Desafios na Construo de

Indicadores de Sustentabilidade
Roberto Pereira Guimares1
Susana Arcangela Quacchia Feichas2
1 Introduo
O conceito de desenvolvimento sustentvel, disseminado a partir da Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio-92, enseja mudanas de
comportamento na forma como os seres humanos se relacionam com o meio ambiente, bem
como no modo de formular, implementar e avaliar polticas pblicas de desenvolvimento.
Na operacionalizao deste conceito emerge, nas agendas de governos e da sociedade, a
necessidade de pensar em novas formas de mensurar o crescimento e de garantir a existncia
de um processo transparente e participativo para o debate e para a tomada de decises em
busca do desenvolvimento sustentvel.
Neste contexto, um conjunto de indicadores de sustentabilidade exerce a funo
de advertir comunidade sobre riscos e tendncias do desenvolvimento, se constituindo
como uma carta de navegao sobre o futuro (GUIMARES, 1998), onde se vislumbra um
destino, se acompanha o trajeto e se corrigem os rumos.
Este trabalho, com base em pesquisa bibliogrfica, analisa cinco propostas de
indicadores que so relevantes pela grande repercusso que tiveram ao propor uma nova
mtrica para o desenvolvimento. Da anlise resulta que o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), o ndice de Bem-estar Econmico Sustentvel (IBES), atualmente ndice
de Progresso Genuno (IPG), a Pegada Ecolgica, os Indicadores de Desenvolvimento
Sustentvel (IDS) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e a Matriz
Territorial de Sustentabilidade (CEPAL/ILPES), em funo de seus objetivos, variveis

B. A. em Administrao Pblica, M. A. e Ph.D em Cincia Poltica, Professor da EBAPE Escola Brasileira de

Administrao Pblica e de Empresas da FGV Fundao Getlio Vargas, Coordenador do NAPSA Ncleo de
Anlises e Projetos Socioambientais e Vice-Presidente do Comit Cientfico do IHDP International Human Dimensions
Program on Global Environmental Change.
1

B. A. em Administrao Pblica e Mestre em Cincia Ambiental, Consultora e Coordenadora de Cursos na FGV,

Rio de Janeiro RJ, E-mail: susana.feichas@fgv.br.
2

Autor para correspondncia: Roberto Pereira Guimares, FGV/EBAPE - Escola Brasileira de Administrao
Pblica e de Empresas, Praia de Botafogo, 190, Sala 522, CEP 22.250-900 Rio de Janeiro, RJ, E-mail: roberto.
guimaraes@fgv.br.
Recebido: 30/3/2009. Aceito: 15/7/2009.
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adotadas, forma de mensurao e comunicao, aportam contribuies significativas e

diferenciadas para a construo de indicadores de sustentabilidade.
Apesar dessas contribuies, a presente anlise identifica que h desafios a
serem superados na construo de indicadores de sustentabilidade de modo a agregar
concomitantemente aspectos considerados imprescindveis para promover mudanas na
sociedade e subsidiar decises de polticas pblicas, tais como: multidimensionalidade,
comparabilidade, participao, comunicao e relacionamento entre as variveis.

2 A razo para indicadores

2.1 Desenvolvimento sustentvel
Segundo Guimares (1998), as razes modernas do conceito de desenvolvimento
sustentvel encontram-se na Conferncia de Estocolmo em 1972, quando, pela primeira
vez, chamou-se ateno para os impactos negativos do processo de desenvolvimento no
meio ambiente e no tecido social, ocasio na qual tomadores de deciso do mundo inteiro
foram alertados sobre a existncia de outras dimenses do desenvolvimento, para alm da
dimenso econmica. Entretanto, atualmente, a definio mais aceita de desenvolvimento
sustentvel a que ficou consagrada no Relatrio Brundtland, de 1987, e foi difundida
durante a realizao da Rio-92, podendo ser resumida seguinte sentena: atender s
necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras de satisfazer
suas prprias necessidades (WCED, 1987, p. 9).
Este conceito surge no momento em que se reconhece que o padro de
desenvolvimento em curso, que tem tido como objetivo central o progresso econmico,
apresenta situaes impossveis do ponto de vista biofsico quando projetado para o
futuro (GOODLAND, 1995). Apresenta ainda o paradoxo do incremento nos ndices
macroeconmicos, mas de deteriorao de ndices socioambientais (BOISIER, 1997). Tanto
os limites biofsicos do Planeta como a deteriorao do tecido social ensejam mudanas nos
processos de deciso, implementao e avaliao de polticas pblicas, na busca de uma
nova forma de desenvolvimento.
Essas mudanas suscitam a necessidade de conscientizar a sociedade sobre a situao
ambiental e social em que se encontra, de modo a fazer com que esta possa participar da
definio dos rumos do desenvolvimento que deseja. Tais mudanas pressupem ainda
pensar estrategicamente os impactos positivos e negativos de decises e aes tomadas
pela sociedade, o que significa deixar de ter como meta somente o retorno econmico e
incorporar outras dimenses avaliao da realidade, considerando que o processo de
desenvolvimento no constante nem estvel no tempo e no espao. A partir dessa nova
conscincia, percebe-se que o desenvolvimento est sujeito tanto ao comportamento
dos seres humanos, individual e coletivamente, e os processos sociais existentes em cada
territrio; quanto ao tempo que os ambientes naturais levam para se recuperar e conservar
a integridade dos ciclos vitais. Isso nos leva a pensar no compromisso e na responsabilidade
das geraes presentes em relao s geraes futuras.
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Em sntese, o processo de busca de um desenvolvimento sustentvel exige

proatividade, viso de longo prazo e acompanhamento dos resultados das decises tomadas
e aes implementadas. Neste processo, indicadores so instrumentos que permitem medir
a distncia entre a situao atual de uma sociedade e seus objetivos de desenvolvimento,
bem como instrumentalizar a incorporao da sustentabilidade na formulao e na prtica
de polticas impulsionadas pelo Estado (GUIMARES, 1998).
2.2 Indicadores e sua histria
A mensurao sistemtica e rigorosa dos fenmenos sociais no mundo ocidental data
da primeira metade do sculo XX, mas a partir dos anos 70, com o surgimento da agenda
ambiental e do conceito de desenvolvimento sustentvel, aprofundaram-se os esforos para
desenvolver instrumentos que pudessem medir o progresso em direo sustentabilidade.
A globalizao tambm contribuiu para a intensificao da tendncia a parametrizar todas
as questes socioambientais.
Entretanto, a complexidade dos fenmenos sociais e ambientais no captada por
simples parmetros e relaes de causalidade. Para que esta condio seja includa nos
processos de mensurao de maneira efetiva e real, preciso agregar uma interpretao
que considere questes qualitativas, histricas e tambm institucionais. Outro aspecto
importante o fato de as interaes e dos ciclos da natureza no funcionarem no tempo
dos processos econmicos, culturais e sociais. Isto torna a valorao do meio ambiente um
exerccio difcil. Contudo, uma noo de valor econmico que englobe bens e servios
ambientais, por mais arbitrria que seja, mais eficaz do que a inexistncia de parmetro
algum. importante ter em mente, portanto, que todo e qualquer tipo de mensurao
apresenta limites e no espelha a complexidade da sociedade (GUIMARES, 1998).
Com a publicao do relatrio Brundtland a questo ambiental ganhou outra
proporo, impulsionando pesquisas sobre indicadores de sustentabilidade. Canad e
outros pases da Europa foram pioneiros em tentar delinear indicadores de sustentabilidade
(QUIROGA, 2001). O trabalho com este tema, no entanto, se intensificou depois da
RIO-92, com iniciativas da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel e outras propostas
nacionais que incentivaram o progresso na rea. importante ressaltar que a Agenda 21,
iniciativa proposta na Declarao da Conferncia do Rio de Janeiro, no seu captulo 40,
recomenda a implementao de indicadores de desenvolvimento sustentvel.
H vrias definies sobre o que um indicador. Um indicador pode ser quantitativo
e qualitativo, no sendo restrito a apenas uma dessas esferas. Um indicador no apenas uma
estatstica, ele representa uma varivel que assume um valor em um tempo especfico. Por sua
vez, uma varivel uma representao de um atributo de um determinado sistema, incluindo
qualidade, caracterstica e propriedade (QUIROGA, 2001). Em uma viso mais abrangente,
um indicador um sinal que aponta uma determinada condio (GALLOPN,1996), com
a finalidade de comunicar informaes e de auxiliar na tomada de decises. Finalmente, o
objetivo de um indicador apontar a existncia de riscos, potencialidades e tendncias no
desenvolvimento de um determinado territrio para que, em conjunto com a comunidade,
decises possam ser tomadas de forma mais racional (TUNSTALL, 1994; GUIMARES,
1998). Portanto, indicadores, no sentido que estamos trabalhando, so um conjunto de
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sinais que facilitam a avaliao do progresso de uma determinada regio na busca pelo
desenvolvimento sustentvel, sendo ferramentas crucias no processo de identificao de
problemas, reconhecimento dos mesmos, formulao de polticas, sua implementao e
avaliao.
Em sntese, para que indicadores sejam instrumentos de um processo de mudana
rumo ao conceito de desenvolvimento sustentvel, eles devem congregar caractersticas
que permitam: mensurar diferentes dimenses de forma a apreender a complexidade dos
fenmenos sociais; possibilitar a participao da sociedade no processo de definio do
desenvolvimento; comunicar tendncias, subsidiando o processo de tomada de decises; e
relacionar variveis, j que a realidade no linear nem unidimensional.

3 Anlise de indicadores selecionados

Cinco indicadores foram escolhidos para fins deste trabalho: o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), ndice de Bem-estar Econmico Sustentvel (IBES),
atualmente ndice de Progresso Genuno (IPG), a Pegada Ecolgica, os Indicadores de
Desenvolvimento Sustentvel (IDS) desenvolvidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE) e a Matriz Territorial de Sustentabilidade (CEPAL/ILPES). A escolha
recaiu sobre essas propostas por sua visibilidade, boa aceitao e ampla divulgao na mdia,
tornando-se num primeiro momento fonte de inspirao e pouco a pouco fonte de deciso
para a sociedade. Passamos a apresentar, de forma sinttica o surgimento de cada proposta,
seu intuito, dimenses, variveis e formas de clculo, em seguida refletimos sobre suas
principais contribuies e limitaes.
3.1 ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
O IDH baseia-se no conceito de desenvolvimento humano. Foi proposto pelo
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em 1990, e lanado no
mesmo ano no Relatrio do Desenvolvimento Humano. Medido anualmente, tem um papel
crucial, por exemplo, nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, metas estabelecidas
pela Organizao das Naes Unidas para 2015.
A proposta do IDH surgiu como uma contrapartida a um indicador altamente
difundido, o produto interno bruto (PIB), que considera apenas a dimenso econmica
do desenvolvimento. O IDH tem como ponto de partida a idia de que para medir o
desenvolvimento de uma populao preciso incluir aspectos culturais, polticos e sociais.
Esse ndice o resultado do trabalho do economista Mahbud ul Haq, com a colaborao de
Amartya Sen, entre outros (UNDP, 1990).
Este ndice considera trs componentes, utilizando um ndice j bem estabelecido e
adicionando dois novos. O primeiro componente o PIB per capita, que, aps ser retificado
pelo poder de compra da moeda especfico de cada pas, representa a soma dos valores
monetrios dos bens e servios de uma localidade em um espao de tempo. Os novos
componentes so longevidade e educao. O indicador utilizado para medir longevidade
a expectativa de vida ao nascer, e a educao medida por meio de analfabetismo e da taxa
de matrcula nos trs nveis de ensino.
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O IDH ento o PIB per capita + longevidade + educao. A mdia dos trs
componentes somada com o mesmo peso para determinar o valor final, que apresentado
em um valor nico e singular, entre 0 e 1, para todos os pases. No incio, as metas mximas
e mnimas eram determinadas pelos pases com maior e menor ndice. Esta metodologia foi
retificada nos anos seguintes, j que esse processo relativizava os IDHs dos pases a partir
do ndice de outros pases. Ento, um valor mnimo e mximo para os componentes foi
definido. O valor anual do PIB marcado entre $100 e $40.000 per capita, a educao dos
pases avaliada de 0 a 100 e a expectativa de vida, em 25 e 85 anos.
Logo que foi lanado, o IDH deu incio a reflexes sobre a condio de o ndice
evidenciar diferenas e desigualdades regionais, aspectos qualitativos das variveis
consideradas em sua composio, e a forma de obteno dos dados necessrios ao seu clculo
(GUIMARES, 1998). Ao ser calculado para a maioria dos pases apenas nacionalmente,
as diferenas e desigualdades regionais e locais no so levadas em conta. Outro aspecto diz
respeito aos dois componentes novos, longevidade e educao. O IDH apenas indica como
os recursos so alocados nas reas de sade e educao, no incorporando a desigualdade na
distribuio. Registra dados quantitativos de avano ou retrocesso, mas no diz nada, por
exemplo, sobre a qualidade do ensino das pessoas que esto matriculadas e a qualidade de
vida que as pessoas com maior longevidade tiveram. Sob o aspecto obteno de dados, nem
todos os pases e regies os tm disponveis e quanto os tm, so de qualidade duvidosa.
Esses fatos fragilizam a consistncia e a preciso do ndice, mas podem ser aperfeioados
metodologicamente em sua base primria de dados. De qualquer forma, destaca-se como
contribuio do IDH a incorporao de variveis sociais na mensurao do desenvolvimento,
tirando de foco a dimenso econmica, o que foi fundamental por permitir uma discusso
sobre sustentabilidade. Sua capacidade de comunicao junto sociedade revelou-se
igualmente fundamental, o que contribuiu para que o IDH se transformasse uma referncia
mundial como indicador de desenvolvimento humano.
3.2 ndice de Bem-estar Econmico Sustentvel (IBES),
atualmente ndice de Progresso Genuno (IPG)
O ndice de Bem-Estar Econmico Sustentvel (IBES) uma das mais originais e
antigas propostas de um indicador de sustentabilidade. Criado por Herman Daly e John Cobb
em 1989, o IBES um nico valor que indica a sustentabilidade dos nveis de bem-estar de
uma populao em um determinado tempo (DALY; COBB, 1989). Tambm surgiu como
uma alternativa ao PIB e resulta da ponderao de variveis econmicas, ambientais, sociais
e distributivas, sendo medido anualmente.
O ponto de partida do IBES o consumo privado, fixado por meio de valores
nacionais depois de ajustes, negativos ou positivos, de trs componentes: distribuio de
renda, neste caso usado o coeficiente de Gini; servios fora do mercado, que, entre outros,
envolve trabalho feminino dentro de casa; e formao de capital construdo. O consumo
privado ajustado a partir dos gastos defensivos e no defensivos. Os defensivos se referem
ao gasto privado que no necessariamente aumenta o bem-estar. Conseqentemente, esses
gastos so subtrados do ndice. Um exemplo o gasto com acidentes de trnsito. J os no
defensivos dizem respeito a gastos que aumentam o custo privado e o bem-estar, como por
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exemplo, o gasto pblico com educao e sade. Esses so, portanto, incorporados ao ndice.
Este ndice tambm incorpora os custos da degradao ambiental, a perda de capital natural
e os danos ambientais de longo prazo.
O uso do IBES revela uma disparidade entre ele e o PIB. A diferena entre os dois
que, de maneira geral, at a dcada de 1970 ou 1980 dependendo do pas, o IBES apresentava
uma tendncia a aumentar. Depois desse perodo, este ndice comeou a cair, o que evidencia
a degradao do meio ambiente e bem-estar da populao (QUIROGA,2001). Por seu turno,
o PIB, ao medir exclusivamente a produo da riqueza que circula no mercado, apresentou
somente uma tendncia ascendente, mascarando desta forma, perodos de crescimento da
riqueza mas de diminuio de bem estar ou maior degradao ambiental.
Este indicador foi reformulado por Cobb em 1995 e deu origem ao ndice de
Progresso Genuno (IPG). A nova metodologia inclui variveis de gasto defensivo, como,
trabalho voluntrio e valor da perda de tempo livre (COBB; HALSTEAD; ROEW, 1995);
ajusta a distribuio de rendas; soma variveis relativas a trabalho domstico e ao trabalho
voluntrio; e subtrai outras, como crime e poluio (REDEFINIG PROGRESS, 2008).
Como foi mencionado o IBES-IPG engloba as dimenses econmica, ambiental e
social na sua elaborao, incluindo desde poluio a crime, provocando impacto quando
apresentado e comparado com o PIB. Seu desmembramento apesar de complexo tem
potencial para subsidiar no processo decisrio, tendo em vista as variveis que engloba,
mostrando-se mais completo que o IDH. Cabem, especialmente, trs observaes sobre o
IBES-IPG. A primeira reconhecer a incorporao de aspectos sociais do desenvolvimento
sustentvel na sua metodologia. A segunda refere-se tambm a um avano conceitual
e metodolgico que inclui a distribuio de recursos na sociedade, as transaes fora
do mercado que aumentam o bem-estar e o uso do capital natural. A terceira avaliao
positiva decorre do fato de este ndice oferecer um indicador dos benefcios que a produo
e o consumo geram para a sociedade. A nica limitao para a construo do IBES-IPG
assegurar a disponibilidade e acesso s estatsticas oficiais, em especial as relativas s Contas
Nacionais.
3.3 Ecological footprint method pegada ecolgica
Wackernagel e Rees (1996), autores da obra que deu origem ao Ecological Footprint
Method, apresentam a Pegada Ecolgica como uma ferramenta que pode ajudar na definio
de aes pblicas rumo sustentabilidade. Segundo os autores, trata-se de um conceito
simples e compreensvel, oriundo da ecologia e relacionado capacidade de suporte do
ecossistema. Da leitura da obra depreende-se que o mtodo proposto mede o fluxo de energia
e matria necessria a suprir o consumo de determinada populao e converte este gasto
de matria e energia em rea de solo e gua requerida da natureza para suportar esse fluxo
(WACKERNAGEL; REES, 1996). Em outras palavras, consiste em medir a quantidade
de rea ecolgica produtiva necessria para prover no tempo os recursos necessrios s
atividades humanas (GUIMARES, 1998). A partir de dados de consumo da populao e
do clculo dos recursos necessrios produo desses produtos e servios, constitudo um
ndice, denominado pegada ecolgica, que indica a quantidade de terra requerida para fazer
face quele consumo.
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No clculo do consumo, os autores consideraram as seguintes categorias: alimentos,

habitao, transporte, bens de consumo e servios. Os dados de consumo so obtidos das
estatsticas nacionais ou locais j existentes, o que diminui o custo com pesquisa de campo.
Na outra ponta se contabilizam os recursos naturais necessrios produo dos bens e
servios consumidos de acordo com o seu aporte de energia, como: a rea necessria para a
correspondente captura de CO2, rea degradada ou construda, rea destinada produo
agropecuria e rea de floresta.
O resultado da relao entre consumo e rea ecolgica um ndice numrico que
expressa quantidade de territrio necessrio por pessoa para fazer face ao seu consumo (ha/
per capita). A rea ecolgica corresponde aos fluxos de matria e energia que entram e saem
de um sistema econmico, convertidos em rea de terra ou gua produtiva. Tomando-se
como base de anlise um pas, o ndice resultante, se positivo, indica que aquela populao
consome acima da capacidade de suporte do territrio que ocupa. Se negativo, aquele espao
ainda apresenta condies de atender um aumento de consumo. Portanto, quanto maior a
rea apropriada menor o grau de sustentabilidade (VAN BELLEN, 2005).
Os autores do mtodo fazem uma autocrtica da ferramenta apresentada indicando
que uma simplificao da realidade. No clculo de pegada ecolgica consideraram que os
sistemas produtivos usam as melhores prticas, no incorporaram todos os itens de consumo,
os dados relativos gerao de resduos e poluio, e os impactos provocados s funes
ecolgicas. Estas limitaes apontadas pelos autores levam a supor que a pegada calculada
para cada pas maior do que a apresentada.
3.4 Indicadores de desenvolvimento sustentvel do IBGE
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) publicou a terceira edio do
livro Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel: Brasil 2008. Este trabalho faz parte de um
movimento internacional para consolidar os princpios adotados na Rio-92, com o objetivo
de disponibilizar um sistema de informaes para o acompanhamento da sustentabilidade
do padro de desenvolvimento do Pas.
O trabalho do IBGE baseado na proposta apresentada no documento Indicators
of Sustainable Development: Framework and Methodologies, elaborado pela Comisso de
Desenvolvimento Sustentvel (CDS) das Naes Unidas (IBGE, 2004).
O objetivo explicitado na publicao dos IDS acompanhar a sustentabilidade do
padro de desenvolvimento do Brasil a partir de indicadores que do conta de mltiplas
dimenses. Os indicadores presentes na primeira edio foram, na sua grande maioria,
atualizados e revistos, alguns excludos e outros includos. A edio de 2008 apresenta
60 indicadores, dez a mais do que os apresentados na publicao de 2002, agrupados em
quatro dimenses de sustentabilidade: ambiental, social, econmica e institucional. A
primeira diz respeito degradao ambiental e ao uso dos recursos naturais, e apresenta
indicadores referentes atmosfera, terra, gua, balneabilidade, desertificao, trfego de
animais, etc. A dimenso social corresponde ao atendimento das necessidades humanas,
qualidade de vida e justia social, oferecendo indicadores sobre sade, populao, educao,
trabalho e rendimento, habitao e segurana. A terceira dimenso, econmica, est ligada
performance macroeconmica e financeira, bem como ao uso de recursos no renovveis.
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A dimenso institucional refere-se capacidade e ao esforo despendido para as mudanas

necessrias implementao do desenvolvimento sustentvel, mensurada, por exemplo,
pela existncia de conselhos municipais e gasto pblico com proteo do meio ambiente. O
IBGE assume que a dimenso institucional a que mais requer desenvolvimento no sentido
de encontrar outros indicadores para sua avaliao. Dois pontos merecem destaque positivo:
alguns indicadores esto separados por sexo, cor e raa; e a matriz de relacionamento entre
os indicadores (IBGE, 2008).
Na anlise desta proposta se constata que: falta uma explicao mais profunda
sobre como se chegou a esses indicadores; a participao da populao na deciso sobre
os indicadores no mencionada; a escolha de indicadores nacionais tambm implica
na discusso sobre at que ponto a diversidade brasileira est refletida no conjunto de
indicadores. No entanto, a iniciativa do IBGE constitui-se num valioso banco de dados
conhecido e disponvel aos profissionais da rea.
3.5 Matriz Territorial da sustentabilidade
Este sistema foi proposto por Guimares (1998) em documento publicado pela
CEPAL/ILPES, e busca aliar os conceitos de desenvolvimento territorial e de desenvolvimento
sustentvel. Considera que as decises de poltica pblica so implementadas em dado
territrio onde de fato ocorre o desenvolvimento local, com efeitos sobre as pessoas que
nele habitam. Outro aspecto trazido pelo autor com a idia de desenvolvimento sustentvel
que a trajetria do desenvolvimento no pode ser medida somente por ndices econmicos
que do conta do crescimento econmico, e silenciam sobre da qualidade de vida da
populao e outras dimenses presentes num processo de desenvolvimento. J o conceito de
desenvolvimento sustentvel traz a necessidade de incorporar novas dimenses ao processo,
como a ecolgica, ambiental, social, cultural, poltica e tica. A base territorial foi escolhida
por Guimares (1998) como forma de cada pessoa e comunidade se apropriar do conceito
de desenvolvimento sustentvel, incorporando-o ao seu dia-a-dia, internalizando-o de
tal maneira que possa acompanhar os rumos delineados pelas polticas pblicas e tambm
participar do estabelecimento de objetivos e metas.
Para o autor, a sustentabilidade de dado territrio sofre a influncia de cinco
dimenses que se inter-relacionam e que se expressam pela equao POETA, onde P
significa populao em suas diferentes especificidades (tamanho, composio, densidade,
dinmica demogrfica); O organizao social (padres de produo, estratificao social,
padro de resoluo de conflitos); E entorno (ambiente fsico e construdo, processos
ambientais, recursos naturais); T tecnologia (inovao, progresso tcnico, uso de energia);
e A aspiraes sociais (padro de consumo, valores, cultura).
Para avaliao do desenvolvimento regional e seu progresso, Guimares (1998,p.41)
prope indicadores em nove reas: 1) existncia de recursos naturais, 2) existncia de atores
sociais organizados, 3) existncia de instituies locais para o desenvolvimento do territrio,
4) tipos de procedimentos para o desenvolvimento regional, 5) mudanas de cultura, 6)
fortalecimento da cultura de confiana entre os atores, 7) capacidade de negociao dos
atores locais, 8) acumulao de capital endgeno, 9) acumulao endgena de conhecimento
e progresso tcnico.
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Na perspectiva do desenvolvimento sustentvel, a partir das dimenses presentes na

expresso POETA, prope mais oito reas: 10) perfil da populao e dinmica demogrfica,
11) estratificao social e padres de produo, 12) processos ambientais naturais e ambiente
construdo, 13) uso e substituio de recursos naturais no renovveis por renovveis, 14)
conservao e recuperao de recursos naturais, 15) disponibilidade e uso de energia, 16)
padres de consumo, distribuio e acesso a servios pblicos, e 17) participao social,
identidade cultural, relaes de gnero e padres de resoluo de conflitos.
De modo a superar a separao entre desenvolvimento regional e desenvolvimento
sustentvel, Guimares (1998) integra as 17 reas e constri uma Matriz Territorial de
Sustentabilidade, composta por cinco tipos de capitais, a saber: natural, construdo, humano,
social e institucional, como ilustra o Quadro 1.
Quadro 1. Dimenses constitutivas da Matriz Territorial de Sustentabilidade.

Tipos de capital
Dimenses consideradas
Natural
1) existncia de recursos naturais renovveis e no renovveis e de
servios ambientais;
12) processos ambientais naturais e ambiente construdo;
13) uso e substituio de recursos naturais no renovveis por renovveis;
14) conservao e recuperao de recursos naturais; e
15) disponibilidade e uso de energia.
Construdo
8) acumulo de capital endgeno; e
9) acumulao endgena de conhecimento e progresso tcnico e as
dimenses econmicas tradicionais.
Humano
10) perfil da populao e dinmica demogrfica;
11) estratificao social e padres de produo; e
16) padres de consumo, distribuio e acesso a servios pblicos.
Social
2) existncia de atores sociais organizados;
6) fortalecimento da cultura de confiana entre os atores;
7) capacidade de negociao dos atores locais; e
17) participao social, identidade cultural, relaes de gnero e padres
de resoluo de conflitos.
Institucional
3) existncia de instituies locais para o desenvolvimento do territrio;
4) tipos de procedimentos para o desenvolvimento regional; e
5) mudanas de cultura de atrao passiva para a de caador.
Fonte: Adaptada de Guimares (1998).

Para cada uma das dimenses indicadas apresentada uma relao de indicadores
e estatsticas que podem ser utilizadas na operacionalizao da Matriz, de acordo com
as sries histricas de dados existentes em cada local a ser analisado. Guimares (1998)
reitera que as estatsticas e indicadores apresentados so apenas ilustrativos, de modo que
a operacionalizao dos conceitos de desenvolvimento regional e de desenvolvimento
sustentvel possam atender s necessidades concretas dos atores sociais locais para articular
projetos comunitrios de desenvolvimento.
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Guimares e Feichas

Valendo-se dos conceitos de sustentabilidade forte ou fraca, Guimares, indica

que as diferentes dimenses apresentadas poderiam ser agrupadas em dois eixos,
conformando uma escala de 0 a 1, entre territorialidade forte e territorialidade fraca,
segundo os elementos que indicam maiores ou menores condies para que ocorra um
processo de desenvolvimento regional. O nmero 1 corresponde ao melhor ano de
um indicador medido pela estatstica. Esta medida torna a meta a ser atingida visvel,
facilitando o reconhecimento da populao e a implementao de polticas para alcan-la
(GUIMARES, 1998).
A riqueza da Matriz est: em agregar diferentes dimenses do desenvolvimento
sustentvel, distanciando-se da viso eminentemente econmica; na utilizao de variveis
e estatsticas existentes, o que diminui os custos com levantamento primrio de dados;
na possibilidade de participao da comunidade na construo da Matriz, com o objetivo
das pessoas se apropriarem do processo de desenvolvimento; e na flexibilidade de buscar
variveis que reflitam as especificidades de cada realidade territorial. A complexidade
da Matriz reside no uso de inmeras variveis que devem ser desmembradas de forma a
caracterizar sua singularidade; e no agrupamento de uma multiplicidade de dados cuja
interpretao depender das correlaes que forem estabelecidas pelos tomadores de deciso
e na comunicao de mltiplos indicadores ao pblico em geral.
No Quadro 2, indicam-se os aspectos relevantes e limitaes de cada uma das
propostas analisadas.
Quadro 2. Sntese comparativa das propostas de indicadores analisadas.

Indicadores
analisados
IDH

IBES-IPG

Ecological Footprint
Method
IDS IBGE
Matriz Territorial de
Sustentabilidade

Aspectos relevantes

Limitaes

Avana sobre a forma de medir o

crescimento, agregando variveis
sociais.
Referencia mundial de fcil
comunicao.
Incorpora dimenses antes no
medidas como servios fora do
mercado, gastos defensivos e no
defensivos.
Revela a disparidade entre
crescimento e desenvolvimento.
Relaciona rea ecolgica a consumo.
Possibilita a conscientizao.
Incorpora mltiplas dimenses.
Constitui-se um banco de dados.
Permite a participao da sociedade.
Alia desenvolvimento territorial e
desenvolvimento sustentvel.

No mede desigualdades nem

aspectos qualitativos relativos
dimenso social

Complexidade do seu
desmembramento e
entendimento.

Complexidade do seu clculo

para tomada de deciso.
Complexidade dos indicadores
Comparabilidade entre
localidades diferentes.

Fonte: Elaborao prpria.

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Desafios na construo de indicadores de sustentabilidade

4 Desafios na construo de indicadores de sustentabilidade

Se o processo de busca do desenvolvimento sustentvel pressupe proatividade,
viso de longo prazo, participao da sociedade, acompanhamento de resultados, os
indicadores se constituem numa carta de navegao na medida em que apontam a situao
atual e o destino a ser alcanado e possibilitam a correo de rumos e mudanas de
comportamento. Alm dos problemas administrativos, como de custo, aquisio de dados
e problemas metodolgicos na construo de indicadores, foram identificados, a partir
do estudo desses ndices, cinco desafios abrangentes para implement-los: o rompimento
com a hegemonia da dimenso econmica para medir o desenvolvimento; a possibilidade
de comparabilidade que cada proposta analisada proporciona e, relacionado a isso, as
dimenses mensuradas em cada proposta; a participao da comunidade na sua definio
e sua operacionalizao.
4.1 Rompimento com a hegemonia da dimenso econmica
Os indicadores mais difundidos at a dcada de 1980, no apenas no processo de
tomada de deciso, mas tambm na sociedade, so os econmicos. O PIB, a taxa de juros,
dficit pblico e demais estatsticas macroeconmicas, so indicadores j estabelecidos
que foram internalizados pela populao e amplamente utilizados na tomada de decises
nas instncias pblicas e privadas. Entretanto, indicadores econmicos no respondem
necessidade de medir e, consequentemente, avaliar outras dimenses crucias do
desenvolvimento, como a social e a ambiental. Conforme j mencionado, a primazia do
uso de indicadores macroeconmicos tem levado ao paradoxo de vivermos um aumento
do crescimento econmico marcado pela diminuio do desenvolvimento social, indicando
situaes de degradao de bem estar (BOISIER, 1997). Por isso mesmo, o surgimento de
indicadores para mensurar o desenvolvimento sustentvel fruto do reconhecimento de
que outras dimenses devem medir o desenvolvimento de um territrio, rompendo com
a hegemonia do uso de indicadores econmicos como critrio para a tomada de decises
individuais ou coletivas.
As propostas de indicadores analisadas neste trabalho demonstram o esforo
no sentido de ampliar a base de variveis usadas nos exerccios de mensurao e anlise
social. O IDH introduz variveis da dimenso social de forma simplificada. J o IBES-IPG,
os Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel do IBGE e a Matriz Territorial da
Sustentabilidade ampliam as dimenses, aproximando-se mais das variveis que influenciam
o processo de desenvolvimento do territrio. J a Pegada Ecolgica, segundo anlise de
Van Bellen (2005) marcadamente ecolgica e no inclui outras dimenses como a
social, econmica e institucional. No entanto, considerando que o clculo desse ndice
resulta da relao entre consumo e rea ecolgica, o valor atribudo ao consumo de bens e
servios pode revelar a renda mdia e padro de consumo da sociedade e, portanto refletir,
implicitamente, as dimenses social e econmica. J o valor atribudo rea ecolgica, pode
mostrar resultados da implantao nos processos produtivos a partir de ferramentas como:
ecoeficincia, produo mais limpa, ciclo de vida de produtos e outros, dando conta de
melhorias ecolgicas sem que haja necessariamente mudanas no padro de consumo. Cabe
ressaltar que padres de produo mais eficientes, como os que tm ocorrido, por exemplo,
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com o lanamento de automveis flex, no so suficientes para propiciar a sustentabilidade

ambiental. Esta ocorrer quando mudanas no padro de consumo forem capazes de mudar
no s a forma de produzir, mas os prprios produtos consumidos.
4.2 Possibilidade de comparabilidade
O processo da escolha de indicadores deve possibilitar a comparao temporal num
mesmo territrio bem como a comparao entre territrios numa escala espacial e temporal.
desejvel ainda que sejam capazes de comparar objetivos, frutos dos desejos da sociedade,
com os resultados alcanados, oriundos das aes implementadas, indicando vazios entre
o planejamento e a execuo de polticas pblicas e decises tomadas, possibilitando alm
de comparaes nas escalas anteriores, tambm comparaes em termos do processo de
gesto.
Comparaes temporais comunicam aos tomadores de deciso e sociedade a
condio daquela medida em momentos diferentes, mostrando sua estagnao, melhora
ou deteriorao, o que permite identificar, analisar e tomar decises no sentido de manter,
maximizar ou minimizar efeitos. Possibilita tambm projetar tendncias e analisar cenrios. A
comparabilidade espacial, entre duas bases territoriais, permite a classificao dos territrios
e regies, servindo de motivao para a busca de melhorias continuas. De fato, a classificao
traz tona o poder exercido pelo indicador utilizado com esta finalidade, na medida em que
induz a valorar as variveis que o compe direcionando polticas pblicas e investimentos
que visam obteno de melhores resultados ano a ano. Este tipo de comparabilidade, alm
de suscitar uma reflexo sobre a medida usada, pressupe certa padronizao metodolgica
na base dos dados, sua obteno e tratamento.
Sob os aspectos temporal e espacial, o IDH, IBES-IPG e a Pegada Ecolgica so
propostas que possibilitam essas comparabilidades. J os IDS, pela sua multiplicidade de
indicadores (sessenta), possibilitam comparaes temporais de um mesmo indicador. Por
ser uma proposta de carter nacional, os IDS possibilitam ainda comparaes para a grande
maioria dos indicadores, entre os estados da federao. No entanto, qualquer comparao
entre pases depender de cotejar as fichas metodolgicas para garantir o mnimo de
padronizao entre os dados. A observao com relao comparao temporal valida
para a Matriz Territorial de Sustentabilidade, j que os indicadores podem ser escolhidos
por cada comunidade. No entanto, o uso de uma escala de 0 a 1, pode vir a atender os
critrios de comparabilidade espacial, desde que haja um paralelo entre os indicadores.
Sob o aspecto da gesto, os indicadores analisados, atendem comparabilidade temporal,
subsidiando informaes nas fases do diagnstico, implementao e avaliao que ocorrem
em tempos diferentes, mas no preenchem o vazio entre planejamento e execuo, pois
exigem a fixao de metas e anlises complementares por parte dos tomadores de deciso.
padronizao necessria para a comparabilidade dos indicadores se coloca a questo
da participao. Que atores sociais estabelecem a composio de sistema de indicadores?
Possibilidade de participao
A participao da sociedade na busca de um desenvolvimento sustentvel tem como
objetivo romper com os paradigmas que conduziram o desenvolvimento ao longo dos ltimos
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sculos. Essa participao tem sido apontada como fator de conscientizao e legitimao do
processo de mudana, onde indicadores de sustentabilidade exercem as funes de destacar
a diversidade, colocar em discusso o conceito de desenvolvimento sustentvel e promover
um processo democrtico de planejamento e de monitoramento. Atualmente, no Brasil
e em diversos pases do mundo, a participao faz-se presente como princpio norteador
na legislao ambiental e nas prticas de gesto, atravs de audincias pblicas, fruns de
debate e rgos colegiados, como instncias consultivas ou deliberativas.
Gallopn (2003) aponta para a necessidade de adaptar os indicadores de
sustentabilidade s escolhas, aspiraes e projetos especficos de cada comunidade, dando-lhe
a possibilidade de influenciar na definio do que entende por sustentabilidade, considerando
as diferentes histrias, necessidades e realidades de cada territrio e sua diversidade cultural,
social, econmica, e ecolgica. Em reforo ao pensamento de Gallopn, Levin (1999) afirma
que os sistemas naturais no so lineares. O que se observa no ambiente , em parte, o
resultado de acidentes histricos e da influncia de migraes. Portanto, no existe uma
receita para atingir o desenvolvimento sustentvel, no sendo possvel replicar a mesma
frmula em diversos territrios uma vez que estes apresentam diferenas locais (RIGOTTO;
AUGUSTO, 2007). Analogamente, a participao na escolha dos indicadores propicia a
legitimidade, eficincia e transparncia dos mesmos (VAN BELLEN, 2005), exercendo a
funo de informar a populao. Para tal, devem se revestir de caractersticas como: agregar
e simplificar informaes, tornarem visveis fenmenos de interesse, quantificar, medir e
comunicar (QUIROGA, 2001).
O IDH, IBES-IPG, Pegada Ecolgica e Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel
do IBGE so propostas apresentadas por especialistas, no havendo informao sobre a
participao da comunidade na escolha dos indicadores e na forma de clculo. J a Matriz
Territorial de Sustentabilidade explicitamente uma proposta que viabiliza a participao
da comunidade na construo dos indicadores e, em ltima instncia, seu protagonismo no
processo decisrio sobre o desenvolvimento desejado. O propsito da participao se torna
evidente na medida em que a Matriz no apresenta uma proposta definitiva de dimenses,
apenas exemplifica indicadores, dando liberdade de escolha para que cada comunidade os
defina, segundo o entendimento que dar ao desenvolvimento sustentvel, de acordo com
a existncia de dados e a capacidade de operacionalizao deste.
4.3 Critrios de operacionalizao
Outro desafio diz respeito forma de apresentao do indicador e sua capacidade
de influenciar decises e mudana de comportamentos. A pergunta crucial como medir,
usando um ndice a partir de vrios indicadores e variveis ou trabalhar com um sistema de
mltiplos indicadores e variveis sem necessariamente a existncia de um ndice? Outras
questes so: Qual a finalidade do indicador? Qual o grupo chave que um determinado
indicador quer atingir?
Um nico indicador dentro de uma escala de interpretao passa a informao de
maneira fcil, contribuindo para sua internalizao pela populao. No entanto, uma das
crticas mais recorrentes feitas a indicadores singulares que eles simplificam a realidade, e
no abrem possibilidades para analisar qual fator est mais precrio. Quanto mais agregado
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for um indicador, maior ser sua distncia em relao aos problemas e a articulao de
estratgias para dirimi-los (VAN BELLEN, 2005). Por outro lado, certo grau de agregao
imperativo para lidar com as mltiplas variveis necessrias para avaliar a sustentabilidade.
O IDH, IBES-IPG e a Pegada Ecolgica, por divulgarem um nico valor, so de
fcil comunicao. J, os Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel do IBGE so
apresentados um a um, dificultando uma viso de conjunto, mas abrindo a possibilidade
para a identificao de avanos e retrocessos e, portanto, tomar decises sobre cada uma
das dimenses e variveis consideradas. Sob a forma de tabelas e grficos, o que implica
familiaridade para que os dados possam ser lidos de imediato, a informao fica limitada a
especialistas. A ficha metodolgica traz uma riqueza de informaes sobre cada indicador,
mas tambm de pouco impacto na comunicao junto ao pblico em geral. O documento
relativo Matriz Territorial de Sustentabilidade no indica a forma de divulgao dos
indicadores que a comporiam, de se supor que seria um a um, como os IDS.
O IDH, das propostas analisadas, o que tem tido maior poder de comunicao e
aplicao junto populao. Apresentado como valor nico, comunica de forma fcil a todos
os pblicos a posio de dada localidade em um dado momento. Divulgado anualmente ao
longo dos ltimos anos, sua repercusso na mdia tem a capacidade de mobilizar decises e
aes da administrao pblica de modo a produzir melhorias e atingir um valor maior na
prxima edio do ndice. Tambm tem influencia em decises individuais, sendo, para uns,
mais um critrio a ser considerado na escolha de local para morar, e para outros uma forma
de pressionar o poder pblico a promover melhorias.
A Pegada Ecolgica tem grande impacto na comunicao com o pblico, chamando
ateno para o modo de vida insustentvel que leva, cumprindo seu papel de conscientizao.
Aponta tambm para a necessidade de mudanas no estilo de vida.
4.4 Relao entre as dimenses e suas interpretaes
No h um consenso sobre as dimenses do desenvolvimento sustentvel, sendo-lhe
atribudas diversas interpretaes, o que refletido pelas diversas propostas de indicadores
analisadas. H, sim, um consenso sobre a qualidade multidimensional da sustentabilidade,
sem que haja concordncia sobre quais dimenses devem ser mensuradas. Alguns
atores identificam cinco dimenses de sustentabilidade: social, econmica, ecolgica,
geogrfica e cultural (SACHS, 1997 apud VAN BELLEN, 2005); outros apontam para as
dimenses sociais, ecolgicas e econmicas e as interaes entre elas (GALLOPN, 2003;
GUIMARES,1998; VAN BELLEN, 2005). De todo modo, consensual a idia de que
indicadores que ficam restritos a apenas uma dimenso no refletem a sustentabilidade de
uma regio.
Todas as propostas analisadas incorporam mltiplas variveis segundo o propsito
para qual foram desenvolvidas, conforme apontado anteriormente. O IDH, IBES-IPG
e Pegada Ecolgica, apresentados sob a forma de um nico valor, integram variveis e
estabelecem relaes que escapam do entendimento do pblico em geral, mas tem poder
de comunicao. Os IDS do IBGE trazem uma contribuio significativa no que se refere
interao entre variveis e indicadores ao apresentar uma matriz de relacionamento, que
mostra as possveis ligaes entre os diferentes indicadores. No entanto, de maneira geral,
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pouco se avanou no sentido de dar seqncia s interaes propostas, havendo necessidade

de cruzar os dados e analis-los luz da realidade.
Da anlise feita se verifica que cada proposta atende parcialmente s caractersticas
de multidimensionalidade, comparabilidade, participao, comunicao e relacionamento
entre as variveis, mostrando avanos na forma de mensurar o desenvolvimento. No entanto,
apresentam limitaes no que se refere capacidade de mobilizar os atores sociais para
implementar mudanas cruciais em busca do desenvolvimento sustentvel e de subsidiar o
processo de gesto de polticas pblicas.

5 Desenvolvimento sustentvel e indicadores de sustentabilidade

O conceito de desenvolvimento sustentvel traz para o centro do debate pblico que
tipo de desenvolvimento a sociedade deseja, j que os impactos ambientais e sociais negativos
evidentes desde Estocolmo em 1972 indicam a necessidade de mudana de paradigmas. Por
outro lado, o conceito de desenvolvimento sustentvel coloca em questo o entendimento
que se tem dado sustentabilidade, indicando que ambos esto longe de ser unnimes e que
podem assumir diferentes matizes.
Por ltimo, a operacionalizao do conceito de desenvolvimento sustentvel
na construo de indicadores no ocorre de forma imparcial. Cada proposta privilegia
determinados indicadores em detrimento de outros, sinalizando mudanas potenciais, sobre
as quais cabem reflexes preliminares.
O IDH avana ao incorporar outras variveis alm da econmica. A repercusso
que tem mostra seu potencial para promover melhorias continuas nas dimenses que mede:
PIB per capita, longevidade e educao, apesar de no dar conta da distribuio desigual de
oportunidades e de como a riqueza, longevidade e educao podem estar relacionadas ao
padro de consumo e ao preparo dos indivduos para o mercado de trabalho.
A Pegada Ecolgica apesar de ser considerada hermtica e orientada por especialistas
na sua concepo tem alto potencial educativo. Seu ndice explicita a relao da sociedade
com o meio ambiente, como tambm indica a intensidade do efeito de suas escolhas sobre os
sistemas ambientais. Por outro lado, a pesquisa disponibilizada na internet para avaliao da
pegada ecolgica, na medida em que vem sendo aperfeioada, com perguntas categorizadas
por tipo de consumo, e respostas alternativas que evidenciam consumos diferenciados,
oferece indcios para que o respondente repense seus hbitos de consumo. J no nvel de uma
comunidade ou pas, o ndice pode subsidiar uma reflexo sobre os processos produtivos, a
tecnologia utilizada, o padro de consumo, a busca de fontes alternativas de energia, o uso
racional de recursos naturais, polticas pblicas de transporte, produo e comercializao
de alimentos, por exemplo. No nvel global, produo para exportao poderiam se
agregar os custos relativos aos servios ambientais presentes no processo produtivo de bens
e servios, tais como solo, gua, energia solar, florestas. A incorporao desses custos sem
dvida provocaria mudanas nas relaes comerciais entre regies em desenvolvimento e
desenvolvidas. A pegada ecolgica se mostra uma ferramenta com potencial para promover
mudanas estruturais no modus operandi de produo, comercializao, consumo e
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Guimares e Feichas

distribuio de renda, imprimindo mudanas de paradigmas para que se rume em direo

sustentabilidade.
Enquanto que os IDS se valem de indicadores existentes, refletindo uma postura
conservadora, o IBES-IPG e a Matriz Territorial de Sustentabilidade, incorporam a suas
propostas conceitos como gastos defensivos/no defensivos e desenvolvimento endgeno/
exgeno, respectivamente, refletindo em uma nova forma de pensar o desenvolvimento,
capaz de propiciar mudanas de comportamento na sociedade.
Em sntese, lograr o estabelecimento de indicadores de sustentabilidade capazes
de promover mudanas de comportamento e subsidiar processos de deciso individuais
e coletivos em busca do desenvolvimento sustentvel passa pela agregao numa mesma
medida de mltiplas dimenses, tais como: as propostas pelo IBES-IGP, IDS e Matriz; a
capacidade de comunicao encontrada no IDH e Pegada Ecolgica; a participao
da comunidade indicada pela Matriz; e o relacionamento entre as variveis presentes,
principalmente, no IBES-IGP. importante que indicadores de sustentabilidade sejam
incorporados ao cotidiano e ao planejamento das pessoas, gestores e organizaes como o
so os indicadores econmicos.

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Desafios na Construo de Indicadores de Sustentabilidade

Roberto Pereira Guimares
Susana Arcangela Quacchia Feichas
Resumo: Indicadores de sustentabilidade tm sido propostos para atender necessidade
de mensurar a distncia entre a situao atual de dada sociedade e seus objetivos de
desenvolvimento sustentvel. A partir de pesquisa bibliogrfica se analisam cinco propostas
de indicadores e se identificam desafios a serem superados em sua construo para que
sejam capazes de promover mudanas de comportamentos e subsidiar decises.
Palavras-chave: Indicadores. Desenvolvimento. Sustentabilidade.

Challenges in the construction of sustainability indicators

Abstract: Sustainability indicators have been proposed to address the need of measuring the distance
between the reality of a given society and its sustainable development goals. This paper, based mostly
on bibliographical research, analyses five indicators and identifies challenges to be overcome in their
construction in order to allow them to promote behavioral changes and enlighten public decisions.
Keywords: Indicators. Development. Sustainability.

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Campinas v. XII, n. 2

p. 405-414

jul.-dez. 2009