FACULDADE DE SERVIO SOCIAL

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL

DOUTORADO EM SERVIO SOCIAL
EUNICE MARIA VICCARI

Assistncia Social como direito universal:

entre a concepo terica e a proviso

Porto Alegre,
maro de 2008

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE SERVIO SOCIAL
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL
DOUTORADO EM SERVIO SOCIAL

EUNICE MARIA VICCARI

Assistncia Social como direito universal:

entre a concepo terica e a proviso

PORTO ALEGRE (RS)

Maro de 2008

EUNICE MARIA VICCARI

Assistncia Social como direito universal:

entre a concepo terica e a proviso

Tese de doutorado apresentada ao Programa de

Graduao em Servio Social - Doutorado, da
Faculdade de Servio Social da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul PUCRS, como requisito parcial para obteno do
Ttulo de Doutora em Servio Social.

Orientadora: Professora Doutora BERENICE ROJAS COUTO

Porto Alegre (RS)

Maro de 2008

EUNICE MARIA VICCARI

Assistncia Social como direito universal:

entre a concepo terica e a proviso

Tese de doutorado apresentada ao Programa de

Ps Graduao em Servio Social - Doutorado, da
Faculdade de Servio Social da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul PUCRS, como requisito parcial para obteno do
Ttulo de Doutora em Servio Social.

Porto Alegre,

Doutora Berenice Rojas Couto (PUCRS Orientadora)

Doutor Carlos Nelson dos Reis (PUCRS)
Doutora Jane Cruz Prates (PUCRS)
Doutora Jussara Maria Rosa Mendes(PUCRS)

Doutora Maria Carmelita Yazbek (PUCSP)

s pessoas que lutam

acreditando que o mundo pode
ser transformado.

AGRADECIMENTOS

A elaborao de uma tese tarefa que, embora seja acadmica, permeia os

diferentes espaos da vida. Expresso meu reconhecimento e meu agradecimento a
todos quantos, de diversas maneiras, participaram do processo desta elaborao.
Mesmo

sabendo

risco

de

cometer

algumas

injustias,

registro

meus

agradecimentos:

Universidade de Santa Cruz (UNISC) pela destinao de horas de atividade

docente alocadas na realizao da pesquisa;

ao Programa (CAPES), pela bolsa parcial e pela possibilidade de, atravs do

PROCAD, avanar meus estudos na Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUCSP);

ao Programa de Ps-Graduao em Servio Social da Pontifcia Universidade

Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS), pela qualidade acadmica e forma
solidria especialmente da Coordenadora do Programa Prof Dra. Berenice
Rojas Couto que, na condio de orientadora, muito contribuiu, sobretudo por
ter

acreditado,

na

viabilidade

deste

trabalho.Tambm

deixo

meus

agradecimentos aos secretrios Antnio Ricardo Terra Dalpicol e Juliana

Helmann Cavalheiro;

aos Professores Dr. Carlos Nelson dos Reis, Dras. Maria Carmelita Yazbec e
Jussara Maria Rosa Mendes que fizeram parte da Banca de Qualificao com
valiosas contribuies;

Professora Dra. Jane Cruz Prates por aceitar fazer parte da banca final
contribuindo com a discusso acerca do tema;

as amigas, em especial Rosangela Marione Schuh, Silvia Lcia Soares

Rocha e

Mirian Luzia Giglio Neves da Silva pelo apoio e solidariedade que

recebi e, principalmente, no perodo de finalizao desta tese. Obrigada pela

amizade e ateno dedicada durante este perodo; vocs foram fundamentais
para a concluso desta tese;

amiga Maira Meira Pinto e s alunas do curso de Servio Social da UNISC

pela contribuio na coleta de dados. Tambm agradeo s amigas de longa

convivncia, Cntia Ribes Pestano, Gilsaine Ribes Pestano e Brbara Brum

que, alm da amizade e solidariedade partilham a inveno da vida;

minha famlia pelo apoio e solidariedade permanentes, mesmo durante as

minhas longas ausncias;

aos gestores, presidentes e conselheiros da Poltica de Assistncia Social dos

municpios do Vale do Rio Pardo que integraram esta pesquisa, por sua
disponibilidade em fornecer informaes e entrevistas.

RESUMO
Esta tese teve como objetivo investigar a universalidade de acesso a todos os que
necessitam de atendimento da Poltica de Assistncia Social. O estudo foi realizado
partindo de uma retrospectiva dessa Poltica, desde a Proclamao de Repblica no
final do sculo XIX at ltimo quarto do sculo XX, quando formalmente a
Assistncia Social alcanou o status de poltica pblica. Entretanto, o alcance da
condio de direito a todos encontra limites que demandam ser superados
permanentemente. Ao analisar os fundamentos legais e operacionais que embasam
a Poltica de Assistncia Social, percebeu-se que a consolidao legal requer uma
mudana necessria sua compreenso e efetivao na prtica. Tambm a
pesquisa de campo, realizada em municpios do Vale do Rio Pardo, indicou que os
limites do acesso a todos perpassam as estruturas operacionais, bem como a
concepo dos sujeitos que nela se envolvem. Com justificativas sustentadas na
insuficincia de recursos financeiros, fsicos, humanos e materiais cria-se um mito de
que estes em abundncia poderiam garantir a universalidade. Assim so
desconsiderados os limites inerentes prpria condio do tardio desenvolvimento
econmico e social que caracteriza a realidade brasileira. Uma contradio
explicitada com a comprovao da existncia de uma zona de desproteo social,
hiato social, formada por pessoas que permanecem alijadas da Previdncia Social
e, tambm, da Assistncia Social. A desproteao est evidenciada pela inexistncia
de segurana de rendimentos e de acolhida e convivncia. A segurana de
rendimentos no alcanada por alguns pela impossibilidade de contribuio com a
Previdncia Social (desempregados e subempregados) e, para outros, por no
fazerem parte de critrios de acesso aos benefcios no contributivos da Assistncia
Social. J a acolhida e a convivncia, embora desvinculadas do critrio de renda
para o acesso, continua sendo praticada pela reproduo do paradigma de servios
destinados a pobres. Portanto, embora tenha havido uma clivagem de paradigma na
Assistncia Social, no seu aspecto legal, ainda reside em algo a ser superado, para
que o status de pblico e universal seja uma realidade universalizvel.
Palavras-chave: assistncia social, universalidade, proteo social.

ABSTRACT
The purpose of this thesis was to investigate the access for all individuals who need
help from the Social Assistance Policy. The study begins with a retrospection of such
Policy, starting from the Proclamation of the Republic by the end of the 19th Century,
and extends up to the last quarter of the 20th Century, when the Social Assistance
formally reached the status of public policy. However, the range of every ones right
condition runs into limitations that need to be continuously overcome. The analysis of
the Social Assistance Policys legal and operational basis proved that the legal
consolidation requires some change necessary for its understanding and practical
efficacy. Also, the field research accomplished in municipal districts of Vale do Rio
Pardo indicated that the limitation to every ones access pass by the operational
structures, as well as by the conception of the individuals involved in it. Excuses
supported by lack of finantial, physical, human and material resources, created a
myth that the abundance of such resources could guarantee the universality. Thus,
the limits inherent to the peculiar condition of an untimely economical and social
development that characterizes the Brazilian reality are disregarded. A contradition
becomes clear with the evidence of an existing failure zone in the social care social hiatus - formed by people that remain destituded from Social Security and
also from Social Assistance.
Such lack of care is proved by the fact that the
assurance of revenue, consideration and convivial gathering are inexistent. The
guarantee of revenue is not reached by some people because they have no way to
make contributions to the Social Security (the unemployed and underemployed
ones) and, by others, because they do not integrate the criteria that allow
accessibility to non-contributive Social Security benefits. As regards to consideration
and convivial gathering, even so not entailed to the revenue criteria required for
access, in practice remain under the paradigm of service destined to the poor.
Therefore, in spite of the fact that there have been a planned division of paradigm in
the Social Security concerning its legal aspect, there is still something in it that needs
to be surmounted in such a way that the public and universal status may become a
universal reality.
Key words: social assistance, universality, social care.

SUMRIO

INTRODUO...........................................................................................................17
1 SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL: DE SUA INSTITUCIONALIZAO AO
DESAFIO OPERACIONAL DA ASSISTNCIA SOCIAL..........................................21
1.1 Noo de Seguridade Social......................................................................... ......21
1.2 Seguridade Social brasileira: situando a Assistncia Social............................. ..26
1.3 Assistncia Social ou caso de polcia............................................................... ..28
1.4 Assistncia Social ou corporativismo............................................ ......................34
1.5 Assistncia Social: o sentido universal................................................................50
2 DEMARCANDO O OBJETO DE ESTUDO E DEFININDO AS OPES PARA A
PESQUISA.................................................................................................................62
2.1 Identificao do objeto e mtodo da pesquisa.....................................................64
2.2 Aproximao entre pesquisa documental e pesquisa de campo.........................66
2.3 Universo dos documentos e procedimentos adotados para anlise....................67
2.4 Universo dos municpios e procedimentos adotados no campo ................. ...... 70
2.5 Situando os municpios que compem o Vale do Rio Pardo................. .............74
2.5.1 A Poltica de Assistncia Social dos municpios integrantes do universo da
pesquisa...............................................................................................................79
3 A UNIVERSALIDADE: UM HORIZONTE ENTRE NOES E CONCEPES...99
3.1 Universalidade: um princpio enquanto direo para as polticas sociais.......... .99
3.2 Fundamentos legais, operacionais e abrangncia de atendimento...................108
3.2.1 Direitos sociais: alvo a ser alcanado.............................................................116
3.2.2 Intersetorialidade: uma condio para o atendimento universal................ ....123
3.2.3 Assistncia Social e sua relao com a universalidade.................................124
4

DIREITOS

SOCIOASSISTENCIAIS

NA

POLTICA

DE

ASSISTNCIA

SOCIAL..................................................................................................................130
4.1A segurana de rendimentos...........................................................

.............132

4.2 A segurana de acolhida e de convivncia para todos...................................144

10

CONCLUSO..........................................................................................................154
REFERNCIAS........................................................................................................161
APNDICE...............................................................................................................172

11

LISTA DE QUADROS

Quadro 01:

Demonstrativo da estrutura originria da pesquisa..............................................63

Quadro 02:

ndice de Desenvolvimento Socioeconmico da Regio do Vale do Rio Pardo,

especificado conforme educao, renda, sade de acordo com ndice e
classificao no Estado........................................................................................71

Quadro 03:

Quantificao de municpios no Brasil, Rio Grande do Sul e na Regio do Vale

do Rio Pardo por classe populacional..................................................................73

Quadro 04:

Municpios da Regio do Vale do Rio Pardo por ordem crescente de populao,

recenseada e estimada em 2007.........................................................................75

Quadro 05:

Relao de segmentos representados nos CMAS dos municpios que integram o

universo da pesquisa e participaram das entrevistas...........................................78

Quadro 06:

Demonstrativo das principais atribuies prescritas dos CMAS em ordem

decrescente..........................................................................................................92

Quadro 07:

Demonstrativo das principais atribuies reais dos CMAS..................................94

Quadro 08:

Fundamentos legais e operacionais analisados com enunciados e principais

categorias...........................................................................................................109

Quadro 09:

Populao com mais de 65 anos e nmero de BPC pagos por ms em 2007.135

Quadro 10:

Distribuio dos ocupados por posio na ocupao, segundo contribuio

previdncia e rendimento mdio real na RMPA em 2007..................................140

Quadro 11

Distribuio dos desempregados segundo recebimento de seguro-desemprego e

de benefcios previdencirios na RMPA, 2007.................................................. 141

12

LISTA DE TABELAS

Tabela1:

Denominao do rgo gestor da Assistncia Social nos municpios do

Vale do Rio Pardo..................................................................................81

Tabela 2:

Perodo em que foi criado CMAS, FMAS e Municipalizao da Poltica

de Assistncia Social com o respectivo nvel de gesto.......................83

Tabela 3:

Municpios da Regio do Vale do Rio Pardo integrantes da pesquisa e

respectivo porte populacional................................................................85

Tabela:4

Estrutura fsica, operacional, financeira e tcnica, exclusivas para

funcionamento dos CMAS.....................................................................89

Tabela 5:

Periodicidade de reunies com de Atas e Resolues..........................91

Tabela 6:

Categorias

presentes

nos

quatro

documentos

analisados

com

respectiva freqncia .........................................................................115

Tabela 7:

Nmero de beneficirios do BPC e RMV e valor gasto no pagamento de

benefcios no Brasil, nos anos 2005 e 2006................................... 135

Tabela 8:

Distribuio dos ocupados por formas de insero no mercado de

trabalho e contribuio Previdncia Social, na RMPA sub-perodos 1
(jul./92 - jun./94), 2 (jul./94 - jun./96), 3 (jul./96 - jun./98), 4 (jul./98 jun./00) e 5 (jul./00 - jun./02) ...............................................................139

13

LISTA DE FIGURAS

Figura 1:
Figura 2:
Figura 3:
Figura 4:
Figura 5:

Matriz
geradora
do
instrumento
adotado
para
pesquisa
documental.............................................................................................69
Matriz geradora do instrumento adotado para a primeira aproximao
da pesquisa de campo...........................................................................80
Matriz geradora do instrumento adotado para a segunda aproximao
da pesquisa de campo..........................................................................87
Matriz geradora do instrumento adotado para a terceira aproximao da
pesquisa de campo................................................................................98
Sistema de Seguridade Brasileira: desenho dos limites da
universalidade entre a Previdncia e a Assistncia Social..................143

14

LISTA DE SIGLAS

BNH

Banco Nacional de Habitao

BPC

Benefcio de Prestao Continuada

CAPs

Caixas de Aposentadoria e Penses

CEAS

Conselho Estadual de Assistncia Social

CF

Constituio Federal

CIB

Comisso Intergestora Bipartite

CIT

Comisso Intergestora Tripartite

CLT

Consolidao das Leis do Trabalho

CMAS

Conselho Municipal de Assistncia Social

CNAS

Conselho Nacional de Assistncia Social

CNSS

Conselho Nacional de Servio Social

CRAS

Centro de Referncia de Assistncia Social

CREAS

Centro de Referncia de Especializada de Assistncia Social

DAS

Departamento de Assistncia Social

DC

Desenvolvimento de Comunidade

DSI

Doutrina Social da Igreja

ECA

Estatuto da Criana e do Adolescente

FEAS

Fundo Estadual de Assistncia Social

FEE

Fundao Estadual de Economia e Estatstica

FGTS

Fundo de Garantia por Tempo de Servio

FMAS

Fundo Municipal de Assistncia Social

FNAS

Fundo Nacional de Assistncia Social

FUNABEM

Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor

GE

Gesto Estadual

GM

Gesto Municipal

IAPS

Institutos de Aposentadorias e Penses

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IDESE

ndice de Desenvolvimento Socioeconmico

INPS

Instituto Nacional e Previdncia Social

15

LBA

Legio Brasileira de Assistncia

LOAS

Lei Orgnica de Assistncia Social

LOPS

Lei Orgnica da Previdncia Social

LOS

Lei Orgnica da Sade

MDS

Ministrio de Desenvolvimento Social

MOBRAL

Movimento Brasileiro de Alfabetizao

MPAS

Ministrio de Previdncia e Assistncia Social

MTPS

Ministrio do Trabalho e Previdncia Social

NOB

Norma Operacional Bsica

ONG

Organizao No Governamental

ONU

Organizao das Aes Unidas

PASEP

Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico

PEAS

Plano Estadual de Assistncia Social

PED

Pesquisa de Emprego e Desemprego

PIA

Populao em Idade Ativa

PIS

Programa de Integrao Social

PMAS

Poltica Municipal de Assistncia Social

PNAS

Poltica Nacional de Assistncia Social

PNCSU

Programa Nacional de Centros Sociais Urbanos

PND

Plano Nacional de Desenvolvimento

PRODECOR

Programa Nacional de Desenvolvimento de Comunidades Rurais

PRONAM

Programa Nacional de Alimentao

RMPA

Regio Metropolitana de Porto Alegre

RMV

Renda Mensal Vitalcia

SAPS

Servio de Alimentao da Previdncia Social

SENAC

Servio Nacional de Aprendizagem Comercial

SENAI

Servio Nacional de Aprendizagem Industrial

SESC

Servio Social do Comrcio

SESI

Servio Social da Indstria

SINE

Sistema Nacional de Emprego

SINPAS

Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social

SJDS

Secretaria da Justia e Desenvolvimento Social

STCAS

Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistncia Social

16

SUAS

Sistema nico de Assistncia Social

UNISC

Universidade de Santa Cruz do Sul

INTRODUO

No final da dcada de 1980, com a promulgao da Constituio Federal em

1988, os direitos sociais no Brasil foram garantidos a todos os cidados, ampliando o
espectro das polticas sociais e elevando-as ao status de pblicas e, portanto de
responsabilidade do Estado. Com esta prerrogativa constitucional, estabeleceu-se
uma clivagem de paradigma legal que instituiu a universalidade de acesso do
brasileiro ao Sistema de Seguridade Social, integrado pela Sade, Assistncia e
Previdncia Social. As duas primeiras no contributivas, e a ltima, aos que dela
contribuem, tendo como base o primado do trabalho. Assim, pela primeira vez, na
histria republicana, a Assistncia Social alcana status de poltica pblica e integra
seguridade brasileira embasada no princpio da universalidade como acesso a todos
que dela necessitar.
Essa mudana de paradigma contm o propsito de superar a condio de
acesso ad hoc, clientelista e pessoalizado, materializada em aes descontnuas
que marcaram a responsabilidade do Estado com a Assistncia Social ao longo da
histria. Portanto, foi com base nesta clivagem que se originou esta tese ao ter
definido como tema a universalidade na Poltica de Assistncia Social.
Partindo do pressuposto que a universalidade encontra limites na sua
operacionalidade, desconhecendo as variantes presentes no cotidiano dos
municpios, estabeleceu-se este problema: Como a universalidade se evidencia na
poltica de Assistncia Social em municpios de pequeno, mdio e grande porte no
Vale do Rio Pardo?. A regio foi escolhida para o estudo, em parte pelo fato de ser
pesquisadora e estar atuando como docente da Universidade de Santa Cruz do Sul,
que fica no municpio de Santa Cruz do Sul e que tem como premissa o
desenvolvimento regional. A realizao desta pesquisa visa a contribuir na
compreenso da Assistncia Social neste contexto do desenvolvimento regional,
sobretudo num perodo em que vem sendo implantado o Sistema nico de
Assistncia Social em todo o territrio nacional. A escolha se justifica ainda pela
atuao profissional junto a rgo gestor estadual onde foi possvel participar de
pesquisa e proposies acerca desta poltica no Estado. Vale lembrar que a
pesquisa realizada no mestrado (2000-2001) intitulado A (Re) Incluso social a

18

partir do trabalho coletivo: possibilidades e fragilidades indicava debilidades na

integrao

de

polticas

sociais,

desvelando

indcios

de

desproteo

dos

trabalhadores que realizavam tais atividades.

Para dar conta do problema levantado para o estudo, foram definidas
questes norteadoras com as quais foi possvel evidenciar, at o final desta tese,
comprovaes que so simblicas e outras reais dos limites da universalidade na
Assistncia Social. As questes foram centradas na identificao da abrangncia da
Poltica de Assistncia Social entre os seus fundamentos legais e operacionais e
identificao de ruptura da concepo pontual para a universal dos que dela
necessitam. Os resultados sinalizam alguns dos limites a serem superados pelo
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). Para materializar estas questes
prevaleceu a anlise da universalidade da Poltica de Assistncia Social nos
municpios do Vale do Rio Pardo.
Como sinalizado, a universalidade est no foco da investigao, visando
estudar o seu contedo e a forma como se expressa, com o propsito de contribuir
com sua efetividade no campo da Assistncia Social. Para desenvolver este estudo
foi realizada uma investigao terica e emprica, cujos resultados esto
apresentados nesta tese, com a estrutura que segue:
O Captulo I, Seguridade Social no Brasil: de sua institucionalizao ao
desafio operacional da Assistncia Social, destina-se a recuperar fatos considerados
importantes no histrico da Assistncia Social, desde a poca da proclamao da
Repblica at sua normatizao na CF (Constituio Federal) de 1988 como poltica
pblica. Para evidenciar estes fatos, optou-se abordar teoricamente a noo de
seguridade social, identificando a Assistncia Social integrada a um sistema que,
juntamente com a Sade e a Previdncia Social, denota um avano para a
sociedade brasileira, ainda que contenha limites a serem superados.
Porm, antes de ser integrada Seguridade, a Assistncia Social teve sua
histria marcada por decises arbitrrias e por aes, cujo alcance pessoalizado
abrangia condies de pobreza, que se desvinculava de determinantes estruturais.
Compreendida durante anos como caso de polcia, e, mesmo aps ser reconhecida
como resultante de determinaes sociais, ocupou uma condio que envolvia

19

aes paternalistas e corporativistas que legitimavam prticas clientelistas em

projetos de sucessivos governos.
Ento, na dcada de 1980, a Assistncia Social elevada condio de
poltica pblica, passando a assumir um lugar que ao brasileiro deve ter garantido o
direito universal Seguridade Social. Entretanto, aps quase 20 anos, continua o
investimento para que ela seja legitimada como direito, avanando para o SUAS.
Assim o que se apresenta no primeiro captulo.
No Captulo II Demarcando o objeto de estudo e definindo as opes para a
pesquisa, explicita-se as opes adotadas para realizar a investigao emprica
com os procedimentos e o universo em que a pesquisa foi realizada. Igualmente
apresenta-se os municpios do Vale do Rio Pardo que integraram a pesquisa, bem
como uma exposio genrica da Poltica de Assistncia Social no conjunto desses
municpios.
O estudo estrutura-se por pesquisa de campo e documental. A parte de
campo envolveu nove municpios, com levantamento de informaes e dados
coletados atravs de formulrio, junto a representantes dos rgos gestores e
presidentes de conselhos municipais de Assistncia Social.
Procurou-se identificar, as mediaes que emergiram das estruturas
operacionais e do controle social desta poltica social. Simbolicamente denotam a
relevncia que tm para sua abrangncia. Os contedos desta etapa da pesquisa
podem ser observados no decorrer de todo o segundo captulo. Complementado por
vinte e uma entrevistas com sujeitos que atuam como conselheiros desta poltica, foi
possvel

conhecer

como

percebem

universalidade

no

cotidiano

da

operacionalidade da mesma. Com o contedo das entrevistas gravadas transcritas e

organizadas por semelhanas inerentes a esta tese, o mesmo conhecido nos
captulos III e IV.
J o estudo documental foi realizado com base na Constituio Federal e a Lei
Orgnica da Assistncia Social, a Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) e
Norma Operacional Bsica (2005). Os documentos legais e operacionais utilizados
para o estudo foram escolhidos entre aqueles que representam orientaes e com

20

normatizao especfica, acerca da abrangncia da poltica pblica de Assistncia

Social. O estudo dos documentos foi estruturado de modo a apreender enunciados
que indicam da abrangncia da Poltica e neles identificar suas principais categorias.
No Captulo III, A Universalidade: um Horizonte entre noes e concepes,
aborda-se a concepo de universalidade nas polticas sociais, situando sua origem
a partir do Estado de Bem-Estar Social dos pases desenvolvidos e o contexto da
Amrica Latina. Neste captulo so identificadas e, posteriormente, discutido os
direitos sociais, intersetorialidade/integrao e universalidade, presentes nos quatro
documentos analisados.
No ltimo captulo Direitos Socioassistenciais na Poltica de Assistncia Social
apresenta-se, atravs desses direitos deliberados na V Conferncia Nacional de
Assistencial Social, em 2005, as especificidades da poltica de Assistncia Social e
sua relao com o acesso universal. Caracterizados em dois grupos de seguranas rendimentos e acolhida e convivncia - desenvolve-se a tese que demonstra a
materializao do problema estabelecido na pesquisa quanto a universalidade na
Poltica de Assistncia Social em municpios de pequeno, mdio e grande porte do
Vale do Rio Pardo. Para a reflexo e ilustrao, em especial neste captulo quanto a
segurana de rendimentos, utilizou-se dados decorrentes de pesquisa quantitativa
no mbito do emprego e do desemprego da Regio Metropolitana de Porto Alegre
dado a inexistncia de pesquisas desta rea na regio do Rio Pardo. Esses dados
foram utilizados como fonte para argumentar e, sobretudo ilustrar a tese construda.
A

segurana

de

acolhida

convivncia

refletida

luz

socioassistenciais e fragmentos de entrevistas com conselheiros

dos

direitos

da Poltica de

Assistncia Social.
Por fim fechando o estudo, no qual se pretendeu fazer uma sntese sobre a
investigao so tecidas na concluso as principais descobertas com vistas a
contribuir com a efetivao desta poltica social, identificando alguns de seus limites
para a institucionalizao do Sistema nico de Assistncia Social.

21

1 SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL: DE SUA INSTITUCIONALIZAO AO

DESAFIO OPERACIONAL DA ASSISTNCIA SOCIAL

Com este captulo objetiva-se recuperar o histrico da Assistncia Social

Brasileira desde a poca da proclamao da Repblica at sua normatizao na CF
de 1988 que a instituiu como poltica pblica. Para recompor esta histria, se
desenvolveu a noo de seguridade social, identificando a Assistncia Social no seu
contexto enquanto sistema. No conjunto dos fatos presentes na histria desta
poltica social ressalta-se tambm no mesmo captulo as marcas que determinaram
a estranha afirmao como caso de polcia, sua emergncia atravs de aes
pontuais e intermitentes, prestando-se ao desenvolvimento da noo de favor e
clientelismo at sua consolidao como direito do cidado e dever do Estado,
normatizado apenas em 1988.

1.1 Noo de Seguridade Social

No Brasil, a noo de Seguridade Social refere-se a uma viso estruturada a
partir da inter-relao de trs eixos bsicos de polticas sociais Sade, Assistncia
e Previdncia Social para garantir a universalidade da cobertura e do atendimento.
Estas polticas sociais so caracterizadas como direito do indivduo e dever do
Estado, sendo as duas primeiras no contributivas e a ltima destinada aos que a
ela contribuem. A sua integrao produz um arranjo de complementaridade de aes
destinadas a garantir a proteo social dos indivduos. A expresso Seguridade
Social imputada a uma concepo do sistema institudo no pas, no final dos anos
80 do sculo passado, quando da promulgao da Constituio Federal de 1988
(VIANNA, 2002; BALERA, 1994). Seguridade que abrange,
[...] um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a todos os
que se encontram em estado de necessidades, no restringindo os
benefcios nem aos contribuintes nem perda da capacidade laborativa
(VIANNA, 2005, p. 91).

A Seguridade Social brasileira, em termos legais, possibilitou um avano para

a proteo social da populao, ao ser traduzida como resposta a uma conjuntura
marcada pela efervescncia de movimentos sindicais, polticos e sociais. Na dcada
de 1980 esses movimentos reivindicavam a soluo de diferentes demandas, tais
como:

22

[...] acesso terra e por sua posse, pela moradia, expressa nas invases,
ocupaes de casas e prdios abandonados; articulao do movimento dos
transportes; organizaes macro entre as associaes de moradores;
movimentos de favelados ou novos movimentos de luta pela moradia;
movimentos de desempregados; movimentos pela sade (GOHN, 2002, p.
278).

fundamental ainda destacar que os movimentos sociais deste perodo

tambm reivindicaram a abertura democrtica. Assim, na Seguridade Social,
evidencia-se um contexto que demarcava expresses de desejo por uma sociedade
democrtica e justa, aps um longo perodo de ditadura militar (1964 - 1985) em que
predominaram aes arbitrrias e com carter impositivo, caractersticas de um
Estado autoritrio (COUTO, 2004). Durante essa dcada, o Brasil constituiu-se num
lcus de intensas mobilizaes que projetaram a reatualizao
[...] da sociedade civil, que, na luta pela democratizao colocou em cheque
no apenas o Estado ditatorial, mas a rede de instituies autoritrias que
atravessava a sociedade e caracterizava as relaes entre os grupos e as
classes sociais (RAICHELIS, 2000, p.72).

neste contexto que se instituiu legalmente o sistema de seguridade, tendo

como condio necessria a consolidao dos direitos do cidado vinculados ao
dever do Estado. A etapa subseqente implicava pensar as trs polticas sociais
com

planejamento

oramentrio

integrado1

(VIANNA,

2002),

estruturas

operacionais disponveis para garantir a sua efetividade.

O entendimento de seguridade como integrao, em que pese ser um
preceito constitucional, vinte anos aps ter sido
[...] consignado pela Constituio Federal de 1988 foi relegado ao
esquecimento pelas leis e governos que dirigiram o Pas desde ento. No
se encontra meno expresso, nos documentos dos ministrios da
Previdncia, da Sade ou da Assistncia, ou nos respectivos sites (VIANNA,
2005, p. 107).

A concepo de sistema alcanado legalmente atravs da CF de 1988,

representa um investimento em um processo de formatao de um Estado de Direito
Democrtico de cunho liberal (VIEIRA, 2001). possvel dizer, pois que este
perodo marcou um avano da cidadania, assentada na expanso dos direitos
1

Sobre o oramento, o 2 do Art 195, do Cap. I, Tt. VIII, da CF de 1988, esclarece: A proposta de
oramento da Seguridade Social ser elaborada, de forma integrada, pelos rgos responsveis
pelas Polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social, tendo em vista as metas e prioridades
estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos
(p.132).

23

sociais para toda a populao brasileira.

Embora essa concepo de sistema de seguridade tenha se institudo
apenas em 1988, cada uma das polticas sociais que o integram sofreu influncia
histrica em sua gnese, desde o incio do perodo republicano, no final do sculo
XIX, at os anos 80 do sculo XX, quando chegou-se ao status de polticas pblicas
de responsabilidade do Estado. As diferenas de percurso refletem marcas da
correlao de foras, constitudas por segmentos da populao, inseridos nas
relaes sociais e de produo, que tensionavam para obter acesso a bens e
servios sociais.
As trajetrias temporais diferentes de cada uma das polticas que integram a
seguridade repercutiram na elaborao e implementao das respectivas leis
orgnicas, com variaes tanto na concepo quanto na execuo2. Estas se
explicitam,

inicialmente,

no

modo

de

conceb-las

e,

conseqentemente,

institucionaliz-las e execut-las. Assim tambm a Seguridade Social, mesmo

constituindo-se num sistema que abrange trs polticas sociais, foi marcada pela
conjuntura da sociedade da poca com vistas a contribuir para o alcance de um
modelo de democracia que inclua acesso a direitos sociais para todos.
importante destacar que, na CF, tanto a Sade quanto a Assistncia Social
sero alcanadas atravs de polticas sociais e econmicas integradas. A primeira
ser atingida [...]. mediante polticas sociais e econmicas [...] (Art. 196), e a
segunda, promovendo a [...] integrao ao mercado de trabalho (Art. 203).
No que tange a Assistncia Social h um desafio histrico para efetivar a

No por acaso que a Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS) foi a primeira em 1960. Tambm
esta poltica, ainda que contributiva, foi se instituindo gradativamente. No incio, por empresas
atravs das Caixas de Aposentadoria e Penses (CAPs), era gerenciada por um colegiado sem a
presena do Estado. Posterior a 1930, foram criados os Institutos de Aposentadorias e Penses
(IAPs), no mais por empresas, mas por categorias profissionais, conforme a capacidade
organizativa e de importncia para a economia do pas, sob gerncia direta do Estado. Na dcada de
1960 ocorre a unificao desses Institutos com a criao do Instituto Nacional de Previdncia Social
(INPS) (COHN, 1981). Aps a aprovao da Seguridade Social em 1988, as Leis Orgnicas de cada
uma das polticas que a integram, so institucionalizadas em diferentes perodos: em 1990 da Sade,
1991 da Previdncia e, em 1993, da Assistncia Social (LOAS). Tambm, entre Sade e Assistncia
Social, ocorre um distanciamento, pois ainda na Lei Orgnica da primeira a concepo de Sistema e
hierarquia de servios da rede j aparece, enquanto que na Assistncia Social a concepo de
Sistema com hierarquizao de servios s vai ser normatizada na Poltica Nacional de Assistncia
Social (PNAS) de 2004 e com a Norma Operacional Bsica (NOB) de 2005.

24

integrao entre o social e o econmico. Como j foi afirmado por Yazbek (2004),
nas ltimas duas dcadas do sculo XX, em meio a diversos movimentos em favor
da

ampliao

das

polticas

sociais,

esta

integrao

caracterizou-se

contraditoriamente [...] por pouca efetividade social e por subordinao a interesses

econmicos( p.35).
Essa afirmativa remete considerao de que imprescindvel, alm de
legitimar a especificidade da Assistncia Social, garantir a integrao das diferentes
polticas sociais com as econmicas, posio que corrobora a afirmao de Vianna
(2002), mencionada no incio deste captulo, relativa necessidade de integrao
oramentria entre as polticas que compem a Seguridade Social. A integrao
entre as diferentes polticas sociais e econmicas, como parte da intersetorialidade,
manteria o elo necessrio para a proteo social legal e operacional dos direitos
sociais, garantindo uma condio de avano na cidadania (ESPING-ANDERSEN,
1991). Entretanto, o autor que analisa os sistemas de proteo social, europeus,
erigidos nos anos 40 do sculo XX, afirma que:
a mera presena da previdncia ou da Assistncia Social no gera
necessariamente uma desmercadorizao significativa se no emanciparem
substancialmente os indivduos da dependncia do mercado. A assistncia
aos pobres pode oferecer uma rede de segurana de ltima instncia. Mas
quando os benefcios so poucos e associados a estigma social, o sistema
de ajuda fora todos, a no ser os mais desesperados, a participarem do
mercado (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 102).

A assertiva do autor aponta para duas questes: uma relacionada ao fato de

que, a frgil integrao entre diferentes polticas sociais, fora parte dos
demandatrios a buscarem servios prestados ou oferecidos pelo mercado. Eles
ficam freqentemente, desprovidos do atendimento, em funo da renda. A outra,
diz respeito cristalizao de um atendimento que condiciona indivduos a
aguardarem o sorteio da seletividade, caracterizando um processo de tecnificao
da questo social3 em virtude dos critrios estabelecidos.
Portanto, a busca por soluo no mbito do mercado, nas palavras do autor,
refora a mercadorizao do servio, tendendo a desacelerar as foras sociais que

A tecnificao da questo social tende a ser consolidada quando da adoo de critrios tcnicos
que determinam as possibilidades para um atendimento o que, dependendo do servio, fragmenta a
possibilidade de acesso como direito social (IVO, 2004).

25

determinam consolidao das polticas sociais como direitos com base

universalidade.
Ainda, nesta perspectiva, os demandatrios de cada poltica social
representam faces de foras diferenciadas para fazer avanar a disputa pela
consolidao e/ou abrangncia do atendimento. Isto se percebe na promulgao
das Leis Orgnicas das polticas que integram a Seguridade Social, nas quais se
evidencia o poder das foras sociais mobilizadas, para o alcance dos direitos
(VIEIRA, 1998).
Ento, perfeitamente plausvel a vinculao da contribuio financeira para
aprovao da LOPS, ainda em 1960, pois esta responsvel pela movimentao de
grandes cifras e poderosos interesses, ainda que de importncia mpar para a
segurana do trabalhador (VIANNA, 2002). A Sade teve, atravs do movimento
sanitrio, seu avano ao longo dos anos 80, iniciando sua consolidao antes
mesmo que a seguridade se constitusse como sistema na CF de 19884.
Por fim, a Assistncia Social, historicamente voltada para os pobres e mais
providos de subalternidade, demarcou um espao limitado e impregnado de estigma
na barganha para sua legitimao como condio de direito do cidado e dever do
Estado. Mesmo aps a obteno do status de poltica pblica, atravs da CF de
1988, a Assistncia Social teve sua Lei Orgnica (LOAS) aprovada em 1993, cinco
anos aps a promulgao da CF (SPOSATI, 2004).
de salientar tambm que, alm da disparidade cronolgica na aprovao
das leis orgnicas das polticas sociais que integram a seguridade social, as
mesmas estavam sob responsabilidades de ministrios diferentes. Portanto, estes
so alguns dos aspectos que fazem parte de processo de consolidao da
Seguridade Social, tal qual esta prevista na normativa constitucional.

Entre os eventos de grande porte que contriburam com a consolidao da Poltica de Sade
esto: a 8 Conferncia Nacional de Sade baseada na experincia italiana, a 1 Conferncia
Nacional de Sade Mental no Rio de Janeiro (1987), e o Encontro Nacional do Movimento dos
Trabalhadores em Sade em Bauru, SP (1987).

26

1.2 Seguridade Social brasileira: situando a Assistncia Social

O surgimento da Assistncia Social marcado por uma prtica espontnea
da sociedade, centrada na Igreja e na famlia, objetivando ajudar, com base na
caridade e benevolncia, aos indivduos que se encontravam em situao de
pobreza5.
impossvel falar de Assistncia Social sem vincul-la concepo que
teve no decorrer da histria brasileira e, igualmente, vincul-la ao processo de
desenvolvimento econmico pelo qual passou o pas em diferentes conjunturas.
Identificar a histria da Assistncia Social situ-la nas determinaes econmicas
e polticas de uma sociedade desigual como a do Brasil, que se manifesta atravs
de aes desarticuladas, desprovidas de planejamento e de financiamento
continuados.
A falta desses requisitos compreendida pelo fato desta poltica ser
historicamente destinada aos pobres, ou melhor, a parcelas dos que se encontram
na situao de intensa pobreza e, sobretudo, usada como alvo de barganha para
reforo e/ou manuteno de arenas que sustentam pleitos eleitorais, na disputa para
cargos eletivos, nas trs esferas de governo. Para reforar esta afirmao lembre-se
que a Assistncia tem sido

Castel (1998) lembra que, desde muito cedo, ainda no Ocidente Cristo, a Assistncia Social, ao ser
executada, apresenta delimitao de atendimento aos beneficirios, com diferenas fixadas entre os
pases. A fixao de um domiclio uma condio que favorece a assistncia aos indigentes
diferenciando-os dos errantes miserveis e doentes que peregrinam de um lugar para outro. Distino
que tambm divide os pedintes impossibilitados para o trabalho e os considerados preguiosos. Os
atendimentos realizados no mbito local e executados pelas parquias, associaes de auxlio mtuo
de corporaes de trabalhadores, senhores notveis vo repercutir em legislaes nacionais, como
decreto de Carlos V (1541), para Flandres e Pases Baixos; ordem de Moulin em 1556; para a
Frana; Poor Law inglesa, no sculo XVI, que vai resultar na lei elizabetana de 1601, decretando que
[...] os pobres capacitados deveriam trabalhar para ganhar seu sustento, e a parquia deveria
providenciar esse trabalho. Toda carga de assistncia recaiu sobre a parquia, atravs de impostos
ou taxaes locais (POLANY, 2000, p.110). Portanto, ao analisar as polticas de seguridade na
Europa, constata-se que estas foram erigidas aps o declnio das redes de solidariedade que
estavam institudas com base na famlia, no final do sculo XIX e comeo do sculo XX, quando se
iniciou o processo de industrializao naquele continente. O pblico beneficiado inclua as pessoas
que estivessem fora da insero do mercado de trabalho, na condio de desemprego e, tambm, em
situaes decorrentes de idade, invalidez, acidentes (HUBER, 2006).

27

[...] identificada como um ato subjetivo, movido espontaneamente pela boa

vontade e pelo sentimento de pena, de comiserao ou, ento, quando
praticada pelos governos, como providncia administrativa emergencial, de
pronto atendimento, voltada to-somente em estado de pobreza extrema
(PEREIRA, 2002, p. 218).

Desse modo a Assistncia Social constri-se entrelaada a relaes de favor,

onde a pessoalidade norteava as possibilidades de acesso aos servios sociais.
Esse contexto possibilita compreender sua relegao histrica e institucionalizao
tardia como poltica social com carter pblico, ou nos termos de Costa (1989), com
atuao limitada e no integrante do conjunto da cidadania. Mas alm do lcus de
atendimento, na rea da Assistncia Social, ter-se conformado com foco o na
pobreza de rendimentos, prescindia de ser contextualizada como inerente trama
de relaes sociais e de produo, justificando sua existncia a partir de uma
perspectiva individual e no social.
Esta viso localizada no indivduo representou historicamente a compreenso
e execuo limitadas, determinando que suas demandas fossem respondidas pelo
pronto atendimento descaracterizado de planejamento.
Nesse contexto necessrio precisar qual o significado do limite
estabelecido para o atendimento no mbito da Assistncia Social na sociedade
brasileira. Mesmo que a Assistncia Social tenha sido uma prtica antiga na histria
da humanidade (SPOSATI,1998), cabe contextualiz-la identificando seus nexos
com o cotidiano real da populao do pas. Isso possibilitar estabelecer sua
cronologia na tentativa de identificar possveis rupturas conceituais e evolues que
a vinculam ao conceito de universalidade, tal qual anunciado no mbito da
Seguridade Social.
A abrangncia de atendimento e sua compreenso como um direito remete
necessidade de considerar o contexto de desenvolvimento econmico que se
vincula forma de funcionamento da sociedade capitalista que por vezes reproduz
maior, por vezes menor desigualdade social (POCHMANN, 1999). Essas
desigualdades so influenciadas por matizes de pensamento terico que
predominaram em cada perodo histrico, contribuindo assim para atribuir
predominncia funo do desenvolvimento da economia, seja no mbito da
produo ou da distribuio da riqueza gerada.

28

Compreender historicamente a trajetria da Assistncia Social implica

considerar a produo e a reproduo das desigualdades sociais, em diferentes
etapas da sociedade capitalista brasileira, associada s alternativas que a ela se
contrapuseram. A opo, neste momento, realizar o percurso da Assistncia
Social em trs etapas, para evidenciar a concepo e sua materialidade enquanto
aes e nas opes dos governos que estiveram frente do executivo nacional.
1.3 Assistncia Social ou caso de polcia
As medidas de polticas sociais institudas no Brasil a partir do incio da
Repblica, foram limitadas6. Talvez foram compatveis com o grau de compromisso
com aquilo que representava a questo social em relao s polticas sociais. na
questo

social

que

se

originam

demanda

por

polticas

sociais

institucionalizao atrelada relao estabelecida com o Estado.

cuja
Seu

reconhecimento se vincula ao desenvolvimento do capitalismo e ao surgimento da

classe operria atravs da explicitao das relaes de conflito entre capital e
trabalho. Cerqueira Filho (1982) afirma que no sentido universal o termo significa O
conjunto de problemas polticos, sociais e econmicos que o surgimento da classe
operria imps no mundo no curso da constituio da sociedade capitalista. Assim,
a questo socialest fundamentalmente vinculada ao conflito entre capital e
trabalho (p.21)
Ainda que a questo social esteja na raiz da institucionalizao da polticas
sociais, foi tardia sua compreenso como inerente a formao da sociedade
capitalista. Razo pela qual, neste perodo as aes de polticas sociais de mesmas
com responsabilidade do Estado foram esparsas.
O fato de a questo social ser compreendida como um fenmeno isolado,
reforou a execuo de polticas sociais limitadas e pontuais de carter
predominantemente benevolente e filantrpico. Da mesma forma, seu resultado
como expresso de foras sociais se apresentava frgil, com restrita capacidade dos
trabalhadores decidirem sobre as necessidades consideradas fundamentais,

A primeira gesto do Brasil enquanto Repblica Federativa foi assumida por Deodoro da Fonseca
(1889 - 1891), seguido de Floriano Peixoto (1891-1894), Prudente de Moraes (1894 - 1898) e
Campos Salles (1898 - 1902), que adentrou o sculo XX.

29

conseqncia da tardia emergncia de novos segmentos organizados no Brasil. A

indstria era restrita, estimulada apenas pelo desenvolvimento das estradas de
ferro.
A prevalncia da insero de trabalhadores no mercado de trabalho residia
na atividade agrcola, baseada no cultivo e exportao de caf. O homem do campo,
embora em contingentes mais expressivos era duplamente explorado. Alm de
trabalhar como meeiro, diarista era compelido a comprar no armazm do patro,
numa relao de completa tutela e encontrava-se desprovido de possibilidades de
ser contemplado com benefcios sociais (FALEIROS, 2000).
A economia agroexportadora constituiu-se de embries do processo
econmico que emergiu somente mais tarde, atravs de grandes unidades
industriais, que comearam a intensificar-se e, por conseguinte, repercutir na
organizao dos trabalhadores assalariados (COHN, 2000). O que representa o
tardio processo de desenvolvimento urbano, cuja nfase se encontrava no plantio e
exportao do caf como base econmica. Esses aspectos so peculiares cultura
e ao contexto econmico-poltico os quais determinaram a instituio e, posterior
ampliao gradativa das polticas sociais do pas, bem como em seus retrocessos.
Mas no final do sculo XIX, na rea da previdncia, que se evidenciaram as
primeiras regulamentaes de direito aposentadoria, iniciando para os
empregados dos correios e ferrovirios, seguindo de aposentadoria por invalidez e
penso por morte dos operrios da Marinha do Rio de Janeiro. Comea tambm
timidamente o incio da criao dos Fundos de Penso e Montepios, restringindo-se
ao pessoal das oficinas da Imprensa Nacional e empregados do Ministrio da
Fazenda respectivamente (COHN, 1981).
Essas medidas pontuais, para algumas categorias de empregados, esto
vinculadas a ramos especficos, considerados de maior importncia na poca e,
portanto, caracterizados[...] por sua natureza prebentria e seu carter restrito ao
corpo de servidores do Estado, evidenciando a inteno de vinculao do benefcio
a estratgia de construo do Estado como poder central e busca de identidade
nacional (FLEURY, 1994, p.176). Se, na rea previdenciria, os limites eram
caracterizados, no mbito da Assistncia Social era explicita a inexistncia de aes

30

de responsabilidade do Estado.
Em que pese a existncia de uma prtica desprovida de responsabilidade do
Estado, ocorreram algumas tentativas, ainda no incio da era republicana, no que diz
respeito Assistncia Social pblica. Considerando que a implantao de um
processo de proteo social caracteriza-se por ser lento e sujeito a idias
divergentes quanto ao Estado assumir tal responsabilidade, ainda neste perodo,
ocorre o embrio de um projeto que ter repercusso no final do sculo XX, com a
CF de 1988 e a LOAS em 1993.
Ataulpho Npoles de Paiva, juiz da Corte de Apelao do Rio de Janeiro,
brasileiro que representou o pas no Congresso Internacional de Assistncia Pblica
e Privada, em Paris7, (1889), ao retornar tentou criar a lei de Assistncia Social
como ato inaugural da primeira Repblica. Sua tentativa, porm, foi frustrada
(MESTRINER, 2001; SPOSATI, 2004).
Ainda

nesta

poca,

para

operacionalizar

Assistncia

emergia

necessidade de um rgo nacional que controlasse aes desta natureza e

associasse iniciativas pblicas e privadas, a fim de romper com o espontanesmo da
assistncia realizada atravs da doao de esmolas (SPOSATI, 1988; MESTRINER,
2001).
Mesmo que fosse identificada a necessidade de um rgo que administrasse
gerencialmente a Assistncia Social, isso no aconteceu durante todo o perodo da
Primeira Repblica, como tambm no ocorreu o reconhecimento da existncia da
questo social que comeava a se evidenciar, juntamente e inerente formao da
indstria brasileira, desde o ltimo quarto do sculo XIX.

Entre os anos de 1898 e 1905, Ataulpho Npoles de Paiva contribuiu com publicaes tericas e
jornalsticas sobre a assistncia pblica. Tambm representou o Brasil em outros eventos importantes
em Paris, em 1898 e, posteriormente, em Milo. Atuou no acompanhamento da tramitao do projeto
de lei no Congresso Nacional Brasileiro, propondo a criao da Direo de Assistncia Social Pblica
como j existia na Frana e jamais efetivada no Brasil. As idias altrustas desse brasileiro sofriam
provvel influncia de La Rochefoucauld Liancourt, que afirmava ser a Assistncia um direito do
indivduo e um dever do Estado (MESTRINER, 2001;SPOSATI, 2004).

31

O comeo do sculo XX8 caracterizou-se por um avano pontual na criao

das Caixas de Penses, inicialmente para a categoria de trabalhadores da Casa da
Moeda e da Capatazia da Alfndega do Rio de Janeiro. Na segunda dcada do
sculo XX, como compromisso do Tratado de Versalhes, o Brasil inicia a
regularizao das Caixas de Aposentadoria.
Em 1923, a Lei Eloi Chaves determina a criao de uma Caixa de
Aposentadoria e Penses para cada uma das empresas ferrovirias. Foi a principal
medida de Previdncia Social do perodo. Enquanto isso, outras polticas como
educao, sade e habitao9 eram inexpressivas da parte do governo (FALCO e
SPOSATI 1989; FLEURY, 1994;COHN, 2000;FALEIROS, 2000; PEREIRA 2002).
Contudo, a predominncia de uma economia voltada produo agrcola,
marcada por um capitalismo tardio retardou a consolidao efetiva da classe
operria brasileira. Com isso foi atrasada tambm a implantao de servios sociais
que eram uma possibilidade de complementao das necessidades do trabalhador.
Ento o tardio desenvolvimento econmico e de organizao da classe trabalhadora
possibilitaram o encolhimento do Estado no investimento em organizaes sociais,
destinando a continuidade da proteo Igreja, famlia e s associaes
comunitrias e a esfera privada, como aponta Cohn (2000),
[...] at a revoluo de 1930 - a questo social no pas sempre encarada
como um fenmeno excepcional e episdico, demandando iniciativas
pontuais do Estado e largamente sob a responsabilidade da filantropia, e,
portanto uma vez mais como algo pertinente esfera privada ( p.387).

Naqueles tempos, as preocupaes do Estado se situavam na disputa que

interferia menos na preocupao e mais no controle do comportamento dos
indivduos (MIOTO; MITJAVILA; LIMA, 2004). A questo social, nesse perodo,
aparece associada a problemas sociais, pois representavam uma ameaa
segurana social. A questo social passa a ser percebida como caso de polcia ou
socialmente definida como algo patolgico ou anormal, concepo que vai perdurar
8

Governavam o Brasil neste perodo conhecido como Repblica Velha, Rodrigues Alves (1902-1906);
Afonso Pena (1906 - 1909); Nilo Peanha (1909 - 1910); Hermes da Fonseca (1910 - 1914);
Venceslau Brs (1914 - 1918);Delfim Moreira (1918 - 1919); Epitcio Pessoa (1919 - 1922); Artur
Bernardes (1922 - 1926) e Washington Lus (1926 - 1930).
9
A habitao inicialmente assumida por empresas que comeam a criar vilas operrias, com
creches e restaurantes, salrio indireto integrante de mecanismos compensatrios para a reproduo
de trabalho (PEREIRA 2002).

32

at o incio dos anos 1930 (COHN, 2000). Assim, Fleury (1994) afirma que apesar
da questo social ter sido deslocada da compreenso de caso de polcia, conforme
afirmao de Washington Lus, sua constituio como poltica pblica, limitada e
est longe de caracterizar-se como direito, sobretudo de abrangncia universal.
O conjunto de aes de polticas sociais, no perodo anterior a 1930, retrata
que o Estado quase no assumia funes na rea social. Isso refletia o
entendimento da questo social como um fenmeno pontual, razo pela qual as
iniciativas eram predominantemente de responsabilidade da iniciativa privada
(COHN, 2000; PEREIRA, 2002). A Assistncia Social at nem aparecia enquanto
aes possveis de serem assumidas pelo Estado. A Primeira Repblica
caracterizou-se como um Estado fraco, sem interveno na rea social, com aes
de assistncia assumidas [...] pela Igreja Catlica, com quem o Estado Republicano
no se relacionava, por considerar que o social no era funo pblica
(MESTRINER, 2001, p.67).
Essa marca refletia o matiz do pensamento econmico, de inspirao liberal
em voga naquele perodo e que apregoava a responsabilidade mnima do Estado
para o alcance das necessidades dos indivduos (FLEURY, 1994; FALEIROS,
2000). At por que
[...] ser culto, moderno, significa para o brasileiro do sculo XIX e comeo do
sculo XX, estar em dia com as idias liberais, acentuando o domnio da
ordem natural, perturbada sempre que o Estado intervm na atividade
particular. Com otimismo e confiana ser conveniente entregar o indivduo a
si mesmo, na certeza de que o futuro aniquilar a misria e corrigir o atraso
(FAORO,1975, p.501).

A afirmao acima corrobora para o argumento de que a busca pela

satisfao das necessidades tinha nfase na perspectiva individual e, sobretudo, a
partir de capacidades e potencialidades prprias de cada um conforme sua insero
no mercado de trabalho.
A busca individual para a resoluo de situaes decorrentes de
necessidades sociais no um fenmeno restrito ao Estado brasileiro, embora nele
estejam reforadas as caractersticas inerentes a sua formao scio-histrica.

33

Vincula-se na origem do pensamento caracterstico liberal10 de compreenso e, por

conseguinte, do funcionamento das sociedades capitalistas. O matiz terico liberal
apregoa que a ao espontnea do mercado, atravs da livre concorrncia,
possibilitaria o equilbrio na distribuio dos bens produzidos pela sociedade
(FALEIROS, 2000). Assim, a livre concorrncia se caracterizava numa utopia liberal
pressupondo um processo auto-gerado denominado pelo seu precursor Adam
Smith11 de mo invisvel, desnecessrio investimento e regulamentao por parte
do Estado.
Essa concepo terica embasa o pensamento presente na sociedade
brasileira, onde a ausncia do Estado, justifica-se pela responsabilidade inerente ao
indivduo de superar individualmente suas fragilidades. Ora, isso possibilita
considerar a liberdade individual como valor maior julgado pelas possibilidades de
cada um em alcanar a satisfao de suas necessidades, sempre vinculando dois
vetores: venda da fora de trabalho e/ou as disponibilidades caritativas. Tais fatos
evidenciam a ausncia de aes de Assistncia Social de responsabilidade do
Estado.
Na perspectiva liberal, alm de exaltar a responsabilidade individual,
tambm aponta a alternativa em que [...] o Estado intervm no mercado pelo apoio
que d s empresas ou aos indivduos para produzir ou ascender aos bens e
servios existentes no mercado (FALEIROS, 2000, p. 47). O bem - estar nessa
perspectiva, portanto no foge ao espectro de ser alcanado individualmente pela
capacidade de inteligncia coexistindo com a oferta de oportunidades disponveis no
mercado. Assim, para os que no conseguem inserir-se no mercado de trabalho
restam-lhe a marca da incapacidade e/ou da indolncia, uma vez que o mercado
era o meio superior para a abolio das classes, das desigualdades e do alcance do

10

A doutrina poltica denominada como liberalismo preconiza que o Estado no deve intervir na
sociedade com projetos prprios e sim garantir a liberdade para que o indivduo alcance
independente a felicidade (OUTHWAITE & BOTTOMORE, 1996). A histria do liberalismo se
vincula a histria da democracia sendo difcil definir de modo consensual, sobre o que existe de
liberal e o que existe de democrtico nas atuais democracias. De modo genrico, o liberalismo se
constitui num fenmeno histrico que se expressa na idade Moderna (BOBBIO e PASQUINO, 2000).
11
Adam Smith e outros economistas clssicos ampliaram a viso de laissez-faire de um programa de
livre comrcio internacional para uma ampla filosofia social (OUTHWAITE & BOTTOMORE, 1996).

34

equilbrio dos bens materiais produzidos (ESPING-ANDERSEN, 1991)12.

Sendo o mercado o espao ideal para se encontrar a satisfao das
necessidades, mediante possibilidades e qualidades pessoais, apenas os
considerados aptos possuem condies de concorrer, obtendo chances de superar
suas fragilidades. Aos que se encontram em situao de desigualdade seja por
decorrncia da idade, condies fsicas ou mentais, restava o alijamento ao acesso
de condies de vida adequadas como direito inalienvel de toda a pessoa. Em
sntese, os indivduos que se encontravam em situao de desigualdade quanto
necessidade de proteo social, eram atendidos por associaes, famlias
abastadas e igrejas, um modo disfarado de legitimar a esmola.
Portanto, a concepo de assistncia se atrelava ajuda aos necessitados
que, pelas suas incapacidades fsicas e/ou mentais, recebiam tais benevolncias
para sobreviver. Verifica-se uma compreenso liberal brasileira, ou seja, uma
sociedade desprovida de instituies que pudessem contribuir com a reproduo
social como complemento mercadorizao das pessoas (ESPING-ANDERSEN,
1991, p. 102). A ausncia do Estado era corroborada pela predominncia da matriz
produtiva, calcada na agricultura cuja mo-de-obra no estava suficientemente
organizada, a ponto de constituir foras sociais capazes de expressar as precrias
condies de vida da populao agrcola.
1.4 Assistncia Social ou corporativismo
O contexto da dcada de 1930 caracteriza a alterao da predominncia da
estrutura econmica produtiva de agroexportadora para urbano industrial, centrada
na substituio das importaes13. Com a alterao do regime oligrquico, at ento
prevalecente passa a haver a presena mais intensa das classes trabalhadoras
12

Entre os liberais existem diferenas quanto ao entendimento de interveno do Estado na proteo

social. Alguns economistas liberais so contrrios a qualquer interveno do Estado e outros
defendem doses reduzidas em aes de proteo social (ESPING-ANDERSEN, 1991).
13
A economia agroexportadora brasileira centrada na produo do caf, teve o preo do produto
reduzido drasticamente, favorecendo o processo da Revoluo de 1930. Getlio Vargas assumiu o
governo, em outubro de 1930, reforado por um movimento que se auto-designava revolucionrio.
Quatro anos aps, foi promulgada a Constituio e o governo foi legalizado, permanecendo um
perodo de estabilidade constitucional at 1937. Com a ditadura do Estado Novo, atravs de um golpe
encabeado pelo presidente, que teve nos militares o apoio necessrio, houve destituio do
legislativo, extino de partidos polticos, impedindo a manifestao de oposies sob a gide da
censura e represso (BERCITO, 1999, COUTO, 2004).

35

urbanas no contexto econmico e poltico, em concomitncia ao desenvolvimento

industrial que se assentava no pas (COHN, 1981). Este conjunto de fatos ocorre
com a ascenso de Vargas ao poder que
[...]representou a mudana do domnio oligrquico e a centralizao do poder
poltico em um aparelho estatal modernizado, capaz de incorporar as
demandas das classes mdias e da burguesia industrial nascente, sem no
entanto ferir os interesses dos setores agrrios tradicionais(FLEURY,
1994,p.181).

No Brasil, como em vrios pases do mundo, na dcada de 1930, houve uma

aposta no reforo do Estado com a forma de governo e na eficcia do Estado Liberal
e suas instituies. Diversos setores sociais defendiam um governo forte, como
forma de consolidar a modernizao econmica do pas que tambm recebia
influncia da crise mundial de 1929, decorrente da queda da Bolsa de Valores de
Nova York, com repercusso catastrfica para a economia cafeeira brasileira
(BERCITO, 1999; WOLKMER, 1989). Assim, o Brasil passou por mudanas que se
instituram na dcada de 1930, produzindo alterao do regime oligrquico liberal da
Primeira Repblica (1989 - 1930) para um governo que inicia outra fase, com
repercusses nas polticas sociais brasileiras comeando com Vargas (1930 - 1945).
A partir dos anos 1930, o Estado passa a assumir na rea social funes
para alm da coero. A crise do caf, com a conseqente fragilizao da
oligarquia, permite a centralizao poltica nas mos de Vargas que busca a
modernizao do pas atravs da industrializao. O Estado tem de se ajustar s
tendncias

internacionais

que

alm

da

regulao

econmica,

comea

disponibilizar servios sociais para a nascente classe operria14 (FALCO e

SPOSATI 1989; FLEURY, 1994; MESTRINER, 2001).
Esta mudana passa por uma concepo econmica e poltica marcada por
um perfil de governo de carter populista e corporativista (FLEURY, 1994;
FALEIROS, 2000; COUTO, 2004). Em que pese o pas ter adotado esse desenho
de governabilidade, as polticas sociais tiveram expresso significativa mesmo que
ainda concebidas objetivamente como direito somente aos trabalhadores inseridos
no mercado formal de trabalho e, de maneira esparsa e desprovida de direito, aos
14

A classe operria no Brasil embora tenha incio no comeo do sculo XX, vai se expandir de modo
significativo a partir de 1930 (MESTRINER, 2001).

36

incapacitados ou excludos da esfera produtiva que estivessem na condio de

pobreza.
As polticas sociais integram um sistema de ao complexo oriundo de
diversas causalidades e variados sujeitos sociais, reguladas fundamentalmente por
um conjunto de leis, instituies, programas e projetos criados e executados pelo
Estado. Estas se vinculam ao acesso distribuio de bens

e servios como

possibilidade de garantia dos direitos sociais, como capacidade de superar as

desigualdades e ao exerccio da cidadania (COSTA, 1989; VIEIRA 1992; IVO,
2004).
Mesmo que o conjunto de leis e instituies sinalizem e condicionem a
tipologia de servios alcanveis, esse perodo da histria brasileira consagra o
surgimento, ainda que reduzidas e vinculadas ao trabalho formal, de leis e
organizaes que garantem alguns direitos sociais ao trabalhador assalariado.
Nesse amplo espectro identificam-se, na rea do trabalho, educao e
assistncia, aes que, de modo diferenciado, passam a ser realizadas pelo
governo. O Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio e o Ministrio da Educao
e Sade foram criados ainda no primeiro ano de governo. O Ministrio do Trabalho
[...] ter grande poder na desmobilizao da classe operria e administrar a
legislao trabalhista como obra exclusiva do governo, e no como processo de
conquista anteriormente iniciado pelo operariado [...]. O Ministrio da Educao e
Sade vai garantir a possibilidade de trabalho da mo-de-obra e a sade e a
qualificao do trabalhador e o Conselho Nacional de Servio Social15 (CNSS), no
final da dcada, passa a regular a Assistncia Social como forma de enfrentar [...] a
situao em que so colocados trabalhadores empobrecidos e desempregados
(MESTRINER, 2001, p. 74).
Embora no incio nos anos 20, a questo social estivesse sendo absorvida
15

Sua criao foi inspirada no funcionamento do Council of Social Services, dos Estados Unidos, que
possua as mesmas atribuies. O CNSS instalado oficialmente no dia 5 de agosto de 1938, em
sesso solene pelo ministro da Educao e Sade de Getlio Vargas, Gustavo Capanema, com
atribuio da presidncia a Ataulpho Npoles de Paiva. Entre os integrantes do CNSS estavam
pessoas de saber acumulado na rea, vinculados s entidades sociais e filantrpicas. O CNSS tem
como atribuies desempenhar funes de cooperao do Ministrio da Educao e Sade inclusive
sediado nas suas dependncias (MESTRINER, 2001).

37

pelo Estado, atravs da insero no trabalho, nos anos 30, do sculo XX, que o
governo Vargas reconhece sua existncia materializada atravs da criao de
instituies circunscritas ao domnio das relaes entre capital e trabalho.
O reconhecimento da questo social e o direito proteo vinculada ao
trabalho a direo possvel para um governo de pensamento liberal que primava
pela tendncia patrimonialista16 e pelo paternalismo17, que abrangeu fraes da
classe

trabalhadora

que

se

inseriam

nos

setores

que

mais

cresciam

economicamente (FLEURY, 1994; MESTRINER, 2001).

inegvel a influncia tambm de uma realidade potencializada com foras
que se intensificam com
[...] a presena de multides de trabalhadores nas grandes cidades, a
redefinio do espao urbano e o projeto poltico de um Estado que se autoimpunha a tarefa de promover a inovao moral e poltica de toda a
sociedade atravs de novas estratgias de dominao que negavam, em sua
ausncia, os princpios polticos do liberalismo clssico, e que passaram a
empregar novas formas de controle social, agora dirigidas de maneira cada
vez mais centralizada sociedade como um todo (CANCELLI, 1994, p.25).

assim que se inicia a configurao do perodo em que Vargas governa o

Brasil (1930 -1945), caracterizando-se um padro de governabilidade, cuja ao
conciliadora com a burguesia nacional, expressou articulao de foras sociais que
se manifestavam com estratgias que produziam efeitos positivos no imaginrio da
populao (CANCELLI, 1994; FLEURY, 1994; MESTRINER, 2001). Estes efeitos
positivos foram produzidos como resultado da presso dos trabalhadores e do pacto
estabelecido pelo governo, atravs de polticas sociais materializadas na
[...] criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, da Carteira de
Trabalho, da Legislao Trabalhista, do Ministrio da Educao e Sade e
dos Institutos de Aposentadoria e Penso; promulgao da Constituio
Federal de 1934 que contemplou tanto os ideais do liberalismo poltico
quanto os do reformismo econmico; imposio pelo Estado Novo da
Constituio de 37, inspirada nos modelos constitucionais corporativofascistas [...] (PEREIRA, 2002, p. 131).

16

Patrimonialismo caracteriza-se pelo estabelecimento de relaes de subordinao, determinadas

pela dependncia econmica e coexistncia de atitudes e sentimentos de lealdade dos governados
para com os governantes (DINIZ, 2005).
17
Paternalismo, no contexto das polticas sociais, expressa orientao ao bem-estar dos cidados,
porm os vincula a uma poltica autoritria que se apresenta de modo benevolente. Trata-se de uma
atividade assistencial em favor do povo, exercida com mtodos meramente administrativos(BOBBIO,
MATTEUCCI, PASQUINO, 2000).

38

Entretanto, embora tenha se constitudo em avano para a classe

trabalhadora empregada, os desempregados ou no empregveis alm de no
serem contemplados com alguma espcie de proteo, ficavam submetidos a
atuao do Servio de Fiscalizao e Represso Mendicncia e Menores
Abandonados18. Percebe-se que os servios implantados pelo Estado estabeleciam
uma linha divisria, configurando um horizonte de acesso aos que produzem e o
alijamento dos improdutivos e em condies de maior fragilidade pessoal e social.
Em que pese a presena do Estado, as marcas da Lei dos Pobres, instituda na
Inglaterra ainda no sculo XVI se evidencia no Brasil.
O Estado, portanto, tem sua atuao vinculada a consolidar interesses de
reproduo do capital e aqueles que no esto contribuindo ficam afeitos
vigilncia e ao de controle ainda que numa conjuntura com o reconhecimento da
questo social. Ainda que a Assistncia Social tenha alcanado a regulamentao
do Conselho Nacional de Servio Social19, sua atuao estava circunscrita a um
carter executivo e com decises desprovidas da representao dos indivduos que
dele demandariam algum tipo de subsdio. Antes da criao do CNSS, junto ao
presidente Getlio Vargas, havia um conselho consultivo que funcionava no lugar da
Caixa de Subvenes (extinta em 1935). Este conselho [...] era composto por cinco
especialistas, na rea social, e por nove elementos do governo - que deveriam
desenvolver estudos sobre os problemas sociais, coordenar as obras sociais e
estudar as concesses das subvenes (MESTRINER, 2001, p.56).
Alm das atribuies de carter executivo, a composio do CNSS prescinde
de pessoas usurias que poderiam contribuir para a discusso acerca do cotidiano
do segmento da populao a ser beneficiado, a partir das suas aes. O que refora
o carter executivo do conselho20 e igualmente como afirma (SPOSATI, 2004) ser
esta uma concepo moral, caracterstica da republica liberal - mesclada ditadura

18

Este Servio objetivava tirar das ruas os mendigos e os menores. Cancelli, (1994) rememoriza o
encaminhamento deste segmento da populao de So Paulo e Rio de Janeiro, em instituies nos
confins de Gois, a fim de aliviar, de modo profiltico, esses grandes centros urbanos.
19
Decreto-lei n 525, de 1 de julho de 1938.
20
Como no poderia ser diferente, para fazer frente ao trabalho, dado o carter executivo do CNSS,
so previstos recursos financeiros pelo Decreto-Lei de criao do CNSS, no seu Art. 8, que diz as
despesas decorrentes da execuo desta lei, no corrente exerccio, correro por conta dos recursos
constantes das subconsignaes ns 49 e 50, da verba 3 do Ministrio da Educao e Sade
(SPOSATI, 2004, p.15).

39

varguista - onde os notveis dialogavam com entidades sociais. Constata-se que as

relaes estabelecidas no estavam assentadas em possibilidades democrticas e,
tampouco, contavam com a presena de pessoas que usavam os servios.
Com o reconhecimento da questo social o governo Vargas estabelece
distino no acesso condio de direito entre os inseridos e os no inseridos no
mercado de trabalho como um marco que divide os possveis alvos de direitos. A
institucionalizao do salrio mnimo em 194021, passou a garantir um patamar
monetrio e, por extenso, direitos trabalhistas aos trabalhadores que alcanavam
insero no mercado com carteira assinada. Mesmo que esta garantia mnima tenha
se constitudo num avano para a reproduo social da vida do trabalhador, este
ainda dependia de diversas instituies sociais que foram sendo implantadas como
complementao do salrio dos trabalhadores vinculados indstria e ao comrcio.
Tambm, nesta dcada, reestruturado o Ministrio da Educao e Sade, h a
promulgao da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT)22, a criao do imposto
sindical e o Servio de Alimentao da Previdncia Social (SAPS) (VIEIRA, 1983;
PEREIRA, 2002).
Se no mbito da Assistncia Social criado, no final dos anos 30 (1938), o
CNSS, no incio dos anos 40 (1942), foi instituda a Legio Brasileira de Assistncia
(LBA) para atender os no inseridos no mercado de trabalho. Assim a LBA inaugura
possibilidades de atendimentos emergenciais da populao pobre e instaura a
gesto do social sob responsabilidade da primeira dama do pas, Darci Vargas. Na
origem da criao da LBA, previa-se assistir as famlias dos pracinhas que foram
para a guerra e, posteriormente, o trabalho foi ampliado para a populao pobre,
incluindo programas com carter materno-infantil (FALCO e SPOSATI, 1989;
LANDIN, 1993; COUTO, 2004;SPOSATI, 2004).
Alm da seletividade da assistncia sobre um segmento da populao,
caracterizando uma ao reduzida e personalizada, tambm havia predominncia
na rea materno-infantil. Definia-se este pblico como alvo principal de ao. De

21

Nas CF de 1934 e 1937, o salrio mnimo j estava inserido como direito, tendo sido
regulamentado somente em 1940 (COUTO, 2004).
22
Em 1943, criada a CLT como necessidade institucional, aps a criao da Justia do Trabalho
ocorrida em 1939.

40

modo emprico, o que se evidenciou no mbito da assistncia na sociedade

brasileira na dcada de 1940, foi a existncia de aes esparsas decorrentes de
demandas vinculadas a um perfil de governo populista e corporativista, que as
considerava como

sinnimo de benesse (POCHMANN, 2004). Os segmentos

vinculados ao mercado de trabalho, com carteira assinada, de acordo com sua

organizao profissional e interesses econmicos das empresas, recebiam delas,
assistncia que se estendia tambm aos dependentes.
Nesse contexto, o atendimento assistncia pelo Estado tem valor
proeminente na existncia de interesses e concesses subjetivas, desvinculadas de
critrios definidos prvia e publicamente, o que caracteriza arbitrariedade no trato
do atendimento das desigualdades a que os indivduos esto submetidos.
Em 1942, foi criado o Servio Nacional de Apredizagem Industrial (SENAI)
com a importante misso de formao de mo-de-obra, no conjunto das aes de
governo que se constituam como alicerce da produo nacional, dentro de um
ambicioso projeto de industrializao do Estado Novo. Tratou-se de uma significativa
estratgia governamental para envolver o empresariado como principal parceiro.
Isso significou uma transferncia da responsabilidade na formao dos alunos. O
SENAI, gerido pela Confederao Nacional da Indstria, constitudo num amplo
projeto de profissionalizao de trabalhadores para a indstria e em especial, para o
segmento jovem. Ao investir neste projeto, alm de ser deflagrado um processo
grande de profissionalizao no pas, tambm so repassados os objetivos do
SENAI para o empresariado industrial (MESTRINER, 2001).
O ano de 194523 expressa outras manifestaes na histria poltica brasileira,
indicando alterao do carter paternalista, em direo a um perfil nacionalista e
democrtico. Com a eroso do Estado Novo a queda de Vargas se manifesta como
reflexo do conflito de interesses para alm da esfera nacional. Com a aproximao
do trmino da Segunda Guerra Mundial, as presses em favor da redemocratizao
ficam mais intensas.
23

Em 1945, em entrevista imprensa Jos Amrico de Almeida Lacerda marca o fim da censura no
Estado Novo que, atravs de um movimento militar liderado por generais que integravam o ministrio
de Vargas, repercutiu na renncia formal do presidente. O Brasil governado, ento, por um
interregno, antes do retorno de Vargas ao poder, por Jos Linhares (1945-1946); depois por Eurico
Gaspar Dutra (1946-1951).

41

O golpe de Estado contra Vargas, que vinha em meio a um processo de

impopularidade, teve como conseqncia a promulgao da Constituio de 1946
que evidencia outras perspectivas em termos de ampliao da vida poltica nacional,
sinalizando

retorno

democracia

vinculando

as

exigncias

do

desenvolvimento. Por outro lado, no prescindia do arbtrio e da centralizao nas

aes de Assistncia Social. A Constituio de 1946 tambm estimula a ampliao
das instituies de investimento na democracia, coroada com o direito ao voto
universal e secreto; porm ficam excludos os analfabetos e os que no se
expressam em lngua nacional (COUTO, 2004).
No mbito da Assistncia Social, as organizaes de carter voluntrio
circunscrito

ao

primeiro

damismo

tornam-se

insuficientes,

emergindo

necessidade do Estado pactuar com a elite industrial sua participao, centrando-se

nos trabalhadores da rea do comrcio e da indstria. quando so criados os
organismos como Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Servio
Social do Comrcio (SESC), Servio Social da Indstria (SESI), que vo dar ampla
capilaridade s instituies j existentes como a LBA e o SENAI. a ampliao do
reconhecimento da questo social com vinculao ao trabalho que ocorre no incio
do governo Eurico Gaspar Dutra24 (1946 - 1951). Observa-se que, neste perodo, o
Estado brasileiro admite e expande a responsabilidade social, no s na rea do
trabalho, mas tambm pela educao pblica quando estas novas instituies tm
como finalidade atuar no mbito da aprendizagem comercial e industrial (DRAIBE,
1993;MESTRINER, 2001).
A criao dessas instituies, vinculou, direta e indiretamente, as reprodues
sociais do trabalhador, que tem na sua fora de trabalho, a expresso de uma
mercadoria imprescindvel que deve ser qualificada para consolidar o processo de
industrializao do pas. O perodo ainda de consolidao do capitalismo
monopolista no Brasil, simultaneamente, conforma a ampliao da demanda por
polticas sociais, demarcando a diferena do perodo de produo capitalista
concorrencial que tinha exclusivamente na igreja, na famlia e nas associaes
comunitrias a base de proteo social.

24

Antes de Eurico Gaspar Dutra, a presidncia do Brasil foi de Jos Linhares, por convocao das
Foras Armadas, aps a derrubada de Getlio Vargas.

42

O governo passa a adotar a estratgia de incentivo s organizaes sociais

existentes, ampliando-as e reforando o seu carter de subsidiariedade25 que
sempre desempenhou. Atravs da CF de 1946, embora no estabelea uma poltica
de Assistncia Social nem especifique a concepo da mesma, determinada a
iseno [...] de imposto as instituies de Assistncia Social, desde que suas
rendas sejam aplicadas integralmente no pas e para os devidos fins [..],
generalizando a possibilidade de um benefcio fiscal que at ento ficava
circunscrita a poucas instituies (MESTRINER, 2001, p. 119).Esta a marca de
interveno no social na qual a autora caracteriza como uma filantropia
disciplinadora
Ainda que tenha ocorrido a implantao de diversas instituies com
programas de aes sociais nesse perodo, elas no se consolidaram como
desmercadorizao uma vez que [...] ocorre quando a prestao de um servio
vista como uma questo de direito ou quando uma pessoa pode manter-se sem
depender do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 102). No caso do Brasil,
somente o trabalhador assalariado mantinha o direito de alcanar os direitos sociais;
os demais dependiam da assistematicidade de atendimento adotada pela LBA.
No por acaso que essas instituies so implantadas nesse perodo, pois
com o avano do desenvolvimento econmico, tambm emerge o crescimento da
classe trabalhadora, da classe mdia, da burocracia civil e militar que colocam em
evidencia novas demandas que se conflitam com as oligarquias tradicionais,
acentuando as contradies existentes entre a economia agroexportadora e
industrial que vinha se formando. Os anos 50, (janeiro de 1951), no mbito poltico
so marcados pelo retorno de Vargas ao governo que, durante seu segundo
mandato (1951-1954), maneja as regras da liberal democracia e da nova era de
nacionalismo que emerge (MESTRINER, 2001). De novo a questo social deixa de
ser caso de polcia strito sensu e ganha estatuto de poltica(Cerqueira Filho, 1982,
p.153).

25

O princpio da subsidiariedade sempre apareceu nos diferentes documentos na Doutrina Social da

Igreja (DSI). Proveniente do latim subsidium leva as comunidades maiores a pr-se em atitude de
ajuda s menores. Seu surgimento fundamenta-se principalmente como alternativas entre um Estado
liberal e mnimo e um Estado intervencionista (MARCOCCIA, 2006; CAMPOS, 2007).

43

O retorno de Vargas ocorre, neste segundo mandato, como porta voz

comprometido com os interesses dos trabalhadores, passando a dar destaque a
poltica previdenciria, materializada no investimento dos institutos e caixas de
aposentadorias e penses. As funes assumidas pelos CNSS sero reafirmadas,
ampliando as possibilidades das subvenes, como tambm reforando a atribuio
de coordenar os estudos inerentes aos problemas sociais de cada regio do pas e
prevendo uma proximidade com rgos pblicos e privados que tratam de
problemas assistenciais em geral (MESTRINER, 2001).
O desenvolvimento do capitalismo expressa caractersticas da modernizao
que se manifesta, sobretudo na urbanizao que, gradativamente se acelera no
pas, tencionando a emergncia de novas formas de Assistncia Social. Essas
novas iniciativas previam consolidar o modelo de desenvolvimento industrial que se
instaurava, cabendo ao Estado, como mediador, complementar as necessidades
sociais dos trabalhadores. Neste segundo governo Vargas, o controle das aes
assistenciais permanecem centralizadas na esfera federal, atravs do CNSS e LBA
e das demais macroorganizaes, que comeam a desconcentrar apenas a
execuo. A LBA passa a difundir o voluntariado, atravs de comisses municipais.
Em 1953, o CNSS passa a ser vinculado ao Ministrio da Educao, em
decorrncia do seu desmembramento do Ministrio da Sade, o que demarca a
inexistncia de um rgo especfico para a Assistncia Social, embora tenha havido
avano no reconhecimento da questo social pelo governo brasileiro. O governo
Vargas garante a manuteno da origem social e sustenta sua liderana poltica.
Atua com mais intensidade que seu antecessor no sistema econmico-financeiro,
tentando sanar problemas de inflao, do desequilbrio da balana de pagamentos,
incrementando os setores de energia e de transportes e investindo na modernizao
do pas (MESTRINER, 2001).
A mesma autora lembra que os j existentes incentivos filantropia so
ampliados por Juscelino Kubitschek (em 1956) que iniciou com iseno de selo nos
recibos das contribuies destinadas a quaisquer instituies de Assistncia Social
que estivessem registradas no CNSS. Com a alterao na legislao do imposto de
renda, ampliou as alternativas para que essas obras recebessem recursos. A

44

autorizao da deduo na renda bruta das pessoas fsicas ou jurdicas que

contribuem com instituies filantrpicas, passou tambm para as instituies de
educao, pesquisas cientficas ou cultura que possussem Declarao de Utilidade
Pblica. Em 1959, introduzida a possibilidade de acesso de instituies ao
certificado de filantropia, caracterizando-se num precedente fiscal que vai se
prolongar por toda a outra metade do sculo XX, cuja responsabilidade de registro
das instituies cabe ao CNSS.
A centralidade da preocupao do governo Kubitschek (1956 - 1961) situa-se
no avano do desenvolvimento planejado, e atravs dele, chegar melhoria das
condies de vida da classe trabalhadora. A assistncia justifica-se para a reduo
de impostos, [...] desenhando uma caracterstica da filantropia brasileira, a de viver
as custas de imunidades e isenes (MESTRINER, 2001, p. 130). A concepo
ideolgica de Kubitschek pautada pela perspectiva de que o

bem-estar da

populao estava atrelado a um desenvolvimento planejado que vinha sendo

investido no pas, com abertura ao capital externo. Um perodo de nfase no
processo de industrializao compreendendo que a grandeza da nao repercutiria
quando melhorassem as condies de vida do proletariado. Um governo, com
caractersticas de pouco investimento na rea social, estaria limitado a manter o que
foi implantado por Vargas (BENEVIDES, 1979; FLEURY, 1994).
A existncia do CNSS e o apoio s instituies sociais passam a se constituir
como forma de acalmar as presses populares, deixando os aspectos sociais
margem de investimentos. Quando os aspectos sociais eram contemplados, eram
vinculados rentabilidade econmica e ao crescimento industrial concretizado na
preparao de recursos humanos para serem absorvidos pela indstria de bens
durveis que atingia seu pice no pas (FALCO e SPOSATI, 1989; PEREIRA,
2002). Em sntese, os programas sociais na dcada nos anos 50,
[...] tm forte carter assistencial e vo se alterando e se moldando as
diversas conjunturas, respondendo s necessidades do capital - preparo
de mo-de-obra, ampliao de demanda por bens de consumo e
controle social - e a algumas necessidades da parte dos trabalhadores
do exrcito de reserva (FALCO e SPOSATI 1989, p.19).

Percebe-se que os projetos sociais, at a dcada de 50, so marcados por

uma forte presena de atuao junto aos pobres e desvalidos, ou baseados em

45

interesses econmicos ocultos e explicitados com carter filantrpico.

Nos anos 60, embora novas nuances se apresentam, o favor na rea da
Assistncia Social continua prevalecendo no cotidiano. Em 1961, aps a renncia
de Jnio Quadros (1961-1961), Joo Goulart (1961-1964) assume a presidncia,
tentando

promover

nacionalismo

desenvolvimentista,

contrapondo-se

internacionalizao da economia brasileira. Se nos anos 1960 a LOPS chegava ao

momento de sua inaugurao, no que se referia Assistncia Social, no perodo de
Jnio Quadros tampouco obras assistncias foram objeto de ateno, seja por falta
de tempo (fica 10 meses apenas no governo) ou pelo desinteresse a respeito do
tema. Na administrao de Joo Goulart, as aes de Assistncia Social faziam
parte de um conjunto de reformas de base que vinham sendo realizadas como
paliativas, mas insuficientes para alterar a situao de pobreza. Assistncia Social,
por ser uma poltica social, requer integrao ao desenvolvimento econmico, um
binmio independente da predominncia terica.
Esse binmio tem se expressado em combinaes pontuais, ainda que entre
os objetivos da assistncia esteja a insero ao mercado de trabalho. Para tanto,
demanda

vinculao

com

polticas

de

desenvolvimento

econmico.

Com

aproximaes limitadas e, nem sempre explcitas, a Assistncia Social e o

desenvolvimento econmico se constituem num paradoxo. Ao analisar a interveno
do Estado, atravs de polticas sociais, identificam-se fenmenos constitudos como
mecanismo em que o Estado regula o social, condicionando-o de acordo com
determinaes e interesses econmicos (VIEIRA, 1983; MENESES,1993).
Esse

paradoxo

se

manifesta

na

medida

em

que

na

esteira

do

desenvolvimento se proliferam situaes que passam a demandar uma retaguarda

de ateno populao, a fim de manter a intensidade do desenvolvimento. Assim,
a Assistncia Social teve seu incio na histria do Brasil e continua, com um carter
extremamente limitado, com intermitncia e fragmentao, como uma condio
[...] sistematicamente negligenciada, no s como objeto de interesse
cientfico, mas como componente integral dos esquemas de proteo social
pblica, que desde os fins do sculo XIX e, mais especificamente, a partir
dos anos 40 do sculo XX, expressam institucionalmente a articulao (nem
sempre pacfica) entre Estado e sociedade, com vista definio de direitos
e polticas de contedo social (PEREIRA, 2002, p.217).

46

Neste percurso, identificam-se diferenas de origem estrutural que ao

serem desveladas evidenciam repercusso na capacidade de atendimento das
aes assistenciais. De imediato, essas diferenas aparecem no modelo de
desenvolvimento prevalecente na histria do Brasil. Ao falar da histria da
Assistncia Social no perder de vista sua impregnao de preconceitos, com a
presena de vises de mundo que desconsideram as condies estruturais que a
originam, e, portanto, desprovida de justia social, razo do empenho na busca de
um processo civilizatrio.
Tambm vale recordar que,
[...]a Assistncia Social quase nunca vista pelo que ela um fenmeno
social dotado de propriedades essenciais, nexos internos, determinaes
histrico-estruturais, relaes de causa e efeito, vnculos orgnicos com
outros fenmenos e processos -, mas pelo que aparenta ser, pela sua
imagem distorcida pelo senso comum ou, o que pior, pelo mau uso poltico
que fazem dela, por falta de referncias conceituais, tericas e normativas
consistentes [...] (PEREIRA, 2002, p.218).

A autora ainda afirma que nem sempre a assistncia considerada uma

poltica, como tambm entre suas aes est a predominncia do carter de ajuda
com um atendimento aleatrio, prevalecendo posies subjetivas e vinculadas a
fundamentos de ordem moral. Nesse entendimento subjaz um pensamento que
condiciona decises, no s de concepo, como da definio de montantes
oramentrios e, por conseguinte, dos desembolsos descontnuos, reforando as
aes pontuais e

intermitentes. Na esteira do valor atribudo concepo e

destinao oramentria da Assistncia Social, esconde-se a negao do direito

uma contraposio ao carter pessoal que tem predominado na histria de sua
existncia.
Vincula-se a desconsiderao do direito da assistncia como resultado do
modo como se estabeleceu o poder ao longo da formao socio-histrico do Brasil.
Nessa acepo, encontra-se a raiz da desigualdade classificando como o espao
dos que esto em patamares inferiores, intermedirios e superiores no acesso a
possibilidades de usufruir a vida com dignidade, ou seja, de justia social. Para
apreender a origem das relaes sociais que se estabeleceram no Brasil ao longo
de sua formao scio-histrica necessrio desvelar as implicaes no s
econmicas, mas tambm morais e polticas que se atravessaram. Cabe

47

compreender tambm o alicerce terico que se erigiu em nome de uma sociedade

justa, encoberta pela premissa da concepo pblica de justia social.
Em 31 de maro de 196426, se instala no pas o golpe militar, um Estado
autoritrio com objetivo de aniquilar com movimentos de esquerda, incluindo
cassao de partidos polticos, suspenso de direitos polticos de parlamentares,
mandatos legislativos nas trs esferas de governos, cerceamento de intelectuais,
polticos, trabalhadores e de mobilizaes da sociedade em geral (VIEIRA, 1986;
MESTRINER, 2001).
Em meio a uma crise econmica e financeira pelo qual passa o pas, Castelo
Branco edita medidas de combate inflao no sendo bem sucedido. Estas
medidas so tambm prioridade para Costa e Silva27 que, assim como o
presidente anterior, tem sua governabilidade assentada em atos autoritrios
(MESTRINER, 2001).
Para assistncia ao segmento da criana e do adolescente, na poca
denominado menor, criado (1964), com caracterstica gerencial centralizada a
Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (FUNABEM). O objetivo se
caracterizava pelo estabelecimento de uma diretriz pedaggica e assistencial de
responsabilidade do Estado, em substituio ao carter policial/repressivo
estabelecido no Cdigo de Menores de 1927 que originou a criao dos grandes
internatos. Estes eram alvos de denncias continuadas, dado ao sistema de maus
tratos que ocorriam nestas instituies. As denncias favoreceram a opinio
pblica a reforar a mudana, atravs da criao da FUNABEM (FERREIRA e
CARVALHO, 2000; MESTRINER, 2001).

26

O general Humberto de Alencar Castelo Branco (1964 -1967) foi o primeiro presidente da Repblica
deste perodo, tendo sido candidato nico, indicado pelas Foras Armadas e legitimado pelo
Congresso em 14 de abril de 1964. Depois, por eleio indireta assumiu Arthur da Costa e Silva , que
governou de 15 de maro de 1967 at outubro de 1969, quando doente e deposto por um golpe de
Estado (articulado por trs ministros militares) foi substitudo em 30 de outubro de 1969 pelo General
Emlio Garrastazu Mdici, institudo por fora da Emenda Constitucional nmero 1, de 17 de outubro
de 1969 que reformou a Constituio de 1967. Na seqncia, atravs de eleio indireta vo
governar o pas o general Ernesto Geisel, de 14 de abril de 1974 at 15 de abril de 1979 quando e
substitudo pelo general Joo Batista Figueiredo que governou o Brasil at 1985 (MESTRINER,
2001).
27
O Ato Institucional Nmero 5 instrumento autoritrio e determinante da fase mais cruel da
ditadura militar brasileira.

48

Observa-se, que no final da dcada de 60, embora tenha havido ampliao

das prticas assistenciais assumidas pelas trs instncias governamentais que as
incorporavam, predominavam a centralizao do gerenciamento, desprovido de
participao da populao na concepo e execuo das mesmas.
A rea da assistencial social se desenvolve como rea complementar a
sade,

destinando

mais

ateno

ao

atendimento

rteses,

prteses,

medicamentos, suplementos alimentares e, de retaguarda na formao e

colocao de mo-de-obra, implantao de creches, melhorias habitacionais e
alfabetizao de adultos entre outros. A LBA consiste no rgo executor que
gerenciado com centralidade no governo federal e tem um grande crescimento
transformando-se em Fundao vinculada ao Ministrio do Trabalho e Previdncia,
estabelecendo com este uma relao formal (FALCO e SPOSATI, 1989;
MESTRINER, 2001).
A partir de 197028, em meio a marca de uma vertente tecnicista na gesto
estatal, ocorrem algumas mudanas como a implantao do Programa de
Integrao Social (PIS), e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PASEP), que envolve o trabalhador na economia nacional. O trabalhador
do campo tem avano na legislao previdenciria a qual foi estendida (em 1972)
s empregadas domsticas e, (em 1973), aos autnomos(MESTRINER, 2001;
PEREIRA 2002).
Em 1974, cria-se o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social29 (MPAS),
em decorrncia da separao do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social
(MTPS) e, em 1977, o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
(SINPAS). A assistncia social assume com mais intensidade, o carter
tradicional, sendo que atravs do racionalismo tcnico, com projetos e programas
elaborados em gabinetes, dissimulada a situao de opresso e explorao

28

Em 1968, as Naes Unidas referem o Desenvolvimento de Comunidade como um processo

cooperativo entre populao e governo para criar alternativas de integrao social. J no incio da
dcada de 70 do sculo XX tambm o Banco Interamericano de Desenvolvimento pontua o processo
de Desenvolvimento de.Comunidade (DC) como de transformao, atravs da participao e
integrao da populao (MINEIROS, 1981).
29
Na estrutura do Ministrio estava contida uma estrutura de Secretaria de Assistncia Social que
embora com carter consultivo, vai ser um rgo importante para a elaborao da poltica de combate
pobreza, prevista no II PND e de responsabilidade do MPAS.

49

social vigente. Durante o Governo Mdici (1970 - 1973), houve avanos no

desenvolvimento acelerado para solidificar o mito do milagre brasileiro. Houve
um intenso investimento na acumulao de capital pelos setores ligados ao grande
monoplio internacional, no sem repercusso para a populao que sofria
arrocho salarial. Ao mesmo tempo em que sofria arrocho salarial tinha que elevar
a produtividade para que fosse possvel a elevao de altas taxas de lucro e o
aumento do PIB (MINEIROS, 1981, p.72).
No mesmo governo houve a valorizao do planejamento e foi institudo o I
Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) no perodo de (1972 -1974). Ele
apontava ser o primeiro de outros que viriam mais adiante. Como prioridade da
ao governamental para avanar o desenvolvimento, grandes obras foram
erigidas, como a hidreltrica Itaipu e a rodovia Transamaznica, em detrimento de
aes de combate pobreza. Alm desses projetos de grande magnitude, a
represso era a forma de resposta para amordaar as mobilizaes que eclodiam
como manifestaes de investimento no social.
O governo seguinte, de Ernesto Geisel (1974 - 1979), marcado por uma
prtica intervencionista tecnocrtica e centralizadora, a fim de se antecipar a
tenses sociais resultantes do contexto econmico do pas. Embora ele estivesse
crescendo, se apresentava concentrador e excludente. na dcada de 70 que o
Estado investe mais na criao de inmeros organismos nas trs esferas de
governo, para desenvolver aes junto a populao que se encontrava na
condio de pobreza como:
o pobre e a pobreza, apareciam em cena na concepo de quarto
extrato. Identificava-se o pobre como um segmento marginal ao
processo produtivo, aproximando-o da concepo de lumpesinato. Era o
perodo das teorias da marginalizao se contrapondo integrao
social. Reforava-se neste momento a concepo de promoo social
como oposta assistncia. Esta representava a manuteno da
dependncia, em contrapartida, a promoo social, o iderio da
ascenso social (FALCO e SPOSATI, 1989, p. 24).

O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, atravs de sua Secretaria

de Assistncia Social, passa a ter importncia destacvel na formulao da poltica
de ataque a pobreza, prevista em decorrncia do II PND (1975 - 1979). Neste
contexto a Assistncia Social passa a ser denominada de promoo social, sem

50

desconsiderar a contribuio de especialistas da rea. Este plano de

desenvolvimento continha a diretriz de elevar o pas a uma potncia para a
entrada dos anos 80 (VIEIRA, 1983; PEREIRA,2002).
Como parte da estratgia, o governo cria (1975) o Programa Nacional de
Centros Sociais Urbanos (PNCSU) para que, nas grandes e mdias cidades do
pas, pudesse haver possibilidades de integrao social porque a aglomerao das
reas de periferia se constituam em decorrncia da migrao do homem

do

campo para a cidade. As diretrizes do PNCSU contemplavam atividades divididas

em reas de educao, cultura e desporto, sade e nutrio, trabalho, previdncia
e assistncia, recreao e lazer a serem realizadas nos respectivos centros numa
perspectiva de desenvolvimento de comunidade.
Assim os centros atravs da efetiva participao da comunidade da rea de
abrangncia desses equipamentos deveriam se constituir como instrumentos de
induo do desenvolvimento econmico e social. Para cotizar as demandas da
comunidade, o PNCSU inclua a criao de Conselhos Comunitrios a serem
constitudos por representantes da comunidade (MINEIROS, 1981).
Outros programas na rea social podem ser destacados no perodo como: o
Programa de Bem-Estar do Menor30, o Programa Nacional de Desenvolvimento de
Comunidades Rurais (PRODECOR), o Programa Nacional de Alimentao e
Nutrio (PRONAM), o amparo previdencirio para maiores de 70 anos e para
invlidos designado como Renda Mensal Vitalcia, unificao do PIS com o
PASEP, e criado o Sistema Nacional de Emprego (SINE). A Assistncia Social,
porm, segue um percurso com uma poltica nebulosa e ambgua, com aes
realizadas de forma irracional, com superposio e descontinuidade de aes
pelas trs esferas de governo (FALCO e SPOSATI 1989, PEREIRA, 2002).
At o final da dcada de 70 apesar de ter havido investimento na
estruturao de organismos estatais, com proliferao de programas voltados a
30

Na rea da criana e do jovem criado sistema de semi-internato com a participao da

comunidade, o que no extingue o atendimento tradicional que vinha ocorrendo desde a implantao
do 1 Cdigo de Menores de 1927. Esse segmento se caracterizava por denncias e maus tratos,
mortes e explorao sexual de crianas e jovens, ainda depois do Cdigo de Menores de 1979, que
intentava avanos com um novo modelo de atendimento para esta populao.

51

promoo social a marca predominante centra-se na fragmentao de aes e a

Assistncia Social permanece oculta, com a possibilidade de afirmar-se como
necessria segurana de proteo.

1.5 Assistncia Social: o sentido Universal

Na dcada de 1980, com o governo Joo Batista Figueiredo (1980 - 1985),

ocorre a continuidade da abertura poltica junto a um contexto impregnado de
contradies econmicas, sociais e polticas. Estas contradies produzidas
conjunturalmente

acentuam

aquelas

de

ordem

estrutural

acumuladas

historicamente acirrando as precrias condies de vida do povo brasileiro

(COUTO, 2004).
No mbito econmico, por exemplo, a travessia dos anos de 1970 para os
anos de 1980, foi marcada por intensas mudanas na tecnologia produtiva
adotada pelas principais empresas empregadoras da mo-de-obra. Este processo,
j em andamento nos pases de economias desenvolvidas, no Brasil, situa-se em
meio a um contexto de crise e recesso econmica (DEDECCA, 1998,
POCHMANN, 1999).
Nesta conjuntura naturalmente houve altos ndices inflacionrios, aumento de
desemprego e do trabalho precarizado, concentrando mais da metade dos
brasileiros na situao de provvel dependncia social, com aumento da
desigualdade social e econmica da populao e concentrao de renda
(FLEURY, 1994; SOARES, 1998; SPOSATI,1998). As condies de deteriorao
da vida se agravam, requerendo paradoxalmente modos de proteo ainda
inalcanados na sociedade brasileira. Assim a inexistncia ou a fragilidade da
proteo social, do momento contribua para intensificar a deteriorao da vida dos
brasileiros.
Os anos de 1980, distinguiram-se por um contexto de crise representada no
esgotamento do Estado Desenvolvimentista. O mbito poltico.foi marcado pela
luta democrtica que, j no final da dcada, poria fim ditadura militar. A

52

experincia autoritria que marcou a sociedade brasileira a partir de 1964, e que

atravessou a dcada de 70, encontrou oposio ao governo militar caracterizandose nos anos 80, para alguns autores, o incio de uma efetiva sociedade civil.
A emergncia de novos movimentos sociais que conquistavam visibilidade na
participao poltica, e na democracia que avanava no pas, constituam
alternativas para as demandas da sociedade expressando-se atravs de partidos
polticos que se opunham ao regime autoritrio (SOARES, 1998; RAICHELIS, 2000;
DAGNINI, 2002; IVO, 2006). A Assistncia Social na dcada de 1980 comeou a
passar por um processo de mutao (SPOSATI, 2004). Logo evidenciou-se uma
discusso para que a Assistncia Social fosse uma poltica pblica e ser garantida
como direito. Para tanto houve mobilizaes de vrios segmentos populacionais,
interlocues, debates e proposies pelas quais se buscava a responsabilidade do
Estado brasileiro.
Foi necessrio um processo de intensas lutas, negociaes e confrontos
entre vrias entidades, atores socais, parlamentares e profissionais envolvidos com
essa nova poltica social. importante mencionar outrossim, que o I Plano Nacional
de Desenvolvimento da Nova Repblica deflagra a particularizao da Assistncia
Social como um direito do cidado (SPOSATI, 2004).
A transio para a democracia avanou com o governo de Sarney (19861989)31 com a convocao da Assemblia Nacional Constituinte de 1986 e, em
1988, a promulgao da Constituio Federal. Esta foi constituda como sendo o
marco central para o avano legal na compreenso dos direitos sociais a partir de
polticas sociais pblicas que comeam a ser desenhadas ou redesenhadas no
Brasil. Tal redesenho tem influncia do processo mobilizador que se erigiu nas
ltimas duas dcadas (RAICHELIS, 2000).
A reviso do texto Constitucional possibilitou a normatizao legal para um

31

Jos Sarney (1985-1990) assume a Presidncia da Repblica em substituio a Tancredo Neves,

que morreu as vsperas de sua posse. No que se refere as aes de Assistncia Social alm das em
andamento pela LBA merecem ser recordadas as que se assentaram a partir da marca Tudo pelo
Social quando o governo sugeria a realizao de projetos de melhorias comunitrias a serem
assumidos por organizaes comunitrias o Estado repassava a ttulo de complementariedade
recursos financeiros para a execuo.

53

alargamento

dos

direitos32

sociais

definiu

preceitos

fundamentais

que

determinaram, alm da concepo, uma nova forma de organizao e execuo das

polticas sociais. Recordando o que acontecia no Brasil nessa dcada evidencia-se
que:
durante os anos 1980, vivemos o fim da ditadura militar, a volta das eleies
[...] estvamos enfim em plena reabertura democrtica . Foi uma poca de
grandes movimentos sociais em prol da mulher, dos povos indgenas, dos
bairros perifricos, dos sem-terra poca coroada pela promulgao da
nova Constituio, em 1988 (FONSECA, 2004, p.104).

Assim, no mbito da concepo das polticas sociais houve um avano no

arcabouo de princpios calcados em direitos universais em substituio a
seletividade intermitente que predominava at ento. Embora no mbito nacional o
avano

dos

direitos

sociais

consolidou-se

atravs

das

recomendaes

constitucionais de 1988, ficou para a dcada seguinte sua materializao.

No, fortuitamente, esse perodo tambm demarca uma contradio. A
presena da participao popular como determinante para reestruturar as gestes
das polticas sociais atravs de um sistema descentralizado e participativo ocorre
justamente num perodo quando no pas introduzido um conjunto de medidas de
restrio fiscal, pactuadas no Consenso de Washington para serem implantadas nos
pases da Amrica Latina. A estabilidade monetria deveria ser a meta suprema de
qualquer governo(ANDERSON, 1998, p.11) que inclua o Brasil, bem como em
outros pases da Amrica Latina. A proposta do Consenso tem como objeto dez
reas, sendo que algumas afetam diretamente possibilidades de investimentos em
polticas pblicas:
[...] a disciplina fiscal; priorizao dos gastos pblicos; reforma tributria;
liberalizao financeira; regime cambial; liberalizao comercial;
investimento direto estrangeiro; privatizao; desregulao; e propriedade
intelectual (BATISTA, 1994, p.21).

Paradoxalmente a implantao da Poltica de Assistncia Social nasceu em

meio a um contexto de reforma neoliberal do Estado contemporneo, que
representou [...] a verso institucionalizada do conflito social, encaminhada, agora,
32

Tambm na rea da criana e do adolescente, este perodo foi decisivo para a luta em prol dos
direitos. A institucionalizao em 1990 do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) sob a gide de
uma nova filosofia, garante a este segmento a condio de sujeito de direito com proteo integral
(FERREIRA e CARVALHO, 2000).

54

sob a hegemonia do mercado, num contexto de acumulao internacional sem

fronteiras e sob a hegemonia do capital financeiro internacional (IVO, 2006, p. 70).
Alguns autores como Fiori e Tavares (1993), declaram, em contraposio ao
pacto social que originou a CF de 1988,
[...] em 1990, pode-se dizer que, de vrios pontos do espectro poltico e
intelectual do pas, passando pela quase totalidade dos meios de
comunicao com peso na formao da opinio pblica, consolidou-se o que
se poderia chamar um amplo consenso liberal favorvel, em princpio, a
implementao do programa completo de estabilizao, ajuste e reformas
institucionais, apoiado, pelo menos desde a segunda metade dos anos 80,
pelos governos credores e pelas principais agncias financeiras
internacionais pblicas e privadas( p.153).

Foram polticas inspiradas no receiturio terico neoliberal, levadas a cabo

sem grandes resistncias33, o que significou prejuzo para as possibilidades de
consolidao dos direitos sociais no contexto da seguridade, normatizados
constitucionalmente.
O incio dos anos de 1990, em especial o Governo Fernando Collor de Mello
(1990 - 1992), passou a ser norteado por idias neoliberais que comearam a ser
efetivamente implantadas atendendo [...] a relao de subordinao que nos
prende a lgica geral da acumulao capitalista(MENEZES, 1993, p.118). Neste
perodo houve priorizao no combate ao processo inflacionrio significando uma
intensa inflexo das polticas pblicas brasileiras em especial das polticas sociais.
Este governo alm de no implementar as mudanas previstas na Constituio
Federal de 1988, tambm retrocedeu e afastou-se totalmente dos princpios que
ordenaram o captulo dos direitos sociais da Constituio Federal. Assim,
aproximou-se progressivamente de uma viso liberal, seletiva e focalizada no que
diz respeito s obrigaes do Estado (SOARES, 1998).
33

Esta afirmao feita considerando a dcada que 1990, no contou com oposio de maneira
expressiva atravs dos movimentos sociais organizados durante o perodo em que foram implementadas
as recomendaes do Consenso de Washington acentuando o contexto de regulao social tardia
desenvolvido por Sposati (2002). O contexto dos anos 1990 foi prdigo na fragilizao do movimento
sindical em decorrncia de altos ndices de desemprego, trabalho precarizado e tambm da reduo de
postos de trabalho com carteira assinada que refletia a conjuntura da poca (MATTOSO, 2000). So
informaes que remetem a identificar variantes acerca da questo social na conjuntura brasileira. Ao
analisar a existncia ou no da a nova questo social PEREIRA (2004) afirma que [...] h concordncia
quase que geral de que os desafios atuais ocorrem e produzem efeitos devastadores num contexto de
fraca articulao de atores estratgicos, que, embora no estejam apticos ou anmicos, encontram-se,
ainda, sem condies objetivas para aproveitando as danas engendradas por novas foras produtivas
impor uma superestrutura (poltica, jurdica, cvica, cultural) que lhes seja favorvel (p.51:52).

55

Tambm, lembra Singer (2000) que, a partir de 1990, foi iniciado o combate
ao dficit na agenda do Governo brasileiro, com a [...] abertura do mercado interno
s importaes favorecendo a reduo da participao das indstrias no produto
interno bruto do pas (p.36).
A retirada do Estado ou a sua renncia, enquanto agente econmico,
sustentou a materializao de propostas de privatizaes de empresas estatais em
nome de uma reduo estratgica do setor pblico. Tal conjuntura de transformao
do Estado em Estado mnimo teve como conseqncias: o limite das funes
bsicas como sade e educao e uma ao essencial, no desenvolvimento
econmico e um desenvolvimento auto sustentvel (SOARES, 1998). Essa
conjuntura, iniciada no Governo Collor de Mello, estendeu-se pelos dois perodos de
governo seguintes (Fernando Henrique Cardoso:1995 1998 e 1998 2002),
perodos em que a poltica de Assistncia Social continuou demandando
consolidao.
Evidentemente

que

implantar

um

sistema

de

Assistncia

Social,

descentralizado e participativo como refere o texto constitucional, requer

investimentos financeiros, humanos e materiais. Contudo, a implantao de polticas
pblicas e contingenciamento de recursos atravs do ajuste fiscal so incompatveis,
devido ao volume de recursos que as primeiras necessitam e a conteno que o
segundo impe.
A insuficincia ou a restrio de investimentos em polticas pblicas alm de
protelar a materializao das responsabilidades que cabem ao Estado, tambm
acirram o descompasso entre a oferta e demanda por servios sociais. Analisando
o contexto, a partir desses aspectos, depreende-se ser frgil a responsabilidade do
Estado quanto consecuo da garantia de direitos sociais normatizados. Se
financiamento imprescindvel, especialmente no que se refere necessidade de
implantar um sistema descentralizado e participativo da poltica de Assistncia
Social, seu contingenciamento reside num limitador para a efetivao da justia
social. Assim ficam comprometidos os princpios pactuados na Constituio
Cidad.
Para organizar a normativa constitucional acerca da Assistncia Social, a

56

LOAS do ponto de vista formal, abre possibilidades para romper com um conjunto
de prticas, entre elas a da representao ad hoc dos usurios que ocorria atravs
da voz de especialistas desde a constituio do CNSS. Os usurios passam a ter
direito de se fazer representar diante da diretriz da participao da populao no
controle da poltica de Assistncia Social. O que tambm muda o carter do CNSS,
cujo lugar passa a ser ocupado pelo CNAS.
de lembrar que
[...] a menina LOAS veio para corrigir isto. Ela no pode falar s com alguns
tcnicos, com notveis ou com dirigentes de organizaes. Ela deve ser,
pedaggica e democraticamente compelida, a dialogar com a populao na
ao, na deciso e na avaliao. Sua educao democrtica no permite
conceder que dirigentes falem pelos usurios (SPOSATI, 2004,p.17)

Entretanto, ocorreram avanos e recuos entre as instncias (executivo e

legislativo) no mbito do governo federal antes que o texto original da LOAS fosse 34
promulgado (TATAGIBA, 2002). um contexto que comea a exigir mudanas de
paradigma quanto a concepo, a gesto o e a execuo da Assistncia Social,
agora como poltica pblica35. No que diz respeito a gesto poltico-administrativo
de maneira descentralizada comeou a se expressar na elaborao dos Planos,
Fundos e Conselhos de Assistncia Social nas trs esferas de governo36,
pressupondo um processo participativo com o controle da Poltica pela sociedade
civil37.
O processo de descentralizao poltico e administrativo possui duas faces.
inegvel que descentralizar permite aos municpios autonomia para coordenar e
executar a poltica no mbito local. Alcanar a autonomia representa assumir as
novas responsabilidades que decorrem de um processo de descentralizao
34

A Primeira redao da LOAS que ocorre em 1990, vetada pelo ento presidente Fernando Collor
de Melo.
35
Quando se inicia o processo de descentralizao da Assistncia Social, concomitante comea a ser
repassada a coordenao, estrutura fsica dos Centros Sociais Urbanos criados em 1970 e geridos
pelos governos Estaduais.
36
No Rio Grande do Sul o processo de descentralizao da Assistncia Social teve incio em 1995
com um perodo de transio entre o Escritrio Regional da LBA e Secretaria do Trabalho, Cidadania
e Assistncia Social/Departamento de Assistncia Social. Os primeiros municpios foram
descentralizados em 1996.
37
Os conselhos de Assistncia Social, conforme a LOAS, so compostos paritariamente entre
governo e sociedade civil, com carter deliberativo, no mbito dos trs nveis de governo. Outro nvel
de deliberao reside nas conferncias que ocorrem nos trs nveis de governo (TABAGIBA, 2002).

57

acompanhado de condies financeiras favorveis para fazer frente a execuo da

mesma. Desvincular a necessidade de recursos financeiros para o alcance da
autonomia, ao invs de descentralizar, passa a ocorrer a prefeiturizao e, no
mbito das gestes estaduais, a estadualizao. Ao ocorrer a prefeiturizao e
ou a estadualizao estas influem para a desresponsabilizao dos compromissos
que cabem ao Estado.
Em meio a implantao do processo de descentralizao polticoadministrativo

da

Assistncia

Social

coexistiu

sua

subjugao

aes

desencadeadas pelo governo federal, que atravs da implantao do Programa

Comunidade Solidria incumbiu sua gesto sociedade civil, caracterizando um
pacto de desresponsabilizao do Estado.
As gestes de Fernando Henrique Cardoso embora tenham promulgado a
PNAS e I NOB (1998), foram marcadas por uma desorganizao institucional
concomitante implantao da LOAS. Esta se expressou na insuficincia e
fragilizao dos arranjos tcnicos, acompanhados

[...] de desconfiana acerca da efetividade das medidas a serem implantadas

e especialmente acerca da legitimidade do seu estatuto como poltica pblica
dado seu notrio confinamento no campo filantrpico privado (PAIVA,
2006, p. 10).

Neste perodo, a inexistncia de polticas sociais foi ocultada pelo Programa

Comunidade Solidria que se institucionalizou, alicerado na idia de que a
eficincia estaria na parceria com a sociedade civil (VIEIRA, 2001). Implantado sob
a gide do discurso da solidariedade, o programa Comunidade Solidria, gerenciado
pela primeira Dama Ruth Cardoso, assentou-se num investimento estatal clamando
sociedade para que assumisse atividades voluntrias. A nfase na solidariedade,
transferida a ttulo de responsabilidade para a sociedade, igualmente legitimou o
discurso de pertinncia de um Estado mnimo que vinha ocupando espao em
discursos no censo comum e em setores que mantm predominncia de idias
liberais.
Assim o investimento na responsabilidade da sociedade civil atravs do
Programa Comunidade Solidria se contraps implementao de estruturas

58

necessrias descentralizao da Assistncia Social aprovada pela LOAS em

1993. Isso denotou uma no efetivao da responsabilidade do Estado quanto a
ateno dos direitos sociais que lhe competem constitucionalmente.
Outro fato presente neste contexto da dcada de 1990 foi a tendncias de
crescimento das Organizaes No-Governamentais (ONGs). Analisado por Pinto
(2005) identifica-se que as ONGs podem ser caracterizadas por mais de um
significado. Como representantes da sociedade civil frente ao Estado, reforam sua
implementao

e, tambm, contribuem para a formao e atuao de atores

polticos com vistas a desenvolver processo de participao e, conseqentemente,

o avano da democracia. Assim contribuem com a efetividade do dever do Estado,
na medida em que estas se constituem subsidirias.
Outro significado se evidencia como as ONGs tomando o lugar do Estado
frente sociedade. Este significado representado pela ideologia que reproduz
serem as mesmas mais eficientes que o Estado no desenvolvimento de servios
sociais.
Na rea da Poltica de Assistncia Social a atuao das ONGs incluem
possibilidades para ampliar aes e servios sociais. Porm, tambm podem
caracterizar-se em limitar o acesso do atendimento a todos, uma vez que destas no
h cobrana assim deve se cobrado do Estado. Tambm neste sentido estas podem
desempenhar um papel que refora a desresponsabilizao do mesmo, com reflexo
no atendimento ao usurio. O crescimento das ONGs vai se constituindo
contraditoriamente normatizao de responsabilidades que cabem ao Estado no
contexto das polticas sociais. O que desregula o papel do Estado na medida em
que transfere sua responsabilidade para a sociedade civil (RAICHELIS, 2000).
Entretanto, nesta dcada que o CNAS aprovou38 a primeira NOB da
Assistncia Social (1997), aps um processo de quase dois anos em que a mesma
vinha sendo discutida. Nela estava conceituado o sistema descentralizado e
participativo, explicitadas as competncias dos governos Federais, Estadual e
Municipal. No ano seguinte (1998), a NOB passa por alteraes criando os espaos
de negociao e pactuao - Comisses Intergestora Bipartite (CIB) e Comisso
38

Resoluo N. 204, de 04 de dezembro de 1997 publicada no DOU 08/12/1997.

59

Intergestora

Tripartite

representaes

(CIT)

municipais,

com
estaduais

representaes
e

federais

municipais,
de

estaduais;

Assistncia

Social

respectivamente.
A efetividade e responsabilizao do Estado com a Assistncia Social e
tensionada com a implantao do SUAS39. Para Sposati (2006)
[...] o SUAS uma racionalidade poltica que inscreve o campo da gesto da
Assistncia Social, uma das formas de proteo social no-contributiva, com
responsabilidade de Estado a ser exercida pelos trs entes federativos que
compem o poder pblico brasileiro (SPOSATI, 2006, p.111:112).

Para a autora, entre as caractersticas dessa racionalidade est a ateno no

mbito pblico enquanto direitos humanos e sociais com execuo continuada para
o alcance da cidadania; efetiva democratizao da gesto com quadro de recursos
humanos especficos em cada ente da federao e aplicao de recurso financeiro
conforme previsto em funo programtica especfica da rea. Um cenrio para a
gesto que refora a articulao dos trs nveis de governo na medida em que a coresponsabilidade em especial no financiamento passa a ser explicitada, garantindo
possibilidades de autonomia dos gestores municipais na conduo da mesma.
Com o SUAS, a PNAS passa a ter normatizado um padro de servios e
aes socioassistenciais com eixos estruturantes que se conformam como:
Matricialidade Sciofamiliar. Descentralizao poltico-administrativa e
territorializao. Novas bases para a relao entre Estado e Sociedade Civil.
Financiamento. Controle Social. O desafio da participao popular/cidado
usurio. A poltica de Recursos Humanos. A Informao, o Monitoramento e
a Avaliao (PNAS, 2004, p.39).

A materialidade da PNAS passa a se constituir atravs de servios

socioassistenciais como um conjunto de seguranas40 distribudas nos nveis de
Proteo Bsica e Especial de Mdia e Alta Complexidade com base nas
referncias vigilncia41, proteo social e defesa institucional42.

39

A principal deliberao da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social que ocorreu em Braslia

em dezembro de 2003 indica a [...] construo e implementao do Sistema nico da Assistncia
Social requisito essencial da LOAS para dar efetividade Assistncia Social como poltica pblica
PNAS, 2004, p.13).
40
O estudo das seguranas a serem garantidas pela Poltica de Assistncia Social foi elaborado
pelo Ncleo de Estudos de Seguridade da PUCSP, sob a coordenao da Professora Aldaza
Sposati.
41
A vigilncia na esfera da poltica de Assistncia Social diz respeito a capacidade de identificar,
atravs do rgo gestor desta poltica, a emergncia de riscos e vulnerabilidades sociais que afetam
a populao (PNAS, 2004;NOB, 2005).

60

A proteo social deve garantir segurana de sobrevivncia, acolhida

convvio aos indivduos e famlias como direitos que expressam o patamar de

civilizao de sociedade brasileira (IVO, 2004). Essas seguranas materializam a
proteo, tanto monetria quanto de informao e atendimento continuado. O
SUAS, como sistema de proteo social, se caracteriza como avano conceitual
com potencial de atendimento num conjunto inicial de servios a serem
disponibilizados populao pelos municpios por nvel de complexidade.
O nvel de Proteo Social Bsica objetiva [...] prevenir situaes de risco
por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de
vnculos familiares e comunitrios. Neste nvel de proteo a centralidade est
dirigida a populao [...] que vive em situao de vulnerabilidade social, decorrente
da pobreza, privao [...] fragilizao de vnculos afetivos, relacionais e de
pertencimento social (PNAS, 2004, p.33). Entre os servios previstos na Poltica
Nacional que respondem pela materialidade da Proteo Social Bsica esto os
Benefcios de Prestao Continuada (BPC),e Eventuais43, Bolsa Famlia, programas
e projetos que, em nvel local, respondem pelo fortalecimento de vnculos familiares
e comunitrios, grupos e centros de convivncia, de informao e de educao para
o trabalho, programas de incluso produtiva e de enfrentamento da pobreza (PNAS,
2004).
A Proteo Social Especial dividida em mdia e alta complexidade tm sua
tnica na reorganizao dos servios que abrigam pessoas, cujas famlias esto em
condies frgeis ou no mais se fazem presentes no ato de cuidado de seus
membros, diante da violao de direitos ou exploraes das mais variadas. A
Proteo Social Especial de Mdia Complexidade responde por servio, cuja

42

Defesa Social e Institucional se referem aos direitos socioassistenciais a serem garantidos pelo
SUAS aos demandatrios (PNAS, 2004).
43
Entendem-se por benefcios eventuais aqueles que visam ao pagamento de auxlio por natalidade
ou morte s famlias cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salrio mnimo
(Art. 22, LOAS, 1993). O benefcio eventual uma modalidade de proviso de proteo social bsica
de carter suplementar e temporrio que integra organicamente as garantias do SUAS, com
fundamentao nos princpios de cidadania e nos direitos sociais e humanos (Art. 2. Resoluo 212
do CNAS, 2006).

61

ateno deve estar voltada para

retomada de vnculos interpessoais, sociais e

comunitrios que inclui:

[...] orientao e apoio sociofamiliar; Planto Social; Abordagem de Rua;
Cuidado no Domiclio; Servios de Habilitao e Reabilitao na comunidade
da pessoas com deficincia; Medidas socioeducativas em meio-aberto (PSC
Prestao de Servios a Comunidade e LA Liberdade Assistida (PNAS,
2004, p.38).

J a Proteo Social Especial de Alta Complexidade garantem proteo

integral para os indivduos que se encontram sem referncia familiar e comunitria,
cujos servios integram:
[...] Atendimento integral Institucional;Casa Lar Repblica;Casa de
Passagem; Albergue; Famlia Substituta;Famlia Acolhedora; Medidas
socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (Semi-liberdade de
internao provisria e sentenciada);Trabalho protegido (PNAS, 2004, p. 38).

A consolidao dos servios inerentes Proteo Social na rea da

Assistncia Social, por nvel de complexidade contida no SUAS, indica a
possibilidade de garantir retaguarda para o indivduo que se encontra ou est
suscetvel a riscos e a vulnerabilidades sociais. O contexto do SUAS indica
visibilizar um conjunto de direitos sociais pblicos, provenientes de um direito natural
que remete ao bem-estar, sem a existncia de pr-requisito para a garantia da
cobertura de vulnerabilidades e reduo de riscos sociais (SPOSATI, 2006).
Igualmente leva a definir o lugar da Poltica de Assistncia Social no Brasil, numa
construo histrica em que tanto sua compreenso quanto sua execuo esto em
permanente condio de investimento.
Como se pode ter observado, com este captulo situou-se os lugares
ocupados e as condies atribudas Assistncia Social na histria brasileira. Um
cenrio onde apesar do avano nas definies de sua especificidade e legitimidade
e ainda as disputas permanentes para consolid-la de modo a ultrapassar as
proposies estabelecidas no campo de suas normatizaes legais.
Na seqncia apresentar-se- a especificao da proposta da pesquisa,
realizada para elaborar esta tese, evidenciando como e onde a mesma foi realizada,
bem como apresentando aspectos preliminares da Assistncia Social dos
municpios integrantes deste estudo.

62

2 DEMARCANDO O OBJETO DE ESTUDO E DEFININDO AS OPES PARA A

PESQUISA
Este captulo objetiva esclarecer as intenes, as opes e os modos de
investigar utilizados na pesquisa, identificando o contedo e o universo em que a
pesquisa foi realizada. Igualmente apresenta os municpios selecionados para a
investigao, bem como explicita um contexto genrico da Poltica de Assistncia
Social no conjunto destes municpios.
O estudo em pauta integrado pela pesquisa que se desdobrou em
documental e de campo e tem como tema central a Poltica de Assistncia Social.
questo central desta esta tese investigar como a noo de universalidade se
manifesta nas polticas sociais, em especial, na poltica de Assistncia Social. A
investigao foi embasada em informaes, dados coletados junto a representantes
dos rgos gestores, presidentes de conselhos municipais e de verbalizaes
obtidas atravs de entrevistas com pessoas que atuam como conselheiros na
poltica de Assistncia Social, em municpios do Vale do Rio Pardo, Estado do Rio
Grande do Sul. Procurou-se identificar, nos municpios, as suas estruturas
operacionais e de controle social da Poltica de Assistncia Social e prtica de
conselheiros que nela atuam que, mesmo de modo diferenciado influenciam a
abrangncia do acesso poltica.
Por outro lado, a pesquisa possibilitou aprofundar as constataes histricas
presentes na trajetria da Assistncia Social no Brasil, identificando como se
manifestam suas indefinies que encobrem, no s suas contradies legais, como
tambm os modos de pens-la e execut-la. O trabalho investigativo que comea a
ser evidenciado foi precedido por um planejamento que possibilitou estabelecer a
direo da pesquisa, conforme explicitado a seguir no Quadro 1.

63

Quadro 1- Demonstrativo da estrutura originria da pesquisa

Tema

A Universalidade e a Poltica de Assistncia Social.

Problema

Como a universalidade se evidencia na poltica de Assistncia Social em municpios de

pequeno, mdio e grande porte no Vale do Rio Pardo?

Questes

Como o princpio de universalidade se evidencia nos fundamentos legais, operacionais e

norteadoras

na execuo da Poltica de Assistncia Social?

Ocorre a ruptura da concepo pontual para a concepo de carter universal da Poltica
Pblica da Assistncia?
Que limites se apresentam para a institucionalizao do SUAS?

Objetivo

Analisar a universalidade da Poltica de Assistncia Social nos municpios do Vale do Rio

geral

Pardo.

Objetivos

Identificar o princpio de universalidade nos fundamentos legais e operacionais.

especficos

Investigar como concebida a Poltica de Assistncia Social pelos gestores,

representantes dos profissionais da rea e de usurios.

Fonte:Sistematizao da pesquisadora.

64

2.1 Identificao do objeto e mtodo da pesquisa

A realizao de uma pesquisa exige que o pesquisador esteja imerso no

contexto em que o problema se produz e reproduz pressupondo uma partilha
prtica nas experincias e percepes que os sujeitos possuem desses problemas,
para descobrir os fenmenos alm de suas aparncias imediatas (CHIZZOTTI,
2001, p.81).
Algumas das razes que validam a perspectiva do autor citado quanto
imerso do pesquisador na investigao em pauta so: participao na gesto
estadual da poltica de Assistncia Social desenvolvendo pesquisa44; superviso de
alunos em formao para assistentes sociais; e ainda, orientao de trabalhos de
concluso do curso de graduao em Servio Social.
A viso de mundo e, igualmente, a compreenso terica de um pesquisador
so condicionantes para a escolha de seu mtodo de pesquisa, o que permite
desenvolver uma atitude cientfica, desde a concepo at a anlise do objeto
definido para seu estudo. Neste sentido, a escolha do tema, a elaborao do
problema, as questes norteadoras e os objetivos explicitados foram determinados
pela necessidade de decifrar a realidade conforme as manifestaes na sociedade
brasileira contempornea. Nela a proteo social ainda consiste num processo
inconcluso. Tal dimenso de anlise denota a afinidade profissional com escolhas
que, ao efetiv-las, possam contribuir com reflexes para o entendimento real da
abrangncia da poltica de Assistncia Social.
Com essa compreenso, o mtodo de pesquisa visa possibilitar a apreenso
de como a universalidade se explicita na Assistncia Social, identificando os nexos
que lhe so intrnsecos. Para contemplar esta dimenso, tornou-se necessrio criar
procedimentos para revelar contradies e paradoxos que perpassam o problema
de pesquisa. A universalizao da Assistncia Social apresenta-se como um desafio
para o alcance dos direitos sociais, aos destinatrios da ao assistencial. A
emergncia da categoria universalidade nos fundamentos legais torna-se
44

Atuou-se na Gesto Estadual da Assistncia Social do Estado do Rio Grande do Sul, no perodo de
1999 a 2002.

65

necessria funcionalidade da sociedade ocidental moderna, uma vez que as

demandas revelam desigualdades no evidenciadas no atendimento ao usurio,
permanecendo ocultas e apresentando-se como pseudoconcreticidade nos termos
definido por Kosik (1995).
Para desvelar as formas de manifestao da pseudoconcreticidade h que se
considerar a perspectiva de totalidade, vinculando sua conceituao terica e
emprica. Isto requer relacionar a Assistncia Social ao contexto econmico e
poltico especfico da sociedade brasileira, considerando suas contradies.
Na definio do mtodo, partiu-se da acepo de que o problema, ao invs
de uma elaborao privativa do pesquisador, antes um obstculo, percebido
pelos sujeitos de modo parcial, fragmentado e analisado assistematicamente
(CHIZZOTTI, 2001, p.81). Ao estudioso que compreende um problema de pesquisa
como integrado totalidade social, cabe analis-lo, recompondo suas partes at
chegar s reais determinaes que o originam e o reforam.
Para efetivar a pesquisa, tanto na etapa documental quanto de campo, os
procedimentos adotados (leitura e anlise de documentos, elaborao e aplicao
de formulrios e realizao de entrevistas) possibilitaram efetivar um estudo
qualitativo acerca da universalidade da Assistncia Social. O fato de optar por uma
pesquisa qualitativa, no pressupe o entendimento de que qualitativo e quantitativo
se excluem, mas sim que se completam (BAPTISTA, 1994). Por essa razo, em
alguns momentos, utilizou-se dados secundrios inerentes ao mtodo quantitativo, e
que contriburam para ilustrar as evidncias dos limites da universalidade na Poltica
de Assistncia Social.
Tambm os procedimentos, inerentes pesquisa documental e de campo,
foram adotados como forma de complementar as possibilidades de estudo. Embora
elas tivessem caractersticas especficas, contriburam diferentemente para
desenvolver o estudo de modo inter-relacionado. Na pesquisa documental foi
possvel identificar melhor como se explicita o objeto desta investigao e quais
mediaes perpassam os fundamentos legais (CF e LOAS) e operacionais (PNAS e
NOB). Na pesquisa de campo analisou-se as estruturas operacionais da poltica, as
leis que criam os Conselhos Municipais de Assistncia Social (CMAS) e Fundos

66

Municipais de Assistncia Social (FMAS) e a evoluo da municipalizao e nvel de

gesto. Tambm foi analisado o controle social da Poltica de Assistncia Social
identificando a estrutura de funcionamento dos CMAS e as atribuies prescritas e
reais dos conselheiros. Foi possvel igualmente observar no mbito dos municpios
como os sujeitos da pesquisa entendem a universalidade dessa poltica.
Antes de iniciar os procedimentos da pesquisa documental e de campo, foi
realizada uma reviso bibliogrfica que muito favoreceu a qualificao das intenes
previstas na pesquisa, sinalizando o tema e o problema como consistente, coerente
e de relevncia social para a Regio do Vale do Rio Pardo45. Ainda contriburam,
para aprofundar os conceitos, dados e informaes obtidas quando da anlise da
pesquisa documental e de campo. Conseqentemente, foi possvel aprofundar o
entendimento da abrangncia da Poltica de Assistncia Social.
2.2 Aproximao entre pesquisa documental e pesquisa de campo
Percorrer um processo de pesquisa, orientado por estudo de documentos e
de campo, na rea da Assistncia Social, constitui-se num desafio. Pesquisar em
documentos pressupe compreender o contedo de seus enunciados e, por
conseguinte, identificar como eles se vinculam luz do problema estabelecido para
investigar. A pesquisa de campo, por sua vez, impe uma aproximao com o modo
como estes contedos so apreendidos e operacionalizados no cotidiano da Poltica
de Assistncia Social. Assim, foi possvel aprofundar este espectro, evidenciando as
possibilidades e os limites das orientaes legais postas para a poltica comparandoas com parte de sua aplicabilidade. Compreender e apreender o contedo decorrente
da investigao, favoreceu o avano do desvelamento do problema definido na
pesquisa e, por conseguinte, proporcionou um melhor aprofundamento do mesmo.
importante tambm considerar o desafio que representa socializar os
resultados de pesquisas dessa natureza, como tambm os mtodos nelas utilizados.
Para alm da publicizao dos resultados, faz-se necessrio discutir, no mbito da
academia, as variantes de mtodos adotadas por diferentes pesquisadores, como
contribuio para constituir um lugar privilegiado Assistncia Social, na esfera das
45

Informaes e dados sobre esta regio, lcus da pesquisa de campo, sero trabalhadas
continuadamente no decorrer desta tese.

67

investigaes cientficas.
Ainda vale dizer que, analisar terica e empiricamente a universalidade na
poltica de Assistncia Social, favorece o aprofundamento quanto abrangncia da
vulnerabilidades sociais que afetam seus demandatrios em diferentes espaos
geogrficos e tempos sociais.
Por fim, realizar uma anlise do contedo em documentos e dados do
cotidiano expressa um cenrio de acesso que, alm de explicitar a realidade, permite
contribuir com o devir do SUAS em fase de implantao no territrio nacional.
2.3 Universo dos documentos e procedimentos adotados para anlise
O caminho adotado para esta investigao requereu, aps a reviso
bibliogrfica, elencar os principais fundamentos legais e operacionais da Poltica de
Assistncia Social e neles identificar os enunciados que contivessem categorias
pertinentes ao problema de pesquisa.
Esta etapa caracterizou-se numa pr-anlise na concepo de Bardin (1977),
para definio dos documentos, com os quais fez-se uma leitura preliminar. Essa
atividade aproximou e determinou a imerso no contedo dos mesmos. Nesta etapa
contatou-se pois, a compatibilizao do tema com as questes norteadoras e os
objetivos previstos para a pesquisa.
Os documentos legais e operacionais utilizados foram escolhidos entre aqueles
que contm orientaes acerca da abrangncia da poltica pblica de Assistncia
Social. Os documentos legais selecionados foram: a CF e a LOAS e os operacionais:
- PNAS 200446 e NOB 2005, que orientam a consolidao do SUAS para os prximos
anos.Utilizou-se a ordem cronolgica de aprovao dos referidos fundamentos na
sociedade brasileira, como critrio para iniciar o estudo e, igualmente, analisar seus
contedos.
O estudo dos documentos foi dirigido por uma matriz geradora - Figura 1
46

PNAS-2004 foi aprovada pela Resoluo 145 do Conselho Nacional de Assistncia Social, em 15
de outubro e publicada no Dirio Oficial da Unio, de 28 de outubro de 2004.

68

(p.69), que visou apreender:

Denominao do fundamento legal ou operacional

Enunciado com indicao da abrangncia da Poltica

Categorias principais encontradas

O indicativo de abrangncia da Poltica de Assistncia Social foi o ponto de

partida para identificar a presena dos enunciados de cada documento. As

categorias

identificadas

foram

destacadas

por

terem

representativas em cada enunciado transcrito do documento.

sido

consideradas

69

Figura 1 - Matriz geradora do instrumento adotado para pesquisa documental

A Universalidade e a Poltica de Assistncia Social

Como a universalidade se evidencia na Poltica de Assistncia Social em municpios de pequeno, mdio e grande porte no Vale do
Rio Pardo?

Como o princpio de universalidade se evidencia nos fundamentos legais, operacionais e na execuo da Poltica de
Assistncia Social?

Identificar as principais categorias dos enunciados que evidenciam a caracterstica de universalidade nos
fundamentos legais e operacionais.

Instrumento 1

Sistematizao da pesquisadora.
Fonte bruta: PRATES, 2003.

Denominao do fundamento legal e ou operacional

Enunciados que indicam a abrangncia da Poltica

Categorias principais encontradas

70

2.4 Universo dos municpios e procedimentos adotados no campo

A escolha da regio do Vale do Rio Pardo, deve-se a razes que abrangem o
mbito pessoal, profissional e social, no necessariamente nesta ordem de
prioridade.
Pessoalmente, a escolha deste universo deve-se a facilidade para coletar as
informaes junto aos municpios, dada a proximidade geogrfica em decorrncia
do vnculo como docente do curso de Servio Social da Universidade de Santa Cruz
do Sul (UNISC). Isso sem dvida, determinou a pr-existncia de um canal de
interlocuo com os sujeitos47 da regio.
Profissionalmente, constata-se que inexistem pesquisas na rea da Poltica
de Assistncia Social nessa regio48. Entretanto um espao expressivo de
insero para alunos que realizam estgio curricular obrigatrio na formao de
assistentes sociais.49 No menos importante para a opo desta regio a
existncia da premissa bsica da UNISC, qual seja: contribuir eficazmente para o
desenvolvimento regional.
No mbito social, justifica-se por ser uma regio composta de municpios
predominantemente pequenos, assim como a maioria dos municpios do Estado e
do Brasil, sendo um desafio para a implantao e/ou implementao da Poltica de
Assistncia Social, diante da ainda frgil consolidao de servios e aes
socioassistenciais das Redes de Proteo Bsica e Especial de Mdia e Alta
Complexidade. Outra caracterstica da Regio de Vale do Rio Pardo est a
predominncia da populao residente na rea urbana que realiza atividades
profissionais na rea rural. A insero em atividades profissionais possui forte
absoro no cultivo do fumo que tambm tem caracterstica sazonal e de trabalho
47

H uma preexistncia de canal de interlocuo, pois, aproximadamente, 90 % dos atuais alunos do

Curso de Servio Social da UNISC so provenientes dos municpios da Regio do Vale do Rio Pardo.
48
Esta afirmao feita com base no levantamento dos temas de pesquisas que foram apresentados
nos X e XI Seminrios de Iniciao Cientfica, bem como nas e IX e X Jornadas de Ensino, Pesquisa
e Extenso, realizadas na UNISC nos anos de 2004 e 2005 respectivamente.
49
O Curso de Servio Social da UNISC possua, no segundo semestre de 2006, 70 alunos inseridos
em campo de estgio; destes, 30% ou 21 realizavam tais atividades prticas em organizaes que
executam a Poltica de Assistncia Social.

71

temporrio. Estas caractersticas merecem ateno especfica para relacionar a

necessidade de proteo dos usurios da Poltica de Assistncia Social.
No decorrer da caracterizao da regio sistematizou-se a classificao de
cada um dos municpios de acordo com a educao, renda, saneamento e sade
conforme Quadro 2, a partir do ndice de Desenvolvimento Socioeconmico
(IDESE).
Quadro 2 - ndice de Desenvolvimento Socioeconmico da Regio do Vale do Rio Pardo,
especificado conforme educao, renda, sade de acordo com ndice e classificao no Estado.
Municpio

Educao

Renda

Saneamento

Sade

IDESE

Arroio do Tigre

0,818

105

0,754

371

0,264

159

0,844

190

0,670

200

Boq. Do Leo

0,805

66

0,591

87

0,174

91

0,903

487

0,618

84

Candelria

0,792

45

0,661

210

0,324

215

0,857

272

0,658

168

Enc. Do Sul

0,798

54

0,602

104

0,361

254

0,841

170

0,650

156

Estrela Velha

0,770

17

0,725

337

0,053

0,852

234

0,600

50

General Cmara

0,857

290

0,593

90

0,419

317

0,856

262

0,681

230

Herveiras

0,760

0,506

18

0,163

83

0,869

346

0,575

16

Ibarama

0,791

42

0,581

73

0,077

47

0,842

176

0,572

14

L. Bonita do Sul

0,876

390

0,564

55

0,047

0,835

122

0,580

25

Pan. Grande

0,848

249

0,699

285

0,529

413

0,818

45

0,724

356

Passa Sete

0,786

32

0,571

61

0,102

58

0,853

242

0,578

22

P. do Sobrado

0,828

158

0,679

250

0,202

110

0,828

86

0,634

116

Rio Pardo

0,822

121

0,650

183

0,417

315

0,798

0,672

206

Sta. Cruz do Sul

0,866

335

0,841

469

0,524

406

0,835

124

0,767

454

Segredo

0,801

58

0,492

14

0,166

85

0,842

177

0,575

18

Sinimbu

0,805

67

0,689

264

0,172

88

0,856

263

0,630

109

Sobradinho

0,849

252

0,653

191

0,484

369

0,835

119

0,705

303

Tunas

0,780

23

0,607

114

0,285

179

0,836

127

0,627

103

Vale do Sol

0,789

37

0,587

82

0,229

130

0,910

491

0,628

108

Vale Verde

0,830

168

0,575

69

0,063

34

0,851

233

0,580

23

Venncio Aires

0,827

146

0,775

393

0,373

272

0,861

300

0,709

316

Vera Cruz

0,833

183

0,712

311

0,538

418

0,832

105

0,728

365

RS

0,854

0,773

0,566

0,846

Fonte: Fundao de economia e Estatstica, IDESE atualizado em 2004 .

0,760

72

Os ndices do Quadro 2 permitem identificar como os municpios da regio esto

classificados no IDESE e nos indicadores que o compe, considerando, em relao .a
mdia geral do Estado. Com variao de 0 a um o IDESE classifica os municpios em
trs nveis de desenvolvimento: baixo at 0,499; mdio entre 0,500 a 0,799 e alto grau
de desenvolvimento, superior ou igual a 0,800.
No que se refere a educao, a mdia do Estado somente superado nos
municpios de General Cmara, Santa Cruz do Sul e Lagoa Bonita do Sul. Os demais
municpios esto abaixo da mdia. O pior ndice est em Herveiras que ocupa o 9
lugar entre os piores do Estado.
O indicador renda, superior a mdia do Estado em Venncio Aires e Santa
Cruz do Sul, os maiores municpios da regio. Os demais municpios esto aqum
sendo Segredo classificado entre os 14 piores.
A partir do IDESE o saneamento o indicador que apresenta uma situao de
maior fragilidade em toda a regio. Todos os municpios esto com ndices abaixo da
mdia do Estado e o municpio de Lagoa Bonita do Sul e o 2 pior.
Quanto ao indicador sade o maior nmero de municpios supera a mdia do
Estado e um nmero significativo se aproxima da mesma. O municpio de Rio Pardo
possui o ndice mais baixo da regio e ocupa a 7 pior classificao no Estado. Na
classificao geral do IDESE identificado que o municpio de Ibarama est entre os
14 com menores ndices do Estado do Rio Grande do Sul.
Este panorama da regio demonstra o contexto em que a Poltica de Assistncia
Social est inserida e, tambm, alguns dos desafios a serem superados para garantia
de direitos de modo articulado com diferentes polticas sociais.
Enfim, a escolha desta regio como o lcus da pesquisa, deve-se
possibilidade de contribuir com a Poltica de Assistncia Social que requer
implantao de servios socioassistenciais. Esses servios, alm de novos no
contexto do SUAS, tambm podero vir a ser adaptados de acordo com as
caractersticas da populao e dos municpios.

73

V-se que a dimenso de pequeno porte dos municpios da regio

compatvel com a maioria dos municpios brasileiros, identificados no Quadro 3.
Quadro 3 - Quantificao de municpios no Brasil, Rio Grande do Sul e na Regio
do Vale do Rio Pardo por classe populacional
Total de Municpios
Classificao dos municpios

*Brasil

**RS

**Reg. Vale Rio

Pardo

Pequenos I (at 20.000 habitantes)

4.018

394

16

964

60

04

Mdios (de 50.001 a 100.000 habitantes)

301

24

01

Grandes

209

17

01

15

01

00

5.507

496

22

Pequenos

II

(de

20.001

50.000

habitantes)

(de

100.001

900.000

habitantes)
Metrpoles (mais de 900.001 habitantes)
Total

Fonte: *Poltica Nacional de Assistncia Social, 2004. **Fundao de Economia e Estatstica, 2005.

O ndice populacional dos municpios brasileiros com suas caractersticas de

pequeno porte instiga pesquisadores da rea e gestores a pensar formas gerenciais
que contribuam para a organizao da Poltica, uma vez que so diversas as
dificuldades que eles tm, tanto de estrutura gerencial quanto operacional.
Alm do conjunto de servios, que a partir do SUAS devero estar
estratificados por porte populacional, avanar na execuo da co-responsabilizao
entre as trs esferas de governo para efetivao dessa poltica poder consolid-la
como uma poltica pblica. Antes da Reforma Tributria que emancipa
financeiramente os municpios a co-responsablizao financeira para executar a
Assistncia Social e indispensvel.

74

O SUAS, indica uma estrutura gerencial e de financiamento que refora os

municpios no exerccio do protagonismo de suas gestes, tanto em coordenao,
quanto em execuo da poltica municipal de Assistncia Social50.
Nesse novo cenrio de hierarquizao de servios, passou a existir um piso
bsico de financiamento do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) e o
dimensionamento de recursos humanos, conforme NOB-RH (2006) que contribuiro
para o fortalecimento da Assistncia Social nos municpios, inclusive os da regio do
Vale do Rio Pardo arrolados no Quadro 3.
Dessa

forma,

percebe-se

que,

embora

tenha

havido

avanos

na

regulamentao que normatiza e orienta esta poltica social, requer investimento

continuado para que na prtica sejam afirmadas suas possibilidades e superadas
seus limites.
2.5 Situando os municpios que compem o Vale do Rio Pardo
Na regio do Vale do Rio Pardo, assim como no restante do Brasil, como foi
destacado anteriormente, predominam municpios de pequeno porte (Porte I), ou seja,
dos 22 municpios que compem a regio, 16 possuem at 20.0000 habitantes. Os
demais, 4 caracterizam-se de pequeno porte (Porte II) de 20.001 at 50.000
habitantes, 1 de porte mdio de 50.001 ate 100.000 habitantes e 01 de grande porte,
com populao entre 100.001 e 900.000 habitantes51, conforme o

Quadro 4 -

Municpios da Regio do Vale do Rio Pardo por ordem crescente de populao,

recenseada e estimada em 2007.

50

Em 1998, o Conselho Estadual de Assistncia Social (CEAS) do Rio Grande do Sul, atravs da
resoluo 05/98, aprovou o Plano Estadual de Assistncia Social (PEAS) para 1999, prevendo que a
transferncia de recursos financeiros aos municpios ocorresse aos que estivessem em Gesto
Municipal (GM) e que tivessem encaminhado seus Planos Municipais de Assistncia Social (PMAS)
entregue ao rgo gestor estadual (SCHENKEL, et al, 2000). Este procedimento no rgo gestor no
teve continuidade ao longo dos anos que se seguiram, o que tem contribudo com as dificuldades na
execuo da poltica.
51
Classificao dos municpios conforme PNAS (2004). Os municpios, com mais de 900.001
habitantes, so classificados como Metrpoles.

75

Quadro 4 - Municpios da Regio do Vale do Rio Pardo por ordem crescente de

populao, recenseada e estimada em 2007
N

Municpio

Populao Residente

01

Lagoa Bonita do Sul

2.617

02
03

Herveiras

2.825

Vale Verde

3.227

04

Estrela Velha

3.659

05

Tunas

4.378

06

Ibarama

4.331

07

Passa Sete

4.996

08

Passo do Sobrado

5.967

09

Segredo

7.022

10

Boqueiro do Leo

7.825

11

General Cmara

8.782

12

Sinimbu

13

Pantano Grande

14

Vale do Sol

10.817

15

Arroio do Tigre

12.638

16

Sobradinho

14.162

17

Vera Cruz

22.702

18

Encruzilhada do Sul

24.152

19

Candelria

29.444

20

Rio Pardo

37.704

21

Venncio Aires

64.442

22

Santa Cruz do Sul

10.315
9.816

115.857

Fonte: Censo Demogrfico e Contagem da Populao, IBGE, 2007.

Definido o universo preliminar da pesquisa, considerou-se pertinente

identificar algumas informaes como denominao do rgo gestor,
municipalizao da Assistncia Social e nvel de gesto. Tais informaes
permitiram uma leitura inicial acerca do contexto do tema da pesquisa.

76

Para cada um dos 22 municpios foi enviado um formulrio52 elaborado a partir

da Figuras 2, 3 e 4. A opo por formulrio deveu-se ao contedo das informaes
necessrias, de carter objetivo e pontual com possibilidade de coleta de maneira
relativamente rpida, a fim de avanar nas etapas seguintes da pesquisa.
Esta primeira aproximao com a realidade dos municpios baseou-se no
formulrio gerado a partir da Figura 2, (p. 80), matriz geradora do instrumento
adotado para a primeira aproximao da pesquisa de campo. Desse modo, alguns
dados j puderam caracterizar, preliminarmente, a gesto da Assistncia Social. O
formulrio enviado aos municpios abrangeu duas formas: a) em 45 %, equivalendo a
10 municpios, foi enviado atravs de alguns alunos do Curso de Servio Social com
o intuito de envolv-los, mesmo que indiretamente, em um processo de investigao
da Assistncia Social, j que foi a primeira pesquisa realizada atravs deste curso na
UNISC; b) em 55% equivalendo a 12 municpios foi utilizado o servio dos Correios.
Os formulrios foram remetidos aos gestores da poltica de Assistncia Social
em maio de 2006, com prazo de dois meses para a devoluo. O retorno consistiu
de 18 formulrios com informaes vlidas, 1 anulado por conter informaes
incongruentes e 3 gestores no responderam. Denotou-se, pelo elevado nmero de
retorno dos formulrios, uma significativa receptividade dos gestores municipais em
participarem da pesquisa.
Com base no retorno da primeira etapa, foi iniciada a segunda, fase da
investigao de campo que possibilitou levantar informaes acerca da instncia de
participao deliberativa da Poltica de Assistncia Social. Esta fase levou a uma
aproximao com a realidade dos municpios, a fim de apreender, ainda que
parcialmente, o cotidiano de aes inerentes ao Conselho Municipal de Assistncia
Social (CMAS), como determinantes para o exerccio da concepo, gesto e
controle social.
Para orientar a coleta utilizou-se formulrios destinados aos presidentes dos
CMAS a partir do instrumento que adveio da Figura 3, matriz geradora do
52

As trs etapas da pesquisa de campo foram acompanhadas de Termo de consentimento, livre e

esclarecido.

77

instrumento adotado para a segunda aproximao da pesquisa de campo (p.87).

Essa fase tambm foi executada por alunos do Curso de Servio Social ao
universo dos 18 municpios que apresentaram retorno dos formulrios vlidos,
quando da realizao da primeira etapa de campo. O retorno obtido abrangeu
informaes de 9 municpios que devolveram os formulrios

com coerncia de

informaes possveis de serem analisados. Os 9 municpios passaram a constituirse no universo oficial, adotado para a pesquisa nas trs etapas. Integraram o
universo final de anlise os seguintes municpios: Segredo, Lagoa Bonita do Sul, Rio
Pardo, Ibarama, Santa Cruz do Sul, Vale Verde, Candelria, Sobradinho e Passo
do Sobrado.
Os conselhos municipais de Assistncia Social, tambm definidos como o
lcus da pesquisa para a terceira aproximao foram escolhidos por concentrarem
representantes de gestores, de trabalhadores da rea e de usurios. O contedo
coletado, atravs de entrevista, foi planejado seguindo a Figura 4, (p. 98) matriz
geradora do instrumento adotado para a realizao da terceira aproximao da
pesquisa de campo. Com um total de 21 entrevistas, com conselheiros
entrevistados, foram os seguintes segmentos que integraram a pesquisa conforme
Quadro 5 a seguir.

78

Quadro 5 - Relao de segmentos representados nos CMAS dos municpios que

integram o universo da pesquisa e participaram das entrevistas
Segmentos Representados

N de Entrevistados

rgo Gestor da Poltica de Assistncia Social

06

Secretaria da Administrao e Planejamento

01

Secretaria da Educao

01

Usurios (clube de Mes)

01

Usurios (grupo de idosos)

01

Emater

01

Sindicato dos trabalhadores rurais

02

Profissional da rea assistente sociais

03

Profissional da rea pedagogos

01

Profissional da rea psiclogos

01

Entidades prestadoras de servio socioassistencial

03

Total

21

Fonte:Pesquisa de campo realizada em 2006, junto aos rgos gestores da Poltica de Assistncia
Social.

Com agendamento prvio compatibilizou-se os dias das entrevistas com as

datas de reunies ordinrias dos conselhos a fim de favorecer a participao dos
seus conselheiros. O universo de entrevistados em cada CMAS abrangeu os que
voluntariamente desejaram e puderam participar.
Previamente a realizao das entrevistas, houve apresentao dos objetivos
da pesquisa, orientao sobre o termo de consentimento, livre e dos procedimentos
operacionais para a coleta das informaes. Fez parte tambm dos prembulos das
entrevistas os acordos para a devoluo dos resultados com a anlise das
informaes coletadas no conjunto dos municpios integrantes da pesquisa. Aps os
esclarecimentos sobre a pesquisa, foi realizada a entrevista sobre a noo de
universalidade compreendida como uma condio de direito para todos os que
demandam servios da Poltica de Assistncia Social.
Todas as entrevistas foram gravadas, transcritas e, com a anuncia dos

79

entrevistados, foi procedida a anlise do seu contedo. Os contedos foram

organizados conforme a pertinncia de cada um dos itens Dos captulos trs e
quatro, com vistas utiliz-los para o estudo.
2.5.1 A Poltica de Assistncia Social dos municpios integrantes do universo
da pesquisa
A opo caracterizao da Assistncia Social, atravs de trs aproximaes
dos 09 municpios da Regio do Vale do Rio Pardo, ocorreu concomitante ao
estudo documental. A caracterizao da realidade da poltica foi realizada com
objetivo de tornar suas informaes possveis de articular com a anlise do
contedo dos documentos e das entrevistas que integraram a ltima fase da coleta
realizada em campo.
Como j mencionado, a caracterizao dos municpios no que diz respeito a
Assistncia Social, ocorreu com base Figura 2, (p.80) matriz geradora do
instrumento adotado para a primeira aproximao da pesquisa de campo. Isso foi
feito para dar origem s informaes preliminares vinculadas ao objeto de pesquisa.

80
Figura 2 - Matriz geradora do instrumento adotado para a primeira aproximao da pesquisa de campo
A Universalidade e a Poltica de Assistncia Social
Como a universalidade se evidencia na Poltica de Assistncia Social em municpios de pequeno, mdio e grande porte no Vale do
Rio Pardo?

Ocorre a ruptura da concepo pontual para a concepo com carter universal da Poltica Pblica da Assistncia?

Analisar a universalidade da poltica de Assistncia Social nos municpios do Vale do Rio Pardo

Investigar como concebida a Poltica de Assistncia Social pelos gestores, representantes dos
profissionais da rea e de usurios.

Nome do Municpio:.................................................................
Denominao do rgo gestor da Assistncia Social:.............
Instrumento 2

Ano de Aprovao da lei que cria o CMAS e FMAS:...............

Ano em que a Assistncia Social foi municipalizada (GM):....
Nvel de Gesto atual:...........................................................

Sistematizao da pesquisadora.
Fonte bruta: PRATES, 2003.

81

A denominao do rgo gestor de uma poltica social um dos sinalizadores

do modo como a mesma compreendida, organizada e executada no municpio. A
Poltica de Assistncia Social pode ser percebida muita bem pela denominao que
lhe atribuda e pelo lugar que ela ocupa na estrutura organizacional de um
Municpio, Estado ou Pas. As terminologias adotadas j expressam concepes que
contm em si diferentes significados.
Entre os municpios pesquisados, a nomenclatura utilizada para designar o
rgo gestor contribuiu para esta apreenso, o que demonstra variadas opes para
definir seu lugar enquanto uma poltica social setorial e pblica. A Tabela 1, explicita
o modo como a Poltica de Assistncia Social foi representada, a partir das
denominaes do rgo gestor dos municpios integrantes do universo da pesquisa.
Tabela 1 - Denominao do rgo gestor da Assistncia Social nos municpios do
Vale do Rio Pardo
Denominao do rgo gestor

N municpios

Secretaria Municipal de Assistncia Social

02

Secretaria do Trabalho, Cidadania e Assistncia Social

01

Secretaria Municipal de Sade e Assistncia Social

01

Departamento de Assistncia Social

04

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social

01

Total

09

Fonte: Pesquisa de campo, realizada em 2006, junto aos rgos gestores da Poltica de Assistncia
Social.

Constata-se que, em 2 dos 9 municpios, o rgo gestor tem status de

secretaria e possui a mesma denominao da poltica qual deve gerir. Imputar
status de secretaria e, igualmente, atribuir ao rgo gestor igual denominao da
poltica um sinal de afirmao e conformao num lugar definido.
Em outros 2 municpios, tambm com status de secretaria, a Assistncia
Social gerida juntamente com outra poltica setorial como Trabalho, Cidadania e
Sade. Vincular a Assistncia Social ao Trabalho e Cidadania expressa a influncia

82

Estadual que, at 2006, constitua a denominao do rgo do gestor da Assistncia

Social no Estado o Rio Grande do Sul. curiosa a separao existente entre
Assistncia Social e Cidadania, pois induz a pensar que aquela no parte
integrante desta.
Em 4 municpios, a Assistncia Social gerida com status de departamento,
vinculando-se em 3 deles pasta da Sade e noutro Educao. Situao que se
assemelha ao rgo gestor Estadual, onde h um Departamento de Assistncia
Social, atualmente vinculado Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social

(SJDS). Este status semelhante situao nacional onde a Poltica Nacional de

Assistncia Social gerida pelo Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS) com a
presena da Secretaria Nacional de Assistncia Social53.
Encontra-se ainda um municpio que alocou a Poltica de Assistncia Social
para ser gerida pela Secretaria de Desenvolvimento Social. A identificao de um
rgo gestor municipal, definido como Secretaria de Desenvolvimento Social, oculta
o descrdito na proteo que a Poltica de Assistncia Social contm e que se faz
necessria populao. A noo de desenvolvimento de imediato denota um
carter progressista; entretanto, esconde a idia de no reconhecimento da Poltica
de Assistncia Social.
Por outro lado, infere-se que, ao ocultar a denominao Assistncia Social
no rgo gestor, como departamento, ou como secretaria, caracteriza um limitado
reconhecimento de sua importncia e tambm simboliza a submisso, a outra
poltica setorial. Estas variaes de nomenclaturas incidem na forma como a Poltica
de Assistncia Social publicizada junto populao que demanda sempre mais
atendimento em servios e aes inerentes a ela.
Aliado ao rgo gestor e inerente a publicizao da poltica, situa-se a
estrutura dos Conselhos e Fundos como integrantes dos critrios para ela ser
descentralizada. A constituio dos conselhos resulta da luta pela participao
53

De acordo com pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em
2005 e publicada em 2006, 69,9% dos municpios gachos mantm a gesto da poltica de
Assistncia Social ligada a outra secretaria. Destes, 49,0% em secretarias associadas e 20,4% esto
subordinados condio de departamento ou setor.

83

democrtica, instituda na CF de 1988, como espao de discusso, de diferenas e

de contradies que emergem obrigatoriamente, requerendo negociaes em favor
da consolidao do direito Assistncia Social.
Nos municpios que integraram a pesquisa, tais estruturas j comearam a ser
constitudas em 1995; entretanto, foi a partir de 1998 que avanou o processo de
municipalizao, conforme dados da Tabela 2.
Tabela 2 - Perodo em que foi criado CMAS, FMAS e Municipalizao da Poltica de
Assistncia Social com o respectivo nvel de gesto
ANO

CMAS

FMAS

MUNICIPALIZAO

NVEL DE GESTO

DA ASSISTNCIA

(instituda a partir de 2004)

SOCIAL

1995

05

05

01

1996

01

00

00

1998

01

01

03

1999

00

01

01

2001

02

02

03

2003

00

00

01

2006

00

00

00

Total

09

09

09

Bsica

Plena

07

02
09

Fonte: Pesquisa de campo, realizada em 2006, junto aos rgos gestores da Poltica de Assistncia
Social.

Esse processo de gesto municipal foi lento, considerado-se que a LOAS foi
aprovada em 1993. Neste ritmo, h que se levar em conta um contexto novo, tanto
para os executivos municipais quanto para os legislativos. Com este novo cenrio,
no de se estranhar as diferentes exigncias que comeam a se apresentar,
requerendo uma nova cultura para os procedimentos gerenciais e operacionais da
Assistncia Social.
de destacar que embora tenha havido criao 5 conselhos e fundos em
1995, apenas um municpio alcanou a municipalizao no mesmo ano. Os cinco
municpios somente vo alcanar a gesto municipal em 1999. Isto evidencia que

84

criar conselhos e fundos representa o incio de um processo que determinado pela

articulao e participao entre os atores locais.
No processo de mudana da Gesto Estadual para a Municipal, tambm h
de se pontuar a necessidade do protagonismo local, necessrio para a coordenao,
execuo e avaliao da poltica. Trata-se de um processo a ser construdo
permanentemente, uma vez que passa da centralizao histrica da Assistncia
Social para a descentralizao de modo participativo como diretriz definida
legalmente (Art. 5, LOAS, 1993).
Com a NOB/SUAS-2005, a Assistncia Social foi reordenada onde a gesto
municipal passou para o nvel Inicial, Bsica e Plena, substituindo a antiga Gesto
Municipal. Ora, a uma mudana sempre equivale novos requisitos quanto estrutura
ser disponibilizada, s responsabilidades gerenciais a serem assumidas e aos
incentivos a serem recebidos da unio, conforme o nvel de gesto em que se
encontra cada municpio.
Quanto organizao da gesto da Assistncia Social, a partir da NOB-SUAS
2005, todos os municpios integrantes da pesquisa encontram-se entre a gesto
bsica e plena o que demonstra que os procedimentos burocrticos e participativos
necessrios para reorganiz-las vm sendo vencidos aos poucos. Entretanto, vencer
procedimentos burocrticos para a organizao da gesto no significa que os
municpios no encontrem dificuldades na consolidao desta poltica. Percebe-se
esta dificuldade na implantao dos Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS). Nos nove municpios apenas dois: Candelria de pequeno porte II e Santa
Cruz do Sul de grade porte, implementaram as mudanas da gesto.

Os municpios 9 municpios que integraram a pesquisa esto classificados de

acordo com a NOB-SUAS da seguinte maneira.

85

Tabela 03 - Municpios da Regio do Vale do Rio Pardo integrantes da pesquisa e

respectivo porte populacional
Nmero de Municpios por porte populacional
Pequenos I

06

Pequenos II

02

Mdios

00

Grandes

01

TOTAL

09

Fonte: Pesquisa de campo, realizada em 2006, junto aos presidentes dos CMAS.

O porte populacional dos municpios no mbito do SUAS passa a ser

referncia para caracterizar grupos territoriais da Poltica de Assistncia Social. Os
municpios passam assim a ser classificados como de pequenos porte I, com
populao at 20.000 habitantes com 5.000 famlias em mdia; municpios de
pequeno porte II, com populao que varia de 20.001 a 50.000 habitantes e um
nmero mdio de 5.000 a 10.000 famlias; municpios de mdio porte, com
populao compreendida entre 50.001 a 100.000 habitantes, aproximadamente com
um nmero de 10.000 a 25.000 famlias; municpios de grande porte, com populao
que compreende 101.000 a 900.000 habitantes e um nmero mdio de 25.000 a
250.000 famlias; e municpios metrpoles com mais de 900.000 habitantes e uma
mdia acima e 250.000 famlias (PNAS, 2004; NOB 2005).
O porte populacional est relacionado institucionalizao do SUAS,
conforme os nveis de proteo bsica e especial com os respectivos servios
previstos. Ao fazer a classificao desses municpios por porte populacional,
contatou-se que a maioria de pequeno porte I e possuem seus Conselhos, criados
desde 1995, conforme Tabela 2. Ainda que o tempo de existncia dos CMAS no
seja suficiente para expressar a potncia de mobilizao, poder contribuir assim
mesmo para fazer uma reflexo sobre a experincia vivenciada e assim reforar e
qualificar as foras sociais necessrias para o bom exerccio do controle social no
municpio.
Estas informaes, ainda que genricas, fornecem uma inicial aproximao

86

sobre a organizao da gesto da Assistncia Social. Ao relacionar os elementos

acerca do espao participativo e democrtico, cujas informaes sero apresentadas
a seguir, tambm permitem identificar como estes mecanismos inerentes s
estruturas participativas permeiam possibilidades e limite relativos ao acesso da
poltica.
A seguir ser apresentado uma viso da estrutura de funcionamento dos
CMAS que mostram como eles so permeados pelas leis que os criaram e
conseqentemente, pelas atividades dos conselheiros. A Figura 3 (p. 87), matriz
geradora do instrumento adotado para a segunda aproximao da pesquisa de
campo relaciona as questes definidas para o instrumento elaborado e utilizadas
para obter informaes aos presidentes dos CMAS que, em seguida sero
analisadas. Com as questes bem definidas, intenta-se evidenciar os aspectos que
permeiam as estruturas de controle social. Nem sempre este compatvel com o fim
ltimo a ser alcanado na poltica de Assistncia Social.

87
Figura 3 - Matriz geradora do instrumento adotado para a segunda aproximao da pesquisa de campo

A Universalidade e a Poltica de Assistncia Social

Como a universalidade se evidencia na Poltica de Assistncia Social em municpios de pequeno, mdio e grande porte no Vale do Rio
Pardo?

Ocorre a ruptura da concepo pontual para a concepo com carter universal da Poltica Pblica da Assistncia?

Analisar a universalidade da Poltica de Assistncia Social nos municpios do Vale do Rio Pardo

Investigar como concebida a Poltica de Assistncia Social pelos gestores, representantes dos profissionais da rea e
de usurios.

Instrumento 3

Sistematizao da pesquisadora.
Fonte bruta: PRATES, 2003.

1.

Nome do Municpio:.............................................. ......

2.

Estrutura para funcionamento do CMAS:....................

3.

Periodicidade das reunies:................................... .....

4.

O Conselho elabora ATA:...........................................

5.

O Conselho elabora Resoluo:...................................

6.

Atribuies prescritas do CMAS:..................................

7.

Lei que cria os CMAS:..................................................

88

Ao examinar como os CMAS esto estruturados, tentou-se compreender as

possibilidades de seu funcionamento. Desdobradas em quatro questes vinculadas
a espao fsico, recursos operacionais, financeiros e tcnicos, tais necessidades
gerenciais e polticas indicam como se conforma a realidade deste espao que, a
priori deliberativo.
Considerando o ideal de funcionamento de um CMAS, procurou-se identificar
se eles possuem espao fsico exclusivo, estrutura operacional (telefone, fax,
material de escritrio), recursos financeiros (custeio para participao em
capacitaes, conferncias e visitas a entidades prestadoras de servios que
integram a rede socioassistencial) e estrutura tcnica, como secretria disponvel
para elaborar e organizar a documentao do conselho.
As respostas decorrentes dessas questes sobre a estrutura disponvel aos
CMAS, Tabela 4, a seguir so reveladoras. Elas identificam o investimento dos
municpios nas instncias que devem ser representativas, democrticas e
deliberativas da poltica de Assistncia Social.

89

Tabela 4 - Estrutura fsica, operacional, financeira e tcnica, exclusivas para

funcionamento dos CMAS
Disponibilidade de Estrutura para
Especificao

funcionamento dos CMAS

Fsica

Operacional Financeira

Tcnica

Sim

09

09

09

09

No

00

00

00

00

Total

09

09

09

09

Comum ao rgo gestor

00

09

09

00

Comum ao rgo gestor e

07

00

00

06

Comum a outros conselhos

01

00

00

00

Exercido

00

00

00

03

01

00

00

00

09

09

09

09

outras secretarias municipais

pela

assistente

social do rgo gestor

Utiliza
dependncias
cmara de vereadores
Total

da

Fonte: Pesquisa de campo, realizada em 2006, junto aos presidentes dos CMAS.

Nenhum dos entrevistados afirmou a existncia de espao fsico exclusivo

para os CMAS realizarem suas atividades. Ainda que um espao fsico exclusivo
seja uma situao ideal, ao indagar sobre ele, pode-se depreender qual o lugar que
um espao de deliberao, assim como os conselhos, ocupam junto aos municpios
pesquisados.
A partilha de espao fsico junto ao rgo gestor, induz interrogar acerca da
coexistncia de atribuies entre o que compete a um CMAS e ao rgo Gestor.
Realidade que sugere deslocamento do papel de deliberao que cabe aos
conselhos para a funo executiva cuja competncia do rgo gestor. Tambm, a
partilha de espao fsico que ocorre com o poder legislativo do municpio parece
interessante do ponto de vista simblico, enquanto lugar a ser ocupado para decidir
os destinos da poltica municipal de Assistncia Social. Partilhar o mesmo espao
fsico com outros conselhos favorece a realizao de reunies coletivas e,
conseqentemente, poderia propiciar uma articulao de aes de interesse comum

90

aos diferentes conselhos.

O fato dos CMAS possurem um espaamento de tempo entre uma reunio e
outra, conforme apontado na tabela 5 (p.91), refora a possibilidade de um espao
fsico comum a todos os conselhos existentes no municpio. Situao que se
encontrou em apenas um dos municpios. Esta alternativa ajuda a ressaltar como
estratgia profcua para articulao atravs do dilogo, entre diferentes conselhos e
assim consolidar e ampliar de espaos democrticos e deliberativos da sociedade
civil em favor das diferentes polticas pblicas municipais.
Os recursos operacionais para o funcionamento administrativo so oriundos
do rgo gestor, ou seja, comuns s duas instncias (gesto e controle) da Poltica
de Assistncia Social. Da mesma forma, os recursos financeiros so orados na
unidade oramentria FMAS e desembolsados pelo ordenador das despesas
municipais. Embora os conselheiros tenham conhecimento do valor alocado nos
FMAS para atividades inerentes ao exerccio do controle social, por no terem
deciso sobre o desembolso do oramento encontram limites para o exerccio de
suas atividades especficas.
Algumas estratgias para participar de capacitaes ou representaes em
conferncias estaduais identificou-se atravs de adiantamentos e/ou dirias para
funcionrios da prefeitura municipal que repassam para os conselheiros. Utilizar
recursos materiais e financeiros do rgo gestor pode facilitar, em termos de pronto
atendimento, s demandas dos mesmos CMAS; entretanto, indica uma certa
dependncia limitando a autonomia que a instncia de controle social requer. mais
evidente esta dependncia quando se trata do limite que um CMAS possui para
planejar suas capacitaes. A existncia de oramento, mesmo que liberado pelo
executivo, refora a dependncia do CMAS ao rgo gestor.
Por fim, na estrutura tcnica, a situao no difere das anteriores quanto a
utilizao comum disponvel para a gesto da poltica. Assim, conjectura-se que os
CMAS podem encontrar dificuldades quanto a sua organizao interna, uma vez que
os procedimentos burocrticos necessrios gesto absorvem intensamente os
recursos humanos disponibilizados para tal. Ora, se os recursos especficos para o

91

CMAS, no existirem, suas atividades sero condicionadas disponibilizao do

gestor, tendendo a fragilizar-se com mais facilidade.
Sabe-se que para conduzir um processo democrtico, exigem-se atividades
com rotinas administrativas que favoream os conselheiros, no exerccio de seu
papel, abrangendo redao e arquivamento de Atas e Resolues; organizao e
distribuio de material previamente s reunies ordinrias e extraordinrias;
encaminhamento de estudos sobre temas complexos para comisses especificas e
tambm contatos com outros CMAS e CEAS. Para cumprir a funo de controle
social das aes executadas pelo poder governamental, ainda que os CMAS se
renam mensalmente, conforme tabela a seguir, est num processo a ser construdo
permanentemente e, portanto, no autogerado nem tampouco imediato.
Tabela 05 - Periodicidade de reunies com de Atas e Resolues
Especificao

Periodicidade de
reunies

Elabora Atas

Elabora
Resoluo

Mensal

09

00

00

Sim

00

09

09

No

00

00

00

Total

09

09

09

Fonte: Pesquisa de campo, realizada em 2006, junto aos presidentes dos CMAS.

Vale a pena, pois, investigar a periodicidade das reunies dos CMAS. As

Atas ou Resolues, que delas emanam so insuficientes em si, se a seu contedo
no for posto em prtica de acordo com as diretrizes da poltica. Entretanto, os
dados

demonstram

que

os

CMAS,

ainda

que

formal,

cumprem

rotinas

administrativas. Com o intuito de analisar mais amide as aes dos conselheiros

analisou-se as atribuies prescritas nas leis que criaram os CMAS.

92

Quadro 6 - Demonstrativo das principais atribuies prescritas dos CMAS em ordem

decrescente.
Atribuies prescritas

Nmero

Deliberar sobre a Poltica Municipal de Assistncia Social.

Definir as prioridades da Poltica de Assistncia Social.
Estabelecer prioridades e/ou diretrizes a serem respeitadas na elaborao do Plano
Municipal de Assistncia Social.
Acompanhar e avaliar e/ou a gesto de recursos, bem como os ganhos sociais e o
desempenho dos programas, projetos, servios e benefcios aprovados.
Estabelecer diretrizes e critrios para o repasse de recursos do FMAS, ou oramento,
das entidades e organizaes de Assistncia Social governamentais e nogovernamentais e apreciar e aprovar previamente os repasses referidos.
Propor critrios para a programao e para as execues financeiras e oramentrias
do FMAS, acompanhando a movimentao e o destino dos recursos; e acompanhar
critrios para a programao e para as execues financeiras e oramentrias do
FMAS, acompanhando a movimentao e o destino dos recursos.
Propor critrios para a programao e para as execues financeiras e oramentrias
do FMAS acompanhando a movimentao e o destino dos recursos e deliberando
sobre os mesmos.
Convocar, ordinariamente a cada 2 anos ou, extraordinariamente, por maioria
absoluta de seus membros, a Conferncia Municipal de Assistncia Social.
Convocar, ordinariamente, a cada 4 anos ou, extraordinariamente, por maioria
absoluta de seus membros, a Conferncia Municipal de Assistncia Social.

09
09
09

09

08

Definir critrios de qualidade para o funcionamento de servios de Assistncia Social

pblicos e privados no mbito municipal.
Sugerir critrios de qualidade para o funcionamento dos servios de Assistncia
Social e privado no mbito municipal.
Aprovar critrios de qualidade para o funcionamento de servios de Assistncia Social
pblicos e privados no mbito municipal.

08

Elaborar e aprovar o seu regimento interno.

Aprovar Plano e Poltica de Assistncia Social.

07
07

Acompanhar, avaliar e fiscalizar os servios prestados populao pelos rgos e

entidades pblicas e privadas no municpio.
Aprovar critrios para a elaborao de contratos ou convnios entre o setor pblico e
as entidades privadas que prestam servios de Assistncia Social no mbito
municipal.
Zelar pela efetivao do sistema descentralizado e participativo de Assistncia Social.

07
07

07

Atuar na formulao de estratgias e no controle da execuo da Poltica de

06
Assistncia Social; apreciar e aprovar previamente os contratos e convnio referidos
no inciso anterior.
Fonte: Pesquisa de campo, realizada em 2006, nas leis que criam os CMAS dos municpios.

Considerando que os conselhos so espaos privilegiados para discusso,

deliberao e acompanhamento da qualidade da Poltica de Assistncia Social,
constatou-se necessrio analisar as leis que os originam. Ao analisar as atribuies
prescritas nas respectivas leis, sistematizou-se, inicialmente, as principais que se
fazem presentes em todos os municpios e, posteriormente, as que predominam no

93

conjunto dos mesmos.

Constatou-se ainda no conjunto dos municpios, uma consonncia entre as
atribuies dos CMAS com as previstas na LOAS. Entretanto, o que se verificou, de
modo desigual, so as terminologias utilizadas que, em alguns casos, reduz e, em
outros amplia o contedo das atribuies que cabem aos conselheiros. O fato das
atribuies terem sido apreendidas no geral, tal qual ao previsto na LOAS, no
necessariamente garante a apropriao no cotidiano do exerccio do controle social.
No seu aspecto mais amplo, observou-se que a atribuio central de
deliberao que compete instncia de controle social aparece incipiente. Isso
remete a uma reflexo acerca da capacidade de deciso no mbito da poltica
municipal, vinculando ao carter dos conselhos: se deliberativo ou consultivo.
Esta questo, muito comum, no conjunto das atribuies descritas, a
referncia aprovao em substituio a deliberao que vincula em algumas
leis ao carter consultivo. Reconhece-se esta substituio nas atribuies que
designam: o repasse de recursos financeiros a entidades; o estabelecimento de
critrios de qualidade dos servios da rede; o regimento interno e o plano municipal
de Assistncia Social. Fica presente, a perspectiva de fragilidade dos CMAS como
espao de efetiva deliberao, uma vez que a definio da qualidade de uma poltica
social est tambm vinculada a disputa por espaos que inclui recursos
oramentrios, operacionais e outros.
O espao de disputa no qual esto inseridos os conselhos, representam as
possibilidades inerentes ao exerccio do campo democrtico. Neste sentido exercitar
a democracia reside numa capacidade relativa permeada por interesse que tem na
participao a possibilidade de ampli-la e consolid-la.
O exerccio da democracia a partir dos conselhos alm do controle social,
representa possibilidades de constituir-se em canal para proposies de polticas
sociais. Um canal institucionalizado que pode aproximar o poder executivo
governamental com as demandas de polticas sociais que emergem da populao
usuria. Atuar nesta perspectiva que se caracteriza a direo a ser investida para

94

superar a subalternidade na conduo do exerccio do controle social.

Percebeu-se no conjunto das leis analisadas, uma conjectura em que os
CMAS ao assumirem o papel executivo na retaguarda do rgo gestor, exercem
tambm a subservincia (Quadro 7). Esta atribuio complementa a deduo da
existncia de um vis de fragilidade, no que se refere ao desempenho do controle
social dessa poltica que tem origem na formulao legal no mbito dos municpios.
Essa fragilidade, est articulada, fundamentalmente, na partilha de poder que cabe
aos CMAS, enquanto objeto de disputa pela hegemonia do mesmo, antes monoplio
natural do Executivo na conduo da poltica de Assistncia Social.
A fim de realizar uma aproximao das atribuies prescritas nas leis com as
reais, alm de detectar discrepncias, tambm encontrou-se manifestaes
variadas. Ao indagar os presidentes dos CMAS sobre as atribuies que consideram
inerentes

aos

conselheiros,

identificou-se

necessidade

de

agrupar

as

verbalizaes por semelhanas, atravs de categorias que representassem tais

contedos. Para favorecer anlise deste contexto, julgou-se necessrio o quadro
seguinte que expressa o resultado de algumas aproximaes, com as inferncias j
formuladas anteriormente.
Quadro 7 - Demonstrativo das principais atribuies reais dos CMAS
Atribuies reais

Nmero de municpios

Atividades executivas
Participao
Anlise, apreciao e/ou deliberao
Elaborao de atas e resolues
Conhecimento e aprovao:
Acompanhamento de programas ou fiscalizao
Seguem atribuies prescritas

07
06
04
04
02
03
01

No respondeu

01

Fonte: Pesquisa de campo, realizada em 2006, junto aos presidentes dos CMAS.

conhecido o perfil de uma relao que se estabeleceu desigual e, ao

mesmo tempo, distante do Estado e da sociedade brasileira seja em decorrncia da
predominncia da burocracia, seja pelo descrdito nos polticos ou atores do campo

95

poltico. As legislaes que so institudas como divisor deste contexto acolhem as

marcas do passado que evidenciam indcios de limites no seu avano.
Chama ateno ainda

verbalizaes acerca das atribuies reais que as

atividades executivas incluem: auxlio ao

gestor nas polticas pblicas;
estabelecimento de convnios; preenchimento de documentos a serem enviados a
esferas de governo estadual e/ou federal; elaborao de programas e projetos e
realizao de campanhas. Essas atribuies vinculam inferncia de subalternidade
de parte das aes dos CMAS em relao real funo que lhe compete. Tal
constatao induz tambm a necessidade de investir continuadamente na clareza
das atribuies de conselheiros enquanto esfera participativa de deliberao e, por
conseguinte no que inerente funo do rgo gestor.
Colaborar na eleio de conselheiros e em reunies apresentou-se como
forma de participao no CMAS. H uma distino entre as duas atividades: a
primeira trata de atividade-meio para legitimar os segmentos que tero
representante no CMAS. A segunda, embora seja uma atividade pertinente para
viabilizar discusses, se apresenta como uma viso limitada para externalizar a idia
de participao. Participar refere-se a uma diretriz de maior dimenso.
A deliberao esteve presente na fala de 4 presidentes que se manifestaram
sobre a prestao de contas, recursos financeiros, projetos sociais, campanhas
diversas, anlise de repasse de verbas. Deliberar sobre tais atividades foi
identificado em 50%. Em menor nmero, equivalendo a 20% dos participantes,
encontrou-se posies que reafirmam ser uma das atribuies dos conselheiros
tomar conhecimento e aprovar projetos sociais e de informaes do percentual de
recursos disponibilizados no oramento municipal para o FMAS.
O acompanhamento de programas ou fiscalizao a que aparecem como
atribuio de conselheiros podem designar equivoco na utilizao de terminologias.
Mas tambm, possvel haver indefinio quanto ao papel do CMAS de
acompanhamento de programas. Esta mais uma atividade pertinente a gesto do
controle social54.
Ainda que os conselheiros possam acompanhar programas, trata-se de uma
54

Merece considerar que as leis dos CMAS foram embasadas em documentos elaborados pelo rgo
gestor estadual da Assistncia Social. Eles j continham algumas atribuies que iam ao encontro e,
outras, de encontro s de controle social.

96

atribuio a ser integrada a um processo de monitoramento e avaliao e, portanto,

gesto da poltica. As informaes ainda que parciais refletem fragmentos de como
esto configurados os espaos dos conselhos.
O cenrio da Assistncia Social da regio, de modo genrico, se caracteriza
por um contexto em que coexistem possibilidades e limites inerentes prpria
histria desta poltica, como foi apontado no Captulo I. Entre algumas dessas
possibilidades, identificou-se o interesse, ainda que com dificuldades, dos municpios
integrarem a pesquisa e de se verem representados nela, o que reflete a
necessidade de maior compreenso.
Entre os limites, percebe-se no conjunto dos dados analisados, a partir das
leis que criaram os CMAS, enunciados que expressam atribuies dos conselhos,
tendendo a indicar o lugar da democracia local a ser ocupada por eles. Entretanto,
tambm se encontra municpios que retomam suas leis e atualizam seus contedos,
como forma de ocupar outro lugar na disputa pelo poder e assim avanar no
processo participativo.
Outrossim, de forma similar a outros municpios do Estado, est presente
nesta regio, aps 13 anos de promulgao da LOAS, a conduo dessa poltica,
sob a responsabilidade do primeiro damismo, numa perspectiva patrimonialista,
tanto no mbito da gesto quanto frente do conselho municipal. Esta uma
condio ainda no superada e que faz parte da disputa pelo poder que permeia o
processo de democracia ao lado da profissionalizao da Assistncia Social.
Entretanto, tambm perceptvel em alguns municpios a existncia de profissionais
trabalhadores da rea que se envolvem e se colocam incondicionalmente a favor da
consolidao da Poltica de Assistncia Social, na condio de disputa pelo espao
de atuao.
O conjunto das informaes aqui apresentadas impe a necessidade de
pensar a reproduo de mediaes necessrias para o avano da poltica social.A
palavra mediao pode se referir a termo mdio de uma relao entre dois termos
eqidistantes, ou a ligao entre dois termos distintos, ou ainda passagem de um
termo a outro (ALMEIDA, 1997, p.50).
Sabe-se que o uso freqente entre os estudiosos de polticas sociais,

97

principalmente no mbito das cincias sociais aplicadas, por vezes se apresenta no

cotidiano vinculada apreenso imprecisa do real no sentido conceitual que lhe
devido. Diante do contexto histrico, esta poltica tem sido pautada apropriada como
uma possibilidade de intermediar situaes que contenham em si a diferena e
conflitos.
O termo tambm expressa esse significado, pois [...] pode tambm dizer
respeito harmonizao de conflitos entre partes ou interesses
antagnicos(ALMEIDA, 1997, p.50). Seja por condicionantes histricos ou por
apropriao de seu significado o termo nem sempre significou a realidade que
expressa nesta poltica social. na harmonizao de conflito que esta rea parece
evidenciar as marcas que impedem seu avano.
Enfim, esta breve e geral caracterizao da Assistncia Social dos municpios
contribui simbolicamente para desvelar a universalidade a partir da perspectiva da
estrutura operacional de gesto e de controle social que demonstram interferir na
consolidao

da

Assistncia

Social

na

abrangncia

do

atendimento.

Evidentemente que essas informaes e dados necessitam ser associados

concepo terica e atrelados anlise documental dos fundamentos da Poltica de
Assistncia Social e fragmentos de entrevistas realizadas a partir da Figura 4 (p.98)
a fim de dar conta dos objetivos desta pesquisa. Estes sero pontos debatidos nos
prximos captulos.

98
Figura 4 - Matriz geradora do instrumento adotado para a terceira aproximao da pesquisa de campo

A Universalidade e a Poltica de Assistncia Social

Como a universalidade se evidencia na Poltica de Assistncia Social em municpios de pequeno, mdio e grande porte no Vale do Rio
Pardo?

Ocorre a ruptura da concepo pontual para a concepo com carter universal da Poltica Pblica da Assistncia?

Analisar a universalidade da Poltica de Assistncia Social nos municpios do Vale do Rio Pardo

Investigar como concebida a Poltica de Assistncia Social pelos gestores, representantes dos profissionais da
rea e de usurios.

Instrumento 4

Sistematizao da pesquisadora.
Fonte bruta: PRATES, 2003.

A partir do conceito de universalidade compreendido como uma condio

de direito por todos os que demandam servios da poltica de Assistncia
Social como voc considera que ocorre no seu municpio a universalidade
nesta poltica social?

99

3 A UNIVERSALIDADE: UM HORIZONTE ENTRE NOES E CONCEPES

Com este captulo inicia-se um percurso investigativo que adentra a

centralidade da pesquisa cuja prioridade identificar e, posteriormente, discutir
categorias presentes em enunciados que caracterizem a abrangncia da Poltica
de Assistncia Social.
As

categorias

direitos

sociais,

intersetorialidade/integrao

universalidade ressaltadas se fazem presentes em todos os documentos

analisados e tambm as verbalizaes dos sujeitos participantes da pesquisa
realizada em campo. As demais categorias: proteo social, direitos
socioassistenciais e pobreza que aparecem nos enunciados sero contempladas
no conjunto dos contedos desenvolvidos mais especificamente no quarto
captulo. Na seqncia, segue a definio de universalidade como categoria
terica no contexto das Polticas Sociais.

3.1 Universalidade: um princpio enquanto direo para as polticas sociais

A categoria universalidade, ao ser afirmada nas polticas sociais, uma

normativa que contm em si uma indicao de abrangncia a todos, entretanto
explicita e, ao mesmo tempo, oculta as possibilidades de sua concretizao. Esta
ambigidade, enquanto concepo, no parece evidenciar-se em todas as polticas
sociais setoriais tampouco e, principalmente, quando se situa no campo jurdico que
ordena essa abrangncia.
Ainda que a universalidade se apresente ambgua, em algumas polticas
sociais, como na Assistncia Social, no significa diminuio de sua importncia.
Antes requer compreend-la, sempre mais, decifrando as suas principais facetas
como um princpio gerador de uma condio de direito. O espectro de abrangncia
das diferentes polticas sociais, aladas ao patamar de direito para o indivduo,
apresenta

singularidades quanto compreenso e, sobretudo aplicao do

princpio da universalidade.
Antes de evidenciar tais singularidades, tratar-se- de situar a universalidade

100

num contexto abrangente, com base na argumentao de Bobbio (1992) acerca dos
Direitos do Homem podendo-se ilustrar o princpio com esta sua afirmao:
proclamar o direito dos indivduos, no importa em que parte do mundo
se encontrem (os direitos do homem so por si mesmos universais), de
viver num mundo no poludo no significa mais do que expressar a
aspirao a obter uma futura legislao que imponha limites ao uso de
substncias poluentes. Mas uma coisa proclamar este direito, outra
desfrut-lo efetivamente (p. 9-10).

A afirmao desse autor faz refletir que, na base de uma regulamentao

legal que indica uma determinada situao de direito, est uma determinada
condio, independente da localizao geogrfica, caracterizando assim o seu
carter universal55. Nessa perspectiva, os direitos universais do ser humano
destinar-se-iam a todos, independentemente do espao geopoltico onde as
demandas se produzem e as possibilidades de elev-las ao patamar de direito se
instituem.
A partir da assertiva do autor possvel inferir-se que uma questo legal
antecedida por um desejo para, posteriormente, caracterizar-se em lei; entretanto,
decorre
[...]da existncia de uma relao de direito positivo que se estabelece entre
o cidado e o seu Estado. Ou seja, a interveno estatal via polticas sociais,
regulando e/ou propiciando condies de manuteno de uma parcela da
populao, considerada uma funo intrnseca ao Estado moderno,
configurando padres de direitos sociais prprios a cada nao(FLEURY,
1994, p.11).

Nesse sentido a universalidade reside num princpio, que demarca a direo

a ser perseguida permanentemente, vinculando-se a condies sociais vividas no
cotidiano dos indivduos e da relao destes com o Estado. A materializao da
universalidade dos direitos sociais, por eles estarem inseridos em polticas sociais,
requer condicionar ao desenvolvimento alcanado pelas foras produtivas e
polticas, onde o Estado vai assumindo, diferentemente em cada pas conforme a
organizao da sociedade.
55

A corrente mais individualista, de inspirao utilitarista, advoga que os indivduos s transpem as

condies de dependncia e insegurana quando so livres para perseguir seu beneficio. A corrente
humanista, apoiada no universalismo do Iluminismo europeu e inspirada no jusnaturalismo, defende
os direitos universais do homem(VIANA e LEVCOVITZ, 2005, p.19).

101

a desmistificao da expectativa ingnua de que o Estado assume a

responsabilidade desvinculada da mobilizao social e do controle democrtico a
ser exercido pela sociedade civil, atravs da populao. Assim vale lembrar que o
que o Estado executa, no uma qualidade prpria sua, mas inerente ao controle
democrtico, ou seja, nas palavras de Demo, a busca incessante da cidadania
pelos trabalhadores - empregados e desempregados - que garantem a qualidade de
sua ao.
Portanto a universalidade no acesso aos direitos sociais vinculada ao grau
de capacidade do Estado em desenvolver polticas sociais e, evidentemente,
vinculadas s polticas econmicas. Neste espectro Viana e Levcovitz (2005)
indicam uma definio de Estado do Bem-Estar baseada na idia de Polany (2000)
que conceitua desmercantilizao /desmercadorizao:
[...] o trabalho, a moeda e o patrimnio so mercadorias fictcias.
Seguindo esse argumento possvel, como faz Offe, entender a poltica
social como um processo pelo qual o Estado tenta resolver o problema
da transformao duradoura do trabalho no assalariado em trabalho
assalariado. A constituio da poltica social uma reao contra a
ameaa representada pela subordinao da existncia individual aos
efeitos do mercado de trabalho. A poltica social constituda, seguindo
esse argumento por uma serie de medidas decretadas politicamente e
legitimadas culturalmente para proteger a fora de trabalho dos riscos
aos quais est exposta pelo domnio do mercado. Os WS, nesse caso,
se diferenciam pelo grau de desmercadorizao/desmercantilizao que
eles autorizam (p.31).

Essa concepo ao ser reelaborada por Esping-Andersen d outro sentido ao

processo de desmercadorizao/desmercantilizao, pois passa por um processo
poltico e no oriundo apenas da estrutura econmica do capitalismo. A intensidade
do processo poltico estaria dimensionando a capacidade da interveno do Estado,
que amplia a perspectiva de desmercadorizao ou seja, a possibilidade dos
indivduos acessarem servios sociais ou de proteo.
O conjunto destes servios sofreram avanos e variaes quando
implantados com maior efetividade a partir dos anos 40, em pases de economias
desenvolvidas com a denominao de Estados de Bem-Estar Social. Eles erigiram
seus sistemas de proteo social, caracterizados como Estado de Bem-Estar
Social, no perodo Ps Segunda Guerra Mundial, ou seja, ainda nos anos 40 do

102

sculo XX com abrangncia de proteo ampla s pessoas que se encontravam em

condio de risco social (POCHMANN, 2004; FLEURY, 1994; BEHRING, 2002).
Assim, os pases desenvolvidos configuraram regimes de proteo social como
esclarecem Viana e Levcovitz (2005):
[...] introduzido a partir de polticas sociais mais abrangentes para diferentes
grupos sociais, de efeito sinrgico e incorporando classes mdias em
expanso. Este padro ou regime de proteo social emerge na Europa no
ps-guerra, e configura uma etapa especfica de desenvolvimento
capitalista, quando o papel do Estado se alastra para diferentes campos e
ganham importncia, nas decises polticas, atores como a burocracia
governamental, sindicatos e a grande corporao (p. 21).

Desse modo os modelos de Estado de Bem-Estar Social, surgidos no psguerra, sustentados na teoria econmica keynesiana, incluem em sua origem
condies especiais e que abrangem a ampliao da capacidade de empregos,
ganhos de produtividade nos salrios, ampliao do consumo pela populao. O
Estado de Bem-Estar se caracteriza por ser um processo de implantao de
programas sociais que compem as polticas de proteo social. As polticas sociais
prevem o alcance da justia social, atravs dos direitos de sade, habitao,
trabalho, educao, implementados principalmente em pases de capitalistas
avanado. As polticas de proteo social so garantidas e efetivadas pelo Estado,
caracterizando modelo(s) de Estado intervencionista denominado de Estado de
Bem-Estar Social (ARRECHTE, 1995;DRAIBE e HENRIQUE, 1988).
O Estado de Bem-Estar Social configura um momento e um regime peculiar
de proteo social (VIANA e LEVCOVITZ, 2005), cuja definio genrica
fundamentada

no

alcance

do

bem-estar

dos

cidados

garantido

como

responsabilidade do Estado (ESPING-ANDERSEN, 1991)56.

56

H que ser levado em conta que, embora os Estados de Bem-Estar Social tenham se desenvolvido
nos anos 1940, com expanso de servios sociais, na Alemanha no final do sculo XIX houve a
origem de programas de seguro social com expanso posterior (incio do sculo XX em outros
pases). Diferentes estudos foram produzidos, por diversos autores, para explicar a emergncia e o
desenvolvimento dos regimes de Estado de Bem-Estar Social Harold Wilensky, Richard Titmuss so
alguns deles. Embora encontra-se distines entre os estudos de cada um dos autores h similitudes
entre eles. Essas so encontradas no impacto do desenvolvimento industrial e quanto as formas de
interveno e atuao do Estado (ARRRETCHE, 1995). Aqui ser utilizada somente a classificao
elaborada por Esping-Andersen (1991) visto o foco central do estudo no ser a anlise dos regimes
de bem-estar social. Igualmente, no inteno abrir discusso sobre as fases pelas quais
passaram tais regimes em diferentes dcadas desde que foram institudos.

103

Embora esta seja a definio considerada comum, h diferenciaes de

modelos de Estados de Bem-Estar, mesmo em pases integrantes de economias
desenvolvidas, abrangendo diferentes arranjos entre Estado, mercado e famlia que
produzem e conformam a capacidade relativa de atendimento ora mais, ora menos
efetivas.
Alm do nvel de desenvolvimento econmico, tambm se entrelaa a
condio democrtica e organizao poltica dos trabalhadores como um conjunto
de determinantes necessrios consolidao de um regime de bem-estar. Com
base neste contexto, diferentes tipologias, de vrios autores, expressam a
caracterizao e abrangncia destes modelos de Estado. Uma delas encontra-se
em Esping-Andersen (1991) que demonstram atravs de anlise com critrios
qualitativos, diferenas na abrangncia da cobertura de atendimento, mesmo entre
pases que economicamente possuem algumas semelhanas quanto ao seu
desenvolvimento econmico.
Esta anlise do autor possibilita identificar a capacidade de cobertura ou
abrangncia dos servios existentes em cada nvel de Estado de Bem-Estar Social.
Pode-se perceber que no existe um determinado tipo puro e, sim, um gradualismo
que abrange a disposio de desmercadorizar mais ou menos a demanda pelos
servios necessrios populao. Quanto mais servios o Estado oferecer, maior
ser a capacidade de desmercadoriz-los e assim o indivduo ter menos
necessidade de busc-los no mercado. Este gradualismo, constata-se pela anlise
dos trs nveis bsicos de bem-estar social institudos no contexto europeu e
classificados a partir da perspectiva Esping-Andersen (1991). A anlise desse autor
exemplifica a dimenso e, sobretudo em que medida a universalidade se expressa
naquele continente. Posteriormente, ser feita uma aproximao com o contexto da
Amrica Latina, do Brasil situando neste ltimo o caso da Poltica de Assistncia
Social.
Partindo do modelo Social Democrata caracterizado pelo autor como o
mais abrangente com capacidade de efetivao da universalidade ao possibilitar
igualdade de oportunidade do acesso a servios e benefcios com padro de
qualidade em substituio do padro de necessidades mnimas. Neste, o acesso de

104

todos independente de condio de renda possibilitou que os trabalhadores

usufrussem direitos iguais, independentes das atividades laborativas executadas.
Esta perspectiva considerada uma possibilidade de reforar o carter coletivo e,
portanto, a priori tenderia a reduzir a distncia entre as classes sociais, tese ainda
em discusso por alguns autores (VIANA e LEVCOVITZ, 2005). Nesta perspectiva
tambm, por excluir o mercado, a mobilizao dos trabalhadores favorecida na
direo de construir uma solidariedade em favor da consolidao do Estado de
Bem-Estar Social.
Ainda na argumentao de Esping-Andersen, (1991), o modelo social
democrata, implantado em pases escandinavos, se caracteriza pelo universalismo
atravs da ampliao do papel do Estado. A interveno do Estado, ao ampliar
universalmente o bem-estar social substitui o papel do mercado e da famlia na
prestao dos servios (LAURELL, 1995; VIANA e LEVCOVITZ, 2005). O modelo
social democrata combina desenvolvimento de foras produtivas com foras
sociais do conjunto dos demandatrios dos servios, o que contribui para acesso e
permanncia universal para alm da estratificao da renda.
Num grau menos extenso o autor exemplifica o modelo

Conservador-

coorporativo, implantado na Alemanha Itlia, Frana e ustria, onde o Estado foi

ampliado para atender a demanda de novas estruturas de classe que emergiam na
recomposio do perodo industrial destes pases. Neste Estado de Bem-Estar
Social conservador e fortemente corporativista, a obsesso liberal com a
mercadorizao e a eficincia do mercado nunca foram expressivas. Por isso, o
acesso a direitos sociais no se caracterizou como algo que pudesse ser
acentuadamente polmico.
Apesar deste modelo se basear no acesso a direitos sociais, h uma
perpetuao da diferena social, com efeitos redistributivos mnimos, mantendo as
diferenas que se originam no mercado de trabalho (LAURELL, 1995; VIANA e
LEVCOVITZ, 2005). Classe e status apresentavam-se como divisores para o
acesso aos direitos cujo investimento era reduzido. Nas palavras de EspingAndersen (1991), se a nfase estatal mantm diferena de status para acesso dos
direitos sociais vale dizer que [...] seu impacto em temos de redistribuio

105

desprezvel (p. 109).

H que se mencionar ainda que um Estado de Bem-Estar Social permeado
por arranjos constitudos entre Estado, mercado e famlia. Na perspectiva, por
influncia da igreja, a famlia tradicional encontra seu lugar cativo a ser
preservado, na medida em que as mulheres que no contribuem com o sistema
produtivo fora de casa respondem pela participao da famlia, no conjunto desses
arranjos. O lugar ocupado pela famlia sinalizou penalizaes s mulheres que, ao
assumirem os cuidados de crianas e idosos, diante dos limites dos servios
prestados pelo Estado, permaneciam excludas do mercado de trabalho e, por
conseguinte do sistema previdencirio. Assim caracteriza-se a entrada do Estado a
partir do princpio de subsidiariedade ou seja, uma complementao para cobrir
situaes em que a famlia esgota sua capacidade de cuidados com seus membros.
A partir da lgica do pensamento de Esping-Andersen, quanto a combinao
de desenvolvimento econmico com capacidade de mobilizao a partir da
amplitude de atendimento dos demandatrios, este modelo estimula a pensar que
sua restrio refora e reforada pelas determinaes que estabelecem a
hierarquia na capacidade de atendimento. Ou seja, a condio de classe e status
estabelece tambm condio de acesso e capacidade do exerccio democrtico.
Ainda que o objetivo aqui no esteja centrado na anlise profunda dos Estados de
bem-estar social, remete considerar que embora o Estado tenha assumido funes
no mbito da execuo de servios, no prescindiu da estrutura familiar tradicional.
Somando a isto possvel pensar existncia de uma certa amplitude de servios
executados pelo poder estatal.
Outro grupo que se expressa como liberal exemplificado pelos EUA,
Canad, Austrlia assim denominado pela lgica de que os servios necessrios
ao bem-estar devem inicialmente ser buscados a partir do mercado (LAURELL,
1995; VIANA e LEVCOVITZ, 2005). A predominncia de acesso ocorre com base
na comprovao de renda, ou seja, destinada aos mais pobres, o que reduz
previamente a capacidade de atendimento. Por esta razo, os servios nesta
tipologia se expressam como modestos e com critrios rgidos para ingresso.
Garantindo o mnimo, o Estado aposta no mercado com a funo de pressionar que

106

o indivduo busque os servios sociais. Esping-Andersen (1991) mostra, a partir de

seus estudos que O Estado, por sua vez, encoraja o mercado, tanto passiva - ao
garantir apenas o mnimo - quanto ativamente - ao subsidiar esquemas privados de
previdncia (p.108). Este modelo apresenta um baixo nvel de desmercadorizao
de servios de bem-estar pois,
[...] contm efetivamente o domnio dos direitos sociais e edifica uma ordem
de estratificao que uma mistura de igualdade relativa da pobreza entre
os beneficirios do Estado, servios diferenciados pelo mercado entre as
maiorias e um dualismo poltico de classe entre ambas as camadas sociais
(Esping-Andersen, 1991, p.108).

No muito diferente deste modelo situa-se o contexto da Amrica Latina

considerando que, ao longo do sculo XX, no se estabeleceu um sistema de
proteo social que pudesse ser qualificado como abrangente e forte. A realidade
latino-americana guarda diferenas no mbito econmico e geopoltico com o
contexto europeu, o que por si demarca perspectivas de anlises diferenciadas.
Da mesma forma entre os pases da Amrica Latina, para mencionar apenas
alguns como Chile, Uruguai, Argentina e Brasil, ocorreram diferenciadas
abrangncias de alcance de proteo social. Algumas aes, a partir de
caractersticas comuns, foram institucionalizadas e consolidadas.
Entretanto, ao se refletir o contexto de proteo social que neste continente
se erigiu, necessrio considerar-se algumas semelhanas no que se refere s
caractersticas do regime de bem-estar liberal mencionado. Ele se revelou como
sendo dual, ocorrendo num contexto heterogneo marcado, por
[...]histrias polticas e culturais, o peso dos partidos, sindicatos, Igreja e dos
parlamentos nos vrios pases do continente conformaram distintos modelos
de proteo e entre estas particularidades vale destacar o peso das lutas
democrticas, o tipo de intercmbio entre as naes e entre estas e as
agncias internacionais na discusso de estratgias socioeconmicas, e o
papel de entes de governo subnacionais na poltica social (FONSECA e
ROQUETE, 2005, p.123).

Estas incluem algumas caractersticas que contriburam na Amrica Latina

para constituir a proteo social atravs de polticas sociais, com baixa segurana
de direitos sociais. Outras caractersticas que integram o conjunto desses pases
residem na:

107

[...] transio do modelo de dominao oligrquica; industrializao

constitutiva de importaes; a influncia europia na composio da classe
trabalhadora, a emergncia de mltiplas instituies fragmentadas; os
governos populistas; as ditaduras militares; crise financeira da seguridade; o
envelhecimento dos sistemas e a transio demogrfica; as tentativas de
reforma (FLEURY, 1994, p. 164).

Embora em cada pas as conformaes apresentem singularidades, no seu

conjunto, elas permitem que sejam analisadas diferenciando-se da realidade
europia, o que se manifesta com abrangncia de cobertura em cada pas.
Alm do grau de cobertura, h um descompasso interno no conjunto dos
pases latino-americanos no que se refere a poca em que os sistemas ou as aes
de proteo emergiram, se consolidaram e se expandiram.
Se considerada a realidade da implantao de servios sociais, ainda que
esparsos, a proteo social na Amrica Latina teve incio no final do sculo XIX
passando por modificaes nas primeiras dcadas do sculo XX. Essas ocorreram
conforme as alteraes de ordem econmicas, polticas e sociais. Estas se
vincularam tanto ao contexto interno de cada pas quanto a influncias
internacionais que rebateram diretamente na capacidade de instituir a proteo
social (FLEURY, 1994).
No caso da Amrica Latina, ainda que se considere peculiaridades de cada
pas, h outras caractersticas comuns que se expressam na atuao seletiva e
intermitente do papel do Estado. As diferenas do mbito da proteo social dos
pases latino-americanos, em relao ao conjunto dos pases europeus, se
evidenciam fundamentalmente nas discrepncias no desenvolvimento econmico,
nos ndices de desigualdade social, na inexistncia de rupturas da estrutura da
sociedade burguesa, da capacidade de pleno emprego. Caractersticas que
refletem

reconhecimento

de

direitos

sociais

tardiamente

vinculando

subalternidade regulao econmica dominante operada pelo mercado financeiro

da economia mundial (SPOSATI, 2002). O limite dos direitos confirmado ao
constatar que,

108

O Brasil dentre outros pases latino-americanos s reconhece os direitos

sociais e humanos no ltimo quartel do sculo XX aps lutas sangrentas
contra ditaduras militares que, embora empregando a ideologia nacionalista
ou o modelo desenvolvimentista de Estado-Nao - no praticavam (ou
praticam) a universalidade da cidadania (SPOSATI, 2002,p.2).

A autora ao fazer essa afirmao situa o contexto latino-americano com base

na categoria de regulao tardia que interfere na institucionalizao dos direitos
sociais que integram as polticas sociais57.
O carter limitado dos avanos do direitos sociais transcendendo a
vinculao ao trabalho so institudos tardiamente, ou seja, depois da segunda
metade do sculo XX. Uma conjuntura distinta dos pases que instituram regimes
de bem-estar social nos anos quarenta, e que sofreram um enfraquecimento na
dcada de setenta.
Ademais, a concretizao dos direitos promulgados, em especial na rea da
Assistncia Social, conforme normatizao em documentos analisados a seguir,
reside em desafio seja de compreenso seja de acesso, o que demonstra a
perspectiva histrica como demarcador do tempo a que se vincula.
3.2.Fundamentos legais e operacionais e abrangncia de atendimento

Os enunciados que referem a abrangncia da poltica identificam a presena

das categorias direitos sociais, intersetorialidade/integrao e universalidade nos
diferentes fundamentos legais (CF e LOAS) e operacionais (NOB e PNAS)
analisados. Com o Quadro 8 - Fundamentos legais e operacionais analisados com
enunciados e principais categorias demonstra-se- a direo, desde a gnese
desta poltica como pblica ocorrida em 1988, quando aprovada a CF, at
2005, quando aprovada a atual NOB. O contedo do quadro mencionado
permitiu aprofundar a noo de universalidade, articulando as principais
categorias presentes nos fundamentos estudados com as manifestaes dos
entrevistados, nos municpio, do Vale do Rio Pardo.

57

Conforme Couto (2004) a poltica de educao reconhecida como direito na CF de 1946

afirmada como a educao primria gratuita obrigatria (p.106). Entretanto, ainda no se
caracteriza consolidao para todos mesmo no ensino fundamental considerado obrigatrio; alm de
carecer de disponibilidade de vagas para todos, tambm mantm ndices de analfabetismo.
(SPOSATI, 2002).

109
Quadro 8 - Fundamentos legais e operacionais analisados com enunciados e principais categorias
Enunciado que indica a abrangncia da Poltica
Fundamento legal e

Principais
categorias

operacional
So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a
previdncia social, a segurana , proteo a maternidade e a infncia , a
assistncia aos desamparados na forma desta Constituio(p.12).

CF de 1988
Art. 6
Art. 194

A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de aes de

iniciativas dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
Pargrafo nico . Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar
a Seguridade Social, com base nos seguintes objetivos:
I Universalidade da cobertura e do atendimento(p.131).

Direitos sociais
Conjunto
integrado
aes

de

Universalidade

Art. 203
A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio Seguridade Social [...] (p.136).
LOAS

A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais,

A
quem
necessitar

dela

Integrada

polticas setoriais

Captulo
I,
Art.
Pargrafo nico

visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao

02,
provimento de condies para atender contingncias sociais e
universalizao dos direitos sociais(p.34).

Universalizao
dos direitos sociais

Captulo

04, Universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da

Universalizao

Pargrafo II

II,

Art.

ao assistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas(p.35).

dos

110
Enunciado que indica a abrangncia da Poltica

Fundamento legal e
operacional

Principais
categorias
direitos sociais

A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de

Seguridade Social no contributiva, que prov os mnimos sociais
realizada atravs de um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica
e da sociedade, para garantir o atendimento s necessidades
bsicas(p.34).

Captulo I, Artigo 1

Captulo
I,
Art.
Pargrafo nico

A assistncia social realiza-se de forma integrada s polticas setoriais,

02, visando ao enfrentamento da pobreza, garantia dos mnimos sociais, ao
provimento de condies para atender contingncias sociais e
universalizao dos direitos sociais(p.34)

Conjunto integrado
de aes

Integrada
s
polticas setoriais
Universalizao
Direitos sociais

Benefcio de Prestao
Continuada:
Captulo IV, Art . 20

Art. 24

Art. 25

O benefcio de prestao continuada a garantia de um salrio mnimo

mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso com setenta anos ou
mais e que comprove no possuir meios de prover a prpria manuteno e
nem de t-la provida por sua prpria famlia(p.41:42)

Salrio mnimo

Dos programas de Assistncia Social:Os programas de Assistncia Social

Aes integradas
compreendem aes integradas e complementares com objetivos, tempo
e
e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar e melhorar os
complementares
benefcios assistenciais (p.44).
Dos Projetos de Enfrentamento da Pobreza: Os projetos de enfrentamento
da pobreza compreendem a instituio de investimento econmico-social Pobreza
nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente,

111
Enunciado que indica a abrangncia da Poltica

Fundamento legal e
operacional

Principais
categorias

iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gesto para

melhoria geral das condies de subsistncia, elevao do padro de
qualidade de vida, a preservao do meio ambiente e sua organizao
social (p.44).
Poltica
Nacional
Assistncia Social

da

Proteo social
A Assistncia social como poltica de proteo social configura-se como
a todos os que
uma nova situao para o Brasil. Ela significa garantir a todos que dela
dela necessitam
necessitam, e sem contribuio prvia, a proviso dessa proteo(p.13)
Marcada pelo carter civilizatrio presente na consagrao de direitos
sociais, a LOAS exige que as provises assistenciais sejam
prioritariamente pensadas no mbito das garantias de cidadania sob

Universalizao da

vigilncia do Estado, cabendo a este a universalizao da cobertura e a

garantia de direitos e acesso para servios, programas e projetos sob sua
responsabilidade.(p.32)
[...] realiza-se de forma integrada as polticas setoriais, considerando as
desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento, garantia dos
mnimos sociais, ao provimento de condies para atender contingncias
sociais e universalizao dos direitos sociais(p. 33:34)

cobertura

Universalizao dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da

ao assistencial alcanvel pelas demais polticas pblicas (p.33)

Universalizao

Universalizao
dos direitos sociais

dos direitos sociais

112
Fundamento legal e
operacional

Enunciado que indica a abrangncia da Poltica

Constitui o pblico usurio da Poltica de Assistncia Social, cidados e
grupos que se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais
como: famlias e indivduos com perda ou fragilidade de vnculos de
afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades
estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal
resultante de deficincias; excluso pela pobreza e/ou, no acesso s
demais polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; diferentes
formas de violncia advinda do ncleo familiar, grupos e indivduos;
insero precria ou no insero no mercado de trabalho formal e
informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que
podem representar risco pessoal e social.( p.34)
Dentro do princpio da universalidade, portanto, objetiva-se a manuteno
e a extenso de direitos, em sintonia com as demandas e necessidades
particulares expressas pelas famlias(p.45).
Assim, essa perspectiva de anlise refora a importncia da Poltica de
Assistncia Social no conjunto protetivo da Seguridade Social, como direito

Principais
categorias

Pobreza

Universalidade

Universalidade.

de cidadania, articulada lgica da universalidade.(p.45)

Valorizar o servio pblico e seus trabalhadores, priorizando o concurso
pblico, combatendo a precarizao do trabalho na direo da
universalizao da proteo social, ampliando o acesso aos bens e
servios sociais, ofertando servios de qualidade com transparncia e
participao na perspectiva da requalificao do Estado e do espao
pblico, esta deve ser a perspectiva de uma poltica de recursos na
assistncia social, com ampla participao nas mesas de negociaes
(p.60 61).

Universalizao

Proteo social

113
Fundamento legal e
operacional

NOB/SUAS 2005

Enunciado que indica a abrangncia da Poltica

Afianar a proteo social, do campo socioassistencial, para os
brasileiros que dela necessitam uma deciso deste governo uma
deciso deste governo que deve se efetivar em um amplo e significativo
processo participativo e democrtico, integrando todos os setores que
constroem a Poltica da Assistncia Social: gestores, trabalhadores,
conselheiros, usurios, entidades parceiras e sociedade em geral.
O pacto federativo que sustenta o contedo do SUAS e de sua regulao
atravs da NOB/SUAS contm diversas dimenses que devem receber
tratamento objetivo no processo de gesto, entre os quais se destacam: o
conhecimento da realidade municipal, do Distrito Federal, estadual e

Principais
categorias

Proteo social

Proteo social

nacional quanto presena e preveno de riscos e vulnerabilidades

sociais da populao, distncia entre a demanda de proteo social face
a rede socioassistencial existente e entre esta e aquela que se busca
alcanar com a implementao do SUAS, a construo gradual de metas
nos planos municipais, do Distrito Federal, estaduais e federal; o trato
igualitrio e eqitativo dos municpios, das microrregies dos estados, dos
estados e regies nacionais; a defesa dos direitos socioassistenciais; o

Direitos
scioassistenciais

padro de financiamento e controle social(p.15).

So princpios organizativos do SUAS:
Direo da universalidade do sistema atravs de: fixao de nveis
bsicos de cobertura de benefcios, servios, programas e projetos e aes
de assistncia social de proviso partilhada entre os entes federativos,

Direo da
Universalidade

114
Fundamento legal e
operacional

Enunciado que indica a abrangncia da Poltica

Principais
categorias

garantia de acesso aos direitos socioassistenciais a todos os que deles

necessitarem, articulao de cobertura com as demais polticas sociais e
econmicas, em especial as de Seguridade Social(p.16).

Direitos
socioassistenciais

A assistncia social, a partir dos resultados que produz na sociedade e

tem potencial de produzir poltica de direo universal e direito de
cidadania, capaz de alargar a agenda dos direitos sociais a serem
assegurados a todos os brasileiros, de acordo com suas necessidades e
independente de sua renda, a partir de sua condio inerente de ser de
direitos"(p.17).

Direo universal
Direitos sociais

O princpio da ateno social alcana, assim, um patamar que balizado

pelo esforo de viabilizao de um novo projeto de desenvolvimento social,
onde no se pode pleitear a universalizao dos direitos Seguridade
Social e da proteo social pblica sem a composio correta e suficiente
da poltica pblica de assistncia social, em nvel nacional(p.18)
O princpio da territorializao possibilita orientar a proteo da assistncia
social;na perspectiva do alcance da universalidade da cobertura entre
indivduos e famlias sob situaes similares de risco e vulnerabilidade;

Universalizao
Proteo Social

universalidade
da cobertura

O paradigma da universalizao do direito proteo social supe a

ruptura com idias tutelares e de subalternidade que (sub) identificam os

universalizao

cidado como carentes, necessitados, pobres, mendigos, discriminando-os

e apartando-os do reconhecimento como sujeitos de direito(p.21).

Proteo social

Fonte: Sistematizao da pesquisadora realizada em 2006.

115

As categorias que se fazem presentes nos quatro principais documentos,

mesmo que haja oscilao quanto freqncia com que se evidenciam,
expressam uma representao que engloba concepo da poltica, forma de ser
operacionalizada e sua abrangncia propriamente dita.Isso como possvel
perceber pela tabela seguinte.
Tabela 6 - Categorias presentes nos quatro documentos analisados com
respectiva freqncia
Documento legal
e ou operacional
CF

Direitos sociais
01

Intersetorialidade
Integrao
01

Universalidade
01

LOAS

03

05

03

PNAS

02

01

05

NOB

01

01

04

Total

07

08

13

Fonte:Fundamentos legais e operacionais analisados em 2006.

Os direitos sociais evidenciados nos principais fundamentos que os

sustentam, tal qual aparecem, representam a centralidade da Poltica de
Assistncia Social. Adjacente aos direitos sociais, razo substantiva da
existncia desta poltica, est sinalizada uma questo operacional como caminho
a ser percorrido que se manifesta na intersetorialidade, e, outra, de alcance
social,

como

interligados

princpio

que

caracterizado

demandam

compreend-los no seu conjunto.

anlises

na

universalidade.Trs

separadas

para,

enunciados

posteriormente,

116

3.2.1. Direitos sociais: alvo a ser alcanado

Falar de direitos sociais58 vincular a uma consolidao jurdica que se
origina da mobilizao e reivindicao histrica dos trabalhadores. Assim, os
direitos sociais so assumidos como responsabilidade do Estado, porm, no
desvinculados de reclamos populares (VIEIRA, 1992).
Hoje no Brasil, diferentemente de outros perodos da histria republicana,
atravs de uma anlise acurada sobre a realidade brasileira, suas formas de
governo e seus textos constitucionais, anteriores a 1988, poderiam levar
concluso apressada de que no h compatibilidade entre assistncia social e
direito social(COUTO, 2004, p.168). Couto, que analisou as diferentes
constituies federais promulgadas no Brasil, argumenta ter sido a Assistncia
Social historicamente prescindvel da noo de direito social. Caracteriza como
uma das polticas sociais que, ao invs de ter sido executada com base na
justia e acesso a direitos, ao contrrio, [...] no passa de uma ao tcnica, de
medida burocrtica, de mobilizao controlada ou de controle da poltica, quando
consegue traduzir-se nisto (VIEIRA, 2004, p.59).

58

E possvel constatar no mbito dos direitos sociais que a universalidade igualmente almejada,
nos perodos modernos e contemporneos, ainda que haja entendimentos diferentes na raiz
conceitual. Encontra-se em Jean Bodin, no sculo XVI a concepo assentada na o direito
expresso divina da bondade e da razo distinguindo-o como direito natural e humano. No sculo
XVII para Hugo Grcio o direito natural que se secularizou com base na doutrina estica (que
influenciou a tica crist) que embora sem subordinao eclesisticas estava atrelada a
conscincia do governante, ou seja subordinado a quem era facultado a possibilidade de produzir
as leis. John Locke [...] apontou o direito natural da autoconservao do homem como base da
constituio da deliberao, do povo e da legitimidade da legislao positiva, que representava
para ele a maior parte do direito Samuel Pufendorf [...] viu o homem atuando livremente tanto no
mundo fsico como no mundo moral, unicamente condicionado lei moral na sua faculdade de
eleger ou de rejeitar Jean Jacques Rousseau defendeu a tese do contrato social onde as leis
seriam de autoria do povo e que se constitua de regra geral. A lei para Rousseu consistia na
possibilidade do homem alcanar o bem que desejava o que sem ela nem sempre era possvel. A
universalidade em relao ao direito tambm aparece na obra de Immanuel Kant que diferenciava
[...] a razo pura da razo prtica, a observao e a ao, o fenmeno e o nmero, Kant tinha em
conta que o ser humano no demonstrava empiricamente ser dotado de princpios gerais de
moralidade e de direito, buscando assim descobr-los nos deveres apriorsticos emanados da
razo Hegel, ainda que diferente de Kant [...] do mesmo modo ps a lei dentro da estrutura
moral, mas a tica e a estrutura do direito compunham uma unidade. Tanto a lei e o Estado
quanto a tica reproduziam o desenvolvimento histrico, por sua vez a revelao de um esprito
nacional, parte do esprito universal. A idia de esprito universal constitua a liberdade, que era a
meta buscada pela realizao dialtica do esprito universal na historia e esta dentro da lei
(VIEIRA, 2004, p.55:58).

117

Embora sustentada numa base distante de sua qualificao, enquanto

direito, a Assistncia Social sofreu uma clivagem, do ponto de vista formal, no
que se refere a sua condio histrica. Esta clivagem configurou-se no final do
sculo XX, como integrante do conjunto dos direitos sociais. Representa
legalmente a substituio do legado que historicamente estava

sob a

responsabilidade individual, fundada no direito civil, a partir da centralidade do

trabalho das sociedades contemporneas.
Ao refletir sobre esse avano legal dos direitos sociais na apreenso da
realidade da regio do Vale do Rio Pardo onde a pesquisa ocorreu, um
entrevistado afirma, em sua viso que:
muitas vezes de questionar-se sobre o que garantido em leis,
regimentos como a universalidade da poltica, pois na realidade do dia-adia nos deparamos com certos desafios e dificuldades ( Entrevistado 1).

Ora, desafios e dificuldades, ao se apresentarem no cotidiano, antes de

serem compreendidos na sua totalidade, so apreendidos como inalcanveis,
assim como destaca outro participante afirmando que:
[] universalidade entendo que uma garantia legal mas, na prtica, no
acontece. Em relao Assistncia Social penso que temos um longo
caminho a percorrer, principalmente porque temos que sair da base
assistencialista e partir para uma auto-gesto, digamos assim, das
prprias pessoas, incentivando de que elas so atores de sua
transformao social (Entrevistado 14).

Ao analisar os direitos sociais, como inerentes s polticas sociais, sua

retrospectiva histrica e no cotidiano de execuo, reverberam marcas de
assistencialismo que as originou. A Assistncia Social, designada pelo
Entrevistado 14 como assistencialista para encobrir a frgil autonomia dos
usurios. Foi explicitada como sendo auto-gesto, para indicar a necessidade de
se estabelecer mediaes necessrias para as polticas sociais.
Tais mediaes somente se manifestam e se desenvolvem mediante
condies construdas socialmente pelo conjunto de sujeitos. Elas esto numa
arena onde disputas de diferentes foras sociais se integram, e contemplam a

118

barganha pelo poder da autonomia. So as foras que evidenciam a presena

das diferenas, dos conflitos e embates. Elas caracterizam as mediaes
inevitveis para constituir uma contra-hegemonia, condio para a transformao
social. Via de regra, essas mediaes pouco parecem ter emergido na medida
em que a homogeneidade

que expressam foras sociais hegemnicas tem

predominado.
A histrica hegemonia de foras sociais que perduram, refletem ausncia
de mudanas sociais que pudessem aglutinar novas foras em torno de
interesses comuns e de abrangncia coletiva. Talvez esta fosse uma condio
importante a ser perseguida no Brasil e que possibilitaria a emergncia de
processos de mediao continuados e necessrios, tanto para conceber quanto
para executar a poltica de assistncia social como uma condio de direito para
todos.
Vieira (2004) que analisa a necessidade de conceber poltica social no
mbito da totalidade como um direito universal, afirma que mediaes
responsveis tm estado ausentes, escondendo a negatividade e os movimentos
que lhes so inerentes e necessrios. Esta negatividade, afirmada pelo autor,
indica a no explicitao dos direitos possveis que decorrem de pactos
estabelecidos pelo Estado e fraes da burguesia que os legitimam. Ainda
argumenta o autor que como produto da sociedade, os direitos tm sofrido a
ao da busca do imediato, da direo nica, da naturalizao, da
homogeneidade, mas, sobretudo tem sofrido da falta de mediaes (p. 60). A
homogeneidade que se evidencia aparece desprovida das negatividades
necessrias para superar a imediaticidade de aes que predominam no mbito
do real. Estas mediaes expressam as reais necessidades para consolidar
processualmente a condio de direito nesta poltica social.
Assegurar que a Assistncia Social se constitui em direito e conceb-la
como tal reside num projeto, ainda em construo, cujas foras presentes na
sociedade disputem permanentemente sua existncia condicionada pelo
exerccio democrtico e participativo. Em que pese a importncia da
institucionalizao legal do direito a assistncia social, consolid-la como tal,
sobretudo diante de sua histria pregressa, requer invitar esforos permanentes

119

para superar as intermitncias de sua presena na sociedade brasileira.

Embora no mbito das diretrizes da poltica de Assistncia Social,
constata-se as diretrizes da democracia e da participao da populao como
mecanismos para sua consolidao59 trata-se de um processo, e por isso
inacabado. A perspectiva legal por si no garante seu alcance, uma vez que o
contedo legal afirma uma concepo, ainda que vinculada ao resultado de
investimento na democracia por grupos organizados da sociedade.
A concepo da poltica de Assistncia Social com o status de direito est
necessariamente ligada ao tencionamento para o avano das relaes
democrticas, uma vez que elas so determinadas pela participao social dos
sujeitos. A demanda por relaes democrticas designada, na medida em que,
para executar a Assistncia Social, impe-se a condio de que ocorra de modo
descentralizado e participativo como diretriz determinante para uma nova relao
no atendimento ao usurio. Esta dimenso requer que as trs esferas de governo
e a sociedade civil componham foras de disputa, atravs de representao em
conselhos deliberativos para as questes inerentes a esta poltica. A Poltica de
Assistncia Social como um direito deve contribuir para elevar o indivduo
condio de cidado na medida em que cidadania
[...] uma noo que est historicamente ligada a idia de Estado
Nacional moderno e noo de igualdade. Esta ltima condio
atribuda a todos os cidados independente de suas vidas privadas,
profisso, religio, sexo, etc. E esta relao uma relao que no toma
conhecimento se o individuo homem, mulher, se me ou filha,
casado, divorciado ou solteiro, se culto ou inculto; alfabetizado ou
analfabeto, se tem religio ou no (PINTO, 2004, p. 70).

Est implicado, pois, nesta perspectiva de acesso condio de direito,

transcendendo a relao de pessoalidade entre Estado e cidado que pertenceu
a histria brasileira e que ainda se faz presente no cotidiano. A afirmao do
Entrevistado 13, ao evidenciar a universalidade aos direitos sociais vinculados
Assistncia Social, apresenta um verdadeiro desafio:
59

Entre as diretrizes da Poltica de Assistncia Social, aprovadas na LOAS para organizar esta
poltica social, est a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na
formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis (1993).

120

os direitos como uma poltica pblica de Estado, a partir da CF de 1988,

na prtica ainda no se alcanou o que se esperava. Ento falar de
universalidade para o alcance dos direitos ainda distante no Brasil e
no diferente aqui em [...] (Entrevistado 13).

O investimento em relaes democrticas, se apresenta como uma das

possibilidades de alcanar os direitos no espectro do cotidiano. O que equivale
dizer que, no Brasil, a democracia recente e intermitente (POCHMANN, 2004).
O retorno democracia, aps mais de duas dcadas de regime militar,
possibilitou a reconstruo de instituies democrticas, eleies livres,
parlamento ativo, liberdade de imprensa. Esses pontos indispensveis para a
consolidao da democracia, mas, alm destas questes formais, necessrio
introjetar valores democrticos na esfera das prticas cotidianas. Fora dos
grandes centros urbanos, o cotidiano vivenciado, constatado e analisado por
um presidente de CMAS integrante da pesquisa, que assim expressou:
[...] no municpio [...] alcanar direitos infelizmente est muito associado a
questo do pessoal, fortemente vinculado a questes polticas
partidrias o que deixa a desejar o acesso e direitos de todos os
cidados na sua universalidade (Entrevistado 3).

Isso vale dizer que a condio de direitos para todos os demandatrios

prev o rompimento com uma poltica que tem caractersticas de atendimento
pessoalizado que predominou historicamente. Afirmar a universalidade como
direito a todos estabelece a possibilidade de superar a condio de
subalternidade arraigada e manifestada no clientelismo, na poltica do favor e da
ajuda e, porque no dizer, da dominao. O acobertamento da condio de
direito e a seletividade pessoal tem origem no modelo pr-republicano e que se
mantm presente na repblica, pois perpassa a histria contrapondo-se ao
interesse pblico ou a cidadania (SPOSATI, 2006).
Este contexto remete a pensar a idia de uma determinada representao
social na concepo onde o antigo coexiste com o suposto novo, ainda que
normatizado legalmente. Almeida (1997) por sua vez esclarece que as
representaes sociais nascem a partir de interesses de grupos ou fraes de
classe que desenvolvem formas de explicar o real segundo tais interesses

121

(p.23). So interesses que desviam o carter coletivo e reforam perspectivas

privadas, individuais e pessoais.
Os processos de representaes para Almeida (1997) ocorrem no interior
de determinados ncleos representativos60, ligados a fatores externos ao mundo
da

representao.

desenvolvimento

Neste

como

processo,

tambm

os

tanto

nascimento

movimentos

de

quanto

decomposio

seu
e

recomposio que perpassam as representaes esto condicionados ao mundo

das representaes.
A partir desta perspectiva, uma representao pode ser tanto reforada
quanto fragilizada, de acordo com as [...] demandas geradas no campo das
relaes scio-histricas(ALMEIDA, 1997, p.23). Este entendimento conceitual
de representao assenta-se na matriz terica que caracteriza representaes
como mediaes.
Assimilar

compreender

que

todos

tm

direitos

superar

condicionalidades pessoalizadas e privadas, supe o estabelecimento de novas

relaes fundadas no s em novos conceitos, e sim no reforo cultura e de
valorizao do coletivo.
A Carta Magna promulgada, no ltimo quartel do sculo XX, representa o
alcance conceitual da democracia do pas ao reconhecer e ampliar os direitos do
homem, em especial os da esfera social. Alcanar e instituir direitos exigem um
processo de democracia instaurado a fim de consolid-los, uma vez que requer
maturidade social, persistncia permanente, ou melhor dizendo,
Direitos do homem, democracia e paz so trs momentos necessrios do
mesmo movimento histrico: sem direitos do homem reconhecidos e
protegidos no h democracia, sem democracia no existem as
condies mnimas para a soluo pacfica dos conflitos ( BOBBIO 1992,
p.1).
60

As representao so sempre ligada a um ncleo que agrega diferentes representaes a ele

vinculado que assim sendo se fortalecem mutuamente. Este entendimento remete a [...] privilegiar
o estudo da representao que est no centro do ncleo, embora no seja fcil reconhec-la, pois
a sua investigao permite que se identifique as representaes a ele filiadas, bem como as
relaes que se estabelecem entre elas(ALMEIDA, 1997,p.22).

122

Com esse argumento, o autor afirma que o alcance dos direitos so

histricos por emergirem em decorrncia de determinadas [...] lutas em defesa
de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual, no
todos de uma s vez nem de uma vez por todas (p.5). O fato de serem histricos
exige um processo que somente se instaura mediante um conjunto de
determinaes como avano terico-conceitual, possibilidades de inclu-los nas
fundamentaes legais que traduzam novas prerrogativas legais, estruturas e
culturas institucionais de modo a serem permeveis para acolher processos de
reorganizao do modo de funcionar das organizaes e efetiv-las no plano da
prtica.
Esse modo de identificar o avano dos direitos do homem somente se
efetiva pelo gradativo investimento em reconhecer as possibilidades, seja no que
se refere a compreenso abstrata, insero institucional e consolidao legal
presentes na esfera da sociedade. A ampliao dos direitos sociais se exprime
atravs do preceito constitucional que os normatiza com base na seguinte
conceituao:
so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados na forma desta Constituio (CF. Art. 6 ).

Consubstanciada a Assistncia Social como um direito, em que pese a

indicao aos desamparados e, historicamente, eles so definidos como
excludos de possibilidades de trabalho, por uma condio histrica somos
obrigados a reconhecer outras nuances dadas ao conceito, pelo menos no que
diz respeito a especificar de qual desamparo est sendo falado. Assim, situar
objetivamente a particularidade da Assistncia Social, integrada ao complexo da
seguridade brasileira, aponta entre os objetivos inerentes ao sistema

de

seguridade a universalidade da cobertura do atendimento (CF. Art.194.

Pargrafo I).
O anncio desse entendimento conceitual

de seguridade atribui

Assistncia Social o que se poderia designar como co-responsabilidade com a

123

Sade e Previdncia e, ao mesmo tempo, destas para com a Assistncia a fim e

sua consolidao universal possvel aos que necessitarem.
3.2.2 Intersetorialidade: uma condio para o atendimento universal
Intersetorialidade pode ser denominada como uma direo para uma
prtica gerencial que repercute na execuo articulada entre as diversas polticas
sociais setoriais, transcendendo o carter especfico inerente a cada uma.
Entretanto, no significa que o carter substantivo e que origina seus objetivos
sejam relegados. Antes ele se caracteriza pelo reforo de aes conjuntas em
favor da resoluo de situaes que afetam socialmente indivduos ou
populaes.
Neste sentido, a prtica da intersetorial contm, a priori, maior potncia
para se contrapor aos desafios a serem superados no mbito das polticas
sociais, dado a complexidade do objeto que lhe inerente. Mais do que uma
prtica gerencial e de execuo, a intersetorialidade tambm se caracteriza como
uma estratgia que, ao se consolidar, possibilita ampliar o raio de abrangncia
que no mbito de uma nica poltica limitada e [..] insuficiente para enfrentar as
imensas carncias que assolam a populao (VIANNA, 2005, p. 89). Assim, a
intersetorialidade tambm visa contribuir para a afirmao de que uma poltica
social isolada no responde, na totalidade, pelo conjunto de demandas que lhes
so atribudas setorialmente, se considerada a perspectiva de um atendimento
integral aos seus demandatrios.
A intersetorialidade apresenta-se no cotidiano configurada em arranjos que
se expressam em aes integradas que devem ser caracterizadas como
possibilidades de acesso a diferentes polticas sociais: uma contraposio
fragmentao e fragilizao das mesmas. Um entrevistado sustenta a idia de
que a intersetorialidade transcende a incompletude de uma poltica social na
medida em que
garante o acesso aos direitos das famlias mais desfavorecidas do
municpio, dando possibilidades para uma melhor qualidade de vida, com
condio de sobrevivncia digna ao ser humano, como habitao e
sade (Entrevistado 2).

a definio de que o princpio da intersetorialidade se materializa no

acesso a diferentes polticas setoriais como assistncia social, sade,

124

previdncia, trabalho, habitao, desenvolvimento econmico. Esta articulao

se caracteriza por instncias expressas por aes definidas e realizadas por
sujeitos, em instituies, com projetos e programas inseridos como estratgia de
gesto presente a partir de cada poltica social. Tudo isso pressupe identificar e
compatibilizar demandas como afirma um entrevistado:
penso que falta uma maior articulao para identificar as demandas para
que a oferta de servios atinja exatamente onde a demanda existe, e no
o contexto da sobreposio de aes, j que sabemos que, atualmente,
este contexto existe no municpio. Ou seja, h regies onde existem
varias entidades, atuando em detrimento de outras que no tm
nenhuma atividade (Entrevistado 19).

Estas instncias, por envolverem aes de sujeitos, produzem e

reproduzem a cultura dos mesmos, podendo tanto consolidar a intersetorialidade
como prtica gerencial, quanto favorecer sua fragilizao e ater-se a um
gerenciamento pontual e restrito com repercusso nos direitos a serem
alcanados.
Por considerar que, em tais instncias, se fazem presentes aes de
sujeitos com saberes especficos que lhes so inerentes, eles representam
desafios a serem compartilhados e disponibilizados em prol da estratgia
gerencial e da execuo intersetorial.
Assim a demarcao de acesso a direitos sociais com carter universal
apoiado na

intersetorialidade, ainda que seja uma categoria essencial, no

desvelam na raiz dos documentos bsicos se no forem consolidados outro

desafios que perpassam esta prtica necessria.
3.2.3. Assistncia Social e sua relao com a universalidade
Analisar a abrangncia da Poltica de Assistncia Social requer situ-la no
contexto de interveno inerente ao Estado Moderno, que atravs de polticas
sociais, regula possibilidades de manter e reproduzir socialmente parcelas da
populao. O Estado, ao cumprir a funo de manuteno e reproduo social,
representa

125

A emergncia da concepo de cidadania como um conjunto de direitos

atribudos ao indivduo frente ao Estado nacional , pois, produto do
desenvolvimento do prprio Estado capitalista, requerendo, portanto uma
anlise da natureza deste Estado para sua compreenso integral
(FLEURY, 1994, p.11).

A Poltica de Assistncia Social, como uma poltica social, est constituda

a partir da necessidade do prprio Estado. Ao gerar no seu interior, a
necessidade da mesma, a faz a partir de relaes que se estabelecem
contraditoriamente que escondem e possibilitam, ao mesmo tempo, a condio
de cidadania. Nestes termos Fleury (1994), ao analisar este aspecto se refere
nestes termos:
[...] a cidadania - como relao que se estabelece entre os indivduos,
igualados a nvel formal, seu Estado, atravs da participao dos
primeiros no exerccio do poltico e no atributo de um conjunto de direitos
positivo frente a este Estado - condio de reproduo da dominao
social, desde que oculta a existncia das relaes contraditrias de
explorao Nega inclusive a existncia de atores coletivos, as classes
sociais, sem interesses contraditrios e antagnicos, sendo portanto
essencial para a construo da ideologia liberal do Estado com
representante da vontade coletiva.Neste sentido, a relao de cidadania
condio da consolidao das desigualdades de classe, remetendo os
requisitos de igualdade a um plano formal que impede de problematizar
as desigualdades existentes no nvel social e a relao do Estado com as
classes sociais (p.43:44).

Dessa forma, a prpria existncia e necessidade da presena do Estado

cumpre o papel determinante e condicionante para a concepo normatizadora e
de alcance dos direitos sociais constitutivos das polticas sociais. No caso
brasileiro equivale dizer que a incluso do princpio da universalidade, no final os
anos 80 do sculo XX, respondeu s expectativas da democracia e ampliao do
estoque de direitos sociais associados cidadania que a sociedade organizada
reivindicava (YAZBEK, 2004; VIANNA, 2005). O contexto possibilitou afirmar que
a universalidade, como direito e direo para o acesso Poltica de Assistncia
Social integrada ao sistema de Seguridade Social, pela primeira vez na histria
brasileira.
Situar a universalidade como princpio da Assistncia Social caracteriza-se
como um horizonte onde a dimenso jurdica e, em ltima instncia, a estrutura
executiva para sua consolidao, expressam tais contradies na relao direta

126

com o cidado que demanda os direitos sociais previstos a partir da relao com
o Estado.
Neste sentido, a concepo do contraditrio presente na categoria
universalidade no se evidencia de imediato nos enunciados normativos, os
quais caracterizam os princpios, as leis, as regras e as normas da mesma.
Numa primeira aproximao apresenta-se como possvel de ser alcanado e com
sentido de um alcance efetivo. a prpria razo de sua existncia que faz com
que um entrevistado perceba como ela relativa e inacabada:
a questo da universalidade de direitos na poltica de Assistncia
Social [...] acredito ser relativa. Existe necessidade de um avano,
embora muitas coisas j tenham sido garantidas, mesmo sendo
somente no papel (Entrevistado 17).

Esta outra proposio de universalidade que de imediato expressa a

possibilidade de todos os indivduos terem acesso e estarem integrados ao
alcance dos direitos sociais. Neste sentido, mesmo afirmando que todos
possuem o direito, a extenso dos mesmos no contempla todos de tal
possibilidade. Assim, refletir acerca da categoria universalidade, objeto deste
estudo, requer consider-la como uma proposio submetida incompletude.
A relao contraditria da categoria da universalidade se constitui num
fenmeno que no se apresenta numa condio concreta e sim constituindo um
mundo de pseudoconcreticidade.
O mundo da pseudoconcreticidade um claro-escuro de verdadeengano.O seu elemento prprio o duplo sentido. O fenmeno indica a
essncia e, ao mesmo tempo, a esconde. A essncia se manifesta no
fenmeno, mas s de modo inadequado, parcial, ou apenas sob certos
ngulos e aspectos. O fenmeno indica algo que no ele mesmo e vive
apenas graas ao seu contrrio (KOSIK, 95, p. 15).

Assim o contedo de se manifesta na categoria universalidade ao se

apresentar como norma traduzida em princpio cuja regulao est afeta ao
Estado, apresenta-se como um fenmeno que produz e reproduz contradies.

127

Tambm h de ser considerado que um princpio inerente a um

fundamento legal de uma poltica social, tal qual a universalidade na Assistncia
Social, no contm em si a dimenso operacional inerente a sua execuo. Seus
fundamentos, ao se materializarem, esto condicionados a limites atinentes a
estruturas fsicas, oramentrias e de recursos humanos. Ademais estes so
potencializados por representaes produzidas pelos sujeitos da pesquisa que ao
reconhecer tais limites, o fazem sem vincular a historicidade necessria para a
construo de um alcance efetivo.
A relao da universalidade relacionada com a estrutura operacional,
que envolve recursos humanos, materiais e financeiros para a execuo da
Assistncia Social, recorrente nas falas dos entrevistados atuantes na mesma.
Observa-se esta reincidncia nos fragmentos de diversos entrevistados:
eu acho que h falta de pessoal, precisaria mais pessoal, recursos
financeiros e humanos. Humanos tambm porque no tem como dar
conta da demanda que todos temos nas prefeituras municipais, no
adianta (Entrevistado 10).
Com certeza precisvamos de um assistente social com carga horria
semanal de quarenta horas e no s vinte. Tambm a falta de um
psiclogo na Poltica de Assistncia Social percebido (Entrevistado 7).
Eu vejo que as vezes esbarramos na questo financeira [...] e isso limita
muitas
vezes.O
atendimento,
se
limita
na
questo
financeira[..].(entrevistado 11).
Como nos trabalhamos com oramento pblico, nem sempre este
oramento permite acesso a todos. No h recursos disponveis para
atender a todas as demandas do municpio (Entrevistado 14).
E at mesmo de material e de carro[...] no temos quase, fica invivel o
nosso trabalho de visitas domiciliares s famlias. Sempre tendo que
solicitar para outras secretarias, que tambm nunca tm A universalidade
sempre por prioridade (Entrevistado15).
[...] porque tem falta de recursos humanos, recursos materiais e falta
principalmente de dinheiro. Com certeza nos precisaramos de uma
assistente social com quarenta horas semanais e no s vinte horas
semanais.E a falta do psiclogo na assistncia social crucial [...]. E
tambm bate muito na parte do recurso financeiro. Muita coisa a gente
no consegue fazer, embora v necessidade e urgncia[...]. E at mesmo
de material e de carro[...] no temos quase, fica invivel o trabalho nosso
na rua. Sempre tendo que solicitar para outras secretarias, e tambm
nunca tm. A universalidade sempre por prioridade (Entrevistado16).

128

Recursos humanos, financeiros e materiais, ainda que reais para

conformar a abrangncia do acesso Assistncia Social e justificar o limite no
aceso universalidade, ao serem evidenciados, se apresentam desprovidos da
contradio que lhe inerente. Assim, a fala dos entrevistados explicita que a
universalidade compreendida como unilateral e por isso fragmentada.
Outra ponderao se localiza no espectro da Poltica Setorial da
Assistncia Social que se constitui como universal por integrar o sistema de
seguridade brasileiro. Embora seja vlida a proposio universal, afirmativa de
que todos possuem direito, esta poltica tambm regida por outra proposio
cuja sua natureza justifica atender no a todos mas a todas as vulnerabilidades a
que as pessoas esto expostas.
Neste sentido, a poltica de Assistncia Social se diferencia de uma
institucionalizao onde todos esto integrados, pois suas especificidades se
constituem na reproduo social, ou de proteo decorrentes de conjunturas
adversas do mbito social, ambiental e familiares. A partir desta especificao, a
Poltica de Assistncia Social, na sua origem, se diferencia tambm de outras
polticas sociais igualmente universais como a educao, que deve abranger a
todos obrigatoriamente at os 14 anos de idade, pois visa formao do
indivduo como ser social, ou seja, formao para a vida.
Da mesma forma, ocorre com a poltica de Sade onde a preservao da
vida impe que todos sejam atendidos preventivamente como cuidado para a
continuidade da vida. Assim a Assistncia Social est para o universal enquanto
um direito ao que dela necessitar, educao e sade como um direito a todos
por tratar-se de algo que todos delas necessitam, indiscutivelmente.
Qualquer uma das duas ponderaes acima, seja a dimenso da estrutura
operacional ou relativo as especificidades inerentes Assistncia Social, remete
tambm a considerar que o princpio da universalidade, como direito do cidado
e dever do Estado, deve estar sob o controle democrtico a ser exercido pela

129

sociedade civil61 atravs da populao. Perspectiva que pressupe a presena

de correlao de foras no seio do gerenciamento estatal como condio para
que aes inerentes a seus deveres sejam operacionalizadas.
Na seqncia sero aprofundados os contedos tratados neste captulo
com ateno especial para os direitos socioassistenciais vinculando-os a
seguranas que a Assistncia Social, atravs do SUAS devem efetivar como
integrado a proteo social.

61

Embora seja um tema instigante, no proposta deste trabalho debater as possibilidade de

abrangncia das pblicas sociais a partir dos novos espaos de participao democrtica. Para
esta discusso, ver entre outros: ALVAREZ, Sonia, DAGNINO Evelina, ESCOBAR, Arturo (2000).
Cultura e poltica nos movimentos sociais Latino-Americanos novas leituras; DAGNINO Evelina
(Org) (2002) Sociedade Civil e Espaos Pblicos no Brasil; PINTO, Cli R. J. (2004) Espaos
deliberativos e a questo da representao.

130

4 OS DIREITOS SOCIOASSISTENCIAIS NA POLTICA DE ASSISTNCIA

SOCIAL
Neste ltimo captulo, o objetivo avanar a discusso sobre qual a
natureza da universalidade que perpassa o cotidiano da Poltica de Assistncia
Social. Para continuar o desenvolvimento desta idia h que se considerar que a
universalidade nesta poltica diz respeito aos que dela necessitar. A partir das
especificidades demarcadas na Poltica Nacional de Assistncia Social, estas
constituem-se em seguranas de rendimentos, de acolhida e convvio. O que
ainda permanece pouco evidenciado qual a dimenso e circunstncias que
demarca os que necessitam destas seguranas. Outro aspecto que acompanha
a anlise desse tema o carter intersetorial do Sistema de Seguridade Social,
mais especificamente, a relao da Assistncia com a Previdncia Social62.
Assim, as especificidades e a intersetorialidade dessas duas polticas so
centrais para esta discusso: uma para definir o que lhe compete e a outra para
demarcar sua abrangncia de atendimento, sobretudo quando a demanda
ultrapassa as especificidades de cada uma.
Para realizar a anlise das especificidades da proteo social que
competem Assistncia social e sua intersetorialidade com a Previdncia Social,
optou-se, por evidenciar os direitos socioassistenciais. Estes foram utilizados por
ser a mais recente produo, com discusso ampliada, entre os atores da
Assistncia Social. Eles sero apresentados a partir do estabelecimento de um
dilogo como os conceitos de universalidade, seguranas e, conseqentemente,
de servios e benefcios.
Ao analisar os direitos socioassistenciais foi possvel perceber que estes
se encontram em fase de desenvolvimento e no indicam avanos alm dos j
consolidados da CF e na LOAS.
Tais direitos reiteram os princpios, as diretrizes e os objetivos da poltica
62

Embora o Sistema de Seguridade Social abranja a Previdncia, Assistncia Social e Sade, nesta tese no
ser, a analisada a relao com esta ltima.

131

previstos na LOAS (1993) desde sua institucionalizao. Esta constatao

corrobora

para

refletir

onde

estariam

os

limites

para

acesso

e,

conseqentemente, aprofundar o entendimento do princpio da universalizao

da Assistncia Social, no contexto da Seguridade.
Os direitos socioassistenciais ao serem deliberados em Conferncias63,
evidenciam o contexto desta poltica na sociedade brasileira como um
investimento democrtico necessrio sua consolidao. Entretanto, seu
contedo fruto de um processo em que os avanos so gradativos, pois
refletem o momento histrico da sociedade. Este ao ocorrer, representa a
capacidade de organizao e correlao de foras possveis que pela
participao e democracia foi e alcanada.
Assim, no somente para quem pretende definir conceitualmente direitos
sociais, mas, sobretudo para os que se envolvem na operacionalizao da
Assistncia Social, so postas inmeras dificuldades. Dificuldades que se
impem, sobretudo pelos limites inerentes ao modelo econmico vigente que
restringe o acesso aos direitos sociais para todos.
Neste sentido, a discusso dos direitos socioassistenciais contribui para
reforar a necessidade da definio da poltica e, conseqentemente de sua
abrangncia, mesmo reconhecendo-a como pertencente a um contexto
impregnado de contradies.
Embora os direitos socioassistenciais se apresentem reiterando objetivos,
princpios e diretrizes j aprovados, considera-se que podem subsidiar a
discusso da abrangncia da Poltica de Assistncia Social. Neste sentido os
mesmos so utilizados aqui como a base para subsidiar a discusso do conceito
de proteo social presente no SUAS, ou seja, as seguranas de rendimentos,
de acolhida e convivncia que cabem as pessoas em situao de vulnerabilidade
social.

63
O processo de discusso dos direitos socioassistenciais ocorreu nas conferncias municipais, estaduais e
nacional de Assistncia Social ocorridas em 2005.

132

Na seqncia, sero tratadas as seguranas de rendimentos, acolhida e

de convivncia, articulando-as com dados coletados em fontes secundrias e as
falas dos sujeitos que participaram das entrevistas.
4.1 A segurana de rendimentos
As seguranas institudas na atual Poltica de Assistncia Social permeiam
a histria da proteo social desde o incio da civilizao. Abrangem o
provimento

de

necessidades

originrias

de

situaes

involuntrias,

freqentemente vinculadas doena, ao desemprego prolongado, velhice, a

fragilidades e diferentes formas de violncias, como as intrafamiliares, o abuso e
a explorao sexual. Incluem protees contra outras formas de desigualdades,
preconceitos e discriminaes. Abrangem ainda, atendimento a situaes de
abandono, de rompimento e ou fragilizao de vnculos familiares, comunitrios e
sociais, intempries ou desastres naturais que repercutem em desabrigamentos,
entre outras situaes (SPOSATI, 2001;PAIVA, 2006).
Genericamente, pode-se definir a proteo social como uma ao coletiva
destinada a proteger os indivduos ou famlias contra os riscos inerentes vida
humana e ou assistir necessidades geradas em diferentes momentos da vida
natural e social (DI GIOVANNI, 1998;VIANA e LEVCOVITZ, 2005). Para Di
Giovanni, (1998), o conceito de proteo social abrange tambm,
[...] tanto as formas seletivas de distribuio e redistribuio de bens
materiais (como a comida e o dinheiro), quanto de bens culturais (como
saberes), que permitiro a sobrevivncia e a integrao, sob vrias
formas, na vida social. Incluo ainda, os princpios reguladores e as
normas que, com intuito de proteo, fazem parte da vida das
coletividades (p. 10).

A proteo social como um direito social no Brasil, ainda que tenha

avanado no que concerne legislao, evidencia uma lenta consolidao que
recoloca continuamente a necessidade de afirm-la como uma condio de
direito, ou seja, um direito a ter direitos. A 5 Conferncia Nacional de
Assistncia Social explicita esta realidade, ao reafirmar o

133

Direito, de todos e todas, a usufruir dos direitos assegurados pelo

ordenamento jurdico brasileiro proteo social no contributiva de
assistncia social efetiva com dignidade e respeito (Anais da V
Conferncia Nacional de Assistncia Social, Braslia. 2005).

Nessa Conferncia, que organizou seus debates e deliberaes sobre 10

direitos socioassistenciais previamente definidos, o primeiro a ser referenciado
o Direito proteo social no contributiva. Este demarca reconhecimento da
necessidade de segurana de rendimentos a parcelas da populao que
permaneceram, ou permanecem margem da mesma por razes involuntrias.
Tanto a CF, a LOAS quanto a Poltica Nacional elegem como segmentos
da populao prioritria de proteo social, idosos64 e os pessoas com
deficincia65. Para esses dois segmentos foi institudo o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), que se refere a segurana de rendimentos.
Na rede de proteo bsica da Poltica de Assistncia Social, o BPC e os
Benefcios Eventuais institudos constitucionalmente se relacionam garantia da
segurana de rendimentos no contributivos66. O BPC destina-se a pessoas
idosas, acima de 65 anos, e deficientes incapacitados67 para o trabalho e para a
vida independente, cuja renda familiar per capita seja inferior a de salrio
mnimo. A estes a poltica garante 1 salrio mnimo de benefcio mensal (LOAS,

64

Considera-se idoso, para os efeitos da Poltica Nacional do Idoso, conforme Artigo 2, a pessoa
maior de sessenta anos de idade. Inicialmente quando da aprovao da LOAS, o acesso do idoso
ao BPC ocorria a partir dos 70 anos ou mais. Foi alterada, passando para 67 anos conforme Art.
38, a partir de 1 de janeiro de 1998 e 65 anos a contar da Promulgao do Estatuto do Idoso em
2003.
65
Conforme a Poltica Nacional para a Integrao da Pessoa Com Deficincia Art. 4
considerada pessoa portadora de deficincia as que possuem deficincia fsica, deficincia
auditiva, deficincia visual e/ou deficincia mental (1999).
66
Embora o Bolsa Famlia ocupe um lugar expressivo na Poltica de Assistncia Social que
garante segurana de rendimentos, no se constitui num direito constitucional como o BPC e os
Benefcios Eventuais. Trata-se de um Programa de Governo, criado pela Lei N 10.836, de 09 de
2004, que unifica os procedimentos do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado a
Educao - Bolsa Escola, institudo em 2001, Programa Nacional de Acesso Educao (PNAA),
criado em 2003, Programa Nacional de Renda Mnima vinculada Sade- Bolsa Alimentao
institudo em 2001, Programa Auxlio Gs de 2002 e do Cadastramento nico de 2001.
67
A cada dois anos o BPC revisado para averiguar se o beneficirio ultrapassou o critrio de
renda que condiciona o ingresso ao benefcio.

134

1993; PNAS, 2004). Este benefcio possibilitou que parcela significava da

populao passasse a auferir rendimentos continuados.
No que diz respeito ao segmento de idosos e deficientes o BPC vem como
forma de instituir o que at 1996

era praticado pela Poltica de Previdncia

Social, de modo contributiva, sob o ttulo de Renda Mnima Vitalcia (RMV), que
utilizava a denominao de invlidos.

Esta era dirigida aos que tivessem

recolhido no mnimo, 12 contribuies previdencirias. Com o fato de no mais

ser contributivo, essa segurana de rendimentos pela Assistncia Social, amplia
a faixa de beneficirios, com a incluso de um contingente alijado do mercado de
trabalho e ao mesmo tempo desprovido ou com insuficincia de rendimentos para
sua sobrevivncia.
Com a instituio do BPC a RMV foi extinta colocando uma parcela da
populao em situao de desproteo social, pois o acesso a RMV no inclua o
corte de renda como condicionalidade, reforando o hiato social analisado nessa
tese. Em situaes desta natureza, a extino do RMV deixa uma lacuna de
cobertura que no suprida por nenhum outro benefcio.
Independente do fato de estar focado na populao que se encontra na
situao de extrema pobreza, representada pelo universo dos que percebem at
de salrio mnimo per capita, o BPC foi um avano para as pessoas que
durante sua vida estiveram impossibilitadas de contribuir para a Previdncia
Social. O BPC vai gradativamente ampliando o nmero de beneficirios ao
mesmo tempo em que substitui o RMV como possvel perceber ao comparar os
dados que integram a Tabela 7.

135

Tabela 7 - Nmero de beneficirios do BPC e RMV e valor gasto no pagamento

de benefcios no Brasil, nos anos 2005 e 2006

Especificao
do Benefcio
BPC (idoso)

Benefcios
pagos em
2005
1.065.604

Total gasto em
2005* (R$)
3.614.931.846

Benefcios
pagos
em 2006
1.183.840

Total gasto em
2006 (R$)
4.606.245.556

BPC (deficiente)

1.211.761

4.223.706.476

1.293.645

5.112.542.025

RMV (por idade)

157.860

604.723.319

135.603

591.798.567

RMV (por invalidez)

340.715

1.271.076.861

310.806

1.316.567.069

2.775.940

9.714.438.502

2.923.894

11.627.153.217

Total
Fonte: MDS.
Elaborao: Disoc/Ipea.

Obs.: * Valores corrigidos pelo IPCA mdio de 2006.

Embora se constate que no mbito nacional h um crescimento
substantivo da cobertura do BPC, ao analisar o desenvolvimento desse benefcio
nos municpios que integram a pesquisa, percebe-se ser nfimo o nmero de
idosos com mais de 65 anos por ele beneficiado, conforme Quadro 9.

Esta

pesquisa no se ateve a analisar as razes pelas quais tal comportamento vem

se processando.
Quadro 9 - Populao com mais de 65 anos e nmero de BPC pagos por ms em 2007

Municpios
Candelria

65 anos e mais*

Idosos com BPC**

3 054

78

Ibarama

359

Lagoa Bonita do Sul

216

Rio Pardo

3 917

230

Santa Cruz do Sul

9 521

185

Segredo

594

Sinimbu

1 178

Sobradinho

1 209

52

Vale Verde

368

Fonte: *IBGE, Contagem da Populao 2007 e ** Ministrio de Desenvolvimento Social,2007.

136

Ainda que ao longo do perodo de existncia do BPC tenha ocorrido

avanos, destaca-se que este benefcio monetrio como segurana de
rendimentos se apresenta limitado na regio do Vale do Rio Pardo. A prpria
condio que permite o acesso ao BPC ocorre a partir no aptos para o trabalho,
desde que idosos e deficientes, aliados a outros critrios que para o acesso ao
benefcio esta estabelecido.
Nas demais circunstncias de vulnerabilidade apontadas no incio deste
item, o aporte da poltica de Assistncia Social ocorre sob forma de benefcios
eventuais e no continuados. Inclui-se aqui a situao de pobreza, atendida
atravs do Programa Bolsa Famlia, que embora objetive a segurana de
rendimentos, no tem carter de permanncia nem respaldo legal, sendo apenas
um Programa de Governo.
Pode-se inferir que a segurana de rendimentos para os indivduos que se
encontrem temporria ou permanentemente em situao de vulnerabilidade
social, pode ser alcanada tanto por uma poltica social contributiva, como o
caso da Previdncia Social, como no contributiva, como o caso da Assistncia
Social. Embora ambas as polticas integrem o sistema de Seguridade, a
responsabilidade de cada uma est afeta a sua rea distinta: a Assistncia e a
Previdncia Social. Esta ltima se destina a efetuar
[...] cobertura dos efeitos de contingncias associadas ao trabalho,
resultante de imposio legal e lastreado nas contribuies dos
afiliados para seu custeio; tem por objetivo ofertar benefcios aos
contribuintes - previdentes quando, em ocasio futura, ocorrer
perda ou reduo da sua capacidade laborativa (VIANNA, 2005,
p.91).

Esta linha divisria de benefcios contributivos e no contributivos a priori

que origina, em parte, a demanda da Previdncia e da Assistncia Social, e na
perspectiva de intersetorialidade garante proteo a todos. Assim, a segurana
de rendimentos dos aptos, inseridos no mercado de trabalho e que sejam
contribuintes, de responsabilidade da poltica de Previdncia Social. Os inaptos
para o trabalho, que sejam deficientes e idosos acima de 65 anos, tero sua

137

segurana de rendimentos atravs da poltica de Assistncia Social, conforme

garantia constitucional, mediante o BPC.
Quando se menciona aptido e insero no mercado de trabalho, refere-se
queles indivduos adultos formalmente inseridos no mercado, que contribuem
para a previdncia social. Esta situao ideal no entanto, no a nica
vivenciada pelos trabalhadores brasileiros na atualidade. Desempregados e subempregados podem necessitar de estratgias de segurana de rendimentos, que
a Previdncia Social no lhes pode alcanar; assim, circunstancialmente passam
a ser objeto de ateno da poltica de Assistncia Social, a quem compete
tambm, por fora da prpria LOAS, promover a integrao destes no mercado
de trabalho.
Boschetti (2003) que, ao analisar os objetivos da Poltica de Assistncia
Social, afirma que,
[...] o texto estabelece uma distino na aplicao do direito entre aqueles
que so e no capazes de trabalhar. Observe-se que a proteo, o
amparo, a habilitao e a garantia de uma renda mnima destinam-se
especificamente queles cuja situao no lhes permite trabalhar:
maternidade, infncia, adolescncia velhice, deficincia. queles que no
se inserem nestas situaes, o objetivo outro: no assistir, mas
promover a integrao ao mercado de trabalho (BOSCHETTI, 2003,

p.46).
Pode-se dizer que a poltica de Assistncia Social ocupa um espao
prximo ao da poltica de trabalho, no momento em que, para dar cumprimento a
lei orgnica que a norteia, necessita criar estratgias intersetoriais de incluso
produtiva, para segmentos que momentaneamente se encontrem sem a
cobertura da segurana de rendimentos. Atividades como associativismo,
cooperativismo e outras formas de ocupao produtiva, foram tambm apontadas
na 5 Conferncia Nacional de Assistncia Social, como estratgias para dar
cumprimento ao 8 direito socioassistencial, destinada ao enfrentamento do
desemprego e como uma das atividades da rede de proteo bsica.
Ao serem criados programas, projetos e atividades de insero produtiva,
h que se acautelar que os mesmos assegurem a insero ou reinsero formal

138

no mercado de trabalho, garantindo renda individual ou familiar, pois ao contrrio,

se no oportunizarem ocupaes formalizadas, iro reiterar a situao de
desproteo do trabalhador e do prprio sistema previdencirio, que no contar
com a contribuio devida.
No que se refere aos aptos ao trabalho importante ressaltar que, no
mbito da proteo da seguridade, devem-se distinguir os ocupados e os
desempregados. Para os que se encontram ocupados, h que se considerar a
capacidade e as formas de insero no mercado vinculando-as a contribuio
previdenciria e, conseqentemente o alcance da proteo social.
Ao buscar dados sobre a contribuio da Previdncia Social de
trabalhadores

ocupados

constatou-se

inexistncia

destas

informaes

sistematizadas a partir da realidade da Regio do Vale do Rio Pardo.

Considerando no entanto, ser importante identificar o grau de proteo social
existente entre os trabalhadores aptos para o trabalho, utilizou-se dados de
pesquisa realizada na Regio Metropolitana.
A partir dos dados da Tabela 8 percebe-se a existncia de segmentos que
ficam excludos da possibilidade de acesso ao trabalho formalizado e, por
conseguinte de contribuio previdenciria.

139

Tabela 8 Distribuio dos ocupados por formas de insero no mercado de trabalho e

contribuio Previdncia Social, na RMPA - subperodos 1 (jul./92 - jun./94), 2 (jul./94 - jun./96),
3 (jul./96 - jun./98), 4 (jul./98 - jun./00) e 5 (jul./00 - jun./02)
SUBPERODOS
FORMAS DE INSERO

1
No

Insero padro (Assalariado do

setor pblico e privado com
carteira
e
empregador
em
empresa >5)
Contratao
flexibilizada
(Assalariado do setor pblico e
privado, sem carteira, autnomos
e
profissionais
universitrios
autnomos)
Informal tradicional (assalariado
sem carteira, autnomos com e
sem equipamentos, dono de
negocio e trabalhador familiar sem
remunerao)
Ocupaes no classificadas e/ou
mal definidas
Total

CONTRIBUIO
2

PREVIDENCIARIA
3
4

Sim

No

Sim

No

Sim

No

Sim

No

Sim

0,2

99,8

0,2

99,8

0,3

99,7

0,4

99,6

0,5

99,5

65,5

34,5

66,1

33,9

58,9

41,1

59,8

40,2

61,2

38,8

50,5

49,5

52,9

47,1

50,2

49,8

53,4

46,6

55,5

44,5

67,9

32,1

70,4

29,6

67,4

32,6

74,3

25,7

72,8

27,2

23,7

76,3

25,7

74,3

25,6

74,4

29,0

71,0

30,0

70,0

FONTE: PED-RMPA - Convnio FEE, FGTAS/SINE-RS, SEADE-SP, DIEESE e apoio da PMPA

O perodo de 1992 a 2002 apresenta uma configurao que aumenta

gradativamente o percentual de trabalhadores que no efetuam contribuio
previdenciria. De acordo com as formas de insero definidas na Tabela 8,
possvel perceber que a contratao flexibilizada, a informal tradicional e as
ocupaes mal definidas, so as mais expostas desproteo previdenciria.
Como conseqncia disso, podemos aferir que haja um aumento de situaes
decorrentes de adoecimento ou acidentes de trabalho, sem cobertura
previdenciria, uma reduo ou adiamento de uma aposentadoria futura, alm
de outros benefcios.
A contribuio previdenciria determina o acesso a 10 modalidades de
benefcios. Ser segurado da Previdncia outorga ao trabalhador obter segurana
de rendimentos em situaes diversas de sua vida como: aposentadoria por
idade, aposentadoria por invalidez, aposentadoria por tempo de contribuio,
Auxlio-doena, Auxlio-acidente, Auxlio-recluso, Penso por morte, Salrio-

140

maternidade e Salrio-famlia. Estes trabalhadores que embora ocupados se

mantm desvinculados de contribuio previdenciria, alm de estarem
desprotegidos de rendimentos continuados, esto impossibilitados de acessar
rendimentos nos interregnos de trabalho, exceo do seguro desemprego.
So desconhecidas as razes pelas quais os trabalhadores ocupados
deixam de contribuir para a Previdncia Social. Pode-se inferir vrias hipteses:
insuficincia de rendimentos continuados diante de trabalho flexibilizado,
desinformao quanto a importncia de mecanismos de proteo social ou outras
que caberia investigar em pesquisa especfica.
Tambm ao analisar dados mais recentes, relativos ao ano de 2007,
observa-se na Quadro 10, como se comportou a contribuio nas categorias
clssicas de insero (com e sem carteira de trabalho, autnomos empregados
domsticos e outros).
Quadro 10 Distribuio dos ocupados por posio na ocupao, segundo
contribuio previdncia e rendimento mdio real na RMPA em 2007
Modalidades de insero

Contribuio Previdncia (%)

Rendimento

Sim

No

(R$)

Assalariados com carteira (formalizados)

100

1117

Assalariados sem carteira

11,3

88,7

657

Trabalhadores autnomos

28,2

71,8

867

Empregados domsticos
Outros
(inclui
empregador,
profissional
universitrio autnomo, dono de negcio
familiar
e
trabalhador
familiar
sem
remunerao).

51,6

48,4

455

71,7

28,3

1913

Fonte: PED - RMPA - Convnio FEE, FGTAS/SINE-RS, SEADE-SP, DIEESE e apoio PMPA
NOTA: Inflator utilizado: IPC-IEPE; valores em reais de dez./07.

Percebe-se que nestas categorias de trabalhadores no houve alterao

significativa quanto ao recolhimento previdencirio, se comparado aos anos da
dcada anterior.

141

Estes trabalhadores no inseridos na Previdncia Social, somente podero

acessar os rendimentos continuados, - no caso do BPC gerido pela Assistncia
Social - quando atingirem 65 anos, estiverem inaptos para o trabalho e tiverem
renda familiar at de salrio mnimo per capita.
Outra situao que merece ser destacada diz respeito ao trabalhador
desempregado. Neste contingente, verifica-se que a condio de desemprego68,
o coloca num contexto de desproteo. Alguns poucos conseguem acessar o
seguro desemprego69. Tambm inexpressiva a existncia de aposentadoria ou
penso entre os desempregados conforme pode ser identificado no Quadro 11.
Quadro 11 - Distribuio dos desempregados, segundo recebimento de seguro-desemprego e de
benefcios previdencirios na RMPA, 2007

Benefcios

Seguro desemprego

Desempregados
Sim

No

6,5

93,5

Penso ou aposentadoria
(1)
98,2
Fonte: PED - RMPA - Convnio FEE, FGTAS/SINE-RS, SEADE-SP, DIEESE e apoio PMPA
(1) A amostra no comporta a desagregao para esta categoria.

O acesso limitado ao seguro-desemprego pode ser atribudo a formas de

insero no mercado sem contribuio previdenciria continuada. Isto porque nos
critrios se inclui ter sido empregado por um perodo mnimo de 6 meses nos
ltimos 3 anos, no estar recebendo benefcio de prestao continuada da
Previdncia Social (aposentadoria, auxlio-recluso, auxlio-doena), exceto o
auxlio-acidente e penso por morte. Considerando que o nmero mximo de
parcelas do seguro desemprego so cinco, e que a mdia de tempo de procura

68

Conforme metodologia da Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) da Regio Metropolitana de Porto

Alegre (RMPA), desempregado integra o conjunto de pessoas que se encontram em desemprego aberto,
desemprego oculto pelo trabalho precrio e desemprego oculto pelo desalento (PED-RMPA, 2007).
69
O seguro-desemprego, gerido pelo Ministrio do Trabalho, efetua cobertura de rendimentos ao
trabalhador que tenha contribudo com a Previdncia social. Neste sentido, o seguro-desemprego possui
relao com a Seguridade Social na medida em que a esta cabe tambm compensar o trabalhador por perda
da capacidade laborativa ( VIANNA, 2005).

142

por um novo trabalho de 38 semanas70 (cerca de 9 meses), infere-se que os

desempregados no tenham garantidos os rendimentos necessrios durante o
perodo em que se encontram desempregados.
As anlises e comparaes feitas at aqui, ainda que nem todas
fundamentadas em pesquisas especficas, levam a concluir que existe uma zona
de desproteo de rendimentos queles que se encontram aptos ao trabalho,
porm desempregados ou sub-empregados, e que tambm no so alcanveis
pela Poltica de Assistncia Social.
Nesta situao encontram-se as pessoas que durante sua vida no foram
absorvidas pelo mercado de trabalho formal71, ou cuja insero no mercado no
possibilitou a contribuio previdenciria, ficando desprotegidas em casos de
doenas prolongadas ou por inatividade72.
Esta lacuna estaria situada entre o acesso ao BPC e as formas de
insero no mercado de trabalho e condio de desemprego. Ainda que
necessrio a realizao de pesquisa quantitativa para verificar comprovaes
mais evidentes que as ilustradas nesta tese, infere-se a existncia de uma zona
de desproteo social entre as duas polticas: Previdncia e Assistncia Social.
Esta zona de desproteo social que aqui denomina-se hiato social
compreende um contingente populacional que permanece margem das duas
polticas sociais e, por conseguinte, da Seguridade Social. Com a Figura 5 a
tentativa de expressar a configurao do limite da universalidade no mbito da
70

Conforme PED-RMPA a mdia de semanas que um trabalhador desempregado permaneceu procurando

emprego em 2007 na RMPA.
71
O mercado de trabalho formal [..] aquele regulamentado pelas leis trabalhistas e integrado
aos mecanismos institucionais que garantem a proteo do trabalhador, tais como a Previdncia
Social, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e o seguro-desemprego[...]
(MATTOSO, 2000, p.16). Para o mesmo autor, Precarizao das condies de trabalho
aumento do carter precrio das condies de trabalho, com ampliao do trabalho assalariado
sem carteira e do trabalho independente (por conta prpria). Esta precarizao pode ser
identificada pelo aumento do trabalho por tempo determinado, sem renda fixa, em tempo parcial,
enfim, pelo que se costuma chamar de bico. Em geral, a precarizao identificada com a
ausncia de contribuio Previdncia Social e, portanto, sem direto aposentadoria (p.8).
72
Para PED-RMPA., inativos a parcela a Populao em Idade Ativa (PIA) (populao cm 10
anos e mais) que no est ocupada nem desempregada (PED - RMPA. 2007).

143

Seguridade Social.
Figura 5 - Sistema de Seguridade Brasileira: desenho dos limites da
universalidade entre a Previdncia e a Assistncia Social

Fonte: Sistematizao da Pesquisadora, dezembro 2007.

Embora o princpio da universalidade esteja garantido no mbito da

Seguridade Social, constata-se que um contingente populacional em idade ativa,
se encontra num espao de hiato social, o que significa que a universalidade
tem limites.
Estes limites impem Poltica de Assistncia Social uma reivindicao
contnua para atender efetivamente aos que dela necessitarem. Neste sentido,
um entrevistado afirmou que: [...] A poltica de Assistncia Social acaba se
tornando excludente, porque atende algumas demandas, especialmente as que
esto em maior vulnerabilidade (Entrevistado 14). Da mesma forma, outro
entrevistado, com base em sua vivncia cotidiana, destacou:

144

universalidade no realidade no Brasil, e nem no Municpio, a questo

dos recursos para atingir esta universalidade tambm no realidade. A
assistncia assim como o trabalho, a habitao e outras polticas com
acesso universal no existe (Entrevistada 13).

A verbalizao do entrevistado evidencia os limites postos para o acesso

aos direitos sociais que se estabelecem na CF de 1988, entre eles a assistncia,
o trabalho e a habitao. Ao atentar para os objetivos definidos na Poltica de
Assistncia Social e focalizando a insero do contingente da populao que
caracteriza o hiato social, verifica-se a necessidade de articulao intersetorial.
Esta necessidade est traduzida como um direito socioassistencial, assim
deliberado na V Conferncia Nacional de Assistncia Social.
E necessrio compreender, portanto, que a perspectiva da universalidade
da assistncia social, [...] no de integrar, massivamente, a populao na
condio de sujeitada, subalternizada. A questo no assistncia para todos,
mas ter claros os direitos que so escamoteados pela face aparente da
assistncia (SPOSATI, 1998, p. 16). A afirmao da autora permite inferir que,
alm do acesso a benefcios e servios de proteo social com qualidade, a
segurana de rendimentos deve estar integrada a outras polticas sociais, como
um espao para o exerccio da condio de cidado(SPOSATI, 2001).
A Assistncia Social ao primar por aes de proteo, deve garantir ao
indivduo vulnerabilizado socialmente, a segurana de acolhida e convivncia
diante de situaes adversas de sua vida, que ser abordada no prximo item.
4.2 A segurana de acolhida e de convivncia para todos
Na origem dos direitos socioassistenciais, esto includas as seguranas
de acolhida e de convivncia como especificidade da Poltica de Assistncia
Social.
A segurana da acolhida [...] supe construir a possibilidade de cobertura
a vrias vulnerabilidades, como, por exemplo, pela invalidez, pela deficincia,
pela velhice pela maternidade, pela morte, por um acidente, por ser criana, pela

145

violncia, pela doena, pela ausncia de referncias ou parentesco, entre outras

situaes. Em cada uma destas questes e necessrio propor qual ser a
cobertura de acolhida (SPOSATI, 2001, p.72).
Ainda para Sposati (2001) A segurana da vivncia familiar e a segurana
do convvio social so necessidades a serem preenchidas pela poltica de
assistncia social. Sabe-se, por exemplo, o quanto as prticas em relao
criana, ao idoso, populao de rua, mesmo as mulheres, as famlias, supem
polticas de incentivo e de criao de recursos como Centros de Convivncia
onde as pessoas com situaes comuns ou diversificadas possam criar laos,
encontrar sada para sua situao de vida e resguardo para os riscos que tm
pela frente. [...] O padro de sociabilidade precisa ser posto em questo,
detectando as formas de comunicao em que se pauta. No caso da
convivenciabilidade pe em questo o grau de tolerncia/intolerncia da
sociedade e a capacidade de, por meio do convvio, agir e reagir aos tratamentos
subalternizadores (p.72:73).
O acolhimento e a garantia de convivncia se materializam na
disponibilidade de servios, programas e projetos de natureza socioassistencial
como direito a todos que se encontram em situaes de fragilidade pessoal,
familiar ou social. Os servios devem garantir que os demandatrios reforcem ou
recomponham seus vnculos e referncias familiares, comunitrias e sociais,
reduzam seu sofrimento, alcancem um padro de dignidade, encontrem
alternativas para se resguardarem de riscos que possam surgir, reconstruam
seus projetos de vida, exercitando autonomia e emancipao como cidado
(SPOSATI, 2001;PAIVA, 2006). O alcance desta dimenso est condicionado a
uma ao intersetorial compreendida como:
Direito, do cidado e cidad, melhor qualidade de vida garantida
pela articulao intersetorial da poltica de assistncia social com
outras polticas pblicas, para que alcancem moradia digna, trabalho,
cuidados de sade, acesso educao, cultura, ao esporte e ao
lazer, segurana alimentar, segurana pblica, preservao do
meio ambiente, infraestrutura urbana e rural, ao crdito bancrio,
documentao civil e ao desenvolvimento sustentvel (Anais da V
Conferncia Nacional de Assistncia Social, Braslia. 2005).

146

Portanto, a assistncia social deve primar pelo conjunto de direitos sociais

e, para isto, imprescindvel sua relao com todas as polticas sociais de
carter pblico, como pressuposto para consolidar o atendimento integral ao ser
humano vulnerabilizado.
Atuar com base nesta perspectiva da Poltica de Assistncia Social
significa transcender a cultura de atendimento aos pobres, como critrio de
acesso. Este pressuposto implica em disponibilizar servios socioassistenciais
que ampliem as possibilidades de atendimento em carter universal, introduzindo
uma cultura caracterizada por:
Direito igualdade e completude de acesso nas atenes da rede
socioassistencial, direta e conveniada, sem discriminao ou tutela, com
oportunidades para construo da autonomia pessoal, dentro das
possibilidades e limites de cada um (Anais da V Conferncia Nacional de
Assistncia Social, Braslia. 2005).

A reafirmao do acesso a todos aos servios socioassistenciais, retoma a

necessidade de superar a cultura de que a pobreza condio de acesso aos
servios de acolhida e convivncia social. Neste sentido, a fala de um
entrevistado permite uma reflexo sobre os critrio prvios para o atendimento
dos demandatrios:
Eu acho que a gente tem cobrado muito o fato da assistncia ser apenas
atendimento de doao e investido para que seja tambm um
aprendizado para as pessoas de menos cultura, de menos renda, de
menos oportunidade de estudo, principalmente as pessoas idosas
(Entrevistado 5).

O entrevistado ao fazer tal afirmao, reconhece a necessidade de mudar

a cultura da benevolncia verbalizada como doao e consolidar a noo de
direito ao acesso dos servios socioassistenciais. Porm, permanece presente o
preconceito histrico de conceber o usurio como um desqualificado,

pr-

julgando sua condio cultural e atribuindo-lhe a necessidade de um

aprendizado. A afirmao pode remeter a uma desconsiderao ao aprendizado
que o usurio acumulou ao longo de sua vida, subalternizando-o socialmente.
A manifestao tambm sinaliza o no reconhecimento de diferenas
culturais expressas nos modos de vida dos demandatrios da assistncia social.

147

A expresso menos cultura acompanhada da condio desigual expressa

pela renda, pelo acesso as oportunidades e por ser idoso. Embora a condio de
pobreza seja expresso de parte da desigualdade social, no este o fator
determinante para o acesso aos servios de acolhida e convivncia.
Assim, o reconhecimento de tais caractersticas da demanda no cotidiano
de atendimento desta poltica, demonstra que no h uma anlise mais acurada
da realidade e evidencia uma pr-concepo que subordina o entendimento de
riscos e vulnerabilidades condio de insuficincia de renda e ao ciclo de vida.
Ao definir como demandatrios [..] pessoas de menos cultura, de menos
renda, de menos oportunidade de estudo, principalmente as pessoas idosas[...],
permanecem ocultas as possibilidades de identificar as condies adversas que
carecem de acolhimento. Da mesma forma permanecem encobertos fenmenos
novos

que

afetam

contingentes

populacionais.

Tambm

compreender

isoladamente a cultura, a renda, a escolaridade e a faixa de idade denota um

limite para a garantia de atendimento aos que esto em situao de
vulnerabilidade social. Posio similar corroborada pela afirmao de outro
entrevistado, quando afirma que:
os usurios, os que realmente necessitam dos servios da Assistncia
Social, continuam sendo aquelas pessoas em situao de
vulnerabilidades, com renda inferior ao salrio mnimo. So pessoas que
se encontram margem, quase sempre, que procuram. os servios da
Assistncia Social. Procuram ajuda e direitos, que na verdade seriam
universais, mas que continuam seletivos. A Assistncia Social continua
atingindo um nmero restrito e uma classe social, digamos restrita
tambm, que ainda no atinge esta universalidade aqui no nosso
municpio (Entrevistado 4).

Afirmar o acesso servios socioassistenciais de acolhida e convivncia como

destinados a populao que se encontra margem, requer afirmar tambm o entendimento
de proteo, com base no conhecimento dos riscos e vulnerabilidades sociais a que os
usurios esto sujeitos, bem como os recursos com que conta para enfrentar tais situaes
com menor dano pessoal e social possvel. Isto supe conhecer os riscos e as
possibilidades de enfrent-los. (PNAS, 2004)

148

Neste sentido apesar da Assistncia Social caracterizar-se como um

direito integrante da cidadania, ao se materializar no cotidiano se expressa ela
mesma como vulnervel nos termos afirmados por HOGAN e MARANDOLA JR,
(2006). Se a cidadania que se irradia aquela inerente ao acesso a direitos, isto
implica dizer na viso dos autores que a cidadania fica vulnerabilizada nas suas
pulses emancipatrias. Ainda, a prpria afirmao da poltica assume uma
conotao vulnervel, opondo-se e fragilizando o
Direito, do cidado e da cidad, de manifestar-se, exercer protagonismo
e controle na poltica de assistncia social, sem sofrer discriminaes
restries ou atitudes vexatrias derivadas do nvel pessoal de
instruo formal,etnia, raa, cultura, credo, idade, gnero, limitaes
pessoais (Anais da V Conferncia Nacional de Assistncia Social,
Braslia. 2005).

Embora determinadas faixas etrias possam demandar mais servios de

acolhida e convivncia familiar e comunitria em decorrncia de fragilidades
inerentes ao ciclo de vida, no prescindem de destinarem-se a todos os ciclos de
vida conforme ratificado pelo
Direito do usurios e da usuria, em todas as etapas do ciclo de vida a
ter valorizada a possibilidade de se manter sob convvio familiar,quer
seja na famlia biolgica ou construda, e precedncia do convvio
social e comunitrio s solues institucionalizadas (Anais da V
Conferncia Nacional de Assistncia Social, Braslia. 2005).

Embora se faa presente em algumas entrevistas a posio de que

[...]

os servios da rede da poltica de assistncia social devem ser universais, que

todos tem direitos e todos aqueles que tem alguma vulnerabilidade, tem direito a
esta poltica. Mas na prtica, no e bem o que ocorre[...] (Entrevistado 16).
Na operacionalidade da poltica o acesso aos servios pela condio de
pobreza est marcado e, igualmente marca a cultura que permeia a execuo,
constituindo-se de mediaes produzidas e reproduzidas pelos operadores da
poltica.
A gente tem procurado tambm fazer com que as crianas e os jovens
menos favorecidos tenham oportunidade de participar de eventos, como:
palestras reunies, tentando assim fazer uma mudana no sentido de que
se melhore a condio das pessoas para que se diminua este tipo de
trabalho, que se faz com as pessoas mais pobres e no sentido de que
depois se possa fazer um trabalho mais avanado (Entrevistado 3).

149

O acesso ao atendimento calcado na segmentao populacional e na

condio de pobreza, contribui tambm para restringir o acesso a todos que
estejam sujeitos a riscos e vulnerabilizados. O reforo de um perfil de usurio,
com prevalncia na pobreza, ainda que esse no seja o trao exclusivo,
simbolicamente estabelece limites num atendimento com qualidade, uma vez que
no conta com o protagonismo contnuo dos usurios.
O foco de ateno destes servios na pobreza igualmente limita o
exerccio da atividade de controle da poltica como condio essencial para sua
consolidao e ampliao, relegando o
Direito do cidado e cidad, a ser informado de forma pblica, individual e
coletiva sobre as ofertas da rede socioassistencial, seu modo de gesto
e financiamento; e sobre os direitos socioassistenciais, os modos de
instancias para defend-los e exercer o controle social, respeitados os
aspectos da individualidade humana, como a intimidade e a privacidade
(Anais da V Conferncia Nacional de Assistncia Social, Braslia. 2005).

A visibilidade de acesso do usurio a partir de critrios segmentados e

vinculados a pobreza, reflete na intensidade das bases organizativas e
participativas que devem consolidar a poltica, conseqentemente a gesto
baseada no princpio democrtico. O limite da abrangncia de acesso, ao ser
publicizada, incide simbolicamente na intensidade da participao

como

princpio bsico e necessrio para consolidar a poltica como um espao de

discusso de interesse pblico. Rachelis e Wanderley (2004) ao discutirem a
publicizao como desafio para uma gesto democrtica o fazem afirmando que
A publicizao configura, assim, um processo que impregna o tecido
social, direcionado pela correlao de forcas polticas que se estabelece
entre atores sociais e que permite mobilizar espaos de representao,
interlocuo e negociao. Envolve, portanto, novas formas de
articulao entre Estado e sociedade civil, em que os interesses coletivos
possam ser explicitados e confrontados (p.8).

Com base no raciocnio dos autores quanto a necessidade de construir e

tecer relaes entre Estado e a sociedade civil, ao reconhecer a ampliao de
que o acesso aos servios desta poltica se destina a todos, permite ampliar
perspectivas da suas bases participativas, conseqentemente de possibilidades
destas influrem como foras sociais de controle e consolidao da mesma.

150

Este limite talvez seja uma dimenso importante que refora sobremaneira
a viso de avanar o acesso para os vulnerveis em fragilidades com riscos no
mbito da assistncia social. o limite da vigilncia do ato de conhecimento da
realidade e apreenso das condies que afetam a populao, identificando as
variantes que se produzem a partir da territorializao73 de municpios de
pequeno porte com caractersticas rurais.
Este limite, no mbito desta pesquisa pode ser identificado na inexistncia
de referncias nos fragmentos das falas dos entrevistados quanto ao
atendimento de vulnerabilidades de populaes residentes no meio rural. Em
nenhuma das 21 entrevistas identificou-se aluso a situaes que envolvem
populaes residentes do meio rural, demonstrando restries tanto na limitao
do acesso quanto na previso e, conseqente proviso de servios a serem
disponibilizados de modo a garantir:
Direito a equidade rural-urbana na proteo social no contributiva:
Direito do cidado e cidad, de acesso s protees bsica e especial da
poltica de assistncia social operadas no modo articulado para garantir
completude de ateno, no meio rural e urbano (Anais da V Conferncia
Nacional de Assistncia Social, Braslia. 2005).

A organizao da esfera pblica no mbito do SUAS, reflete entre outros,

o incipiente conhecimento de servios que podem estar disponveis para
populao residente do meio rural. Essa atitude demonstra pr julgamento e
desprovida de indagao e reconhecimento quanto os riscos que originam as
vulnerabilidades que afetam populaes rurais historicamente tambm alijadas
de proteo da assistncia social.
A vigilncia social, presente no ato de conhecer a realidade e oferecer
servios como respostas aos riscos e vulnerabilidades a que esto expostos os
demandatrios da assistncia social, requer que seja considerado que

73

um dos eixos estruturantes da PNAS de 2004.

151

O dimensionamento dos riscos e vulnerabilidades, como condies

prioritrias na Assistncia Social, no retiram a preocupao com o
desenvolvimento da ateno ao quase risco ou com a descoberta de
iniciativas inibidoras da presena ou do agravamento da vulnerabilidade.
S assim a Assistncia Social, como poltica pblica, alcanar sua
efetividade (SPOSATI, 2006, p. 112).

A noo de risco e de quase risco deve ser compreendida na perspectiva

segundo a forma como se manifestam em cada realidade local. Avanar nesta
perspectiva, implica juntamente com as bases de formao da esfera pblica, a
existncia e qualificao permanente de recursos humanos que atuem nesta
poltica. Esta dimenso lembrada por um entrevistado quando pontua que a
universalidade desses servios para serem vinculadas a necessidade de
vigilncia, necessria para ampliar o espectro de atendimento, requer
[..] o regramento da articulao dos trs nveis de governo, assim como a
organizao do atendimento por nvel de complexidade dos servios da
assistncia social, podero auxiliar as pessoas que no tem clareza dos
servios a serem oferecidos nesta poltica. Esse regramento, acrescido
de orientao tcnica permanente e monitorada pelo Estado pode
favorecer que os municpios percebam como se manifestam demandas
at ento no percebidas (Entrevistado 13).

evidente a necessidade dos municpios, ainda que possuam autonomia

para coordenarem e executarem suas polticas municipais, referirem dificuldade
no mbito local para ampliar a percepo do espectro da assistncia social para
alm do praticado historicamente. Esta afirmao aproxima a importncia
estratgica da assessoria tcnica com orientao de contedos programticos
com continuidade de financiamento para a execuo da poltica na esfera local.
Co-financiamento reafirmado como
Direito do usurio e usuria, da rede socioassistencial a ter
garantido o co-financiamento estatal federal, estadual, municipal
e Distrito Federal- para operao integral, profissional,contnua e
sistmica da rede socioassistencial no meio urbano e rural (Anais da
V Conferncia Nacional de Assistncia Social, Braslia. 2005).

O co-financiamento est para a poltica, com igual importncia aos

objetivos que a mesma deve contemplar em sua ao programtica. Sua
imprescindibilidade est ao lado de outros direitos socioassistenciais, no sendo
preponderante a ponto de caracterizar-se como determinante para o no acesso

152

a universalidade. Considerar o co-financiamento como uma mediao isolada

para o alcance de uma maior abrangncia da poltica de assistncia social,
mascara a necessidade de outras mediaes presentes nas estruturas de
execuo, que so produzidas culturalmente. Diferentes so as variantes e os
nveis que perpassam pela dimenso de abrangncia enquanto acesso a
Assistncia Social. No seu conjunto todas esto relacionadas para garantir o
Direito do usurio e usuria da rede socioassistencial, escuta, ao
acolhimento e de ser um protagonista na construo de respostas
dignas, claras e elucidativas, ofertadas por servios de ao
continuada, localizados prximos sua moradia, operados por
profissionais qualificados, capacitados e permanentes, em espaos
com infra-estrutura adequada e acessibilidade, que garantam
atendimento privativo, inclusive, para os usurios com deficincia e
idosos (Anais da V Conferncia Nacional de Assistncia Social,
Braslia. 2005).

Compreender a poltica a partir desta dimenso reside em possibilidades

importantes como j evidenciado por um entrevistado que afirmou o direito a
escuta [...] penso que o primeiro direito que as pessoas acessam o direito de
ser ouvido, pois assim todas as pessoas so atendidas na assistncia social
(Entrevistado 18). A capacidade de escuta aliada a perspectiva de observar,
desprovida de preconceitos, pode resultar numa leitura do real que valoriza as
especificidades prprias das localidades e regies, e que esto presentes no
conceito de territorialidade.
Com este captulo encerra-se a investigao proposta, com a confiana
de que houve alcance dos objetivos que originaram esta tese. Compreendeu-se
que embora a Assistncia Social se caracterize como poltica universal aos que
dela

necessitam,

ao

ser

executada,

essa

universalidade

apresenta-se

parcialmente efetiva. Isto porque, ao se tratar de acesso a segurana de

rendimentos no contributivos, esta se destina somente a idosos e pessoas com
deficincia, inaptos para o trabalho. No que diz respeito aos servios de acolhida
e convivncia, ainda permanece presente o paradigma de servios destinados
aos pobres.
Entre o aspecto legal e a operacionalidade reside um desafio, cuja superao

153

parcialmente poder se dar pelo investimento da participao pela via

democrtica.

154

CONCLUSO

A capacidade de resoluo de um problema estabelecido na realizao de uma

pesquisa como a que foi feita aqui, antes de ser um resultado concreto e imediato, indica
apenas possibilidades para que este seja melhor analisado e, a partir da, criadas
possveis alternativas. Esta foi a dimenso perseguida permanentemente no decorrer da
elaborao desta tese que visou estudar como a universalidade se evidencia na poltica
de Assistncia Social em municpios de pequeno, mdio e grande porte no Vale do Rio
Pardo .
Aps conhecer a histria da Assistncia Social, foi se evidenciando, de modo mais
intenso, a importncia de compreender como a Assistncia Social vem se conformando
na prtica, a partir de sua institucionalizao como direito, ou seja transformando o
paradigma do favor, para o do direito.
O acesso como direito, institudo na CF de 1988 e, posteriormente na LOAS em
1993, se consubstancia no princpio da universalidade para as polticas sociais. No caso
da Assistncia Social, esta integrada Seguridade Brasileira. A substituio de um
paradigma por outro, manifesta-se inicialmente na questo legal, que vem como uma
mudana no no modo de pensar as leis que sustentam sua racionalidade. A
promulgao de leis dessa natureza s ocorre com a expresso do desejo coletivo, diante
do esforo concreto das foras sociais, e que demandam um permanente vir a ser para
sua efetivao.
No entanto, este alcance formal no supera em si as dificuldades de sua
consolidao. Requer a presena permanente de mediaes, capazes de solidificar a
poltica no mbito de sua operacionalidade. Mediaes que passam pela concepo,
estruturas de gesto e controle social, que se expressam na materialidade dos contedos
previstos no aparato legal.
inegvel, por exemplo, que a universalidade instituda foi um avano histrico e,
em especial, no contexto de uma sociedade de desenvolvimento tardio como no caso do

155

Brasil, sobretudo na rea da Assistncia Social. Percorrer este processo de reflexo, foi
possivel identificar a dimenso dos limites presentes no cotidiano de atendimento da
Assistncia Social. Limites estes que nem sempre se explicitam e, que na maioria das
vezes, permanecem ocultos, mascarando mediaes necessrias e possveis no mbito
local. Mediaes que demandam condies operacionais menos dspares para contribuir
no acesso ao atendimento para todos.
Evidentemente que consolidar a abrangncia de acesso na dimenso universal,
requer coadunar investimento na materializao dos desejos coletivos com recursos
financeiros, operacionais e tcnicos para que eles realmente sejam consolidados.
inerente e imprescindvel para tais mudanas estruturais, fazer reformas fiscais e ampliar a
capacidade de atendimento. Entretanto, imprescindvel tambm, o investimento local,
para alcanar uma abrangncia nacional. Este investimento local se situa tambm no
mbito da democracia como base de sustentao das relaes que emergem no cotidiano
de atendimento da poltica.
O estudo feito em documentos e, principalmente, no campo da realidade dos
municpios da regio do Vale do Rio Pardo, possibilitou observar nuances quanto aos
modos como a Assistncia Social se constitui no mbito local e assim inferir alguns
resultados que permitem solucionar o problema da pesquisa.
So informaes nem sempre objetivas, mas que sinalizam vinculao ainda que
simblica, ao tema investigado. Foi neste contexto que se encontrou as possibilidades de
pesquisa e, portanto foi desta perspectiva que as inferncias so explicitadas a seguir
ainda que, em alguns momentos, houve necessidade de ilustrao de dados inerentes ao
contexto nacional, ou da Regio Metropolitana de Porto Alegre.
A partir da caracterizao geral da Poltica de Assistncia Social nos municpios que
integraram o universo da pesquisa, pde-se constatar os limites que se apresentam em
diferentes dimenses:
A denominao do rgo gestor uma varivel que contribui para explicitar a
existncia de uma poltica social e, conseqentemente, sua estrutura. A maioria dos

156

municpios nominam o rgo gestor, em alguns com status de Secretaria e, em outros, de

Departamento. Explicitar seu nome, ao referir o rgo gestor, possibilita que o usurio
vincule sua existncia ainda que formalmente.
A ausncia da denominao Assistncia Social no rgo gestor dessa politica,
encontrou-se em apenas um municpio, curiosamente no de grande porte. Ocultar a
denominao da poltica junto ao rgo gestor, no exclui a possibilidade de sua execuo,
porm contribui para reforar sua subalternidade.
A consolidao das estruturas de funcionamento de uma poltica social, materializase pelo seu contedo, cujos municpios vm se apropriando ao

organizarem seu

conselhos e fundos municipais da Assistncia Social. Entretanto essas estruturas somente

funcionaro com a presena da participao democrtica, para que alm de se discutir as
demandas, se possa realizar

proposies e controle de sua efetivao. O exerccio

democrtico passa a ser condio para o avano da consolidao das responsabilidades

governamentais.
Estas estruturas, conforme resultados obtidos na pesquisa realizada existem nos
municpios,

mas

carecem

de

recursos

fsicos,

operacionais,

financeiros

tcnicos.especficos para um funcionamento compatvel e poder assim interferir na

consolidao desta poltica.
Percebeu-se ento, que h limites em cada um destes recursos que

so os

disponibilizados pelo rgo gestor. Ao gestor cabe prever recursos para o funcionamento
democrtico no mbito da poltica, no caso aqui representada pelos conselhos. A pesquisa
sinaliza que no h dotaes oramentrias especificas para o exerccio das atividades do
conselho, como por exemplo para sua capacitao e deslocamentos. Quando ocorre
desembolso pelo ordenador das despesas municipais, este e insuficiente.
A precariedade de recursos para o exerccio democrtico do controle social
repercute nos conselheiros como uma certa fragilizao de sua autonomia e, por
conseguinte, do exerccio de sua funo especfica em controlar democraticamente a
poltica.

157

A fragilizao do exerccio do controle social encontrada j nas atribuies

previstas nas leis que criaram vrios dos CMAS da regio estudada. Ao comparar as
atribuies prescritas com as reais, identificou-se nas primeiras a presena da aprovao
no lugar da deliberao vinculadas ao carter consultivo ao invs de deliberativo. Isso
repercute na atuao dos conselheiros e contraria a normativa constitucional da
participao da populao por meio de organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis (Art. 204, II).
O carter consultivo identificado em alguns conselhos da regio expresso de
uma cultura de participao e deciso ainda tmida quanto influncia da populao nos
destinos dos interesses do pblico usurio da Assistncia Social. Uma cultura dicotmica
entre os que supostamente sabem e os que desconhecem os destinos da cidade. A estes
ltimos cabe a concordncia para legitimar as propostas com os primeiros. Nisto est o
desafio de investimento permanente: na participao da populao para o avano da
democratizao das relaes locais entre os diferentes segmentos da populao,
sobretudo a usuria da Assistncia Social. onde se encontra uma das razes
fundamentais para mudar o cenrio que permanece oculto na rea da Assistncia Social.
As justificativas de inexistncia de recursos fsicos, operacionais, financeiros e
humanos alm de identificadas na anlise da atuao dos conselheiros, tambm
aparecem reincidentemente nas revelaes encontradas em fragmentos das falas
obtidas atravs de entrevistas.
Afirmaes de insuficincia de recursos costumam ser pronunciadas como
justificativas para o no alcance da universalidade. Ainda que seja uma realidade que
estabelece limites, h determinaes que emanam da prpria origem da noo de
universalidade. Um princpio que se coloca como direo e, portanto tem carter
teleolgico, ou seja se direciona em ltima instncia a uma finalidade que, por
transcender a realidade concreta, inalcanvel de maneira plena ou permanente.
Percebeu-se ao analisar os fundamentos da CF, LOAS, PNAS, e NOB, que estes
contm a direo a ser alcanada. Nesta direo, a Assistncia Social e evidenciada
nesses documentos normativos com um carter universal, o que no ocorre em sua

158

operacionalidade.
Assim sendo, a direo busca permanente e o tempo obriga proclames tambm
permanentes. Foi assim que a V Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2005, ao
deliberar os Direitos socioassistenciais, tornou a preconiz-los evidenciando-os ainda
como princpios, objetivos e diretrizes inerentes poltica. Diretos socioassistenciais que
para serem alcanados, alm de torn-los explcitos, obriga a envolver diferentes polticas
sociais numa estratgia gerencial intersetorial.
O paradigma afirmado legalmente, a partir de 1988, onde a noo de direito foi
garantida a todos, no se consolidou operacionalmente, carecendo reafirm-lo. Ainda que
seja um permanente devir possvel

encontrar algumas possibilidades de identificar

onde estariam os limites de acesso aos que necessitam como forma de contribuir com a
ampliao da cobertura das polticas sociais.
Assim, foi percorrendo a atividade fim da Assistncia Social e sua intersetorialidade
com a Previdncia Social que identificou-se a contribuio desta pesquisa na identificao
dos limites da universalidade, uma vez ser ela um permanente vir a ser. na atividade
fim que se expressa a materialidade dos limites do acesso universalidade. Partindo da
anlise das seguranas de - rendimentos e de acolhida e convivncia-, cujas
especificidades pertencem Assistncia Social percorreu-se o caminho intersetorial com
a Previdncia e percebeu-se como se manifesta a universalidade.
A Assistncia Social responde no mbito dos benefcios no contributivos pela
segurana de rendimentos aos inaptos para o trabalho (idosos e pessoas com
deficincias). Estes possuem garantido constitucionalmente um salrio mnimo mensal,
independente de haver contribuies pregressas Previdncia Social. Ao abordar a
segurana de rendimentos constatou-se um avano quanto a abrangncia na proteo de
usurios atravs do BPC, ainda que praticado para segmento de idosos e pessoas com
deficincia inaptos para o trabalho e com baixos rendimentos para ingresso.
Discutir segurana de rendimentos para alm dos benefcios no contributivos
requer vincul-los ao primado de insero no trabalho com contribuio a Previdncia

159

Social para acessar proteo em casos de doenas ou outros afastamentos involuntrios

do trabalho e, tambm, quando de aposentadoria.
Essas duas possibilidades garantiriam a cobertura a todos, caso no existisse
restrio no mercado de trabalho em absorver a populao economicamente ativa e com
contribuio com a Previdncia Social. Entretanto no s o mercado de trabalho no
absorve a todos, como tambm h diferentes modalidades de insero, que amplia um
significativo nmero de trabalhadores desprovidos de contribuio previdenciria.
A existncia de formas de insero no formalizadas, impulsiona trabalhadores a
uma zona de desproteo uma vez que no pertencem ao pblico inapto para o trabalho
(atendido pela Assistncia Social) e, tambm no ingressam nos benefcios para os quais
requerida contribuio a Previdncia Social. Esta zona de desproteao a qual foi
denominada de hiato social representa a existncia de segmentos populacionais que
no so cobertos por nenhuma destas duas polticas.
Um hiato de atendimentos no mbito da proteo social que afeta sobremaneira a
populao subempregada e desempregada. A constituio do mercado de trabalho por si
historicamente apresenta contradies com limites quanto a insero de trabalhadores
acentuada a partir do ltimo quarto do sculo XX pelas formas flexibilizadas.
Este hiato social contribui para identificar a existncia de uma distncia entre a
universalidade proposta legalmente e a praticada no cotidiano. Comprovar a extenso da
implica investir em pesquisas especificas que permeiem estes limites tnues da
intersetorialidade entre a Assistncia e Previdncia social.
Ademais no que se refere segurana de acolhida e convivncia, cujo acesso
direito a qualquer cidado independente de renda, constatou-se que continua presente
um atendimento destinado aos pobres. Tal constatao demonstrada nas falas dos
entrevistados que integraram a pesquisa. Assim, convive-se com a coexistncia do
paradigma histrico, onde a assistncia destinada ao pobre, embora seu status seja
pblico e para todos os que dela necessitam.

160

O fato de manter servios para atender os pobres, alm de incoerente com o

paradigma de direitos para todos, inviabiliza que os mesmos sejam qualificados
reproduzindo a prtica de que para pobres, servios pobres. Esta reduo de seu
espectro de abrangncia explicita tambm a inexpressiva vigilncia com as diferentes
manifestaes de vulnerabilidades sociais que emergem conjunturalmente na
sociedade e nas diferentes regies do pas.
Enfim, aps sistematizar o contedo de documentos e de campo fica a certeza
da necessidade de um investimento permanente na cultura participativa da populao
para no s compreender as estruturas que compe a gesto da Assistncia Social
como tambm, e sobretudo, influir na concepo da poltica no mbito local. nesta
direo que podero ser superado parte dos limites encontrados na execuo e
controle da Assistncia Social. So desafios para tornar o SUAS, uma alternativa de
direito pblico e universalizvel, ou seja com possibilidades de ampliar o alcance ainda
que no alcance a todos no sentido da categoria universal.

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04 DE DEZEMBRO DE 1997. In: DOU Braslia 08/12/1997
RESOLUO n 212, DE 19 DE OUTUBRO DE 2006. Prope critrios
orientadores para a regulamentao da proviso de benefcios eventuais no mbito da
poltica pblica de Assistncia Social.Braslia. 2006
Decreto N 6.307, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2007. Dispe sobre os
benefcios eventuais de que trata o art. 22 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de
1993.DOU 17.12.2007.
MINISTRIO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME. Secretaria
Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica. Secretaria Nacional de
Assistncia Social. Braslia. 2005.
__________ Norma Operacional Bsica. Secretaria Nacional de Assistncia Social.
Braslia. 2007.
Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia. 2004.
SECRETARIA DE ESTADO DO TRABALHO, CIDADANIA E ASSISTNCIA SOCIAL
STACAS/ Departamento de Assistncia Social - DAS. Plano Estadual de Assistncia
Social. Governo do Estado do Rio Grande do Sul. Porto Alegre. 1999.
Relatrio da Poltica Estadual de Assistncia Social. Governo do Estado do
Rio Grande do Sul. Porto Alegre. 1998.
Relatrio da Poltica Estadual de Assistncia Social. Governo do Estado do
Rio Grande do Sul. Porto Alegre. 1999.
Lei N 10.836, de 09 de Janeiro de 2004. (dispe sobre a fuso de Programas Sociais)
Presidncia da Republica.Casa Civil subchefia para Assuntos Jurdico.
http://www.mds.gov.br acessado em 06 de jan de 2008.

172

APNDICE - TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE INORMADO E ESCLARECIDO

Eu....................................................residente
e.Domiciliado..Rua............................................N........do municpio de.........................................,Carteira de
identidade N.........................,declaro para os devidos fins que cedo os direitos do contedo da entrevista que
concedi a fim de contribuir com a pesquisa: Assistncia Social como direito universal: entre a concepo
terica e a provisode responsabilidade da professora do curso de Servio Social da UNISC e doutoranda da
Faculdade de Servio Social da PUCRS, Eunice Maria Viccari. Informo que foi com o meu consentimento e/ou
conhecimento:
1.A realizao da (s) entrevista (s) com agendamento prvio sua realizao conforme disponibilidade e em
comum acordo com o entrevistador;
2.A utilizao integral ou em parte, sem restries de citaes deixando o contedo sob responsabilidade da
pesquisadora por 05 anos que posteriormente a esta data, poder incinerar o material ou doar para centro de
pesquisas da rea da assistncia social;
3.Dos objetivos da pesquisa: Analisar a concepo de universalidade da PAS nos municpios do Vale do Rio
Pardo. Identificar a consonncia do princpio de universalidade nos fundamentos legais. Investigar como
concebida, gestada e controlada a PAS pelos representantes dos gestores, profissionais da rea e dos
usurios. Demonstrar as determinantes do modo de compreender na teoria e na prtica a universalidade na
PAS.
4.Que os integrantes da pesquisa sero conselheiros do Conselho Municipal de Assistncia Social e que assim
como eu participaro por adeso, livre para assinatura deste Termo de Consentimento, podendo abandonar a
mesma sem qualquer prejuzo para si.
5.Todos os passos metodolgicos da pesquisa foram informados com direito a perguntas e esclarecimentos de
dvidas realizadas pela pesquisadora.
6.A realizao da entrevista ocorreu em local com privacidade e que ser omitido os nomes dos participantes da
pesquisa de modo que estes no sejam identificados.
7.Os participantes no tero desconfortos de espcie alguma, bem como no estaro submetidos a nenhum
risco que possa lhe causar prejuzo.
8.Tambm fui esclarecido dos benefcios que os resultados desta pesquisa ter para o avano do atendimento
da Poltica de Assistncia Social. Com base em todas as informaes obtidas me dispus a participar da
presente Pesquisa.
_________________________________________________________
Nome e assinatura do Conselheiro do CMAS Entrevistado que participou da pesquisa
_______________________________
Nome e assinatura do Pesquisador
______________________________
Nome e assinatura de testemunha

Santa Cruz do Sul,

de

de 2006.