletiva pelos pases desenvolvidos de US$ 30 bilhes para o
perodo 2010-2012 e de US$ 100 bilhes anuais at 2020. Tais recursos seriam
disponibilizados para financiar aes de mitigao incluindo REDD+, adaptao e transferncia de tecnologia e capacitao nos pases em desenvolvimento.
O reconhecimento pelo acordo da necessidade de financiamento no curto
prazo para combate mudana do clima fora fato importante para os pases em
desenvolvimento. Os chamados recursos de incio rpido tm sido demandados para o apoio imediato a preparao e implemento de planos de adaptao e
mitigao, entre outros. Ademais, seu cumprimento efetivo pode constituir-se
em sinal importante para a reconstruo da confiana entre as partes da conveno, to abalada com questes processuais e de transparncia na conduo
da COP 15 (SERRA, 2010).
Boa parte dos recursos supramencionados seria canalizada pelo ento chamado Fundo Verde de Copenhague para o Clima, o qual seria estabelecido para
atuar como nova entidade operacional do mecanismo financeiro da conveno.
Este financiaria polticas, programas, projetos e aes em pases em desenvolvimento relacionados a mitigao, adaptao e capacitao e desenvolvimento
e transferncia de tecnologias. A proposta de criao de fundo, ainda que pouco especfica, vinha ao encontro da reivindicada reviso do arcabouo de gesto
dos recursos financeiros na conveno, pauta central nas negociaes formais em
Copenhague e objeto de proposta pelo Grupo dos 77 e China (G-77 + China)
(G-77; CHINA, 2010).
11. Em funo da desacelerao da atividade econmica e dos gastos em elevao para promover polticas anticclicas,
entre 2007 e 2009, o dficit nominal dos pases desenvolvidos aumentou em 7,7 % do PIB.
394
Embora representassem avanos pontuais, os termos consignados no Acordo de Copenhague deixavam lacunas importantes quanto ao atendimento do
preceituado no Plano de Ao de Bali. Entre estas, cabe mencionar, no que tange
obrigao de financiamento, a forma de operacionalizao daqueles compromissos, os detalhes sobre o fundo e as fontes de recursos. Sobre estas ltimas, o
texto somente se referiu de modo elusivo a diversas opes e disps sobre o estabelecimento do Grupo de Alto Nvel de Especialistas para, sob a superviso da
COP, estudar a contribuio de fontes de receita.
No esteio dessa proposta, em fevereiro de 2010, fora criado o High Level
Advisory Group on Climate Change Financing12 (AGF) para estudar meios de se
mobilizar os US$ 100 bilhes anuais at 2020. O trabalho identificou e avaliou
fontes de recursos a partir de critrios como: gerao de receita, eficincia, incidncia, equidade, praticidade, aceitao, adicionalidade e confiabilidade. Apesar
de no se integrar CQNUMC, o grupo contribuiu, entre outros, para estimular
o desenvolvimento de novos estudos e reforar a posio do tema de financiamento para o clima no mbito da ONU.
Outra questo relacionada ao Acordo de Copenhague que, embora imediatamente operacional, ele possua eficcia jurdica limitada por no ter obtido consenso na plenria final da COP 15. Constitua-se, pois, em documento
de orientao poltica e suas provises careciam de enforcement na CQNUMC.
A real efetividade e progresso trazidos por este acordo dependiam, ento, de um
esforo subsequente para tornar seus dispositivos convergentes com as tratativas
no mbito do AWG-LCA e operacionais.
Ainda assim, advoga-se a contribuio do Acordo de Copenhague na propulso das discusses que culminaram com a COP 16, no Mxico. Tal perodo se
iniciou pautado pela busca do restabelecimento das bases de progresso no mbito
dos dois grupos de trabalhos,13 de forma a trazer para a CQNUMC o que se constitura em avano e dar sequncia ao texto-base em negociao. Ao fim de 2010,
ainda que persistissem as dificuldades negociais, foram aprovados os chamados
Acordos de Cancun, que consistem em decises sob os eixos de negociao da
conveno e do Protocolo de Quioto, contendo dispositivos sobre adaptao,
mitigao, REDD+, tecnologia e financiamento (CQNUMC, 2010). Os avanos
referentes ao eixo de financiamento sero analisados a seguir.
395
5 OS ACORDOS DE CANCUN
396
397
6 CONSIDERAES FINAIS
398
399
400
CAPTULO 23
1 INTRODUO
402
compreenso do problema. Na seo 3, discutiremos a evoluo recente das negociaes e seu estgio atual. Nas consideraes finais, teceremos algumas consideraes sobre a especificidade da posio brasileira, os principais obstculos encontrados e as perspectivas de progresso nas negociaes, destacando-se os principais
pontos a serem considerados.
2 OS COMPROMISSOS RELATIVOS TRANSFERNCIA DE TECNOLOGIA NO REGIME DE MUDANA DO CLIMA E SUAS DIFICULDADES DE IMPLEMENTAO
Assim, inicialmente, transferncia de tecnologia, no contexto das negociaes internacionais, foi identificada como o processo de transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis dos pases e das empresas que as desenvolveram e
produziram para as naes receptoras, especialmente em desenvolvimento. Reconheceu-se igualmente que esse processo tambm poderia ser promovido por meio
de outras entidades legais que pudessem facilitar sua implementao efetiva e
sua disseminao (CQNUMC, 1998). Nesse contexto, os pases assinaram acordos ambientais multilaterais por exemplo, o Protocolo de Montreal e a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC)
de forma condicional transferncia de tecnologia.
De fato, essa transferncia tem sido essencial para a implementao do Protocolo de Montreal.3 No caso de substncias que prejudicam a camada de oznio, h
um grupo pequeno de produtos para os quais substitutos parecem ser tecnologicamente viveis, com limitados aumentos de custos (PUGEL; LINDERT, 2000),
sendo os substitutos em questo ambientalmente seguros. Alm disso, a produo
de clorofuorcarbonos (CFC) estava concentrada nos Estados Unidos, na Comunidade Europeia e em algumas grandes empresas principalmente a DuPont , os
quais tiveram a capacidade de usar substitutos seguros. Alm disso, um mecanismo
relativamente eficaz foi criado para promover assistncia financeira e transferncia
de tecnologias relacionadas aos pases que no tm esta capacidade.
3. Ver Art. 10A em ONU (1987), conforme ajustado e emendado pela segunda Reunio das Partes em 1997.
403
404
5. Na verdade, o Art. 4.1(c) da conveno no menciona a expresso tecnologia ambientalmente saudvel. Durante
as negociaes no mbito do Comit Intergovernamental de Negociao da CQNUMC, alguns pases pressionaram
para a incluso da expresso segura e saudvel com a inteno de excluir a tecnologia eletronuclear, uma vez
que esta geralmente considerada como uma ameaa ambiental, embora a energia nuclear no emita diretamente
GEE. Posto que alguns pases contam com a tecnologia nuclear para produzir energia, toda a expresso foi evitada.
Ver minuta do Art. 4.1 (c), Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on
Climate Change on the Work of the First Part of its Fifth Session, held at New York from 18 to 28 February, que consta
no documento A/AC. 237/18 (Part I), 10 Mar. 1992. p. 31.
6. Doravante, a expresso tecnologia ambientalmente saudvel ser substituda meramente pela expresso tecnologia,
de forma a evitar repetio desnecessria.
7. Ver Art. 4.3 da CQNUMC. O Art. 11 desta conveno tambm afirma que o mecanismo para a proviso de recursos
financeiros em forma de doao ou concesso inclui tambm a transferncia de tecnologia, embora no especificando
a forma como isso poderia ser implementado. Obviamente, os pases em desenvolvimento tm constantemente reclamado das condies e das limitaes da oferta de recursos financeiros no mbito do regime de mudana do clima.
405
8. Estas tecnologias incluem as de mitigao de GEE na fonte, ou as para aumentar a remoo por sumidouros, as de
adaptao para reduzir os efeitos adversos da mudana climtica ou aumentar a resilincia. Abrangem tecnologias
leves (soft technologies), tais como capacitao, redes de informao, formao e investigao, e tecnologias duras
(hard technologies), como equipamentos e produtos para controlar, reduzir ou evitar emisses antrpicas destes gases
em silvicultura, transporte, energia, agricultura, indstria e gesto de resduos. Ver FCCC/SBSTA/1996/4, 2 fev. 1996.
9. Ver minuta do Art. 4.2.3, Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on
Climate Change on the Work of the First Part of its Fifth Session, held at New York from 18 to 28 February, que consta
no documento A/AC. 237/18 (Part I), 10 Mar. 1992. p. 37-38.
10. No entanto, o Art. 9.2(c) da UNFCCC d o mandato a um dos rgos desta conveno, o rgo Subsidirio de Assessoramente Cientfico e Tecnolgico da Conveno (SBSTA em ingls, Subsidiary Body on Scientific and Technological Assessment), para identificar tecnologias inovadoras e eficientes e fazer um apanhado de tecnologias e know-how,
e para aconselhar sobre as formas e meios de promover o desenvolvimento e/ou a transferncia dessas tecnologias.
11. As partes pases desenvolvidos devem tambm apoiar o desenvolvimento e a melhoria das capacidades e das
tecnologias endgenas das partes pases em desenvolvimento. Ver o Art. 4.5 da conveno.
12. Ibidem.
406
Ficou claro desde o incio das negociaes que a implementao dessas disposies no seria tarefa fcil, considerando-se a diversidade de fatores inibidores
do processo de transferncia de tecnologia. Tentativas foram feitas para incluir algumas disposies que tinham o objetivo de promover a reduo ou a eliminao
dessas barreiras no texto da conveno, mas estas no vingaram.13
Ciente dessas dificuldades, na Primeira Conferncia das Partes (COP 1)
CQNUMC, as partes acordaram que as questes relacionadas com o desenvolvimento
e a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis deveriam ser consideradas em
cada uma das suas sesses, de forma a prestar aconselhamento contnuo para a melhoria
das modalidades operacionais, com o objetivo de efetiva transferncia de tecnologia.14
Nos debates durante a COP 1, ficou claro que a principal dificuldade envolvendo a
implementao efetiva das disposies da conveno sobre transferncia de tecnologia
que os governos teriam um papel limitado a desempenhar nesse processo, considerando-se que os direitos de propriedade intelectual (IPR em ingls, intellectual property rights)
da maioria das tecnologias so detidos pelo setor privado.
Em 1997, a adoo do Protocolo de Quioto constituiu uma oportunidade
para as partes avanarem sobre essa questo. Alm da reafirmao do compromisso
de transferncia de tecnologia no mbito da CQNUMC,15 as disposies contidas
no protocolo ampliam o escopo deste instrumento,16 incluindo a formulao de
polticas e programas para a transferncia efetiva de tecnologias ambientalmente
saudveis que sejam de propriedade pblica ou de domnio pblico e a criao, no
setor privado, de um ambiente propcio para promover e melhorar a transferncia
de tecnologias ambientalmente saudveis e o acesso a elas.17 Apesar de ainda ser
13. Na minuta do texto do artigo sobre cooperao e transferncia de tecnologia havia uma referncia necessidade
de tomar medidas adequadas para reduzir ou eliminar as barreiras injustificveis contra a transferncia de tecnologia,
bem como a necessidade de garantir que a proteo dos direitos de propriedade intelectual no impedisse tal transferncia. Ver minuta do Art. 4.2.3, Report of the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention
on Climate Change on the Work of the First Part of its Fifth Session, held at New York from 18 to 28 February, que
consta do documento A/AC. 237/18 (Part I), 10 Mar. 1992, p. 38.
14. Pargrafo 2o (a) da Deciso 13/COP 1, intitulada Transfer of Technology, 10a sesso plenria, 7 de abril de 1995,
que consta no documento FCCC/CP/1995/7/Add.1, 6 jun. 1995. p. 40-41.
15. O texto aprovado foi baseado no Art. 4.5 da CQNUMC como base para a linguagem contida no Art. 10(c) do Protocolo de Quioto, embora este ltimo use a expresso tecnologias ambientalmente saudveis, know-how, prticas e
processos pertinentes mudana do clima, o que d uma clara indicao de que eles no esto apenas relacionados
mitigao, mas tambm adaptao mudana do clima. O Art. 11, 1o do protocolo faz uma referncia ao Art.
4.5 da conveno e seu 2o reafirma que a proviso de recursos financeiros inclui transferncia de tecnologia.
16. Durante o processo de negociao do Grupo de Trabalho Ad Hoc do Mandato de Berlim (AGBM), houve at
propostas mais ambiciosas para ampliar o mbito dos compromissos relacionados com a transferncia de tecnologia
constantes na CQNUMC. Uma dessas propostas afirmou que as partes deveriam assegurar a transferncia de materiais, equipamentos e tecnologia para fontes renovveis de energia, incluindo a solar e a de biomassa, para outras
partes, em condies de concesso e de forma preferencial que as restries sobre as transferncias deveriam ser
removidas. Ver 2.2, alternative B, do Anexo III, intitulado Continuing to Advance the Implementation of Existing
Commitments in Article 4.1, o qual elemento do Reports by the Chairmen of the Informal Consultations Conducted
at the Seventh Session of the Ad Hoc Group on the Berlin Mandate, que consta do documento FCCC/AGBM/1997/
INF.1, 22 de Sept.1997, p. 56-57.
17. Art. 10(c) do Protocolo de Quioto.
407
um pouco vaga, essa formulao deixa claro que o envolvimento do setor privado
crucial para permitir aos pases, particularmente aos em desenvolvimento, ter
acesso a essas tecnologias. Esse reconhecimento, que no usual em acordos internacionais, um reflexo do fato de que, em certas reas, os governos tm um papel
limitado a desempenhar, dada a expanso mundial da economia de mercado.
Nesse contexto, os mecanismos inovadores de Quioto em particular, a implementao conjunta18 e o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL) 19 poderiam, em princpio, oferecer tal ambiente propcio ao setor privado para promover
e reforar a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis para as partes
includas e no includas no Anexo I. No entanto, a implementao dos projetos no
mbito desses mecanismos tem mostrado que, efetivamente, estes no se mostraram
como um meio to propcio transferncia de tecnologia como se imaginava, sendo
que a pouca que efetivamente ocorreu foi entre subsidirias de mesmas companhias.
Apesar dos progressos vis--vis a linguagem formal dos instrumentos sob o
regime de mudana global do clima, em termos prticos, as dificuldades no avano
da implementao dos compromissos relacionados transferncia de tecnologia
persistem, provavelmente devido limitada capacidade j mencionada dos governos em transferir tecnologias que so, em sua maioria, pertencentes a empresas.
Na tentativa de avanar em relao a este tema, a COP 4, como componente
do Plano de Ao de Buenos Aires, exortou as partes Anexo II para proporcionar
uma lista de tecnologias ambientalmente saudveis e know-how relacionados com a
adaptao e a mitigao mudana global do clima que fossem de propriedade pblica. Os pases em desenvolvimento, por sua vez, foram chamados a apresentar suas
prioridades ligadas s necessidades tecnolgicas, especialmente aquelas relacionadas a
tecnologias-chave no combate mudana global do clima em setores prioritrios de
suas economias nacionais. Alm disso, esta conferncia instou ambas as partes pases
desenvolvidos e em desenvolvimento a criar um ambiente propcio para estimular
investimentos do setor privado na transferncia de TAS e know-how para os primeiros.
O objetivo desses pedidos foi o de desenvolver um arcabouo para aes
significativas e eficazes, de forma a melhorar a implementao do Art. 4.5 da
conveno.20 No entanto, em geral, os pases desenvolvidos prestaram poucas informaes e, na maioria das vezes, de forma pouco clara , enquanto as parcas
submisses dos pases em desenvolvimento revelaram a falta de capacidade destes
para avaliar suas necessidades em relao tecnologia.
18. Art. 6o do Protocolo de Quioto.
19. Art. 12 do Protocolo de Quioto.
20. Deciso 4/COP 4, intitulada Development and Transfer of Technologies, 8 sesso plenria, 14 de novembro
de 1988, que consta no documento FCCC/CP/1998/16/Add.1, 20 jan. 1999. p. 11-16, incluindo anexo com lista
de assuntos especficos e questes associadas para serem consideradas pelas partes.
408
Apesar dessas deficincias, como resultado do processo de consulta sobre transferncia de tecnologia promovido aps a COP 4,21 um arcabouo de
aes significativas e eficazes para melhorar a implementao do artigo 4.5 da
Conveno22 foi adotado, como componente dos Acordos de Marraqueche. Este
abrangeu cinco temas-chave e reas para aes significativas e eficazes, a saber:
necessidades de tecnologia e avaliao de necessidades; tecnologia da informao
(TI); ambientes propcios; capacitao; e mecanismos de transferncia de tecnologia. O financiamento para implementar o quadro deveria ser fornecido pela rea
focal de mudana do clima do Global Environmental Facility e do Fundo Especial
de Mudana do Clima, o qual demorou anos para ficar totalmente operacional.
Os Acordos de Marraqueche igualmente propiciaram a criao do Grupo
de Especialistas sobre Transferncia de Tecnologia (EGTT em ingls, Expert
Group on Technology Transfer), a serem nomeados pelas partes,23 o qual estaria
encarregado de promover a implementao do Art. 4.5 da conveno, facilitar e
promover atividades de transferncia de tecnologia e fazer recomendaes para
esse fim junto ao SBSTA. Infelizmente, esse grupo teve uma atuao limitada na
efetiva implementao do Art. 4.5, considerando-se que era um grupo de avaliao tcnica - no mbito do SBSTA, e no no do rgo Subsidirio de Implementao (SBI em ingls, Subsidiary Body of Implementation), que no contava
com recursos financeiros para promover a efetiva transferncia de tecnologia ou,
pelo menos, a reduo das barreiras que a impedem.
Desde ento, tem havido algumas tentativas de se instituir um arcabouo
mais amplo de tecnologia no mbito do regime de mudana global do clima, incluindo o desenvolvimento de metodologias para a avaliao das necessidades,24 o
lanamento de um portal de informaes sobre transferncia de tecnologia,25 bem
21. Esse processo de consulta abrangeu informaes contidas nas submisses das partes, nos relatrios dos trs
seminrios regionais sobre o assunto que foram organizados pelo Secretariado da CQNUMC e, em particular, pelo
IPCC (2000).
22. Anexo da Deciso 4/COP 7, 8 sesso plenria, 10 de novembro de 2001; que consta no documento FCCC/
CP/2001/13/Add.1, 21 jan. 2002. p. 22-31.
23. O EGTT compreende 20 especialistas, incluindo trs membros de cada regio de pases em desenvolvimento (frica, sia e Pacfico, e Amrica Latina e Caribe), um de um pequeno Estado insular, sete de pases do Anexo I e trs de
relevantes organizaes internacionais.
24. Ver Development and Transfer of Technologies: report of the expert meeting on methodologies for technology
needs assessments, Seoul, Republic of Korea, 23-25 April 2002, que consta no documento FCCC/SBSTA/2002/INF. 7,
30 May 2002.
25. TT: CLEAR uma rede baseada em um portal (clearing house) de informao elaborada pelo Secretariado da
CQNUMC, com o apoio das partes e do EGTT, que foi projetado para fornecer informaes sobre: projetos e programas
de transferncia de tecnologia; estudos de casos de sucesso deste tipo de tecnologias ambientalmente saudveis
e know-how; organizaes e especialistas; mtodos, modelos e ferramentas para avaliar opes de mitigao e de
adaptao e estratgias; sites relevantes para a transferncia de tecnologia; e trabalhos em curso das partes e deste
grupo de especialistas, como as questes em negociao, os documentos e as reunies, bem como a implementao
da estrutura de tecnologia. Mais informaes no site disponvel em: <http://ttclear.unfccc.int/ttclear/jsp/>.
409
410
Com efeito, a transferncia de tecnologia um tema extremamente controverso no regime de mudana global do clima. Enquanto os pases em desenvolvimento tm constantemente reiterado a falta de vontade poltica dos desenvolvidos como a principal barreira para a transferncia de tecnologias ambientalmente
saudveis, estes ltimos alegam que eles tm poder limitado em promover esta
transferncia, uma vez que as tecnologias ambientalmente saudveis so desenvolvidas principalmente pelo setor privado, o qual no tem envolvimento direto com
os compromissos firmados no mbito da CQNUMC. Considerando-se as principais barreiras existentes na transferncia de TAS, o acesso a essas tecnologias tem
sido considerado praticamente um mito. Nesse sentido, bem mais provvel
que ocorra e o que efetivamente vem ocorrendo a venda destas tecnologias
dos pases desenvolvidos para os em desenvolvimento e, consequentemente, a
transferncia de recursos financeiros do Sul para o Norte o que contradiz frontalmente o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas consagrado na conveno do que a transferncia de tecnologia propriamente dita.
As deficincias e as distores em instrumentos legais e normativos no mbito do regime de mudanas climticas resumido nos pargrafos anteriores mostram
que a implementao da CQNUMC e do Protocolo de Quioto no tem sido to
eficaz como o desejado. Mais importante ainda, esses gargalos colocam vrias
restries para a reduo das desigualdades entre os Estados e o fomento de uma
maior participao das partes para promover a efetiva implementao do regime.
3 O FUTURO DO REGIME: NOVAS ESPERANAS OU MAIS DO MESMO?
411
Assim, considerando-se a urgncia em melhorar a implementao da conveno, a fim de alcanar seu objetivo final em conformidade com seus princpios
e seus compromissos, na COP 13, foi lanado o Plano de Ao de Bali, o qual deu
incio a um processo de negociao abrangente destinado a permitir
(...) a implementao plena, efetiva e sustentada da Conveno, por meio
de medidas de cooperao de longo prazo, com incio imediato, at 2012 e
posteriormente, visando a alcanar um resultado por consenso e adotar uma
deciso em sua 15a sesso (caput do 1o da Deciso 1/COP 13),
abrangendo entre outros cinco grandes temas ou pilares.
Entre esses pilares, no poderia deixar de estar contemplada a questo
tecnolgica.28 Assim, o Plano de Ao de Bali considera que a implementao
plena, efetiva e sustentada da Conveno deve dar-se por meio de medidas de
cooperao de longo prazo que intensifique as medidas de desenvolvimento e
transferncia de tecnologia em apoio s medidas de mitigao e adaptao.29
fundamental notar que a referncia no meramente em relao transferncia
de tecnologia, mas tambm concernente ao desenvolvimento tecnolgico. Isso
atende uma antiga demanda dos pases em desenvolvimento, que no querem
apenas que tecnologias sejam transferidas na verdade, vendidas dos pases
desenvolvidos para eles, mas desejam tambm participar do processo de inovao
tecnolgica e aproveitar o potencial de tecnologias endgenas.
Entre outros aspectos, o Plano de Ao de Bali contempla a necessidade de
se encontrarem:
1. Mecanismos eficazes e melhores formas de remoo de obstculos ao
fornecimento de incentivos financeiros, entre outros, para ampliar o desenvolvimento e a transferncia de tecnologia s partes pases em desenvolvimento, a fim de promover o acesso a tecnologias ambientalmente
saudveis com custos acessveis.
2. Formas de acelerar a aplicao, difuso e transferncia de tecnologias
ambientalmente saudveis com custos acessveis.
3. Meios de cooperao na pesquisa e desenvolvimento (P&D) de tecnologias atuais, novas e inovadoras, inclusive solues satisfatrias para
todas as partes envolvidas (win-win solutions).
4. Eficcia nos mecanismos e nas ferramentas para a cooperao tecnolgica em setores especficos.
412
Tal mecanismo compreenderia um rgo executivo e um Fundo Multilateral de Tecnologias relacionadas mudana do clima. Esse fundo iria fornecer
os meios financeiros para o apoio tecnologia relacionada, conforme determinado pelo rgo executivo. O fundo iria operar sob a orientao da COP como
componente do mecanismo multilateral de financiamento tambm proposto
pelo G-77 e pela China.
O mecanismo abrangeria tecnologias em todos os setores relevantes e deveria
se esforar para eliminar os obstculos ao efetivo desenvolvimento, implantao,
30. Pargrafo 2o da Deciso 1/COP 13.
413
difuso e transferncia de tecnologia. A proposta inclusive falava sobre a importncia de se lidar com os direitos de propriedade intelectual de forma inteligente e
inovadora, de forma que eles no mais constitussem barreiras efetiva transferncia de tecnologia. O Mecanismo de Tecnologia iria se articular com o Mecanismo
de Financiamento da conveno para assegurar os recursos financeiros necessrios.
Foi, ento, elaborada uma abrangente lista de atividades e custos elegveis que teriam apoio deste ltimo mecanismo.
Como era de se esperar, a proposta dos pases em desenvolvimento sofreu
grande oposio proveniente dos desenvolvidos. Os representantes destes ltimos
reafirmaram o argumento que a maioria das TAS desenvolvida pelo setor privado e, mesmo que programas pblicos de pesquisa e desenvolvimento fossem
implementados em parceria com o setor privado, a questo do direito de propriedade ainda traria dificuldades considerveis. Portanto, os pases desenvolvidos
teriam poder limitado para promover essas transferncias. Os em desenvolvimento, por outro lado, afirmaram que esse argumento apenas uma tentativa de se
desresponsabilizar, deslocando o problema para a esfera do setor privado, deixando a transferncia de tecnologia sob controle das foras de mercado e sujeita s
preferncias do setor privado.
Com efeito, para os pases desenvolvidos, nos quais esto localizados os
maiores detentores de patentes de tecnologias consideradas como ambientalmente saudveis, o atual cenrio, no qual as foras de mercado imperam, extremamente confortvel. Muitos atores nesses pases veem a preocupao emergente
nos pases em desenvolvimento em mitigar os GEE como uma excelente janela de
oportunidade para a venda de tecnologias de baixo carbono. Assim, obviamente, tais pases opuseram-se proposta do G-77 e da China em relao criao
de um orgo executivo.
Os Estados Unidos, apoiados pelo Grupo Umbrella,31 propuseram a ideia
de um centro internacional de transferncia de tecnologia, com o possvel apoio
de centros regionais e de uma rede de centros de pesquisa, dispositivo que faria
a identificao das necessidades tecnolgicas e o aconselhamento aos pases em
desenvolvimento de como a tecnologia poderia ser transferida. Em encontros
informais, seus representantes no escondiam o fato de que identificavam o Banco
Mundial como o melhor candidato para desempenhar o papel desse centro,
apoiado pelos bancos regionais de desenvolvimento das Amricas, da sia e da
frica. Tal posio evidencia a viso de que a tecnologia deve ser vendida,
e no transferida. Nesse sentido, a ideia do Fundo de Tecnologia, proposta
pelo G-77 e China, ia de encontro a essa concepo e foi, portanto, rechaada.
31. Coalio de pases desenvolvidos no membros da Unio Europeia (UE) usualmente, formada por Austrlia,
Canad, Islndia, Japo, Nova Zelndia, Noruega, Federao Russa e Ucrnia.
414
Alm do mais, os Estados Unidos, durante a COP 15, manifestou ser contrrio ideia de incluir no mecanismo o desenvolvimento tecnolgico, o que
contrariava inclusive o Plano de Ao de Bali e deixava mais evidente ainda
que a situao considerada mais conveniente era a de manuteno da dependncia dos pases em desenvolvimento em relao s tecnologias detidas pelos desenvolvidos.
Outro ponto extremamente polmico durante as negociaes foi o tema dos
direitos de propriedade intelectual. A grande maioria dos pases em desenvolvimento acreditava ser importante que o resultado das negociaes refletisse sobre
essa questo de forma que as barreiras transferncia de tecnologia nesse sentido
fossem superadas. Entretanto, cabe ressaltar que uns tinham uma posio mais
moderada que outros: enquanto alguns, tais como a Bolvia, insistiam na possibilidade ampla de quebra de patentes, outros defendiam a ideia de usar o Fundo de
Tecnologia para comprar licenas e outros direitos de propriedade intelectual, o
que permitiria sua difuso na modalidade de domnio pblico. Nessa altura das
negociaes, os pases desenvolvidos recusavam-se at mesmo a discutir o assunto.
Os Estados Unidos chegaram a dizer que qualquer meno a IPR seria inaceitvel
para sua delegao e impediria qualquer acordo.
Temas dessa natureza e alguns outros foram exaustivamente debatidos durante o processo de negociao no mbito do AWG-LCA em 2008 e 2009. Como
toda negociao internacional baseada na composio de interesses entre os
diversos grupos e partes, em Copenhague, o grupo que lidava com o tema havia
avanado bastante e era consensual a criao do Mecanismo de Tecnologia, o
qual estava sendo desenhado para ser formado por dois componentes bsicos:
o Comit de Tecnologia e o Centro de Tecnologia de Mudana do Clima e sua
rede. O primeiro foi uma adaptao da proposta do G-77 e da China, embora o
nome rgo Executivo fosse a preferncia desse grupo originalmente; e o segundo, fruto da proposta dos Estados Unidos e do Japo. No entanto, embora a ideia
dos dois componentes fosse aceitvel para as partes, a grande disputa passou a ser
a relao entre estes: o G-77 e a China queriam que o centro fosse submetido ao
comit, em cuja composio seus membros provavelmente teriam maioria das
vagas, enquanto os pases desenvolvidos enxergavam os dois componentes como
independentes e sem relao hierrquica. O que os pases em desenvolvimento
buscam que o MDL e a transferncia de tecnologia, que venham a ser estabelecidos, tenham tambm carter executivo, de concreta implementao de aes,
e no apenas sejam rgos de aconselhamento sobre tecnologias, menos ainda de
promoo da venda destas, que a viso dominante entre os pases desenvolvidos.
Por causa de todos esses pontos bastante controversos, e ainda contaminados
pelo insucesso geral das negociaes durante a COP 15, no foi possvel, como
era esperado, finalizar as negociaes nesta conferncia. Como sabido, a COP
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tecnologia devem ser determinadas em mbito nacional, com base nas circunstncias
e nas prioridades nacionais. O foco de orientao nacional foi uma vitria sobretudo
para o Brasil, o qual insistiu nessa redao, argumentando que, por exemplo, a tecnologia de produo e uso do bioetanol de cana-de-acar tem sido questionada por
alguns pases desenvolvidos.
Importante tambm, no s para o Brasil, como tambm para todos os pases em desenvolvimento, foi a deciso de que aes em diferentes fases do ciclo de
tecnologia - incluindo pesquisa e desenvolvimento e demonstrao de implantao, difuso e transferncia de tecnologia (tudo isso sendo compreendido como
desenvolvimento e transferncia de tecnologia) - deveriam ser aceleradas no apoio
ao de mitigao e adaptao.
Como no poderia deixar de ser, baseado no princpio das responsabilidades
comuns, porm diferenciadas, o Acordo de Cancun cria obrigaes para todas as
partes. Nesse sentido, o acordo incentiva-as, no mbito do Art. 4o, 1(c), e do
Art. 5o da conveno e em conformidade com as respectivas capacidades, circunstncias e prioridades nacionais, a realizar aes nacionais identificadas por meio
de abordagens orientadas por cada pas, a participar em atividades de cooperao
bilaterais e multilaterais para o desenvolvimento e a transferncia de tecnologia,
bem como a promover o aumento de pesquisas pblicas e privadas e o desenvolvimento e a demonstrao em relao a tecnologias de mitigao e adaptao.
Mas o ponto central do Acordo de Cancun no que diz respeito ao desenvolvimento e transferncia de tecnologia foi a deciso de estabelecer um mecanismo tecnolgico para facilitar a implementao de aes para atingir o objetivo
j referido, sendo composto pelos dois componentes anteriormente discutidos: o
Comit Executivo de Tecnologia e o Centro de Tecnologia e rede associada, os
quais, de acordo com suas respectivas funes, devero facilitar o exerccio efetivo
do Mecanismo de Tecnologia, sob a orientao da COP. O mecanismo vem a
substituir o EGTT, o qual teve sua existncia encerrada na COP 16.
As funes do Comit Executivo de Tecnologia sero as seguintes:
1. Apresentar uma viso geral das necessidades tecnolgicas e uma anlise
de polticas e assuntos tcnicos relacionados com o desenvolvimento e a
transferncia de tecnologias para mitigao e adaptao.
2. Considerar e recomendar aes para promover o desenvolvimento e a
transferncia de tecnologias, a fim de acelerar as aes de mitigao
e adaptao.
3. Recomendar e orientar polticas e prioridades de programas relacionados ao desenvolvimento e transferncia de tecnologias, com especial
ateno para as partes pases de menor desenvolvimento relativo.
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Facilitar a prestao de informao, formao e apoio a programas para criar ou reforar o desenvolvimento das capacidades
dos pases em identificar opes tecnolgicas, fazer suas escolhas,
assim como operar, manter e adaptar tecnologias.
Facilitar a implantao imediata de tecnologias existentes em
partes pases em desenvolvimento, com base nas necessidades identificadas.
2. Estimular e incentivar, por meio da colaborao com o setor privado, instituies pblicas, universidades e orgos de pesquisa, o desenvolvimento e a transferncia de tecnologias ambientalmente saudveis existentes
e emergentes, assim como oportunidades para cooperao tecnolgica
Norte Sul, Sul Sul e triangular.
3. Facilitar o estabelecimento de uma rede de centros tecnolgicos nacionais,
regionais, setoriais e internacionais, organizaes e iniciativas, com vista a:
Reforar a cooperao entre centros tecnolgicos nacionais, regionais e internacionais, e instituies nacionais relevantes.
Facilitar parcerias internacionais entre partes interessadas pblicas e privadas, para acelerar a inovao e a difuso de tecnologias ambientalmente saudveis para as partes pases
em desenvolvimento.
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4 CONSIDERAES FINAIS
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NOTAS BIOGRFICAS
Economista formada pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC/RJ) (1999-2003), e mestre em Planejamento Energtico com rea de
concentrao em Planejamento Ambiental pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra
de Ps-Graduao e Pesquisa de Engenharia da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (COPPE/UFRJ) (2005-2008). consultora snior da ICF Consultoria
do Brasil Ltda. no Rio de Janeiro e ex-consultora tcnica do Ministrio da Cincia
e Tecnologia (MCT). Foi membro da delegao brasileira nas negociaes multilaterais sobre mudana do clima e nas reunies do Painel Intergovernamental
sobre Mudanas Climticas (IPCC), e do Global Bioenergy Partnership (GBEP).
Coordenou o setor de energia do 2o Inventrio Brasileiro de Emisses Antrpicas
de Gases de Efeito Estufa e participou da Rede Nacional de Inventrio das Emisses de Gases de Efeito Estufa do Setor de Resduos. membro da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) Roster of
Experts como especialista no setor de energia e revisora tcnica de inventrios
nacionais de gases de efeito estufa de pases Anexo I.
ANDR CARVALHO SILVEIRA
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Tecnolgico do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), por meio da Rede Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT) e do Projeto Mudanas Climticas e Megacidades, ligado ao Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE).
Antonio Donato Nobre
Doutor em Poltica Ambiental pela Lincoln University, Nova Zelndia (20022006). Professor adjunto do Departamento de Engenharia de Produo e Mecnica da Universidade Federal de Juiz de Fora e revisor dos peridicos Journal
of Cleaner Production, Cincia & Sade Coletiva, e Gesto & Produo. Publicou, com diferentes coautores, artigos e captulos de livros, entre eles: Marrying
strands of ecological modernisation: a proposed framework (Environmental politics, 2007); Capacidade ambiental e a emulao de polticas pblicas: o caso
da responsabilidade ps-consumo para resduos de pilhas e baterias no Brasil;
Planejamento e polticas pblicas, 2009; Double standards and the international
trade of pesticides: the Brazilian case; e International Journal of Occupational and
Environmental Health, 2010.
Carlos Afonso Nobre
Notas Biogrficas
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de Cincias para Naes em Desenvolvimento (TWAS) e chefe do comit cientfico do International Geosphere Biosphere Programme (IGBP). autor e coautor
de mais de 130 artigos cientficos, livros e captulos de livros.
Carolina Burle Schmidt Dubeux
Bacharel em Cincias Biolgicas pela Universidade de Braslia (UnB), com mestrado em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel
(CDS) da UnB. Atualmente, doutorando na mesma rea pela mesma instituio
e pesquisador do projeto Land Use Policies and Sustainable Development in Developing Countries (Lupis) da UnB/Unio Europeia e do grupo de pesquisa em Desenvolvimento Regional e Mudanas Climticas do CDS no mbito da Rede Clima
(UnB/Ministrio da Cincia e Tecnologia MCT). Membro da Red de Investigacin
Comparada sobre Cambio Climtico, vem trabalhado nos temas de dinmica do uso da
terra, mudanas climticas, epistemologia da sustentabilidade e sistemas integrados de
indicadores. Desde 2007, desenvolve pesquisas sobre mitigao e adaptao agropecuria s mudanas climticas em territrios da Amaznia, do Cerrado e do Semirido.
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Eustquio Reis
Notas Biogrficas
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Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Possui mestrado em Economia
pela Universidade de Freiburg, Alemanha, e graduao em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Suas reas de
pesquisa principais so: causas e consequncias econmicas do desmatamento
na Amaznia, economia poltica das mudanas climticas e economia dos
resduos slidos.
Notas Biogrficas
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Pesquisador titular III e atual coordenador-geral do Centro de Cincia do Sistema Terrestre do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (CCST/INPE).
graduado em Meteorologia, mestre em Hidrologia pela Universidad Nacional Agraria La Molina, em Lima, Peru, PhD em Meteorologia pela Universidade de Wisconsin, Estados Unidos, e tem ps-doutorados em vrios
centros dos Estados Unidos. Suas reas de interesse so: estudos e previso
climtica, incluindo modelagem previso sazonal de clima; e estudos de mudanas climticas, com nfase em modelagem, impactos e anlises de vulnerabilidade. autor de mais de 200 publicaes entre artigos cientficos, livros e captulos de livros e professor da ps-graduao em Meteorologia em
Cincias do Sistema Terrestre do INPE. Membro de vrios painis nacionais
e internacionais, entre eles o Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) e o Painel Brasileiro de Mudanas Climticas (PBMC), e lidera projetos nacionais e internacionais nas reas de mudanas de clima e
estudos climticos.
Jos Domingos Gonzalez Miguez
Doutora em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB) (2008), com mestrado
(Masters Degree in Environmental Policy) pela Roskilde University, Dinamarca
(2001), e graduao em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de
Alagoas (Ufal) (1999). Tem experincia nas reas de planejamento e desenvol-
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vimento urbano e regional, desenvolvimento local e territorial, atuando principalmente nos seguintes temas: sustentabilidade, territrio, poltica ambiental,
produo mais limpa, desenvolvimento local, territorial e regional, e mudanas
climticas. Atualmente ps-doutoranda (Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional PNPD/Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior Capes) no CDS/UnB e pesquisadora da Rede Clima (sub-rede
Desenvolvimento Regional e Mudanas Climticas), na qual desenvolve pesquisas nas reas de identificao das vulnerabilidades e adaptao da produo familiar brasileira s mudanas climticas em territrios da Amaznia, do Cerrado
e do Semirido.
Juliana Simes Speranza
Graduado em Engenharia Eltrica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (1972), ps-graduado em Socio-Economia do Desenvolvimento pela
cole des Hautes tudes en Sciences Sociales de Paris (1984) e em Sistemas de
Converso de Energias Renovveis pela Facult des Sciences de lUniversit de
Perpignan (1983) e mestre em Economia da Inovao e Economia de Sistemas
Energticos pela Universit Paris IX Dauphine e pelo Institut National des
Sciences et Techniques Nuclaires, Frana (1985). Desde 2004, assessor do
Notas Biogrficas
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Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), onde lidera estudos nas reas
de energia e mudana do clima. Foi secretrio de Desenvolvimento Energtico
do Ministrio de Minas e Energia at 2003, responsvel pelo estabelecimento e
pela implantao das polticas nacionais de eficincia energtica, de tecnologias
energticas, de energias renovveis e de eletrificao rural. Assessor especial e gerente executivo da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) de 1998 a 2001.
Pesquisador associado ao Centre International de Recherche sur lEnvironnement
et le Dveloppement (CIRED), Paris, Frana, de 1983 a 1998. Engenheiro eletricista, de 1972 a 1982, na Enisa Engenharia de Instalaes, Salvador, Bahia, e
na Natron Engenharia e Projetos, Rio de janeiro. Trabalha nas reas de energia,
ambiente e desenvolvimento; mudana do clima, tecnologias de baixo carbono e
desenvolvimento sustentvel; e cincia, tecnologia e inovao. Membro de alguns
conselhos, comisses e comits profissionais, nacionais e internacionais, e autor
de vrios estudos, artigos, publicaes e palestras.
Maria Bernadete Sarmiento Gutierrez
Doutora em Economia pela University College London (1991), pesquisadora snior do Ipea do Rio de Janeiro desde 1996 e professora adjunta no Departamento
de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF) no perodo 1994-2008.
Tambm serviu Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) no perodo 1999-2004, com foco nos temas de governana e desenvolvimento sustentvel.
Maria Valverde
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Notas Biogrficas
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Professor titular da disciplina Patologia Pulmonar do Departamento de Patologia da Faculdade de Medicina da Universidade de So Paulo (USP). Atualmente
coordena o projeto Avaliao da Toxidade da Poluio por Material Particulado
Gerado por Diferentes Fontes Emissoras: Proposio de Estudos Clnicos e Experimentais (edital 18 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico
e Tecnolgico CNPq), o Instituto Nacional de Anlise Integrada do Risco
Ambiental (Inaira) (edital 15 do CNPq) e a Plataforma de Imagem em Sala de
Autopsia (Fundao de Amaparo Pesquisa do Estado de So Paulo FAPESP).
Ricardo Abramovay
Pesquisador 1C, professor titular do Departamento de Economia da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo
(FEA/USP) e do Instituto de Relaes Internacionais da USP. coordenador
do Projeto Temtico Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo
(FAPESP) sobre Impactos Socioeconmicos das Mudanas Climticas no Brasil e
do Ncleo de Economia Socioambiental da USP (www.nesa.org.br). Seu programa de pesquisa voltado ao estudo dos comportamentos dos atores sociais nos
processos contemporneos de transio para uma economia de baixo carbono e
apoia-se teoricamente nas principais correntes contemporneas da sociologia econmica. Este programa se traduz em projetos, publicaes e orientaes em trs
reas: i) o papel dos atores sociais nas mudanas de comportamentos empresariais
diante dos desafios socioambientais contempornos; ii) o papel da biomassa na
descarbonizao da matriz energtica dos transportes; e iii) trabalhos tericos em
sociologia econmica.
Ronaldo Seroa da Motta
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e 2008, e como coordenadora das reas de mudana climtica, construo sustentvel e finanas sustentveis do Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel (CEBDS) durante 2010.
Thas Linhares Juvenal
Mestre em Teoria Econmica pela Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo (FEA/USP) e doutorando em Economia
das Instituies e do Desenvolvimento pela mesma instituio. Em sua dissertao estudou a histria econmica do uso siderrgico de carvo vegetal no estado
de Minas Gerais, com enfoque no cultivo (a partir de plantaes arbreas) de
biomassa e em tecnologias eficientes de carbonizao. Em 2009 e 2010 desenvolveu estudo similar para o polo siderrgico de Carajs, nos estados do Par e do
Maranho. colaborador do Centre de Coopration Internationale en Recherche
Agronomique pour le Dveloppement (CIRED), Frana.
Virginia Parente
Economista, ps-doutora em Energia pela Universidade de So Paulo USP e doutora em Finanas e Economia pela Fundao Getulio Vargas de So Paulo (FGV/
SP) com intercmbio na Universidade de Nova Iorque. Iniciou a carreira como
estagiria no Ipea, em Braslia, atuando, em seguida, por mais de 15 anos, como
executiva em bancos de investimento nacionais e internacionais. Nos ltimos
anos, como professora concursada da USP, vem desenvolvendo trabalhos nas reas
de energia e regulao, governana e polticas pblicas em mudanas climticas.
membro independente do Conselho de Administrao da Centrais Eltricas
Brasileiras (Eletrobras), presidente do Comit Estratgico de Energia da Amcham
e diretora de Publicao da Sociedade Brasileira de Planejamento Energtico.
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Vitor Schmid
Doutoranda em Energia pelo Instituto de Eletrotcnica e Energiada Universidade de So Paulo (IEE/USP), mestre em Planejamento de Sistemas Energticos
pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e especialista em Eficiencia Energtica y Cambio Climtico pela Universidad Complutense de Madrid
(UCM). Foi pesquisadora voluntria do International Energy Initiative (IEI),
pesquisadora estagiria do United Nations Environment Programme (UNEP)
Ris on Energy, Climate and Sustainable Development at the Technical University of Denmark (DTU) e atualmentecolaboradora da School of Public Policy
of the University of Maryland no projeto Carbon Market Risks: Firm Perceptions
of CDM Investment Decisions in Brazil and India.reas de pesquisa: polticas
pblicas em mudanas climticas e regulao da reduo da emisso de carbono.
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Thayse Lamera
Reviso
ngela de Oliveira
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Capa
Fbio Oki
Livraria
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Tel.: (61) 3315 5336
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