INTRODUO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

(Prof. Dr. Vladimir Frana)

DISCIPLINA: Direito Administrativo I (2009.1).

BIBLIOGRAFIA: Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 20 ed.,
Malheiros Editores, 2006, cap. I; Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito
administrativo, 13 ed., Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2005, cap. I; Maria Sylvia Zanella Di Pietro,
Direito administrativo, 21 ed., Jurdico Atlas, 2008, caps. 1 e 2; Vladimir da Rocha Frana,
Invalidao judicial da discricionariedade administrativa no regime jurdico-administrativo
brasileiro, Rio de Janeiro, Forense, 2000, caps. I e II; Vladimir da Rocha Frana, Estrutura e
motivao do ato administrativo, So Paulo, Malheiros Editores, 2007, caps. 2 e 3; Digenes
Gasparini, Direito administrativo, 13 ed., So Paulo, Saraiva, 2008, caps. I e II; Maral Justen
Filho, Curso de direito administrativo, 3 ed., Saraiva, 2008, caps. I e II; Carlos Ari Sundfeld,
Fundamentos de direito pblico, 4 ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2001.

1.

Evoluo do Estado e Estado de Direito.

1.1.

Estado Absolutista.

1.1.1. Concentrao do poder nas mos do soberano.

1.1.2. Inexistncia de direitos e garantias contra o Estado.
1.1.3. Irresponsabilidade do soberano.
1.2.

Estado Liberal como primeiro modelo de Estado de Direito.

1.2.1. Bases ideolgicas.

A)

John Locke.

B)

Montesquieu.

C)

Rousseau.

D)

Constitucionalismo liberal.

1.2.2. Eventos histricos relevantes.

A)
OBS:

Magna Carta (1215), Petition of Rights (1628) e Bill of Rights (1689).

B)
OBS:

Construo do Estado Ingls.

Revoluo Americana.

Declaraes norte-americanas de direitos e Constituio dos Estados Unidos de 1787.

C)

Revoluo Francesa.

OBS: Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 e Constituio da

Repblica Francesa de 1791.

D)

Libertao das colnias latino-americanas.

1.2.3. A sociedade em que no esteja assegurada a garantia dos direitos nem

estabelecida a separao dos poderes no tem Constituio (Art. 16 da
Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789).
1.2.4. Proteo constitucional dos direitos e garantias individuais e polticos.
1.2.4. Princpio da legalidade e supremacia do Poder Legislativo.
1.2.5. Igualdade perante a lei.
1.2.5. Devido processo legal.
1.2.6. Estado e sociedade: Estado de Polcia.

1.3.

A)

Preservao e restaurao da ordem pblica.

B)

Resoluo dos conflitos.

C)

Defesa nacional.

D)

Reconhecimento do livre mercado (autonomia).

E)

Tutela da propriedade privada e da liberdade contratual.

Crise do Estado Liberal e surgimento do Estado Social.

1.3.1. Eventos histricos relevantes.

A)

Surgimento dos movimentos de orientao socialista e marxista.

B)

Primeira Guerra Mundial.

C)

Revoluo Russa.

D)

Crise de 1929.

E)

Constitucionalismo social-democrtico.
i)

Constituio mexicana de 1917.

ii)

Constituio alem de 1919.

F)

Totalitarismos e Segunda Guerra Mundial.

G)

Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948.

H)

Descolonizao na frica e na sia.

1.3.2. Proteo constitucional dos direitos sociais, econmicos e culturais.

1.3.3. Supremacia da Constituio.
1.3.4. Legitimao constitucional da interveno do Estado na economia.
A)

Explorao direta de atividade econmica pelo Estado.

B)

Expanso dos servios pblicos econmicos.

2

C)

Planejamento.

1.3.5. Expanso do Poder Executivo e ativismo judicial.

1.3.6. Sobre os Estados Socialistas: totalitarismo marxista.
1.4.

Queda do Estado Social e surgimento do Estado Regulador.

1.4.1. Eventos histricos relevantes.

A)

Queda do comunismo sovitico.

B)

Globalizao.

C)

Crise do modelo de bem estar social.

D)

Surgimento da Terceira Via e do neoliberalismo.

E)

Ascenso scio-econmica de alguns pases subdesenvolvidos.

1.4.2. Manuteno

da

proteo

constitucional

aos

direitos

humanos

consagrados nas declaraes e tratados internacionais.

1.4.3. Regulao

fomento

como

instrumentos preferenciais

para

interveno do Estado na economia.

1.5.

Desafios do Estado Regulador.

1.5.1. Crise econmica no final da primeira dcada do Sculo XXI.

1.5.2. Presses pelo retorno do modelo clssico de Estado de bem estar
social.
2.

Origem e formao do Direito Administrativo.

2.1.

Bero: direito francs.

2.1.1. Vedao ao controle das decises da Administrao pelo Poder

Judicirio e punio dos juzes que as apreciassem (Lei de 16-24.8.1790;
Decreto 16 Frutidor do Ano III, ou de 2.9.1795).
2.1.2. Sistema

do

administrador-juiz:

contestao

das

decises

da

Administrao mediante recursos hierrquicos.

2.1.3. Criao do sistema de jurisdio administrativa.
A)

Golpe de 18 Brumrio do Ano VIII (9.11.1799).

B)

Previso do Conselho de Estado na Constituio francesa de 22

Frimrio do Ano VIII (15.12.1799).

3

C)

Organizao jurdica da Administrao francesa (Lei de 28

Pluvioso do Ano VIII (1800).

D)

Competncias do Conselho de Estado.

i)

Instncia recursal das decises dos Conselhos de

ii)

Emisso de propostas de deciso para os recursos

Prefeitura.
hierrquicos, sujeitas homologao do Chefe de Estado.
E)

Transformao em rgo verdadeiramente jurisdicional com a Lei

de 24.5.1872.
OBS:

Desnecessidade da homologao do Chefe de Estado, mas outorga de competncia

revisora para o mesmo.

F)

Caso Blanco (1873): afastamento da responsabilidade civil do

Estado das normas de Direito Privado e reconhecimento de um tratamento

prprio da matria no direito pblico.
G)

Casos Rotschild (1855) e Dekeister (1862): servio pblico como

critrio identificador da competncia do Conselho de Estado.

H)

Identificao e construo dos princpios fundamentais do Direito

Administrativo pelo Conselho de Estado.

i)

Separao das autoridades administrativa e judiciria.

ii)

Prerrogativa

da

Administrao

expedir

decises

executrias, atos unilaterais que criam obrigaes para os administrados sem a

necessidade de seu consentimento.
iii)

Legalidade.

iv)

Responsabilidade da Administrao pelos danos causados

aos particulares em razo da execuo dos servios pblicos.

2.2.

I)

Noes de puissance publique e de servio pblico.

J)

Direito Administrativo como direito exorbitante do direito comum.

Contribuio alem.

2.2.1. Direito de polcia dos prncipes alemes na Idade Mdia.

A)

Interveno na esfera privada em prol da coletividade.

B)

Imunidade das normas de polcia em face dos juzes.

2.2.2. Teoria do Fisco.

4

A)

Reconhecimento de personalidade jurdica ao patrimnio pblico,

distinto do patrimnio do prncipe e do Estado.

B)

Sujeio das relaes entre o patrimnio pblico e os

administrados ao Direito Civil.

2.2.3. Construo do Direito Administrativo pela doutrina, a partir da adaptao
dos princpios e normas do Direito Civil s necessidades da Administrao.
2.3.

Contribuio italiana: conciliao entre as tendncias francesa e alem.

2.4.

Especificidades no direito ingls e no direito norte-americano.

2.4.1. Importncia dos precedentes judicirios.

2.4.2. Relevncia da equidade.
2.4.3. Unidade de jurisdio.
2.4.4. Direito Comum para a Administrao e para os particulares.
2.4.5. Parlamentarismo, autonomias locais e leis delegadas (Inglaterra).
2.4.6. Restries ao controle jurisdicional da discricionariedade administrativa
(Inglaterra).
2.4.7. Existncia de rgos administrativos com poderes regulamentares e
funes quase-judiciais, sob controle jurisdicional limitado.
2.4.8. Responsabilidade do Estado pelos danos causados pelos seus agentes
aos particulares, na forma do Direito Comum.
2.4.9. Prerrogativas especiais da Administrao nos contratos entre ela e os
administrados.
2.4.10.

Necessidade de autorizao judicial para a execuo forada de

decises administrativas (Estados Unidos).

2.4.11.Sujeio das relaes entre a Administrao e seus agentes ao Direito
Comum.
2.4.12.

Princpio da publicidade.

2.4.13.

Supremacia da jurisprudncia no ensino jurdico.

2.5.

Formao do Direito Administrativo no Brasil.

2.5.1. Perodo colonial.

A)

Aplicao do Direito do Estado Absolutista portugus.

5

B)

Concentrao de poderes nas mos das autoridades delegadas

da Coroa portuguesa.
2.5.2. Estado Liberal monrquico.
A)

Instituio de um Estado Liberal.

B)

Poder Moderador, ao lado dos Poderes Executivo, Legislativo e

Judicirio.
C)

Conselho de Estado como rgo consultivo subordinado ao

Imperador.
D)

Sujeio da Administrao ao Direito Privado.

2.5.3. Estado Liberal republicano.

A)

Adoo do modelo constitucional norte-americano.

B)

Sistema de unidade de jurisdio.

C)

Princpio da legalidade.

D)

Baixa produo doutrinria.

2.5.4. Adoo do modelo de Estado Social no Brasil.

A)

Implantao formal do Estado Social com a Constituio Federal

de 1934.
B)

Estado Novo com a Constituio Federal de 1937: autoritarismo e

concentrao de poderes.
C)

Redemocratizao com a Constituio de 1946.

D)

Regime militar (1964-1985). Constituio Federal de 1967 e

Emenda Constitucional n. 1/1969.

E)

Manuteno do sistema de unidade de jurisdio e do princpio da

legalidade.
F)

Expanso da Administrao brasileira, amparado por um modelo

burocrtico.
G)

Ascenso da influncia da doutrina brasileira de inspirao

francesa, alem e italiana.

H)

Reconhecimento jurisprudencial das propostas doutrinrias.

I)

Consagrao das teorias acolhidas pela jurisprudncia no Direito

Positivo.
2.6.

Direito Administrativo brasileiro atual.

6

2.6.1. Constitucionalizao do Direito Administrativo com a Constituio

Federal de 1988.
2.6.2. Repercusso da crise do Estado Social e da ascenso do Estado
Regulador no Direito Administrativo.
2.6.3. Tentativas da insero de institutos do Common Law e de novos
modelos de Administrao no Direito Positivo.
2.6.4. Reforma do Poder Judicirio.
3.

Conceito de Direito Administrativo.

3.1.

Direito Positivo, Cincia do Direito e a questo dos ramos do Direito.

3.2.

Perspectivas sobre o objeto do Direito Administrativo.

3.2.1. Escola legalista, exegtica, emprica ou catica: interpretao literal das

leis e regulamentos administrativos luz da jurisprudncia dos tribunais
administrativos.
3.2.2. Enfoque interdisciplinar entre o Direito Administrativo e a Cincia da
Administrao.
3.2.3. Critrio tcnico-cientfico: estudo sistematizado das normas vigentes.
3.3.

Propostas para a conceituao do Direito Administrativo.

3.3.1. Escola do servio pblico.

A)

Origem francesa: identificao do servio pblico como elemento

para a fixao da competncia dos tribunais administrativos.

B)

Servio pblico como sinnimo de toda e qualquer atividade

desenvolvida pelo Estado (Duguit).

C)

Servio pblico como atividade material do Estado destinada

satisfao de necessidades coletivas sob regime jurdico exorbitante do Direito

Comum (Jze).
D)

Direito Administrativo como o ramo do Direito Pblico que

disciplina os servios pblicos.

3.3.2. Critrio do Poder Executivo: Direito Administrativo como o ramo do
Direito Pblico que disciplina a organizao e a atividade do Poder Executivo.
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3.3.3. Critrio das relaes jurdicas: Direito Administrativo como o ramo do

Direito Pblico que rege as relaes entre Administrao e administrados.
3.3.4. Critrio teleolgico: Direito Administrativo com o ramo do Direito Pblico
que rege a atividade concreta do Estado para a consecuo de fins de utilidade
pblica.
3.3.5. Critrio negativo ou residual: Direito Administrativo como ramo do Direito
Pblico que disciplina as atividades do Estado que no sejam enquadrveis na
funo legislativa e na funo jurisdicional.
3.3.6. Critrio da distino entre atividade jurdica e social do Estado: Direito
Administrativo como ramo do Direito Pblico que disciplina a atividade jurdica
no contenciosa do Estado e a constituio dos rgos e meios de sua ao
em geral.
3.3.7. Critrio da Administrao Pblica: Direito Administrativo como o ramo do
Direito Pblico que tem por objeto a Administrao Pblica, tanto no seu
sentido objetivo, como no seu sentido subjetivo.
3.4.

Conceitos adotados.

3.4.1. Premissas.
A)

Unidade do ordenamento jurdico.

B)

Carter estritamente didtico da diviso do Direito em ramos.

C)

Relevncia e limites da doutrina na identificao do

3.4.2. Direito Administrativo como parcela do Direito Positivo: sinnimo do

regime jurdico-administrativo.
3.4.3. Direito Administrativo como o ramo do Direito Pblico que tem por objeto
o estudo do regime jurdico-administrativo.
3.5.

Relao entre o Direito Administrativo e os outros ramos do Direito.

4.

Funes do Estado no sistema constitucional brasileiro.

4.1.

Princpio da separao dos poderes na Constituio Federal. Ver arts, 2

e 60, 4, III, da Constituio Federal.

4.2.

Critrios para a definio das funes do Estado.

4.2.1. Critrio orgnico ou subjetivo: quem realiza a atividade.

8

4.2.2. Critrio objetivo material: elementos intrnsecos atividade.

4.2.3. Critrio objetivo formal: tratamento normativo da atividade.
4.3.

Funo legislativa

4.3.1. Expedio de normas que inovam primariamente o ordenamento

jurdico.
4.3.2. Princpio da legalidade. Ver art. 5, II, da Constituio Federal.
4.3.3. Princpio da igualdade. Ver art. 5, caput, I, da Constituio Federal.
4.3.4. Processo legislativo. Ver art. 59 da Constituio Federal.
4.3.5. Exerccio por rgos indicados na Constituio Federal.
OBS:

Funo legislativa como inovao originria do ordenamento jurdico.

A)

Poder Legislativo, com participao (iniciativa/sano/veto) do

Poder Executivo. Ver art. 48 da Constituio Federal.

B)

Poder Legislativo. Ver arts. 49, 51 e 52, da Constituio Federal.

C)

Poder Executivo. Ver arts. 62 e 68, da Constituio Federal.

4.3.6. Respeito s normas constitucionais.

4.4.

Funo jurisdicional

4.4.1. Expedio de normas subsidirias lei (ou Constituio). Ver art. 5,

XXXV, da Constituio Federal.
A)

Inrcia da jurisdio.

B)

Resoluo de conflitos.

4.4.2. Exerccio por rgos independentes e imparciais das pessoas polticas.

Ver art. 95 da Constituio Federal.
4.4.3. Subordinao lei.
4.4.4. Coisa julgada. Ver art. 5, XXXVI, da Constituio Federal.
OBS:

Sobre as decises do Supremo Tribunal Federal no controle abstrato e concentrado de

constitucionalidade. Ver art. 102, 2, da Constituio Federal.

OBS:

Sobre as smulas vinculantes. Ver art. 103-A da Constituio Federal.

4.5.

Funo administrativa. Ver arts. 37 a 41, e 84, 87, e 88, da Constituio

Federal.
4.5.1. Expedio de normas complementares lei e, excepcionalmente,
Constituio.
9

4.5.2. Exerccio

pelos

rgos

do

Poder

Executivo,

pelas

pessoas

administrativas ou por quem esteja no exerccio de prerrogativas pblicas.

4.5.3. Princpio da hierarquia.
4.5.4. Posio de privilgio e supremacia.
4.5.5. Subordinao lei.
4.5.6. Concretizao dos interesses pblicos.
OBS:

Sobre a relao entre os interesses pblicos e os direitos fundamentais.

4.5.7. Sujeio ao controle jurisdicional.

4.5.8. Abrangncia da funo administrativa.
A)

Prestao de servios pblicos e realizao de obras pblicas.

B)

Limitaes administrativas aos direitos individuais (poder de

polcia).

4.6.

C)

Interveno na economia (regulao econmica).

D)

Interveno no domnio social (regulao social).

E)

Imposio de sacrifcios de direitos.

F)

Gesto de bens pblicos.

Sobre a funo de governo (funo poltica).

4.6.1. Expedio

de

normas

complementares

Constituio,

excepcionalmente lei.
OBS:

Opo por um critrio residual.

4.6.2. Direo suprema e geral do Estado.

A)

Definio das diretrizes da ao do Estado e da Administrao.

B)

Soberania do Estado e relaes internacionais.

C)

Medidas excepcionais para a defesa do Estado e das instituies

democrticas.
D)

Nomeaes previstas diretamente pela Constituio Federal.

4.6.3. Sujeio ao controle jurisdicional.

5.

Conceito de Administrao Pblica.

5.1.

Acepes de administrao.

5.1.1. Atividade superior de planejar, dirigir e comandar.

5.1.2. Atividade subordinada de executar.
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OBS: Relao de administrao X relao de propriedade.

5.2.

Sentidos de Administrao Pblica.

5.2.1. Sentido subjetivo, formal ou orgnico: pessoas jurdicas, rgos e

agentes pblicos que desenvolvem a funo administrativa.
5.2.2. Sentido objetivo, material ou funcional: funo administrativa.
5.3.

Sobre o governo.

5.3.1. Conjunto de rgos que exercem a funo de governo.

5.3.2. Abrangncia: rgos de cpula do Poder Executivo.
OBS:

Sobre a possibilidade da incluso do Poder Legislativo no governo .

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