GESTO PBLICA E A QUESTO SOCIAL NA

GRANDE CIDADE*
Raquel Raichelis

Como se expressa a questo social no cenrio urbano? Que

impactos produz na gesto pblica e na vida daqueles que
vivem e trabalham nas cidades?
A partir destas indagaes, este texto pretende oferecer
subsdios para a anlise das novas expresses da questo social
nas grandes metrpoles contemporneas, especialmente na
cidade de So Paulo, no sentido de identicar conitos,
desaos e novas demandas para a gesto democrtica da
cidade e das polticas sociais pblicas. Pretende, tambm,
trazer ao debate o discurso das agncias multilaterais sobre
pobreza e desigualdade social no Brasil (e na Amrica Latina), cotejando as propostas de polticas pblicas formuladas
para o seu enfrentamento, particularmente aquelas voltadas
para a problemtica urbana das grandes cidades.

(Novas) mediaes com a mundializao do capitalismo

Para problematizar a questo social na sociedade brasileira
* Este artigo integra o I Relatrio Cientco da Pesquisa Temtica Gesto Pblica e
Insero Internacional das Cidades, em parceria entre Cedec, PUC-SP, Unesp, FGVSP, nanciada pela Fapesp. So Paulo, fevereiro de 2006.
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contempornea, em especial na cidade de So Paulo, tomase como ponto de partida a anlise da questo social, sob
a tica histrico-conceitual, uma vez que ela no unvoca,
ensejando diferentes entendimentos.
Do ponto de vista da sua gnese histrica universal,
segundo Donzelot (1987), a questo social emerge na Frana em meados do sculo XIX, mais precisamente em 1848
diante das lutas operrias e da violenta represso que a elas
se segue; sua intensicao relaciona-se ao radical antagonismo entre o direito propriedade e o direito ao trabalho.
Para Netto (2001), a expresso questo social passou a
ser utilizada por volta de 1830 (cf. tambm Castel, 1998)
para evidenciar um fenmeno novo, fruto da primeira etapa de industrializao na Europa ocidental o pauperismo
que atingia em larga escala a populao trabalhadora no
contexto da emergncia do capitalismo urbano-industrial.
Se a polarizao entre ricos e pobres no constitua
nenhuma novidade, era radicalmente nova a dinmica da
pobreza que se ampliava e generalizava entre a grande massa da populao. Pela primeira vez, a pobreza no era resultado da escassez, mas, ao contrrio, era fruto de uma sociedade que aumentava a sua capacidade de produzir riqueza.
A designao desse pauperismo pela expresso questo
social relaciona-se diretamente aos seus desdobramentos
scio-polticos (Netto, 2001: 154), quando essa massa de
trabalhadores pobres, organizada das mais diferentes formas, passa a manifestar seu protesto contra a destituio
material e moral a que era submetida. O espetculo da
pobreza (Bresciani, 1985) nas cidades de Londres e Paris
do sculo XIX est fartamente documentado em obras de
natureza histrica e sociolgica, tanto clssicas, como a de
Engels (1975), como em textos sociolgicos mais recentes,
como o de Castel (1998), quando traa um amplo painel da
emergncia do pauperismo na transio para a sociedade salarial francesa, analisando esse fenmeno novo gerado, no
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pela falta de trabalho, mas pela nova organizao que passa

a presidir o prprio trabalho.
Desse longnquo contexto histrico at os nossos dias,
a questo social no desapareceu nem foi equacionada, mas
certamente foi assumindo diferentes conguraes e manifestaes relacionadas histria particular de cada sociedade nacional, de suas instituies, de sua cultura. importante observar que foram as lutas sociais que transformaram
a questo social em uma questo poltica e pblica, transitando do domnio privado das relaes entre capital e trabalho
para a esfera pblica, exigindo a interveno do Estado no
reconhecimento de novos sujeitos sociais como portadores
de direitos e deveres, e na viabilizao do acesso a bens e
servios pblicos pelas polticas sociais.
Nos termos assim colocados, o tratamento analtico a
ser concedido questo social no a identica como sinnimo de problema social ou da pobreza remetida ao indivduo isolado ou a certos grupos sociais, responsabilizados ou
culpabilizados pelo conjunto de carncias e privaes por
ela produzidas.
Tambm no se confunde com o termo excluso social,
que vem se generalizando amplamente na literatura e no
discurso de diferentes atores sociais, e que se presta a variadas interpretaes.
Por vezes, utilizado como um eufemismo de explorao, sem que sejam indicados os nexos entre a situao de
excluso e os processos estruturais responsveis que instauram essa condio. comum, tambm, sua adoo para evidenciar a situao daqueles que esto fora da sociedade,
que supostamente no possuem nenhuma utilidade social.
Castel (1995), em suas anlises sobre a questo social
na Frana, adverte para a armadilha contida no uso do
conceito, que pode dicultar a anlise sobre as dinmicas
sociais globais geradoras da excluso social, ocultando a
congurao atual da questo social. Observa que o termo
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excluso vem se tornando uma espcie de mot-valise para

denir todas as modalidades de misria do mundo.
Tambm Martins (1997: 15) verica certa fetichizao da
idia de excluso e certo reducionismo interpretativo que suprime as mediaes que se interpem entre a economia propriamente dita e outros nveis e dimenses da realidade social.
Trata-se de um uso abusivo do termo que pretende ser
auto-explicativo, que tudo e nada explica. Para Martins, a
rigor, no existe excluso, mas sim incluso precria e instvel, marginal, e esse o grande dilema da contemporaneidade, que metamorfoseia conceitos para designar uma velha
questo, analisada sob a tica de diferentes teorias como
as da marginalidade social, da cultura da pobreza, e agora
enfocada por meio do conceito de excluso.
Sendo um trao prprio do capitalismo excluir, desenraizar, para incluir de outro modo, segundo suas prprias regras,
o problema agora que o perodo de passagem do momento da
excluso para o momento da incluso est se transformando num
modo de vida, est se tornando mais do que um perodo transitrio
(Martins, 1997: 33). O discurso da excluso revela o sintoma grave de uma mudana social que vem transformando,
rapidamente, uma imensa maioria em seres humanos descartveis e parte de uma sociedade paralela, que includente
do ponto de vista econmico e excludente do ponto de vista
social, moral e at poltico. Ou seja, esto todos inseridos de
algum modo, decente ou no, legal ou no, no circuito reprodutivo das atividades econmicas. A questo da desigualdade
social, portanto, permanece na base desta sociedade que se
duplica para abrigar uma outra sociedade, que uma subhumanidade incorporada atravs do trabalho precrio, do
trambique, do pequeno comrcio, no setor de servios mal
pagos ou, at mesmo, excusos (Martins, 1997: 35-36).
A reexo de Castel (1998: 30), embora com referncias tericas distintas, caminha no mesmo registro quando
dene a questo social como uma aporia fundamental a
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partir da qual uma sociedade se interroga sobre sua coeso

e tenta conjurar o risco de sua fratura. Ela um desao
que interroga, que pe em questo a capacidade de uma
sociedade (que em termos polticos se chama nao) existir
como um todo.
No sendo nosso objetivo desenvolver a polmica em
torno do conceito de excluso, apenas indicamos que o
uso do termo nesse contexto, parte do suposto que, embora a excluso social expresse um conjunto de carecimentos
materiais, culturais, polticos e morais, seus elementos constitutivos s so desvelados se remetidos anlise no corao mesmo dos processos de produo e da repartio das
riquezas sociais, como bem assinala Castel (1998: 30).
Nesses termos, a questo social, tal como a entendemos,
a expresso das desigualdades sociais produzidas e reproduzidas na dinmica contraditria das relaes sociais, e, na
particularidade atual, a partir das conguraes assumidas
pelo trabalho e pelo Estado, no atual estgio mundializado
do capitalismo contemporneo.
No sendo uma questo recente, como vimos, mas inscrita na dinmica histrica das relaes sociais capitalistas,
sua (re)produo, formas de permanncia e metamorfoses
precisam ser apreendidas a partir das novas conguraes e
mediaes sociopolticas nacionais e internacionais prprias da sociedade contempornea.
Como analisa Wanderley (1997: 59), a questo social
latino-americana [e brasileira] se pe, no espao e no tempo, diferentemente da realidade europia, na instituio da
nacionalidade, da esfera estatal, da cidadania, da implantao do capitalismo.
Essa observao adverte para o cuidado de no transferir mecanicamente interpretaes acerca da questo social
europia para a realidade sociopoltica e cultural da Amrica Latina e tampouco tratar o continente como um bloco
homogneo.
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Tambm preciso evitar as armadilhas que fragmentam e pulverizam a questo social, tpica da tica liberal as
mltiplas questes sociais desconsiderando sua gnese
comum e a perspectiva de totalidade dos processos sociais
responsveis pela sua origem e continuidade (Iamamoto,
2005(I): 82).
Torna-se necessrio, portanto, maior compreenso
da dinmica da questo social no movimento da realidade,
envolvendo a pesquisa de situaes concretas que articulem
sujeitos e estrutura, abrangendo as expresses peculiares
que ela assume em cada sociedade particular, na conformao das subjetividades e das sociabilidades da vida cotidiana
e das representaes dos indivduos e sujeitos sociais.
Assim sendo, a questo social est na base dos movimentos sociais da sociedade brasileira e remete luta em torno
do acesso riqueza socialmente produzida. So essas lutas
que se encontram na origem da constituio das polticas
pblicas e que mobilizam o Estado na produo de respostas s demandas de sade, trabalho, educao, habitao,
como tambm so elas que impulsionam o movimento poltico das classes populares pela conquista da cidadania na
esfera pblica.
As complexas mediaes sociais, com clivagens de classe, gnero, tnico-raciais, geracionais fazem da questo social
um fenmeno complexo e multifacetado, que historicamente produzido e assume novas conguraes e determinaes no contexto atual de reestruturao da economia
mundial.
So inmeras as anlises sobre os processos de mundializao da economia e sua nanceirizao na generalizao das
relaes mercantis para todas as esferas da vida social, produzindo redenies profundas nas manifestaes da questo
social, nas formas de sociabilidade, nas relaes entre economia, poltica e mercado, determinando novas e complexas
conguraes nos mbitos do Estado e da sociedade civil.
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Francisco de Oliveira (2004), referindo-se nanceirizao e mundializao do capitalismo e violncia do capital que no se deixa institucionalizar, aponta nosso prprio
aprisionamento pela agenda neoliberal. Para ele, o campo
da poltica foi modicado e as classes foram excludas da
poltica. Vivemos, assim, uma era de indeterminao, para
quem a metamorfose do capital produtivo em capital nanceiro busca retirar o conito da agenda.
O agravamento da questo social produto desse amplo
processo e indissocivel da responsabilidade pblica dos
governos de garantir trnsito livre para o capital especulativo, transferindo lucros e salrios do mbito da produo para a esfera da valorizao nanceira. Para Iamamoto
(2005: 25), a mundializao unica, dentro de um mesmo
movimento, processos que tendem a ser tratados pelos intelectuais de forma isolada e autnoma: a reforma do Estado, a reestruturao produtiva, a questo social e a ideologia neoliberal e concepes ps-modernas.
A adoo, nos anos 1990, do receiturio neoliberal e das
chamadas medidas de ajuste estrutural preconizadas pelos
organismos multilaterais com base no que cou conhecido
como o Consenso de Washington desencadeia um forte movimento de regresso dos direitos e das polticas pblicas,
especialmente nos pases capitalistas dependentes como o
Brasil e Amrica Latina, embora tambm se expresse, com
grau e intensidade variados, nos pases capitalistas centrais.
O resultado desse processo tem sido o agravamento
das desigualdades sociais e o crescimento de enormes
segmentos populacionais excludos do crculo da
civilizao, isto , dos mercados, uma vez que no
conseguem transformar suas necessidades sociais em
demandas monetrias. As alternativas que se lhes restam
so a violncia e a solidariedade (Iamamoto, 2005: 97).

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Diante do esvaziamento do espao pblico contemporneo e do crescimento de demandas sociais no atendidas, o

risco o de fragmentao da sociedade civil e a ausncia de
projetos coletivos capazes de criar novas agregaes sociais.
Sabemos que a condio essencial para a cidadania a
mediao dos conitos pela sociedade poltica, pela negociao e luta pela hegemonia. A esfera pblica espao de
lutas sociais entre diferentes projetos, por vezes antagnicos, e revela a insucincia da esfera privada para processar
novas relaes sociais.
Mas vivemos tempos de despolitizao da poltica,
de reduo da esfera pblica, que vem acompanhada da
supresso dos conitos que lhe so prprios, do desentendimento, no sentido que desenvolve Rancire (1996), quando se refere ao dissenso estabelecido no momento em que
o povo, a plebe, aqueles que no tm parcela, resolvem
estabelecer a poltica do litgio, produzindo o escndalo de
querer falar, de cobrar a sua parcela.
Francisco de Oliveira, referindo-se ao neoliberalismo
no Brasil, arma que ocorre apenas a privatizao do pblico e no a publicizao do privado. Para o autor, h em
curso uma destruio do pblico para as classes dominadas,
signicando para elas a destruio de sua poltica, o roubo
da fala, sua excluso do discurso reivindicativo e, no limite, sua destruio como classe; seu retrocesso ao estado de
mercadoria, que o objetivo neoliberal (1999: 79).
Essa dinmica societria vem implicando a desmontagem das instituies de representao coletiva em todos os
nveis, a progressiva diminuio do alcance e da qualidade
das polticas sociais, a reduo dos espaos de negociao
com diferentes atores da sociedade civil, com amplos rebatimentos na conformao da esfera pblica
Na sociedade brasileira, mais alm do conjunto de destituies, o que est em curso o esvaziamento da prpria
noo de direitos, traduzindo-se pelo encolhimento do
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horizonte de legitimidade dos direitos, como analisa Vera

Telles (2001), quando chama ateno para a perversa trama que transforma direito em privilgio em nome de uma
suposta modernizao da economia que tem no mercado
sua mais completa traduo.
Esse contexto expressa profundas transformaes no
movimento de produo e reproduo da vida social, determinadas pelas mudanas na esfera do trabalho, pela reforma
do Estado (ou contra-reforma nos termos de Behring, 2003) e
pelas novas formas de enfrentamento da questo social, com
grandes alteraes nas relaes pblico/privado.
De um lado, as condies estruturais do capitalismo
que, com a globalizao do sistema de produo e dos mercados e o vertiginoso desenvolvimento tecnolgico e informacional, promove profundas mudanas nos processos de
trabalho, impulsionadas pela intensicao da competio
intercapitalista gerando terceirizao ou subcontratao,
trabalho temporrio, parcial, e as diferentes formas de precarizao do trabalho, para destacar apenas alguns dos elementos presentes nesse processo.
Para Francisco de Oliveira (2004), a chamada exibilizao do contrato de trabalho signica muito concretamente uma informalizao que penetra todas as ocupaes
e redene por inteiro as relaes de classe. Mais do que um
mero jogo de palavras, para o autor, a informalizao o trabalho sem forma que se expande e, com isso, as relaes
entre classe, representao e poltica sofrem um intenso
processo de eroso.
Ao mesmo tempo, o retraimento do Estado em relao
aos gastos sociais vem contribuindo para a sua desresponsabilizao em relao s polticas sociais universais e o conseqente retrocesso na consolidao e expanso dos direitos
sociais, sob o argumento da crise scal.
Esse processo desencadeia, ao mesmo tempo, estratgias de descentralizao intergovernamental, de reviso
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do pacto federativo, de transferncia de aes do governo

federal para estados e municpios, que passam a assumir um
conjunto de novas competncias e atribuies no processo
de produo e execuo dos servios pblicos, na maioria
das vezes, sem a necessria estrutura institucional, gerencial, de recursos humanos e nanceiros para assumir essas
novas responsabilidades.
Trata-se de uma dinmica que refora a dualizao existente no campo das polticas sociais e da gesto pblica: ao
Estado cabe garantir o mnimo ao conjunto da populao
excluda do mercado de trabalho ou em situao de incluso extremamente precria e desprotegida, por meio de
polticas compensatrias, focalizadas e seletivas, para atenuar o
impacto negativo das medidas econmicas de ajuste estrutural a pobre poltica para os pobres. E ao mercado cabe
a venda de servios aos trabalhadores formais, cada vez em
menor nmero, promovendo a remercantilizao dos servios
sociais consagrados como direitos no decorrer das lutas histricas do movimento dos trabalhadores.
Esse mesmo movimento desencadeia a privatizao dos
servios urbanos, recongurando a produo das cidades
e dos seus territrios, transformando simultaneamente as
relaes entre cidados e espaos das lutas por acesso
cidade e a melhorias na qualidade da vida urbana.
Esse cenrio expressa-se no Brasil exatamente no contexto das mudanas polticas e institucionais que se tornaram
visveis a partir da promulgao da Constituio de 1988, que,
com todos os seus limites, avanou na denio e mesmo na
extenso de direitos sociais e polticos. Mas so avanos que
vieram na contramo de um movimento internacional o qual gerou
o aumento da pobreza e da desigualdade social e o fortalecimento de ideologias contrrias universalizao dos direitos
sociais legalmente denidos pela Carta Constitucional.
O movimento de (contra-)reformas constitucionais
que vem se efetivando desde ento desencadeia um processo
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peculiar de reduo e perda de direitos que nem sequer foram postos

em prtica. Todo esse contexto atinge o embrio de esfera
pblica na sociedade brasileira, desencadeado pelo processo de democratizao e delineado na Constituio Federal.
Como observa Dagnino (2002), a dinmica sociopoltica dos anos 1990 expressou um movimento de grande
complexidade em funo da conuncia perversa entre os
objetivos do Estado e os da Sociedade Civil. No mbito do
projeto participativo que vem sendo construdo desde os
anos 1980, tratou-se de um processo que difundiu novos
discursos e prticas sociais relacionados com a democratizao do Estado e com a partilha de esferas de deciso
estatal entre os segmentos organizados da sociedade civil.
A inveno de novos desenhos e formas de implementao das polticas pblicas animaram diferentes sujeitos
sociais, empenhados na experimentao de mecanismos
democratizadores da gesto das polticas sociais, como
fruns da sociedade civil em defesa das polticas pblicas,
plenrias populares, conferncias nos trs nveis de governo, oramento participativo, audincias pblicas, ouvidorias sociais e conselhos de direitos e gestores de polticas
pblicas que, nesses ltimos dez anos, foram adquirindo
importncia peculiar como espao pblico de exerccio do
controle social.
No mbito do Estado, simultaneamente e em direo
oposta, os anos 1990 foram palco do complexo processo de
reduo da esfera pblica, no contexto de crise e reorganizao do capitalismo em escala internacional e de fortalecimento das polticas neoliberais, como j expusemos anteriormente.
A conuncia perversa que ambos os projetos exigem o
fortalecimento da sociedade civil, uma sociedade civil ativa
e propositiva, mas em direes opostas e antagnicas. E esse
o grande desao da participao na esfera pblica: tratase de um terreno minado, pois o que est em permanente
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conito e disputa o avano ou o recuo de cada um desses

projetos societrios.
A anlise de Soares (2000: 35) sintetiza muito bem esse
processo quando arma que o pas foi pego a meio caminho na sua tentativa tardia de montagem de um Estado do
Bem-Estar Social num processo que foi atropelado pelo
ajuste neoliberal, em que a seguridade social pblica ocupa uma posio francamente secundria.
Nesse modelo, o social fortemente constrangido e
determinado pelo econmico. Este o pesado legado a ser
enfrentado: o da subordinao do social aos interesses do
capital nanceiro. Restringem-se as possibilidades redistributivas e as polticas sociais reduzem-se a aes pontuais e
compensatrias dos efeitos deletrios provocados pela poltica econmica.
Essa orientao reforada pelas agncias multilaterais, a exemplo do Banco Mundial, que prevem redes de
segurana ou de proteo social para as vtimas do ajuste
inevitvel, introduzindo, inclusive, clusulas sociais nos
acordos de emprstimos ao Terceiro Mundo, como fez o
FMI com o Brasil, em 1999 (Behring, 2003: 253).
A atual redenio das formas de regulao estatal vem
se traduzindo em um processo crescente de transferncia
de responsabilidades pblicas para a comunidade, compreendida seja pela famlia, seja pelas entidades assistenciais,
pelas organizaes no-governamentais histricas ou pela
verso moderna da assim chamada lantropia empresarial
ou responsabilidade social das empresas.
Tambm nesse contexto emerge uma nova concepo
de sociedade civil, muito mais restritiva e despolitizada,
em que se observa o reforo de uma verso comunitarista.
A sociedade civil passa a ser sinnimo de terceiro setor,
nem pblico nem privado, composta por um conjunto
indiferenciado de organizaes, que passa por cima das clivagens de classe, da diversidade dos projetos polticos, dos
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conitos sociais, para valorizar a idia da comunidade abstrata, das relaes de ajuda mtua, de solidariedade social
processo denominado por Yazbek (2000) relantropizao
da questo social e despolitizao da poltica para Francisco
de Oliveira.
Trata-se de uma comunidade sem sujeitos polticos, sem
processamento e mediao dos conitos por princpios universalistas do direito e da igualdade social, qual comparecem os excludos, os vulnerveis, no raro culpabilizados pela sua situao de pobreza.
Essa perspectiva comunitarista estimulada tambm
pela cooperao internacional que exige cada vez mais a
presena das organizaes comunitrias e das ONGs na
implementao dos programas nanciados pelas agncias
de cooperao. Intensica-se o discurso das parcerias e das
transferncias de responsabilidades pblicas para as iniciativas da sociedade civil, de repasse da prestao de servios
para organizaes no-governamentais (um campo cada vez
mais heterogneo), e muitas ONGs passam a implementar
projetos e assumem funes executivas na prestao de servios a pblicos especcos
Se isso, de um lado, responde a necessidades sociais
concretas e, em muitos casos, projetos so realizados com
compromisso e qualidade, na atual conjuntura, contribuem
para reforar a perda de protagonismo do Estado e a eroso
da noo de bem pblico.
Portanto, a partir dos anos 1990, o campo das polticas
sociais e da luta por direitos cou muito mais complexo,
especialmente se considerarmos que, apesar de todos os
desmontes e desmanches que tm atingido a esfera estatal,
o Estado permanece sendo a forma mais efetiva de universalizao dos direitos.
Nesses anos, tornaram-se evidentes as inspiraes neoliberais da poltica social brasileira, em face das necessidades sociais da populao. Um retrospecto analtico dessas
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polticas sociais revela sua direo compensatria e seletiva,

centrada em situaes-limite em termos de sobrevivncia e
seu direcionamento aos mais pobres dos pobres, incapazes
de competir no mercado. Essas polticas e seus programas
(muitos dos quais permaneceram no governo atual) aprofundaram o efeito fragmentrio da questo social e sequer
cumpriram o papel de amenizar as condies de pobreza
da populao brasileira.
H uma clara prevalncia na poltica social brasileira
contempornea dos programas de transferncia de renda,
cujas primeiras experincias tiveram incio em 1995, no
mbito de vrios municpios brasileiros, e que apresentaram um signicativo nvel de expanso com a implantao
de programas de iniciativa do governo federal em todos os
municpios brasileiros a partir de 2001.
Segundo Silva e Silva (2004: 38), o debate e a implantao de programas de transferncia de renda no Brasil situase no contexto de hegemonia do projeto neoliberal, com
o desmonte do frgil Sistema Brasileiro de Proteo Social,
quando a Constituio Federal de 1988 parecia abrir espao para a universalizao dos direitos sociais. Esse momento
marcado pela restrio aos programas sociais em mbito
nacional, pelo debate sobre a descentralizao dos programas sociais, vericando-se demanda crescente de polticas
para o enfrentamento da pobreza, agravada com a crise econmica dos anos 1980 e com as medidas de ajuste da economia nacional s exigncias do capital internacional, adotadas
nos anos 1990.
O estudo de Molina (2005) sobre poltica social na
Amrica Latina chama ateno para o fato de que estaria
em curso um novo modelo de poltica social denominado
Modelo de Poltica de Proteo para Pobres (MPPP), em
funo da persistncia da pobreza, da ineccia das instituies e organizaes pblicas, das conseqncias sociais
negativas do modelo econmico adotado, e da perda do
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protagonismo do Estado ante os setores privados, externo e

o chamado terceiro setor.
Esse modelo concentra-se em atender a parte da populao pobre (os mais pobres) por meio de um conjunto de
servios pblicos nanciados e garantidos pelo Estado. Tratase de um modelo de proteo que busca, em primeiro lugar,
amenizar as urgncias da pobreza. Para isso, o Estado concentra-se em atender a parcelas da populao situadas abaixo da assim denominada linha de pobreza, enquanto os no
pobres devem procurar resolver suas necessidades diretamente no setor privado, sem a ajuda ou participao do Estado. A populao pobre identicada por mecanismos cada
vez mais sosticados de focalizao, e a situao de pobreza
de seus benecirios condio de acesso aos servios. O critrio dominante para esse reconhecimento o da renda do
indivduo ou de sua famlia, claramente insuciente, j que
a pobreza no se resume ausncia de renda, mas envolve
um conjunto de elementos que expressa sua complexidade e multidimensionalidade, entre os quais a destituio de
poder, trabalho e informao, a ausncia nos espaos pblicos, o (no-)acesso e usufruto dos servios pblicos bsicos. A
pobreza, mais do que medida monetria, relao social que
dene lugares sociais, sociabilidades, identidades.
O modelo de proteo social para pobres, no qual se
inserem os programas de transferncia direta de renda,
uma resposta necessria diante das urgncias sociais, mas
pontual e transitria diante de uma questo estrutural,
portanto, persistente. Responde ao presente, atendendo a
necessidades imediatas, adota uma perspectiva reducionista
da pobreza como expresso monetria, mas no ataca os
seus determinantes estruturais, especialmente os relacionados poltica econmica e ao modelo de desenvolvimento,
mantendo inalterados os ndices de desigualdade social no
Brasil, que esto entre os mais altos do mundo. Nas reexes de Vera Telles (2004), como se vivssemos um preLua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

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sente inteiramente capturado pelas urgncias do momento,

e no nos restasse muito mais do que a sua gesto cotidiana,
sem conseguir gurar e nomear as expectativas e esperanas que lanam as linhas de fuga de futuros possveis.

Leituras da cidade transformaes no cenrio urbano

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H uma vasta literatura sobre a questo urbana e os processos de mudana social nas cidades relacionada s novas
formas de pobreza urbana e segregao espacial e social1.
O contexto dos anos 1970 e 1980 pode ser considerado inaugural no que se refere constituio dos campos
temticos dos estudos urbanos e da sociologia urbana na
literatura brasileira (Marques e Torres, 2005). Nesse universo, a temtica central e mais signicativa que emergiu
dos estudos urbanos foi, certamente, a noo de periferia
entendida como espao de reproduo da fora de trabalho
no contexto do capitalismo perifrico e dependente.
Um ponto de inexo na anlise das questes urbanas
como expresso dos conitos e das lutas sociais na cidade
foi o livro So Paulo, crescimento e pobreza (Kowarick e Brandt,
1975), publicado h exatamente trs dcadas, como resultado de um estudo promovido pela Comisso de Justia e Paz,
com grande repercusso e penetrao.
Apresentando uma leitura inovadora sobre a congurao da problemtica urbana, o trabalho apia-se na anlise da
centralidade do processo de explorao do trabalho como
motor da pauperizao, questiona o mito da marginalidade social (cf. Janice Pearlman, 1981) e remete a anlise da
pobreza urbana s relaes entre acumulao e pobreza.
Ao buscar explicitar as determinaes da questo
social e urbana na sociedade brasileira, o estudo teve o
1
Um panorama abrangente da literatura sobre estudos urbanos, desde a dcada
de 1970 at o momento atual, pode ser encontrado em Marques e Torres (2005),
especialmente Parte I, item 1.

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mrito de elucidar que crescimento econmico, mesmo

em nmeros expressivos, pode ter como conseqncia a
ampliao dos nveis de pobreza e desigualdade sociais,
como aconteceu no Brasil com o milagre econmico no
contexto da ditadura militar. A partir desse marco, a introduo das noes de periferia e de segregao urbana abre
um leque amplo de temas relacionados s carncias e aos
problemas urbanos das grandes cidades.
O conceito de espoliao urbana, cunhado por Kowarick
em 1979, forneceu a pista para a compreenso das contradies urbanas nas grandes metrpoles brasileiras. A espoliao urbana foi denida como ausncia e precariedade
de servios de consumo coletivo que, conjuntamente com
o acesso terra, se mostram necessrios reproduo urbana dos trabalhadores. Implcita nessa noo a presena de
uma somatria de extorses como resultado das mltiplas
excluses que sofrem os moradores e trabalhadores das
cidades da periferia capitalista.
A partir dos anos 1970-1980, o tema das lutas urbanas eclode na Amrica Latina e no Brasil, e so inmeros
os estudos e pesquisas sobre a dinmica dos movimentos
sociais urbanos, e o processo que se desencadeia nos bairros populares em torno de bens e equipamentos de consumo coletivo, como gua, luz, creche, transporte, moradia
etc., no contexto da luta pela democratizao do Estado e
da sociedade.
Nos anos 1980 intensicaram-se os estudos sobre a dinmica das aes coletivas e suas formas de organizao e
mobilizao, que destacavam o cotidiano dos moradores das
periferias das cidades, suas formas de vida e de trabalho, seus
modos de associao e de luta. A centralidade do debate
era dirigida para os sujeitos das lutas coletivas (cf. Singer e
Brant, 1981, e Sader, 1988), que sofriam tanto a espoliao
como moradores quanto a explorao como trabalhadores,
embora nem sempre as conexes entre as lutas que se proLua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

29

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

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cessavam nas fbricas e nos bairros da periferia fossem identicadas pelas pesquisas da poca (Kowarick, 2000).
Em textos anteriores (Rosa e Raichelis, 1982 e 1985),
escritos nessa dcada com base em pesquisas desenvolvidas
para o movimento de loteamentos clandestinos da cidade
de So Paulo, anotvamos que verica-se na dinmica do
crescimento urbano um intenso processo de expulso da
populao trabalhadora do centro das cidades para a periferia, em funo da valorizao do solo urbano e da especulao imobiliria; proliferam loteamentos clandestinos,
favelas, desprovidos de infra-estrutura urbana e dos servios
necessrios vida na cidade (Rosa e Raichelis, 1982: 72).
Quanto emergncia da periferia como objeto que
canalizava as reexes sobre os conitos e as lutas urbanas,
armvamos que a periferia o cenrio para onde convergem as inmeras demonstraes da insatisfao popular
quanto s suas condies de vida e, portanto, tambm
onde emergem as condies propcias para a mobilizao e
organizao popular em mltiplas frentes de reivindicao
e luta contra o poder pblico, identicado como a instncia
responsvel pelo processo de espoliao e excluso a que
submetida (Rosa e Raichelis, 1982: 72-73).
A riqueza das anlises e pesquisas apontava as relaes
entre as contradies urbanas e o processo de transformaes sociais, enfatizando o potencial de mudana dos novos
movimentos sociais urbanos.
No incio dos anos 1990, o clssico texto de Valladares
(1991), apoiado em ampla literatura, trabalhava a idia de
que a evoluo das concepes de pobreza urbana guarda estreita relao com a prpria trajetria do processo de
urbanizao; com as transformaes que ocorrem no mercado de trabalho urbano; com a insero espacial/residencial
da populao pobre nas cidades; e ainda com o papel de
ator social e poltico que vem sendo atribudo s camadas
populares ao longo do tempo (Valladares, 1991: 82-83).
Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

Raquel Raichelis

A associao desenvolvida pela autora entre as representaes e os discursos sobre a pobreza e a forma espacial
tpica de insero da populao pobre no tecido urbano,
a partir de determinados perodos histricos da sociedade
brasileira, continua a oferecer um referencial importante
para as reexes atuais.
O quadro a seguir sintetiza as principais idias desenvolvidas por Valladares at os anos 1980:
Virada do
Sculo XX

Trabalhadores vadios
Classes perigosas

Cortio

Dcadas de
1950-1960

Populao marginal
Subemprego
Populao de baixa renda

Favela

Dcadas de
1970-1980

Setor informal
Estratgias de sobrevivncia
Moradores
Trabalhadores pobres bandidos

Periferia

31
No livro Escritos urbanos, Kowarick (2000) retoma o rico
percurso da sua produo intelectual sobre um conjunto de
temas sintetizados na questo urbana e, em uma anlise crtica (e autocrtica), distante dos determinismos estruturais
que marcaram as reexes nos anos 1970-1980, reconstri
a mirade de questes que marcaram as conjunturas sociopolticas de recrudescimento dos movimentos operrio e
sindical e dos novos movimentos sociais, bem como a vigorosa
produo terica do perodo.
Kowarick rearma a importncia das relaes, sempre
dinmicas e contraditrias, entre sujeitos e estruturas, subjetividade e objetividade na anlise da trama complexa do
tecido urbano das cidades, e a impossibilidade de deduzir
as lutas sociais das determinaes macroestruturais, j que
no h uma relao linear entre a precariedade das condies de vida e as lutas desencadeadas pelos sujeitos que
as vivem.
Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

Gesto pblica e a questo social na grande cidade

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Para o autor, no se trata de desconsiderar os condicionantes estruturais objetivos, mas de reconhecer que em si,
a pauperizao e a espoliao so apenas matrias-primas
que potencialmente alimentam os conitos sociais: entre as
contradies imperantes e as lutas propriamente ditas h
todo um processo de produo de experincias que no
est, de antemo, tecido na teia das determinaes estruturais (Kowarick, 2000: 69).
A anlise da pobreza urbana e do modelo de urbanizao por expanso da periferia remetia s articulaes entre
classes sociais, o trabalho e o acesso cidade, destacandose o protagonismo do Estado na criao da infra-estrutura
necessria ao crescimento industrial e gesto dos servios de consumo coletivos relacionados s necessidades de
reproduo da fora de trabalho.
Embora o Estado nos pases capitalistas perifricos, e
o brasileiro em particular, ao contrrio do que aconteceu
historicamente nos pases centrais, no tenha criado condies para a reproduo da totalidade da fora de trabalho,
nem tenha estendido ao conjunto da classe trabalhadora os
direitos de cidadania, o parmetro do trabalho e suas regulaes estavam presentes como fora estruturadora e socializadora das relaes sociais. E por essa razo era o Estado
o alvo das reivindicaes e presses dos movimentos populares pela melhoria das condies de vida e de trabalho na
cidade. Neste sentido, o Estado politiza-se ao tornar-se alvo
de acirradas presses e reivindicaes: por causa desse tipo
de oposio (de classes) ele se torna o ncleo dos conitos
(Kowarick, 2000: 100).
A reestruturao produtiva em curso no Brasil desde
os anos 1990 implode exatamente esses parmetros do trabalho e as possibilidades de mobilidade social na cidade,
ao menos como projeto de futuro que mobilizava o sonho
de modernizao e progresso das famlias trabalhadoras.

Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

Raquel Raichelis

Isso que se convencionou chamar de desregulao

neoliberal em tempos de globalizao, nanceirizao da
economia e revoluo tecnolgica pode ser lido como a
desmontagem do diagrama de referncias que conferia
sentido, dava ressonncia e qualicava a potncia poltica
das mil faces do problema urbano (Vera Telles, 2004: 9).

A cidade passa a ser o cenrio de recongurao dos

espaos urbanos, redesenhados pelo agravamento da questo social, pelo encolhimento do trabalho, segundo a regra
fordista (cidadania regulada, nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos), pelas diferentes formas de precarizao
do trabalho e exploso do desemprego, deteriorao dos
espaos coletivos, privatizao dos servios pblicos, pelo
estabelecimento de novas formas de segregao e violncia urbana, pelos novos circuitos de pobreza e riqueza, que
redenem os tradicionais modelos de centro e periferia.
Em entrevista Folha de S.Paulo (13.11.2005), Caldeira
arma que os conitos urbanos hoje tomaram o lugar das
antigas lutas trabalhistas ocorridas nas fbricas, e o espao
da cidade passou a ser o foco tanto da organizao poltica
quanto da revolta. O que eram a fbrica e as condies de
trabalho industrial, que davam o simbolismo para as revoltas, hoje a cidade e as condies de vida nelas.
Os conitos urbanos, em suas diferentes manifestaes
no espao pblico e privado, ganham expresses diversas na
vida dos diferentes grupos sociais e provocam efeitos desestruturadores nas suas relaes com a cidade. A concentrao territorial das camadas empobrecidas participa ativamente do seu processo de destituio como atores sociais
e polticos na cidade. A ausncia de mobilidade social e a
falta de perspectiva de futuro atingem muito fortemente os
jovens das famlias pobres, trazendo ao debate as novas relaes que estabelecem com a cidade, mediadas pelo crime
e pela violncia. preciso considerar ainda as profundas
Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

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Gesto pblica e a questo social na grande cidade

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transformaes que se processam hoje na esfera familiar,

nos novos arranjos familiares que desconguram os tradicionais papis de homens e mulheres e instalam novas e
conitivas dinmicas geracionais e de gnero.
Caldeira (2000: 211), apoiada em ampla pesquisa emprica realizada na cidade de So Paulo entre 1988 e 1998,
analisa a forma pela qual o crime, o medo violncia e o
desrespeito aos direitos de cidadania tm se combinado
com as transformaes urbanas para produzir um novo
padro de segregao espacial nas duas ltimas dcadas.
Para a autora, a segregao tanto espacial quanto
social uma caracterstica importante das cidades, pois
as regras que organizam o espao urbano so apoiadas basicamente em padres de diferenciao social e de separao. Trata-se de regras que variam cultural e historicamente, revelam os princpios que estruturam a vida pblica em
cada sociedade e indicam como os grupos sociais se interrelacionam no espao da cidade.
Na anlise histrica dos padres de segregao social em
So Paulo, Caldeira identica pelo menos trs formas diferentes no espao urbano da cidade ao longo do sculo XX:
1. do nal do sculo XIX at os anos 1940, era uma cidade concentrada em que os diferentes grupos sociais se comprimiam
numa rea urbana pequena e estavam segregados por tipos
de moradia;
2. dos anos 1940 aos anos 1980, dominou o desenvolvimento da
cidade a segunda forma urbana, a centro-periferia: os diferentes grupos esto separados por grandes distncias; as classes
mdia e alta concentram-se nos bairros centrais com boa infraestrutura, e os pobres vivem nas precrias e distantes periferias
3. desde os anos 1980, e convivendo com o padro centro-periferia, uma terceira forma urbana vem se congurando e
mudando consideravelmente a cidade e sua regio metropolitana. Essas transformaes recentes esto gerando espaos
Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

Raquel Raichelis

nos quais os diferentes grupos sociais esto muitas vezes prximos, mas separados por muros e tecnologias de segurana,
e tendem a no circular e/ou interagir em reas comuns.

O principal instrumento desse novo padro de segregao espacial denominado por Caldeira de enclaves forticados: espaos privatizados, fechados e monitorados para residncia, consumo, lazer e trabalho. A sua principal justicao o medo do crime violento. Esses novos espaos atraem
pessoas das classes mdia e alta, que esto abandonando a
esfera pblica tradicional das ruas para os pobres, os marginalizados e os sem-teto, modicando profundamente o
panorama da cidade e as relaes pblicas entre as classes
sociais no territrio.
Essa nova cartograa social da cidade expressa a emergncia de um novo padro de organizao das diferenas no espao urbano, que redene os processos de interao social e de
sociabilidade coletiva, promove acessos diferenciados informao, diversidade de oportunidades e aos equipamentos
e bens pblicos, transformando as concepes de pblico e
os parmetros de convivncia pblica, que contradizem os
ideais de heterogeneidade, acessibilidade e igualdade que
ajudaram a organizar tanto o espao pblico moderno quanto as modernas democracias (Caldeira, 2000: 12)
Trata-se de um modelo que se disseminou amplamente nas cidades contemporneas, atingindo tanto as sociedades europias, bero dos ideais democrticos republicanos,
como as recm-sadas do jugo colonial ou de sistemas polticos autoritrios. Para a autora, o fato de esse novo tipo
de organizao do espao urbano espalhar-se vigorosamente pelo mundo inteiro no momento em que muitas dessas
sociedades protagonizam movimentos de democratizao
poltica, de queda de regimes racistas e de intensos uxos
imigratrios, revela a complexidade das relaes entre formas urbanas e processos polticos.
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Gesto pblica e a questo social na grande cidade

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Wacquant (2001), em instigante estudo comparativo

entre os guetos norte-americanos e as periferias francesas,
analisa a nova realidade da pobreza e da destituio social
existentes nas grandes metrpoles do Primeiro Mundo, em
pases como a Frana e os Estados Unidos. Refere-se marginalidade avanada para caracterizar as novas formas de
encarceramento social excludente e de marginalizao que
surgiram ou intensicaram-se na cidade ps-fordista como
resultado no do atraso, mas das transformaes desiguais e
desarticuladas dos setores mais avanados das sociedades e
economias ocidentais, medida que estas repercutem nos
estratos mais baixos da classe trabalhadora e nas categorias
etnorraciais dominadas, bem como nos territrios que estas
ocupam na metrpole dividida (Wacquant, 2001: 187).
Sob o pano de fundo das transformaes econmicas,
sociais e polticas do incio dos anos 1970, o autor problematiza os impactos regressivos da decomposio do salariat e
de suas formas de socializao nos territrios das metrpoles
em desindustrializao que concentram as fraes vulnerveis do proletariado urbano. Observa que, no caso dos guetos norte-americanos, eles perderam o carter comunitrio e
transformaram-se em espaos de privao e de abandono; no
caso das periferias das cidades francesas, elas perderam o seu
papel de substrato da sociabilidade e da identidade da classe
operria e se tornam o lugar do purgatrio social2.
Um dos objetivos do estudo de Wacquant oferecer
ferramentas analticas para repensar os processos de marginalizao que se desenvolvem hoje, no apenas nas sociedades de Primeiro Mundo, e para animar a realizao de
estudos comparativos da polarizao social e mudana urba2
As recentes manifestaes de violncia dos jovens moradores do banlieu parisiense e de outras cidades do interior da Frana atestam o agravamento dos conitos
urbanos provocados pela combinao explosiva de pobreza, segregao racial, cultural e econmica e destituio de direitos de cidadania de crescentes segmentos
sociais, especialmente de imigrantes ou de seus descendentes.

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na no Brasil e em outros pases da Amrica Latina.

Adverte, ao mesmo tempo, para a necessidade de distinguir as diferentes formas de segregao espacial diante dos
sistemas hierrquicos de cada sociedade e suas funes na
organizao social de cada metrpole. Referindo-se ao Brasil,
o autor observa que o mesmo rtulo de favela pode conter
reas estveis que continuam a oferecer abrigos slidos de
integrao da classe trabalhadora dentro da cidade, zonas nas
quais as vtimas da desindustrializao regressiva so entregues ao
seu prprio destino na economia informal nas ruas, cada vez
mais dominadas por atividades criminosas, e com enclaves de
marginais denidos pela experincia de estigma do grupo e
de mancha coletiva (Wacquant, 2001: 17). Tambm h diferenas marcantes entre as favelas do Rio de Janeiro e de So
Paulo, entre aquelas localizadas nas reas centrais ou perifricas das grandes cidades, que precisam ser consideradas.
So reexes importantes tambm porque colocam em
xeque anlises comparativas e concluses, por vezes apressadas, sobre a gueticao das favelas brasileiras, como resultado
socioterritorial dos processos de globalizao da economia.
O autor chama ateno ainda para o novo discurso
moralizador e higienista que organiza as representaes
sobre a pobreza e as interaes sociais nas metrpoles contemporneas, o que tambm pode ser observado na sociedade brasileira, especialmente nas concepes que vm
orientando certas propostas de gesto das polticas sociais
pblicas na cidade de So Paulo3.
Wacquant refere-se concepo moralista e moralizadora que hoje organiza as formas pelas quais so enuncia3
O que tem sido amplamente destacado pela imprensa e mdia locais, por exemplo, em relao s intervenes municipais na assim chamada Cracolndia, regio
localizada no centro de So Paulo, construo de rampas antimendigo na rea
da Avenida Paulista, a expulso de camels e do comrcio informal das ruas, ou
ainda o projeto de reforma da Praa da S para dicultar a permanncia da populao moradora de rua no seu entorno, processos que alguns autores denominam
de arquitetura da pobreza.

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Gesto pblica e a questo social na grande cidade

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das as ameaas representadas pelas manifestas e crescentes

distncias sociais e culturais entre os deserdados e os vencedores da sociedade de mercado, ao responsabilizarem
os pobres pela sua pobreza e excluso, reintroduzindo no
discurso pblico a tica estigmatizadora que diabolizou as
camadas populares no sculo XIX.
O medo social das classes perigosas retorna ao imaginrio coletivo, e, no caso do Brasil, trazendo de volta as
representaes sobre a pobreza urbana na virada do sculo
XX, veiculada pelo discurso higienista que apontava o cortio como locus da doena e do contgio, alm de espao da
desagregao social e bero do crime; e a rua prolongamento do cortio como o lugar da mendicncia, da vadiagem, da violncia (Da Mata, 1985; Valladares, 1991).
Frgoli Jr. (2000), analisando o processo de requalicao do centro de So Paulo, refere-se nova higienizao
que se processa com a expulso das classes populares dos
espaos pblicos para promover a atrao de capitais e de
pessoas, especialmente das classes mdias, congurando-se
o fenmeno conhecido como gentrication4.
Considerando essas reexes, retomamos o esquema
proposto por Valladares para a anlise da pobreza urbana
at os anos 1980 e, a ttulo de ensaio, esboamos o seguinte
quadro para as dcadas de 1900-2000.
Observando o quadro sntese a seguir e, se conrmadas algumas das pontuaes analticas desenvolvidas neste
ensaio, constata-se no cenrio urbano atual sinais inquietantes da dinmica social explosiva presente nas grandes
metrpoles brasileiras como So Paulo.

4
Segundo Leite, no h ainda um consenso estabelecido para a traduo em portugus desse neologismo derivado do ingls gentry. Alguns tradutores ou autores adotam a expresso enobrecimento; em outros casos, optou-se pelo neologismo gentricao. Mantivemos o termo em ingls, tal como adota Leite, para designar a transformao dos signicados de uma localidade histrica em um segmento do mercado,
considerando a apropriao cultural a partir dos uxos de capitais (2004: 19-21) .

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Raquel Raichelis

Trabalhador desocupado
Desemprego, precarizao e
informalizao do trabalho

Dcadas de
1990-2000

Naturalizao da pobreza e
banalizao da violncia
Pobres e miserveis subcidados
Criminalizao da pobreza retorno
das classes perigosas, violncia,
pobreza e bandidagem

Modelo centro-periferia
e emergncia de novas
centralidades
Periferizao acentuada
(casas precrias, loteamentos
clandestinos, cortios da
periferia, ocupaes de
terra) rua cortio favela
enclaves forticados
distantes do centro

As novas formas de segregao e estigmatizao espaciais

e sociais, a escalada da violncia, a crescente presena do
narcotrco e do trco de armas nas favelas e nos bairros populares das grandes cidades brasileiras, o isolamento
social das elites, a disseminao da cultura do medo apontam para a necessidade de aprofundamento de estudos e
pesquisas sobre os rebatimentos da presena (ou ausncia)
do Estado nacional e das instncias subnacionais na implementao das polticas pblicas que tenham como centralidade a (re)signicao e a (re)construo do tecido social
no territrio urbano das grandes metrpoles.
A realidade urbana de So Paulo revela, como nenhuma outra cidade brasileira, a sntese das contradies mais
dramticas da questo social contempornea.
Aqui, nesse imenso territrio, a partir do qual se organiza a dinmica do capitalismo no Brasil, se expressa mais
claramente do que em qualquer outra metrpole do pas
a espoliao urbana, a subcidadania, a dinmica das lutas
e reivindicaes por melhores condies de moradia e de
trabalho. Verdadeiro laboratrio social, a Grande So Paulo com seus cortios, suas favelas, suas invases e moradias autoconstrudas, seus bairros ricos, seus condomnios
fechados continua nesse nal de sculo XX e incio do
XXI como o grande desao compreenso dos problemas
urbanos no pas (Valladares, 2000).
Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

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Gesto pblica e a questo social na grande cidade

As agncias multilaterais e o enfrentamento da pobreza

Na dcada de 1990, as propostas das principais agncias
multilaterais como Bird, Pnud, BID e Cepal para a retomada do crescimento e o enfrentamento da pobreza organizaram-se em torno de trs idias centrais5:
desenvolvimento das economias da Amrica Latina sob a tica da competitividade;
crescimento econmico com eqidade;
redimensionamento dos servios sociais com ecincia e
eccia.

Mesmo ressalvando certas diferenas entre as agncias,

possvel vericar a presena de propostas comuns:
programas de estabilizao monetria, de ajuste estrutural,
de reformulao do papel do Estado e de alterao do desenho das polticas sociais, especialmente nos chamados sistemas pblicos de proteo social;
subordinao da poltica social poltica macroeconmica;
a soluo da pobreza empurrada para fora do Estado, sendo a sociedade civil e o mercado responsabilizados pelas suas
solues e enfrentamento.

40

Para o Banco Mundial, o papel do Estado fundamental para o processo de desenvolvimento econmico e social,
mas no como agente direto de crescimento, seno como
scio, elemento catalisador e impulsionador desse processo. Cabe ao Estado o papel de coordenador, articulador e
impulsionador do desenvolvimento, em conjunto com a
sociedade civil e o mercado.
Na esfera da proteo social ocorre uma inverso das
premissas do pacto keynesiano, sendo as polticas pblicas vis5

Essas anlises esto diretamente referenciadas em Simionato e Nogueira (2001).

Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

Raquel Raichelis

tas como forma de assegurar que o crescimento seja compartilhado por todos e contribua para reduzir a pobreza e a
desigualdade (Banco Mundial, 1997).
O deslocamento de bens e servios de natureza pblica para o setor privado apresenta-se, na viso das agncias
internacionais, como sada para aliviar a crise scal, buscar
maior racionalidade de recursos e benefcios, repassando
para instituies lantrpicas, organizaes comunitrias
e no-governamentais a produo e distribuio de bens e
servios, principalmente sade e educao.
O papel do Estado traduzido pela trilogia: descentralizao, focalizao e privatizao. As exigncias de complementaridade entre Estado e mercado vm sendo rearmadas em todas as propostas como imprescindveis para diminuir a pobreza e a excluso social. Mesmo as propostas do
Pnud e da Cepal, indo alm dos programas emergenciais
pela via de transformao produtiva com eqidade, no
superam o iderio de modernizao neoliberal.
O discurso dominante que a pobreza passou a representar uma ameaa em termos de fratura social oriunda da grande brecha entre pobres e ricos. As polticas macroeconmicas
recomendadas pelos organismos internacionais de nanciamento, como o FMI, incluem em seus objetivos o combate
pobreza. Para eles, os servios sociais devem ser reduzidos
e adequadamente focalizados para os segmentos de extrema
pobreza, caracterstica assumida pelas polticas sociais na Amrica Latina, e no Brasil, como analisamos anteriormente, com
destaque para os programas de transferncia direta de renda
No que se refere ao discurso do urbano na agenda da
globalizao neoliberal, o novo diagnstico destaca que a
origem dos problemas urbanos conseqncia da dissociao entre a cidade e a economia global, fruto da incapacidade dos governos em torn-las competitivas na atrao dos
capitais internacionais (Ribeiro, 2001: 153). Para tornar as
cidades atrativas para o capital, necessrio que os goverLua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

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Gesto pblica e a questo social na grande cidade

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nos assumam a lgica da razo instrumental do mercado e

tenham a capacidade de mobilizar as foras locais econmicas, sociais e polticas em torno de projetos desenvolvidos
por meio da parceria pblico-privado.
Ribeiro observa que no por acaso que no debate
sobre as manifestaes da crise urbanada sociedade brasileira encontramos um novo vocabulrio, no qual freqente o
uso de termos como miserveis, pobres, etc. para nomear
aqueles que antes eram identicados e reconhecidos como
os novos sujeitos da cit, ou seja, os trabalhadores, os movimentos populares, etc. que buscavam entrar na cidade, no
contrato social, fazendo coincidir no imaginrio social, nas
instituies e nas prticas polticas o citadino com o cidado.
Hoje, crescentemente, as manifestaes da sua existncia,
seja na forma do crescimento das favelas, dos ambulantes nos
centros urbanos, das invases de terrenos vazios ou nas revoltas dos moradores de favelas contra o arbtrio, so designadas como expresses da desordem social, conseqncias das
diculdades tcnicas e passageiras da fazer integrar todos no
condomnio urbano da cidade (Ribeiro, 2001: 155).
As agncias de cooperao internacional continuam
atuando fortemente no sentido de provocar a racionalizao dos investimentos estatais e ampliar as aes de natureza privada, inclusive como condio para a obteno de
emprstimos dos organismos internacionais.
Ao mesmo tempo, vrios organismos internacionais
tm ressaltado a importncia de integrar as populaes
marginalizadas cidade legal, o que vem caracterizando,
por exemplo, a poltica de habitao em diferentes pases
da Amrica Latina, inclusive no Brasil6.
6
Para Marques e Saraiva (in Marques e Torres, 2005), a prioridade do governo na
rea de habitao social foi relacionada a aspectos legais, como a aprovao do
Plano Diretor em 2002, e de regularizao, com a desafetao de reas municipais
para repass-las a seus moradores. Destaca-se o programa Mananciais, nas represas
Guarapiranga e Billings, com a regularizao de lotes e a urbanizao de favelas,
programas que contaram com nanciamentos internacionais.

Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

Raquel Raichelis

Essas agncias multilaterais tambm foram responsveis

pela difuso de discursos, polticas e programas que propagaram a idia de desenvolvimento sustentvel, processo que
ganhou grande repercusso devido s Conferncias da ONU,
entre as quais destacam-se a Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro em 1992,
e a Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos
Humanos Habitat II, realizada em Istambul em 1996.
A concepo de sustentabilidade que passa a ser veiculada pretende ser mais ampla do que a de preservao do
meio ambiente, envolvendo a articulao entre as dimenses ambiental, social e econmica, na perspectiva de incorporar segmentos mais amplos ao usufruto dos bens e servios que a cidade deve tornar acessvel.
Apesar das grandes ambigidades que cercam a concepo e os programas voltados ao desenvolvimento sustentvel, em muitos casos associados ao city marketing (Leite,
2004: 18) e ao acirramento da competio entre as cidades
mundiais, esse debate gerou um confronto entre diferentes projetos e uma luta pela apropriao de novas dimenses e sentidos levados a cabo pela agenda internacional
progressista.
Para Saule Jr. (2005), o Frum Social Mundial (FSM)
emerge como um ator de grande peso poltico no processo de internacionalizao do debate sobre direito cidade
como um novo direito humano. Para ele, este o objetivo
central da Carta Mundial do Direito Cidade, resultante
das mobilizaes do FSM, visando inuenciar os governos
nacionais e subnacionais no processo de reverso do cenrio de pobreza e de desigualdades socais.
Em 2005, o Frum Social Mundial realizado em Porto
Alegre Outra Cidade Possvel apresenta uma nova verso da Carta Mundial de Direito Cidade, destacando-se inicialmente em seu texto a compreenso do que uma cidade
e o que so cidados da cidade, propondo medidas a serem
Lua Nova, So Paulo, 69: 13-48, 2006

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Gesto pblica e a questo social na grande cidade

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pactuadas e efetivadas pelos vrios setores da sociedade civil,

organismos internacionais e governos nacionais e locais.
Destacam-se os princpios de sustentabilidade e justia social,
que devem pautar a utilizao das cidades de forma igualitria por todos seus moradores. E, para tanto, as escolhas polticas devem recair sobre a utilizao social da propriedade,
o desenvolvimento de polticas de habitao para as classes
populares e a implementao de mecanismos democrticos
de gesto por meio da participao no oramento e da denio das prioridades das polticas pblicas.
Nesse sentido, internacionalizar o debate sobre a gesto das cidades deve signicar no somente a discusso
sobre a importncia dos investimentos externos para o seu
desenvolvimento, numa perspectiva econmica, mas acima
de tudo reetir sobre os fenmenos urbanos na tica dos
seus habitantes e, conseqentemente, considerando as desiguais oportunidades de usufruto das potencialidades que a
cidade oferece. O processo do Oramento Participativo, o
funcionamento de milhares de conselhos de polticas pblicas e de defesa de direitos, as mltiplas experincias de gesto democrtica e popular realizadas por vrios municpios
em diferentes regies brasileiras so reveladores da ampla
mobilizao dos segmentos organizados da sociedade civil
na defesa do direito cidade para todos.
So processos que ocorrem na conuncia contraditria do movimento que impulsiona a pauta internacional em
sentidos diversos. A Conferncia Habitat II teve como principal objetivo adotar uma agenda, denominada Agenda Habitat, estabelecendo um conjunto de princpios, metas, compromissos e um plano global de ao para orientar esforos
nacionais e internacionais no que diz respeito s polticas de
habitao e de intervenes urbanas (Gomes, 2005: 155).
Segundo Gomes, nessa agenda, ganham centralidade
os princpios de descentralizao, fortalecimento do poder
local e parcerias do Estado com a sociedade civil para o
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Raquel Raichelis

enfrentamento da problemtica urbana. O documento

aprovado em Istambul assume claramente essa perspectiva,
destacando a importncia da promoo do desenvolvimento dos assentamentos humanos sustentveis com a ativa participao das comunidades locais na denio de polticas e
programas e na alocao dos recursos.
Em vrios pases, incluindo o Brasil, vm ocorrendo
mudanas signicativas nas formas de interveno estatal,
especialmente no mbito da gesto pblica e no desenho
das polticas sociais, tendo como orientao as diretrizes e
determinaes emanadas das agncias multilaterais.
Movimentos como o Frum Nacional de Reforma Urbana obtiveram signicativas conquistas institucionais, como
a inscrio do captulo da poltica urbana na Constituio,
a lei nacional Estatuto da Cidade e, mais recentemente, a
criao do Ministrio das Cidades e a aprovao do Fundo
Nacional de Habitao, abrindo possibilidades para a conquista e consolidao de polticas pblicas que respondam
a demandas coletivas de vida digna na cidade.
Finalmente, h um movimento que se desenvolve no
tecido social urbano que transcende a lgica das polticas
ociais e da racionalidade privatista do mercado. Trata-se
da poltica dos usos e contra-usos da cidade no cotidiano do
espao pblico que demarca diferenas e cria transgresses na paisagem urbana ao subverter os usos esperados
constitui lugares que conguram e qualicam os espaos
urbanos como espaos pblicos, na medida em que os torna
locais de disputas prticas e simblicas sobre o direito de
estar na cidade, de ocupar seus espaos, de traar itinerrios,
de pertencer, enm: ter identidade e lugar (Leite, 2004: 25).
Raquel Raichelis
professora do Programa de Estudos Ps-Graduados em
Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC-SP)
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Resumos / Abstracts

GESTO PBLICA E A QUESTO SOCIAL NA GRANDE CIDADE

RAQUEL RAICHELIS
O artigo oferece subsdios para a anlise das novas expresses da questo social e urbana nas grandes metrpoles contemporneas, especialmente na Cidade de So Paulo, no
sentido de identicar conitos, desaos e novas demandas
para a gesto democrtica da cidade e das polticas sociais
pblicas. Traz tambm ao debate o discurso das agncias
multilaterais sobre pobreza e desigualdade social, cotejando as propostas de polticas pblicas formuladas para o seu
enfrentamento, particularmente as voltadas para a problemtica urbana das grandes cidades.
Palavras-chaves: Questo social; Cidade; Espao urbano; Polti-

cas pblicas; Gesto pblica; Agncias multilaterais.

PUBLIC ADMINISTRATION AND THE SOCIAL QUESTION IN THE
LARGE CITY
The article presents some points to the analysis of new expressions of
the social and urban issues in todays large metropolis, especially Sao
Paulo, aiming at identifying conicts, challenges and new demands
for the democratic administration of the city and for public social
policies. It also seeks to debate the multilateral agencies discourse
on poverty and social inequality, exploring public policy proposals
conceived to target those issues, particularly the ones focused on the
urban question in large cities.
Social question; Cities; Urban Space; Public policies;
Public administration; Multilateral agencies.
Keywords:

Lua Nova, So Paulo, 69: 205-213, 2006

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