Bancos de desenvolvimento na

poca de liberalizao financeira:

no caso do BNDES no Brasil
Jennifer Hermann

Este artigo considera as potenciais repercusses de financeira

liberalizao sobre o papel desempenhado pelos bancos de
desenvolvimento, particularmente ao Banco Nacional de desenvolvimento
econmico e Social (BNDES), como o principal fonte de financiamento para
o processo de desenvolvimento econmico do Brasil. Embora liberalizao
pode promover o desenvolvimento financeiro, este ltimo tende a responder
incompleta para as necessidades do desenvolvimento econmico em menos
desenvolvido pases como o Brasil. Anlise do caso brasileiro parece
confirmar. Esta tese e mostra que o BNDES no s preservados mas, na
verdade expandida sua posio no mercado interno em 1990-2006, apesar
do financialliberalization poltica que foi implementada nesse perodo.
Bancos de desenvolvimento foram originalmente criados para promover
nacional de desenvolvimento econmico em pases onde o sistema
financeiro nacional foi incapaz de sustentar uma rpida expanso do
investimento agregado. Maioria estas instituies foram fundadas na inicial
ou fase intermediria do processo de industrializao, a promover e, em
particular, acelerar o processo. No entanto, o fato de que o desenvolvimento
tambm bancos Existem em pases do G-7 por exemplo, a Alemanha
Kredintaltanlt fur Weidarufban (KfW), o Japo.
Banco de desenvolvimento e o desenvolvimento de negcios Banco do
Canad (BDC), os quais so totalmente governo possudo mostra que eles
no so processados. obsoleta por nveis mais avanados de econmica e
desenvolvimento financeiro, mas eles apenas adapt.
1 O banco nacional econmico e Social Desenvolvimento (BNDES) no
nenhuma exceo a esta regra. J desde que foi fundada em 1952, que tem
adaptado suas atividades para se adequar a diferentes polticas,
macroeconmicas e financeiras contextos. At a dcada de 1980, o BNDES
jogou um fundamental papel no financiamento do processo de
industrializao brasileira, amplamente baseado em investimentos do
governo e financiamento (suportado pelo financiamento externo). A dcada
de 1990 trouxe uma mudana radical, quando o Brasil seguiu o exemplo de
vrios pases desenvolvidos e em desenvolvimento, por adotando o modelo
de liberalizao financeira como parte de uma nova poltica de
desenvolvimento. Sob esse modelo, desenvolvimento econmico suposto
ser guiado por iniciativas do setor privado (ou mercado) e interesses, em
vez de aes dirigido ou financiadas pelo Estado. No domnio de poltica
financeira especificamente, o objetivo foi o de estimular a expanso do
mercado de capitais O autor agradece o apoio de pesquisa fornecido pelo

Conselho Nacional de desenvolvimento cientfico e tecnolgico do Brasil

(CNPq); e ela agradece o Professor Fernando Cardim de Assistentes de
pesquisa e Carvalho Mauro Santos e Norberto Martins (Instituto de
economia da Universidade Federal do Rio de janeiro) por seus comentrios e
sugestes sobre a primeira verso do artigo. Naturalmente, eles nenhuma
responsabilidade para a verso final. O autor tambm grato ao banco
nacional por econmica Desenvolvimento e Social (BNDES) para a
autorizao para fazer usar de material de pesquisa do projeto "Novo
acordo de Basilia e suas implicncias para o BNDES"[o novo acordo de
Basilia e seus implicaes para o BNDES] (2007), nas quais a equipe
participou. 1 de acordo com os dados disponveis on-line (o www.kfw.de;
www.dbj.jp; -www.DBC.ca), os respectivos governos federais possuem 100%
do patrimnio lquido do banco de desenvolvimento do Japo e do BDC e
80% do KfW, em que os restantes 20% realizado pelos governos de
estado. diversificao com poupana canalizada atravs de instituies
financeiras do sector privado. Por conseguinte, a recomendao foi para
desregulamentar e abrir os mercados financeiros e grandemente a escala
traseira, ou mesmo eliminar, os mecanismos de participao directa do
estado, na crena de que eles ia ser processados desnecessrios o
desenvolvimento do sector privado que resultaria da poltica de
liberalizao. Independentemente da validade das premissas e a anlise
tcnica que inspirou o financialliberalization poltica, discusso que vai alm
o escopo deste artigo, a desregulamentao financeira- e implementadas
medidas de governo-reduo de pessoal em vrios pases que adotaram
este modelo mudou seus respectivos systems.2 financeira entre outras
coisas, o volume de transaes financeiras empreendidas no bancrio e
mercado de capitais em toda a o mundo expandiu-se consideravelmente
desde a dcada de 1990 em diante; e provavelmente mais do que uma
coincidncia que este tem acompanhado o processo de liberalizao
financeira em muitos pases. A abordagem terica em Este artigo sugere
que, embora a liberalizao tem alimentados a uma expanso da actividade
financeira, as aes de desenvolvimento de bancos no se tornaram
suprfluos, particularmente em pases como o Brasil que ainda tm um
longo caminho a percorrer ao longo desta estrada. No entanto, o novo
configurao que esses bancos funcionam naturalmente chama causa o
antigo papel do governo e bancos de desenvolvimento no processo de
desenvolvimento. Este artigo analisa os efeitos potenciais de financeira
liberalizao sobre o papel dos bancos de desenvolvimento, e BNDES em
particular, como o principal financiador da processo de desenvolvimento
econmico no Brasil. Ele estruturado da seguinte forma: a segunda seo
faz uma preliminar e abordagem especulativa para o tpico dos bancos de
desenvolvimento em geral, enquanto o sees subseqentes de acordo com
o caso especfico do Brasil. A terceira seo resume as condies sob as
quais o BNDES operado na perodo de 1950-1989, antes da liberalizao
financeira- iniciou o processo no Brasil. As anlises de seo quarta a fase
ps-liberalizao, de 1990 a 2006, e o quinto estabelece as concluses.
Debate sobre o papel e as funes de desenvolvimento bancos do sistema
financeiro ainda no foi exps amplamente e systemized.3 em geral, tais
discusso tende a surgir como um, s vezes ligeiramente forado, extenso
das concluses quanto ao papel dos o estado do mercado financeiro. Na

verdade, esta pergunta logicamente precede a discusso dos bancos de

desenvolvimento, que so apenas um dos modos de envolvimento do
estado no sistema financeiro, mas claramente no o nico. Enquanto esse
debate no ser desenvolvido no presente artigo, til identificar as
posies que polarizar para fornecer um contexto terico para o emprico
anlise em que este artigo se baseia. O debate sobre o papel e modos de
estado ao no mercado financeiro polarizada em dois abordagens: (i) o
modelo proposto por Shaw e McKinnon, que defende a liberalizao
financeira polticas em questo e, conseqentemente, suporta
noninterventionist mnima ao do estado no setor; e (ii) modelos de tipo
Keynesiano, com base em argumentos proposto por neo-keynesianos e ps
keynesianos escolas de pensamento, que justificam o estado amplo ao no
mercado financeiro, nomeadamente atravs de bancos de desenvolvimento.
A premissa terica dos defensores da liberalizao a validade dos
"eficiente-mercados" hiptese, o que pressupe que, com acesso total ao o
mercado de ativos de informao, pode gerar correto incentivos para
alocao de recursos eficiente em outras as palavras "justo" quantidades
e preos que corretamente refletem as taxas de rentabilidade e risco dos
ativos sendo negociados. Naturalmente, esta abordagem no justifica a
existncia de desenvolvimento banks.4 o keynesiano-tipo abordagens em
que este artigo se baseia, sustentar o oposta: que a existncia de falhas
inerentes e incertezas no mercado financeiro invalidar o hiptese de
mercados eficientes. Consequentemente, financeiro os mercados tendem a
expandir "incompleta" e no satisfazer adequadamente as necessidades em
relao ao crescimento, e particularmente, desenvolvimento econmico.
Sob tal condies, independentemente de como avanado o financeiro
sistema , ao de estado, atravs do regulamento financeiro e bancos de
desenvolvimento uma maneira eficaz de tomada de o setor mais eficiente.
De acordo com a abordagem terica no presente artigo, a criao e ao
regular de um banco de desenvolvimento justificado por condies que
so inerente ao processo de desenvolvimento econmico e a forma como os
mercados financeiros locais funcionam normalmente. Embora a gama de
fatores de condicionamento que leva... para a criao de vrios bancos de
desenvolvimento bastante amplo e varia de um pas a outro, dois
condies bsicas se aplicam em todos os casos: (i) o desenvolvimento
processo caracterizado por grandes incertezas, geralmente ligados a
investimentos em infra-estrutura (devido a fase de gestao longa
envolvidos) e o surgimento e a disseminao de novos setores, produtos e
produtivo processos; e (ii) savers (particulares e instituies financeiras)
tendem a evitar riscos que so percebido como muito elevado e so mais
difceis de avaliar e incorporar em necessrias taxas de retorno ou por
causa do elevado nvel de incerteza que faz difcil ou impossvel de prever
e calcular o riscos envolvidos, ou por causa de restries em termos de
demanda de recursos, quando so percebidos riscos elevados levou em
considerao a taxas de retorno. Estas condies de explicar a natureza de
"incompleta" do mercado financeiro nos segmentos que so mais
importante para o processo de desenvolvimento econmico, como geral
financiamento para inovaes, a longo prazo operaes (particularmente o
investimento de infra-estrutura) e atividades cujo principal "atrao" para a
sociedade mas No necessariamente para financiadores a
expectativa de altos retornos sociais. Estes incluem obras para expandir

redes de saneamento urbano e os investimentos de pequenas e mdias

empresas, que so o grande trabalho Creators.5 esta lacuna no mercado
financeiro, que existe mesmo em pases que esto em uma fase avanada
de desenvolvimento econmico e financeiro, justifica a criao e
sobrevivncia dos bancos de desenvolvimento, cujo esfera de atividade
idealmente complementa que cobria pelo sistema financeiro privado local.
Em termos de funes cumpridas pelo desenvolvimento bancos, experincia
internacional e a literatura sobre o assunto diamante (1957); Aghion
(1999); Bruck (2001 e 2002); Pena (2001); Panizza, Yeyati e Micco (2004);
Unida das Naes (2005), entre outros distinguir dois modos de ao: um
restrito um, onde o banco de desenvolvimento visto apenas como uma
instituio financeira; e um mais amplo, onde a banco de desenvolvimento
adota uma forma hbrida e cumpre vrias funes no processo de
desenvolvimento. Sob a abordagem mais restrita, o banco de
desenvolvimento adota uma atitude relativamente passiva para o processo
de desenvolvimento e atende a demanda para financiamento, gerados
espontaneamente por em curso investimentos, que no foi cumprida
satisfatoriamente por o sistema financeiro existente. Isso inclui basicamente
as atividades mais afetadas pelo "mercado tpico falhas"do sistema
financeiro, que decorrem externalidades, informao assimtrica e os
retornos que so difceis de prever, incluindo investimentos com longa
perodos de maturao e aqueles na agricultura. Sob Esta abordagem, a
principal funo do banco de desenvolvimento para financiar a "demanda
reprimida" por crdito a longo prazo; e por isso que sectorial bancos
tendem a dominar (agricultura, habitao, exportaes e outros). No mbito
da abordagem mais ampla, bancos de desenvolvimento tambm participar
mais activamente no desenvolvimento processo antecipando a demanda;
identificao de novos setores, atividades, produtos estratgicos e produtivo
processos para o desenvolvimento nacional; e promover programas de
investimento nessas reas. Alm de as atividades tpicas do sistema
financeiro (aceitando poupana voluntria ou obrigatria e canalizar isso em
investimentos selecionados), esta forma de ao tambm envolve pesquisa,
suporte tcnico e possivelmente o formulao de investimento e
financiamento de programas (Bruck, 2002, p. 62). Ambos os tipos do banco
de desenvolvimento podem servir desenvolvimento econmico. No entanto,
como este processo dinmico por natureza e ambas as necessidades de
investimento e as oportunidades para ser explorado mudam ao longo do
tempo, a segunda abordagem mais apropriada. Sob o abordagem mais
estreita, o banco de desenvolvimento acaba procyclically a agir e,
consequentemente (embora com critrios de seleo de ativos diferentes),
com o mesmo dinmica macroeconmica como um privado do banco que,
em princpio, no tem um compromisso de apoio desenvolvimento
econmico. Embora a funo de emprstimo de um escopo limitado banco
de desenvolvimento claramente relevante em perodos de crescimento
econmico, isto tambm verdade de todo financeira instituies (privadas
ou pblicas) que esto interessadas em Atendendo a demanda por crdito.
Tambm pode-se argumentar que o banco de desenvolvimento seria mais
til se Ele tambm participou, ainda que indiretamente, a tomada de
deciso processo para novos investimentos, indicando sua estratgias e
prioridades de desenvolvimento. Isto poderia atrair investimentos em reas
importantes que no so prev-se espontaneamente pelo sector privado. Na

fase de desacelerao do ciclo de negcios, a funcionalidade de um

desenvolvimento que banco meramente responde passivamente a demanda
seria seriamente comprometida. A contrao eficaz de vendas e lucros
tende a "contaminar" as expectativas de negcio de rentabilidade e
aumento de empresa pessimismo. Nesse cenrio, o "percebido" risco de
novos aumentos de investimentos, enquanto o incentivo para Assuno de
riscos de quedas: erros de previso so mais provveis, Porque os custos e
rendimentos futuros se tornam ainda mais incerto do que em perodos de
crescimento econmico; e, mesmo se as previses estiverem corretas, o
esperado ganhar de uma nova empresa tende a ser menor do que em
tempos de forte crescimento econmico. Em tais condies, natural que o
mais empresas inovadoras (envolvendo novos produtos, processos
produtivos e mercados), que so o motor do processo de desenvolvimento
econmico, so desproporcionalmente afetados; e s de investimentos para
substituir o capital j existente so mantidos, na melhor das hipteses. Sem
dvida, o apoio de um desenvolvimento banco para tais investimentos
"espontneos" ajuda a conter a desacelerao; Mas nesse cenrio, seria ser
desejvel para uma instituio de desenvolvimento tambm para
desempenhar um papel anticclicos contrariando a perda da dinmica de
investimento em vez de composio isso. Alm disso, como observado por
Bresser (1962, p. 10), dada a complementaridade que existe entre o novo e
j estabelecida setores, manuteno de uma taxa de crescimento razovel
neste ltimo necessrio (mas no suficiente) condio para expanso da
ex. Isso refora a recomendao que um banco de desenvolvimento deveria
agir countercyclically e fornecer apoio financeiro para determinados j
setores estabelecidos que tm relaes estreitas com os a ser promovido
como parte de um desenvolvimento econmico programa. Para fazer isso, o
banco de desenvolvimento precisa assumir funes mais amplas do que as
de um comum".
Banco", identificando e estimulando os setores que so capaz de liderar a
economia da estagnao ou de recesso, atravs de programas de
investimento e apoio financeiro.
As funes atribudas a um determinado desenvolvimento Banco
indiretamente definir dois de sua chave institucional caractersticas. Em
geral, o mais amplo e mais diversificou o papel esperado do
desenvolvimento banco, quanto mais prximo deve suas ligaes polticas e
financeiras estar com o governo; e provavelmente, o maior ser
participao a sua no capital o banco. No por acaso que governo
integrais instituies predominam entre o desenvolvimento bancos criados
desde a segunda guerra mundial em desenvolvimento dos pases (Aghion,
1999, p. 87). Isto em grande parte explicado pela escala do desafio
colocado pelo desenvolvimento industrial nos pases em que tempo, que
tinha avanado de pases de industrializao como "modelos" e
concorrentes (Bresser, 1962). neste contexto, bancos de desenvolvimento
foram responsvel no s pela demanda pr-existente para fundos de longo
prazo (que no estava sendo satisfeito pelo sistema financeiro nesse
perodo), mas tambm para promover a nova demanda com a
implementao de programas para estimular os investimentos em setores
que eram vistos como estratgico (diamante, 1957). Em tais casos, o banco
de desenvolvimento atua simultaneamente como um credor e um

desenvolvimento Agncia de promoo, enquanto tambm cumprindo

macroeconmicas funes (planejamento, formulao e execuo de
polticas nacionais). Como difcil, se no impossvel, para as instituies
financeiras a de propriedade inteiramente privada cumprir essas funes,
desde que seus interesses so naturalmente microeconmicas, a
predominncia do governo sua capital praticamente inevitvel. Em suma,
no apenas o foco no fornecimento de financiamento a longo prazo, ou
financiamento para setores que so importante para o desenvolvimento
econmico em um determinado perodo, o que distingue um banco de
desenvolvimento de outros tipos de instituio financeira. Propriedade
privada as instituies tambm podem operar nessas reas e contribuir
positivamente para o desenvolvimento econmico nacional; Mas isso no
faz os bancos de desenvolvimento a menos que este tipo de ao
especificada em seus artigos da associao como um objectivo-chave
institucional. o compromisso de financiamento nacional econmico
processo de desenvolvimento que distingue um desenvolvimento banco de
outras instituies que tambm podem desempenhar este papel de
financiamento numa base casual ou ocasional. Isto tipo de compromisso no
da natureza de particular instituies financeiras, cujas atividades so
principalmente fins lucrativos. Assim, a predominncia do pblico setor na
estrutura de capital e, consequentemente, a gesto de bancos de
desenvolvimento criado no perodo da ps guerra, no um mero histrico
detalhe, mas deve ser visto como um dos definindo caractersticas do
presente tipo de instituio.

2. os desafios da liberalizao financeira para os bancos de

desenvolvimento H uma ampla variando e polmico debate na os efeitos
da liberalizao sobre mercado financeiro Development.6 enquanto esse
debate ultrapassa o escopo do presente artigo, til resumir o principais
argumentos polarizadores, para inferir suas repercusses o papel dos
bancos de desenvolvimento. Para os adeptos da liberalizao, o incompleto
natureza do mercado financeiro o resultado de financeira polticas de
represso, amplamente praticadas nos anos de 1950-1970 em vrios
countries.7 desenvolvidos e em desenvolvimento A "represso" resultou da
manuteno de um nmero de obstculos regulamentares cuja principal
objetivo era a garantia de segurana para o financeiro sistema e seus
usurios e a presena do estado como um provedor de fundo. Houve
tambm um macroeconmicas dimenso para a poltica de represso
financeira, envolvendo uma combinao de sistemtica dos dfices pblicos
e alta nveis de tributao, dvida pblica e inflao, refletindo despesas de
estado alta e freqente (no apenas na setor financeiro). Economias que
surgiram a partir de um longo perodo de "represso financeira" acredita-se
que um "completo" poltica de liberalizao exigida duas linhas
permanentes de poltica econmica: (i) desregulamentao financeira e a
abertura; e (ii) regulao macroeconmica para estabilizar os preos e
reduzir a participao do governo na economia (no s no sector financeiro),
atravs de privatizaes e oramentos equilibrados.
Sob essas hipteses, estado ao na setor financeiro deve ser limitado a
duas funes: superviso do mercado para garantir a transparncia

(informao mxima) e a segurana jurdica para empresas; e a

manuteno de um "saudvel" ambiente macroeconmico, significando
sistemtica equilbrio fiscal e monetrio. De acordo com este abordagem,
bancos de desenvolvimento teriam suas dias contados: a liberalizao
financeira e polticas de ajuste macroeconmico da dcada de 1990. de
2000 eram esperados para promover o desenvolvimento e "concluso" dos
mercados financeiros e, portanto, gradualmente bancos de desenvolvimento
processa desnecessrios.
Conforme observado acima, os crticos da liberalizao
Considere que os mercados financeiros esto intrinsecamente
"ineficiente" a nvel macroeconmico. Guiado por
expectativas e motivaes individuais de fins lucrativos
de retorno e risco que so necessariamente incerto (e
Portanto, sujeito a erros), as instituies financeiras tendem
comportar-se exibir em um cclico e desestabilizadora
forma: eles restringem o crdito em perodos de fraca
crescimento econmico (quando, na verdade, os riscos so maiores),
e eles tendem a expandi-lo imprudente s vezes de
maior otimismo. Em ambos os casos eles agravam a
tendncia de recesso ou e fazer
a economia financeiramente mais frgil. Alm disso, eles
tendem a racionar crdito aos sectores que so importantes para
crescimento econmico, em que os riscos so assumidos como
maior. Sob esta abordagem, os mercados livres e polticas
de equilbrio fiscal e monetrio no so uma panacia para
a maturidade do sistema financeiro ou para resolver
problemas no financiamento do desenvolvimento econmico. Na
pelo contrrio, enquanto eles reconhecem essa liberalizao
pode ampliar e diversificar as fontes de financiamento e
assim, estimular o crescimento econmico, no necessariamente
atravs de setores que so cruciais para o desenvolvimento, a
os crticos desta poltica acreditam que ele tambm cria novos
riscos por agravar a tendncia financeira
fragilidade e alocao ineficiente dos recursos em
a economia.

Os novos riscos resultariam as tpicas

caractersticas dos mercados desregulamentados, incluindo: (i) mais
volteis de taxas de juros, taxas de cmbio e os preos dos ativos;
(ii) maior concorrncia entre instituies financeiras,
que poderia promover estratgias mais agressivas para
capturar os fundos (aumentando os custos de responsabilidade e os riscos)
e
expandir (ou defender) a quota de mercado (aumentando assim a
riscos de balano); (iii) um aumento dos riscos
as instituies financeiras assumem quando entram ainda
segmentos de mercado inexplorado; (iv) maior risco de mercado
ligada expanso do capital que comercializa
Normalmente no tm mecanismos de "resgate institucional";
(v) maior risco de liquidez associado com operaes em
mercados futuros; e (vi) aumento em domstico e
emprstimos externos por empresas e instituies financeiras
(e tambm por famlias internamente) resultantes da
a explorao de novas oportunidades de mercado, que
aumentar os riscos de crdito e taxas de cmbio a que
credores e devedores e, indiretamente, a economia
como um todo, esto expostos. Como todas essas mudanas tornou-se
permanente
caractersticas dos mercados financeiros aps a liberalizao,
incerteza e maior exposio ao risco no podem ser vistos
como transitrio. As crises financeiras que ocorreram
entre 1997 e 2002 em vrios pases em desenvolvimento
em que o modelo de liberalizao foi adotado, e
tambm nos Estados Unidos e outras naes desenvolvidas
em 2008-2009, parecem sugerir que esse pessimismo como
a capacidade da liberalizao para aumentar a
eficincia macroeconmica nacional e internacional
mercados financeiros foi correct.8
Embora muitas dessas crises tambm foram mo-mo

com grandes desequilbrios macroeconmicos

(dficit em conta corrente, dficit pblico e inflao),
a responsabilidade parcial da poltica de liberalizao
claro, Considerando que peridica macroeconmicas
os desequilbrios so parte integrante do "normal"
modus operandi das economias de mercado, que tm
Historicamente experientes perodos de instabilidade. O
longo perodo de "represso financeira" vi altas taxas
de crescimento econmico acompanhado de intermitente
perodos de desequilbrio macroeconmico, mas no
crises financeiras sistmicas, tais como aqueles que ocorreram
na dcada de 1990. Por conseguinte, parece inegvel que
liberalizao financeira facilitou e ampliou o
medida de "contgio" dos mercados financeiros
desequilbrios, permitindo que agentes econmicos tomar
riscos excessivos.
Como mencionado acima, em situaes de grande incerteza,
a chave de sectores de desenvolvimento econmico tambm
tendem a ser as mais atingidas. Alm disso, financialliberalization
poltica no possui elementos para promover o financiamento
para inovaes ou investimentos a longo prazo, ento o
argumento de que a implementao da liberalizao
condies processado bancos de desenvolvimento desnecessrios
improvvel, para dizer o mnimo. Pelo contrrio,
Embora essas polticas incentivou o mercado financeiro
expanso e diversificao, bancos de desenvolvimento
8 os "tigres asiticos" (Coreia do Sul, Filipinas, Indonsia, Malsia
e Tailndia) em meados de 1997, Rssia em 1998, Brasil e Chile, em
1999, Equador em 2000 e na Argentina em 2001-2002.
Reviso 100i (julio)
tm uma funo bem definida na liberalizao"
era", que consiste especificamente em colmatar as lacunas em

Essa expanso.
Dependendo dos resultados especficos da liberalizao
em cada pas, o banco de desenvolvimento em questo
pode ter que mudar seu modo de funcionamento para permanecer
funcionalmente relevantes para o processo de desenvolvimento. Para
exemplo, se o capital do mercado ou banco a longo prazo
crdito exibe crescimento estrutural significativo, ento
o banco de desenvolvimento pode perceber uma contrao
na demanda por crdito de grandes empresas e os
com uma boa reputao no mercado, qual privado
instituies comeam a servir. Assim, em casos onde
poltica de liberalizao tem sido bem sucedida, o papel de
bancos de desenvolvimento e seu modo de operao,
pode deslocar-se no sentido de uma maior concentrao de ativos em
sectores onde o risco mais difcil para avaliar (no atravs de
necessariamente mais alto), que so mais restritos pelos
sistema financeiro privado, mesmo em pases com um
razovel nvel de desenvolvimento financeiro. Embora isto
poderia representar uma mudana na composio do setor de
folhas de balano dos bancos de desenvolvimento, a concentrao
esses setores no uma situao nova para tais bancos
Mas de facto justifica a sua existncia. O grupo de setores
em que o banco de desenvolvimento concentra-se apenas
tende a mudar com o tempo.
No entanto, a liberalizao pode exigir uma reviso
dos modelos de gesto de risco para ampliar a proteo
contra os riscos de mercados abertos. Mercado de capitais
expanso, normalmente associado com a liberalizao
processo, tende a criar novas formas de mitigao de riscos,
por exemplo, facilitando a organizao da dvida
operaes de securitizao e financiamento de projetos, entre
os outros. No entanto, como acontece no caso privado

bancos, bancos de desenvolvimento encontr-lo mais difcil de operar

no novo contexto, porque a "era de liberalizao"
sem dvida, mais sujeito volatilidade de domstico
e internacional financeiro mercados do que foi o
"idade da represso financeira". Alm disso, o financeiro
as crises dos anos de 1990-2000 revelaram que, no importa o quo
sofisticados mercados, no h nenhuma cobertura perfeita
instrumentos que garantem a "blindagem financeira" para
investidores em todas as circunstncias, porque em ltima anlise,
somente os contextos que esto previstos podem orientar as operaes.
Por ltimo, nem totalmente publicamente possudo bancos de
desenvolvimento,
que ter fundos e instrumentos de hedge fora
o mercado, so no imune a condies de mercado
que afetam as instituies financeiras privadas nem por isso
a matria o tesouro nacional.
Estas dificuldades esto relacionadas com as especificidades de
desenvolvimento de bancos e afetam todas as instituies financeiras.
Como suas contrapartes do sector privado, desenvolvimento
os bancos podem permanecer viveis financeiramente na liberalizao"
era", desde que eles fazem o uso prudente de novo financiamento
instrumentos e o gerado pelo sistema financeiro de hedge
processo de liberalizao em si. sector no s sobrevivido sem problemas,
mas tambm
obtidos lucros elevados durante a crise econmica
perodo (FUNDAP, 1993; Hermann, 2002b).
Como parte da poltica de liberalizao financeira, um
nova tentativa foi feita em 1988 para configurar um longo prazo
sistema de financiamento privado no Brasil, atravs de um bancrio
reforma que autorizou a formao de multi-servios
(ou universal) bancos. As novas regras permitidas comerciais
e os bancos de investimento para mesclar com o outro ou
Junte-se a outras instituies financeiras e poupana e emprstimo

associaes para formar um banco de multisservio. A reforma

formalizada a expanso dos bancos e no-bancrias
instituies em novas reas; eliminou quase todos os
antigas ligaes entre as fontes de financiamento e investimento
para os bancos mltiplos-servio; e permitiu que aqueles configurar
de outubro de 1989, atravs da fuso das pr-existentes
instituies, para atingir apenas 50% do capital mnimo
exigido no momento da sua formao e deixar o
50% restantes a serem pagos em mais de um period.11 de cinco anos
As reformas de 1988 assim estimularam a concentrao bancria
e representou uma ruptura radical com o financiamento
modelo idealizado na dcada de 1960 e uma abordagem
o modelo alemo, com base em emprstimos bancrios privados.
No entanto, como mostrado abaixo, essa tentativa tambm foi
sem sucesso, ento o campo tradicional de ao de
BNDES manteve-se intacta. Conforme observado acima, o modelo de
liberalizao financeira
baseia-se em dois pilares da poltica econmica: uma financeira
polticas destinadas a desregulamentao e a abertura do
sistema financeiro; e um "apoio" macroeconmica
poltica, com estabilidade de preos e o ajuste fiscal como seu
objectivos a curto prazo permanentes. No Brasil, esse modelo
foi implementado em trs fases: a primeira comeou em
o final dos anos 1980, quando a poltica financeira foi primeiro colocada
em prtica, antes sendo gradualmente intensificado; o
segundo, a partir de 1995, quando a estabilizao monetria
"fase" foi implementado e comeou a ajuste fiscal;
e o terceiro, de 1999, que consolidou
a fase anterior em um novo modelo.
Desregulamentao do banco foi implementada juntamente com
a reforma de 1988. As primeiras medidas de abertura financeira
datam de 1987 (durante a administrao de J. Sarney),
Quando nacional monetria Conselho resoluo 1289

autorizado a investidores estrangeiros para participar do

Mercado de capitais brasileiro desde que eles montaram especficos
instituies para esse efeito (anexos I, II e III
da resoluo). No entanto, a chave que intervir
direo ocorreu sob o Presidente F. Collor (19901992), com a publicao do anexo IV a resoluo
1289 (em 1991) autorizando a participao direta dos
investidores estrangeiros em mercado de capitais brasileiro (em
os segmentos primrios e secundrios) sem o
necessidade de criar uma entidade jurdica especfica.
Abertura financeira reunidos ritmo sob a
governo de Itamar Franco (1992-1994), quando um
poltica de altas taxas de juros reais foi implementada para
atrair capital estrangeiro e a liberalizao do mercado de capitais
foi prorrogado para ttulos de renda fixa (anexo VI
a resoluo 1289). Em 1994, dois outros fatores
concludo o esforo do pas para reintegrar o
mercado financeiro internacional: a concluso da
longo processo de renegociao da dvida externa do pas,
com base no plano de Brady; e afiliao do Brasil para
o acordo de Basilia, coordenado pelo banco para
Acordos internacionais (BIS). Este acordo institudo
regras internacionais na banca prudente, com base em um
exigncia de capital mnima como proporo do banco
ativos, de acordo com uma escala de risco definidos pela A fase
de"macroeconmica" da liberalizao
poltica comeou durante o primeiro mandato do Presidente
Cardoso (1995-1998); e o
processo de estabilizao monetria que tinha comeado sob
o plano Real de 1994 foi consolidado a partir de 1995
em diante. Como esta estabilizao plano baseou-se em um
ncora cambial, foi apoiada pelo novo comrcio
e medidas de liberalizao financeira (Hermann, 1999).

O governo Cardoso tambm implementado um wideranging

programa de privatizao dos bancos estaduais
e empresas (basicamente infra-estrutura).
Adaptao da economia brasileira para o
modelo de liberalizao s foi concludo sob a
segunda administrao liderada por Fernando Henrique
Cardoso (1999-2002). A crise cambial que
o sucesso do pas em 1999 foi seguido por ajustes
para o modelo de poltica macroeconmica, em que o
ncora cambial foi substituda por um flexvel
sistema de taxas de cmbio; poltica monetria foi feita
sujeitos a um modelo de inflao e fiscal
poltica era subordinada a um esquema da primria
alvos de excedentes e tambm pela responsabilidade Fiscal
Agir a partir de meados-2000.14
A crise cambial, no entanto, no o fez
produzir alteraes qualitativas ou reverses em financeiras
poltica. No segundo governo Cardoso e
a primeira administrao liderada por Luiz Incio Lula da
Silva (2003-2006), procedeu de liberalizao financeira
ao lado de um reforo da regulamentao prudencial e
uma srie de medidas que aumentou a abertura
do mercado brasileiro, reduzindo a burocracia
obstculos e custos (basicamente tributao) que afetou
fluxos de capital e sadas. O modelo foi assim
implementadas gradualmente no pas, e tem
continuou a ser aplicado por quase duas dcadas longa
suficiente para produzir resultados. No entanto, a reao
dos mercados de crdito e capital foi bastante modestos
durante o perodo analisado.
A tabela 1 mostra dados selecionados de mercados
entre 1990 e 2006, dividido em sub perodos em

que grandes mudanas ocorreram na economia brasileira

com potenciais repercusses no mercado financeiro:
1989 (ou 1990 no caso do mercado de capitais) como um
quadro inicial; os anos 1990-1994, agora sob
a poltica de liberalizao, mas ainda caracteriza-se por
inflao elevada; 1995-1998, quando era de estabilidade dos preos
consolidada; o 1999-2003, ponto final, marcado por major
instabilidade no domstico e internacional financeiro
mercados, devido a crise da moeda brasileira e
crescimento da economia mundial frgil (inclusive no Brasil);
e o trinio 2004-2006, caracterizada por baixa
inflao, estabilidade financeira e a retomada do crescimento econmico
em quase todos desenvolvidos e em desenvolvimento
pases (incluindo Brasil),15
Os princpios fundamentais da liberalizao
modelo poderia prever uma reao positiva pelo
Bancria brasileira e o mercado de capitais em toda a
o perodo, particularmente a partir de 1995 (devendo
para estabilizao); em seguida, uma reverso ou estagnao na
perodo 1999-2003, seguido por uma recuperao a partir de 2004
em resposta a condies mais favorveis. Embora
os indicadores parecem confirmar esse padro, o
dois mercados claramente tambm exibir a fraqueza (ou
falha) da poltica de liberalizao, como um motor de
desenvolvimento financeiro.
No mercado de crdito, o rcio de crdito
e PIB manteve-se abaixo de 30%, mesmo em ascenso
fases (1995-1998 e 2004-2006), Considerando que o
Figura oscila entre 60% e 100% em financeiramente
pases desenvolvidos. Em termos de distribuio por
destino, o nico sector cuja participao no total
crdito cresceu continuamente e rapidamente foi emprstimos para
particulares, mas, como sabido, vencimentos

neste segmento so geralmente curtos (um ou dois anos,

com exceo de automveis) e sua dinmica no decisiva
para o desenvolvimento econmico. Apesar de participao
pelos bancos do sector pblico no sector encolher como
esperados, os indicadores anteriores mostram claramente que
Isso no foi acompanhado por um maior compromisso
entre os bancos privados para financiar o desenvolvimento, desde que
Isto implicaria um aumento substancial na proporo
entre crdito e PIB, impulsionado por emprstimos a longo prazo
a indstria, servios e habitao.
No mercado de capitais, os investidores estrangeiros tm um
participao muito significativa no mercado secundrio
segmento, que afeta os volumes negociados, liquidez
e os preos dos ativos talvez excessivamente mesmo diante da
mercado primrio que afetado por estas condies.
Por ltimo, apesar da expanso recente, principais questes
tm oscilado acentuadamente desde a dcada de 1990, um
caracterstica que incomum na bem estabelecida
mercados, precisamente porque este tipo de comportamento
inibe o desenvolvimento do mercado.
2. indicadores de ao do BNDES na dcada de 1990
e de 2000
A tabela 2 mostra os dados selecionados em atividades do BNDES em
o perodo de 1989-2006. Como o objetivo deste artigo
avaliar a esfera de ao do brasileiro BNDES
15. a breve anlise que se segue resume o autor recente do
trabalho. Ver Hermann (2010b).
sistema financeiro como instituio financeira assim
ignorando suas outras funes como execuo de agncia de
polticas de desenvolvimento apenas agregar dados sobre o
o desembolso do banco foram utilizados como indicadores de sua
real oferta de crdito. Estes dados foram comparados

com trs outros indicadores macroeconmicos: total

crdito estendido pelo sistema financeiro brasileiro,
formao bruta de capital fixa (FBCF) e o real
Taxa de crescimento do PIB. Esses indicadores foram selecionados para
seu papel-chave no processo de desenvolvimento econmico
que orienta as aes do BNDES.
Embora o aumento da margem anual da mdia
desembolsos como a partir de 1999, claro, 16 indicadores
Este processo de rastreamento sugerem que comeou em 1995.
1998. enquanto os desembolsos do BNDES foram responsveis por um
mdia de 3% do crdito do brasileiro
sistema financeiro entre 1989 e 1994, levantaram-se para
5% entre 1995 e 1998 e a cerca de 8% na
dois perodos subseqentes (entre 1999 e 2006). O
tendncia mostrou as operaes bancrias se recuperando lentamente
aps a sua contrao acentuada na dcada de 1980 para a
altura da crise fiscal e externa que fustigada
a economia brasileira nessa dcada. No entanto,
a recuperao no ocorreu nas mesmas reas como na
de 1970 e 1980. Como Guth resume:
Aps a concluso dos projectos de investimento
que comeou sob o desenvolvimento nacional segundo
plano (II PND) [...], indstria pesada comeou a perder
importncia, enquanto a economia domstica comeou
empenhar-se mais competitivos na international
economia. Consistentemente com a lgica da nova
modelo de desenvolvimento, o banco , portanto, priorizando
o processo de privatizao e a exportao de sectores, desde o incio
sociais e pequenas e mdias empresas
projetos (Guth, 2006, p. 131).
No segmento de crdito a longo prazo, o mecanismo de
a recuperao das operaes do BNDES na dcada de 1990 foi

o programa de privatizao, oficialmente inaugurado

em 1990. Enquanto privatizaes comearam logo em 1991,
Eles estavam concentrados principalmente no perodo 19962000 (84% das vendas entre 1991 e 2001) e, em
em especial, em 1996 e 1997 (63% das vendas at 2001). O banco
conseguiu o programa e serviu como
um dos financiadores na aquisio e pr- e
fases de ps venda, em outras palavras, na preparao
(limpeza financeira) das empresas para a privatizao, e
em seguida, no financiamento de investimentos pelos novos proprietrios.
Isto explica o aumento aparentemente paradoxal
os desembolsos do banco para o pblico do sector quando
a era de"liberalizao" estava no auge. Embora
governo FBCF diminuiu na segunda metade do
dcada, em todos os trs nveis de uma mdia de 2,6% do
PIB em 1990-1994 a 1,9% entre 1995 e 1998
a parte pblica dos desembolsos BNDES rosas
acentuadamente de 4% em 1995 para 12% em 1998 antes
retornando a um nvel de 3% no ano seguinte (Plattek,
2001, p.108).18
Gosto de crdito a longo prazo para a indstria pesada e
infra-estrutura, as novas reas de ao do BNDES na
dcada de 1990 despertou pouco interesse em privado financeiro
sistema. Isso se explica no s pela maturidade
termos (que so geralmente mais curtos do que os exigidos
para o financiamento de infra-estrutura e indstria), mas porque
os riscos de crdito mais elevado normalmente atribudo (mas no
necessariamente confirmada) para projetos sociais e operaes
com pequenas e mdias empresas. No caso
do setor de exportao e da indstria domstica em si, o
riscos percebidos claramente rosa na dcada de 1990, como resultado de
a implementao da poltica de liberalizao do comrcio
e a ncora cambial e a alta-interestrate

poltica que acompanhou isso. Entre eles, aqueles

condies penalizaram o retorno esperado de exportaes
e a produo nacional em geral, assim, indirectamente
ajudar a manter a posio do BNDES na
Sistema financeiro brasileiro.
Este cenrio comeou a mudar em 1999, seguindo
a introduo de um regime de taxas de cmbio flexveis,
que gradualmente promoveu o sector de exportao e
ajudou no sentido de uma recuperao substancial do pas
contas externas durante a dcada de 2000. No obstante, isto
No quer dizer que o banco retirou-se do sector a favor de instituies
privadas. Pelo contrrio, o
operaes do BNDES Exim (o suporte a importao e exportao
programa criado em 1997 como uma expanso de outra
programa pr-existente) foram ampliou substancialmente
a partir de 1999, no s em termos de valor, mas tambm como um
proporo dos desembolsos totais do banco, que
subiu de uma mdia de 7% em 1995-1998, para 27%
entre 1999 e 2003 e 28% em 2004-2006.
Em 2004-2006, alm de maior apoio
para as exportaes, outro importante fator que preservados
e ainda expandiu o campo de ao no BNDES a
Sistema financeiro brasileiro resultado de uma mudana,
embora incipiente, a atitude do governo em
poltica de desenvolvimento econmico. A partir de 2004, o
sucedeu o governo liderado por Luiz Incio Lula da Silva
em conciliar os princpios bsicos da liberalizao"
modelo"com um retorno para o tipo de poltica industrial
que tinha sido abandonado no incio de 1990. Em maro
2004, o governo introduziu um Industrial,
Poltica tecnolgica, comrcio externo (PITCE)
(MDIC, 2007), sob o qual exportpromotion de governo
os programas foram integrados em industrial

programas de desenvolvimento, direcionamento de setores com alta

inovao, capacidade e com vista a aumentar
competitividade (Carvalho Jr., 2005) 19
Em conjunto com outros rgos governamentais,
BNDES participou diretamente na formulao da PITCE
e um dos seus principais financiadores pblicos. O papel central
jogou pelo banco na implementao desta poltica, em grande parte
explica o aumento recente no seus desembolsos como
uma proporo de FBCF e a manuteno de sua
parte do total de emprstimos em um tempo quando o crdito / PIB
relao tem vindo a aumentar (2004-2006). Na realidade, como estes
indicadores no so independentes entre si desde que
Os desembolsos do BNDES so parte do total de emprstimos
e o trinio 2004-2006 foi um perodo de grande
Expanso, de crdito do BNDES razovel argumentar no
S que o Banco manteve sua participao mas que este
tambm, em grande parte explica o aumento do rcio entre
crdito e PIB durante o perodo.
Em relao formao bruta de capital fixo, emprstimos do BNDES
cresceram
continuamente durante todo o perodo de anlise:
de 3% em 1989 (nvel mais baixo desde 1964) (Guth,
2006, p. 175) para pouco mais de 4% na primeira metade da dcada de
1990,
antes de dobrar no perodo seguinte (1995-1999)
para alcanar um nvel de 13% em 2004-2006.
Paradoxalmente, o aumento da relao entre
Os desembolsos do BNDES e formao bruta de capital fixo no perodo
19902006 era contrrio a tendncia do investimento fixo
na economia, que caiu continuamente (de quase
27% em 1989 para 16% entre 1999-2006) e em um
contexto de crescimento econmico bastante modesto at 2003. Em

princpio, esta lacuna entre os trs indicadores pode

Sugiro uma reduo na relevncia do BNDES para
desenvolvimento econmico; em ltima anlise, a proporcionalmente
maior volume de crdito bancrio no foi acompanhado
ou seguido por taxas mais elevadas de investimento ou PIB
crescimento. Da mesma forma, a partir de uma perspectiva mais ampla do
funes de bancos de desenvolvimento, que pode ser visto que
o papel anticclicos no menos importante para o
Banco predominou neste perodo, e isso evitou
um ainda mais acentuada queda na relao entre crdito e
PIB e provavelmente tambm em taxas de investimento e
crescimento econmico se (Torres Filho, 2006). Isto
hiptese parece ser confirmado pelo comportamento
da relao entre os emprstimos do BNDES e o crdito total
no sistema financeiro brasileiro, que se mantm estvel
ou aumentos modestamente o mais forte crescimento econmico
fases (1995-1998 e 2004-2006) mas subidas mais
acentuado nas fases de desacelerao (1999-2003).

V
Resumo e concluses

19 foram sectores prioritrios escolhidos no mbito da PITCE

frmacos, semicondutores, programas de computador e
bens de capital.
Bancos de desenvolvimento so instituies hbridas que atuam
simultaneamente, como instituies governamentais com
funes na formulao e implementao de
polticas de desenvolvimento e instituies financeiras em
sentido estrito, com as funes tpicas de um banco.
Como tal, o seu modo de operao definido politicamente
e historicamente pelo perfil do governo em curso

polticas de desenvolvimento e pela tendncia do nacional

sistema financeiro. Em relao a este segundo aspecto, um
campo do banco de desenvolvimento da ao que complementa
de instituies financeiras privadas locais. Mais especificamente,
a raison d' ' tre dos bancos de desenvolvimento decorre o
"incompleta" natureza dos mercados financeiros em segmentos que so
extremamente importantes para o crescimento econmico,
ou seja, investimentos de longo prazo e as inovaes e
atividades para o qual o retorno social estimado
maior do que o retorno privado. Em teoria, como aqueles
desenvolver mercados, o escopo para os bancos de desenvolvimento
tende a se tornar restritos.
As polticas de liberalizao financeira implementadas
na maior parte do mundo desde a dcada de 1980 que procurou reduzir
a natureza incompleta dos mercados financeiros para incuo
propores. A premissa era que Libertastes-mercados
as barreiras regulamentares e ao direta do estado tenderia
para desenvolver a mais eficiente, assim, fazendo recurso
alocao de mais flexvel e ampliando o acesso do investidor
para o financiamento de todos os tipos.
Os crticos da liberalizao alegaram que a liberdade
mercados financeiros tendem a aumentar a exposio
de credores e devedores aos novos riscos, que na
mdio prazo poderia causar grandes dificuldades de acesso
de financiamento em geral e particularmente em relao
as atividades mais importantes para a economia
desenvolvimento. Alm disso, mesmo nas fases de crescimento
mercados financeiros, no havia nenhuma razo para esperar que
alocao de recursos, guiada apenas por avaliaes privadas
de risco e retorno sistematicamente asseguraria adequadas
condies para financiamento de atividades estratgicas
para o desenvolvimento econmico em cada uma das suas etapas.
Nestas condies, apesar de promoo financeira

expanso e diversificao, a poltica de liberalizao

Provavelmente no remove a necessidade de desenvolvimento
bancos, particularmente em pases menos desenvolvidos,
onde considerveis desafios ainda permanecem, dado a
necessidade de investimentos em inovao, a incorporao
de novas tecnologias e projetos sociais. O caso de
BNDES parece confirmar essa hiptese.
No Brasil, foi adotado o modelo de liberalizao
na dcada de 1980 e avanou gradualmente at o
primeira metade da dcada de 2000. No entanto, o
reao do sistema bancrio e mercado de capitais
foi bastante modesto durante o perodo analisado (19902006), ento o campo do BNDES de ao foi mantido.
Alm disso, no perodo de 1990-2006, houve um
claro aumento relativo no emprstimo do banco, tanto na
termos nominais e como proporo do crdito total
no sistema financeiro brasileiro e do pas
FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO. Dois conjuntos de fatores basicamente
explicar estas
tendncias: (i) os desafios de desenvolvimento depois de comrcio e
liberalizao financeira, que agora dependia mais
sobre o reforo da competitividade e, consequentemente, a capacidade
das empresas locais para inovar e incorporar novas
tecnologias; e (ii) a escala insuficiente das operaes
sobre os mercados domsticos de capital e crdito na prestao de
financiamento para as empresas em questo.