EURE (Santiago)

ISSN 0250-7161 versin impresa

EURE (Santiago) v.32 n.96 Santiago ago. 2006

Como citar este

artculo

Revista eure (Vol. XXXII, No. 96), pp. 47-71, Santiago de Chile, agosto de 2006
Tnia Moreira Braga*

Sustentabilidade e condies de vida em reas urbanas:

medidas e determinantes em duas regies metropolitanas
brasileiras**

Abstract

This paper develops an Urban Sustainability Index System as part of a broader effort to provide
better quality data and statistical analysis for local environmental decision-making. We show
that urban sustainability can be measured in a comprehensive and synthetic way. In providing
fair comparison across cities while keeping sensibility to local context, this index system can be
used by policy-makers as a powerful tool to identify critical trends and policy gaps. This Urban
Sustainability Index System has been applied to 57 cities in the metropolitan areas of So Paulo
and Belo Horizonte, Brazil. The results indicate two different paths in relation to sustainability.
The first is characterized by a gap between environmental quality and human development,
leading away from sustainability. It is followed by the core cities and highly industrialized ones
in both metropolitan areas. The second leads towards sustainability and is followed by a
heterogeneous group of cities in both regions.

Key words: urban sustainability, sustainability index, So Paulo metropolitan area, Belo
Horizonte metropolitan area.

Resumo

Este artigo parte de um esforo acadmico recente de criao de ferramentas de mensurao

do fenmeno sustentabilidade. Apresenta sistema de ndices de sustentabilidade urbana,
aplicando-o a 57 municpios das Regies Metropolitanas de So Paulo e Belo Horizonte, Brasil. O
sistema de ndices foi criado considerando, principalmente, trs fatores: a) incorporao das
dimenses econmica, ecolgica, poltico-social, espacial (ou territorial) e de planejamento; b)
adoo da escala urbana/metropolitana; e c) incorporao de indicadores institucionais capazes

de avaliar a capacidade do sistema poltico e da sociedade em oferecer respostas aos desafios

presentes e futuros da sustentabilidade. Os resultados obtidos mostram a existncia de dois
padres claros nas duas regies. O primeiro, de desequilbrio entre qualidade ambiental e
desenvolvimento humano, verificado no municpio central e nos municpios fortemente
industrializados de ambas as regies. O segundo, mais sustentvel, de equilbrio entre qualidade
ambiental e desenvolvimento humano, verificado em municpios com diferentes perfis em ambas
as regies.

Palavras-chave: sustentabilidade urbana, indicadores de sustentabilidade, Regio

Metropolitana de So Paulo, Regio Metropolitana de Belo Horizonte.

1. Sustentabilidade urbana: significado e medidas

A idia de sustentabilidade urbana uma ferramenta poderosa na aproximao das temticas
ambiental e urbana, a qual se consolidou ao longo da dcada de 90. A oposio entre o
ambiental e o urbano, o primeiro visto como pertencente ao reino do natural e o segundo como
a expresso do no-natural, dominou o pensamento ambientalista em seus primrdios. Se nas
razes do ambientalismo e em suas vertentes preservacionista e conservacionista abre-se um
enorme ponto cego em relao questo urbana (Costa, 1995), a mudana de enfoque na
definio da questo ambiental em direo sustentabilidade nos anos 80 permitiu uma
aproximao das temticas.

Temas como desenvolvimento urbano, controle da poluio atmosfrica e hdrica nas cidades,
utilizao sustentvel de recursos naturais e conservao de espaos verdes no interior dos
espaos urbanos tiveram forte presena na agenda das principais organizaes multilaterais
voltadas para o desenvolvimento e para a questo urbana nos anos 90, bem como em seus
critrios para aprovao de projetos e concesso de financiamentos (UNCHS, 1988; The World
Bank, 1991; United Nations, 1992; UNDP, 1992; UNDP/UNCHS/The World Bank, 1994).

No caso das Conferncias Internacionais, sintomtica a incluso da questo ambiental no

espao urbano como um dos cinco grandes temas do Hbitat II (conferncia internacional da
ONU sobre as cidades), bem como a incluso das temticas cidades e poder local entre as
principais questes discutidos na Rio 92 (conferncia internacional da ONU sobre meio ambiente
e desenvolvimento) e sistematizados na Agenda 21.

Recentemente, o Millennium Ecosystem Assessment, ou Avaliao Ecossistmica do Milnio1 ,

incluiu o sistema urbano entre as 10 categorias de sistemas utilizadas para apresentar seus
resultados (Millennium Ecosystem Assessment, 2005).

A Agenda 21 Brasileira elegeu o tema cidades sustentveis como um dos seis pilares sobre os
quais se sustenta a construo da sustentabilidade ambiental, social e econmica do pas
(Novaes, 2000).

Como foi enunciado, a idia de sustentabilidade urbana corporifica a convergncia entre o

ambiental e o urbano. Mas, a despeito da crescente importncia e amplo uso do conceito, este
est longe de possuir significado consensual. Segundo Ferreira (1998: 59), o conceito torna-se
um ponto de referncia obrigatrio dos debates acadmicos, polticos e culturais; na verdade,
passa a ser uma idia poderosa, sobre a ordem social desejvel e um campo de batalha
simblico sobre o significado desse ideal normativo.

O que h subjacente s diversas verses do que seria o desenvolvimento sustentvel urbano

uma disputa pelo estabelecimento da verdade no que tange a esse conceito. Verdade entre
aspas, pois esta nunca absoluta, sempre socialmente construda atravs de uma disputa de
poder. Segundo Foucault (1996:13) os discursos em si no so verdadeiros ou falsos, o que
existe um combate pela verdade [...] pelo conjunto das regras segundo as quais se distingue
o verdadeiro do falso e se atribui ao verdadeiro efeitos especficos de poder. Para Bourdieu
(1996: 127), quando se trata do mundo social, as palavras criam as coisas, j que criam o
consenso sobre a existncia e o sentido das coisas, o senso comum. Nesse contexto, se existe
uma verdade, que a verdade um lugar de lutas.

Ao aplicar esta discusso questo da sustentabilidade urbana, Acselrad (1999) alerta que a
forma pela qual se articulam conceitos e se constroem matrizes discursivas que articulam as
questes ambiental e urbana fazem parte de um jogo de poder em torno da apropriao do
territrio e de seus recursos, que tm por objetivo legitimar ou deslegitimar discursos e prticas
sociais. Partindo da, o autor investiga os diversos discursos sobre a sustentabilidade urbana e
identifica matrizes discursivas de representao de forma a tornar claro o que est sendo
disputado, quais so as vises de futuro de cidade em disputa, o que se fazer durar, para qu e
para quem, tornando transparentes as diferentes propostas polticas existentes por trs dos
rtulos meio ambiente e sustentabilidade. So trs as matrizes discursivas de sustentabilidade
urbana identificadas pelo autor. A primeira, representao tecno-material da cidade, combina
modelos de racionalidade energtica com modelos de equilbrio metablico e reduz a
sustentabilidade urbana a seu aspecto estritamente material. A segunda, representao da
cidade como espao da qualidade de vida, combina modelos de pureza, de cidadania e de
patrimnio e remete a sustentabilidade a um processo de construo de direitos que possam
equacionar as externalidades negativas responsveis pela insustentabilidade urbana. A terceira
matriz, centrada na reconstituio da legitimidade das polticas urbanas, combina modelos de
eficincia e eqidade, alm de remeter a sustentabilidade construo de pactos polticos
capazes de reproduzir suas prprias condies de legitimidade.

Compreender que a sustentabilidade urbana antes uma idia em construo e disputa que
uma definio acabada, fundamental para compreender o papel no estabelecimento de sua
verdade dos esforos em torn-la mais operacional e mensurvel, como a criao de
indicadores. Portanto, necessrio explicitar aqui o que se entende por sustentabilidade
ambiental.

Eximimos-nos, contudo, de efetuar comparaes entre o contedo aqui atribudo idia de

sustentabilidade urbana e outras definies importantes no estabelecimento da verdade sobre
o tema como as provenientes da Agenda 21 (United Nations, 1992), do Habitat I (UNCHS,
1988), dentre outras uma vez que esta se tornaria por demais extensa no contexto deste
artigo.

Optamos por utilizar, dentre os vrios contedos atribuidos idia de sustentabilidade urbana,
uma que estivesse em consonncia com a terceira das matrizes discursivas de sustentabilidade
urbana identificadas por Acselrad (1999). Nossa escolha recaiu sobre a definio do Urban World
Forum (2002), que define sustentabilidade urbana a partir do estabelecemineto de um conjunto
de prioridades, so elas: superar a pobreza, promover equidade, melhorar a segurana
ambiental e prevenir a degradao, estar atento vitalidade cultural e ao capital social para
fortalecer a cidadania e promover o engajamento cvico.

A esta definio adicionamos as observaes feitas pro McGranahan e Satterthwaite (2002) e

Miller e Small (2003) de que para ser considerada sustentvel, no suficiente que uma cidade
confira a seus habitantes condies ambientais equilibradas, mas que o faa sem gerar
externalidades negativas para outras regies (prximas ou distantes) e para as geraes
futuras. Isso implica em levar em conta no apenas a escala local, ou intra-urbana, da
sustentabilidade, mas tambm considerar a escala regional, constituda pela cidade e suas
relaes com o entorno, e a escala global, constituda pelos seus impactos sobre os problemas
ambientais globais, como o efeito estufa, e por questes relativas aos impactos agregados da
rede mundial de grandes cidades sobre o planeta.
Apesar dos esforos recentes empreendidos na sistematizao de informaes para a gesto
ambiental urbana em cidades de diversos pases e regies, o desafio de lidar com a carncia de
informaes sistematizadas sobre a questo ambiental urbana ainda de grande monta. No
por outra razo que grande parte das decises tomadas por rgos pblicos, na rea ambiental,
se d a partir de informaes imprecisas que tornam-se certezas fragilmente construdas.

Da necessidade de proviso de informao de qualidade para guiar a tomada de decises

relativas sustentabilidade, surgiram desde o final da dcada dos 80, vrias iniciativas de
construo de ndices e indicadores, a maior parte delas aplicadas escala nacional. Tais
iniciativas possuam em comum o objetivo de fornecer subsdios formulao de polticas, bem
como monitorar o progresso no cumprimento de acordos internacionais e orientar a tomada de
deciso por atores pblicos e privados. No seu contedo procuram descrever e mensurar a
interao entre a atividade antrpica e o meio ambiente, conferindo idia de sustentabilidade
maior operacionalidade e funcionalidade.

Em geral, tais iniciativas tomam por base o modelo de presso-estado-resposta (OECD, 1994),
ou sua variante fora motora-estado-resposta (United Nations, 2001). Neste modelo, os
indicadores de estado buscam descrever a situao presente, fsica ou biolgica, dos sistemas
naturais. Os indicadores de presso, ou fora motora, tentam avaliar e medir as presses
exercidas pelas atividades antrpicas sobre os sistemas naturais ou as foras motoras que
geram tais presses, respectivamente. Os chamados indicadores de resposta procuram avaliar a
qualidade das polticas e acordos formulados para responder, ou seja, minimizar os impactos
antrpicos.

Um marco dentre tais iniciativas foi a criao pela Comisso de Desenvolvimento Sustentvel
das Naes Unidas de um Grupo de Trabalho de Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel. O
objetivo de tal comisso foi construir indicadores acessveis aos tomadores de deciso que
pudessem auxiliar os pases nos seus esforos de medir o progresso rumo ao desenvolvimento
sustentvel. A metodologia bsica proposta evoluiu de uma abordagem fora motora-estadoresposta para uma abordagem baseada em temas e sub-temas de desenvolvimento sustentvel
a partir da experincia acumulada nos testes e nas avaliaes por experts. Alguns pases
participantes da etapa de testes concluram que a abordagem fora motora-estado-resposta,
embora adequada para a dimenso ambiental, no se mostrou adequada para as dimenses

social, econmica e institucional do desenvolvimento sustentvel (United Nations, 2001).

Outra iniciativa digna de nota, esta mais especfica em relao ao urbano e escala local, a do
Programa de Indicadores Urbanos do Habitat, tem por objetivo servir de base para o
estabelecimento de uma Rede Mundial de Observatrios Urbanos, bem como para a avaliao e
controle da implementao dos programas do Habitat e da Agenda 21. A iniciativa contempla
indicadores relativos a cinco temas: abrigo (shelter); desenvolvimento social e erradicao da
pobreza; gesto ambiental; desenvolvimento econmico; governana (UNCHS, 2004).

Na Amrica Latina, uma iniciativa nesse sentido foi a criao pela CEPAL da Rede de Indicadores
de Desenvolvimento Sustentvel, como o objetivo de apoiar os pases latino americanos nos
processos de construo e implementao de indicadores de desenvolvimento, promovendo
tambm intercmbio e troca de experincias.
Entretanto, tal iniciativa ainda insipiente. No Brasil, destaca-se a iniciativa Indicadores de
Desenvolvimento Sustentvel-Brasil 2004, do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica), que calcula indicadores de sustentabilidade nas dimenses ambiental, social,
econmica e institucional para os estados da federao (IBGE, 2004).

Recentemente, em junho de 2006, o Banco Mundial anunciou durante o III Urban Frum, uma
proposta de facilitar o desenvolvimento de indicadores urbanos padronizados com uma forte
dimenso de sustentabilidade. Nos dois primeiros anos do projeto sero construdos indicadores
em parcerias com 5 cidades-piloto: Belo Horizonte e So Paulo, no Brasil, Bogot na Colmbia e
Toronto e Vancouver no Canad.

A consolidao de ndices sintticos como medida de desenvolvimento econmico e social, como

o Produto Interno Bruto (PIB) e o ndice de Desenvolvimento Humano (IDHM), impe a
construo de medidas de sustentabilidade que possam dialogar com esses indicadores
historicamente consagrados. Desta forma, os ndices de sustentabilidade em geral, e os ndices
de sustentabilidade urbana em particular, podem ser considerados como parte de uma quarta
gerao, em construo, dos ndices de desenvolvimento2 .

Dentre as dificuldades metodolgicas comuns na construo de indicadores de sustentabilidade,

urbanos ou no, destacam-se a formulao conceitual apropriada, a traduo operacional em
variveis, a obteno de dados fidedignos e o seu tratamento estatstico adequado. Dada a
inexistncia de consenso em relao aos conceitos de sustentabilidade e de qualidade
ambiental, o processo de escolha das variveis a serem utilizadas na suas mensuraes acaba,
muitas vezes, sendo mais uma funo da disponibilidade de dados do que uma decorrncia do
conceito, o que compromete o rigor terico das relaes de causalidade encontradas entre os
diferentes indicadores. A carncia de informaes sistemticas tem sido um problema recorrente
para todos aqueles que trabalham com indicadores ambientais e de sustentabilidade
(Environmental Sustainability Indicators, 2002; Esty e Porter, 2002; United Nations, 2001;
Herculano, 1998; Isla, 1998).

2. O Sistema de ndices de Sustentabilidade Urbana (SISU)

O Sistema de ndices de Sustentabilidade Urbana (SISU) tem por objetivo fornecer uma
ferramenta de anlise da sustentabilidade nos aglomerados metropolitanos brasileiros.

Faz parte, portanto, do esforo acadmico desenvolvido recentemente, no Brasil e em outros

pases, para a construo de ndices e indicadores de sustentabilidade. Desse modo, refletindo o
estado da arte, nacional e internacional, na elaborao desses ndices e indicadores, o sistema
apresentado neste artigo, certamente, ainda est sujeito ao aperfeioamento inerente ao debate
acadmico e com todos os politicamente interessados.

Como poderia se esperar, a construo do sistema de ndices deparou, inicialmente, com o

problema de tornar comparveis os dados, geralmente, de diferentes fontes, produzidos em
escalas distintas, com cobertura espacial e distribuio temporal diversas. Compatibilizar essas
informaes no uma tarefa simples, tornando-se mais complexa quando, muitas vezes, no
se dispe de informaes e necessita-se construir proxies adequadas. Essas limitaes iniciais,
longe de se transformarem em impedimentos, acabaram servindo como desafios, respondidos
sem se perder o necessrio rigor que o tema sustentabilidade exige.

2.1. O Sistema de ndices de Sustentabilidade Urbana: concepo e composio

A abordagem escolhida foi a da construo de um sistema de ndices temticos, como adotado

pelas verses mais recentes do Programa de Indicadores Urbanos do Habitat (UNCHS, 2004),
dos Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel das Naes Unidas (United Nations, 2001) e
do Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel-Brasil 2004 (IBGE, 2004), em lugar da
construo de um nico ndice sntese. Isto porque, se por um lado, os ndices sintticos, ou
compostos, possuem a clara vantagem de uma comunicao gil, por outro, so muitas as
crticas a eles dirigidas. Argumenta-se, com propriedade, que indicadores sintticos reduzem a
dimenso das diferenas e escondem desigualdades e heterogeneidades internas s unidades de
anlise (UNDP, 1992; Herculano, 2000; Fundao Seade, 2002). De fato, testes estatsticos
realizados pelos autores com o conjunto inicial de variveis coletadas pelo projeto de pesquisa
que deu origem a este artigo, revelaram a baixa sensibilidade de um ndice sinttico para
discriminar, significativamente, as diferentes unidades de anlise no contexto dos indicadores
aqui calculados.

Em consonncia com a definio de sustentabilidade urbana aqui adotada (item 1), o SISU
composto por trs ndices temticos: ndice ambiental, ndice de capacidade poltico-institucional
e ndice de desenvolvimento humano municipal. Cada ndice mede o progresso em relao a um
conjunto de objetivos relacionados sustentabilidade urbana. O primeiro ndice mede as
prioridades de sustentabilidade urbana relativas melhoria da segurana ambiental e
preveno da degradao. O segundo mede as prioridades de sustentabilidade urbana relativas
ao fortalecimento da cidadania e promoo do engajamento cvico. O terceiro mede as
prioridades de sustentabilidade urbana relativas superao da pobreza e promoo da
equidade.

Os ndices ambiental e capacidade poltico-institucional foram elaborados e construdos pelos

autores no mbito da pesquisa aqui mencionada. O ndice de desenvolvimento humano
municipal aquele produzido pelo IBGE/FJP/PNUD, que consiste em uma aplicao da
metodologia do IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) do Programa de Desenvolvimento

das Naes Unidas (UNDP) para o contexto dos mais de cinco mil municpios brasileiros.

Os ndices temticos so formados por um conjunto de indicadores, que por sua vez so
compostos por uma srie de variveis relativas aos fenmenos estudados, observadas
diretamente ou como proxies.

A escolha preliminar dos indicadores e variveis foi baseada nas matrizes de sustentabilidade
propostas no projeto Biodiversidade, Populao e Economia (Paula, 1997), nas variveis e
indicadores utilizados no ESI (Environmental Sustainability Index) (Environmental Sustainability
Index, 2002) e nos indicadores do Programa de Indicadores Urbanos do Habitat (UNCHS, 2004).
Obviamente, foi necessrio realizar adaptaes importantes de modo a adequar os indicadores e
variveis escala local e realidade metropolitana. Os critrios considerados para tanto foram:
a) relevncia, isto , capacidade da varivel em traduzir o fenmeno; b) aderncia local, isto ,
a capacidade da varivel (indicador) em captar fenmeno produzido ou passvel de
transformao no plano local; e c) disponibilidade, cobertura e atualidade dos dados.

A escolha final das variveis foi feita atravs de abordagem indutiva, por meio de anlise de
correlao e anlise multivariada de componentes principais (ACP). As variveis que mostraram
alta correlao com outras variveis contidas no indicador foram excludas. Na ACP, aquelas que
mostraram baixo poder explicativo da varincia total foram excludas.

O ndice Ambiental composto por oito indicadores. Quatro deles medem a qualidade do
ambiente no momento presente, tanto em relao ao ambiente natural recursos hdricos e
cobertura vegetal quanto em relao ao ambiente construdo servios sanitrios e qualidade
da habitao e se relacionam tanto aos objetivos de segurana ambiental quanto aos objetivos
de preveno da degradao. Os outros quatro indicadores se relacionam inversamente com o
estresse ambiental gerado pela interveno antrpica sobre as reas urbanas e so uma medida
dos objetivos de segurana ambiental e preveno da degradao.

Os indicadores utilizados em relao qualidade do ambiente foram:

- Recursos hdricos. A qualidade dos recursos hdricos um dos aspectos mais importantes
em relao aos objetivos de segurana ambiental urbana, uma vez que o comprometimento dos
recursos hdricos fragiliza os sistemas naturais e compromete as condies de vida da populao
local. tambm um aspecto importante em relao preveno da degradao ambiental, pois
uma alta qualidade dos recursos hdricos indica sucesso na preveno da degradao deste
recurso natural bsico. O clculo do indicador de qualidade dos recursos hdricos foi feito usando
metodologia elaborada pelos rgos ambientais estaduais das regies metropolitanas estudadas,
que permitem a comparabilidade dos resultados. Este indicador composto de uma srie de
variveis fsico-qumicas, tais como temperatura, turbidez, Ph, condutividade, demanda qumica
de oxignio, demanda bioqumica de oxignio, fenis, oxignio dissolvido, mercrio, nquel,
leos e graxas, amnia, dentre outros. Os dados utilizados na construo dos indicadores so
provenientes dos rgos ambientais estaduais.

- Cobertura vegetal. A preservao da cobertura vegetal tambm de importncia central

para os objetivos de segurana ambiental e preveno da degradao, uma vez que a vegetao

original no apenas , por si s, recurso natural bsico, como tambm suporte para a
biodiversidade faunstica e age como uma proteo natural contra a poluio atmosfrica e
alteraes microclimticas. O indicador de cobertura vegetal foi medido atravs da relao entre
a cobertura vegetal remanescente e a rea de domnio da cobertura original, a partir dos dados
obtidos atravs de processamento de imagens de satlite e estudos da Fundao SOS Mata
Atlntica.

Um terceiro indicador de importncia chave em relao qualidade do ambiente natural, a

qualidade do ar, no foi incorporado ao ndice por ausncia de dados de monitoramento
atmosfrico confiveis para a grande maioria dos municpios para os quais calculamos o
indicador. No entanto, dentre os indicadores de estresse ambiental, dois so boas proxies da
presso exercida sobre a qualidade do ar, a saber, presso industrial e presso veicular. Desta
forma, a ausncia de um indicador de qualidade do ar no compromete a validade do ndice
ambiental.

Esta verso tambm no incorpora indicador de qualidade do solo, tambm de importncia

chave em relao qualidade do ambiente natural, mais uma vez por falta de dados para a
maior parte dos municpios estudados.

- Servios sanitrios. Este indicador de importncia central para os objetivos de segurana

ambiental e preveno da degradao. gua potvel uma das necessidades humanas mais
bsicas e o acesso a ela implica em reduo de doenas de veiculao hdrica e em aumento da
qualidade de vida. A falta de saneamento bsico um problema grave de sade pblica,
responsvel por inmeras doenas e mortes, alm de ser uma ameaa aos recursos hdricos. O
indicador toma como proxy o acesso rede pblica de fornecimento de gua, instalao
sanitria adequada e acesso coleta regular de resduos slidos urbanos, baseado no
pressuposto que acesso a infra-estrutura sanitria adequada implica muito provavelmente em
acesso a gua potvel, coleta de esgoto e disposio adequada de resduos slidos. Os dados
utilizados na construo do indicador provm do Censo Demogrfico de 2000 (IBGE, 2000).

- Habitao adequada. Este indicador de importncia central para o objetivo de segurana

ambiental, no que se refere segurana do ambiente construdo, pois habitao inadequada
implica em exposio a maiores riscos de morbidade e mortalidade. Alm disso, diz respeito
necessidade humana bsica de abrigo. O indicador toma como proxy o inverso da taxa de
habitaes sub normais. Habitaes sub-normais correspondem a domiclios localizados em
favelas e cortios. Os dados utilizados na construo do indicador provm do Censo Demogrfico
de 2000 (IBGE, 2000).

Os indicadores utilizados para medir o estresse ambiental gerado pela presso antrpica foram:

- Presso industrial. Este indicador mede a presso exercida pelas atividades industriais sobre
o ambiente e a qualidade de vida da populao e se relaciona aos objetivos de seguraa
ambiental e preveno da degradao. Atividades industriais esto as principais fontes pontuais
de poluio atmosfrica, hdrica e do solo. A intensidade energtica energia consumida sobre o
valor da produo em reais- foi considerada proxy da presso industrial, acompanhando a
literatura internacional que considera que indstrias com maior potencial poluidor apresentam,
em geral, menor eficincia energtica. Os dados utilizados na construo do indicador so

provenientes das empresas fornecedoras de energia eltrica.

- Presso intra-domiciliar. Este indicador mede a presso exercida pelos domiclios

superpovoados. Domiclios superpovoados implicam em reduzido espao por pessoa e no uso de
um nico cmodo para cozinhar, dormir e realizar outras atividades domsticas, o que
considerado pela literatura como frequentemente associado a alto risco para a sade humana
(UNCHS, 2004). Tambm representam uma presso para a construo de novas unidades
residenciais, uma vez que devido ao baixo poder aquisitivo da populao que demanda as novas
unidades residenciais estas sero, em geral, construdas em favelas e outras ocupaes
irregulares, representando portanto um potencial para o crescimento do nmero de domiclios
em condies sub-normais. O indicador foi medido atravs de duas variveis, mdia de
residentes por cmodos e a mdia de moradores por domiclio. Os dados utilizados na
construo do indicador provm do Censo Demogrfico de 2000 (IBGE, 2000).

- Presso por consumo domstico. Este indicador mede a presso exercida por domiclios de alto
poder aquisitivo.
As metrpoles brasileiras, por sua heterogeneidade, combinam desafios sustentabilidade
advindos da pobreza como favelas, domiclios superpovoados, domiclios desprovidos de infraestrurura bsica- com desafios provenientes da riqueza como a existncia de uma parcela da
populao com altos padres de consumo e uso intensivo de recursos naturais. A intensidade no
uso energtico domiciliar, medida pelo consumo energtico domiciliar per capta, foi tomada
como prxy da presso por consumo domstico. Tal escolha se deu em funo de um alto
consumo de energia eltrica domiciliar estar via de regra relacionado utilizao intensiva de
aparelhos eltricos e eletrnicos, o que por sua vez denota um alto padro de consumo. Os
dados utilizados na construo do indicador so provenientes das empresas de fornecimento de
energia eltrica.

- Presso automotiva. Este indicador mede a presso exercida pelo nmero de veculos em
circulao. Veculos so a principal fonte de emisso de poluentes atmosfricos em regies
densamente urbanizadas. O nmero de veculos per capta tomado como proxy da presso
automotiva. As informaes para a construo deste indicador so provenientes da base de
dados do governo estadual usada na cobrana de impostos sobre veculos automotivos.
O ndice de Capacidade Poltico-Institucional avalia a capacidade do sistema poltico-institucional
e da sociedade de enfrentar os desafios da sustentabilidade urbana e oferecer respostas aos
problemas a ela relacionados. Est relacionado s prioridades de sustentabilidade urbana
relativas ao fortalecimento da cidadania e promoo do engajamento cvico. Ele formado por
quatro indicadores: autonomia poltico-administrativa; gesto pblica municipal; gesto
ambiental municipal; informao e participao poltica. Como mostra Environmental
Sustainabiliy Index (2002), para que a sustentabilidade ambiental possa ser atingida,
necessrio dotar as administraes locais de capacidade social e institucional, assim como
construir padres sociais de habilidades, atitudes e trabalho, para que se possa promover
mudanas efetivas ao meio ambiente. O ndice de Capacidade Poltica-Institucional foi medido
atravs dos seguintes indicadores:

- Autonomia poltico-fiscal. Este indicador capta o grau de independncia fiscal e poltica do

governo local, que interfere diretamente em sua capacidade de executar polticas pblicas e
estabelecer suas prioridades.
Considerou-se como proxies a autonomia fiscal e o peso eleitoral. Autonomia fiscal calculada

como a relao entre arrecadao prpria e os recursos advindos das transferncias intergovernamentais, expressando o grau de independncia do governo local na obteno de receitas
pblicas, o qual condiciona em grande parte o grau de autonomia para estabelecer prioridades.
O peso eleitoral calculado como a relao entre o nmero de eleitores do municpio sobre o
nmero de eleitores do estado e a populao do municpio sobre a populao do estado, aqui
tomado como uma proxy da influncia do municpio no processo eleitoral, visto que o
comparecimento s eleies no Brasil obrigatrio e a prtica de ser eleitor em municpio outro
que o da residncia principal significativo em algumas regies metropolitanas. Os dados
utilizados na construo dos indicadores provm de banco de dados da Secretaria do Tesouro
Nacional e dos Tribunais Eleitorais Estaduais.

- Gesto pblica municipal. Este indicador capta a eficincia da mquina pblica municipal e
a existncia de mecanismos de tomada de deciso democrticos que facilitem o engajamento
cvico e fortaleam a participao cidad. O indicador toma como proxies: porcentagem de
funcionrios com educao superior; grau de informatizao da mquina pblica local;
existncia de instrumentos de gesto urbana; existncia e regularidade no funcionamento dos
Conselhos Municipais de Desenvolvimento Urbano e de Habitao. As trs primeiras proxies
medem a eficincia da mquina pblica e a ltima mede a existncia e funcionamento efetivo de
mecanismos de gesto urbana democrtica. Os dados utilizados na construo do indicador so
provenientes da Pesquisa de Informaes Municipais-Gesto Pblica (IBGE, 2004).

- Gesto ambiental municipal. Este indicador capta a eficincia da mquina pblica municipal
na gesto ambiental. O indicador toma como proxies a existncia e a regularidade das reunies
do Conselho de Meio Ambiente e as unidades de conservao municipal por 100 mil habitantes.
As primeira proxy mede a existncia e funcionamento efetivo de mecanismos de gesto
ambiental democrtica e a segunda mede um resultado especfico da poltica pblica local de
conservao de recursos naturais. Os dados utilizados na construo do indicador so
provenientes da Pesquisa de Informaes Municipais-Gesto Pblica (IBGE, 2004).

- Informao e participao poltica. Este indicador capta o grau de engajamento cvico e da

participao cidad. Toma como proxies: presena de ONGs ambientalistas registradas no
Cadastro Nacional de ONGs Ambientalistas; participao poltico eleitoral proporo de votos
vlidos nas ltimas eleies municipais; peso da imprensa escrita e falada local na imprensa
estadual (nmero de jornais ou rdios do municpio sobre o nmero de jornais ou rdios total no
estado). Uma opinio pblica bem informada pr-requisito para o engajamento cvico. A
participao poltico-eleitoral uma boa medida do grau de interesse e envolvimento da
populao no governo local3 . A presena de organizaes ambientalistas legalizadas e
acreditadas indica exerccio de cidadania ambientalizada e engajamento cvico em questes
relacionadas sustentabilidade. Os dados utilizados na construo do indicador so
provenientes da Pesquisa de Informaes Municipais-Gesto Pblica (IBGE, 2004) e de banco de
dados dos Tribunais Eleitorais Estaduais.

O ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IBGE/FJP/PNUD foi incorporado ao sistema

de ndices por sua credibilidade, disponibilidade e atualizao para todos os municpios
estudados. Ele mede as prioridades de sustentabilidade urbana relativas superao da pobreza
e promoo da equidade.

O IDHM mede em escala municipal os mesmos fenmenos medidos pelo consagrado ndice de
Desenvolvimento Humano. Para a avaliao da dimenso educao, o clculo do IDH municipal

considera dois indicadores: taxa de alfabetizao de pessoas acima de 15 anos de idade (com
peso dois) e a taxa bruta de freqncia escola (com peso um). O primeiro indicador o
percentual de pessoas com mais de 15 anos capaz de ler e escrever um bilhete simples (ou
seja, adultos alfabetizados). O segundo indicador resultado de uma conta simples: o
somatrio de pessoas (independentemente da idade) que freqentam os cursos fundamental,
secundrio e superior dividido pela populao na faixa etria de 7 a 22 anos da localidade.
Para a avaliao da dimenso longevidade, o IDH municipal considera o mesmo indicador do
IDH de pases: a esperana de vida ao nascer. O indicador de longevidade sintetiza as condies
de sade e salubridade daquele local, uma vez que quanto mais mortes houver nas faixas
etrias mais precoces, menor ser a expectativa de vida observada no local. Para a avaliao da
dimenso renda, o critrio usado a renda municipal per capita, ou seja, a renda mdia de cada
residente no municpio. A sua principal desvantagem a pequena variao que apresenta de um
municpio para o outro nas regies metropolitanas, no refletindo, em toda a sua amplitude, as
profundas desigualdades sociais intra-municipais (IBGE/FJP/PNUD, 2004).

2.2. O Sistema de ndices de Sustentabilidade Urbana: metodologia de clculo

O primeiro passo na construo dos indicadores e ndices foi tratar estatisticamente as variveis.
O primeiro passo para tanto foi identificar os valores extremos das variveis (outliers) e
substitu-los pelos valores correspondentes pelo limites superior do percentil 2,5% e pelo limite
inferior do percentil e 97,5%, conforme o caso. Aps a correo dos valores extremos, as
variveis foram padronizadas pelo mtodo z-score, de modo a permitir a sua agregao em uma
escala numrica nica, facilitando as comparaes. Para algumas variveis que apresentavam
relao inversa com a sustentabilidade quanto maior seu valor, pior o indicador, a
padronizao foi feita a partir da frmula inversa: subtraiu-se da mdia o valor da varivel e o
resultado foi dividido pelo desvio-padro.

O teste de adequao da composio dos indicadores, isto , da adequao das variveis que o
compem, foi realizado utilizando-se o mtodo estatstico de anlise fatorial por componentes
principais (ACP). Em todos os casos, o eingevalue acumulado para o primeiro e o segundo
componentes dos indicadores compostos por mais de duas variveis foram significativos,
indicando a adequao da escolha das variveis utilizadas em sua composio. O mtodo dos
componentes principais tambm mostrou a no redundncia dos componentes principais de
cada um dos indicadores, indicando a sua sensibilidade para discriminar e classificar os
municpios analisados.

Realizados os testes estatsticos, os indicadores foram padronizados pelo mtodo dos mximos e
mnimos, de forma que os seus valores variassem entre zero e um, facilitando as comparaes e
a comunicao dos resultados. Com isso, o municpio com melhor desempenho em um
determinado indicador recebeu a pontuao 1, enquanto o pior recebeu a pontuao 0.

Os ndices temticos foram obtidos a partir da mdia simples dos seus respectivos indicadores.
A atribuio de pesos tericos para os indicadores foi descartada devido ausncia de consenso
cientfico quanto ponderao teoricamente pertinente. A atribuio de pesos atravs de anlise
fatorial por componentes principais foi descartada em funo da aplicao da tcnica ter
retornado um nmero muito alto de componentes principais significativos (maiores ou iguais a
1) e a utilizao da tcnica de composio do peso atravs da soma dos quadrados dos
coeficientes de todos os componentes significativos s ser indicada quando o nmero de
unidades de anlise muito alta. Verses futuras que incorporem outras regies metropolitanas

e aumentem o nmero de municpios podero incorporar ponderao atravs da referida

tcnica.

Cabe ressaltar, no entanto, que a ausncia de ponderao no compromete os resultados, uma

vez que a aplicao da tcnica estatstica de ACP para cada indicador em separado demonstrou
ser a sua composio bastante adequada, como j mencionado.

Cabe tambm destacar que ndices de sustenta-bilidade consagrados, como o ESI, utilizam o
mesmo critrio de adoo da mdia no ponderada (Environmental Sustainability Index, 2002).
Em verso recente do ESI (Environmental Sustainability Index, 2005), foram realizadas uma
srie de testes comparando os resultados do ndice no ponderado duas ponderaes
alternativas, os quais demonstraram no haver diferenas substanciais entre eles, confirmando
assim a adequao da opo pelo ndice no ponderado.

3. Sustentabilidade nas Regies Metropolitanas de So Paulo e Belo

Horizonte
As Regies Metropolitanas de So Paulo (RMSP) e a de Belo Horizonte (RMBH) foram escolhidas
para o clculo dos indicadores.

So Paulo foi escolhida por ser o maior aglomerado metropolitano do Brasil, o segundo maior da
Amrica Latina e o quarto do mundo. Nela concentra-se, aproximadamente, 25% de toda a
atividade industrial do Brasil e cerca de 10% da sua populao.

J a escolha de Belo Horizonte para o estudo de caso apia-se nas seguintes razes. O estado
de Minas Gerais, do qual Belo Horizonte a capital, foi um dos pioneiros na formulao e
implementao de poltica ambiental no Brasil. O municpio de Belo Horizonte tambm est
entre os pioneiros na institucionalizao da poltica ambiental local no pas. Belo Horizonte criou
uma secretaria municipal para tratar especificamente do meio ambiente urbano no incio dos
anos 80, articulando-a com instncias de participao popular com poder decisrio efetivo em
meados dos anos 90, enquanto em outras capitais, como Rio de Janeiro e So Paulo, a criao
das secretarias s se deu nos anos 90 e sua articulao com instncias de participao no final
da referida dcada. Alm disso, as pesquisas que possibililitaram a construo dos ndices foi
realizada dentro de um programa financiado pela fundao de apoio pesquisa do Estado de
Minas Gerais.

3.1. As Regies Metropolitanas de So Paulo e Belo Horizonte: semelhanas e diferenas

As duas regies metropolitanas estudadas ocupam posies muito diferentes no contexto da

sociedade e da economia brasileira.

Desde o incio do sculo XX, a Regio Metropolitana de So Paulo j se destacava como centro
da principal atividade econmica do pas, o caf, e da sua emergente industrializao. Essa
posio se consolidou com o amadurecimento do capitalismo brasileiro, na dcada de 50,
quando a regio se transformou no locus preferencial dos investimentos privados, nacionais e
internacionais, e dos investi-mentos pblicos. Apesar de um relativo processo de
desconcentrao industrial que se observa desde os anos 80, a hegemonia industrial da RMSP
ainda se mantm at os dias atuais. A sua capacidade de atrao populacional foi proporcional
sua relevncia econmica, sendo assim, at os dias atuais, a regio de maior atrao
demogrfica do pas.
A expanso econmica da RMBH por sua vez, se deu, de fato, somente aps a segunda metade
dos anos setenta, quando ela emerge como um plo de convergncia de investimentos na

indstria automobilstica e no setor metal-mecnico.

O resultado do desenvolvimento industrial nas duas regies metropolitanas pode ser verificado
pela diferena entre os valores da produo industrial: em 2000 a produo industrial da RMSP
ultrapassava os R$58 bilhes (Fundao Seade, 2001), mais de quatro vezes superior ao da
RMBH, prximo dos R$14 bilhes (Fundao Joo Pinheiro, 2001).

Essas diferenas podem ser observadas, tambm em relao populao (Tabela 4). Apesar das
diferenas diminurem desde 1970, em 2000 a populao da RMSP, com 17.768 milhes de
habitantes, ainda era 4,3 vezes superior da RMBH, com 4.161 milhes. Essas diferenas
significativas podem, tambm, ser observadas entre as cidades de So Paulo e Belo Horizonte e
entre os demais municpios das duas regies metropolitanas (Tabelas 2 e 3).

Entretanto, se h uma ntida diferena entre as grandezas demogrficas e econmicas das duas
regies, podem ser observadas algumas semelhanas importantes entre elas.

Tem havido, em ambas, uma enorme reduo do ritmo do crescimento demogrfico,

principalmente nas capitais, mas no apenas nestas. A populao de Belo Horizonte cresceu na
ltima dcada a uma taxa anual de pouco mais de 1,0% e So Paulo no alcanou 0,9% (Tabela
4). O crescimento dos outros municpios metropolitanos bem maior, porm em ntido processo
de retrao. Essa reduo do crescimento demogrfico tem sido funo do declnio generalizado
das taxas de fecundidade no Brasil, mas, principalmente, pela diminuio dos fluxos migratrios.

Outro processo comum s duas regies metropolitanas o de inverso demogrfica, pelo qual
os municpios metropolitanos no centrais tm sido, cada vez mais, os grandes responsveis
pelo crescimento populacional das RMs. Nos anos 90, eles deram conta de 68% do crescimento
popul-acional da RMSP e de 73% da RMBH (Tabela 5). Esse processo de inverso demogrfica
tem sido fortemente alimentado pelas migraes das capitais para os outros municpios
metropolitanos em funo no apenas da redistribuio espacial das atividades econmicas,
mas, principalmente, das caractersticas excludentes do mercado imobilirio nos ncleos
centrais, que expulsa boa parte da populao mais pobre para os municpios vizinhos.

No que tange s caractersticas da rede urbana, existem diferenas substantivas entre as duas
regies. A RMSP possui um sistema urbano mais desenvolvido, com um nmero mais
significativo de cidades de porte mdio.
Contudo, apesar das diferenas de porte dos municpios, h semelhanas no que tange forte

concentrao espacial da populao. Na RMSP, quase 90% da populao reside nos 13 (treze)
municpios maiores que 200.000 habitantes e na RMBH, porcentagem semelhante mora nos 7
(sete) municpios maiores que 100.000 habitantes. O mesmo ocorre em relao concentrao
econmica, estes mesmos municpios so responsveis, nas duas regies, por aproximadamente
90% do PIB industrial. Somente as capitais, So Paulo e Belo Horizonte, em 2000, geravam
42% e 46% do PIB industrial metropolitano, respectivamente.

Um grau to elevado de concentrao demogrfica e econmica representa um desafio gesto

urbana e busca da sustentabilidade em suas vrias dimenses. A concentrao de populao e
das atividades econmicas e, conseqentemente, das fontes poluidoras traz efeitos imediatos
sobre a qualidade do ar e da gua, alm de representar uma presso crescente sobre os
recursos naturais e de comprometer a reproduo adequada do sistema ambiental microregional. Por outro lado, essa mesma concentrao propicia sinergias polticas e sociais capazes
de estimular uma melhor gesto e a adoo de medidas de promoo da sustentabilidade.

3.3. O Sistema de ndices de Sustentabilidade Urbana: resultados para as regies

metropolitanas de So Paulo e Belo Horizonte

A metodologia acima descrita foi aplicada a 57 municpios, 36 da RMSP e 21 da RMBH,

escolhidos a partir da definio de Aglomerao Metropolitana, segundo IPEA/IBGE/NESUR
(1999). Antes de passar para a apresentao dos resultados propriamente dita cabe fazer duas
observaes sobre o contexto no qual os resultados devem ser interpretados.

A primeira observao consiste em relembrar que os ndices so uma medida relativa de

desempenho e no uma medida absoluta. Isto , que medem o desempenho relativo de cada
municpio em relao aos extremos superiores e inferiores de desempenho no conjunto de
municpios para os quais os ndices foram calculados. Portanto, um hipottico municpio com
pontuao 1 no ndice de qualidade ambiental, por exemplo, ainda poderia aprimorar seu
desempenho, e assim elevar o nvel geral de desempenho do conjunto de municpios, essa
pontuao no significa, em absoluto, que ele possui uma qualidade ambiental perfeita.

A segunda observao diz respeito s limitaes referentes ao escopo temporal utilizado na

construo dos ndices, que foram calculados para um nico ano-base. A utilizao de sries
temporais permitiria comparaes mais refinadas entre os ndices. Entretanto a construo de
ndices para anos-base anteriores demandaria a utilizao de dados primrios, o que poder ser
incorporada em trabalhos futuros.

Os resultados obtidos esto apresentados atravs das mdias dos ndices de Qualidade
Ambiental (IQA), Capacidade Scio-Poltica (ICP) e Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM),
para as duas Regies Metropolitanas, segundo os seus ncleos e os demais municpios
agrupados segundo classes de tamanho. As classes de tamanho para as regies metropolitanas
de Belo Horizonte e So Paulo so ligeiramente diferentes, uma vez que devido diferena de
composio das mesmas, para a primeira foi necessrio dividir os municpios pequenos em dois
grupos e para a segunda foi necessrio dividir os municpios de porte mdio em dois grupos, de
modo a tornar explcitas diferenas importantes.

As capitais, Belo Horizonte e So Paulo, apresentaram IQA menor ou igual mdia dos demais
municpios agrupados e o IDHM sensivelmente maior. Entretanto, em relao ao ICP que as
duas capitais se destacam sensivelmente dos demais municpios, com ndices significativamente
superiores, resultado consistente com sua capacidade de polarizao e centralizao do poder e
com o maior desenvolvimento e robustezes institucionais decorrentes, prprios das capitais dos
estados.

Em ambas as regies metropolitanas, o IQA para as cidades de porte mdio (com mais de 100
mil habitantes), tende a ser ligeiramente superior ao obtido tanto pelas cidades de menor porte
quanto pelas capitais. O IDHM apresenta-se ligeiramente superior para os municpios de maior
porte demogrfico, em ambas as regies metropolitanas.

Incorporando anlise o valor da produo industrial, observa-se, no caso especfico da RMSP,

para os municpios com mais de 200 mil habitantes, as diferenas entre o IQA e o IDHM tendem
a ser maior nos municpios onde h uma maior industrializao. Um caso interessante o de
Santo Andr, que apresenta o IQA mais baixo e os ICP e IDHM mais altos dentre os municpios
desse grupo. Ouros dois casos interessante so os de Guarulhos e Moji das Cruzes, que
apresentam situao mais equilibrada, com menores distncias entre o IQA e o IDHM. Estes
resultados sugerem que o trade-off entre o IQA e o IDHM, rejeitado para o conjunto das duas

regies metropolitanas conforme discusso no item 4, seja uma possibilidade no caso especfico
dos municpios fortemente industrializados.

Nos municpios entre 100 e 200.000 habitantes, na RMSP, a distncia entre o IQA e o IDHM
tende a ser significativamente menor do que aquela verificada no grupo imediatamente superior.
A grande exceo So Caetano do Sul, com o maior IDHM e a segunda maior distncia entre
IQA e IDHM da regio metropolitana, apresentando tambm ICP ligeiramente superior ao
apresentado pelos demais municpios de sua classe de tamanho. Note-se que esse municpio,
apesar de ter uma populao de apenas 140 mil habitantes, se situa em nono lugar entre os
mais industrializados.

Para os municpios com menos de 100.000 habitantes, pequenos e com um valor da produo
industrial relativamente industrial inexpressivo, no se observa uma regularidade nas distncias
entre o IQA e o IDHM.
Os municpios da Regio Metropolitana de BH apresentam, em geral, menor distncia entre IQA
e IDHM do que os municpios paulistas analisados. Tal caracterstica vlida, principalmente,
para os municpios com mais de 100.000 habitantes, com a exceo de Contagem. Aqueles com
populao entre 100 e 500 mil apresentam uma maior incidncia de IQA alto, quatro dos seis
maiores ndices da RMBH, uma surpresa devido pobreza generalizada desses municpios, que
servem de alternativa de moradia de baixo custo no entorno da capital mineira, pouco refletida

no IDHM. A exceo clara Betim, que possui o segundo produto industrial da regio e tambm
apresenta alto IQA e pequena distncia entre IQA e IDHM.

Embora a capacidade poltico institucional se apresente sensivelmente superior em Belo

Horizonte, outros dois municpios, Contagem e Betim, destacam-se significativamente dos
demais, fenmeno para o qual no h paralelo na RMSP.

Dentre os municpios com populao entre 20 e 100.000 habitantes, os quais no apresentam

uma regularidade expressiva, vale a pena chamar ateno para Nova Lima com IDHMM de 0,82
e Caet com IQA de 0,72. Ambos so municpios mais antigos, de tradio mineradora, e que
hoje servem como alternativa para a expanso imobiliria da classe mdia de BH. O alto valor
de IQA encontrado para Caet explica-se pela existncia no municpio de uma importante rea
de preservao ambiental o que resulta em uma cobertura vegetal bastante superior mdia da
regio metropolitana.

Os mapas temticos abaixo espacializam os resultados dos ndices de qualidade ambiental e

desenvolvimento humano municipal para todos os municpios das duas regies metropolitanas.

4. Sustentabilidade e condies de vida nas regies metropolitanas de

So Paulo e Belo Horizonte
Para melhor caracterizar a sustentabilidade nas regies metropolitanas, em suas diferentes
dimenses, elas foram devidamente comparadas atravs do barmetro de Prescott-Allen, assim
como atravs de testes estatsticos de correlao entre os trs ndices temticos e deles com os
indicadores econmicos e populacionais tradicionais.
As relaes entre as dimenses ambiental e humana da sustentabilidade foram exploradas a
partir da construo do barmetro de sustentabilidade inspirado na metodologia criada por
Prescott-Allen (1995). Ele consiste na plotagem de ndices ou indicadores em dois eixos, o
primeiro representando o sistema humano e o segundo o sistema natural. No barmetro aqui
construdo o IDHM compe o eixo do sistema humano e o IQA compe o eixo do sistema
ambiental.

Para determinar os intervalos de qualidade dos dois ndices, foram calculados os quartis da
distribuio dos seus valores para cada regio metropolitana. Aqueles situados no primeiro
quartil foram considerados de baixa qualidade ambiental, no segundo quartil como razovel, no
terceiro quartil como boa, e no ltimo quartil como de alta qualidade ambiental.

O IQA foi ento plotado no eixo vertical e o IDHM no eixo horizontal em ordem decrescente e os
dezesseis quadrantes resultantes foram ento classificados em quatro situaes distintas:
sustentvel, potencialmente sustentvel, potencialmente insustentvel e sustentvel. Situaes
consideradas sustentveis so aquelas que apresentam ambos indicadores altos; as
potencialmente sustentveis combinam bons e altos indicadores; as potencialmente
insustentveis apresentam pelo menos um dos indicadores baixo ou razovel e as insustentveis
apresentam pelo menos um dos indicadores muito baixo ou baixo.

O objetivo desta anlise tornar mais explcita e permitar uma discusso mais aprofundada das
situaes de equilbrio e das situaes de trade-off entre qualidade ambiental e desenvolvimento
humano. As situaes onde h um trade-off, uma alta qualidade ambiental vem acompanhada
de um baixo desenvolvimento humano e vice-versa, foram consideradas insustentveis.
Tambm foram consideradas insustentveis situaes de equilbrio negativo, isto , baixa
qualidade ambiental e baixo desenvolvimento humano. Foram consideradas como sustentveis
situaes de equilbrio positivo. Cabe ressaltar mais uma vez, que as quatro situaes so
comparativas dentro do conjunto dos municpios estudados, e no situaes de sustentabilidade
derivadas da comparao com valores de referncia ou benchmarks.

So Paulo e Belo Horizonte, as capitais, foram classificadas como insustentveis. Na RMSP, cinco
municpios foram classificados como sustentveis, e na RMBH apenas um municpio recebeu tal
classificao. Os municpios industriais da RMSP, em sua maioria, foram classificados como

insustentveis, com a exceo de Diadema, Osasco e Guarulhos, classificados como

potencialmente insustentveis e Suzano como potencialmente sustentvel. Na RMBH, Betim e
Contagem, os dois municpios industriais, foram classificados como insustentvel e
potencialmente insustentvel, respectivamente.

interessante observar, tambm, no que se refere s situaes de equilbrio, doze municpios da

RMSP e cinco da RMBH apresentam a mesma classificao nos dois ndices. Foram encontrados
trs municpios na pior situao de equilbrio, qualidade ambiental baixa e desenvolvimento
humano muito baixo.

No melhor equilbrio, ou seja, alta qualidade ambiental e alto desenvolvimento humano

encontram-se um municpio da RMBH e cinco municpios da RMSP. Raposos na RMBH e Caieiras,
So Loureno da Serra e Po na RMSP so demograficamente pequenos e de atividade industrial
inexpressiva. Ribeiro Pires um municpio mdio, entre 100 e 200 mil habitantes, com uma
atividade industrial inexpressiva. Moji das Cruzes possui populao acima de 200 mil e atividade
industrial relevante.

As situaes de grande desequilbrio, combinando situaes opostas de qualidade ambiental e

desenvolvimento humano, so tambm bastante sugestivas. Com qualidade ambiental muito
baixa e alto desenvolvimento humano, se situam Belo Horizonte, Confins e Pedro Leopoldo na
RMBH e Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Caetano do Sul na RMSP. Na situao
assimtrica oposta, alta qualidade ambiental e desenvolvimento humano muito baixo, foram
encontrados trs municpios em cada uma das regies metropolitanas.

A comparao dos ndices temticos entre si atravs de testes de correlao traz resultados
bastante interessantes.

A fraqussima correlao encontrada entre o IDHM e o IQA afastam a hiptese de um trade-off

recorrente entre desenvolvimento humano e qualidade ambiental nos municpios estudados. J
a correlao positiva significativa entre o ICP e o IDHM so um bom indicador de que na regio
estudada o desenvolvimento humano e a capacidade institucional caminham lado a lado.

A existncia de uma correlao negativa encontrada entre o IQA e o ICP, ainda que baixa,
surpreendente, uma vez que se esperava tendo por base a literatura uma correlao positiva
entre qualidade ambiental e fortalecimento institucional. Ou seja, esperava-se que municpios
mais fortes institucionalmente possussem sinergias polticas capazes de estimular uma adoo
de medidas de promoo da sustentabilidade que se refletissem no ndice ambiental. Esta
surpresa reforada pelos resultados das capitais, Belo Horizonte e So Paulo, classificadas

como insustentveis na anlise do barmetro e detentoras dos indicadores de capacidade

poltica sensivelmente superiores aos demais. Cabe portanto, levantar aqui uma srie de
questes sobre o significado desse resultado. A correlao negativa estaria indicando uma falha
grave nos mecanismos de governana? Ou tal resultado poderia ser atribudo a outros fatores?
Levantamos aqui a hiptese de que esta correlao negativa espelha possivelmente um gap
temporal entre os esforos empreendidos na gesto e os resultados efetivos em relao
qualidade ambiental. Ou seja, os resultados presentes positivos nos indicadores de capacidade
institucional iro se refletir em melhorias na qualidade ambiental futuras de mdio e longo
prazo.
Visto que os sistemas ambientais precisam de tempo para se recuperar, os resultados de aes
presentes para melhoria da qualidade dos recursos hdricos e ampliao da cobertura vegetal,
por exemplo, seriam visveis apenas no futuro. Tal hipse somente poder ser comprovada em
estudos futuros. Comprovar tal hiptese atravs da construo de ambos os ndices para anobase na dcada anterior uma possibilidade interessante que tambm poder ser adotada em
verses futuras do sistema de ndices de sustentabilidade urbana.
A literatura recente sobre o tema sustentabilidade aponta para correlaes diversas e por vezes
opostas entre os fenmenos qualidade ambiental e desenvolvimento econmico. Parte da
literatura aponta para uma relao direta entre os fenmenos, indicando que a qualidade
ambiental se beneficia do desenvolvimento econmico. Uma segunda corrente sustenta a
existncia de uma relao inversa, um trade-off, refletindo uma supremacia das externalidades
negativas sobre as positivas. Uma terceira corrente aponta para a existncia de uma relao que
pode ser descrita por uma curva em U invertido, denominada curva de Kuznets. A primeira
metade da curva de Kuznets indica que em nveis baixos e mdios de desenvolvimento
econmico haveria uma relao inversa entre qualidade ambiental e desenvolvimento
econmico, ou seja, medida que um pas ou cidade fosse se desenvolvendo econmicamente
iriam aparecendo externalidades ambientais negativas que implicariam em altos nveis de
degradao e baixa qualidade ambiental. A segunda metade da curva de Kuznets indica que em
nveis mdios e altos de desenvolvimento econmico a relao inversa seria substituda por uma
relao direta, na qual medida que o desenvolvimento econmico prossegue e se refora as
externalidades positivas iriam se tornar mais importantes que as negativas, implicando em
melhorias da qualidade ambiental e reverso do processo de degradao. Cabe atentar
entretanto para o perigo de leituras maniquestas da terceira corrente sugerirem serem vlidas
estrategias do tipo crescer para depois limpar. (Environmental Sustainability Index, 2002; Esty
e Porter, 2002; Dasgupta et al., 1995).

Os indicadores econmicos utilizados na comparao com os ndices de sustentabilidade urbana

foram o PIB industrial, ou o valor da produo industrial, e a renda per capta familiar, com o
objetivo de captar as diferenas entre o grau de industrializao e a riqueza relativa apropriada
pela populao. Adotamos o PIB industrial, e no o PIB municipal, com o objetivo de investigar
se o trade-off entre grau de industrializao e o ndice de qualidade ambiental, sujerido pela
verificao de um grande afastamento entre os valores do IDHM e do IQA no caso especfico dos
municpios com alto grau de industrializao, seria ou no verificvel para o conjunto de
municpios como um todo.

No que se refere relao com os indicadores demogrficos, utilizou-se a populao urbana e a

densidade urbana (populao urbana sobre rea do permetro urbano), considerados pela
literatura como importantes indutores de sustentabilidade (McGranahan e Satterthwaite, 2002;
Environmental Sustainability Index, 2002; Miller e Small, 2003).
Ambos indicadores econmicos possuem uma expressiva correlao positiva com o ICP e com o
IDHM. A renda per capta familiar mdia apresentou uma correlao pouco relevante com a

qualidade ambiental, com sinal negativo, e uma alta e positiva com o IDHM.

O grau de industrializao no pode ser considerado, isoladamente, como um indutor da

sustentabilidade urbana. Apesar de ser um indutor direto da capacidade poltico institucional,
sua influncia sobre o desenvolvimento humano menos determinante, assim como sobre a
qualidade ambiental. Desta forma, rejeitou-se a hiptese de que o trade-off entre
industrializao e qualidade ambiental fosse vlido para o conjunto de municpios.

Por outro lado a renda per capta familiar mdia, que pode ser considerada um indutor direto do
desenvolvimento humano, possui correlao positiva com a capacidade poltico institucional e
correlao negativa com a qualidade ambiental, no podendo tambm ser considerada,
isoladamente, como um indutor da sustentabilidade urbana.

Verifica-se uma correlao positiva significativa entre os ndices de capacidade poltico-

institucional e o tamanho da populao urbana, fortemente influenciada pelas populaes das

capitais das duas regies metropolitanas. No foi encontrada nenhuma correlao entre o ndice
de qualidade ambiental e os indicadores demogrficos, eliminando-se assim a hiptese de que
cidades maiores so aquelas que apresentam necessariamente pior qualidade ambiental.

A tabela 11 apresenta os resultados de anlise semelhante realizada para cada um dos 12

indicadores que compem os ndices de qualidade ambiental e capacidade poltico-institucional.
Para efeitos de anlise agrupamos em indicadores segundo seu tipo estado, resposta, presso
e segundo sua abrangncia geo-espacial global, regional, municipal, intra-urbano.

Embora existam diferenas entre os resultados apresentados individualmente, pode-se discernir

um claro padro para as cidades estudadas, no qual os indicadores de resultado apresentam
correlaes mais fortes com os indicadores econmicos, seguidos pelos indicadores de presso.
J os indicadores de estado apresentaram fraca relao com os indicadores econmicos. Em um
segundo padro, pode ser observado que todos os indicadores intra-urbanos, municipais e de
impacto global, se correlacionavam com as medidas econmicas, enquanto a maior parte dos
indicadores de impacto regional no apresentaram correlao significativa com os indicadores
econmicos.

Ao examinar as correlaes com os indicadores demogrficos, pode-se constatar que os

indicadores de resultado apresentaram novamente as correlaes mais fortes. Entretanto, de
forma distinta da relao com os indicadores econmicos, a estes seguem os indicadores de
estado que apresentaram correlao significativa com a densidade populacional. Dentre os
indicadores de presso, apenas um, a reduo da presso veicular, apresentou correlao
significativa com o indicador populao urbana. Tais resultados indicam que os efeitos
relacionados ao tamanho das cidades so refletidos pelos indicadores de presso e resposta, ao
passo que os efeitos da maior ou menor densidade populacional esto refletidos nos indicadores
de estado.

Os indicadores municipais possuem correlao significativa com as medidas populacionais. Ao

passo que alguns indicadores de impacto global e intra-urbano apresentaram correlaes
interessantes com a densidade demogrfica, os indicadores de impacto regional no
apresentaram relao expressiva com os indicadores demogrficos.

5. Consideraes finais
O sistema de ndices de sustentabilidade aqui apresentado um projeto piloto, ainda aberto a
novas construes e (des)construes.

A clculo dos ndices para os municpios das regies metropolitanas de So Paulo e Belo
Horizonte foi realizada em menos de seis meses, com recursos e equipe limitados. Ainda assim,
os resultados se mostraram consistentes, o que demonstra ser possvel a construo de ndices
temticos e indicadores compreensivos de sustentabilidade urbana, imprescindveis para que se
possa fazer deste um conceito mais operacional e mensurvel.

O ponto forte do SISU sua possibilidade de utilizao como ferramenta de monitoramento dos
esforos na promoo da sustentabilidade urbana. Tal ferramenta uma base racional eficaz
para priorizar esforos e direcionar polticas pblicas.

Os resultados obtidos indicam claramente os municpios de maior e menor sucesso relativo em

cada uma das trs dimenses consideradas da sustentabilidade. Moji das Cruzes e Ribeiro Pires
na RMSP e Raposos, Nova Lima e Sabar na RMBH so exemplos de municpios que vem
trilhando um caminho mais sustentvel e podem trazer luzes interessantes sobre como atingir
maior equilbrio entre qualidade ambiental e desenvolvimento humano. Aruj e Vargem Grande
Paulista na RMSP e So Joaquim de Bicas na RMBH so exemplos opostos, de uma clara e
extrema fragilidade, ambiental, scio-econmica e poltico-institucional, demandando ateno
especial e aes urgentes.

Os resultados tambm sugerem Santo Andr como municpio prioritrio para monitoramento,
pois apesar dos resultados pfios que apresentou na presente verso do ndice ambiental, vem
realizando nos ltimos anos esforos considerveis na implementao de polticas urbanas com
uma forte dimenso ambiental, o que se espera ir se refletir em melhoras substanciais neste
ndice no futuro.

Os resultados obtidos tambm explicitam tendncias, positivas e negativas, que indicam

caminhos a ser seguidos. Por exemplo, a rejeio da hiptese de um trade-off recorrente entre
desenvolvimento humano e qualidade ambiental e entre os ndices de sustentabilidade e o
tamanho das cidades, traz bastante alento e indica ser possvel trilhar caminhos mais
sustentveis, mesmo regies metropolitanas do porte de So Paulo. Por outro lado,
preocupante o grande desnvel entre qualidade ambiental e desenvolvimento humano verificado
nas capitais e nos municpios fortemente industrializados.

Claramente, existem limitaes importantes de dados. A melhoria e ampliao das bases de

dados, utilizando-se de dados recm-produzidos e em desenvolvimento, iro trazer avanos
considerveis para verses futuras do SISU. O IBGE publicou recentemente nova base de dados,
especfica sobre gesto ambiental municipal no Brasil, a qual ir contribuir para a produo de
indicadores de capacidade poltico-institucional mais acurados. Nos prximos 18 meses sero
construdos ndices para as trs regies metropolitanas do Estado de So Paulo, que possui
bases de dados mais completas, o que possibilitar tanto a incorporao de indicadores
importantes ausentes nesta verso, como os de qualidade do ar e do solo, quanto a construo
de sries temporais.

A construo de sries temporais fundamental para se avaliar de forma mais dinmica o

desempenho dos municpios, captando melhorias e retrocessos. Tambm imprescindvel para
que se possa responder adequadamente aos questionamentos em relao correlao negativa
encontrada entre o ndice ambiental e o ndice de capacidade poltica.

Verses futuras dos ndices para podero tambm incorporar proxies de qualidade ambiental, as
quais podem ser obtidas atravs da modelao das informaes disponveis de qualidade do ar
atravs de um sistema de informaes geogrficas, bem como proxies da qualidade do solo
urbano, como a ocorrncia de acidentes de deslizamentos de terra em reas urbanas.

6. Referncias bibliogrficas
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NOTAS
* CEDEPLAR/UFMG y Universidade Cndido Mendes (Brasil). E-mail: taniabrg@uol.com.br

** Agradecemos FAPEMIG (Fundao de Apoio Pesquisa do Estado de Minas Gerais) pelo

apoio financeiro concedido. Son coautores de este artculo Fausto Brito (CEDEPLAR/UFMG), Ana
Paula Gonalves de Freitas (CEDEPLAR/UFMG) y Denise Helena Frana Marques
(CEDEPLAR/UFMG). Enviado el 9 de septiembre de 2004, aprobado el 1 de junio de 2006.
1. A Avaliao Ecossistmica do Milnio foi conduzida sob o patrocnio das Naes Unidas, com o
objetivo de avaliar as conseqncias das mudanas nos ecossistemas sobre o bem estar
humano, e estabelecer uma base cientfica que fundamentasse as aes necessrias para
assegurar conservao e uso sustentvel dos ecossistemas e suas contribuies para o bem
estar humano.
2. A primeira gerao de tais ndices tem como representante principal o Produto Interno Bruto
per capta (PIB per capta). A segunda gerao tem como representante principal o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), proposto pelo PNUD com o objetivo de incorporar aspectos da
vida humana, como educao e longevidade, no considerados pelo primeiro. A terceira gerao
de indicadores composta por ndices que tem por objetivo aperfeioar o IDH, como o IDG
(ndice de Desenvolvimento ajustado a Gnero) e o IPH (ndice de Pobreza Humana), ambos do
PNUD; o ICV (ndice de Condies de Vida), produzido para os municpios brasileiros pelo IPEA e
Fundao Joo Pinheiro; e o IPRS (ndice Paulista de Responsabilidade Social), produzido para
os municpios paulistas pela Fundao Seade.
3. Votos vlidos so aqueles dados a candidatos efetivos, excluindo votos em branco ou nulos. O

comparecimento s eleies no Brasil obrigatrio. A no participao e desinteresse no

processo eleitoral so medidos pela proporo de votos vlidos, uma vez que votos em branco e
nulos so a forma existente de no participao eleitoral.

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