Nmero 21 fevereiro/maro/abril - 2010 Salvador Bahia Brasil - ISSN 1981-1861 -

ATIVIDADE DE FOMENTO E O PRINCPIO DA ISONOMIA

Rafael Munhoz de Mello

Advogado em Curitiba, Mestre e Doutorando em

Direito do Estado pela PUC/SP.

1. Introduo
Entre os modos de interveno estatal na ordem econmica, o fomento o
que recebe menos ateno da doutrina, circunstncia que causa alguma
perplexidade, dada a importncia econmica do instituto e a sua ampla utilizao
nas mais variadas esferas da Administrao Pblica. Com efeito, recursos
pblicos de grande expresso so transferidos para particulares por fora do
exerccio da atividade de fomento por Municpios, Estados, Distrito Federal e
Unio, sem que haja, curiosamente, maiores preocupaes doutrinrias a respeito
do assunto desinteresse que tem reflexo na jurisprudncia, que registra
pouqussimos casos em que o tema foi enfrentado com profundidade.
possvel especular que a atividade de fomento no desperte maiores
atenes por conta da carga positiva que a acompanha, eis que fonte de
incentivos e benefcios, jamais de limitaes e sanes. Tal marca da atividade de
fomento pode afastar as preocupaes acerca dos limites jurdicos para seu
exerccio pela Administrao Pblica, como se dele no pudessem advir
conseqncias negativas para a coletividade ou para indivduos determinados.
No assim, contudo: certos incentivos podem beneficiar alguns em detrimento
da sociedade ou de particulares no contemplados pela medida de fomento,
sendo juridicamente relevante analisar se o tratamento discriminatrio ou no
justificado no caso concreto.
Com tal preocupao em foco, o objetivo do presente estudo traar um
panorama da atividade de fomento, dando nfase a dois temas caros ao
Professor Doutor Celso Antnio Bandeira de Mello: a necessria observncia do
regime jurdico administrativo, cuja feio no direito brasileiro se deve sua obra,

tendo sido por ele delineada desde seus primeiros escritos, 1 e a sujeio ao
princpio da isonomia, a respeito do qual dele o livro mais festejado da doutrina
nacional. 2
Enfim, trata-se de aplicar algumas das incontveis lies do mestre da
PUC/SP ao tema da atividade administrativa de fomento, modo de render-lhe uma
singela mas sincera homenagem.

2. A atividade de fomento e seu regime jurdico

2.1. Interveno estatal na ordem econmica
A interveno estatal na ordem econmica pode se dar de trs maneiras
distintas: i) atravs da atuao direta do Estado na prestao de servios ou
produo de bens; ii) atravs da edio de normas jurdicas que disciplinem e
limitem a atuao econmica dos particulares, sejam elas gerais e abstratas,
sejam individuais e concretas; iii) atravs da atividade de fomento, por meio da
qual o ente estatal procura incentivar o comportamento dos particulares,
oferecendo-lhes estmulos. Trata-se de concepo bastante difundida em nossa
doutrina, sem grandes variaes terminolgicas.
Celso Antnio Bandeira de Mello, por exemplo, ao tratar da interveno
estatal no domnio econmico, refere-se ao poder de polcia atividade
reguladora da ordem econmica , aos incentivos iniciativa privada,
estimulando-a com favores fiscais ou financiamentos, at mesmo a fundo
perdido, e atuao empresarial do Estado, em que o Poder Pblico prope-se
a agir como protagonista da explorao econmica. 3 Em outras palavras do
mesmo autor, o Estado pode interferir com a atividade econmica a)
disciplinando-a (...); b) fomentando-a (...); c) assumindo-a. 4
Em sentido semelhante a doutrina de Lus Roberto Barroso, para quem
possvel identificar trs mecanismos de interveno estatal no domnio
econmico: a atuao direta, o fomento e a disciplina. 5
Mesmo utilizando terminologia distinta, Eros Roberto Grau adota posio
similar, identificando tambm trs formas de interveno estatal na ordem
econmica: interveno por absoro ou participao, interveno por direo e
interveno por induo. No primeiro caso, o Estado atua diretamente na
produo de bens e prestao de servios, o que pode ocorrer em regime de
monoplio (interveno por absoro) ou em regime de competio (interveno
por participao); no segundo, a atuao estatal consiste na edio de normas
1

A referncia ao clssico artigo O contedo do regime jurdico-administrativo e o seu valor

metodolgico (Revista de Direito Pblico, v. 2, p. 44), publicado em 1967, em que as linhas gerais
do pensamento do autor foram definidas.
2
O contedo jurdico do princpio da igualdade, 3.ed., So Paulo, Malheiros, 1993.
3
Curso de direito administrativo, 26. ed., So Paulo, Malheiros, 2009, p. 789.
4
O Estado e a ordem econmica, in Revista de Direito Pblico, v. 62, p. 34.
5
A ordem econmica constitucional e os limites atuao estatal no controle de preos, in Temas
de direito constitucional, 2. ed., Rio de Janeiro, Renovar, 2009, p. 67.

cogentes, de observncia obrigatria por todos os agentes que exeram certa

atividade econmica; j com a interveno por induo o Estado atua por meio de
incentivos aos particulares atividade de fomento, portanto. 6
Tais concepes no so semelhantes por acaso: elas refletem o
tratamento que a Constituio Federal d interveno estatal no domnio
econmico, autorizando de um lado a atuao direta, excepcional, em que o
Estado age como empresrio (art. 173), e de outro a atuao indireta, em que o
ente estatal atua como agente normativo e regulador, exercendo as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento (art. 174), assim pretendendo influenciar o
comportamento dos particulares.
dizer, tanto a atividade reguladora como a atividade de fomento so
formas de interveno indireta na ordem econmica, em que o Estado limita-se a
condicionar, a partir de fora, a actividade econmica privada, sem que assuma a
posio de sujeito econmico activo, 7 papel reservado aos particulares. Tal
forma de agir difere da interveno direta, na medida em que aqui o ente estatal
atua como agente produtivo, 8 exercendo ele mesmo certa atividade econmica,
sozinho ou ao lado de outros particulares, seja prestando servios, seja
produzindo bens. Da a observao de Eros Grau: a interveno indireta se d
sobre o domnio econmico, enquanto a direta se d no domnio econmico. 9
A interveno indireta na ordem econmica ganhou importncia nas duas
ltimas dcadas do sculo XX, ao mesmo tempo em que a interveno direta
perdeu espao. Por conta de uma srie de fatores, mormente econmicos, 10 o
Estado abandonou a atuao empresarial que vinha at ento sendo por ele
desempenhada com largueza, deixando de ser o responsvel direto pela
prestao de servios e pela produo de bens, atividades que foram transferidas
quase integralmente aos particulares. Mas tal mudana no alterou o carter
intervencionista que marca o Estado Social: 11 o que mudou foi o modo de
interveno estatal na ordem econmica, que deixou de ser preponderantemente
6

A ordem econmica na Constituio de 1988, 13. ed., So Paulo, Malheiros, 2008, p. 147-148.
Lus S. Cabral de Moncada, Direito econmico, 4. ed., Coimbra, Coimbra Editora, 2003, p. 43.
8
Idem, p. 42.
9
A ordem econmica na Constituio de 1988, p. 147.
10
A multiplicao da populao e a reduo da eficincia das atividades desempenhadas
diretamente pelo Estado contriburam decisivamente para o fenmeno denominado crise fiscal. A
expresso passou a ser utilizada para indicar a situao de insolvncia governamental,
inviabilizadora do cumprimento das obrigaes assumidas e do desenvolvimento de projetos mais
ambiciosos. (...) A crise fiscal do Estado do Bem-Estar conduziu a perspectivas de reduo das
dimenses do Estado e de sua interveno direta no mbito econmico (Maral Justen Filho, O
direito das agncias reguladoras independentes, So Paulo, Dialtica, 2002, p. 19-20).
11
O processo de reconfigurao do papel do Estado e o trnsito para uma nova etapa, de uma
aco mais modesta, no significa um retour ao liberalismo desregulado do sculo XIX: mantmse presente um Estado socialmente activo e comprometido com a regulao da sociedade
(Pedro Gonalves, Direito administrativo da regulao, in Regulao, electricidade e
telecomunicaes estudos de direito administrativo da regulao, Coimbra, Coimbra Editora,
2008, p. 11). Do mesmo modo, Maral Justen Filho afirma que a reduo da interveno direta do
Estado na ordem econmica no significa negar a responsabilidade estatal pela promoo do
bem-estar, mas alterar os instrumentos para realizao dessas tarefas. Ou seja, o iderio do
Estado do Bem-Estar permanece vigente, integrado irreversivelmente na civilizao ocidental (ob.
cit., p. 21).
7

direta e passou a ser mais freqentemente indireta, contando com uma maior
participao dos particulares na busca do bem comum. 12 E nem poderia ser
diferente luz do nosso ordenamento constitucional, como bem anota Clmerson
Merlin Clve ao tratar de tal mudana na forma de agir do Estado brasileiro:
Ainda que tenha restado bem mitigada a atuao estatal
como provedor de bem ou servio, isto , como agente
econmico, o Estado no s pode como deve exercitar
integralmente a interveno indireta por meio da regulao
jurdica e do fomento, inclusive porque a Carta de 1988
rejeita o absentesmo estatal, isto , o Estado Brasileiro no
pode manter-se inerte diante das demandas econmicosociais e ao desafio da soberania nacional. 13

Foi em tal contexto de reduo da interveno estatal direta no domnio

econmico que a atividade de fomento foi redescoberta, 14 servindo como um
terreno de eleio para detectar o especial carcter da actividade administrativa
do Estado Social intervencionista dos nossos dias, marcada pelo concurso do
empresrio privado, como ensina Lus Cabral de Moncada. 15

2.2. Conceito da atividade de fomento

O fomento a atividade administrativa que busca influenciar o
comportamento dos particulares mediante a oferta de benefcios e estmulos e
no atravs de imposies, de modo a induzi-los a desempenharem atividades
tidas como necessrias ao atendimento do interesse pblico.
Como se viu logo acima, trata-se de uma forma de interveno indireta do
Estado na ordem econmica, o que significa dizer que a atividade tida como
relevante para o interesse pblico desempenhada no diretamente pelo ente
estatal mas sim pelos particulares, que so estimulados a exerc-la pela oferta de
benefcios. Da afirmar Garrido Falla que o fomento atividade administrativa que
se dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de
carcter publico. 16

12

A tendncia , portanto, para a substituio da interveno directa do Estado por formas de

interveno indirecta ou reguladora, frente descritas, no pressuposto da bondade da actividade
privada para o desempenho total ou parcial das funes sociais do Estado (Lus S. Cabral de
Moncada, ob. cit., p. 45).
13
Preceitos constitucionais fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, servio pblico
porturio e autorizao para explorao de atividade porturia por meio de terminais privativos de
uso misto, in Regulao porturia e concorrncia pareceres jurdicos e econmicos, Rio de
Janeiro, Abratec, 2009, p. 211.
14
Slvio Lus Ferreira da Rocha, Terceiro setor, So Paulo, Malheiros, 2003, p. 32.
15
Direito econmico, p. 494.
16
Tratado de derecho administrativo, 12. ed., Madri, Tecnos, 2006, vol. II, p. 379.

Os particulares so livres para decidir se vo ou no assumir a tarefa

desejada pelo Estado: se aceitarem desempenh-la, sero beneficiados pela
medida de fomento oferecida pela Administrao Pblica; se no aceitarem,
nenhuma sano lhes ser imposta, eis que no tero agido ilicitamente. Isso
porque atravs do fomento o Estado no impe o dever de observar certa
conduta, mas apenas estimula sua adoo. 17 A adeso ao comportamento
sugerido constitui mera opo dos agentes econmicos que se beneficiariam com
os mecanismos de fomento criados em lei, como explica Lus Roberto Barroso. 18
Por essa razo a doutrina afasta da atividade de fomento qualquer sinal de
coao. 19
Mas aqui cabe um alerta: se o particular, em troca de um benefcio,
assume a obrigao de exercer a atividade desejada pela Administrao Pblica,
sofrer ele as conseqncias eventualmente previstas para o caso de
inadimplemento de tal obrigao, que podero ser impostas com recurso
coao. Dito de outro modo: o particular livre para aceitar ou no o papel que
lhe oferece o Estado; aceitando, contudo, ele cria um vnculo com a
Administrao, cujo rompimento pode sujeit-lo s sanes cabveis. Ou ainda,
nas palavras de Eros Grau: ao destinatrio da norma resta aberta a alternativa de
no se deixar por ela seduzir, deixando de aderir prescrio nela veiculada. Se
adeso a ela manifestar, no entanto, resultar juridicamente vinculado por
prescries que correspondem aos benefcios usufrudos em decorrncia dessa
adeso. 20
Outro ponto do conceito merece ainda destaque, mesmo que bvio: a
medida de fomento instrumental, prestando-se satisfao de um interesse
pblico. De fato, o benefcio oferecido aos particulares tem por finalidade nica
induzi-los a exercer atividade que reputada como essencial ao atendimento de
uma necessidade coletiva, pois do contrrio nada justificaria a atuao da
Administrao Pblica. 21 Afinal, toda actuacin administrativa supone en cierta
manera una forma de intervencin estatal para asegurar la satisfaccin de las
necesidades pblicas, na lio de Garrido Falla, que complementa: no caso do
fomento isso se d sin merma de la libertad de los administrados, que,

17

La actividad de fomento constituye una actividad de estmulo por la que el Estado no impone
sino que ofrece a los particulares una ayuda para que stos realicen actividades de inters
pblico (Gaspar Ario Ortiz, Principios de derecho pblico econmico, 3. ed., Granada, Comares,
2004, p. 343).
18
A ordem econmica constitucional e os limites atuao estatal no controle de preos, in
Temas de direito constitucional, p. 69.
19
Mediante el fomento, la Administracin persigue los fines pblicos sin el empleo de la coaccin
(Roberto Dromi, Derecho administrativo, 9. ed., Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001, p. 889). Da
mesma forma Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo, p. 379; Gaspar Ario Ortiz,
Principios de derecho pblico econmico, p. 345; Slvio Lus Ferreira da Rocha, Terceiro setor, p.
19.
20
A ordem econmica na Constituio de 1988, p. 148-149.
21
Ora, a Administrao Pblica est, por lei, adstrita ao cumprimento de certas finalidades,
sendo-lhe obrigatrio objetiv-las para colimar interesses de outrem: o da coletividade. em nome
do interesse pblico o do corpo social que tem de agir, fazendo-o na conformidade da intentio
legis. Portanto, exerce funo, instituto que se traduz na idia de indeclinvel atrelamento a um fim
preestabelecido e que deve ser atendido para o benefcio de um terceiro (Celso Antnio Bandeira
de Mello, Curso de direito administrativo, p. 98).

estimulados por la Administracin, cooperan voluntariamente en la satisfaccin de

la necesidad pblica. 22

2.3. Meios
Diversos so os meios utilizados pela Administrao Pblica no exerccio
da atividade de fomento, que obviamente variam de um ordenamento jurdico
para outro. Por mais diversificados que sejam, contudo, possvel dividi-los em
trs grandes categorias, seguindo classificao corrente na doutrina: i) meios
honorficos, ii) meios jurdicos e iii) meios econmicos. 23
Os meios honorficos procuram fomentar atividades tidas como relevantes
para a sociedade atravs da concesso de ttulos, prmios ou condecoraes,
assim estimulando a atuao dos particulares, diante da reconhecida tendencia
humana hacia la diferenciacin y distincin. 24
J os meios jurdicos de fomento tm por caracterstica a concesso de um
status jurdico excepcional e privilegiado a certos indivduos ou categorias de
particulares que o Estado deseja proteger ou incentivar. Tais particulares
sujeitam-se a um regime jurdico especial, que lhes outorga algum tipo de
vantagem ou privilgio, tal qual dispensas frente a leyes y reglamentaciones
administrativas de carcter prohibitivo, como exemplifica Garrido Falla. 25 o
caso das microempresas e das empresas de pequeno porte, que por ostentarem
tal qualificao jurdica ficam sujeitas a um regime jurdico privilegiado em
comparao ao que se aplica s demais pessoas jurdicas, nos termos da Lei
Complementar n 123/2006, podendo, por exemplo, receber tratamento
diferenciado nas contrataes pblicas da Unio, dos Estados e dos Municpios
(art. 47). 26 Tambm podem ser citadas como exemplos as organizaes sociais
(Lei n 9.637/1998) e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Lei
n 9.790/1999), ttulos jurdicos que garantem certos privilgios, inserindo as
entidades qualificadas em um regime jurdico especfico, na lio de Paulo
Modesto. 27

22

Tratado de derecho administrativo, p. 158 e 377-378.

Fernando Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo, p. 383; Gaspar Ario Ortiz,
Principios de derecho pblico econmico, p. 346-347; Roberto Dromi, Derecho administrativo, p.
890, com acrscimo dos medios psicolgicos; Slvio Lus Ferreira da Rocha, Terceiro setor, p.
22, com crticas classificao, ainda assim utilizada.
24
Fernando Garrido Falla, ob. cit., p. 383.
25
Idem, p. 396.
26
Sobre o tema, em especial no campo das licitaes, ver Maral Justen Filho, O estatuto da
microempresa e as licitaes pblicas, So Paulo, Dialtica, 2007; Jair Eduardo Santana e Edgar
Guimares, Licitaes e o novo estatuto da pequena e microempresa - reflexos prticos da LC n
123/06, Belo Horizonte, Frum, 2007.
27
Paulo Modesto, Reforma do marco legal do terceiro setor no Brasil, in Revista Trimestral de
Direito Pblico, v. 24, p. 77. Ver tambm Slvio Lus Ferreira da Rocha, ob. cit.; Egon Bockmann
Moreira, Organizaes sociais, organizaes da sociedade civil de interesse pblico e seus
vnculos contratuais com o Estado, in Estudos de direito econmico, Belo Horizonte, Frum, p.
259-277, 2004.
23

Por fim, os meios econmicos, de longe os mais relevantes, consistem na

outorga de vantagens de natureza patrimonial aos particulares que exeram as
atividades que o Estado deseja fomentar. possvel que tais vantagens
patrimoniais sejam reais ou financeiras: no primeiro caso, a Administrao Pblica
cede o uso de bens pblicos aos particulares; no segundo, confere-se aos
particulares um benefcio pecunirio, que pode ser direto ou indireto, conforme
haja ou no transferncia direta de recursos financeiros do Estado aos
particulares atingidos pela medida de fomento.
O benefcio pecunirio direto mais utilizado a subveno, la figura tpica
del fomento, no dizer de Roberto Dromi, 28 por meio da qual o Estado transfere
dinheiro aos particulares a fundo perdido, sem qualquer expectativa de reav-lo. 29
evidente que o dinheiro repassado para que os particulares empreguem-no na
atividade que o Estado deseja incentivar, razo pela qual Dromi afirma que a
subveno uma donacin modal de derecho pblico, ressaltando assim o
encargo que recai sobre os beneficirios, pois sin perjuicio de mantener el
carcter de una liberalidad, su otorgamiento se realiza en vista al cumplimiento de
una finalidad de inters general, especfica y determinada. 30
A subveno est disciplinada em nosso ordenamento jurdico, de modo
muito superficial, na Lei n 4.320/1964 e no Decreto n 93.872/1986, ao lado de
outras duas figuras semelhantes, o auxlio e a contribuio. Difere a subveno
do auxlio e da contribuio por conta de sua finalidade: no primeiro caso se trata
de uma transferncia corrente, realizada para cobrir despesas de custeio das
entidades beneficiadas (Lei n 4.320/1964, art. 12, 3), enquanto o auxlio e a
contribuio so repasses classificados como transferncia de capital, devendo
ser utilizados para investimentos ou inverses financeiras (idem, 6). A
diferena entre auxlio e contribuio, por sua vez, est na sua autorizao legal:
o primeiro deve estar previsto na Lei de Oramento, o segundo em lei especial.
Ainda de acordo com os referidos diplomas legais, a subveno pode ser
classificada como subveno social, concedida a instituies pblicas ou
privadas de carter social ou cultural, sem finalidade lucrativa, ou como
subveno econmica, destinada a empresas pblicas ou privadas de carter
industrial, comercial, agrcola ou pastoril (Lei n 4.320/1964, art. 12, 3, incisos I
e II). A subveno social pode ser concedida independentemente de legislao
especial, ao contrrio da econmica, que depende de expressa autorizao em
lei especial (Decreto n 93.872/1986, arts. 60 e 61).
Mas em sua atividade de fomento, a Administrao Pblica no transfere
apenas dinheiro a fundo perdido aos particulares. Com efeito, tambm um meio
financeiro direto de fomento a concesso de emprstimos por entes ligados ao
28

Derecho administrativo, p. 894.

Referindo-se ao subsdio no direito portugus, explica Cabral de Moncada que sua
caracterstica principal o tratar-se de atribuies pecunirias unilaterais a favor dos sujeitos
econmicos sem que estes fiquem constitudos na obrigao de reembolso. por esta razo que
tambm se chama ao subsdio subveno, comparticipao, auxlio, prmio etc. , pois, em
ateno ao critrio da natureza jurdica da situao do benefcirio, consoante este fique ou no
sujeito ao reembolso, que se distingue o subsdio das restantes formas de fomento econmico
(Direito econmico, p. 500-501).
30
Ob. cit., p. 895.
29

Estado, bastando lembrar dos financiamentos bilionrios concedidos pelo Banco

Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, sempre com juros
inferiores aos praticados por outras instituies financeiras pblicas ou privadas,
que muitas vezes so determinantes para o sucesso de projetos empresariais
tidos por relevantes para o desenvolvimento econmico nacional. Como regra,
utiliza-se aqui um instrumento tpico de direito privado, o contrato de mtuo, que
impe ao tomador dos recursos a obrigao de devolv-los ao mutuante. E que
fique claro: nem toda instituio financeira ligada ao Estado desempenha
atividade de fomento, pois existem casos de bancos estatais que operam nas
mesmas condies dos privados, como o Banco do Brasil ou a Caixa Econmica
Federal, que cobram taxas semelhantes ou at superiores s praticadas por seus
congneres privados. A marca da atividade de fomento o oferecimento de
benefcios e estmulos, que no caso dos emprstimos consiste na cobrana de
juros subsidiados ou na concesso de linhas de financiamento no oferecidas
pelo mercado.
Ao lado dos meios econmicos financeiros diretos, em que o Estado
transfere dinheiro para os particulares, a fundo perdido ou no, h tambm os
meios econmicos financeiros indiretos, em que o benefcio patrimonial oferecido
aos particulares decorre da renncia cobrana de determinados tributos, ainda
que por um perodo limitado de tempo. Ou seja, aqui o Estado no repassa
dinheiro diretamente aos particulares, como ocorre na subveno ou no
emprstimo, mas sim deixa de arrecadar tributos, ou ao menos posterga o seu
pagamento. 31 Servem como exemplo a iseno fiscal e a simples reduo de
alquotas de tributos, medidas amplamente utilizadas para incentivar certas
atividades econmicas.

2.4. Submisso ao regime jurdico administrativo

A atividade estatal de fomento uma manifestao da funo
administrativa, e, como tal, est sujeita a um regime jurdico especfico, qual seja,
o regime jurdico administrativo, 32 conjunto de normas jurdicas que encontra
fundamento em dois princpios basilares, segundo a concepo desenvolvida por
Celso Antnio Bandeira de Mello: o princpio da supremacia do interesse pblico e
o princpio da indisponibilidade do interesse pblico, dos quais decorrem vrios
outros. 33
31

O benefcio fiscal consiste na no cobrana por parte do Estado no todo ou em parte a

determinados sujeitos de certos tributos a que estariam obrigados face s leis gerais. Tem assim
um efeito desagravatrio (Lus S. Cabral de Moncada, Direito econmico, p. 495).
32
Aun cuando la realizacin del bien comn se obtiene de un modo mediato, la actividad concreta
de fomento no deja de pertenecer a la funcin administrativa objetivamente considerada, habida
cuenta de que la intervencin del Estado tiende a cumplir la funcin supletoria o subsidiaria que le
es propria sobre las bases de las tcnicas del Derecho pblico, como evidentemente son los actos
por los cuales se otorgan beneficios a las industrias (Juan Carlos Cassagne, La intervencin
administrativa, 2. ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994, p. 99).
33
Celso Antnio Bandeira de Mello, O contedo do regime jurdico-administrativo e o seu valor
metodolgico (Revista de Direito Pblico, v. 2, p. 44) e Curso de direito administrativo, p. 54-75 e
96-99. O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado vem sendo objeto de crtica,
eis que colocaria em segundo plano interesses privados juridicamente relevantes e, pior, direitos

A pedra angular do regime jurdico administrativo o princpio da

legalidade, por fora do qual a Administrao Pblica somente pode agir quando
expressamente autorizada por lei formal. de Hely Lopes Meirelles a clssica
passagem sobre o tema: enquanto na administrao particular lcito fazer tudo
que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei
autoriza. 34 Isso significa que a funo administrativa infralegal, subordinada
que est legislativa, como bem notou Renato Alessi. 35
Alm do princpio da legalidade, o mais relevante, outros princpios
integram o regime jurdico administrativo, alguns previstos expressamente na
Constituio, outros no. So eles, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello: i)
princpio da finalidade, ii) princpio da razoabilidade, iii) princpio da
proporcionalidade, iv) princpio da motivao, v) princpio da impessoalidade ou
isonomia, vi) princpio da publicidade, vii) princpios do devido processo legal e da
ampla defesa, viii) princpio da moralidade administrativa, ix) princpio do controle
fundamentais individuais assegurados pela Constituio Federal (ver a obra coletiva, coordenada
por Daniel Sarmento, Interesses pblicos versus interesses privados: desconstruindo o princpio
da supremacia do interesse pblico, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2007). Todavia, no se pode
atribuir a Celso Antnio Bandeira de Mello a idia de que o princpio em comento autorizaria o
sacrifcio de interesses individuais assegurados pelo texto constitucional, como esclarece o
prprio: evidente, e de evidncia solar, que a proteo do interesse privado nos termos do que
estiver disposto na Constituio , tambm ela, um interesse pblico, tal como qualquer outro, a
ser fielmente resguardado. Assim, de interesse pblico que o sujeito que sofrer dano por obra
realizada pelo Estado seja cabalmente indenizado, como previsto no art. 37, 6 do texto
constitucional. de interesse pblico que o desapropriado receba prvia e justa indenizao, a
teor do art. 5, XXIV do mesmo diploma. E tambm evidente que nisto h proteo ao interesse
privado de quem sofreu leso por obra do Estado ou de quem foi por ela desapropriado, de par
com a proteo do interesse pblico abrigado nestas normas (Curso de direito administrativo, p.
68-69). Ou ainda, nas palavras de Lus Roberto Barroso, no prefcio obra acima referida,
Interesses pblicos versus interesses privados: desconstruindo o princpio da supremacia do
interesse pblico: em um Estado de direito democrtico, assinalado pela centralidade e
supremacia da Constituio, a realizao do interesse pblico primrio muitas vezes se consuma
apenas pela satisfao de determinados interesses privados. Se tais interesses forem protegidos
por uma clusula de direito fundamental, no h de haver qualquer dvida. Assegurar a
integridade fsica de um detento, preservar a liberdade de expresso de um jornalista, prover a
educao primria de uma criana so, inequivocamente, formas de realizar o interesse pblico,
mesmo quando o beneficirio for uma nica pessoa privada. (...) Mesmo quando no esteja em
jogo um direito fundamental, o interesse pblico pode estar em atender adequadamente a
pretenso do particular. o que ocorre, por exemplo, no pagamento de indenizao pelos danos
causados por viatura da polcia a outro veculo; ou, ainda, no conserto de um buraco de rua que
traz desconforto para um nico estabelecimento comercial. O interesse pblico se realiza quando
o Estado cumpre satisfatoriamente o seu papel, mesmo que em relao a um nico cidado (p.
xiv-xv). Ainda sobre o tema, vale mencionar que Maral Justen Filho prope substituir a
supremacia do interesse pblico pela supremacia dos direitos fundamentais como fundamento do
direito administrativo (Curso de direito administrativo, 3. ed., So Paulo, Saraiva, 2008, p. 62-64).
34
Direito administrativo brasileiro, 34. ed., So Paulo, Malheiros, 2008, p. 89.
35
Principi di diritto amministrativo, 3. ed., Milo, Giuffr, 1974, vol. I, p. 16. O entendimento adotado por
Celso Antnio Bandeira de Mello, para quem o princpio da legalidade a consagrao da idia de que a
Administrao Pblica s pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade
administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente na edio de comandos complementares lei
(Curso de direito administrativo, p. 100). tambm a opinio de Maral Justen Filho, como se l: A
atividade administrativa um conjunto de aes dirigidas satisfao de necessidades coletivas e
promoo dos direitos fundamentais que se desenvolve sob a gide do princpio da legalidade. Numa
democracia republicana, a atividade administrativa no pode ser compreendida seno como atuao
infralegal (Curso de direito administrativo, p. 102).

judicial dos atos administrativos, x) princpio da responsabilidade estatal por atos

administrativos, xi) princpio da boa administrao e xii) princpio da segurana
jurdica. 36
Tais princpios aplicam-se a toda manifestao da funo administrativa,
nada justificando que a atividade de fomento seja tratada como exceo.
Assim, as medidas de fomento devem ter suporte legal, 37 e a concesso
dos benefcios deve atender finalidade da norma que as instituiu, com
observncia da razoabilidade e da proporcionalidade, valendo aqui lembrar as
palavras de Roberto Dromi: su otorgamiento se realiza en vista al cumplimiento
de una finalidad de inters general, especfica y determinada. 38
Bem por isso, para demonstrar que a competncia que lhe foi outorgada
pela lei formal est sendo adequadamente exercida, a Administrao Pblica
deve motivar o ato que aplica a medida de fomento. E no basta motiv-lo,
preciso dar publicidade ao ato, sujeitando-o ao crivo dos rgos de controle, a
includo o Poder Judicirio.
A atividade de fomento no pode ser exercida com o propsito de
beneficiar os amigos e prejudicar os inimigos dos titulares da competncia,
devendo observar a impessoalidade que se espera da Administrao Pblica. E
mais: sendo escassos os recursos estatais e representando a medida de fomento
um benefcio concedido a apenas alguns indivduos, preciso que seja ele, como
regra, oferecido a todos os potenciais interessados, respeitando-se o princpio da
isonomia, como ser adiante examinado.
Tampouco pode a atividade administrativa de fomento ser desempenhada
ao arrepio dos princpios ticos que devem nortear a atuao da Administrao
Pblica, sob pena de violao moralidade administrativa, no raramente
vilipendiada na concesso de subvenes sociais a organizaes sem idoneidade
alguma.
E finalmente, a atividade de fomento no pode ignorar o princpio da boa
administrao ou eficincia administrativa, tal qual inserido no texto
constitucional , que veda a concesso de benefcios que no sejam aptos ao
preciso e adequado atendimento da finalidade legal.
Lamentavelmente, contudo, a realidade demonstra que o regime jurdico
administrativo pouco observado no exerccio da atividade de fomento, como
adverte Slvio Lus Ferreira da Rocha:

36

Curso de direito administrativo, p. 95-126.

Como toda actividad de la Administracin, la accin de fomento se halla sometida al principio
de legalidad. Sin embargo, histricamente se consideraba una actividad benfica de los poderes
pblicos, por lo que no rega el principio de reserva de ley en esta materia. Por el contrario hoy se
considera que el otorgamiento de medidas econmicas de fomento debe someterse al principio de
legalidad (aunque sea difcil en la prctica), con varias peculiaridades (Gaspar Ario Ortiz,
Principios de derecho pblico econmico, p. 349).
38
Derecho administrativo, p. 895.
37

10

A atividade de fomento, como regra, no obedece a esses

princpios. A justificativa para isso, at certo ponto, o
desprezo dado a esta atividade administrativa, relegada a
um segundo plano e considerada de menor importncia se
comparada prestao de servios pblicos. Ocorre que, no
momento em que o Estado pretende deixar um pouco de
lado a atividade eminentemente prestadora de servios
pblicos, h, naturalmente, uma redescoberta da atividade
administrativa de fomento, sem que se d a devida conta de
que esta tambm deve obedecer aos princpios que regem
toda atividade administrativa. 39

Uma das mais freqentes violaes ao regime jurdico administrativo

decorre justamente da adoo de medidas de fomento que fazem tbula rasa do
princpio da isonomia, grave violao ao nosso ordenamento jurdico, como
adiante ser visto.

2.5. Ainda o regime jurdico: atividade de fomento exercida por empresas

estatais
Cabe aqui um acrscimo: o regime jurdico administrativo tambm deve ser
observado pelas empresas estatais que exercem a atividade administrativa de
fomento, como, por exemplo, o j citado Banco de Desenvolvimento Econmico e
Social BNDES, empresa pblica que a instituio financeira de fomento de
maior destaque no cenrio nacional.
Ainda que dotadas de personalidade jurdica de direito privado, as
empresas estatais integram a Administrao Pblica e so voltadas para a
consecuo de algum interesse pblico, pois do contrrio no haveria justificativa
para a sua criao pelo Estado. Afinal, nas palavras de Carlos Ari Sundfeld, o
Estado no as cria para investir, buscando simples lucros, mas sempre para
implementar polticas pblicas (o desenvolvimento regional, a construo de
habitaes populares, o financiamento agrcola etc). 40
Nota-se, assim, que as empresas estatais so instrumentos de que se vale
o Estado para melhor exercer a funo administrativa, diante da convico de que
o interesse pblico, em certas circunstncias, ser melhor atendido atravs da
atuao de uma pessoa jurdica de direito privado. 41

39

Terceiro setor, p. 32.

A participao privada nas empresas estatais, in Direito administrativo econmico, So Paulo,
Malheiros, 2000, p. 265.
41
Empresas pblicas e sociedades de economia mista so, fundamentalmente e acima de tudo,
instrumentos de ao do Estado. O trao essencial caracterizador dessas pessoas o de se
constiturem em auxiliares do Poder Pblico; logo, so entidades voltadas, por definio, busca
de interesses transcendentes aos meramente privados (Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso
de direito administrativo, p. 193).
40

11

Mas para que o interesse pblico possa ser bem atendido pelas empresas
estatais, o regime jurdico a que elas esto sujeitas no pode ser apenas o regime
do direito privado, parece evidente. preciso que sejam observadas tambm
diversas normas prprias do direito pblico, estranhas ao campo do direito
privado, mas cuja aplicao s empresas estatais inafastvel, seja por seu
papel na busca da satisfao do interesse coletivo, seja pela utilizao de
recursos pblicos. Logo, ainda que pessoas jurdicas de direito privado, as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista sujeitam-se tambm, em
maior ou menor escala, ao regime jurdico do direito pblico. Ou ainda, na lio de
Maral Justen Filho:
H um mnimo de direito pblico que inafastvel,
decorrente da natureza instrumental da entidade para o
cumprimento de funo administrativa. Ser dotada de
personalidade jurdica de direito privado no significa
ausncia de natureza estatal, o que exige instrumentos de
controle e vinculao realizao dos valores da
democracia republicana. Os recursos econmicos utilizados
so, na origem, de titularidade estatal, portanto no podem
ser utilizados seno para a realizao de interesses
coletivos e para a promoo dos direitos fundamentais. A
atribuio do poder econmico para aquela entidade uma
manifestao de poder poltico estatal, o que significa
submisso ao controle inerente tripartio de Poderes. 42

Semelhante o entendimento de Celso Antnio Bandeira de Mello, que, ao

tratar do regime jurdico a que se sujeitam as empresas estatais, manifesta
preocupao de todo pertinente ao objetivo do presente trabalho, como se l:
Entidades constitudas sombra do Estado como auxiliares
suas na produo de utilidade coletiva e que manejam
recursos captados total ou majoritariamente de fontes
pblicas tm que estar submetidas a disposies cautelares,
defensivas tanto da lisura e propriedade no dispndio destes
recursos quanto dos direitos dos administrados a uma
atuao impessoal e isonmica, quando das relaes que
com elas entretenham. 43

Tais lies so plenamente aplicveis s empresas estatais que exercem a

atividade de fomento, que no passam de instrumentos do Estado para o
adequado exerccio da funo administrativa, e, no bastasse, manipulam
recursos financeiros de origem estatal. Tais razes justificam plenamente a sua
submisso ao regime jurdico administrativo, vinculadas que esto as estatais
realizao dos valores da democracia republicana, dentre os quais tem destaque,
42
43

Curso de direito administrativo, p. 185.

Curso de direito administrativo, p. 197.

12

sem dvida alguma, a atuao impessoal e isonmica dos entes que integram a
Administrao Pblica, Direta ou Indireta.

3. Isonomia como limite jurdico atividade de fomento

3.1. O princpio da igualdade na obra de Celso Antnio Bandeira de Mello
Em seu nunca suficientemente elogiado O contedo jurdico do princpio da
igualdade, Celso Antnio Bandeira de Mello desvelou com preciso o princpio
constitucional da isonomia, indo muito alm do lugar comum representado pela
velha frmula aristotlica, sem dvida corretssima: a igualdade consiste em tratar
igualmente os iguais e desigualmente os desiguais. Mas pergunta o mestre da
PUC/SP: afinal, quem so os iguais e quem so os desiguais?; qual o critrio
legitimamente manipulvel sem agravos isonomia que autoriza distinguir
pessoas e situaes em grupos apartados para fins de tratamentos jurdicos
diversos?. 44 Ao responder a tais questes, Celso Antnio Bandeira de Mello
definiu a linha mestra para a adequada compreenso do princpio da igualdade,
de modo at aqui insuperado.
Para o autor, para que seja compatvel com o princpio da isonomia, o
tratamento desigual deve estar fundado em critrio diferencial que no singularize
de modo absoluto o indivduo que ser tratado de forma peculiar, pois do contrrio
corresponderia ou imposio de um gravame incidente sobre um s indivduo
ou atribuio de um benefcio a uma nica pessoa, 45 situaes incompatveis
com a idia de igualdade. Ademais, o critrio diferencial deve ser inerente
pessoa, coisa ou situao a que se pretende dar um tratamento diferenciado,
ou seja, elemento algum que no exista nelas mesmas poder servir de base
para assujeit-las a regimes diferentes, pois no h como desequiparar pessoas
e situaes quando nelas no se encontram fatores desiguais. 46 Respeitadas tais
orientaes, qualquer trao diferencial pode ser invocado como razo de ser de
um tratamento jurdico desigual, o que no significa, contudo, que tal tratamento
desigual seja vlido luz do princpio da isonomia.
Com efeito, para que o tratamento jurdico desigual seja compatvel com o
princpio da isonomia, preciso ainda que ele i) seja uma decorrncia lgica do
fator de diferenciao escolhido e ii) promova valores protegidos pelo texto
constitucional. 47
Assim, entre o elemento eleito como fator de diferenciao e o tratamento
jurdico discriminatrio a ele correspondente deve existir uma correlao lgica,
no sendo consentneo com o princpio da isonomia que a discriminao seja
44

O contedo jurdico do princpio da igualdade, p. 11.

Idem, p. 24.
46
Idem, p. 35.
47
As discriminaes so recebidas como compatveis com a clusula igualitria apenas e tosomente quando existe um vnculo de correo lgica entre a peculiaridade diferencial acolhida
por residente no objeto e a desigualdade de tratamento em funo dela conferida, desde que tal
correlao no seja incompatvel com interesses prestigiados pelo texto constitucional (Celso
Antnio Bandeira de Mello, ob. cit., p. 17).
45

13

fortuita ou arbitrria; bem pelo contrrio, deve ela ser fundada apenas na razo.
Nas palavras do autor: o critrio especificador escolhido pela lei, a fim de
circunscrever os atingidos por uma situao jurdica a dizer: o fator de
discriminao pode ser qualquer elemento radicado neles; todavia, necessita,
inarredavelmente, guardar relao de pertinncia lgica com a diferenciao que
dele resulta. 48
Mas o tratamento jurdico discriminatrio, ainda que guarde relao lgica
com o fator de diferenciao eleito, somente ser compatvel com o princpio da
igualdade se promover valores tutelados pela Constituio, que serve assim como
parmetro para aferir a legitimidade do regime jurdico diferenciado. Sobre existir
nexo lgico, mister que este retrate concretamente um bem e no um desvalor
absorvido no sistema normativo constitucional, no dizer de Celso Antnio
Bem estabelecidas tais diretrizes, possvel analisar
Bandeira de Mello. 49
em que medida a atividade de fomento compatvel com o princpio
constitucional da isonomia.

3.2. Atividade de fomento e o risco isonomia

No difcil perceber que a atividade de fomento oferece um vasto campo
para que a Administrao Pblica atue ao arrepio do princpio da isonomia. Afinal,
trata-se de uma atividade marcada pela concesso de vantagens e benefcios aos
particulares que ajam em conformidade com o desejo estatal, que por conta de
sua escolha recebem um tratamento especial, eventualmente prejudicial aos que
no sucumbem aos incentivos oferecidos pelo Estado, como alerta Eros Roberto
Grau:
A seduo adeso ao comportamento sugerido , todavia,
extremamente vigorosa, dado que os agentes econmicos
por ela no tangidos passam a ocupar posio
desprivilegiada nos mercados. Seus concorrentes gozam,
porque aderiram a esse comportamento, de uma situao de
donatrio de determinado bem (reduo ou iseno de
tributo, preferncia obteno de crdito, subsdio, v.g.), o
que lhes confere melhores condies de participao
naqueles mesmos mercados. 50

Enfim, a atividade de fomento essencialmente discriminatria, pois

supone beneficiar a unos concretos sujetos privados y no a todos, 51 restando
saber se o tratamento discriminatrio ou no ofensivo ao princpio da igualdade.

48

O contedo jurdico do princpio da igualdade, p. 38-39.

Idem, p. 42.
50
A ordem econmica na Constituio de 1988, p. 149.
51
Gaspar Ario Ortiz, Principios de derecho pblico econmico, p. 350.
49

14

Seguindo as lies de Celso Antnio Bandeira de Mello, o fomento, para

que seja compatvel com a isonomia, deve ser exercido de modo que os
benefcios e privilgios sejam distribudos apenas a quem efetivamente se
destacar e sendo possvel, a todos os que se destacarem pela prtica da
atividade tida como necessria satisfao de um certo interesse pblico, que
bem por isso fomentada pelo Estado; ademais, a concesso dos benefcios e
privilgios deve estar voltada para a promoo de valores compatveis com o
texto constitucional, mesmo porque, do contrrio, de interesse pblico no se
trataria.
O maior risco isonomia que os benefcios e privilgios sejam
distribudos sem qualquer critrio racional que justifique o tratamento diferenciado.
Em tal situao, os particulares beneficiados so escolhidos no porque se
distingam dos demais pela sua atuao numa atividade cuja promoo do
interesse coletivo, tal qual definido em lei, mas sim porque tm meios de exercer
maior presso poltica ou mesmo pelo simples compadrio. Ningum ignora que
subvenes so concedidas quotidianamente a organizaes nogovernamentais pela nica razo de serem ligadas a grupos polticos que se
encontram no exerccio do poder estatal, ou que benefcios fiscais so outorgados
a setores empresariais no porque sejam os mais necessitados ou os que mais
criem empregos, mas sim porque dotados de maior poder de mobilizao. E no
se trata de problema nacional, diga-se: Ario Ortiz retrata de modo semelhante a
situao no cenrio espanhol, apontando que l, assim como aqui, las
subvenciones generan um nuevo caciquismo, practicado com dinero pblico. E
continua: o exerccio da atividade de fomento sem controles jurdicos pode levar a
um Estado de amiguismo, obviamente incompatvel com o Estado de Direito. 52
Pode acontecer tambm de o tratamento discriminatrio em que consiste a
medida de fomento ser outorgado com base em critrios lgicos, com fundamento
num efetivo trao diferenciado dos particulares beneficiados, mas ainda assim
com ofensa ao princpio da isonomia, em razo da promoo de valores
incompatveis com o texto constitucional. Basta pensar na concesso de
benefcios fiscais a empresas que por alguma razo lgica o Estado pretenda
proteger, mas que acabem por prejudicar a livre concorrncia, princpio
constitucional da ordem econmica nacional (art. 170, IV), ou ainda na concesso
de emprstimos pblicos subsidiados para fomentar operaes societrias que
redundem em concentrao de mercado, prejudicando os consumidores, que
tambm mereceram proteo constitucional (idem, inciso V).
Tanto num caso como noutro a atividade de fomento ser ilcita, eis que
contrria ao princpio constitucional da igualdade.

3.3. Formas de defender o princpio da isonomia

Dada a ampla margem de discricionariedade de que a Administrao
Pblica em regra dispe na seara da atividade de fomento, no fcil aferir se
52

Principios de derecho pblico econmico, p. 370-371.

15

houve ou no observncia ao princpio da isonomia. Mas possvel estabelecer

algumas diretrizes que, acaso observadas, podem reduzir bastante os riscos
acima apontados.
A palavra-chave, aqui, transparncia: o Estado precisa definir os critrios
objetivos que devero ser preenchidos para que os interessados possam ser
beneficiados por medidas de fomento. E se a idia incentivar o exerccio de
certas atividades, en vista al cumplimiento de una finalidad de inters general,
especfica y determinada, 53 necessrio que tais atividades sejam precisamente
identificadas, bem como que a finalidade que se deseja alcanar seja bem
definida, algo essencial para que os particulares possam pautar suas condutas.
Nas palavras de Slvio Lus Ferreira da Rocha: a atividade de fomento
juridicamente controlvel pressupe uma disciplina precisa dos critrios de
escolha dos possveis beneficirios, que deve ter como base apenas o especfico
interesse pblico perseguido com a ajuda econmica. 54
Estando bem definidos os critrios objetivos que sero utilizados para a
escolha dos beneficirios, o princpio da isonomia exige que todos os que
preencham as condies definidas pela Administrao sejam contemplados pela
medida de fomento. Caso isso no seja possvel, em situaes em que haja
escassez de recursos, a escolha dos beneficirios deve se dar atravs de um
procedimento competitivo, tambm fundado na objetividade, nos termos
defendidos por Ario Ortiz: un procedimiento reglado de derecho pblico, bajo los
principios de publicidad, transparencia, objetividad y libre concurrencia. El
concurso debe ser la forma habitual en el otorgamiento de subvenciones. La
publicidad no debe admitir excepciones. 55
Cabe aqui dar destaque especial atuao das instituies financeiras de
fomento, empresas estatais que devem observar o regime jurdico administrativo,
como acima foi destacado. Tais instituies tambm precisam definir de modo
objetivo os setores econmicos que sero fomentados atravs da concesso de
emprstimos subsidiados, bem como os critrios que nortearo a escolha dos
potenciais interessados, que devem, obviamente, ser compatveis com o princpio
da isonomia, tal qual delineado por Celso Antnio Bandeira de Mello: deve haver
uma relao lgica entre o fator de discriminao e o tratamento diferenciado, que
no pode ser incompatvel com os valores protegidos pelo texto constitucional.
Assim sendo, e correndo o risco de dizer o bvio, as instituies financeiras
de fomento ligadas ao Estado no podem escolher caprichosamente os
particulares que sero brindados com financiamentos privilegiados. Se certa
atividade econmica ou projeto empresarial so considerados como de interesse
pblico, a atividade e o projeto que devem ser fomentados, no os particulares x
ou y. Logo, todos os interessados em exercer a atividade econmica ou
desenvolver o projeto tidos por relevantes tm direito obteno do
financiamento oferecido pela instituio financeira de fomento, desde que, claro,
atendam s exigncias prprias de tal tipo de operao de crdito. No
53

Roberto Dromi, Derecho administrativo, p. 895.

Terceiro setor, p. 31.
55
Principios de derecho pblico econmico, p. 373. No mesmo sentido, Slvio Lus Ferreira da
Rocha, ob. cit., p. 31.
54

16

possvel, portanto, que um banco estatal que desempenhe a atividade

administrativa de fomento possa escolher ao seu talante, com base em critrios
eminentemente subjetivos, o particular que participar deste ou daquele projeto
de interesse pblico, simplesmente negando financiamento aos demais
interessados que se encontrem em situao similar. Parece no haver dvida de
que se trata de conduta ofensiva aos direitos dos administrados a uma atuao
impessoal e isonmica das empresas estatais, recorrendo uma vez mais s
palavras sempre autorizadas de Celso Antnio Bandeira de Mello. 56
E no se olvide da relevncia da motivao dos atos administrativos, 57
exigncia que pode impedir que a atividade administrativa de fomento seja
exercida sem observncia ao princpio da isonomia, ao obrigar o agente
administrativo a expor as razes de fato e de direito que o levaram a conceder tal
e qual benefcio a esse ou aquele particular. A exigncia de motivao sem
dvida dificulta a concesso de privilgios arbitrrios ou fortuitos, que no
encontrem amparo na razo. Bem por isso, os atos administrativos que veiculem
medidas de fomento devem ser motivados, ainda que sejam ampliativos de
direito. No se tratasse de um princpio que deriva da prpria idia de Estado
Democrtico de Direito, a motivao em tais casos seria indispensvel para
impedir que recursos pblicos fossem mal utilizados, como adverte Celso Antnio
Bandeira de Mello em passagem feita sob medida para o fecho do presente
trabalho: em Pas no qual a Administrao freqentemente pratica favoritismos
ou liberalidades com recursos pblicos a motivao extremamente necessria
em atos ampliativos de direito. 58

4. Concluso
As posies aqui defendidas nada tm de revolucionrio. Bem pelo
contrrio, parece mesmo bastante bvio afirmar que certa atividade da
Administrao Pblica est sujeita ao regime jurdico administrativo, e, como tal,
deve observncia ao princpio da isonomia.
Ainda assim, por vezes no ocioso reafirmar o bvio, principalmente
diante do fato de que a Administrao Pblica freqentemente ignora os mais
comezinhos princpios do regime jurdico administrativo, mesmo quando atinge a
esfera jurdica dos particulares com medidas de cunho negativo. Pois se at em
tais casos o regime jurdico administrativo constantemente desrespeitado, a
situao pior no exerccio da atividade de fomento, em que as medidas
administrativas geram benefcios e no restries, o que leva a Administrao a
agir como se estivesse livre de quaisquer amarras jurdicas, distribuindo favores a
quem lhe parecer conveniente, algo de todo incompatvel com a idia de Estado
de Direito.
56

Curso de direito administrativo, p. 197.

Sobre a motivao dos atos administrativos, ver o clssico estudo de Alberto Ramon Real,
Fundamentacin del acto administrativo (Revista de Direito Pblico, v. 62, p. 5), bem como Carlos
Ari Sundfeld, Motivao do ato administrativo como garantia dos administrados (Revista de Direito
Pblico, v. 75, p. 119) e Celso Antnio Bandeira de Mello, Legalidade, motivo e motivao do ato
administrativo, (Revista de Direito Pblico, v. 90, p. 57).
58
Curso de direito administrativo, p. 507.
57

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Eletrnica de Direito Administrativo Econmico (REDAE), Salvador, Instituto
Brasileiro de Direito Pblico, n. 21, fevereiro/maro/abril, 2010. Disponvel na
Internet: < http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-21-FEVEREIRO-RAFAELMUNHOZ-DE-MELLO.pdf>. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx
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SPARAPANI, Priscilia; ADRI, Renata Porto (coord.). Interveno do Estado no
domnio econmico e no domnio social Homenagem ao Professor Celso Antnio
Bandeira de Mello. Belo Horizonte: Frum, p. 263-285, 2010.

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