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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica Municipal

GESTO DEMOCRTICA E PARTICIPATIVA

Helena da Motta Salles

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

S168g

Salles, Helena da Motta Gesto democrtica e participativa / Helena da Motta Salles. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010. 110p. : il. Inclui bibliografia Especializao em Gesto Pblica Municipal ISBN: 978-85-7988-067-4 1. Administrao Pblica. 2. Gesto democrtica. 3. Planejamento Participativo. 4. Participao Poltica. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR lvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Marcos Baptista Lopez Dalmau SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Liliane Carneiro dos Santos Ferreira COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Joselino Goulart Junior COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTORA DO CONTEDO Helena da Motta Salles EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenao do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos rika Alessandra Salmeron Silva Designer Instrucional Andreza Regina Lopes da Silva Denise Aparecida Bunn Auxiliar Administrativo Stephany Kaori Yoshida Capa Alexandre Noronha Ilustrao Lvia Remor Pereira Adriano S. Reibnitz Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira Claudia Leal Estevo Brites Ramos

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de polos da UAB. O PNAP um programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de Ensino Superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas

abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9 Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa
Introduo.......................................................................................................13 O Municpio: local do exerccio da Democracia......................................................25 O que gera descrdito em relao ao Legislativo Municipal?.....................................26 A judicializao da poltica.........................................................................29 A importncia da reabilitao da Poltica.........................................................31 A Democracia Participativa: complemento da Democracia Representativa........36 A Constituio de 1988 e a Democracia semidireta..............................................42 Instrumentos da Democracia direta criados pela Constituio de 1988............42 Os Conselhos Municipais..............................................................................44

Unidade 2 O Planejamento como instrumento da Democracia/Os Controles Oficiais


Introduo.......................................................................................................63 O Planejamento como antdoto contra oscilaes populistas/voluntaristas..........65 A importncia da participao social no planejamento.....................................69 O que distingue o planejamento democrtico do tecnocrtico..........................76 A participao no planejamento do Oramento..............................................82 Os instrumentos de gesto oramentria: PPA, LDO, LOA...................83

Gesto Democrtica e Participativa

O Oramento Participativo (OP)......................................................................89 Os rgos oficiais e a transferncia na gesto.....................................94 O Ministrio Pblico, defensor da sociedade..........................................94 O Tribunal de Contas: transparncia na gesto financeira.......................97

Consideraes Finais ...............................................................................103 Referncias Bibliogrficas................................................................................105 Minicurrculo........................................................................................................110

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Apresentao

APRESENTAO
Caro estudante, Seja bem-vindo disciplina Gesto Democrtica e Participativa ! Em um curso cujo objetivo a formao de gestores pblicos municipais, indispensvel discutirmos os fundamentos e os princpios, assim como os instrumentos de uma gesto democrtica e participativa. O aprimoramento da Democracia em nosso pas supe a boa prtica, tanto dos procedimentos como das relaes democrticas no mbito do municpio, lugar de nosso cotidiano, e, portanto, do efetivo exerccio da cidadania por todos ns. A Democracia est ainda em processo de consolidao no Pas, desafiando nosso passado autoritrio e mazelas como o mandonismo local, o clientelismo, o populismo. A reflexo que desenvolveremos nesta disciplina permitir que voc exera melhor sua funo, seja ela a de servidor municipal ou no, e que compreenda como deve ser a prtica dos que atuam de uma maneira ou de outra na gesto municipal, se voc quiser que nossas cidades sejam um lugar para todos os que nelas vivem, sem exceo. Para tanto, nosso primeiro passo ser, na Unidade 1, compreender a importncia da participao social na gesto do municpio, pois a representao dos cidados, por meio da Cmara de Vereadores, muito importante, mas no suficiente para que de fato se concretize a Democracia no mbito local. E, na Unidade 2, analisar como essa participao pode e deve ser articulada com o planejamento, sobretudo do oramento, e com os organismos de controle oficial, o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas.

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Gesto Democrtica e Participativa

Com o estudo desses temas, esperamos que voc identifique os instrumentos e as prticas democrticas criados no Pas a partir da Constituio de 1988 e que compreenda como realizada a Democracia no seu municpio. Para que os conhecimentos desenvolvidos nesta disciplina sejam compreendidos, vamos relacion-los com fatos e experincias de nossa histria poltica e provocar voc a observar o que ocorre no seu municpio. Alm disso, vamos chamar sua ateno para os elos entre esta disciplina e os contedos de outras disciplinas deste curso, como Gesto do Plano Diretor Municipal e Gesto Tributria , visando a obter uma integrao dos conhecimentos. Ao final de cada Unidade, voc dever realizar uma atividade de aprendizagem, mas ao longo do texto solicitaremos que preste ateno ao que acontece no seu municpio para relacionar os fatos com o contedo da disciplina. Por exemplo: quantos conselhos municipais existem na sua cidade? Voc sabe se eles esto realmente funcionando? Ao final deste livro-texto, voc encontrar uma lista com referncias bibliogrficas que contribuiro para voc aprofundar seus conhecimentos, pois no temos a inteno de esgotar o assunto com o que foi exposto. Na internet, voc pode tambm obter importantes informaes, por exemplo, no site do Ministrio das Cidades, disponvel em <www.cidades.gov.br>, entre outras coisas, voc encontra dados do Conselho das Cidades, o Concidades; e o do Instituto Polis , disponvel em <www.polis.org.br>, alm de outros que oportunamente sero citados. Por fim, o mais importante que voc desenvolva uma postura participativa e, com base nas orientaes aqui adquiridas, lance-se na pesquisa de como se constri uma Gesto Democrtica e Participativa. Bom estudo! Professora Helena da Motta Salles

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Unidade 1 O Municpio e a Democracia Apresentao Participativa

UNIDADE 1
O MUNICPIO E A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Compreender o papel fundamental do municpio na Federao brasileira, tal como ela foi estruturada a partir da Constituio de 1988; Entender como a participao poltica dos cidados crucial na Democracia e complementa o sistema representativo; e Verificar que os novos instrumentos criados em 1988 permitem a participao dos cidados na poltica do municpio e do Pas, com destaque para o Conselhos Municipais.

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Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

INTRODUO
Caro estudante, Estamos iniciando a primeira Unidade de estudo, na qual discutiremos as grandes mudanas que o Brasil passou nas ltimas dcadas, a partir da redemocratizao. Voc j parou para analisar como h a preocupao crescente com a maneira como as decises so tomadas? Se elas caem como pacotes sobre os cidados ou se foram amplamente debatidas? Isso tem a ver com o novo Brasil que rejeita enfaticamente os procedimentos autoritrios. Vamos ampliar essa discusso?

Em uma cidade da regio Sudeste, com cerca de 500 mil habitantes, em abril de 2008 uma notcia caiu sobre toda a populao como uma bomba: o prefeito havia sido preso pela Polcia Federal, cujas investigaes o apontavam como responsvel por fraude, desvio de recursos pblicos, conluio* com empresrios ao estabelecer contratos da prefeitura, entre outras irregularidades. Logo a notcia se espalhou, inclusive pela mdia de alcance nacional; as fotos do prefeito preso estavam estampadas nos jornais, na tev e na internet. O que chamou a ateno nessa histria que as pessoas da cidade ficaram surpresas com o fato de a Polcia Federal ter agido, mas no com as acusaes em si. A reao mais comum dessas pessoas era a de questionarem o porqu de isso ter demorado tanto a acontecer ou de se admirarem da interveno da Polcia Federal, como se ningum mais esperasse por isso. Ou seja, havia nos comentrios, nas piadas, nas conversas nos bares, nas filas etc. o sentimento de que finalmente algo havia sido feito, j que era considerado bvio que o prefeito vinha agindo de modo corrupto.

*Conluio cumplicidade para prejudicar terceiro(s). Fonte: Houaiss (2009).

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Mas a iniciativa de ao foi da Polcia Federal, sem a mobilizao da sociedade. Algumas perguntas so suscitadas pela situao: se era claro para todos que o prefeito era corrupto, por que a cidade se calou? Por que os Conselhos Municipais se calaram? No papel dos Conselhos Municipais acompanhar a utilizao dos recursos oriundos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM)? E o desvio de tais recursos no era uma das acusaes feitas contra o prefeito? Por que a Cmara Municipal se calou? Por que os movimentos sociais se calaram? Por que o Ministrio Pblico se calou? O Tribunal de Contas? Calcula-se que o desvio dos recursos pblicos foi da ordem de R$ 200 milhes. O monitoramento cuidadoso da populao em relao Administrao Municipal poderia ter evitado tal descalabro? No apenas por meio da improbidade administrativa que o interesse pblico pode ser lesado, embora essa seja a forma mais grave, sem dvida. As prioridades da prefeitura podem no coincidir com as da populao, as escolhas feitas pela equipe de governo podem no ser as melhores aos olhos da maioria da populao da cidade. Por isso, o acompanhamento por parte de todos fundamental, afinal aquelas pessoas somente esto ocupando cargos na prefeitura porque o mandatrio que as nomeou foi sufragado pelos eleitores. Diante desse contexto, muitos se perguntam: adianta mesmo a mobilizao popular? Alm de permitir que os cidados expressem sua indignao, ela tem resultados prticos? E como exercer tal vigilncia? Que instrumentos a viabilizam? Que caminhos o cidado comum deve percorrer para entender o que se passa na Administrao Municipal e, principalmente, para nela interferir? Todas essas questes envolvem a temtica de nossa primeira Unidade, e, de certa forma, respond-las um de nossos propsitos. Afinal, a gesto democrtica e participativa agrega valores mesmo j conhecida Democracia Representativa? Alm do aspecto simblico, os Conselhos Municipais tm efetividade?

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Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

O MUNICPIO: LOCAL DO EXERCCIO DA DEMOCRACIA


Para falar sobre municpio, inevitvel comearmos fazendo referncia a um marco da histria recente do Pas: o movimento pela redemocratizao na dcada de 1980, que resultou na Assembleia Constituinte e na elaborao da Constituio Federal, de 5 de outubro de 1988. poca, o Pas se ressentia do perodo de um quarto de sculo sob o regime autoritrio inaugurado no ano de 1964. Se somarmos esses anos aos oito do Estado Novo (19371945) e aos 41 da Repblica Velha, a Repblica dos Coronis (1889-1930), concluiremos que no sculo XX tivemos parcos resultados quanto efetivao da Democracia no Brasil. Talvez voc j tenha observado como no Brasil foi criada uma cultura de valorizao do Poder Executivo como aquele que resolve mesmo, do qual devemos esperar solues e h algum tempo at mesmo a ideia de que um governo autoritrio aquele que iria tirar o Pas do abismo. Essa fragilidade da Democracia e as sequelas da ditadura aumentaram os desafios a serem enfrentados no processo de reconstruo institucional iniciado na dcada de milagre econmico brasileiro Saiba mais 1980, durante a redemocratizao. A confluncia entre, de um lado, o esgotamento do modelo de crescimento econmico adotado durante o perodo conhecido como milagre econmico brasileiro, que havia funcionado como fonte de
Perodo de acelerao do crescimento econmico brasileiro entre os anos de 1968 e de 1973, tido como resultado tardio das reformas realizadas pelo Governo de Castello Branco (1964-1967) e em grande medida associado ao Programa de Ao Econmica do Governo. Fonte: <http://www.scielo.br/pdf/rbe/ v62n2/06.pdf>. Acesso em: 2 ago. 2010.

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legitimao para o projeto militar e, de outro lado, a nsia da sociedade pelo retorno normalidade democrtica, fizeram dos anos de 1980 um perodo frtil em avanos polticos. A distenso lenta, gradual e segura do perodo do presidente Geisel (19741978) foi intensificada por fora das presses da sociedade, que obrigaram o processo de abertura a avanar alm das intenes iniciais dos militares. Desde a segunda metade da dcada de 1970 avolumara-se a vida associativa e a formulao de reivindicaes dos setores sociais, das mais variadas naturezas e amplitudes. Um alvo comum unia a todos: o retorno institucionalidade democrtica, e tal movimentao resultou na Assembleia Constituinte de 1987.
Saiba mais
Um dos maiores polticos brasileiros, formou-se em advocacia pela Universidade de So Paulo (USP), em 1940. Antes de ingressar na poltica, foi secretrio da Federao Paulista de Futebol. Elegeu-se deputado estadual em 1947, pelo Partido Social Democrtico (PSD). Trs anos depois, passou a ser deputado federal, funo que exerceu durante 11 mandatos consecutivos. Foi presidente do MDB e PMDB durante vrios anos e seu presidente de honra. Em 1987, o parlamentar comandou a Assembleia Constituinte. Candidato presidncia em 1989, no obteve sucesso, mas marcou a histria do Pas. Fonte: <http:// www.nossosaopaulo.com.br/Reg_SP/Politicos/ Ulysses Guimares

A Constituio de 1988, apelidada de Constituio Cidad por Ulysses Guimares por ter consolidado os direitos dos cidados, possibilitou entre outros resultados a restaurao do federalismo com o reconhecimento dos municpios como entes federativos, ao lado da Unio e dos Estados-membros. No novo texto constitucional, o princpio da descentralizao administrativa e poltica tambm incluiu os municpios, como vemos em seu artigo 18:
A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta constituio. (BRASIL, 1988).

B_UlissesGuimaraes.htm>. Acesso em: 2 ago. 2010.

Por tanto, rompendo com uma tradio oriunda do Perodo Colonial, a Constituio de 1988 fez dos municpios entes autnomos, equiparando-os Unio e aos Estados. Ao mesmo

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Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

tempo, instituiu nova repartio tributria, que acarretou ganhos significativos para os municpios. Somadas as receitas tributrias prprias dos municpios s transferncias constitucionais, a participao desses no bolo tributrio cresceu de 10,8%, em 1988, para 16,9% em 2000 (ANDRADE, 2007). Naquela conjuntura, alm da mobilizao da sociedade pela redemocratizao, o Pas estava s voltas com a crise fiscal, tendo o ciclo virtuoso de desenvolvimento sido interrompido desde o final da dcada de 1970. O tema da distribuio das competncias tributrias (quais impostos ficariam a cargo de cada unidade da Federao) e da participao dos entes federativos no bolo tributrio entraram na pauta poltica tambm em razo da crise. O que impulsionou a descentralizao na conjuntura da constituinte foram, sobretudo, razes polticas promover a Democracia. Mas no final da dcada de 1990 o aprofundamento da municipalizao resultou de iniciativas do Governo Federal no sentido de transformar os governos locais nos principais responsveis pelos servios universais de sade e de educao fundamental e pelos seus gastos correspondentes. A esse respeito encontramos com frequncia duas confuses: a ideia de que descentralizao poltico-administrativa e federalismo so indissociveis e a ideia de que descentralizao e Democracia tambm so inseparveis. No primeiro equvoco, o exemplo norte-americano desmente tal afirmativa, porque o federalismo nos EUA surgiu com a finalidade de centralizar um poder antes disperso; o texto constitucional americano enunciou os poderes do governo central necessrios ao atendimento das demandas da Federao, e aos Estados-Membros restaram os poderes ditos residuais. A conveno de 1787 procurou concentrar o poder em um novo governo central, mas tambm buscou manter os poderes dos Estados-membros, e o poder residual passou a ser visto como sinnimo de fora poltica. Quanto ao segundo equvoco, o principal argumento em favor da descentralizao como promotora da Democracia consistia no seguinte: mais fcil controlar o prefeito e a Cmara de

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Accountability

Termo com origem na Cincia Poltica norteamericana que comporta distintos significados e nfases. Um de seus significados est relacionado determinao de que as decises tomadas pelos Executivos Municipais devam ser compreendidas pela populao. Por exemplo: como calculada a tarifa dos nibus urbanos? Como so justificados os seus aumentos? essa prestao de contas populao que denominamos de accountability. De acordo com Schedler (1999), existem pelo menos duas conotaes bsicas para o termo, uma a capacidade de resposta dos governos, isto , a obrigao dos funcionrios pblicos de informarem e expli-

Vereadores do que autoridades mais distantes da esfera local; no municpio mais fcil garantir a accountability. Schedler (1999) identifica trs formas bsicas de prevenir o abuso do poder:

sujeitar o poder ao exerccio das sanes;

obrigar que esse poder seja exercido


de forma transparente; e

forar que os atos dos governantes


sejam justificados.

Alm disso, os cidados se interessam mais pelos problemas que lhes carem seus atos, outra a capacidade de impor sanes e perda de poder para os que indizem respeito mais de per to. A fringiram os deveres pblicos. Fonte: Elaboindissociabilidade entre descentralizao rado pela autora. e Democracia tem sido questionada na literatura, em razo de fenmenos observveis em nossa realidade. Podemos lembrar alguns exemplos: se a descentralizao de competncias ocorre sem distino para todos os municpios e entre esses h muitas disparidades de recursos materiais e humanos, tal procedimento aumentar ainda mais tais desnveis, inclusive entre as respectivas populaes. Se h a descentralizao de recursos, mas o poder decisrio continua concentrado no nvel federal, pouco ou nada ter avanado na democratizao. Se o clientelismo permanece em algumas localidades, assim como a baixa renovao de sua elite poltica, a Democracia no municpio ficar comprometida, ainda que haja a descentralizao. Ou seja, a descentralizao por si s no garante a Democracia. Melo (1996) analisa a confluncia de fatores que levaram ao enaltecimento do princpio da descentralizao no contexto da redemocratizao no Brasil. Em seguida revela alguns efeitos perversos observveis aps uma dcada de experimentos

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descentralizantes. Por ironia da histria, houve uma convergncia entre o pensamento dos setores de esquerda e o pensamento liberal de oposio ao regime militar quanto defesa da descentralizao na dcada de 1980. Oposio centralizao prpria do autoritarismo burocrtico de um lado e influncia da voga neoliberal de outro. Com isso, a descentralizao passou a ser vista como elemento eficiente da engenharia poltico-institucional da Democracia emergente, o que contribuiu para a cultura poltica fortemente municipalista da dcada de 1980.

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Thomas Hobbes (1588-1679)

Filsofo ingls que em sua obra Leviat teorizou sobre a necessidade de um Estado forte para impedir que os homens permanecessem na situao de guerra de todos contra todos, de competio desmedida, prpria do estado de natureza. A expresso hobbesianismo municipal refere-se a essa competio por recursos, ou por investimentos industriais, que os municpios estabelecem entre si. Fonte: Elaborado pela autora.

O tempo revelou, no entanto, alguns efeitos perversos da descentralizao, como o hobbesianismo municipal, expresso entre outras coisas, na disputa das localidades por investimentos industriais, deslegitimando as prioridades sociais em favor dos benefcios fiscais e isenes tributrias. Diante desse cenrio, houve grande proliferao de municpios, pois a Constituio de 1988 transferiu a responsabilidade legal pela definio dos critrios de criao de novos municpios, que era prerrogativa federal, para o mbito estadual. Entre 1988 e 1996, quando afinal foi aprovada a lei que dificulta a criao de novos municpios, surgiram mais de 1.300 municpios, a maioria com menos de 10.000 habitantes (COSTA, 2007).

multiplicao

de

municpios

suscitou

diversos

questionamentos, dentre os quais podemos destacar o seu impacto fiscal (multiplicao de estruturas administrativas e instncias poltico-institucionais) e maior dificuldade de coordenao federativa no Pas. Mas qual a justificativa para essas questes?

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Tal crtica justificada mais nos casos de emancipao de distritos muito pobres e de dimenses muito reduzidas, porm [...] esse ponto exige minucioso levantamento emprico para que generalizaes mais amplas possam ser feitas (MELO, 1996, p. 16). Enfim, enquanto na dcada de 1980 a descentralizao apresenta-se como ideia importante, na dcada de 1990 ela passa a ser vista com mais cautela, j sendo conhecidos seus resultados, dentre os quais destacamos a guerra fiscal. Nessa nova conjuntura houve at um movimento no sentido da reconcentrao por parte do Governo central. No entanto, a experincia descentralizante trouxe consigo um aprendizado social ainda no de todo compreendido e analisado. As consequncias das tendncias descentralizantes derivam tambm de dois aspectos importantes: as dimenses continentais e as profundas disparidades territoriais, funcionais, econmicas e sociais constitutivas da sociedade brasileira. H enorme heterogeneidade socioeconmica e demogrfica entre os cerca de 5.561 municpios brasileiros, o que acarretou impactos diferenciados das sucessivas polticas de descentralizao. Alm das grandes diferenas entre as cinco regies, h tambm disparidades dentro de cada regio e de cada Estado federado, o que implica a necessidade de considerar a importncia dessa varivel no ordenamento jurdico poltico do Estado brasileiro. Por outro lado, apesar da alternncia ao longo da histria do Pas entre perodos de maior e menor centralizao poltica, a cultura poltica brasileira predominantemente centralizadora. Esse trao foi exacerbado nos perodos autoritrios e, assim, o municpio no ocupou ao longo da histria brasileira lugar de destaque na partilha do poder na Federao brasileira. Por esse motivo, a valorizao do poder e do governo local nesse final de milnio propiciado pelos avanos da Constituio de 1988, embora contenha efeitos indesejveis, concorreu para o fortalecimento do municpio. Isso porque ele foi reconhecido como parte constitutiva do Estado federado e detentor de parcela da competncia nacional, ao mesmo tempo em que a forma federal do Estado foi includa entre os dispositivos que no podem ser modificados por emendas constitucionais (NEVES, 2000).

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Dessa forma, a Carta Magna de 1988 ampliou a sua autonomia ao atribuir ao municpio a condio de [...] entidade estatal, poltico-administrativa, com personalidade jurdica, governo prprio e competncia normativa (MEIRELLES, 1993, p. 116). Nos termos dos artigos 29 a 31 da Constituio, essa autonomia se expressa pelo menos quatro dimenses: poltica, administrativa, financeira e legislativa (NEVES, 2000). No mbito da autonomia poltica, est a capacidade de autogoverno, por meio da eleio direta de seu prefeito, vice-prefeito e vereadores; e de auto-organizao, por meio da elaborao da prpria Lei Orgnica Municipal. No que concerne autonomia administrativa est prevista a capacidade de organizar suas atividades, criar seus quadros de servidores, gerir e prestar os servios de sua competncia, podendo executar os servios diretamente ou indiretamente por intermdio de terceiros. A autonomia financeira refere-se capacidade para instituir e arrecadar seus prprios tributos, como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto sobre Servios (ISS) e tambm outras fontes de rendimentos (aluguel de imveis, venda de bens etc.), alm da autonomia para definir suas formas de aplicao (embora exista alguma restrio constitucional, como as vinculaes relativas ao ensino e as limitaes referentes aos gastos com pessoal e com o Legislativo). Est includa nesse mbito a autoridade para elaborar, aprovar e executar seu prprio oramento. Para alm desses aspectos, o grande reforo dado pela Constituio de 1988 ao municpio foi atribuir-lhe um volume de recursos financeiros mais expressivo por meio das transferncias constitucionais, tanto da Unio como dos Estados-membros. No caso da Unio, por meio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e no caso dos Estados-membros, por meio da cota-parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM). Alm dessas transferncias constitucionais, os governos locais recebem tambm recursos para o desenvolvimento de polticas sociais universais. Com essa redefinio fiscal, os municpios

Composto de recursos do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos

Industrializados (IPI).

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passaram a contar com recursos financeiros como nunca havia acontecido antes. Por seu turno, a autonomia Legislativa est fundada tanto na capacidade para [...] legislar sobre assuntos de interesse local [...] como na de [...] suplementar as legislaes federal e estadual no que couber [...] (BRASIL, 1988, Art. 30, Incisos I e II). Sobre esse passagem relativa autonomia legislativa vale ressaltar a pouca clareza quanto ao exato significado, limite das duas expresses: assuntos de interesse local e atribuio suplementar da construo no que couber, o que amplia a margem de ambiguidade e de indefinio entre os entes federados no que concerne dimenso legislativa (NEVES, 2000). Em suma, retornando ao tema da descentralizao, importante frisarmos que o fortalecimento do municpio em razo da redefinio da distribuio dos recursos tributrios promovido pela Constituio de 1988 resultou em maior municipalizao da receita, ainda que de forma no adequadamente planejada. Como consequncias desse processo esto as apontadas anteriormente por Melo (1996) e, sobretudo, o fato de a Constituio de 1988 ter produzido um processo desordenado de descentralizao de encargos, com claro desequilbrio entre as responsabilidades e os nus, por um lado, e os recursos transferidos para suport-los, por outro (AFONSO; ARAUJO, 2000).

Voc pode estar se perguntando: como a questo das finanas pblicas locais incide sobre o tema gesto democrtica e participativa?

A questo das finanas pblicas locais incide de vrias maneiras sobre o tema. Por exemplo, a distribuio muito desigual de recursos entre os entes da Federao comprometeria e muito a Democracia dentro das localidades mais depauperadas e, no plano nacional, pelo desequilbrio entre as unidades da Federao. A guerra fiscal, quando estabelecida entre Estados e/ou entre municpios, tem o mesmo efeito.

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De forma sinttica podemos dizer que a descentralizao de recursos sem a descentralizao do poder decisrio no garante a Democracia no nvel local; a descentralizao de recursos sem o poder de deciso pouco adianta. Um aspecto importante relacionado a isso e que precisamos destacar quanto o formato das relaes entre o Governo Federal e os nveis subnacionais qualifica a Democracia. Nesse sentido, ns como cidados temos questes fundamentais a refletir, quais sejam: o prefeito tem de implorar, com pires na mo, os recursos federais e estaduais? Para a liberao de recursos por parte da Unio e do Estado-membro, so exigidas contrapartidas dos governos locais sob a forma de apresentao de resultados? Tal liberao ocorre segundo regras claras e universais? Essas questes revelam a importncia da poltica nesses aspectos, sob a forma da regulao institucional envolvida nas relaes estabelecidas entre os entes da Federao. Afinal, quando falamos em Democracia estamos falando em distribuio de recursos, materiais ou simblicos, o que implica a diviso do poder. Tanto no que diz respeito aos cidados como no que tange aos entes da Federao, importa saber quanto o poder est ou no concentrado ou distribudo e de que maneira. A estruturao do poder no plano federativo repercutir nas possibilidades maiores ou menores de participao dos cidados no plano local. O que significa dizer que o mundo da vida e das relaes humanas e, por conseguinte, das relaes sociopolticas se do fundamentalmente no municpio. Nesse sentido, os poderes locais possuem um papel de interface do cidado com as esferas estadual e federal de governo. Porm, para a maioria dos brasileiros, a forma como os governos municipais, estaduais e a Unio estabelecem relaes entre si pouco clara. O formato dessas relaes intergovernamentais denominado de pacto federativo. Trs princpios bsicos regem as relaes entre governos, quais sejam:

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o princpio da subsidiariedade; o princpio do federalismo; e o princpio da autonomia.


O primeiro princpio diz respeito proteo da autonomia da pessoa humana e das comunidades intermedirias (famlias, associaes, sindicatos etc.), tendo como ponto de partida a liberdade e a responsabilidade dos sujeitos tanto no plano individual como no coletivo. Em relao s instituies pblicas, essa proteo se consubstancia no preceito de que elas devem atuar quando, e somente quando, so chamadas para tanto. Da decorre que, em um contexto federativo e democrtico, a sociedade pode convocar os poderes pblicos diante de sua incapacidade de responder adequadamente s questes de interesse comum. Assim, quando solicitados, os poderes pblicos devem corresponder vontade pblica oferecendo subsdios, em primeiro lugar, por meio do municpio, em segundo, por meio dos Estados-membros e, esgotadas as possibilidades de ambos, em terceiro lugar entra em cena a Unio. Desse princpio resulta que as tarefas polticoadministrativas devem estar simultaneamente articuladas entre si para que possam resultar em um modelo federativo de tipo cooperativo (CARNEIRO, 2000). Exemplos disso seriam os convnios firmados entre prefeituras e governos de Estado ou Governo Federal para a aquisio de equipamentos como ambulncias, a instalao de creches etc.; os programas que visam a suplementar os recursos do municpio na rea de educao (Fundeb ou alimentao escolar) ou na rea social (Bolsa Famlia); enfim, as iniciativas em que essa cooperao no constitucionalmente determinada. Ademais, vale ressaltar que no p r i n c p i o d a subsidiariedade que est ancorada, nas sociedades democrticas, a base para a convocao de representantes do povo para ocupar os cargos eletivos institudos nas distintas esferas de governo, por meio de eleies diretas e universais. No caso do Brasil, a Constituio de 1988 definiu tambm a possibilidade de

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participao direta do cidado nos poderes constitudos (CARNEIRO, 2000). Exemplo dessa possibilidade de participao do cidado so os Conselhos Municipais, um assunto a ser retomado adiante. Os Conselhos Municipais foram criados pela Constituio de 1988 e sua existncia (alguns so obrigatrios, outros no) afeta diretamente o exerccio da participao no municpio ao mesmo tempo que cria espaos de legitimao e responsabilizao direta do cidado nos mbitos governamental e fiscalizador. O princpio federativo estabelece a forma de distribuio do poder e das competncias entre a Unio e as unidades Estados e municpios que compem a nao. Por sua vez, o princpio da autonomia est claramente articulado com o princpio federativo e exercido na dinmica perene das relaes entre as esferas governamentais. Ou seja, est ancorado em estruturas de proteo e integrao razoavelmente estveis, definidas constitucionalmente, as quais dizem respeito distribuio de competncias polticas, legislativas, administrativas e tributrias. Quanto mais claras so essas definies, mais fcil se torna o exerccio da autonomia. No Brasil, no entanto, percebemos que no foram traados limites claros entre as esferas de governo sob o ponto de vista de suas responsabilidades. Alm disso, no h regulamentaes especficas sobre como devem ser processadas as relaes entre as esferas de governo (CARNEIRO, 2000). Como o foco do nosso curso o municpio, o tema da gesto democrtica e participativa est sendo tratado no mbito municipal, sobretudo porque nossa participao como cidados acontece a, mesmo quando voltada para temas nacionais. Por exemplo, voc se lembra da campanha das Diretas j ou da mobilizao pelo impeachment do presidente Fernando Collor? Ou soube que as passeatas e os comcios sucederam Brasil afora, nas cidades mais variadas, mesmo que a repercusso na mdia tenha sido apenas a das manifestaes nos grandes centros?

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O QUE GERA DESCRDITO EM RELAO AO LEGISLATIVO MUNICIPAL?


A ideia da Democracia na contemporaneidade est associada imediatamente ideia de representao, e, por tanto, no plano municipal, Cmara de Vereadores. Isso porque nas sociedades modernas, complexas, no simples a consulta direta aos cidados como algo rotineiro. Mas voc j observou como so frequentes as crticas ao Poder Legislativo, em todos os seus nveis? Assim como acontece em relao aos deputados, comum as pessoas dizerem que os vereadores recebem muito para trabalhar pouco, que apenas tm olhos para seus prprios interesses e no para as questes pblicas, que trocam favores por votos com seus eleitores, que apenas se interessam por seu reduto eleitoral de olho na reeleio, mas no pensam na cidade em sua totalidade e por a vai. Essa viso negativa a respeito da atividade legislativa decorre de diferentes causas, a saber:

Da nossa tradio autoritria que criou no imaginrio


popular a ideia de que o Poder que importa o Executivo. Ficou famosa e entrou para nosso folclore poltico a frase de um antigo poltico mineiro, segundo a qual o poder que vale o que nomeia, demite e transfere, prende e manda soltar. Obra-prima de conciso, um raciocnio irrepreensvel do ponto de vista de nossa cultura poltica, pelo menos at recentemente.

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Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa *Lista aberta o que temos atualmente nas

De algumas distores existentes em nosso sistema de


representao proporcional. A reforma poltica, que inclui vrios itens entre os quais esto o financiamento de campanha, a substituio de listas abertas* de candidatos por listas fechadas* elaboradas pelos partidos. O fim das coligaes nas eleies proporcionais uma questo que vem sendo adiada entre outras razes, porque deve ser votada por aqueles que tm seus interesses diretamente afetados por ela, os deputados. Quanto a um dos aspectos considerados responsveis pelos problemas em nosso sistema eleitoral as regras das coligaes proporcionais a distoro apontada que partidos inexpressivos elegem seus candidatos por meio de coligaes com partidos mais fortes eleitoralmente, j que para efeito de uma determinada eleio o quociente eleitoral* calculado para a coligao efetuada e no para cada partido em separado. Assim, o voto de um cidado pode beneficiar um candidato que no de seu agrado por ele estar na coligao que incluiu o partido e/ou os candidatos de sua preferncia. Em consequncia, h os que defendem a supresso das coligaes nas eleies proporcionais e os que defendem que cada partido coligado receba as cadeiras proporcionalmente sua contribuio para a votao final da coligao. Esse apenas um exemplo das muitas questes envolvidas na representao; imperativo resolv-las para que haja correspondncia entre a vontade dos eleitores expressa nas urnas e a configurao assumida pelo Poder Legislativo.

eleies proporcionais (mandatos legislativos com exceo do senado, em que a eleio majoritria) no Brasil: o eleitor escolhe o candidato de sua preferncia entre todos os postulantes, de todos os partidos. Depois de apurados os votos temos a lista dos mais votados aos menos votados, em geral, e dentro de cada partido. Fonte: Elaborado pela autora. *Lista fechada uma das propostas da reforma poltica. Cada partido ordena sua lista de candidatos; o eleitor vota no partido e os votos vo sendo distribudos segundo essa lista prvia: assim que forem completados os votos necessrios para eleger, o primeiro da lista comea a contagem para o segundo da lista e assim sucessivamente. Fonte: Elaborado pela autora. *Quociente eleitoral nmero que resulta da diviso do nmero total de votos (eleies proporcionais) dados aos partidos e candidatos em uma eleio pelo nmero de cadeiras a serem autora. preenchidas. Fonte: Elaborado pela

Da falta de compreenso por parte dos cidados a respeito


da funo legislativa. Cabe ao legislador criar normas universais que balizaro as aes do Poder Executivo,

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assim como exercer o controle/acompanhamento das atividades executivas, mas a natureza mais abstrata desse trabalho, aliada ao desconhecimento de boa par te da populao, no permite que a funo legislativa seja compreendida.

Da corrupo de muitos polticos, que fazem de seu


cargo uma oportunidade para enriquecimento pessoal ao apropriarem-se do bem pblico em prejuzo de milhares (ou Nepotismo Saiba mais milhes) de cidados, contribuindo Exerccio de cargo em comisso de cnjuge, compaevidentemente para tal viso nheiro ou parente de poltico em linha reta, colateral negativa. Quando os vereadores ou por afinidade at o terceiro grau, inclusive dos aumentam seus salrios, de forma vereadores ou servidor em cargo de direo, chefia e desproporcional em relao mdia assessoramento. Em 21 de agosto de 2008, o Supremo de vencimentos da populao, isso Tribunal Federal aprovou a Smula Vinculante n. 13 tambm causa revolta. O nepotismo sntese dos casos parecidos, decididos da mesma maneira e que refora o entendimento do artigo 37 outro motivo para o descrdito da Constituio Federal que restringe, quando no dos polticos.
veda, a contratao de parentes sem concurso pblico. Muitos municpios esto criando suas leis para

Alm dessas causas, se existe incompreenso do papel do Poder proibir o nepotismo. Fonte: Elaborado pela autora. Legislativo por parte da populao, o mesmo acontece por parte dos prprios legisladores que, com frequncia, agem como despachantes ou quebra-galhos de seus eleitores. So os que apenas sabem atuar no varejo, nessa troca mida de favores, garantindo no cotidiano a sua reeleio. Eles no esto comprometidos com uma viso abrangente dos problemas da cidade e com o carter pblico de suas atividades, de modo a elaborarem projetos relevantes ao desenvolvimento ou resoluo dos problemas que afetam o municpio em sua totalidade. Assim, se as pessoas no acreditam na funo do vereador, no h porque acompanhar seus trabalhos, comparecer Cmara nas audincias pblicas ou mesmo em suas sesses ordinrias. Os que cercam os vereadores com muita frequncia o fazem para solicitar algum favor, para si ou para seu bairro ou rua. Ou seja, forma-se um elo esprio entre representante e representado,

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assentado na incompreenso de ambas as partes sobre o papel do legislador e nos resultados pragmticos dessa relao, convenientes para as duas partes.

A JUDICIALIZAO DA POLTICA
Provavelmente voc j ouviu a expresso judicializao da poltica, difundida nos ltimos tempos no Brasil no apenas no ambiente acadmico, mas tambm sob ampla circulao pblica. Tal expresso invadiu a literatura da Cincia Social a partir do projeto de pesquisa de Tate e Vallinder (1995) de comparao emprica do Poder Judicirio em diferentes pases. O significado atribudo expresso no sempre o mesmo; ela pode ser utilizada de modo normativo, o que tem sido mais frequente, pelo menos na mdia, ou de modo analtico, em textos acadmicos. Para Tate e Vallinder (1995), a judicializao da poltica significa a adoo de procedimentos prprios da deciso judicial na resoluo de conflitos polticos. Isso pode ser feito por meio da ampliao das reas de atuao dos tribunais atribuindo-lhes o poder de reviso judicial de aes executivas e legislativas, com apoio na constitucionalizao de direitos e de mecanismos de freios e contrapesos* entre os Poderes. Outro caminho mais difuso seria pela introduo ou expanso de staff judicial ou de procedimentos judiciais no Executivo (caso de tribunais e/ou juzes administrativos) e no Legislativo (caso das Comisses Parlamentares de Inqurito) (MACIEL; KOERNER, 2002). Contudo, como o propsito deste livro no explorar profundamente os muitos sentidos atribudos expresso, vamos nos referir de modo geral s principais distines. Quanto ao primeiro sentido atribudo ao termo judiciao, quando ele adota conotaes normativas, encontramos os que veem o fenmeno da

*Freios e contrapesos ( checks and balances ) expresso que se refere ao equilbrio que deve haver entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Para que cada poder no exceda suas atribuies, ele deve ser controlado pelos outros e vice-versa. Esse tema ocupou Montesquieu em sua obra Do Esprito das Leis, no sculo XVIII e foi retomado pelos Federalistas autores da Constituio americana, com grande nfase. Fonte: Elaborado pela autora.

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judicializao da poltica como sinal negativo, e os que o veem como sinal positivo.

Voc pode estar se perguntando: como assim sinais negativo e positivo?

Negativo, nesse contexto, refere-se ao fato de que a transferncia do poder de deciso dos Poderes Legislativo e/ou Executivo para o Judicirio seria o resultado de uma insuficincia de desempenho dos dois primeiros: dado que no cumprem suas funes de modo satisfatrio, o Judicirio entraria em cena compensando ou remediando essa situao. Alm do mais, h os que entendem que tais consideraes podem ser aplicadas no apenas aos juzes, mas ao Ministrio Pblico. Nessa tica, o Ministrio Pblico estaria se excedendo em relao s suas atribuies ao levar os conflitos justia ou resolvendo-os extrajudicialmente, tendo a lei e sua posio a seu favor. Quanto aos que enxergam no fenmeno um sinal positivo, a ideia que a utilizao dos canais da justia pelos cidados significa mais uma arena pblica que propicia a formao da opinio pblica e o acesso a direitos. Experimentando a predominncia do Executivo sobre o Legislativo e o isolamento parlamentar em relao sociedade civil, o cidado estaria tomando a iniciativa de buscar a efetivao de seus direitos constitucionais, individualmente ou por intermdio de aes coletivas. O Ministrio Pblico visto, nessa tica, como tendo um papel fundamental de retaguarda para a mobilizao da sociedade. A judicializao da poltica parece ter se avolumado mais nos planos estadual e federal, mas no caso dos municpios maiores, ela com certeza tambm um fenmeno em curso. No podemos perder de vista que a maioria dos municpios brasileiros constituda de unidades com menos de 10.000 habitantes, o que significa dizer que nem todos dispem de recursos institucionais para viabilizar aes individuais ou coletivas no sentido de fazer valer seus direitos.

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IMPORTNCIA DA REABILITAO DA

POLTICA

O pior analfabeto o analfabeto poltico. Ele no ouve, no fala, nem participa dos acontecimentos polticos. Ele no sabe que o custo de vida, os preos do feijo, do peixe, da farinha, do aluguel, do sapato e do remdio dependem das decises polticas. O analfabeto poltico to burro que se orgulha e estufa o peito dizendo que odeia a poltica. No sabe o imbecil que da sua ignorncia poltica nasce a prostituta, o menor abandonado, e o pior de todos os bandidos que o poltico vigarista, pilantra, o corrupto e lacaio dos exploradores do povo. Bertolt Brecht

Voc j observou que as pessoas frequentemente afirmam que no se interessam por poltica ou, mais do que isso, que detestam a poltica? Outras gostam tambm de se denominarem apolticas. A expresso mar de lama, amplamente utilizada na crise dos anos de 1950 que culminou com o suicdio de Getlio Vargas, em 1954, passou a ser associada com as atividades polticas. Como se uma barreira de assepsia separasse o mundo dos cidados dignos, aqueles que no se envolvem com a poltica, do mundo da vilania e da corrupo do lado de l. Isto , dos cidados versus os polticos que atuam nas prefeituras, cmaras, assembleias, nos palcios de governo ou no Congresso. Essa m reputao da poltica com certeza tem base na realidade.

Mas pense bem: quem vota nos polticos que tanto condenamos? Quem fecha os olhos, para no ter de se incomodar, quando circulam rumores sobre falcatruas com o dinheiro pblico? Quem acompanha atentamente o que se

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passa nas cmaras e nas secretarias? Ser que o descalabro da poltica responsabilidade apenas dos profissionais dessa atividade?

Como dissemos no incio deste livro-texto, o Brasil tem uma vasta experincia poltica autoritria. Para justific-la, uma das alegaes sempre foi a incapacidade (em linguagem jurdica, hipossuficincia) do povo brasileiro. Sem cultura, ignorante, despreparado, o povo precisaria andar com rdeas curtas sob o olhar vigilante de seus guias. O pensamento do alemo Bertold Brecht (1898-1956) retrata bem essa incapacidade Nessa mesma linha de raciocnio, foi criada a ideia do salvador da ptria, do lder clarividente que viria trazer as solues para esse povo subdesenvolvido. Felizmente isso vem mudando, mas qualquer resqucio dessa cultura precisa ser severamente combatido porque a sequncia desastrosa: povo ignorante necessidade de tutela eliminao da participao poltica eliminao da prpria poltica ameaa Democracia. A desqualificao da Poltica tem o efeito de estimular as pessoas a voltarem as costas para a esfera pblica, desinteressandoas dos temas da cidade, o que facilita enormemente a atuao dos polticos que costumam se locupletar da coisa pblica. Vale ressaltar o indiscutvel papel da mdia na formao da opinio pblica, a inclusa a viso a respeito da poltica. No caso do municpio, os jornais e os rdios locais disseminam diariamente avaliaes a respeito do Legislativo e do Executivo, que contm premissas, valores, inclusive uma viso acerca da atividade poltica e/ou da moralidade poltica. Destacar temas ou minimiz-los, ou mesmo ocult-los, so formas de ir modelando com o cuidado do arteso o perfil

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de cidado desejado. J se tornou lugar comum a afirmao de que vivemos em uma sociedade miditica, da qual decorrem os benefcios do acesso informao, mas tambm os males da manipulao que a maioria no percebe, sobretudo em um pas com uma populao de baixa escolaridade. O cidado bem informado vital para a Democracia; a informao que qualifica as pessoas para suas escolhas, e no apenas as eleitorais. O controle insidioso da opinio pblica, no entanto, uma ameaa real, dados os interesses econmicos que movem os proprietrios dos meios de comunicao, muitas vezes em conluio com o prprio Poder Pblico.

A Poltica, por sua prpria natureza, um dos elementos constitutivos das sociedades humanas. Voc sabe por qu?

Por causa das diferenas individuais, quanto aos mais variados aspectos, inclusive as relacionadas aos interesses prprios, pois os homens sempre entram em conflito entre si. Imaginar uma harmonia permanente e a convivncia baseada apenas em consensos implicaria que todos fossem iguais, que tivessem os mesmos gostos, preferncias e interesses, o que no corresponde realidade. O conflito algo inevitvel nos agrupamentos humanos e precisa ser administrado para que a ordem seja mantida e o grupo no venha a ser desagregado. Ou os mais fortes vo impor sempre sua vontade aos mais fracos ou a negociao entre as partes, quando emerge o conflito, a condio de possibilidade da vida social. Quanto mais primitiva a sociedade, mais o recurso fora utilizado; a poltica emerge quando j h algum grau de desenvolvimento econmico e social. Os gregos, na Antiguidade Clssica (sculo V a.C.), foram os responsveis pela inveno da Poltica. As questes relacionadas aos habitantes da Polis , a cidade, deveriam ser debatidas e as melhores solues encontradas a partir da busca de sadas mais adequadas coletividade. Os gregos se orgulhavam

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*Despotismo qualquer manifestao de autoridade tendendo tirania e opresso. Fonte: Houaiss (2009).

de dar esse tratamento aos assuntos coletivos, bem diferente do que fazia a Prsia, onde grassava o despotismo*. Distinguir-se do primitivismo dos persas era um dos temas dos gregos, responsveis tambm pela descoberta da Razo e da Filosofia. Assim, temos o surgimento da noo de Poltica como uma marca da cultura grega, que faz parte do legado greco-romano recebido pelo Ocidente, nossa referncia sempre retomada, ainda no sculo XXI. Essa noo representa um marco do ponto de vista civilizatrio e dessa maneira que o tema sempre apareceu na histria, na literatura, nas artes. Abrir mo da Poltica , portanto, um retrocesso civilizatrio, alm das consequncias pragmticas mais imediatas.

O conflito inevitvel em qualquer sociedade. O papel da Poltica precisamente possibilitar a vida em sociedade, apesar dos conflitos. Em outras palavras, transformar o conflito em cooperao.

Como a sobrevivncia da sociedade depende da cooperao, o grande papel da Poltica consiste em levar os indivduos a isso, sem anular, contudo, a suas diferenas. Por isso, a ideia de negociao sempre esteve intimamente associada da Poltica. No a negociao no sentido rasteiro que algumas vezes assumiu entre ns, do toma l, d c ou do dando que se recebe, mas em um sentido mais nobre, isto , cvico: cada ator poltico distingue os interesses que lhe so prprios, seja como indivduo seja como membro de um grupo (portanto no necessariamente partilhveis pelo conjunto da sociedade), dos interesses que guardam com aquele conjunto, no obstante as divergncias em relao s outras partes. Nesse ponto, readquire atualidade a ideia grega de que o todo tem supremacia sobre as partes. Mas na Antiguidade, no contexto de maior homogeneidade e simplicidade das cidades-estados, conciliar as partes era algo muito menos complexo, se comparado aos desafios postos hoje a um gestor pblico.

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A teia intrincada das relaes sociais na sociedade moderna exige dos polticos uma habilidade sem limites para que as foras centrpetas ou de agregao se sobreponham s centrfugas ou de desagregao. Apesar de todas as foras que conduzem desagregao, ao conflito, a tarefa da Poltica produzir a coeso, por meio de denominadores comuns extrados da dimenso pblica que cada indivduo ou grupo conseguiu constituir. Jean-Jacques Rousseau, no sculo XVIII, ao escrever o Contrato Social, afirmou que Quando algum disser dos negcios do Estado: Que me importa? pode-se estar certo de que o Estado est perdido. Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) Saiba mais Se essa era uma preocupao do filsofo Escritor, pensador e filsofo iluminista suo nash dois sculos , imagine hoje, quando o cido em Genebra, naturalizado francs, cujas individualismo est bem mais ideias polticas situavam-se contra as injustias exacerbado!
da poca, defendeu a pequena burguesia e inspirou os ideais da Revoluo Francesa (1789) Fonte: <http://www.dec.ufcg.edu.br/biografias/ JeanJacq.html>. Acesso em: 4 ago. 2010.

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A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA: COMPLEMENTO DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA


Os gregos na Antiguidade foram mencionados anteriormente como os que esto na origem da noo de Poltica. Deles derivou tambm a noo de Democracia. Dadas as condies em que viviam, a Democracia por eles inventada foi a direta, em que os cidados se reuniam na gora, a praa do mercado, para deliberarem sobre os assuntos da cidade. A ideia de Democracia avanou para os sculos seguintes associada a essa forma direta, e, j no sculo XVIII, Rousseau ainda a tomava como referncia em seu Contrato Social. A Democracia Representativa ganhou fora nos tempos modernos, com a criao dos Estados nacionais, cujas dimenses e maior complexidade exigiam a intermediao de representantes entre o povo e o poder central. Montesquieu, filsofo francs do sculo XVIII, analisa em sua obra O Esprito das Leis a diviso dos poderes bem como os federalistas, autores da Constituio americana, os quais, apoiando-se em seu pensamento, teorizaram sobre a Repblica moderna, representativa, e os desafios do equilbrio

Saiba mais Charles-Louis de Secondat (1689-1755)


Conhecido como Baro de Montesquieu, foi um dos grandes filsofos polticos do Iluminismo. Definiu trs tipos de governo: republicano, monrquico e desptico, e organizou um sistema de governo que evitaria o absolutismo, isso , a autoridade tirnica de um s governante. Foi ele quem idealizou o Estado regido por trs poderes separados: o Legislativo, o Executivo e o Judicirio, o que teve grande impacto na poltica, influenciando a organizao das naes modernas. Fonte: <http://educacao.uol.com.br/biografias/ ult1789u639.jhtm>. Acesso em: 4 ago. 2010.

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entre os poderes para superar as ameaas das faces ou da desagregao da Repblica. At a Revoluo Francesa, em 1789, vigorou o chamado mandato imperativo, pelo qual o representante somente podia se manifestar e votar nas questes para as quais tinha autorizao expressa dos representados. Ele no tinha autonomia, agia apenas como enviado, como porta-voz. Essa forma de mandato (que antecede o mandato representativo) assemelha-se ao que vigora no Direito Privado: quando constitumos um advogado ou procurador, ele deve dizer, em nosso nome, exatamente o que nos convm ou o que o autorizamos a falar. No entanto, houve uma mudana importante na noo da representao a par tir da Revoluo Francesa. Como os revolucionrios estavam empenhados em afirmar o valor universal da cidadania, ou seja, todos sem exceo deveriam ser considerados cidados; o representante, o deputado tambm deveria exercer sua funo em nome de todos, igualmente. Um dos resultados da Revoluo Francesa foi a afirmao dos direitos iguais dos cidados e do acesso igual de todos ao poder, por intermdio da figura do representante. O Brasil, cujo passado autoritrio e centralizador, como mencionamos, evoluiu no final do sculo XX para se transformar em um dos pases com maior nmero de prticas participativas; algumas das quais sero tratadas na sequncia do texto. Tais prticas no substituem a representao, mas vm complement-la. Voc j deve ter observado como comum as pessoas reclamarem dos representantes, sejam eles vereadores, deputados estaduais ou federais. Mas so esses os representantes dos cidados nos trs nveis de governo, uma vez que os senadores representam diante do Poder Executivo os interesses dos Estados pelos quais foram eleitos para o Poder Executivo. Existe um desgaste ou uma crise da representao que comum aos vrios pases e que decorre das enormes transformaes em curso. A globalizao, por exemplo, ocasionou certa relativizao do poder das autoridades nacionais, j que muitas decises so

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tomadas em instncias supranacionais. A quebra das fronteiras nacionais foi impulsionada pela velocidade das comunicaes; os contatos entre as maiores distncias, inclusive as transaes financeiras, levam o tempo de um sinal eletrnico. Alm disso, a complexidade da intricada rede de relaes sociais fez com que a representao que tem como base o territrio se tornasse insuficiente. As interaes construdas com base em afinidades perpassadas por temticas diversas, tais como: questes ambientais, tnicas, de gnero, entre outras, renem, por intermdio dos meios de comunicao, sobretudo a internet, pessoas de regies distantes ou mesmo de pases diferentes em torno do debate e da articulao dessas temticas. No caso do Brasil, a representao um dos temas da agenda das reformas polticas que esto h muito tempo para serem votadas por meio de propostas como o fim das coligaes nas eleies proporcionais e da representao desigual dos cidados dos Estados da federao. A Constituio de 1988 definiu para os Estados o nmero mnimo de 8 e mximo de 70 deputados para a Cmara Federal e, assim, as distores permanecem. A discusso tem como base a representao populacional e a representao territorial: os Estados menos populosos insistem na representao territorial e os Estados mais populosos preferem a representao proporcional populao. A distribuio das cadeiras na Cmara dos Deputados, que segue o critrio vigente, beneficia, segundo o argumento da sobrerrepresentao, pelo nmero mnimo os Estados menos populosos. Contudo, se o clculo fosse realizado unicamente em relao populao, haveria apenas um representante para esses Estados. Assim, os Estados mais populosos acabam "penalizados" pelo teto. Trata-se, com efeito, de debate to antigo quanto o debate sobre o prprio federalismo.

E quanto aos municpios? Como ocorre sua representao?

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Embora no ocorra da mesma maneira, o problema mais geral da representao tambm atinge os municpios, dada a heterogeneidade entre eles. O fenmeno da insuficincia da representao territorial, antes mencionado, tambm ocorre nos municpios. A demarcao da cidade em loteamentos eleitorais, que no legal, mas uma prtica ainda costumeira, est em desacordo com o avano da organizao da sociedade civil, sobretudo em municpios maiores. O vereador do bairro no tem estatura para enfrentar os temas que emergem com a complexidade das relaes sociais. A luta das mulheres contra a violncia domstica, por exemplo, no obedece geografia eleitoral (ou eleitoreira) da cidade. Como pensar o trnsito e o transporte coletivo na cidade sem uma viso sistmica do problema, com todas as suas implicaes? claro que alguns problemas afligem mais alguns bairros ou regies: os desabamentos de encostas na poca das chuvas, a falta de saneamento ou de calamento etc. Esses continuaro a ser disputados pelos vereadores que gostam de cultivar clientelas por meio de seus favores. A representao relacionada com temas que agregam os cidados ser retomada adiante ao tratarmos dos Conselhos Municipais. Assim como ocorre com os deputados, a questo do nmero adequado de vereadores em relao ao tamanho do eleitorado tambm tem sido abordada no Pas.

Voc sabe qual deve ser a dimenso da Cmara Municipal para a boa prtica da Democracia?

A Constituio Federal, em seu artigo 29, inciso VI, fixa diretrizes para que seja mantida a proporcionalidade entre a populao do municpio e o nmero de vereadores, mas dentro dos limites estabelecidos, o nmero exato fixado pela Lei Orgnica do Municpio.

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Essa no uma questo apenas aritmtica, mas poltica. Se os cidados veem com bons olhos o papel dos vereadores, tero simpatia pela ideia de aumentar o seu nmero. Afinal, sero mais pessoas empenhadas no equacionamento dos problemas da cidade. Se, ao contrrio, os vereadores so vistos como sanguessugas em relao aos recursos pblicos, para muitos a prpria Cmara seria at dispensvel! Mas mesmo que o vereador no chegue a esse ponto da corrupo, Lei da Fidelidade Partidria Saiba mais muitas vezes os eleitores se sentem trados Em 14 de agosto de 2007 foi aprovado na Cmaporque as promessas de campanha ficam ra Federal o projeto de Lei Complementar n. 35/ esquecidas depois das eleies ou o 07 que prev punio com inelegibilidade por vereador altera suas posies polticas em quatro anos para os detentores de mandato relao s antes defendidas. At que trocarem de partido fora do perodo deterrecentemente, antes de surgir a Lei da minado para tal mudana: depois de eleito, Fidelidade Par tidria, os polticos ele ter de esperar 2 anos e 11 meses por uma migravam livremente de um partido para janela de 30 dias, quando poder mudar de partido. Fonte: Elaborado pela autora. outro, o que tambm desorientava os eleitores. Mas ateno para um aspecto muito relevante! Embora as distores e os problemas da representao precisem ser conhecidos e debatidos para o aprimoramento da Democracia, no apenas porque eles existem que a participao da sociedade torna-se importante. A participao das organizaes da sociedade importa porque ela complementa a representao, ainda que ela funcione satisfatoriamente. E por qu? Por algumas razes:

Nunca ocorre perfeita coincidncia entre os pontos de


vista do representante e os de todos os representados. A realidade dinmica, e os representados no formam um todo coeso, baseado no consenso. Sobre temas candentes, sobretudo, h sempre algum desencontro entre os dois polos da representao, em razo da autonomia do representante.

As experincias histricas da Democracia direta, como


na Antiguidade Clssica, mostraram seu mrito e, embora essa forma sozinha no seja suficiente

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contemporaneamente, com certeza seus mecanismos contribuem para lanar pontes entre a esfera pblica e a sociedade civil.

A existncia de mecanismos de participao mantm


os cidados ativos, atentos, mobilizados nos interstcios eleitorais. A representao, com frequncia, faz com que os cidados deleguem completamente aos representantes o cuidado com a cidade.

H sempre ngulos de viso novos a respeito dos problemas


da cidade que surgem dos debates pblicos seja nas audincias pblicas, ou nos conselhos, nas assembleias etc. A pluralidade da participao enriquece o debate poltico e isso se perde se os interlocutores ficam restritos aos representantes eleitos.

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A CONSTITUIO DE 1988 E A DEMOCRACIA SEMIDIRETA


A cientista poltica Maria Victria Benevides definiu nossa Democracia como semidireta porque nossa Constituio inclui mecanismos da Democracia direta, alm de estabelecer o sistema representativo. Como no possvel reunir o povo na gora como nas antigas cidadesestados, a participao direta se d por outros mecanismos, contemporaneamente. Benevides (1991) se debrua sobre a complementaridade entre as formas de representao e de participao; a forma de participao permite o aperfeioamento da Democracia pelo ingresso direto do povo no exerccio da funo legislativa e na produo de polticas governamentais.

INSTRUMENTOS DA DEMOCRACIA DIRETA CRIADOS CONSTITUIO DE 1988

PELA

Alguns instrumentos que foram criados em 1988 garantem a participao direta do cidado nas deliberaes, nos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. So eles: o plebiscito, o referendo e as leis de iniciativa popular. O plebiscito e o referendo no so sinnimos: o artigo 49 da Constituio estabelece que, quanto ao referendo, cabe ao Congresso autorizar e, quanto ao plebiscito, convocar. Alm

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disso, por meio do referendo a populao aprova ou rejeita um projeto que j tenha sido aprovado pelo Legislativo; no plebiscito, a populao decide pelo voto uma determinada questo. O plebiscito adequado para casos excepcionais e o referendo para ratificar ou no atos prvios dos poderes constitudos. O plebiscito costuma suscitar questionamentos em razo de precedentes histricos de sua utilizao por regimes totalitrios ou autoritrios, como os de Hitler, de Franco, de Ferdinando Marcos, de Pinochet e outros. No meio jurdico e poltico francs, o plebiscito visto como deturpao do referendo, provavelmente em consequncia de experincias passadas. Contudo, muitas vezes o que est em causa no o mecanismo de consulta popular em si, mas sua utilizao e regulamentao.

Para Benevides (1991), o que distingue plebiscito de referendo a natureza da questo que levou consulta popular se normas jurdicas ou qualquer outro tipo de medida poltica e o momento da convocao. Em relao natureza da causa, o referendo concerne unicamente a normas legais ou constitucionais, enquanto o plebiscito concerne qualquer questo de interesse pblico, no necessariamente normativa inclusive polticas governamentais. Quanto ao momento da convocao,
[...] o referendo convocado sempre aps a edio de atos normativos para confirmar ou rejeitar normais legais ou constitucionais em vigor; o plebiscito consiste em uma manifestao popular sobre medidas futuras, relacionadas ou no edio de normas jurdicas. (BENEVIDES, 1991, p. 133, grifo nosso).

Plebiscitos napolenicos e referendos De Gaulle. plebiscitrios de

Decidir que matrias podem ou devem ser objeto de consulta uma importante questo poltica. Benevides (1991) enfatiza dois pontos, um de ordem prtica e outro de princpio. O primeiro diz respeito discusso sobre temas que podem ser objeto de referendo ou de plebiscito, dependendo do mbito territorial da consulta (nacional, regional ou local), o que vai interferir na exigncia quanto coleta de assinaturas, ao nmero exigido etc. No plano municipal,

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por exemplo, no teria sentido a realizao de referendo/ plebiscito sobre temas da grande poltica nacional, assim como questes de direitos humanos; enquanto no plano nacional no caberiam consultas sobre temas como trnsito urbano, obras pblicas municipais etc. O artigo 18, 4 da Constituio estabelece que as regras para A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios [...] sero objeto de lei estadual [...] e dependero de consulta, mediante plebiscito [...] s populaes diretamente interessadas. Esse um caso, portanto, de plebiscito a ser realizado no nvel municipal. O princpio da soberania popular pressupe a capacidade de deciso do povo, assim como a possibilidade de conhecimento da questo em causa. Nesse caso, a distino entre consultas nacionais e locais importante, sobretudo em pases de grandes dimenses territoriais como o Brasil: no plano local o eleitorado ter melhores condies para conhecer, participar e julgar a questo. E o segundo ponto est relacionado soberania popular: teoricamente, nenhum tema pode ser excludo da consulta popular. H casos em que os constituintes consideraram que o povo no pode votar, como nas questes tributrias, o que significa que uma parcela do poder passou dos mandantes para os mandatrios, do soberano para o representante. Isso pode ocorrer legitimamente, mas preciso que a deciso prvia sobre essa delegao de poderes seja aceita e reconhecida pelo povo. Nesse sentido, a iniciativa popular legislativa est tambm prevista na Constituio de 1988, nos trs nveis de governo: municipal, estadual e federal. O artigo 29, inciso XIII, institui a iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do municpio, da cidade ou de bairros, atravs da manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado.

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OS CONSELHOS MUNICIPAIS
A criao dos Conselhos Municipais inscreve-se no mesmo esforo pela consolidao da Democracia no pas que gerou o movimento pela descentralizao e os instrumentos tratados no item anterior. Como vimos, a forma federativa possibilita a autonomia administrativa e poltica do municpio e que a Administrao Direta e Indireta local sejam constitudas de forma mais independente. Ela abriu espao para inovaes institucionais, caso dos conselhos, que so incumbidos das competncias designadas pela legislao constitucional e infraconstitucional. No caso dos conselhos gestores de polticas pblicas, tambm chamados de setoriais, a instituio da gesto local de fundos federais foi um fator fundamental para sua implementao, pois foram considerados obrigatrios para o repasse de recursos federais para Estados e municpios e peas centrais no processo de descentralizao e democratizao das polticas sociais. A crena no papel relevante dos conselhos quanto aos dois processos descentralizao e democratizao deriva de duas de suas caractersticas: o fato de estarem vinculados ao Poder Executivo (o que retira desse Poder a exclusividade da deciso, portanto descentraliza) e o fato de neles estarem representados os setores organizados da sociedade. Mas como se d essa representao?

Nova forma de Representao


Conforme abordamos, o sistema representativo contm vrios problemas que caracterizam sua crise. Diante disso, e institucionalizando diversas sugestes de medidas surgidas no processo de redemocratizao, emergiram no Pas formas de representao no eleitoral, ou representao por afinidade, segundo Avritzer (2007), categoria na qual se incluem os Conselhos Municipais.

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A questo candente hoje como reconstruir a representao de modo a integrar seu elemento eleitoral com as diversas formas de advocacia e participao que tm origem extraeleitoral. necessrio pensarmos o contexto no qual convivero a representao eleitoral e a representao da sociedade civil, assim como entendermos o papel da autorizao na criao de legitimidade nesse novo contexto. Avritzer (2007) destaca a existncia de diversos tipos de autorizao relacionados a trs papis polticos diferentes: o de agente, o de advogado e o de partcipe. Nos trs tipos h o elemento do agir no lugar de.

O primeiro caso, o de agente escolhido no processo eleitoral, foi anteriormente abordado.

Quanto ao segundo caso, emergiu nas ltimas dcadas


um conceito de advocacia de causas pblicas que prescinde da escolha do advogado pelas prprias pessoas e de suas instrues precisas: organizaes no governamentais defendem atores que no as indicaram para tal funo, como no exemplo da Anistia Internacional ou do Greenpeace.

O terceiro caso o da representao da sociedade civil. Essa tem se tornado muito forte nas reas de polticas pblicas no mundo em desenvolvimento em geral e no Brasil em particular e se d a partir da especializao temtica e da experincia. Organizaes que emergem da sociedade civil, habituadas a tratar de um determinado tema, tendem a se apresentar como representantes da sociedade civil em conselhos ou outros organismos encarregados de polticas pblicas. Quando o ator que age por sua prpria conta fala em nome de outros atores, no deixa de haver representao, que nesse caso se d por identificao ou afinidade. O grande desafio da representao, em quaisquer de suas modalidades o da legitimidade.

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A diferena entre a representao por afinidade e a eleitoral que a primeira se legitima em uma identidade ou solidariedade exercida anteriormente, por uma organizao, por exemplo; enquanto na eleitoral, o exerccio do mandato que vai conferir ou no legitimidade ao eleito, como lembra Avritzer (2007). A representatividade dos conselhos uma garantia de que as decises por eles tomadas sero legitimadas e, no sentido inverso, a legitimidade reassegurar a representatividade, em um processo de retroalimentao. A construo da representatividade est fortemente associada forma de escolha das entidades no vinculadas ao governo municipal. As quatro formas mais comuns de escolha so:

pela lei; pelas plenrias das entidades; pela escolha do prefeito; e pela conjugao de mais de uma forma de escolha.
No primeiro caso, a lei fixa quais sero as entidades integrantes do conselho, o que enrijece muito a sua formao, j que qualquer alterao passa a depender de um decreto. Nesse caso, a ampliao da representao no poder ocorrer por escolha do prprio conselho e h o risco de apropriao das cadeiras por parte das entidades pertencentes ao Conselho Municipal, que podem se ater mais aos prprios interesses. No segundo caso, o das plenrias, uma via mais democrtica, que possibilita o debate, a argumentao, o processo de convencimento prprio da atividade poltica. A escolha dos representantes depender da efetiva participao de todos os interessados. O terceiro caso, a indicao pelo prefeito, traz, como claro, o risco de aparelhamento dos conselhos. Na escolha mista, h a possibilidade de o prefeito indicar entidades excludas e h a vantagem de se trabalhar caso a caso.

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Mas quantos so os Conselhos Municipais? Voc sabe?

O nmero varia de cidade para cidade; alm dos obrigatrios, h os que so criados a partir de demandas locais. De acordo com a pesquisa Conselhos Municipais e Polticas Sociais (IBAM, IPEA, COMUNIDADE SOLIDRIA, 1997 apud TATAGIBA, 2002) existem trs tipos principais de conselhos:

Conselhos de Programas: vinculados a programas


governamentais concretos e em geral associados a aes emergenciais bem delimitadas quanto ao seu escopo e sua clientela, que articulam ou acumulam, em geral, funes executivas no mbito do respectivo programa. Trabalham mais com a noo de clientelas especficas, supostamente beneficirias dos programas. Dizem respeito no extenso de direitos ou de garantias sociais, mas a metas incrementais em geral vinculadas ao provimento concreto de acesso a bens e servios elementares ou a metas de natureza econmica. A participao aqui, alm de acolher a clientela-alvo ou beneficiria, contempla tambm as parcerias e sua potncia econmica ou poltica. Por exemplo, os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, de Alimentao Escolar, de Habitao, de Emprego, de Distribuio de Alimentos.

Conselhos de Polticas: ligados s polticas pblicas


mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais. So em geral previstos em legislao nacional, tendo ou no carter obrigatrio, e so considerados parte integrante do sistema nacional, com atribuies legalmente estabelecidas no plano da formulao e implementao das polticas na respectiva esfera governamental, compondo as prticas de planejamento e de fiscalizao das aes. So tambm conhecidos como fruns pblicos de captao de demandas e de negociao de interesses especficos

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dos diferentes grupos sociais e como uma forma de ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado. Nesse grupo esto situados os Conselhos de Sade, de Assistncia Social, de Educao, de Direitos da Criana e do Adolescente. Dizem respeito dimenso da cidadania, universalizao de direitos sociais e garantia ao exerccio desses direitos, zelando pela vigncia desses direitos, garantindo sua inscrio ou inspirao na formulao das polticas e seu respeito na sua execuo.

Conselhos Temticos: sem vinculao imediata a


um sistema ou legislao nacional, existem na esfera municipal por iniciativa local ou mesmo por estmulo estadual. Em geral, esto associados a grandes movimentos de ideias ou temas gerais que, naquele municpio, por fora de alguma peculiaridade de perfil poltico ou social, acolhem ou enfatizam o referido tema em sua agenda. Aqui, mais do que nos outros dois tipos, os formatos so muito variveis, embora, em geral, tendam a seguir as caractersticas principais dos Conselhos de Polticas, ou seja, a participao de representaes da sociedade e a assuno de responsabilidades pblicas. Fazem parte desse grupo os Conselhos Municipais de Direitos da Mulher, de Cultura, de Esportes, de Transportes, de Patrimnio Cultural, de Urbanismo etc. Os conselhos responsveis pela democratizao das polticas sociais contriburam para o resgate da dvida social, um dos compromissos da redemocratizao. Entre elas destacamos: a da sade (Lei Orgnica da Sade), a da Assistncia Social (Lei Orgnica da Assistncia Social), a da proteo criana e ao adolescente (Estatuto da Criana e do Adolescente) e, mais recentemente, a da poltica urbana (Estatuto da Cidade). Em todas essas polticas estava prevista a participao popular, e o modelo

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dos conselhos originais, alguns obrigatrios, foi o adotado no subsequente processo de criao de outros, sobre as mais variadas temticas. Os Conselhos de Sade e de Assistncia Social so os mais difundidos pelo Pas. Segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE de 2001, existem Conselhos de Sade em 98% dos municpios, de Assistncia Social em 93%, dos Direitos da Criana e do Adolescente em 77% e da Educao em 73%. Mesmo que em alguns casos os conselhos sejam mera formalidade, as porcentagens indicam que houve a sua proliferao no Brasil democrtico (AVRITZER, 2006).

Conceitualmente, os Conselhos Municipais so rgos pblicos do Poder Executivo local ; como consequncia, suas deliberaes, que expressam as demandas produzidas por seus integrantes, passariam a ser a vontade do prprio Estado. So rgos pblicos dotados de natureza peculiar, sobretudo os que tm funo deliberativa, pois no esto sujeitos hierarquicamente ao governo local; caso contrrio, a ao autnoma dos representantes da sociedade civil ficaria comprometida.

Diante desse cenrio surgiu um novo formato de interao entre Estado e sociedade, no que se refere definio e implementao de polticas pblicas. Setores antes excludos do espao pblico e da possibilidade de fazer valer suas reivindicaes passaram a reivindicar cada vez mais sua presena no mbito das aes do Poder Pblico. Tal viabilidade se efetivou por meio do processo de associativismo desencadeado a partir da dcada de 1980. Todavia, apesar dos conselhos terem sido criados sob inspirao democratizante, estudos em todo o Brasil mostram que os conselhos enfrentam problemas para se firmarem como espaos de efetivo dilogo entre sociedade civil e governo. Pesa contra esses

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mecanismos inovadores principalmente a tradio centralista e paternalista do Estado brasileiro, que por meio de arraigadas prticas de insulamento burocrtico acaba por esvaziar de autoridade tais espaos. Desse ponto de vista, Azevedo e Prates (1991) estabelecem uma distino entre dois tipos de participao:

a que no conduz efetiva partilha do poder no sentido


de viabilizar maior protagonismo dos setores sociais envolvidos; e

a que, ao contrrio, possibilita tal protagonismo,


podendo ser restrita ou instrumental e a ampliada ou neocorporativa. No primeiro caso, esto as situaes em que a populao de baixa renda, organizada em associaes de bairros ou outras, entra em negociao com o poder estatal, visando ao atendimento de demandas pontuais de bens coletivos. O Estado incentiva essa organizao, estabelece uma parceria, que consiste no fornecimento de mo de obra gratuita ou sub-remunerada pela populao, enquanto ao Poder Pblico cabem os recursos, em geral abaixo do necessrio. Os mutires foram muito utilizados na dcada de 1980. Esse seria um exemplo de como essas novas instituies podem esconder velhas prticas, no caso, a do clientelismo. O Estado se desobriga de cumprir suas funes bsicas utilizandose perversamente da organizao popular. No segundo caso, a par ticipao ampliada ou neocorporativa, na qual esto includos os conselhos, faz referncia capacidade dos grupos de interesse e de movimentos sociais de:
[...] influenciar, direta ou indiretamente, a formulao, reestruturao ou implementao de programas e polticas pblicas. Trata-se aqui, semelhana do que ocorre no cenrio dos pases capitalistas centrais, de um efetivo envolvimento direto de setores organizados da sociedade na arena decisria do Estado. (AZEVEDO; PRATES, 1991, p. 136).

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Um dos efeitos da atuao dos conselhos a reivindicao pela incluso de novos atores no processo de participao e na demanda pela insero de novos temas na agenda pblica. Em geral, a participao ampliada tem esse efeito de trazer baila temas at ento ignorados pelo sistema poltico. O novo vnculo entre Estado e sociedade, a que nos referimos no tpico O Municpio: local do exerccio da Democracia, fica mais claro diante dessa caracterstica dos conselhos: eles se empenham em interferir no direcionamento das polticas pblicas e em seguida precisam pressionar o Poder Executivo a ceder-lhes o poder de deciso, de deliberao. Ou seja, os conselhos fazem a interface entre a democracia participativa e a representativa. Contudo, no sejamos ingnuos, embora a cultura democrtica esteja avanando no Pas desde os anos de 1980 e tenham ocorrido avanos considerveis no tocante participao, muitas vezes a nova institucionalidade oculta velhas prticas. No caso dos conselhos, muitas vezes seu papel o de ratificar as decises emanadas do Poder Executivo Municipal, que coopta seus membros fazendo-os perder os vnculos de representao com a sociedade. Quando as entidades do Conselho Municipal so indicadas pelo prefeito, como lembrado anteriormente, essa possibilidade aumenta. Por essas razes, a composio dos conselhos muito importante e precisa ser observada. A natureza hbrida dos conselhos o aspecto que suscita mais problemas e controvrsias. A legislao impe a paridade entre os representantes do Estado e da sociedade, como forma de garantir o equilbrio das decises. No entanto, a anlise do funcionamento dos conselhos em vrias cidades revelou que na prtica, [...] tem sido muito difcil reverter a centralidade e o protagonismo do Estado na definio das polticas e das prioridades sociais (TATAGIBA, 2002, p. 55). A igualdade numrica no tem resultado equilbrio no processo decisrio.

Voc pode estar se perguntando: quais seriam as razes para isso?

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Tatagiba (2002) analisa vrias razes para essa falta de equilbrio: nossa cultura poltica, que valoriza o argumento tcnico em detrimento de outros saberes; o despreparo dos conselheiros representantes da sociedade; o descaso do Estado em relao aos conselhos, pois constatamos o fato de ele destacar para representlo nas reunies pessoas tambm despreparadas e/ou com baixo poder de deciso. Ainda tomando como base esse estudo, no caso do despreparo dos representantes da sociedade, ele se revela tanto quanto ao grau de conhecimento sobre questes em debate como tambm sua compreenso do papel dos conselhos no espao pblico:
[...] para muitos representantes da sociedade civil, estar nos conselhos uma forma de conseguir mais recursos para suas entidades e no uma forma de construir coletivamente o que seria o interesse pblico em cada rea especfica. (TATAGIBA, 2002, p. 58).

Alm disso, muitas vezes so frgeis os vnculos entre os conselheiros e suas entidades. Quanto ao governo, em geral participa dos conselhos apenas ritualmente, sem consider-los, de fato, corresponsveis:
[...] falta de vontade poltica por parte dos governos, que se expressa geralmente na nomeao de representantes governamentais que no tm nenhum poder real de deciso no interior das instituies s quais pertencem; dessa forma, as decises continuam sendo tomadas de forma tradicional por parte dos altos escales das administraes, sem tomar em conta as discusses que ocorrem nos Conselhos e menos ainda as suas deliberaes. (IBAM, IPEA apud TATAGIBA, 2002, p. 64).

Ademais, no raro haver o controle do Estado sobre a agenda temtica dos conselhos. Em vrios conselhos o regimento

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interno concede ao presidente (secretrio municipal) ou pessoa por ele indicada a prerrogativa de elaborar a pauta de discusses. Voc j observou, portanto, que muitas vezes h uma distncia entre o que determina a lei, ou a inspirao original que presidiu a criao dos conselhos e a prtica efetiva disseminada pelo Pas afora. Essas dificuldades esto relacionadas com a prpria indefinio quanto posio dos conselhos no conjunto do sistema poltico. Como afirmamos anteriormente, eles so conceituados como rgos pblicos do Poder Executivo Municipal, mas h controvrsias a respeito do pertencimento ou no dos conselhos estrutura administrativa. Os que defendem que sim pensam que eles deveriam usufruir de toda a infraestrutura prpria das secretarias. Outros argumentam que isso subtrairia dos conselhos qualquer independncia e potencial crtico; assim, embora financiados por recursos pblicos, no so governo, nem sociedade civil, mas espaos pblicos de cooperao para a formulao de polticas. Em relao aos recursos, alis, a situao dramtica; as condies de funcionamento dos conselhos so extremamente precrias na grande maioria dos municpios, o que aumenta a possibilidade de controle por parte das prefeituras. A despeito de todos os problemas enumerados, o estudo de Tatagiba (2002, p. 90) conclui que os conselhos tm tido relevante papel pedaggico, no sentido de educar para a democracia. Alm disso, afirma:
Nesse sentido, podemos concluir que os encontros entre Estado/sociedade nos conselhos parecem regidos por uma lgica contraditria, marcada pela correlao entre o peso relativo dos traos autoritrios das instituies estatais brasileiras e o peso relativo do recente adensamento da sociedade civil, atravs da criao de novos espaos de negociao e representao polticas.

Ainda a respeito das deficincias encontradas, um aspecto crucial a deliberao. Na verdade, se os conselhos forem apenas

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consultivos, eles tm pouco poder efetivo; o poder deliberativo representa de fato a radicalizao da partilha do poder, em relao qual o Poder Executivo em geral oferece grande resistncia. Mas pelo menos at a data da pesquisa que deu suporte ao texto citado, os conselhos pareciam estar mais capacitados a impedir o estado de transgredir do que a induzi-lo a agir. De qualquer forma, h situaes em que sequer a funo de fiscalizar o Estado os conselhos conseguem exercer, como no caso mencionado na introduo do estudo, de omisso praticamente generalizada.

Relao entre Conselhos Gestores e Cmara de Vereadores


No mbito das relaes entre a Cmara Municipal e os Conselhos Gestores, a tenso gerada, via de regra, refere-se ao fato de os vereadores se sentirem autorizados pelo voto popular e tenderem a no considerar a representao dos conselhos como igualmente vlida de um lado; e de outro, a temerem as crticas que os lderes dos conselhos poderiam lhes dirigir. Os conselheiros, por sua vez, no raro baseados na sua militncia em movimentos sociais, tendem a desqualificar a representao eleitoral como menos orgnica ou baseada em clculos oportunistas etc. Qualquer afirmao mais conclusiva sobre esse tema teria de estar apoiada em pesquisa emprica nos municpios, sendo as observaes anteriores retiradas da experincia e no de procedimentos cientficos. Para finalizar, importante destacarmos que a criao de espaos pblicos de arranjos participativos para a realizao de debate democrtico e de tomada de decises pode tanto potencializar a representao e a participao a qual incorpora uma nova dinmica, mais plural, aberta, ancorada no dilogo bem fundado como pode bloquear essa possibilidade, considerando os diversos constrangimentos que dificultam o funcionamento desses espaos pblicos. Corroborando com essa perspectiva, Silva et al (2009, p. 99) argumentam que

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[...] a participao democrtica na gesto da coisa pblica consiste em muito mais do que a simples presena de membros da sociedade civil e/ou do poder pblico nos espaos pblicos institucionalizados por meio dos conselhos. Para que esses espaos sejam efetivos em suas possibilidades inovadoras e oxigenadoras da gesto pblica preciso que os conselheiros tenham capacidade e possibilidades de interveno, de mobilizao e dinamizao da ao conselhista tanto nas reunies, como nas mais variadas situaes. Em tempos de consolidao e de construo de prticas democrticas, a participao social mais do que relevante. Concentra-se tanto na disseminao de valores e prticas tpicas da normatividade democrtica na sociedade civil como na introduo de mecanismos e instituies na gesto pblica que propiciem insero dos atores sociais nesses novos espaos pblicos, na partilha de poder, na formulao e fiscalizao das polticas pblicas.

Complementando......
Amplie seu conhecimento sobre nossa discusso at aqui fazendo as leituras sugeridas a seguir:

Federalismo, desenho constitucional e instituies federativas no Brasil


ps-1988 de Celina Souza. Este artigo discute o federalismo brasileiro relacionando-o com as disposies constitucionais; aps breve retrospectiva histrica, focaliza a Constituio de 1988.

Ministrio Pblico e poltica no Brasil de Rogrio Bastos Arantes.


Esta obra debate a judicializao e representa o que foi chamado ao longo do livro de viso negativa; e ainda: A democracia e os trs poderes de Luis Werneck Vianna (Org.) por sua vez, apresenta o debate sobre a viso positiva da judicializao poltica.

A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular de Maria


Vitria de Mesquita Benevindes.

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Resumindo
Nesta primeira Unidade fizemos uma breve retrospectiva do processo de redemocratizao no Brasil, tomando como marco a Constituio de 1988, que criou instrumentos para a consolidao da Democracia no Pas e atribuiu aos municpios um papel indito na Federao. O exerccio da Democracia fica comprometido, no entanto, pelo descrdito dos cidados em relao poltica e em particular ao Poder Legislativo, o que traz como uma de suas consequncias a judicializao da poltica. O fortalecimento da Democracia no Brasil exige a reabilitao da atividade poltica aos olhos da populao e a combinao do sistema representativo com os mecanismos de Democracia Participativa. A Constituio criou vrios deles, dos quais destacamos o papel fundamental dos Conselhos Municipais, amplamente difundidos no Pas e que constituem um importante elo entre Estado e sociedade no mbito municipal.

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Atividades de aprendizagem
Certifique-se de que voc entendeu a discusso proposta para esta Unidade respondendo s atividades de aprendizagem a seguir:

1. Sabe-se que os municpios menores dependem mais do FPM por terem populaes menores e, assim, menor arrecadao. Procure a informao sobre o tamanho da populao de sua cidade e a proporo de contribuio representada pelo FPM na receita do municpio. Em geral, voc obtm tais informaes no site da prefeitura. Compartilhe-as com seus colegas no Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA) e descreva qual a principal fonte de recursos da prefeitura. 2. Procure informaes a respeito do Ministrio Pblico de sua cidade. Caso no exista Ministrio Pblico onde voc mora, procureas informaes no Ministrio Pblico do municpio que tem a atribuio de zelar pela garantia de direitos e normas democrticas de sua cidade. Feito isso, responda: a) Quantos processos esto em andamento no Ministrio Pblico? b) Esses processos vm aumentando ou diminuindo nos ltimos cinco anos? c) Predominam aes individuais ou coletivas?

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Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

3. Com base nas reflexes apresentadas nesta Unidade, na bibliografia sugerida e nos conceitos apresentados (accountability, freios e contrapesos, representao por afinidade etc.), reconstitua a histria de seu municpio desde 1988 e responda s seguintes perguntas: a) Houve avano no sentido de adoo de mecanismos de participao da sociedade nos processos decisrios? b) possvel afirmar que os conselhos municipais so representativos? c) Como so as relaes desses conselhos com o Poder Executivo Municipal? Em que medida voc pode afirmar que eles tm autonomia?

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UNIDADE 2
O PLANEJAMENTO COMO INSTRUMENTO DA DEMOCRACIA/ OS CONTROLES OFICIAIS
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Compreender como e por que a atividade do planejamento importante na Democracia e compatvel com a participao poltica da populao; Entender como o planejamento dos gastos do municpio, por intermdio do oramento, uma atividade poltica, alm de econmica, e como precisa da participao da populao na democracia; e Conhecer o funcionamento dos controles oficiais, sobretudo do MP e do Tribunal de Contas, e como so complementares com a participao social.

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Unidade 2 O Planejamento como instrumento da Democracia/Os Controles Oficiais

INTRODUO
Prezado estudante, Voc j teve a curiosidade de ler a Lei de Responsabilidade Fiscal? Em seus artigos 48 e 49 ela afirma que a Prefeitura deve incentivar a participao popular na discusso de planos e do oramento e que suas contas devem ser disponilizadas para qualquer cidado. Por isso, nesta Unidade, vamos ampliar nosso conhecimento sobre o tema do planejamento e, dentro deste, o do oramento. Talvez voc ainda no tenha parado para pensar sobre isso, mas o planejamento pea importante da Democracia. Voc perceber que o planejamento inscrevese tambm no conjunto de medidas necessrias a uma gesto democrtica e participativa e o oramento, sendo uma pea poltica por excelncia, como veremos, dependendo de como for elaborado, tem o condo de distinguir entre gestes autoritrias e gestes democrticas. Vamos l? Bom estudo!

Com frequncia ouvimos pessoas de nossa cidade fazerem comentrios como: enquanto falta remdio nos postos de sade, as ruas centrais esto sendo enfeitadas com canteiros, luminrias novas etc., pois esse um local de grande visibilidade; ou ainda: vejam a situao dos agricultores locais, de penria, as obras de conteno de encostas para prevenir os desabamentos na poca de chuva esto paradas, mas o asfalto dos bairros nobres continua sendo colocado etc. Os exemplos poderiam ser multiplicados muitas vezes e todos fazem referncia, no essencial, mesma realidade: ser que os recursos pblicos esto sendo utilizados de forma racional e atendendo de fato s necessidades mais urgentes da populao?

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No entanto, se perguntarmos ao cidado comum sobre o que ele acha de participar da elaborao do oramento municipal, muito provavelmente a reao dele ser de surpresa por no se julgar capacitado para tal tarefa. Afinal, planejamento e oramento requerem um saber especializado, tcnico, e ele, cidado, no foi preparado para isso. Tal reao extremamente confortvel do ponto de vista dos gestores, que querem resolver tudo sob a comodidade do ar-condicionado de seus gabinetes, alm de tambm acreditarem que no possvel que qualquer um possa vir a dar palpite na elaborao do oramento da cidade. Dizem eles: as pessoas no dominam o assunto, no sabem sequer o que uma rubrica e fazem exigncias absurdas! Podemos fazer aqui uma analogia: o bom professor o que consegue transformar o tema mais complexo em algo acessvel ao seu estudante; o bom poltico o que consegue converter temas como o oramento em assunto compreensvel para o cidado comum. Afinal, todos no fazem o oramento de suas casas? No planejam seus gastos para evitar dvidas excessivas ou inadimplncia? A convico sobre a ignorncia dos cidados pode ser uma arma conveniente para afast-los da participao nas questes do municpio, entre elas, a do Oramento. Pense nisso! Com certeza voc j testemunhou situaes semelhantes s citadas. sobre isso que vamos falar nesta Unidade.

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Unidade 2 O Planejamento como instrumento da Democracia/Os Controles Oficiais

O PLANEJAMENTO COMO ANTDOTO CONTRA OSCILAES POPULISTAS/


VOLUNTARISTAS

Hobsbawn (1992, 1995) afirma que a ideia do planejamento ganhou fora no Ocidente a partir da era da catstrofe, perodo que se seguiu Primeira Guerra Mundial (1914-1918), sobretudo o comeo dos anos de 1930, quando parece ter parado de funcionar o prprio mecanismo da economia capitalista. Essa ideia ganhou prestgio em grande parte pela influncia do sucesso demonstrado pela sua utilizao nos pases do Leste Europeu, que haviam dado saltos prodigiosos de desenvolvimento, especialmente a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), utilizando os Planos Quinquenais. Para Hobsbawn (1992, 1995), surpreendente que polticos liberais e conservadores, e at mesmo os de esquerda, fossem a Moscou aprender lies; a palavra plano tornou-se a palavra de ordem em todo o espectro poltico do Ocidente. Nos anos da depresso, os socialistas sinceramente acreditavam que suas economias seriam mais produtivas do que as do sistema ocidental! De fato, at ento a ideia de economia planificada era algo prprio do universo socialista; ao Ocidente capitalista caberiam as solues gestadas no livre confronto entre as foras do mercado. O perodo compreendido entre o fim da Segunda Guerra Mundial e a crise desencadeada na segunda metade dos anos de 1970, os chamados anos gloriosos, foi de prosperidade, de desenvolvimento, alavancado por polticas econmicas ativas. Foi

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Saiba mais

Hegemonia

Recorrendo origem da palavra vemos que ela significa simplesmente liderana. O termo assumiu novo significado a partir das obras de Antonio Gramsci (1926-1937), militante e pensador marxista italiano. Para ele, hegemonia dominao consentida, especialmente de uma classe social ou nao sobre seus pares. A classe dominante detm a hegemonia por intermdio da produo de uma ideologia que apresenta a ordem social vigente como a melhor organizao social possvel em dado perodo histrico. Quanto mais difundida a ideologia , tanto mais slida a hegemonia e menos necessidade h do uso de violncia explcita. Fonte: Elaborado pela autora. Welfare State Em portugus, Estado de Bem-Estar Social, foi uma experincia desenvolvida aps a Segunda Guerra Mundial nos pases escandinavos sob governos social-democratas com base na ideia: em todas as situaes, provisrias (doena, gestao etc.) ou definitivas (velhice, invalidez), em que o cidado estiver impossibilitado de prover a prpria subsistncia, dever do Estado prover essa subsistncia como reconhecimento dos direitos sociais do cidado, e no como benevolncia. Fonte: Bobbio, Matteucci e Pasquino (1986). keynesianismo Em resposta crise de 1929, o economista John Maynard Keynes, contrariando as convices liberais dominantes, publicou em 1936 sua Teoria Geral, segundo a qual o Estado deveria manejar grandezas macroeconmicas sobre as quais era possvel acumular conhecimento e controle prtico, regulando oscilaes de emprego e investimento, de modo a moderar crises econmicas e sociais. Fonte: Bobbio, Matteucci e Pasquino (1986).

um perodo de hegemonia do Estado intervencionista, do Welfare State , das ideias keynesianas. O intervencionismo a princpio derivou da necessidade dos pases de produzirem polticas anticclicas, ideia gestada por Lord Keynes, face grande crise, traduzida em grave depresso nos anos de 1930. A adoo dos planos como prtica rotineira e a interveno do Estado para dinamizar e coordenar a economia, no apenas nos momentos crticos, passou a fazer parte da realidade dos pases ocidentais. O contexto de crises econmicas e polticas do incio de sculo XX, marcado pela disputa das grandes potncias, desembocou em guerras continentais, sequncias de revolues, culminando no final dos anos de 1920 em uma monumental crise econmica, cujo pice foi o crack da bolsa de Nova Iorque, em 1929. Esse cenrio viria a dar maior autoridade e legitimidade ao pensamento liberal-reformista que propunha uma ao mais ativa do Estado no sentido de intervir para regular os desequilbrios macroeconmicos. Nessa conjuntura crtica, o New Deal norte-americano e o Welfare State europeu iriam testar e aprovar, por um bom tempo, a

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convivncia do capitalismo com um forte setor pblico, com as negociaes sindicais, com as polticas de renda e com a seguridade social, entre outras formas de interveno e regulao estatal. Com isso, principalmente aps a Segunda Guerra Mundial (1939-45) estabeleceu-se o chamado consenso keynesiano por meio do qual se legitimaram fortemente variadas formas de planificao , visando corrigir, por meio da ao poltica deliberada, os efeitos desastrosos das flutuaes do mercado. Tal consenso se dissemina pelo mundo capitalista implantando um amplo acordo sobre o papel positivo do Estado na criao do pleno emprego, na moderao de desequilbrios sociais excessivos, no socorro a pases e reas economicamente deprimidas, na manuteno de uma estrutura de servios de bem-estar (habitao, sade, previdncia, transportes urbanos etc.). Ainda deveria ser funo do Estado a implantao de polticas sociais que atenuassem as desigualdades materiais acentuadas pelo funcionamento no regulado dos mercados, entre outras medidas. Com isso, o planejamento foi, por tanto, reciclado e aclimatado ao mundo capitalista, passou a ser par te do cronograma das organizaes e dos governos e esteve presente como um dos componentes da era da prosperidade, que compreende o perodo ps-Segunda Guerra Mundial at os anos de 1970.

Voc j observou que todos ns associamos o planejamento aos ganhos de eficincia? Voc tambm identifica essa relao?

E isso est certo, a produtividade cresce se, em vez de as organizaes agirem deriva, investirem um tempo no planejamento, considerando todas as variveis envolvidas no processo decisrio. Assim, a ideia do planejamento, alm de associada de eficincia, est sempre associada esfera administrativa. Mas o planejamento tem tambm um carter poltico, da o ttulo desse tpico. Se revolvermos nossa histria poltica

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descobriremos velhos fantasmas, entre eles o vai e vem das obras municipais ao sabor das oscilaes polticas. Com certeza voc conhece algum caso de prefeito que interrompeu uma obra em andamento por ela ter sido iniciada na gesto de um desafeto poltico; ou os asfaltamentos de ltima hora, quando as eleies se aproximam; os exemplos poderiam ser multiplicados. Mas o Brasil est mudando e essas descontinuidades de carter oportunista cada vez tm menos lugar, em razo da maior vigilncia dos cidados e dos novos instrumentos de gesto oramentria, como veremos adiante. Nesse contexto, o planejamento consiste em um dos instrumentos que podem ajudar a controlar as oscilaes oportunistas e os casusmos. Se o Poder Executivo acompanhado pelo Poder Legislativo municipal e a sociedade organizada formulam planos para o(s) prximo(s) ano(s), no ser to simples burlar o que passa a ser de conhecimento de todos. Como veremos a seguir isso hoje uma exigncia legal, mas, ainda assim, temos de ficar de olho no famoso jeitinho brasileiro.

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A IMPORTNCIA DA PARTICIPAO
SOCIAL NO PLANEJAMENTO

A ideia do planejamento foi amplamente absorvida no mundo ocidental e chegou at ns (quem no se lembra, por exemplo, do Plano de Metas do presidente Jucelino Kubitschek ou dos Planos Nacionais de Desenvolvimento dos Militares?) traduzida segundo os cnones que orientavam a busca da eficincia e da produtividade no capitalismo, que, alis, foram desembarcar novamente na URSS. Saiba mais Frederick Winslow Taylor (1856-1915) Estamos falando do Taylorismo, amplamente adotado no Ocidente, mas depois tambm no Leste Europeu.
Engenheiro americano cuja obra mais famosa, Princpios da Administrao Cientfica , lanou a teoria so-

As ideias de Taylor foram bre a racionalizao do processo aplicadas nas indstrias de todo o do trabalho, baseada na economia de gestos e movimentos, crimundo; embora dirigidas indstria, ando the one best way a melhor foram to amplamente difundidas e maneira de se executar uma operao. Fonte: Elaassimiladas que resultaram em uma borado pela autora. taylorizao do universo social, at mesmo da esfera pblica. Entre elas a de que as fases de planejamento, concepo e direo so totalmente separadas das tarefas de execuo. Seu objetivo era alcanar a maior produtividade possvel por intermdio da economia de gestos e movimentos, levando o operrio a trabalhar de acordo com o lema the one best way , a melhor maneira de se executar uma operao. Taylor elaborou e difundiu os princpios bsicos da Administrao Cientfica cuja repercusso at hoje se faz sentir. Um reflexo disso a busca permanente pela otimizao do tempo

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Saiba mais

Max Weber (1864 -1920)

Alemo, fundador da Sociologia e intelectual de grande prestgio. Destacou-se principalmente na

gasto em nossas tarefas; at o lazer, nas frias, est condicionado a essa busca de racionalizao do tempo.

Com a difuso da obra de Taylor e do pensamento keynesiano, foi se rea de Sociologia da Religio. consolidando a convico de que o Obra mais conhecida A tica Protesplanejamento no algo a ser tante e o Esprito do Capitalismo. Fonpartilhado, assunto para especialistas. te: Elaborado pela autora. Contriburam tambm para o insulamento da atividade de planejamento as ideias de Max Weber a respeito do funcionamento da Burocracia. Tais ideias weberianas constituem o eixo da Administrao Burocrtica clssica, baseada nos princpios da administrao do exrcito prussiano, implantada nos principais pases europeus no final do sculo XIX, nos Estados Unidos no comeo do sculo XX e no Brasil, a partir de 1936, com a reforma administrativa promovida por Maurcio Nabuco e Lus Simes Lopes (BRESSER-PEREIRA, 1996). A Administrao Pblica Burocrtica foi adotada para substituir a Administrao Pblica Patrimonialista, prpria das monarquias absolutas e na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. O modelo de Administrao Burocrtica proposto por Weber era baseado nas seguintes caractersticas:

especificao clara das esferas de competncia (especializao);

sistema de autoridade hierrquico, baseado no conhecimento tcnico do nvel superior; e

recrutamento e ascenso dos funcionrios apoiados


em critrios universalistas de competncia tcnica.
*Meritocracia sistema social no qual o xito de uma pessoa depende de seus mritos. Fonte: Lacombe (2004).

Essa burocracia meritocrtica*, profissional, representou um avano considervel em relao ao patrimonialismo e promoveu a qualificao do setor pblico, bem como a proteo contra sua captura por interesses particularistas. Mas a contrapartida seu insulamento, sua impermeabilidade em relao sociedade em que

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ela est inserida. Ou, dito de outra forma, o Poder Pblico, isso , o Estado, em suas diversas instncias, valoriza a aplicao de tcnicas modernas de planejamento e de gesto e a profissionalizao dos gestores, contribuindo, assim, para a constituio de uma burocracia pblica tecnicista e autorreferenciada, como meio para realizar as tarefas requeridas pelo processo de desenvolvimento. curioso que esse modelo de burocracia tenha sido inspirado no exrcito prussiano e que Taylor tivesse em mente, com sua tecnologia disciplinar, transformar o operrio em um soldado do trabalho! No Brasil, o discurso predominante nos anos de 1990 que atribua os problemas do Estado brasileiro ao colapso da Administrao Burocrtica e que ainda persiste em alguns setores, no atentava para a tortuosa trajetria de reforma da Administrao Pblica no Pas desde a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), em 1936, em que o fracasso na implantao de uma estrutura burocrtica de perfil meritocrtico e universalista aparecia como um de seus traos mais evidentes. De fato, a Administrao Pblica brasileira convive com lgicas diferenciadas e contraditrias, responsveis pela absoluta ausncia de coerncia interna do aparato do Estado, caracterstica que dificilmente pode ser atribuda ao predomnio da Administrao Burocrtica. Esta pode levar os agentes do Estado a comportamentos autocentrados, ao apego excessivo aos procedimentos e um de seus aspectos fundamentais a rgida delimitao de nveis hierrquicos e funes (da a analogia com a disciplina militar mencionada anteriormente). No caso brasileiro, a ausncia de coerncia interna do aparato do Estado est relacionada convivncia dos postulados da Administrao Burocrtica que est longe de ser predominante , entre eles, a formulao de polticas segundo os mecanismos do insulamento burocrtico, com procedimentos clientelistas que derivam da matriz patrimonialista do Estado brasileiro, com formas de intermediao de interesses regidas pelo corporativismo* setorial e bipartite e at mesmo com organismos criados para

*Corporativismo representao de interesses funcionais, setoriais, perante o Estado. No Brasil, o corporativismo se estrutura a partir de 1930, com a organizao dos sindicatos de empregados de um lado e, de outro, os sindicatos patronais (por isso, bipartite), sob forte controle do Estado. Fonte: Elaborado pela autora.

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operarem segundo os postulados da Administrao Gerencial, como autarquias, fundaes e empresas pblicas. Alm de um Estado balcanizado, compartimentado, resultado dessa trajetria, cristalizou-se uma dualidade entre segmentos altamente qualificados, situados no topo da mquina do Estado em geral organizados segundo os mecanismos do insulamento burocrtico e os funcionrios que atuam diretamente com o pblico, cujo recrutamento, muitas vezes clientelstico, se faz sem garantia de uma adequada preparao, seja no que se refere aos princpios ticos que devem nortear o servio pblico, seja em relao aos procedimentos tcnicos indispensveis ao exerccio de suas funes. Tal situao contribuiu para o descrdito que o servio pblico acabou por atrair ao Pas. No caso dos municpios, os problemas com a Administrao Pblica costumam ser dramticos. H um abismo separando a realidade dos municpios maiores da dos municpios pequenos, que so a maioria. Desse modo, um dos problemas da descentralizao, como vimos na Unidade 1, a baixa qualificao das burocracias locais. Alm disso, o nepotismo e o clientelismo so potencializados nessas condies. Os problemas apontados a respeito da Administrao Pblica no Pas, em geral, mostram a necessidade de acentuao dos procedimentos burocrticos (para a superao do clientelismo, da baixa qualificao etc.). Mas o grande problema : como combinar a meritocracia, marca da Administrao Burocrtica e talvez seu prprio principal mrito, com a possibilidade de participao popular? Essa a questo objeto de nossa reflexo, a seguir. Voc j imaginou como difcil convencer as pessoas de que a participao, se bem conduzida, pode levar ao aumento da eficincia, alm de ampliar a democracia. Habituamo-nos ideia de que o enfrentamento dos problemas com a busca das melhores solues, e, sobretudo a agilidade no encaminhamento dessas, algo a ser feito por poucos, de forma a impedir desvios de rota.

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Como foi mencionado na Unidade 1, temos uma cultura poltica permeada por autoritarismos de origens diversas, que os experimentos democrticos no Pas, especialmente a partir das duas ltimas dcadas, vm tentando superar. Com certeza voc j ouviu algum dizer que preciso impedir que a poltica venha a interferir (atrapalhar!) em alguma deciso tcnica a ser tomada no seu municpio. Isso acontece porque a noo de ao poltica est muito confundida com a de politicagem, associao para a qual muitos profissionais da poltica contribuem enormemente. Alm disso, durante o perodo do Regime Militar (19641985), que tinha como um de seus suportes a cultura autoritria do Pas, essa viso negativa da poltica consolidou-se fortemente. Com isso predominou o estilo tecnocrtico de gesto da Administrao Pblica, fechado e excludente, o qual reforou a concepo acerca da supremacia da abordagem tcnica, conduzindo a ascenso de economistas notveis s instncias decisrias estratgicas. De acordo com Cardoso (1975), as negociaes entre os setores pblico e privado se realizariam nos interstcios dos chamados anis burocrticos, sem a interferncia de foras externas, portanto, protegidas do jogo poltico dos demais interesses e longe dos mecanismos de controle pblico, prprios das sociedades democrticas. Em tal concepo esteve sempre presente a premissa de que as boas resolues eram as de natureza tcnica, elaboradas ao largo do ambiente poltico. Esse passou a ser qualificado como nefasto e as intervenes polticas como geradoras de instabilidades, quando no de irregularidades mesmo. O resultado per verso de tal abordagem da poltica que ela cria um crculo vicioso, pois acaba por produzir o cenrio que condena: as pessoas se afastam da atividade poltica por fora dessa imagem a ela associada, deixando os polticos oportunistas vontade para se locupletarem e assim muitos homens probos resistem a participar de alguma maneira desse universo. No entanto, esse padro de relaes pblico-privado, como sabemos, evidenciou sinais de saturao e de crise a partir dos anos de 1980. Em meio a uma conjuntura que colocou em cena

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um amplo conjunto de mudanas, os modelos tecnicistas, que haviam referenciado a Administrao Pblica, especialmente as prticas de planejamento e gesto, encontraram seus prprios limites. Vale destacar que essa conjuntura articulou-se com as grandes mudanas econmicas e sociopolticas que estavam em curso, tanto no mbito internacional como no nacional. Assim, as mudanas no cenrio externo, como os avanos na tecnologia de informao, a reestruturao produtiva, a globalizao financeira e sociocultural, a crise do Estado-nao, entre outras, se sobrepuseram, no mbito inter no, crise do Estado desenvolvimentista e s lutas brasileiras pela redemocratizao, colocando em cena uma srie de conflitos e demandas decorrentes principalmente de uma ampla dvida social acumulada no Pas desde o limiar dos anos de 1960. Dessa forma, os anos de 1980 e de 1990 so marcados, no Brasil, pelo influxo de amplas reformas. Reformas polticoinstitucionais e reformas econmicas que alimentaram o debate e a agenda poltica em torno da reforma do Estado lato sensu. Na dcada de 1980, no mbito do processo de redemocratizao, a agenda teve como eixos a democratizao dos processos decisrios e a equidade dos resultados das polticas pblicas, sendo a democratizao vista como condio para a equidade. Era preciso, alm de mudar o regime poltico, mudar o padro de interveno do Estado. Dessa perspectiva foi enfatizada a descentralizao e a participao dos cidados na formulao e na implementao das polticas pblicas. Esse movimento resultou no processo constituinte que, alm de marcar o restabelecimento da democracia representativa, incorporou o princpio de participao direta da sociedade civil em diversos dispositivos da Constituio de 1988. nessa conjuntura que a participao popular no mbito do municpio se constituiu em uma possibilidade de inovao e mudana, por meio da construo de uma nova institucionalidade capaz de modificar o padro de gesto vigente e da introduo de prticas participativas na gesto pblica. Os canais de participao, assim como todos os demais aspectos relativos forma e aos lugares de participao, sero definidos nas Leis Orgnicas Municipais,

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equivalentes a uma constituio municipal, que todos os municpios teriam de elaborar para se ajustarem nova Carta Magna do Pas. A Constituio de 1988 garante aos municpios o poder de elaborar a Lei Orgnica de forma autnoma e nela constam, entre outros itens, a administrao tributria e financeira, o planejamento municipal e seus instrumentos, assim como a definio das formas de participao popular.

Conhecer a Lei Orgnica do municpio o primeiro passo para se habilitar participao nos mecanismos que a lei disponibiliza ao cidado.

Do ponto de vista da poltica urbana, o Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, oferece instrumentos para que o municpio possa intervir nos processos de planejamento e gesto urbana e territorial e garantir de fato a materializao do direito cidade. o Estatuto da Cidade que prev a obrigatoriedade do Plano Diretor em cidades com mais de 20 mil habitantes. O Plano Diretor definido como instrumento bsico para orientar a poltica de desenvolvimento e de ordenamento da expanso urbana do municpio.

Procure na Lei Orgnica do seu municpio os mecanismos de participao popular, em geral, e, no tocante elaborao do oramento, se h dispositivos nesse sentido. Vamos l! Amplie seu conhecimento.

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O QUE DISTINGUE O

PLANEJAMENTO DEMOCRTICO DO

TECNOCRTICO

O planejamento tecnocrtico, como o prprio termo indica, aquele praticado por tcnicos e especialistas com seus assessores, de forma insulada em relao sociedade e certamente o que a grande maioria dos brasileiros conhece. Vimos anteriormente que nossa cultura poltica induz (de forma exacerbada nos perodos autoritrios) a que a poltica seja vista com suspeita e seja considerada uma boa prtica a responsabilidade apenas dos tcnicos pelas grandes decises. Subjacente a essa ideia est a concepo de que a Administrao e a Poltica so esferas distintas, autnomas, sendo a primeira relativa aos meios e a segunda aos fins, como se fosse possvel o uso dos mesmos meios para fins variados. Na verdade, a tcnica, sendo a concretizao de um determinado saber, no pode ser dissociada de seu contedo poltico, da forma social de sua utilizao. Essa concepo da autonomia das duas esferas est presente tanto no modelo de gesto pblica, que predominou durante o Regime Militar (1964-1979), como no modelo gerencialista que esteve presente na discusso acerca da reforma do Estado no Brasil, ocorrida nos anos de 1990. O gerencialismo prope a adoo pelo setor pblico de procedimentos tpicos do setor privado, em decorrncia do diagnstico de certa falncia da Administrao Pblica. Essas ideias adquiriram muito prestgio no contexto do neoliberalismo, em que a eficincia dos mecanismos de mercado estava em destaque. A defesa do gerencialismo atingiu tambm a esfera do municpio. Em um texto da Escola Politcnica da USP, encontramos as seguintes consideraes:

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Atualmente, devido s constantes expectativas para que uma nova cultura mais semelhante existente no setor privado domine o setor pblico, tm surgido ideias para tentar aproximar o cidado a uma figura de consumidor pblico e para separar, na medida do possvel, a administrao da cidade propriamente dita dos fatores e envolvimentos polticos embutidos na gesto municipal. Este novo estilo de gerenciamento consiste basicamente na instituio de um sistema para a gesto da cidade onde um administrador, habilitado e desvinculado politicamente, teria toda influncia sobre os profissionais especializados de cada rea. Este administrador tem recebido o nome de gerente de cidades, cuja atuao poderia, a ttulo de exemplo, ser comparada de um administrador hospitalar dos dias de hoje, que gere o hospital no lugar do tradicional mdico. Seria, portanto um auxiliar direto do Prefeito, encarregado de executar as realizaes constantes do Plano de Governo e de gerenciar o funcionamento do municpio. (LEVY, 1997, apud ZMITROWICZ; BISCARO, 1988, p. 10, grifo nosso).

O texto citado afirma ainda que com a criao do cargo de gerente de cidades a Administrao Pblica Municipal ganha uma forma mais empresarial. Cabe perguntar: esse gerente seria completamente apoltico? As decises por ele tomadas no teriam inevitavelmente um contedo poltico? Ademais, como confundir os cidados com clientes? Ser que os significados dos termos consumidor (ou cliente ), prprio do setor privado; e cidado, prprio do setor pblico, podem ser identificados? Como vimos no item anterior, o debate acerca da reforma do Estado no Brasil foi suscitado por fatores externos combinados com fatores internos. Com isso, entraram em cena, simultaneamente, os debates sobre o padro de interveno do Estado na economia e nas reas sociais (isso , seu esgotamento) e sobre o papel da participao social na consolidao de regimes democrticos. Com ambas as dimenses configurando eixos distintos, porm entrelaadas por mudanas diversas e tensionadas por disputas

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ideolgicas e polticas acerca do encaminhamento das reformas que deveriam ser efetuadas. Entre os fatores de ordem externa, a crise do sistema capitalista desencadeada no final dos anos de 1970 trouxe consigo o tema da governabilidade. Considerando o contexto brasileiro dos anos de 1980, marcado pelo desaquecimento da economia e pela inflao alta que agravava problemas sociais acumulados e, simultaneamente, a presena das lutas polticas pela redemocratizao do Pas, as agendas gover namentais contemplavam exigncias contraditrias, entre as quais a mais fundamental pode ser assim definida: preciso consolidar a democracia e, ao mesmo tempo, ajustar a economia. Como resultado, o tema da crise de governabilidade entra com muito vigor em nossa agenda poltica e, se at ento era desconhecido, passou a comparecer nos debates no congresso, na mdia, e, claro, nos debates acadmicos, como questo central da agenda: como recuperar a governabilidade no Pas? No contexto acadmico (com claras reverberaes nos meios polticos), a crise de governabilidade foi identificada por Samuel Huntington, cientista poltico norte-americano, como tendo origem no excesso de demandas enviadas pelas sociedades aos governos, gerando para eles uma sobrecarga que os impedia de agir e fazendo com que entrassem assim em um quadro de paralisia decisria. Isso veio a calhar para nossos polticos conservadores, assustados com a ativao indita da sociedade civil no Pas, sobretudo na dcada de 1980, como vimos na Unidade 1. Voc j deve ter percebido que, segundo essa linha de argumentao, os malefcios oriundos da crise deveriam ser atribudos em ltima anlise prpria sociedade, com seu excesso de reivindicaes sobre o governo.

Se as demandas assustam, o que dizer ento da participao da sociedade organizada no planejamento das aes do governo?

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No Brasil, alguns cientistas sociais assumiram a linha explicativa derivada de Samuel Huntington, como explica Diniz (1997, p. 150, grifo nosso):
Exploso de demandas, saturao da agenda, excesso de presses desencadeadas pelo aumento acelerado da participao, expanso desordenada do quadro partidrio, prevalncia de uma dinmica de proliferao e fragmentao da estrutura partidria, indisciplina do Congresso, desequilbrio entre a capacidade de resposta do governo e o poder de presso da sociedade seriam os aspectos mais destacados pela maioria dos enfoques. Nessa linha de raciocnio, a liberao de demandas reprimidas pelos 20 anos de regime autoritrio [...] e a exacerbao das expectativas por polticas sociais mais efetivas restringiram os graus de liberdade do governo de transio [...] gerando paralisia decisria e perda de credibilidade.

Contrariando esse diagnstico, Diniz (1997) e Santos (1993) chamaro a ateno para o fato de que no Brasil no podemos falar em um quadro de paralisia decisria, pois os governos esto sempre emitindo leis, normas, regulamentos, o que facilmente comprovado pelo nmero de medidas provisrias adotadas nos sucessivos governos. No caso do Brasil, o problema estaria no momento da implementao , pois as leis caem no vazio, no so de fato cumpridas, o que demonstraria a falncia executiva do Estado.

Mas voc pode estar se perguntando: como equacionar esse problema? Quais so os efeitos produzidos pelo insulamento burocrtico? Qual o grau desejvel de autonomia dos gestores pblicos em relao s oscilaes polticas? Os princpios de uma boa administrao tm carter universal?

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Na tentativa de recuperar a dimenso poltica da governabilidade, alguns autores chamaro a ateno para os vnculos de sustentao a serem estabelecidos entre a Administrao Pblica e os setores da sociedade, condio indispensvel para a superao do gargalo anteriormente mencionado no momento da implementao de medidas emanadas do governo. Em outras palavras, seria preciso superar a viso tecnocrtica a respeito do funcionamento do Estado, restituindo-lhe uma dinmica capaz de quebrar o insulamento burocrtico e o divrcio entre Estado e sociedade. Nessa perspectiva, Governabilidade e Governana seriam conceitos complementares. O primeiro refere-se a condies sistmicas mais gerais em que se d o exerccio do poder em dada sociedade, como as caractersticas do regime poltico, a forma de governo, as relaes entre poderes, os sistemas partidrios, o sistema de intermediao de interesses. Governana refere-se capacidade governativa em sentido amplo, envolvendo a capacidade de ao estatal na implementao de polticas e na consecuo de metas coletivas, e aos mecanismos para lidar com a dimenso participativa e plural da sociedade , o que implica o aperfeioamento dos meios de interlocuo e de administrao do jogo de interesses (DINIZ, 1997). Os conceitos de governana (no sentido aludido) e de autonomia inserida nos conduzem ao fulcro de nossa discusso: os vnculos Autonomia inserida Saiba mais fortes entre Estado e sociedade Peter Evans (1993) no artigo O Estado como problema e organizada so cruciais para garantir como soluo, apresentado na Revista de Cultura e Pola participao e elevar a eficincia tica Lua Nova, prope o conceito de autonomia inserida no momento da efetivao das para explicar como entende a capacidade do Estado, medidas governamentais. que no decorreria de seu insulamento, mas antes
da combinao entre coerncia interna e externa ao Estado. A reconstruo do Estado, aps a onda neoliberal, implica a criao de apoios slidos no seio da sociedade, da a autonomia inserida. DINIZ (1997) tambm insiste na necessidade de ser superada a dicotomia racionalidade governativa versus imperativos democrticos. Fonte: Elaborado pela autora.

Voc se lembra do dito popular no Brasil tem leis que pegam e leis que no pegam?

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disso que estamos falando. O fato de as leis carem no vazio leva os autores anlise de que no temos falta de decises (paralisia decisria), mas deficincias na implementao das leis, que decorrem muitas vezes de um distanciamento entre governo e sociedade. Quando a populao participa da discusso, do planejamento, quando opina e ouvida, ela se responsabiliza e se envolve com o cumprimento das normas. Essa participao positiva por si mesma, independentemente dos resultados que promove, pois significa mais acesso do cidado aos espaos institucionalizados de deciso, por isso acreditamos que ela tambm leva a melhores resultados. Quantas vezes voc j deve ter assistido a discursos entusiasmados de personalidades pblicas a respeito de algum tema da cidade (liberao de recursos para uma obra, resultados obtidos de contatos com o governador do Estado ou em Braslia etc.), acompanhado de forma sonolenta pelo pblico que nem compreende exatamente o que est sendo dito, j que o assunto parece to distante, inacessvel. Quando a populao participa dos processos de deciso, de planejamento, forma-se uma massa crtica a respeito dos temas, acumulam-se conhecimento e reflexo que geram interesse. E, se a participao efetiva e no apenas encenao, os movimentos populares se reconhecem nas medidas tomadas e colaboram para seu sucesso. nesse sentido que a participao pode significar ganhos de eficincia, alm da ampliao da Democracia.

A participao social, quando efetiva, capaz de elevar a governabilidade, pois tende a impactar a mquina administrativa promovendo maior transparncia, agilidade e flexibilidade, garantindo a adaptabilidade de longo prazo das polticas pblicas.

A reunio de representantes do governo e da sociedade civil em um espao legtimo de discusso (Conselhos Gestores, Oramento Participativo, Fruns especficos etc.) tem por finalidade

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dar maior transparncia gesto, alm de promover um aprendizado democrtico entre as partes, que se traduz em benefcios para ambos.

PARTICIPAO NO PLANEJAMENTO DO

ORAMENTO

A Constituio de 1988 institucionalizou a integrao entre planejamento e Oramento por meio de alguns instrumentos que veremos, a seguir.

Se a participao no planejamento um alvo a ser perseguido, isso ainda mais verdadeiro quando se trata do Oramento. Por qu?

Consideramos que o Oramento uma pea poltica por excelncia, embora seja costumeiramente visto apenas como parte integrante da economia, elaborar ou preparar um Oramento pblico prever e determinar as receitas e despesas pblicas, mediante aprovao expressa do respectivo Poder Legislativo. A distribuio de recursos, sua alocao pelas diversas rubricas, gera inevitavelmente conflitos, dado que os recursos so finitos e, mais, escassos. A deciso sobre que reas sero prioritrias nessa alocao toca no cerne da razo de ser da poltica: como tornar possvel a vida em sociedade, no obstante as abissais diferenas de interesses nela existentes, e como transformar o conflito em cooperao? Exatamente por incidir sobre o aspecto que mais gera conflitos, a deciso sobre os gastos, que o Oramento, mais do que qualquer outra atividade dos governos, exige transparncia. Podemos afirmar ainda que o Oramento uma obra poltica porque ele materializa os compromissos do Poder Executivo para com os cidados. Assim como no perodo da campanha eleitoral

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procuramos ler o programa dos candidatos para saber suas propostas, o Oramento nos d a medida do que pretende o prefeito em relao s diversas secretarias, quais so suas prioridades, se h coerncia entre elas e o que foi defendido no perodo pr-eleitoral. Tradicionalmente (quando no h Oramento participativo), o Oramento elaborado pelo prefeito com seus secretrios e auxiliares, com destaque para o secretrio de Planejamento, e enviado Cmara de Vereadores, onde ser analisado pela Comisso de Oramento antes de ir a plenrio e pode sofrer emendas. Caso o Oramento seja rejeitado, vigorar o Oramento do exerccio anterior.

OS INSTRUMENTOS DE GESTO ORAMENTRIA: PPA, LDO, LOA

No site da Cmara dos Deputados <www.camara.gov.br/ orcamento> voc

encontra a Cartilha do Oramento. H cinco cartilhas sobre o

oramento, destinadas ao pblico infanto-

Para voc compreender de modo mais completo os instrumentos conceituados neste item, recorra disciplina Gesto Tributria , na qual os mecanismos que do origem s receitas pblicas so analisados em maior profundidade. A referncia a esses mecanismos em nossa disciplina tem apenas o propsito de permitir que voc entenda os parmetros legais vigentes dentro dos quais se dar a participao, no caso do Oramento. A Constituio Federal de 1988 regulamentou a elaborao do Oramento, criando um ciclo que compreende o Plano Plurianual (PPA), a L ei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a L ei Oramentria Anual (LOA). Esses instrumentos devem estar vinculados ao planejamento de aes e passam pela tramitao mencionada. Sua importncia reside principalmente na previso dos atos de governo, trazendo visibilidade para esses atos em conjunto e evitando os casusmos, os improvisos, as descontinuidades administrativas de cunho oportunista. A Figura 1 mostra as etapas do processo de elaborao do Oramento,

juvenil, que a Fundao Joo Pinheiro e o UNICEF publicaram juntos, que voc encontra no site da Receita Federal <www.receita.gov.br>

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detalhando a sequncia em que cada instrumento deve ser elaborado no ciclo oramentrio.

Figura 1: Ciclo oramentrio Fonte: Portal do oramento Pblico, disponvel em www.oramento.org

Plano Plurianual (PPA)


O PPA uma lei elaborada para o perodo de quatro anos, corresponde a uma gesto e sua vigncia vai do segundo ano do mandato atual at o final do primeiro ano do mandato subsequente. um instrumento para o planejamento de mdio prazo e tem o propsito de garantir a continuidade das aes, mesmo por meio dos mandatos. Seu mrito controlar as oscilaes de cunho populista s quais aludimos. uma lei sujeita a prazos e ritos de tramitao. Por exemplo, para ser avaliada, deve ser remetida Cmara Municipal at o dia 31 de agosto de cada ano sendo suas orientaes determinantes ou mandatrias para o setor pblico e indicativas para o setor privado.

Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)


A LDO de periodicidade anual, de hierarquia especial e tambm sujeita a prazos e ritos peculiares de tramitao. Seu objetivo orientar a forma e o contedo da LOA de cada exerccio indicando as prioridades a serem observadas em sua elaborao.

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A LDO, por sua vez, deve estabelecer os parmetros necessrios alocao dos recursos no oramento anual, de forma a garantir a realizao das metas e dos objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento que funciona como elo entre o PPA e os oramentos anuais, compatibilizando as diretrizes do PPA estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exerccio. Segundo o artigo 165 da Constituio Federal, a LDO um instrumento de planejamento e tem como funes bsicas:

No Portal do Oramento, disponvel em <www.orcamento.org>, voc encontra mais LDO. informaes sobre a

estabelecer as metas e as prioridades da Administrao


Pblica Federal para o exerccio financeiro seguinte;

orientar a elaborao da LOA; alterar a legislao tributria; e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento. O encaminhamento para discusso e aprovao no Congresso Nacional do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO), pelo presidente da Repblica, dever ser feito at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro (15/04) e devolvido para sano presidencial at o encerramento do primeiro perodo legislativo (17/07). A sesso legislativa no poder ser encerrada sem a discusso, votao e aprovao do PLDO, conforme preceitua o artigo 57, 2 da Constituio Federal. Esses prazos dizem respeito Unio, prevalecendo para Estados, Distrito Federal e municpios o que estiver disposto nas suas respectivas Constituies e Leis Orgnicas.

No Portal do Oramento <www.orcamento.org> voc pode consultar mais informaes a respeito do PLDO.

Lei Oramentria Anual (LOA)


A LOA contm a previso das receitas e a autorizao das despesas, a poltica econmica financeira, o programa de trabalho do governo e os mecanismos de flexibilidade que a Administrao fica autorizada a utilizar para o ano seguinte. Podemos afirmar

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Para mais

conhecimentos a

respeito da LOA, voc do Oramento, disponvel em

pode consultar o Portal

<www.orcamento.org>.

ainda que essa uma lei de natureza especial em razo do seu objeto e da forma peculiar de tramitao que lhe definida pela Constituio. O chefe do Executivo envia ao Legislativo o Projeto de Lei Oramentria (PLO), que vai analis-lo segundo a sistemtica definida pela Constituio Federal, observando, sobretudo, sua coerncia com a LDO do perodo.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)


Voc deve se lembrar dos srios problemas de desequilbrio de contas pblicas enfrentados pelo Brasil, situao que se agravou e se tornou mais conhecida na dcada de 1980. Em consequncia, a preocupao com o planejamento passou a estar presente na Constituio de 1988, mas a criao da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000 (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000) foi um passo importante na busca da recuperao do equilbrio das contas pblicas. A LRF procura aperfeioar a sistemtica traada pela norma constitucional, atribuindo novas e importantes funes ao Oramento e LDO, que apresentamos de forma sumria. Nas Disposies Preliminares da LRF, encontramos:
Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. (BRASIL, 2000).

No pargrafo primeiro desse mesmo artigo, encontramos o que pressupe a responsabilidade na gesto fiscal:

a ao planejada e transparente; a preveno de riscos e a correo de desvios que afetem


o equilbrio das contas pblicas; e

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a garantia de equilbrio nas contas, via cumprimento


de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condies para a renncia de receita e a gerao de despesas com pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar. A ao planejada e transparente da Administrao Pblica muito enfatizada na LRF. O planejamento deve ser feito pelos instrumentos anteriormente mencionados, adotados desde a Constituio de 1988, mas a LRF refora a ligao entre o planejamento e a execuo do gasto pblico. A transparncia da Administrao Pblica ser garantida pela participao da sociedade e pela divulgao que deve ser dada a todas as aes relacionadas arrecadao de receitas e realizao de despesas. Com esse propsito, a LRF cria alguns mecanismos:

a participao popular na discusso e na elaborao


dos planos e dos oramentos j referidos (artigo 48, pargrafo nico);

a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exerccio, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade; e

a emisso de relatrios peridicos de gesto fiscal e de


execuo oramentria, igualmente de acesso pblico e ampla divulgao. Com o intuito de prevenir riscos e corrigir desvios, a LRF prope mecanismos que neutralizem o impacto de situaes contingentes, como aes judiciais e outros eventos no rotineiros, que sero atendidos com os recursos da reserva de contingncia, que deve estar prevista na LDO e includa nos oramentos anuais de todos os entes da Federao. Entre as correes de desvios, inclumos a situao em que a despesa com pessoal excede os limites previstos na lei, caso em

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que medidas como a extino de gratificaes e de cargos comissionados e a demisso de servidores pblicos, previstas na Constituio Federal, devero ser tomadas para que se retorne ao equilbrio das contas. A LRF prope, em ltima anlise, que o governo gaste apenas o que arrecada, gerando no setor pblico um equilbrio autossustentvel, que prescinde de operaes de crdito, evitando o aumento da dvida pblica.

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O ORAMENTO PARTICIPATIVO (OP)


O fato de a LRF prever, como vimos anteriormente, a participao popular na elaborao dos planos e dos oramentos no significa que isso ocorra de fato, ns sabemos disso. Voc lembra que mencionamos no item O planejamento como antdoto contra oscilaes populista/voluntarista a popular ideia de que no Brasil tem lei que pega e lei que no pega? Desafortunadamente h maneiras de se driblar uma exigncia legal. No caso do oramento, possvel encenar o processo de participao, fazer dele um mero formalismo. Mas felizmente nem todos os prefeitos pensam assim, muitos procuram tornar realidade a participao; em alguns casos indo alm da exigncia legal. Em alguns municpios houve a deciso de os prefeitos elaborarem o projeto do oramento por intermdio dos instrumentos que mencionamos, aps ampla consulta sociedade organizada, da qual resultou o OP , experincia j internacionalmente conhecida. O caso de Porto Alegre exemplar por ter sido a cidade pioneira nessa experincia e na qual o OP mais avanou; iniciado em 1989, prosseguiu at 2005 e em 2006 se transformou no processo de participao solidria. Entre 1989 e 2004 mais de 300 prefeituras o adotaram. A Organizao das Naes Unidas (ONU) incluiu o OP em uma lista das 40 melhores prticas de gesto na conferncia do Habitat (Programa da ONU para os Assentamentos Humanos) em 1996, em Istambul (WAMPLER, 2008). O funcionamento do OP j bastante conhecido, mas de modo bem sucinto podemos descrev-lo tomando como base o caso de Porto Alegre (SANTOS, 2005): a prefeitura organiza duas rodadas de assembleias com a populao (todos podem participar), regionais

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ou temticas (cultura, transportes, sade, assistncia social etc.), Esse conselho a principal instituio participativa. momento em que feito o nele que os cidados tomam conhecimento das filevantamento das prioridades nanas municipais, debatem e estabelecem critrios regionais ou temticas e so gerais para a distribuio de recursos e defendem as escolhidos os delegados para o prioridades das regies e dos temas. Fonte: ElaboraConselho do Oramento Participativo do pela autora. (COP); os delegados so os intermedirios entre o COP e os cidados, individualmente ou como membros das organizaes comunitrias e temticas. Essas assembleias so precedidas por reunies preparatrias nas microrregies ou nas reas temticas. As assembleias so realizadas anualmente, com a presena dos delegados do Poder Executivo e so coordenadas por membros do governo municipal, pelos delegados e pelos conselheiros do OP . Entre a primeira e a segunda rodada de assembleias, de maro a junho, ocorrem as reunies intermedirias em que so hierarquizadas as prioridades setoriais, por meio da atribuio de notas.
Saiba mais Conselho do Oramento Participativo (COP)

Os aspectos mais relevantes do OP so:

a democratizao do processo decisrio quanto a um


aspecto crucial, a distribuio de recursos; mais do que isso, trata-se da submisso das estruturas do Estado ao controle direto da populao, gerando alterao significativa das relaes Estado-sociedade;

a inverso das prioridades das polticas pblicas,


colocando, por intermdio do sistema de notas, os bairros mais carentes como os de atendimento prioritrio; e

a funo pedaggica em relao Democracia


participativa; a participao cresce medida que se desenvolve, seus resultados aparecem e a populao passa a acreditar na sua efetividade. Na busca de organizar a reflexo sobre os mecanismos de participao no Pas, Avritzer (2008) compara suas variedades por

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meio de trs desenhos institucionais, anlise que lana luzes sobre o OP e os Conselhos Gestores. Como premissa de sua reflexo, lana o conceito de instituies participativas, contrapondose a uma literatura de vis conservador que ope participao e institucionalizao, viso insuficiente para o entendimento adequado do fenmeno da par ticipao, tal como vem se desenvolvendo, sobretudo no Brasil, mas tambm em outros pases. A primeira forma de participao denominada de desenho participativo de baixo para cima, da qual o OP a mais conhecida. A eleio dos delegados e dos conselheiros pela populao mostra que se cria uma institucionalidade de baixo para cima, embora no seja negada a iniciativa do Estado de implementar as polticas pblicas formuladas por meio desse processo. A segunda forma por intermdio da partilha do poder, caso dos conselhos, das instituies, em que atores estatais e atores da sociedade civil participam simultaneamente. Diferentemente do caso anterior, nos conselhos no h um nmero amplo de participantes, eles so determinados por lei e so previstas sanes em caso de sua no instaurao. A terceira forma consiste em um processo de ratificao pblica, em que a sociedade no participa do processo decisrio, mas chamada a ratific-lo publicamente, caso do Plano Diretor Municipal. O sucesso dos processos participativos est relacionado no ao desenho institucional, e sim maneira como se articula com a organizao da sociedade civil e a vontade poltica dos governantes de implementar desenhos participativos. Aps a anlise de casos, Avritzer (2008) conclui no haver dvida de que os desenhos de baixo para cima, como o caso do OP, so os mais fortemente democratizantes e distributivos, mas tambm os mais vulnerveis vontade do dirigente poltico, isso , ao compromisso governamental ou no do prefeito na implantao e sustentao de um modelo de gesto pblica calcado na participao social (tanto que a mudana do prefeito pode interromper a experincia). Os casos de partilha de poder so os mais fortemente democratizantes quando h oposio participao por parte do

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prefeito: quando a sociedade civil bastante organizada, possvel, por meio de sano prevista em lei e pela reao dos movimentos populares, resistir s tentativas do governo de retirar o poder da instncia participativa. Os casos de ratificao so os mais efetivos quando h necessidade de sano por parte do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico para a manuteno das formas de organizao previstas em lei. Assim, a anlise criteriosa das vrias formas de participao leva concluso mais geral de que a escolha do desenho institucional adequado ser uma das variveis fundamentais para a continuidade das experincias de participao no Pas. O sucesso do OP no Brasil, cujo caso emblemtico continua sendo o da cidade de Porto Alegre, tambm foi experimentado em outras grandes capitais como So Paulo e Belo Horizonte, alm de muitas outras cidades, e acabou por levar a sua adoo at mesmo por partidos frontalmente contrrios ao Partido dos Trabalhadores (PT), mentor da ideia. Tal fato suscita questionamentos a respeito da convenincia da adoo indiscriminada dessa prtica. Wampler (2008) analisa essas adoes do OP (1989-1996; 1997-2004) e observa que a motivao dos prefeitos s vezes bem diversa da que presidiu as experincias originais. Usando a distino entre defensores de polticas e adotantes formais conclui que enquanto os primeiros esto dispostos a assumir o nus de agir como defensores de polticas, os segundos podem produzir resultados muito diferentes daqueles produzidos nos casos de maior sucesso, como na cidade de Porto Alegre. E, quando movidos por clculos eleitorais e outras razes pragmticas, acabam por produzir desiluso entre os cidados e os formuladores de polticas pblicas a quem a ideia havia sido repassada com base nos benefcios a serem obtidos pela adoo dessa boa prtica. Talvez, pondera, a ONU e o Banco Mundial devessem difundir as polticas pblicas apoiadas em boas prticas como o OP apenas entre os governos claramente comprometidos com os propsitos originais.

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Uma observao muito importante sobre OP: no basta a participao no momento da montagem do oramento; fundamental o acompanhamento da execuo oramentria!

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OS RGOS OFICIAIS E A
TRANSPARNCIA NA GESTO

Como j mencionamos, o perodo de redemocratizao acarretou uma ativao talvez indita da sociedade civil no Pas e aguou a conscincia a respeito dos direitos de cidadania. Em anlise j clssica, Marshall (1967) distingue os direitos civis, polticos e sociais. No Brasil, o retorno Democracia envolveu a recuperao das liberdades civis bsicas e dos direitos polticos; quanto aos direitos sociais, ainda constituem a dimenso mais precria de nossa cidadania, dada a desigualdade perversa do Pas. Esses so direitos coletivos, diversamente das duas primeiras categorias, e a Constituio de 1988 tratou de proteg-los em seu Captulo II, artigos 6 a 11. A progressiva complexidade da sociedade brasileira fez despontar novas modalidades de direitos coletivos (direitos do consumidor, direitos relacionados ao meio ambiente etc.) ao lado daqueles j consolidados e conhecidos desde a vetusta CLT (direito ao trabalho, remunerao justa, a frias etc.).

O MINISTRIO PBLICO, DEFENSOR DA


Conhea a estrutura, as funes e os

SOCIEDADE

instrumentos de atuao do MP no portal <www.mpu.gov.br>.

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Dos chamados direitos coletivos e difusos , foi, a partir de 1988, encarregado o Ministrio Pblico da Unio (MP). A Constituio Cidad no criou o MP , mas atribuiu-lhe novas funes, ampliando sua importncia no Brasil democrtico.

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Aes como a defesa dos direitos dos cidados nas mais diversas esferas, a moralizao no mbito da sociedade poltica, exigindo-lhe maior transparncia e accountability, no poderiam ficar inteiramente sob responsabilidade da sociedade. Em tempos de valorizao da participao, atribuir os fracassos da poltica apenas inrcia ou omisso da sociedade tentador. A tarefa de fiscalizar o cumprimento da lei, agora em defesa da sociedade, passou ento a ser funo atribuda ao MP .

O MP pode atuar como advogado ou defensor da sociedade?

Para atuar como advogado ou defensor da sociedade, o MP adquiriu autonomia administrativa e funcional frente ao Poder Executivo. Na Constituio ele figura em um captulo a parte dos trs poderes, o Captulo IV, intitulado Das Funes Essenciais Justia. Por alguns o MP chamado de quarto poder, e outros costumam dizer que ele faz parte da sociedade civil, e no mais da sociedade poltica, isto , do Estado. A atuao do MP nos remete ao tema tratado no item A judicializao da poltica . Para esse processo, tem contribudo enormemente o crescente envolvimento do MP com a defesa dos cidados. Os novos direitos formulados so distintos dos individuais, tpicos da matriz liberal, pois os novos dizem respeito realidade social, envolvem conflitos entre grupos, atores coletivos e se configuram como conflitos polticos. A resoluo de tais conflitos acaba sendo encaminhada pela via do Poder Judicirio ou por intermdio do MP, o que tem se tornado frequente, e no mais por intermdio dos mecanismos prprios da representao poltica. Como bem lembra Arantes (1999), mais do que uma renovao de atribuies do MP nestas duas ltimas dcadas, constituiu-se no Brasil uma nova arena judicial para a soluo de conflitos que at ento no tinham acesso ao sistema de justia. Como consequncia, o MP passou a agir como advogado da sociedade por meio da Ao Civil Pblica, uma de suas novas funes. Corroborando, Arantes (1999, p. 87) destaca que:

Tratamos desse assunto na Unidade 1, em caso de dvida faa uma assunto. releitura atenciosa do

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A Constituio significou um duplo avano: na medida em que ampliou os direitos coletivos e sociais (mesmo que de modo genrico), aumentou, automaticamente, o leque de interesses que podem ser protegidos pelo Ministrio Pblico atravs da ao civil pblica.

Por sua vez, os setores organizados da sociedade passaram a ver no MP um ponto de apoio para suas lutas e reivindicaes. Para melhor entendimento observe o Quadro 1.
INTERESSES OU DIREITOS
Difusos

DEFINIO SEGUNDO O CDC


So os transindividuais de natureza indivisvel de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato.

EFEITOS DA COISA JULGADA


Erga omnes (contra todos), exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficincia de provas.

Exemplo. destinatrios de propaganda enganosa, veiculada em painis publicitrios, jornais, revistas ou televiso. Trata-se de relao de consumo, mas sem vnculo jurdico ou ftico muito preciso, tanto que impossvel identificar os titulares dos interesses e direitos envolvidos. Quando condenatria, a sentena protege de modo indeterminado todos os indivduos que esto sendo atingidos pela propaganda enganosa. Coletivos So os transindividuais de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base. Ultra partes (alm das partes), mas restrita ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedncia por insuficincia de provas.

Exemplo. aumento indevido das prestaes de um consrcio. Como h relao jurdica formalmente fixada, a sentena beneficia todas as vtimas lesadas pelo ru, em uma ao promovida em nome dessa determinada coletividade por um seu representante extraordinrio. Individuais Homogneos So os decorrentes de ori- Erga omnes (contra todos), gem comum. apenas no caso de procedncia do pedido, para beneficiar todas as vtimas e seus sucessores. Exemplo. um certo bem de consumo, produzido em srie, apresenta um mesmo defeito, lesando os usurios finais. Nesse caso, um fato comum liga inmeros consumidores, mas que, por no estarem envolvidos por uma relao jurdica, no podem ser determinados formalmente. A sentena, que suspende a produo e pode implicar a reparao de dano, atinge a todos os consumidores indistintamente.

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Quadro 1: Direitos coletivos e efeitos da coisa julgada, segundo o Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) Especializao em Gesto Pblica Municipal Fonte: Arantes (1999, p. 88)

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Voc percebeu que alm de evidenciar quais so os principais direitos difusos e coletivos, Arantes (1999) mostra que alguns deles esto relacionados a polticas pblicas e, portanto, ficam na dependncia da ao governamental para serem efetivados.

O TRIBUNAL DE CONTAS: TRANSPARNCIA NA GESTO


FINANCEIRA

O Tribunal de Contas foi institudo especialmente para o controle dos oramentos pblicos. um rgo auxiliar do Poder L egislativo, e no do Poder Judicirio, como muitos imaginam, de natureza administrativa, que tem a finalidade de fiscalizar a atividade financeira da Administrao Pblica.

Saiba mais

Tribunal de Contas da Unio (TCU)

Tem sede no Distrito Federal, composto por nove ministros, tendo suas garantias, prerrogativas, gens vencimentos, s impedimentos e vantaequiparadas dos ministros do Superior Tribunal de Justia (STJ).

De acordo com o artigo 73, Fonte: <http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/ 1 da Constituio de 1988, um tero artigoBD.asp?item=883>. Acesso em: 5 ago. 2010. do TCU ser escolhido pelo presidente da Repblica e dois teros pelo Congresso Nacional. Podero concorrer ao cargo de ministros do TCU apenas os brasileiros entre 35 e 65 anos; com idoneidade moral e reputao ilibada; notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de Administrao Pblica; e mais de dez anos de exerccio de atividade profissional que exija os mencionados conhecimentos. Ao TCU compete fiscalizar as atividades contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Federao, aplicando, se detectada ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, multa proporcional ao dano causado ao errio.

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Compete tambm ao TCU apreciar a inconstitucionalidade das leis e dos atos pblicos, de acordo com a smula 347 do STF. A dificuldade da ao isenta do TCU decorre muitas vezes de sua constituio poltica, ou seja, dos elos entre seus membros e aqueles a quem devem fiscalizar. A Constituio de 1988 probe a criao de Tribunais e de Conselhos de Contas na esfera municipal. Nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro, onde j existiam antes de 1988, foi permitida a sua manuteno.

Mas como ser atingido, de acordo com a Constituio, o controle externo Administrao Pblica no caso dos municpios?

O controle ser realizado pelas Cmaras Municipais, com apoio do TCU do Estado ou dos Conselhos . A esfera de fiscalizao do TCU abrange pessoas jurdicas e fsicas, pblicas e privadas, desde que os proventos recebidos por elas tenham origem estatal, pblica. Ainda que no mbito do ordenamento jurdico brasileiro caiba ao TCU a apreciao das contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo, apenas o respectivo Poder Legislativo ter competncia para julg-las, cabendo ao primeiro apenas opinar acerca dessa prestao de contas. Assim como o MP, o TCU um importante aliado dos cidados na luta por seus direitos, entre os quais se inscreve o de acesso informao sobre o uso dos recursos pblicos, de cuja arrecadao participa como contribuinte. Ou seja, o controle social exercido pelos cidados de mltiplas maneiras, vrias tratadas neste texto, precisa estar concatenado com o controle oficial exercido pelas instncias criadas com essa finalidade. Ao encerrarmos esta disciplina, caro estudante, gostaramos de chamar a sua ateno para a relevncia do processo em curso, no Pas e no mundo, para a importncia da afirmao de um modelo

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Unidade 2 O Planejamento como instrumento da Democracia/Os Controles Oficiais

contra-hegemnico de Democracia, que inclui entre seus requisitos essenciais a participao ao lado dos mecanismos j consolidados de representao. Das experincias que esto amadurecendo nos vrios municpios, esperamos que surja um Pas melhor, no qual a convivncia entre os cidados tenha como base a justia social e a equidade. A institucionalidade que emergiu a partir da Constituio de 1988 fornece a fundao para o avano da Democracia Participativa. Mas a Democracia apenas se constri como resultante dos avanos e recuos da sociedade, que rompe a cada dia com o passado autoritrio, na medida em que permanece atenta e vigilante para que a disseminao de valores e de prticas democrticas faam parte dessa imensa experincia humana, que, de acordo com Caputo (2004, p. 35), [...] est ligada busca histrica de liberdade, justia e progresso material e espiritual. Por isso uma experincia permanentemente inconclusa.

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Complementando......
Para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade, faa as leituras propostas a seguir:

Era dos Extremos: o breve sculo XX, 1914-1991 de Eric Hobsbawn. Adeus a Tudo Aquilo de Eric Hobsbawn. O estranho mundo de Keynes e Cassandra de Reginaldo Carmello
Corra de Moraes.

A gramtica poltica do Brasil: clientelismo e insulamento burocrtico


de Edson Nunes. Nesta obra, voc pode ampliar seus conhecimentos sobre como convivem no Brasil quatro gramticas polticas: o clientelismo, o corporativismo, o insulamento burocrtico e o universalismo de procedimentos.

Plano Diretor Participativo: guia para a elaborao pelos municpios e


cidados coordenao de Raquel Rolnik e Otilie Macedo Pinheiro.

Crise, Reforma do Estado e Governabilidade de Eli Diniz. Para


conhecer mais sobre governabilidade e governana

Razes da Desordem de Wanderley Guilherme Santos. Planejamento e oramento Governamental organizao de James
Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat. Para voc ler mais sobre Planejamento e Oramento.

Oramento

Participativo em Porto Alegre : para uma democracia

redistributiva de Boaventura de Souza Santos, e Modelos de deliberao democrtica: uma anlise de oramento participativo no Brasil de Leonardo Avritzer. Esses dois artigos fazem parte do livro Democratizar a Democracia: os caminhos da democracia participativa organizao de Boaventura de Sousa Santos.

A difuso do Oramento Participativo brasileiro: boas prticas devem


ser promovidas? de Brian Wampler.

A democracia na Amrica Latina rumo a uma democracia de cidados


de Dante Caputo.

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Unidade 2 O Planejamento como instrumento da Democracia/Os Controles Oficiais

Resumindo
Nesta segunda Unidade, vimos como o planejamento importante para garantir transparncia s aes dos governos, permitir o acompanhamento de seus atos pelos cidados e evitar as oscilaes de origem oportunista. A participao da sociedade fundamental no planejamento democrtico, sobretudo do Oramento. Os instrumentos de gesto oramentria, PPA, LDO e LOA, podem ser combinados com a participao, o que exemplificado pelas experincias do OP. O controle social se fortalece se combinado ao controle oficial exercido pelo Ministrio Pblico e pelo Tribunal de Contas.

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Atividades de aprendizagem
Chegamos ao final de nossa disciplina. Vamos verificar como est seu entendimento sobre os temas abordados? Para tanto, procure responder s atividades a seguir e, se tiver dvida, no hesite em consultar o seu tutor.

1. Como elaborado o oramento em sua cidade? 2. Como a elaborao do oramento poderia ser traduzida em termos acessveis populao?

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Consideraes finais

CONSIDERAES FINAIS
Caro estudante, Chegamos ao final de nossa disciplina. Esperamos que as noes fundamentais relacionadas com uma Gesto Democrtica e Participativa tenham ficado claras para voc e, mais do que isso, que o seu apreo pela ideia da Democracia Participativa tenha aumentado. A iniciativa do MEC de investir na formao dos gestores pblicos municipais de um valor inestimvel; significa construir fundamentos slidos para o aprimoramento da Democracia no pas. no municpio que exercemos diariamente nossa cidadania e os gestores municipais desempenham funo primordial como elos entre os cidados e o poder pblico. A viso que os usurios dos servios oferecidos pelas administraes municipais tm do papel do poder pblico na Democracia depende em grande medida da forma como os gestores exercem suas atividades. Desejamos sucesso a voc no curso e na sua vida profissional! Professora Helena da Motta Salles

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Referncias
AFONSO, Jos Roberto Rodrigues; ARAUJO, rika Amorim. A capacidade de gastos dos municpios brasileiros: arrecadao prpria e receita disponvel. Cadernos Adenauer: os municpios e as eleies de 2000, So Paulo, v. 4, p. 35-55, jun. 2000. ANDRADE, Luis Aureliano Gama de. O municpio na poltica brasileira: revisitando Coronelismo, enxada e voto. In: AVELAR, Lcia; CINTRA, Antonio Octvio (Org.). Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer; So Paulo: Editora UNESP , 2007. ARANTES, Rogrio Bastos. Direito e Poltica: o Ministrio Pblico e a defesa dos direitos coletivos. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 14, n. 39, fev. 1999. ______. Ministrio Pblico e poltica no Brasil . So Paulo: Sumar, 2002. AVRITZER, Leonardo. Reforma Poltica e Participao no Brasil. In: AVRITZER, Leonardo; ANASTASIA, Ftima (Org.) Reforma Poltica no Brasil. Belo Horizonte: UFMG, 2006. ______. Sociedade civil, instituies participativas e representao: da autorizao legitimidade da ao. Dados , Rio de Janeiro, v. 50, n. 3, 2007. ______. Instituies participativas e desenho institucional: algumas consideraes sobre a variao da participao no Brasil democrtico. Opinio Pblica, Campinas, v. 14, n. 1, jun. 2008. AZEVEDO, Srgio de; PRATES, Antonio Augusto. Planejamento participativo, movimentos sociais e ao coletiva. Cincias Sociais Hoje, So Paulo, p. 122-152, 1991. BENEVIDES, Maria Vitria de Mesquita. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1986.

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Unidade 1 O Municpio e a Democracia Participativa

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Gesto Democrtica e Participativa

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Referncias Bibliogrficas

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Referncias Bibliogrficas

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M INICURRCULO
Helena da Motta Salles
Graduada em Filosofia pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), mestre em Cincia Poltica (Cincia Poltica e Sociologia) pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro e doutora em Cincia Poltica (Cincia Poltica e Sociologia) pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro. Professora Associada da Universidade Federal de Juiz de Fora, aposentou-se em fevereiro de 2008. Tem experincia na rea de Cincia Poltica, com nfase em Estrutura e Transformao do Estado, atuando principalmente nos seguintes temas: reforma do estado, cidadania, municpios, poltica industrial e desenvolvimento. Trabalha atualmente no projeto da Universidade Aberta do Brasil (UAB) como docente e professora conteudista. Integra atualmente grupo de pesquisa da UFJF sobre Polticas Industriais em vrios pases.

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