ASSISTNCIA SOCIAL: DE AO INDIVIDUAL A DIREITO SOCIAL

ALDAZA SPOSATI*

Introduo
A construo da assistncia social como poltica pblica no Brasil um compromisso
constitucional cuja concretizao vem se arrastando h quase 20 anos. De fato este um tema
com forte estigma desde sua nomenclatura. interessante notar, porm, que muitos sugerem
a mudana do seu nome para promoo, desenvolvimento, ao, incluso, insero, sempre
apostos ao termo social. Chegam at, a realizar a mudana da nomenclatura assistncia
social no rgo ou organizao em que tem autoridade de gesto, mas no alteram seus
procedimentos. Considero que so as heranas nos procedimentos da assistncia social que
devem ser rompidas e resignificadas sob novo paradigma, e no propriamente sua
nomenclatura.
Em 50%, ou mais, dos municpios brasileiros, ainda a esposa do prefeito a gestora da
assistncia social, acumulando, em 20% dos casos, a Presidncia do Conselho Municipal de
Assistncia Social, rgo criado em ateno ao artigo 204 da CF-88 para proceder ao
democrtico controle social da gesto de um rgo e uma poltica que se quer pblica.
As discusses e matrias atuais da mdia sobre programas governamentais de
transferncia de renda tm sido generosas em critic-los, usando como argumento pejorativo
o enquadramento como aes de assistncia social, o que os tornaria instrumentos de
dependncia e assistencialismo.
No est incorporado na nomenclatura assistncia social o contedo de seguridade
social que lhe foi atribudo na CF-88.
Comentaristas de trao conservador e mesmo aqueles que se reconhecem como de
posies ideolgicas mais esquerda caracterizam a assistncia social como uma rea
subordinada ordem econmica, substituta do trabalho, e no como pertencente ordem social,
portanto, afianadora de condies de defesa dos direitos prprios defesa da dignidade
humana.

Professora titular da PUC/SP de Ps Graduao em Servio Social. Coordenadora do Ncleo de Estudos e Pesquisas
de Seguridade e Assistncia Social da PUC/SP NEPSAS. Coordenadora do CEDEST Centro de Estudos das
Desigualdades Socioterritoriais (INPE-PUC/SP). Secretria Municipal de Assistncia Social de So Paulo (2002/2004).

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A assistncia social parece ser tratada com menos crtica, ou mais conforto, quando
comentada no mbito das velhas prticas patrimoniais. Estas parecem ser inerentes s damas,
principalmente s primeiras, como so denominadas as esposas de governantes eleitos em
sociedades marcadas pelo sexismo ou pela hierarquia dominao/subordinao entre os gneros
masculino e feminino. Fica confortvel, tambm, a ponderao sobre a assistncia social quando
colocada no mbito da filantropia de patronos, eclesiais ou leigos, empresrios ou benfeitores.
Nas duas situaes ela parece perfeitamente harmoniosa e prpria relao onde o doador tutela
ou subordina aquele que recebe a doao.
Reconhecer todos iguais perante a lei parece valer no Brasil ainda que em parte
mais para situaes do crime e da transgresso do que para a garantia de direitos sociais ou de
cidadania. Nesse caso, o poder do dinheiro e o conseqente acesso ao consumo de servios
privados se colocam como valores que desvalorizam o vnculo entre cidadania e acesso aos
servios sociais pblicos. Desmercadorizar a proteo social apresentado como objetivo
assistencialista e pejorativo ao desenvolvimento da nao. Alguns que se consideram mais a
esquerda tratam a proteo social no contributiva como moeda compensatria
desqualificao do trabalho presente na lgica de produo capitalista.
Sculos de prticas sociais fragmentadas individualizadas tuteladoras que foram sendo
designadas como de assistncia social geram grande confuso no senso comum entre prticas
assistencialistas e a proposio da poltica pblica de assistncia social presente na CF-88. Por
decorrncia, as prticas, pblicas ou privadas, que tm sido apresentadas como de assistncia
social no coincidem com as referncias a uma poltica de direitos de cidadania. De fato reside
razo, em parte, a essa crtica por decorrncia da presena persistente de costumes
conservadores nas relaes sociais no Brasil. O confronto deve ocorrer, porm, contra a
presena do conservadorismo tutelador, mas no com a assistncia social e seu potencial em
provocar a extenso do acesso a direitos e reconhecimento de cidadania caso seja tratada
como poltica pblica de direitos proteo social no contributiva.

1. Assistncia social como poltica de Estado

Entre o plano legal e o plano real, o plano institucional e o poltico-econmico-social, da
construo das polticas pblica de assistncia social, existem significativos intervalos nos
mbitos da compreenso, interpretao e diferenciao entre os tipos de projetos polticos
que lhe orientam, entre os quais se destacam: os de resistncia ao paradigma de extenso de
direitos sociais que persistem em manter a permanncia da hegemonia da verso

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conservadora e patrimonialista nessa rea de ao; os de alterao desse status quo para fazer
da assistncia social poltica pblica, dever de Estado e direito do cidado, isto , apoiada no
paradigma de construo de direitos dos cidados usurios da assistncia social. Esta proposta
supe uma ao de ruptura com a tradio conservadora, de carter liberal (voltada ao Estado
mnimo e a conseqente subsidiariedade entre ele e a sociedade no campo social). Os projetos
de fundamentao liberal-social ou economicista por sua vez, negam o reconhecimento do
direito de cidadania extensivo e consideram a ateno social compatvel somente a grupos
focais caracterizados pelo grau de indigncia estabelecido sob alta seletividade. Nesse caso o
acesso social depende do prvio enquadramento do cidado condio de necessitado, sem
direito a requerer ateno a sua necessidade social.
Nestas quase duas dcadas ps CF-88, as lutas pela transio das aes e prticas de
assistncia social para a condio de poltica pblica tem apresentado inmeros percalos, na
medida em que esta direo supe consolidar a assistncia social como responsabilidade
estatal distinta de sua histrica configurao enquanto prtica eventual e subsidiria da
sociedade, em geral, de iniciativa doutrinrio-religiosa. Denomino esse processo de mudana
de paradigma poltico na poltica de assistncia social.
Essa mudana contm mltiplas implicaes, desde alteraes conceituais at a adoo
de novos modelos e modos de gesto que alterem o modo de ser da assistncia social para o
de poltica pblica.
O mbito de uma poltica social resultante de um processo social, econmico, histrico
e poltico e, por conseqncia, flui das orientaes que uma sociedade estabelece quanto ao
mbito das responsabilidades se pblicas ou privadas para prover as necessidades de
reproduo social. A poltica social refere como dever de Estado e direito do cidado as
provises que tm proviso pblica, isto , aquelas que transitam da responsabilidade individual
e privada para a responsabilidade social e pblica. bom sempre relembrar que o processo de
reproduo social no autnomo do processo de produo social, assim, as demandas por
proteo social tm relao intrnseca com o modo de insero do cidado no processo
produtivo e o modo de produo da sociedade de mercado. O alcance das provises sociais
pblicas em quantidade, qualidade, cobertura, tica, garantias afianadas, modo de gesto e
financiamento detalham e particularizam o regime da poltica social adotada em um pas em um
dado momento histrico. Por conseqncia, o regime de uma dada poltica social depende do
modelo de regulao econmica, social e poltica, e nele, do papel exercido pelo Estado entre os

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processos de acumulao, distribuio e redistribuio do capital para o trabalho face s

desigualdades sociais e econmicas.
Analisar a especificidade/particularidade da poltica de assistncia social no Brasil
significa entender que estamos tratando de um objeto scio-histrico, econmica e
geograficamente situado, e que, portanto, se est tratando de uma dada relao de foras sociais,
econmicas e polticas que, no caso, constri o formato do regime brasileiro de assistncia
social. Essa relao de foras conjunturalmente mutvel a partir da relao democrtica entre
sociedade, mercado, governo, estado, executivo, legislativo, judicirio. importante ter
presente que, embora a execuo da poltica social esteja a cargo do executivo, seu alcance sob
o regime democrtico depende do Legislativo pela construo de normas e aprovao
oramentria , bem como do Judicirio, pelo ritmo que imprime, e opera, a processualidade
jurdica, em defesa dos direitos dos cidados.
Pratica o reducionismo aquele que analisa a poltica social to s a partir do executivo.
o Poder Legislativo que torna a poltica de Estado quando a reconhece como lei duradoura e
continua. por sua vez o Poder Judicirio que a confirma como direito de cidadania ao
reconhecer a violao de direitos do cidado ou a omisso do Estado em sua prtica. Sem esses
trnsitos, morreremos na praia do discurso, sem efetividade para o cidado que quer ter
certeza da ateno social e de sua cidadania reconhecida.
Outra considerao bsica a de que o trnsito das responsabilidades do campo
individual e para o pblico/social passa, inevitavelmente, pela adoo do republicanismo, isto ,
da configurao da coisa pblica que avessa s prticas patrimoniais. No caso brasileiro,
como em outros pases latino-americanos, ocorre a perversa coalizao entre paternalismo e
poltica configurada no populismo. Neste modo clientelar de tratar a coisa pblica, a relao
entre Estado e sociedade transita ao avesso, isto , do campo pblico para o privado,
identificando o Estado como o Pai, pelo gesto acolhedor do governante. Esta acolhida um
processo sutil, que exige clareza democrtica ainda pouco freqente entre ns, e explico o
porqu.
Os movimentos sociais lutaram, e lutam, pela incluso de suas necessidades na agenda
pblica. Ter sua necessidade reconhecida sinnimo de identidade social. Todavia, quando esse
reconhecimento se d pelo executivo, ele pontual, ocasional e atribudo ao governante de
planto. Pela alternativa democrtica, sai o governante, e seu sucessor procurar criticar o
realizado, desmanchar, no lhe dar continuidade. Para o movimento de luta social, tudo volta
estaca zero. Comea tudo novamente. Seu reconhecimento provisrio. Esta precria verso da
democracia ao momento refora a concepo do governante-pai. No h garantias institucionais,

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mas afagos pessoais. Esta forma messinica de incluso repete-se nos municpios, nos estados e
mesmo no Governo Federal. Conclui-se que, no caso brasileiro, o carter republicano e a prtica
do populismo no tm sido considerados como plos duros ou politicamente antagnicos, mas,
no mais das vezes, imbricados em diferentes intensidades e mediaes. A exemplo, a caridade
religiosa mais prxima ao paternalismo, todavia, pode tambm neg-lo e reivindicar a ateno
social como cumprimento de um direito humano, fazendo transitar a ao caridosa para uma
nova posio tico-poltica. certo que a recproca tambm pode ser verdadeira. Entre os
praticantes da caridade vamos encontrar, e ao mesmo tempo, protagonistas de ambos os plos e
mltiplos mediadores que chegam at a ser parceiros da execuo de polticas pblicas e da
exigncia democrtica do cumprimento dos direitos sociais. Outros permanecem sob a
orientao da benesse, da filantropia e mesmo da atitude vista como caridade, porm negando o
direito do carente. No caso brasileiro, o mix privado/pblico ainda recebe, na assistncia
social, tratamento intensivo pela permanncia das mulheres dos governantes como gestoras.
Como j assinalado, dados recentes mostram que cerca de 50% dos municpios so geridos
pelas esposas de governantes. Governos estaduais repetem a dose, e pela primeira vez estamos
convivendo com uma esposa de presidente que distingue sua ao desse papel conservador.
Desencravar a especificidade/particularidade pblica da assistncia social de todo esse
amlgama scio-poltico , no mais das vezes, tarefa rdua e conflituosa. preciso, todavia,
colocar esse desafio face a face e com toda a objetividade possvel.
Primeiro, preciso retomar a particularidade do caso brasileiro, que, como em outros
pases cuja industrializao ocorreu em momento posterior aos de pases da Europa Central e
dos Estados Unidos, possui uma regulao social tardia e frgil na efetivao dos direitos
sociais, principalmente pela vivncia de processos polticos ditatoriais, agravados pela sua
durao e travamento da maturao democrtica da sociedade (SPOSATI. 2002).
Enquanto na Europa a construo do modelo de Estado Social, conhecido como Welfare
State, ocorreu a partir do final da II Guerra Mundial, no Brasil, e na maioria dos pases latinoamericanos, o alargamento da responsabilidade pblica pela proviso social no
propriamente um welfare s foi ocorrer nas duas ltimas dcadas do sculo XX, pela
presena e luta de movimentos sociais, alm dos movimentos sindicais. No caso brasileiro, a
luta pelo retorno ao Estado Democrtico de Direito mesclou-se com a luta pela extenso do
acesso aos direitos sociais a todos. Romper com a ditadura militar e exigir do Estado (nacional,
regional e local) compromissos democrticos, efetivao de uma agenda de proviso de
necessidades sociais foi (e ) luta de mltiplos movimentos sociais.

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O exame da poltica de assistncia social, como de outras polticas sociais, significa tratar
de uma mediao estatal na relao de classes em uma sociedade de mercado que tem por
objetivo construir novos parmetros e alcances na luta pela efetivao de direitos sociais e
ampliao do alcance do dever de Estado com o social. Tem-se frente a possibilidade de fazer
avanar, em alguns aspectos, um processo constituinte ainda inconcluso, mesmo que sua
completude seja, muitas vezes, mais desejo do que possibilidade. Trata-se do campo da dvida
social brasileira, face s excluses sociais, onde os servios de assistncia social so
importantes, quer para suprir demandas de proteo e reproduo social, quer para a
desconstruo/reconstruo da sociabilidade cotidiana de vrias camadas da populao sob uma
nova relao de igualdade/eqidade de direitos perante a sociedade e o Estado brasileiro e
perante a tica scio-poltica fundada na dignidade humana.
Esta situao coloca ainda, face a face, a hiptese jurdico-poltica igualitria da
possibilidade de ampliar o alcance do reconhecimento de direitos de cidadania, ainda que isto se
d numa sociedade de desigualdades. Isto , se est diante de uma contradio prpria da
dinmica conflitiva de uma sociedade de classes que pe e repe o processo de identidade e de
reconhecimento de cada um e de todos os brasileiros face ao Estado e sociedade. Este
processo sempre polarizado no Brasil quando se pem em questo a forte desigualdade scioeconmica, a urgncia da redistribuio de renda e riquezas e as desigualdades regionais.
A aplicao desse movimento poltico-social na gesto pblica da assistncia social
requer algumas pontuaes sobre o estado das artes do mbito da poltica pblica de
assistncia social, em mutao a partir da CF-88. O novo, nesse processo, a perspectiva de
alcanarmos, nessa rea de gesto pblica, o padro de poltica de Estado em contraponto aos
modelos de poltica de gesto, programas de governo, gesto de aes sociais ou de
combate pobreza.
O entendimento constitucional da assistncia social como poltica de seguridade social
junto sade e previdncia social algo novo para os costumes do poder e, por
decorrncia, para a institucionalidade brasileira. Pode-se dizer que ocorre o mesmo para
outros regimes de Estado Social, onde nominada como: segurana social em Portugal, ou
laide sociale em Frana, ou ainda, ao social em outros pases.
A aceitao de que uma rea de servio pblico pertena funo de seguridade social,
e nela se ocupe da proteo social a riscos e vulnerabilidades individuais e sociais de forma
no contributiva, j admitida para a poltica de sade, inclusive pela sade coletiva. Todavia,
existem ainda resistncias em incorporar, sob o mesmo conceito e justificativa, servios scioassistenciais sob carter pblico no contributivo como atribuio estatal de seguridade social,

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portanto, assegurador de direitos. s vezes at se admite essa responsabilidade para a

instncia federal, mas pouco dela se exige para as instncias estadual e municipal.
H um simblico arraigado cultura social e poltica brasileira que sugere ser a
assistncia social a rea de governo que autoriza aos necessitados, de preferncia aos mais
necessitados dentre os necessitados, o acesso gratuito a bens para sua subsistncia. A
exemplo, se o leite distribudo pela poltica da sade, ele tem sua entrega ao usurio como
parte de um programa nutricional baseado em assegurar nutrientes, calorias e padres saudveis
de alimentao materno-infantil. Se o mesmo leite distribudo ao usurio pelo servio pblico
de assistncia social, essa entrega entendida como doao, auxlio ou ajuda para dar de comer
criana pobre ou faminta, filha de pais carentes. Transmuta-se a mesma ao de garantias de
resultados a uma ao de ordem moral e emergencial, direcionada a carentes, sem qualquer
relao ou meno a direitos ou deveres. Passa a ser uma atitude do governante (ou de sua
mulher em particular), e no uma responsabilidade de Estado. interessante notar que a criana
pode ser a mesma como a mesma poder ser sua famlia , todavia, o guich estatal da
assistncia social transmuta na verso conservadora, o direito nutrio em ajuda ao pobre,
pelos usos e costumes da cultura institucional brasileira, mesmo aps a CF-88.
Considero que um dos fatores que gera essa transmutao a atribuio indevida da
assistncia social ao campo dos pobres e da pobreza. este o campo das culpas, das vtimas e
sofredores, dos coitados e dos no cidados. Somente quando a pobreza for criminalizada, isto
, quando seus causadores forem apontados, talvez se possa romper com o moralismo milenar
que cerca a questo. A condio de ser pobre no gera direitos. a condio de ser cidado que
os gera. Por conseqncia, enquanto for atribuda a responsabilidade da assistncia social ao
trato do pobre, ela no ser uma poltica de direito de cidadania. Esta uma das questes mais
difceis a ser enfrentada, pois muda o plo energtico da assistncia social.
Defendo a assistncia social, pelo disposto na CF-88, como poltica de seguridade social,
portanto, poltica de proteo social a riscos e vulnerabilidades sociais que se objetivam em
prover determinadas necessidades sociais e afianar determinadas seguranas sociais. Desta
feita, a assistncia social no me dos pobres e, muito menos, me de pobres
envergonhados. Caso me fosse possvel, diria at que essa verso agride o disposto
constitucional, raiando as beiras de uma inconstitucionalidade. A identidade atribuda de forma
conservadora e moralista assistncia social, no interior do Estado, nega ao cidado seus
direitos.
A assistncia social como ao de Estado precisa atingir o pleno estatuto poltico
programtico de poltica social empenhada em obter resultados efetivos e duradouros para

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uma proteo social ao cidado e sua famlia. Parte do imaginrio social entende que o
tempo de exerccio da funo pblica assistncia social deva ser curto, de urgncia, isto ,
capaz de amenizar o grau de sofrimento, mas no de alcanar a responsabilidade em
responder a um direito de cidadania, produzindo com sua ao resultados mais duradouros. A
eficincia da ao da assistncia social comumente referida ao emergencial.1
Por outro lado, no o fato de nominar o campo da assistncia social como de proteo
social que lhe instaura, de imediato, nova percepo social. Parte do imaginrio social
brasileiro tende a manter, como herana do conservadorismo liberal e higienista, somente as
situaes de forte agravo vida como mbito de proteo social. A exemplo, ao reconhecer a
doena grave ou a morte como situaes de gravidade, no significa de imediato que j exista
a percepo em vincul-las a fragilidades, riscos e vulnerabilidades a que a vida humana em
sociedade submetida. No caso, o corpo apartado da mente e do meio onde so realizadas
as relaes concretas da vida e do viver. No limite, a doena do corpo palco de ateno
quando for necessrio que o corpo fique em p, ganhe sua vida, e a dos seus, com o prprio
suor. A concepo de liberdade e autonomia individual referida ao virar-se por si mesmo
sem depender de ningum. A proteo social pblica , nesse caso, concebida como uma
tutela que fragiliza a fora do homem ao invs de fortalec-la.
Avanar no estabelecimento da funo pblica assistncia social e instaur-la no
campo do interesse pblico como de dever de Estado, com responsabilidades por resultados
efetivos que resguardem e fortaleam o cidado, um grande trnsito poltico-social, tcnicocientfico e jurdico. Um dos resultados desse trnsito est na conquista de um espao
programtico especfico, como poltica pblica, cuja funo v alm da prontido socorrista da
ateno eventual. Na condio de poltica pblica, ela deve responder, de forma racional e
programtica, com qualidade e quantidade face s demandas, a determinadas necessidades
sociais, tornando-se provedora de seguranas sociais. Para isso, preciso introduzir e exigir da
gesto estatal os marcos racionais do planejamento pblico participativo como uma
ferramenta potencial para operar esse trnsito, desde que regulado, monitorado e submetido
ao controle social da sociedade. Os conselhos municipais, estaduais e nacional da assistncia
social, estabelecidos pela Lei Orgnica de Assistncia Social - Loas, Lei federal 8.742, de
7/12/1993, afianam esse compromisso.

1 Este processo de saltar das urgncias para uma ao efetiva um caminho das diversas polticas sociais por ser
decorrncia do grau de compromisso do Estado Social, do avano do conhecimento cientfico social e tecnolgico,
bem como da pujana das foras sociais e polticas de uma sociedade nessa direo.

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Esse trnsito exige mediaes institucionais, exige mudanas nos rgo gestores, que
so os lcus de exerccio da responsabilidade pblica. Exige ao de agentes pblicos que
passam a ser responsveis por resultados. Exige que a processualidade da assistncia social
alcance o Judicirio. Ter direitos exige ter o lugar de exigncia e arbitragem do direito, bem
alm da retrica em se dizer sujeito de direitos todos os brasileiros.
Construir esses trnsitos exige a concepo alargada do mbito da proteo social no
contributiva a ser afianada, coletivamente, como direito de cidadania e dever de Estado. Um
passo inicial para tornar este debate mais claro supe precisar o que est sendo includo sob a
consgnia da assistncia social como poltica de seguridade social no Brasil.

2. Condicionantes para estabelecer a assistncia social como campo da seguridade

social
No Brasil, desde a dcada de 30 do sculo XX, o acesso do cidado a direitos sociais foi
subordinado sua incluso formal na legislao social do trabalho e no condio genrica
em ser cidado brasileiro. A cidadania salarial, ou regulada, como diz Wanderley Guilherme
dos Santos, e no social, condicionou seu reconhecimento ao exerccio de um trabalho formal.
Sabe-se que o modelo de Estado Social, conhecido como Welfare State, ou Estado de Bem
Estar Social, tambm tem forte fundamento na sociedade salarial e na condio de pleno
emprego (DEACON. 2005; TOWNSEND. 2.004). A mudana do processo produtivo vem,
paradoxalmente, colocando em questo esse carter restritivo entre a legislao social do
trabalho e o alcance da cidadania social. A precarizao do trabalho pela alterao do processo
produtivo e a informatizao extensiva tm ampliado o campo informal do trabalho, com isto,
a cidadania social passa a ser demandada por aqueles que antes contavam com a cidadania
ocupacional.
Os direitos sociais humanos so, por natureza, direitos ligados vida em sociedade sob a
chancela da dignidade humana. Neles, o social precede o econmico. Esta nova realidade abre
o debate sobre um novo contrato social no filiado exclusivamente ao contrato de trabalho,
mas a um contrato entre foras sociais, polticas e o Estado, no processo de extenso do
reconhecimento universal da cidadania em uma sociedade de tradio escravocrata e elitista
que se mantm sob forte desigualdade scio-econmica.
O acesso proteo social, atravs de polticas pblicas, vem passando por um processo
de idas e vindas que atravessado pela conquista do Estado democrtico de direito, cuja

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aplicabilidade se d entre os trs nveis de gesto pblica a nacional, a estadual e a

municipal , bem como entre os trs poderes: Judicirio, Executivo e Legislativo. Vive-se no
Brasil um longo, tortuoso e dificultoso processo de construo de estratgias polticas de
governo para a adoo de novas medidas de gesto e de extenso e popularizao de
procedimentos judicirios, para que tais direitos, direcionados universalizao da cidadania,
saiam do papel e se transformem em acesso real a efetivas aquisies reclamveis nos
tribunais (quando da ocorrncia de interdies a tais acessos). Trata-se de uma ampla
mudana cultural: da cultura scio-poltica, da cultura da gesto pblica, da cultura do
Judicirio e da cultura do Legislativo. Por isso, as experincias de reformas administrativas de
Estado ganham singular destaque nesse processo de mudana para alm, ou mesmo junto, das
reformas sociais e polticas.
A concretizao da gesto democrtica exige um novo marco regulatrio que referencie
os rgos pblicos e seus agentes a uma cultura institucional de carter republicano, isto ,
centrada nos direitos, no processo democrtico entre Estado e Sociedade, no reconhecimento
do bem pblico, do espao pblico e da cidadania. Isto implica que qualquer processo de
gesto que se proponha a tal mudana opere, antes de tudo, para identificar a presena
perniciosa de normas, procedimentos, culturas institucionais de gesto que no estejam
referenciadas transparncia democrtica e igualitria. Este j denominado entulho
autoritrio, que eu denominaria de bagulhos conservadores, precisa ser descartado para
que se instale uma nova cultura republicana de Estado e de gesto pblica a partir do
comportamento dos mltiplos agentes institucionais.
No caso da assistncia social, pela sua relao tradicional ao mbito da iniciativa privada
e filantrpica, ou tecnocracia burocrtica pblica, h muito por identificar, resignificar e
modificar para que alcance novo paradigma de gesto, removendo os persistentes bagulhos
conservadores presentes ainda nos aparatos de gesto pblica da Unio, dos estados e dos
municpios.
A assistncia social sempre foi muito mais aceita e entendida no senso comum como
prtica da sociedade sem lhe exigir, como componente, a qualidade de trabalho tcnico
profissional com suporte cientfico-metodolgico para garantir resultados em suas aes,
servios, atividades e programas. Ela foi sendo caracterizada como ao voluntria de ajuda
material presidida mais pela atitude do que pelo conhecimento e pela razo. ainda
socialmente decodificada pelo que tem sido tradicionalmente, isto , uma prtica que
pertence ao campo da ajuda, da caridade, da benemerncia, da fraternidade, da filantropia, da

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solidariedade, ou pertencente ao campo do gesto, onde a colaborao do voluntariado social

perante o mais fraco se destaca face ao compromisso de Estado com a proteo social pblica
a riscos e vulnerabilidades pessoais e sociais. A gesto de uma poltica de Estado exige mais do
que o gesto, pois depende de efetivas condies permanentes na gesto pblica. Isto j foi
aqui referido e at mesmo atribudo atitude populista e paternalista.
Na gesto pblica brasileira, a CF-88 e a Loas determinaram, para todo o territrio
nacional, uma nova delegao poltico-programtica no mbito das polticas sociais pblicas
denominadas assistncia social. A consolidao desses dispostos legais exige ter
estrategicamente claro o mbito das necessidades sociais da populao brasileira que devero
ser problematizadas, gestadas e providas por essa poltica como sua particularidade dentre as
demais2. Trata-se, portanto, de um paradigma fundado no conhecimento da realidade social
brasileira com alcance de leitura para alm do genrico, das mdias, das aproximaes
grosseiras. A construo do conhecimento da realidade social brasileira para subsidiar a
poltica social pblica precisa entender a populao e a demanda como agentes vivos, com
capacidades e foras que interagem e vivem coletivamente em um dado territrio como
expresso dinmica de um espao social. Dados gerais percentuais no do conta dos
elementos da vida que compem essas necessidades e s pr-condies existentes para seu
enfrentamento que, face s diversidades regionais do territrio brasileiro, precisam ser
particularizadas em novos conhecimentos3.
Essa resistncia pode ser explicada como decorrncia do fato de a incluso, em 1988, da
assistncia social como campo prprio na seguridade social ter ocorrido mais pela deciso
poltica do grupo de transio democrtica da denominada Nova Repblica, perodo que
marcou a passagem do final da ditadura militar ao processo constituinte e reconstruo
institucional do Estado de Direito. Esse grupo tcnico-poltico analisou e props a gesto da
Previdncia Social expurgada do que no era, stricto sensu, seguro social. A constituio
poltico-institucional da assistncia social na seguridade social se deu pela negativa, isto ,

2 A identificao da particularidade no , porm, a busca da estratificao ou segmentao. Trata-se de referenciar

o singular na totalidade. No caso, a intersetorialidade campo da assistncia social assim como de todas as polticas
sociais que pretendem responder mltipla realidade scio-econmica dos cidados.
3 A incluso do campo particular da assistncia social, no mbito da seguridade social proposto pela CF-88, no
encontrou interlocutores e interlocues estruturadas e organizadas na academia, na sociedade civil e nos
movimentos sociais. Diversa situao ocorreu, a exemplo, no mbito da sade, que partiu de uma proposta
estratgica (acadmica, poltica, de gesto e de poder) construda nacionalmente (com apoio internacional, como
aquele advindo do paradigma da Conferncia de Alma Ata).

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passou a ser campo de assistncia social, o que no era da Previdncia Social por no ser
benefcio decorrente de contribuies prvias4.
A introduo da funo assistncia social como poltica de seguridade social no resultou
de um processo poltico pela ampliao do pacto social brasileiro. No ficou claro, partida,
que essa deciso geraria novas responsabilidades pblicas e sociais para com a populao para
alm das heranas do que no era seguro social. Ou ainda que a assistncia social como
proteo social no contributiva se estenderia para alm da relao formal de trabalho. Ou ainda
que se tratava de uma deciso poltica de alargamento da proteo social dos brasileiros,
configurada como proteo vida e cidadania, para alm do seguro social. Esta noo no foi
devidamente incorporada. A hegemonia do pensamento da Seguridade Social no caso brasileiro
se deu pela via bismarckiana da Previdncia Social, isto , pelo seguro, e no pela cidadania ou
pela justia social. O prprio Sistema nico de Sade, o SUS, resultou da combinao das aes
de sade do antigo INAMPS (Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social)
com a Poltica Nacional de Sade proposta para todos os brasileiros pelo Ministrio da Sade
com a anuncia da Previdncia Social, cujo projeto era o de restringir-se, stricto sensu, ao
seguro social. Em concluso, a assistncia social foi instituda mais pelas heranas
institucionais do que pela concepo efetiva de um novo paradigma ou novo pacto social com
base na democracia e na redistributividade5.
O contedo dessa nova poltica foi traduzido em apenas dois artigos constitucionais
(artigo 203 e 204), cuja exegese no est, ainda, incorporada pelo campo do Direito e da Justia,
de modo a configurar claramente perante os tribunais direitos reclamveis e conseqentes
responsabilidades e obrigaes que deveriam produzir para o Estado e a Sociedade. Como
matria dos direitos sociais ou direitos difusos (como denomina no campo do Direito), sua
aplicao decorrente ainda no supe penalidades para aqueles que no cumprirem sua
efetivao. Por decorrncia, mais usual enunciar genericamente a assistncia social como
dever de Estado e direito da populao, sem tornar claro e especfico em que consistem tais
deveres ou tais direitos. A prpria Loas deixa a desejar nessa construo e detalhamento. A
perspectiva de constitu-la como poltica pblica exige a introduo em sua aplicao da
racionalidade republicana na gesto dessa poltica para alm da concepo de gesto humanista
(de solidariedade ou de benemerncia). O Estado, na gesto da poltica de assistncia social, no
4 Alguns pases, como a Frana, consideram os benefcios de assistncia social como uma contribuio salarial
especfica para a solidariedade. Esta contribuio, no caso francs, mantm a RMI Renda Mnima de Insero ,
que consiste em benefcio financeiro mensal ao cidado em vulnerabilidade, sem necessidade de prvia
contribuio financeira.
5 A Renda Mensal Vitalcia forma de penso social mensal para idosos e pessoas com deficincias ou doenas
crnicas, independente de prvia/plena contribuio financeira ao seguro social transitou mecanicamente do
campo da previdncia para o da assistncia social.

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pode permanecer no papel de coadjuvante que concede ajudas financeiras, subvenes a aes,
trabalhos ou projetos comunitrios de organizaes da sociedade civil. Ele precisa alcanar o
estatuto de regulador e responsvel por garantir proteo social como poltica de cidadania, isto
, nem compensatria, nem residual, nem caritativa, nem assistencialista, mas sim poltica
pblica de direitos6.
A transio da assistncia social para o mbito da poltica pblica exige que ela supere
sua identificao sob a categoria de programa social deste ou daquele governo para
desenvolver um sistema de proteo social contnuo, ainda que cada governo possa
complementar, ou potenciar, uma ou outra dimenso desse sistema com um programa social
governamental com a marca especfica de um perodo de governo. Por conseqncia,
preciso distinguir o que assistncia social como ao contnua resultante de uma poltica do
alcance de um programa social, ou mesmo de uma ao eventual e circunstancial de um
governo.
A gesto pblica no pode consistir em um agrupamento de atividades desconectadas
ou com propsitos to genricos e diversificados que no permitam a construo de
referncias e significados mais universais para todo o cidado. Ela precisa ter claro sobre o qu
gera direito, quer seja para o cidado aplicar a si mesmo, quer seja para conhec-lo, aplic-lo e
exigi-lo para outro cidado que desse direito necessite usufruir. Afinal, o direito a quem dele
necessitar7.

6 Sobre esta questo cabe um aclaramento. freqente considerar a assistncia social como mbito das polticas
compensatrias, isto , das que atuam sobre os efeitos dos problemas sociais, e no sobre suas causas, ou que tm
por eficincia de resultado a ao de minorar o sofrimento dentro das possibilidades oramentrias e do grau de
miserabilidade do necessitado. Neste sentido, a antipoltica pblica, j que se torna usurpadora de direitos sociais.
Trata-se de uma crtica tradio conservadora negadora do paradigma de direitos sociais. Toda a poltica social ao
mesmo tempo atua sobre efeitos e sobre causas. Estas duas dimenses so interligadas, e, no mais das vezes,
trabalhar as causas supe a articulao de diversas reas de ao governamental, que inclui at mesmo a cultura.
Concluir que o carter compensatrio se traduz por atuar nos efeitos, e no nas causas, , sem dvida, nova
expresso da racionalidade do ditado chins pelo seu lado instrumental: no d, ensine. Esta proposta ao defender
uma perspectiva de direito nega a proviso social. Neste caso, termina por se alinhar com o princpio de mercado,
onde todos os bens so mercadorias adquiridas, e no acessos ao fundo social pblico conforme possibilidade de
distribuio e redistribuio.
7 A ao pblica tradicional no campo da assistncia social, mesmo ao acessar o financiamento pelo fundo pblico,
sempre foi uma coletnea de experincias-piloto descontnuas, desarticuladas, sem especificar o resultado
esperado e o padro de ateno desejado para o cidado que dela faz uso. Transit-la para o mbito de uma poltica
pblica enquanto proteo e proviso social exige regulamentaes gerais mesmo que se mantenham graus de
flexibilidade em sua aplicao. Ela deve responder a determinadas necessidades gerais, ainda que respeite
subjetividades, isto , deve buscar resultados determinados sob um dado padro de qualidade. So todas essas prcondies que definem o alcance de metodologias, aquisies, provises e dos custos a serem providos pelo
oramento pblico para alcanar determinados indicadores de resultados entendidos como positivos e desejveis.
As prticas governamentais de assistncia social, em seu tradicional empirismo, tm sido quase uma sopa de
pedras, onde cada uma se apresenta de forma circunstancial e pontual, isto , o conjunto se que assim se
possa chamar apresenta alta fragmentao, como se cada experincia valesse em si mesma, valesse s por

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Outro quesito necessrio para operar o trnsito da gesto da assistncia social do

campo da prtica para o da poltica pblica a exigncia de entendeminto sobre o risco a ser
coberto pela poltica de proteo social, que embora tenha incidncia pessoal, no de
exclusividade daquela pessoa, e sim possibilidade de ocorrncia dentre os cidados de uma
coletividade. Os fatores de risco e vulnerabilidades so sociais, ainda que incidam em
individualidades.
Qualquer poltica pblica exige a adoo do princpio da continuidade ou um padro
continuado de servios, mesmo que sob governos diferentes. O estatuto de servios continuados
na assistncia social foi obtido atravs de decreto presidencial em 2004, porm foi limitado a
algumas das atividades federais. A recente implantao do Sistema nico de Assistncia Social
SUAS, contida na NOB-2005, e da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS de
2004, devero cumprir esse objetivo organizacional de hierarquizao e padronizao dos
servios continuados de assistncia social para todo o territrio nacional8.
Apontou-se aqui uma srie de motivos bloqueadores da transmutao da assistncia
social de prtica para direito. Com o intuito de relembr-los so aqui retomados:
- a relutncia scio-poltica de foras sociais conservadoras em estender direitos de
cidadania a todos, ampliando o alcance das polticas sociais pblicas;
- a persistncia de polticas sociais direcionadas ao enfrentamento de desigualdades
sociais, mas desvinculadas da cultura de cidadania, reforando resistncias extenso da
dignidade humana a todos como padro de civilidade da sociedade;
- a descontinuidade da gesto governamental brasileira em fazer valer a proposta
constitucional da poltica de seguridade social para alm da previdncia social (ou a restrio
da proteo social ao exerccio do trabalho formal);

existir, e no pelos seus resultados ou mesmo os resultados do conjunto. Cada caldeiro de sopa (uma
experincia isolada) que preparado tem um sabor, uma quantidade, uma durabilidade que no afiana a certeza
sobre o que poder ocorrer amanh, at mesmo se existir ou no o dito caldeiro. A poltica pblica no pode
ser reduzida a aes descontnuas. A transformao da assistncia social em poltica exige que as aes eventuais
genericamente nominadas como projetos se transformem em servios continuados. Isto significa que o
oramento pblico deve garantir continuidade, aprimoramento e expanso desses servios face s caractersticas
da demanda.
8 A construo de uma poltica pblica exige transitar a ao pblica do campo de ateno a necessidades pessoais
e individuais para o campo das necessidades de uma coletividade, ainda que sejam observadas e respeitadas as
variaes entre as pessoas ou sua heterogeneidade. preciso ter flexibilidade para as diferenas humanas, mas
preciso tambm exigir um padro de qualidade de ateno aos segmentos em risco e vulnerabilidade pessoal e
social. So a qualidade, a quantidade e a capacidade de cobrir a totalidade da demanda por essas atenes e
aquisies, alm de sua metodologia e procedimentos, que vo determinar os recursos humanos, tcnicos e
metodolgicos necessrios concretizao da poltica social. Estes devem ser convertidos em custos financeiros e
oramentrios para vir a compor o financiamento pelo fundo pblico.

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- a fragilidade do reconhecimento da produo cientfica no campo da assistncia social

e de sua disseminao nos processos de formao de tcnicos, pesquisadores e planejadores
de polticas sociais;
- o dificultoso trnsito terico e poltico em atribuir o estatuto de poltica pblica de
direitos a uma rea de proteo social tradicionalmente vinculada filantropia e
benemerncia;
- o carter genrico do contedo da luta dos militantes e dos movimentos pela
efetivao da Poltica Nacional de Assistncia Social no Brasil e a ausncia de um claro projeto
estratgico de mudana capaz de nuclear foras em torno de seus pontos-chave;
- o carter envergonhado do pensamento de esquerda em admitir a cobertura pela
proteo social de necessidades bsicas.

3. O mbito da assistncia social como poltica de proteo social

Includa no campo da seguridade social, a assistncia social poltica de proteo social
no contributiva, portanto, lhe cabe prover aes preventivas e protetivas em face de
vulnerabilidade, riscos e danos sociais. Ela deve prover proteo social bsica e especial,
independente da contribuio financeira, da situao legal do usurio ou mesmo de ter, ou
no, endereo ou domiclio fixo. Ela chega at os que esto nas ruas e desenvolve a concepo
de proteo extensiva. Os riscos sociais a que se refere no advm de situaes fsicas,
psquicas ou biolgicas, como a sade, mas sim de situaes instaladas no campo relacional da
vida humana. Isto , diz respeito aos vnculos sociais. A assistncia social est no campo
societrio, e como tal, so os riscos sociais advindos da (in)sustentabilidade de vnculos sociais
e das incertezas sociais que se colocam sob sua responsabilidade, assim como o fomento ao
desenvolvimento humano e social.
As necessidades e possibilidades humanas que se colocam para a operao das polticas
de assistncia social so, sem dvida, marcadas pelas profundas desigualdades scioeconmicas e polticas agravadas pela miserabilidade. A assistncia social como poltica pblica
deve ofertar a proviso de necessidades fora do mercado, isto , sustentadas pelo oramento
pblico na qualidade de garantia social.
Para tanto, aqui se entende a assistncia social como:
- poltica de garantias de direitos de preveno e proteo social atravs de servios,
benefcios, programas, projetos, monitoramento e trabalhos sociais que:
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- previnem/reduzem situaes de risco social e pessoal;

- protegem pessoas e famlias vulnerveis e vitimizadas, independente de idade, sexo,
raa, etnia, renda;
- criam medidas e possibilidades de ressocializao, reinsero e incluso social;
- monitoram excluses, vitimizaes, vulnerabilidades e riscos sociais da populao.
O paradigma de proteo social (bsica e especial) rompe com a noo dos cidados
como massa abstrata e os reconstri a partir da realidade de suas vidas. Opera a partir de
potencialidades, talentos, desejos, capacidades de cada um dos grupos e segmentos sociais. A
proteo social da assistncia social opera sob trs situaes: proteo s vulnerabilidades
prprias ao ciclo de vida; proteo s fragilidades da convivncia familiar; proteo dignidade
humana e combate s suas violaes.
A proteo social da assistncia social tem por primeiro eixo protetivo a proteo ao ciclo
da vida do cidado, isto , a oferta de apoios s fragilidades dos diversos momentos da vida
humana, como tambm de apoios aos impactos dos eventos humanos que provocam rupturas e
vulnerabilidades sociais. A assistncia social, ao ter por eixo protetivo as fragilidades e
vulnerabilidades etrias prprias ao ciclo da vida, as coloca em dilogo com os direitos de
crianas, adolescentes, jovens e idosos. Opera sob as matrizes dos direitos ao desenvolvimento
humano e a experincia humana.
O segundo eixo protetivo da assistncia social decorre do direito dignidade humana,
expresso pela conquista da eqidade, isto , o respeito heterogeneidade e diferena sem
discriminao e apartaes. No caso, a ruptura com as discriminaes para com mulheres,
ndios, afrodescendente, entre outros, central na dinmica dessa poltica. Inclui, ainda, a
proteo especial contra as formas predatrias da dignidade e cidadania em qualquer momento
da vida e que causam privao, vitimizao, violncia e at mesmo o extermnio. As pessoas em
desvantagens pessoais, em abandono ou em deficincia so possveis vtimas dessa predao,
alm de crianas, jovens vtimas da violncia sexual, drogadio, ameaas de morte.
O terceiro eixo protetivo est no enfrentamento de fragilidades na convivncia familiar
como ncleo afetivo e de proteo bsica de todo cidado. Aqui, a ampliao das condies de
equilbrio e resilincia do arranjo familiar fundamental na reconstituio do tecido social e no
reforo do ncleo afetivo de referncia de cada pessoa.
O alcance pleno da proteo social ofertada pela assistncia social se completa com as
funes de monitoramento e vigilncia social e de defesa de direitos scio-assistenciais. Tratase do vigiar e defender, e no do vigiar e punir. preciso desenvolver polticas de

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favorecimento ao alcance de direitos, uma ao pr-ativa que instale defensorias no mbito

scio-assistencial.
A proteo social na assistncia social inscreve-se, portanto, no campo de riscos e
vulnerabilidades sociais, que, alm de provises materiais, deve afianar meios para o reforo
da auto-estima, autonomia, insero social, ampliao da resilincia aos conflitos, estmulo
participao, eqidade, protagonismo, emancipao, incluso social e conquista de cidadania.
Todo este compromisso com a proteo social aos riscos, vitimizaes, excluses e
vulnerabilidades sociais se fundamenta na expanso de um padro societrio de civilidade que
afiana um padro bsico de vida e respostas dignas a determinadas necessidades sociais. No
caso, como diz Ian Gough, aqui se coloca o direito satisfao de necessidades que so tanto
materiais como relacionais. Gough prope ainda que a preservao da vida humana e o
desenvolvimento da autonomia sejam obrigaes bsicas da proteo social. Responder
satisfao mnima de necessidades supe, para o autor, eliminar o sofrimento brutal e capacitar
as pessoas a sobreviverem. A esta preservao humana deve se somar o desenvolvimento da
autonomia para afianar condies de liberdade e opo.

4. Assistncia social como provedora de seguranas sociais

A assistncia social como seguridade social deve prover as seguranas de acolhida,
convvio, proviso de condies de autonomia, de eqidade e de travessia, alm da defesa dos
direitos scio-assistenciais e do monitoramento e vigilncia social9. A PNAS-2004 reconhece as
seguranas sociais de acolhida, convvio familiar e societrio e sobrevivncia.
Para estabelecer quais seriam as necessidades no campo da assistncia social, j que
Loas no as explicitou de modo cabal, preciso desenvolver uma outra forma de anlise que
inclua o conceito de risco social10. A noo de risco social exige que se estabelea quais as

9 Esta construo desenvolvida desde 1995, a partir do Ncleo de Seguridade e Assistncia Social da PUC/SP. Vem
sendo debatida e experimentada como articuladora do processo de gesto da poltica de assistncia social, tendo
demonstrado conter qualidade organizativa e estimuladora da definio das aquisies para os usurios dos
servios no mbito da assistncia social.
10 importante ressaltar que no Brasil temos frgil noo de risco social. As culturas liberal e neoliberal entendem
o risco como uma questo de preocupao pessoal e individual. As incertezas da vida, de acordo com o pensamento
liberal, devem ser enfrentadas e respondidas por cada um, de acordo com as suas possibilidades. Frase esta em
rumo contrrio de Marx: a cada um de acordo com suas necessidades. preciso o compromisso coletivo da
sociedade com os riscos sociais da populao. A exemplo, se pergunta: quando que uma criana est vivendo um
risco social? Certamente no s quando ela no tem o que comer, mas tambm quando violentada pelos seus
pais; quando no consegue uma vaga na escola; quando no consegue desenvolver as suas potencialidades e tem
que trabalhar at mesmo desde os quatro anos. A noo de risco no implica somente a iminncia imediata de um
perigo, mas ela quer dizer tambm uma possibilidade de, num futuro prximo, ocorrer uma perda de qualidade de
vida pela ausncia de uma ao preventiva. A ao preventiva irm siamesa do risco, pois no se trata de to s
minorar o risco imediatamente, mas de criar prevenes para que este se reduza significativamente ou deixe de

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situaes que tornam os cidados mais sujeitados vivncia de um risco. Portanto, definir o
alcance do carter bsico do universalismo exige estabelecer quais as vulnerabilidades sociais
que devem ser cobertas por uma poltica de proteo social ou de seguridade social.
A segurana uma exigncia antropolgica de todo indivduo, mas sua satisfao no pode ser
resolvida exclusivamente no mbito individual. tambm uma necessidade da sociedade que se
assegure em determinada medida a ordem social e se garanta uma ordem segura a todos seus
membros. As polticas sociais representam um dos instrumentos especializados para cumprir essa
funo. (VILLA LOBOS. 2000, p. 58).

preciso um conjunto de aes para garantir um conjunto de seguranas que se

contraponha s incertezas sociais. A assistncia social no se reduz a ser provedora quando o
cidado est sob situao de destituio plena (como a de populao em situao de rua,
trabalho/prostituio infantil, analfabetismo, crianas de rua, prostituio adulta), ainda que
sejam situaes limiares a serem superadas para um novo patamar. A superao dessas
situaes exige ao intersetorial e integrada no s das polticas sociais, mas tambm entre
essas e as polticas econmicas e do sistema de justia e defesa de direitos humanos.
possvel e necessria uma poltica ativa de assistncia social que resignifique a vida, a
dignidade, a resistncia, o empowerment dos ainda estruturalmente excludos. A auto-estima
e a capacidade de decidir e pertencer ao lado da extenso da proteo social aos riscos de
violncia na sociedade precisam ser ativados, ainda que parea uma luta de David contra
Golias na sociedade de mercado.
A assistncia social uma das ferramentas para ativar um novo contrato social na
direo de incluso dos excludos. A populao tem clara esta situao e reclama pelo direito a
um empurro11. Por isso, no Brasil ela no pode se reduzir a benefcios em pecnia, mas

existir. No se rompe, no caso, o circuito de sociedade de risco na qual o trabalhador quem deve ser o provedor
da superao do risco. O neoliberalismo e as novas formas de fascismo social ampliaram os riscos e a ausncia de
garantias de estabilizao de expectativas. Temos vivido, como diz Boaventura Santos, um colapso de expectativas
que certamente agrava, ainda mais, a situao da populao que vive em territrios onde o Estado no aparece.
So as comunidades sujeitas s regras das mfias e dos bandos.
11 Este empurro uma condio de fora para enfrentar o forte movimento que os exclui. So necessrias aes
para reduzir o sofrimento humano em ser excludo, propulso de foras para restaurar a auto-estima face
discriminao. Reclamam da necessria humildade dos agentes institucionais que os tratam como seres
desprovidos da capacidade de saber o que desejam ou do que necessitam. A pessoa que recorre, a exemplo, a um
hospital no busca s atendimento mdico. O tratamento que recebe deve reconhecer sua dignidade humana, sua
singularidade individual e sua identidade social. preciso que o cidado se sinta inserido em um contexto de
confiana e cooperao que d sentido a sua vida cotidiana. As pessoas precisam ser consideradas como capazes
inclusive de escolhas para seus destinos, ainda que suas chances precisem ser construdas. preciso superar a viso
conservadora e liberal de que a oportunidade um corretivo. preciso ter claro que face a esta perversa sociedade
de mercado, algumas pessoas no tero condies de superar a fora dos mecanismos de excluso, necessitando de

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deve incluir servios, programas e projetos. O Estado, como responsvel pela efetivao dos
direitos do cidado, deve ser ao mesmo tempo gestor estratgico, fornecedor de recursos,
regulador, produtor direto de servios e estimulador da incluso social na sociedade.
Uma poltica de proteo social compe o conjunto de direitos de civilizao de uma
sociedade e/ou o elenco das manifestaes e das decises de solidariedade de uma sociedade
para com todos os seus membros. Ela uma poltica estabelecida para a preservao, a
segurana e a dignidade de todos os cidados.
A assistncia social como poltica de seguridade social precisa afianar a cobertura de
necessidades do cidado e da famlia enquanto ncleo bsico do processo de reproduo
social. Esta cobertura deve assegurar a reduo/eliminao de vulnerabilidades que fragilizam
a resistncia do cidado e da famlia ao processo de excluso. Portanto, cabe assistncia
social ampliar a segurana das condies de vida atravs da segurana de acolhida, da
segurana do convvio social, da segurana de autonomia/rendimento, da segurana da
eqidade e da segurana da travessia.
A segurana da acolhida no se reduz ateno populao de rua, como no
tambm uma poltica habitacional, ainda que v ao encontro dessa proviso. Sabemos que
uma das regras perversas da sociedade moderna, embora toda a sua evoluo tecnolgica,
sua constituio como uma sociedade do abandono. No caso, a segurana de acolhida supe
construir a possibilidade de cobertura a vrias vulnerabilidades, como por exemplo: pela
invalidez, pela deficincia, pela velhice, pela maternidade, pela morte, por um acidente, por
ser criana, pela violncia, pela doena, pela ausncia de referncias ou parentesco, entre
outras situaes.
Cabe assistncia social desenvolver a poltica de acolhimento que inclua, alm do
provimento de hospedagem, a produo de servios de recuperao, reabilitao e retorno
normalidade do habitar. No se trata de substituio da oferta de habitaes, mas da oferta de
condies que impeam as pessoas de no ter referncia, endereo, paradeiro e localizao,
alm, claro, do prprio abrigo12.

apoio contnuo, do suporte familiar ou mesmo do mercado de trabalho subsidiado. uma inverdade entender que
nestes casos as pessoas se sentiro culturalmente separadas do resto da sociedade.
12 Em cada uma destas questes necessrio propor qual ser a cobertura de acolhida. No se trata de pensar
quantos orfanatos ou quantos asilos vamos instalar, at porque este um tipo de proposta que soluciona a questo
pela institucionalizao do cidado, e esta torna pior o remdio do que o prprio mal. No caso, a questo se
pensar quais seriam as formas de cobertura a ter em cada uma destas situaes, como a garantia de que as pessoas
possam ser acolhidas condignamente e ter suas vidas reconstrudas para a autonomia. A segurana de acolhida

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A segurana das convivncias familiar e societria como componentes da segurana de

convvio social supe necessidades a serem providas pela poltica de assistncia social. As
prticas da sociabilidade a relao criana, ao idoso, populao de rua, s mulheres e
famlias supem polticas de incentivo e de criao de recursos, como centros de convivncia
onde as pessoas com situaes comuns ou diversificadas possam criar laos, encontrar sadas
para sua situao de vida e resguardo para os riscos que tm pela frente. Isto supe a no
aceitao de situaes de recluso, de situaes de perda das relaes para com familiares e a
garantia das relaes com os parceiros. A inexistncia de apoio, orientao para lidar com as
graves questes familiares na educao dos filhos, principalmente quando os pais trabalham
fora de casa, o que ocorre em grande nmero de casos, extremamente incidente. O padro
de sociabilidade precisa ser posto em questo, detectando as formas de comunicao em que
se pauta. No caso, o processo de convivncia pe em questo o grau de tolerncia/intolerncia
da sociedade e a capacidade de, atravs do convvio, agir e reagir aos tratamentos
subalternizadores.
A segurana de sobrevivncia, como dito pela PNAS-2004, supe a garantia de renda
mnima ou de renda cidad como poltica de seguridade social, que deve operar como um
mecanismo de eqidade no apoio ao cidado, famlia, para desenvolver condies de
superar e enfrentar o cotidiano com dignidade. A preocupao com a precariedade salarial, a
pobreza, a misria da populao e a incidncia de crianas nas ruas e em risco social tem
sugerido, no Brasil, a introduo de polticas de reforo famlia para educar seus filhos. A
Loas introduziu dois benefcios financeiros: o Benefcio de Prestao Continuada BPC ,
destinado aos idosos e pessoas com deficincia, no valor de um salrio mnimo, e ainda os

incorpora, por exemplo, a oferta de condies para a mulher ou para a criana vtimas de violncia reconstrurem
suas vidas. Quer dizer, trata-se de construir espaos de referncia que dem a liberdade da pessoa poder a eles
recorrer, reduzindo o seu sofrimento e garantindo seu padro de dignidade e cidadania, evitando que chegue a um
ltimo grau de deteriorao da sua condio humana de vida. O processo de desinstitucionalizao, por exemplo de
cidados com problemas de sade mental, embora correto como caminho, exige como contraponto polticas de
apoio s famlias para poder manter consigo seus membros portadores de vulnerabilidades. preciso considerar
ainda um programa de acolhida para situaes de risco, como violncia familiar, acidentes, incndios,
desabamentos, abandonos, entre outras. O objetivo desta poltica de acolhida, o de prover uma habitao
substituta, apoio e referncia para pessoas, independente da faixa etria na condio de abandono; impedimento
de permanecer na moradia habitual por acidente, risco ou presena de violncia, principalmente, crianas,
adolescentes, mulheres e a terceira idade; desabrigados face s intempries, principalmente no perodo de inverno;
crianas ou pessoas da terceira idade sem apoio familiar; famlias removidas para liberao de reas para instalao
de programas de melhoramentos vrios, urbanos e habitacionais, pessoas que transitam pelas cidades em busca ou
realizao de tratamento mdico, ou os trecheiros urbanos, etc.

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benefcios eventuais. O BPC foi implantado com restries a partir de janeiro de 1996, e os
benefcios eventuais no foram ainda regulamentados ou aplicados.
A defesa da segurana de eqidade como parte da dignidade humana supe o exerccio
de defesa dos direitos e a adoo de polticas positivas para apoio s questes discriminatrias
relacionadas ao gnero, raa e etnia. A mulher chefe de famlia tem forte apelo no campo de
proteo social, quer pela segurana de convvio, quer pela de sobrevivncia.
O destaque segurana de travessia visa destacar com a autonomia um conjunto de
capacitaes bsicas para que o cidado possa ter potencializadas suas capacidades, seu
empowerment para confrontar-se com as exigncias que lhe so feitas na vida em sociedade.
Trata-se da ampliao da resilincia do cidado para enfrentar os conflitos da vida. Aqui so
mltiplos atributos, desde o conhecimento de leis, o crdito popular, as garantias
habitacionais, o acesso aos direitos das minorias que se pe como objeto de servios,
programas e projetos de assistncia social.

5. Direitos scio-assistenciais
A V Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Braslia, de 5 a 8 de
dezembro de 2005, aprovou um elenco de 10 direitos scio-assistenciais a orientar a poltica
de assistncia social como direitos de cidados.
Essa construo decorreu da contribuio das Conferncias Municipais e Conferncias
Estaduais de Assistncia Social. Esse processo, realizado em todo o pas, reuniu as
contribuies do debate social. Esse material foi analisado pelo Ncleo de Estudos de
Seguridade e Assistncia Social Nepsas da PUC-SP, coordenado por esta docente daquela
universidade. O processo resultou em um texto submetido aos 900 delegados presentes
quele plenrio nacional, que o consolidou na forma que aqui se transcreve, atentando para
sua legitimidade enquanto proposta, mas que ainda no possui o estatuto da legalidade.
1. Todos os direitos de proteo social de assistncia social consagrados em lei para
todos: Direito, de todos e todas, a usufruir os direitos assegurados pelo ordenamento jurdico
brasileiro proteo social no contributiva de assistncia social efetiva com dignidade e
respeito.

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2. Direito eqidade rural-urbana na proteo social no contributiva: direito, do

cidado e cidad, ao acesso s protees bsica e especial da poltica de assistncia social,
operadas de modo articulado para garantir completude de ateno no meio rural e urbano.
3. Direito eqidade social e de manifestao pblica: direito, do cidado e da cidad,
de manifestar-se, exercer protagonismo e controle social na poltica de assistncia social, sem
sofrer discriminaes, restries ou atitudes vexatrias derivadas do nvel pessoal de instruo
formal, etnia, raa, cultura, credo, idade, gnero, limitaes pessoais.
4. Direito igualdade, do cidado e cidad, de acesso rede scio-assistencial: direito
igualdade e completude de acesso nas atenes da rede scio-assistencial, direta e
conveniada, sem discriminao ou tutela, com oportunidades para a construo da autonomia
pessoal dentro das possibilidades e limites de cada um.
5. Direito do usurio acessibilidade, qualidade e continuidade: direito, do usurio e
usuria, rede scio assistencial, escuta, ao acolhimento e de ser protagonista na construo
de respostas dignas, claras e elucidativas, ofertadas por servios de ao continuada,
localizados prximos sua moradia, operados por profissionais qualificados, capacitados e
permanentes, em espaos com infra-estrutura adequada e acessibilidade, que garantam
atendimento privativo, inclusive para os usurios com deficincia e para os idosos.
6. Direito de ter garantida convivncia familiar, comunitria e social: direito, do
usurio e usuria, em todas as etapas do ciclo da vida, a ter valorizada a possibilidade de se
manter sob convvio familiar, quer seja na famlia biolgica ou construda, e precedncia do
convvio social e comunitrio s solues institucionalizadas.
7. Direito proteo social por meio da intersetorialidade das polticas pblicas: direito,
do cidado e cidad, melhor qualidade de vida garantida pela articulao intersetorial da
poltica de assistncia social com outras polticas pblicas, para que alcancem moradia digna,
trabalho, cuidados de sade, acesso educao, cultura, ao esporte e lazer, segurana
alimentar, segurana pblica, preservao do meio ambiente, infra-estrutura urbana e
rural, ao crdito bancrio, documentao civil e ao desenvolvimento sustentvel.
8. Direito renda: direito, do cidado e cidad e do povo indgena, renda individual e
familiar, assegurada atravs de programas e projetos intersetoriais de incluso produtiva,
associativismo e cooperativismo, que assegurem a insero ou reinsero no mercado de
trabalho, no meio rural e urbano.

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9. Direito ao co-financiamento da proteo social no contributiva: direito, do usurio e

usuria da rede scio-assistencial, a ter garantido o co-financiamento estatal, federal,
estadual, municipal e do Distrito Federal para operao integral, profissional, contnua e
sistmica da rede scio-assistencial no meio urbano e rural.
10. Direito ao controle social e defesa dos direitos scio-assistenciais: direito, do cidado
e cidad, a ser informado de forma pblica, individual e coletiva, sobre as ofertas da rede
scio-assistencial, seu modo de gesto e financiamento e sobre os direitos scio-assistenciais,
os modos e instncias para defend-los e exercer o controle social, respeitados os aspectos da
individualidade humana, como a intimidade e a privacidade.
A construo dos 10 direitos scio-assistenciais podem vir a significar caminhos de
objetivao para um pacto de cidadania no campo da assistncia social.
Sua passagem para o corpo de lei e, mais do que isso, a processualidade desses direitos
suporo ouvidorias, defensorias e at mesmo, por que no, uma promotoria especfica.
possvel que a partir desses novos horizontes os 21 anos de maioridade da assistncia
social comecem a romper seu trato inconcluso perante a CF-88.

REFERNCIAS
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LEGISLAES E NORMAS

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