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A CIDADE NA ENCRUZILHADA Repensar a cidade e a sua poltica

Joo Seixas
A CIDADE NA
ENCRUZILHADA
Repensar a cidade e a sua poltica
Z
Para a Andreia, a Maria, a Madalena e a Lusa
Reconstrutoras de cidades futuras
Para o Nuno Teotnio Pereira
O homem-bom por excelncia
No h poltica sem cidade.
No h realidade da histria sem a histria da cidade.
A cidade a maior forma poltica da histria.
Paul Virilio
Agradecimentos
Este livro resultado da minha relao com a cidade e com as suas gentes. Seja ela uma
real Lisboa, Barcelona, Londres ou Nova Iorque; ou uma ficcional Erslia, Andria, Procopia
ou Betsabea. Seja ela como for, sempre essa fascinante e heteronmica babel, expoente da
realizao e da perplexidade humana, palco central das luzes e das sombras do nosso pas-
sado, presente e futuro.
Estou muito grato a um conjunto de mestres da minha formao e motivao. Em
Lisboa, a Nuno Teotnio Pereira, Joo Ferro, Lusa Schmidt, Manuel Villaverde Cabral,
Margarida Pereira, Vtor Matias Ferreira, Augusto Mateus, Maria de Lurdes Poeira. Em
Barcelona, a Oriol Nel.lo, Joan Subirats, Abel Albet, Francesc Muoz. No Rio de Janeiro, a
Luiz Csar Queiroz Ribeiro. Em Londres, a Andy Thornley e Mark Kleinman. Em Paris, a
Christian Lefvre.
Estou tambm muito grato aos bons amigos e profissionais que tiveram a amabilidade
de escrever, a meu convite, a maior parte das caixas ilustrativas que povoam o livro, tor-
nando-o mais colorido e, sobretudo, mais colectivo.
Agradeo a Antnio Costa, Presidente da Cmara Municipal de Lisboa, pelo interesse e
confiana no meu trabalho e no seu desenvolvimento nos estudos da Qualidade de Vida e
dos novos modelos de governao, bem como no comissariado da Carta Estratgica de
Lisboa, processos cujo potencial e evoluo tanto mostram sobre as possibilidades da pol-
tica e da cidade no Portugal contemporneo.
Um agradecimento particular ao Observatrio das Metrpoles, sediado na bela cidade
do Rio de Janeiro e com as diferentes antenas nas fervilhantes cidades brasileiras, pelo inte-
resse e apoio dado edio deste livro.
Estarei sempre em dvida para com a Isabel Guerra, cuja sapincia, sagacidade e alegria
no trabalho se tornaram numa das minhas maiores referncias do que ser um verdadeiro
mestre, em prol do bem colectivo. No podia haver outra escolha para o prefcio, que muito
me honra.
Agradeo Andreia, por ser como e por cuidar de mim; Madalena e Lusa, pela
vida e esperana que com elas nasceram. Que as cidades futuras onde vivam sejam luga-
res de oportunidade, de justia e de felicidade.
A todos devolvo, muito agradecido, este trabalho. Pois ele no bem meu: foi feito con-
vosco, e atravs de vs.
ndice
Prefcio, por Isabel Guerra | 13
1. Por que razo questionar a governao da cidade | 25
1.1. Ritmos | 27
1.2. Paradigmas | 34
1.3. Descompassos | 40
1.4. Atitudes | 48
2. A cidade na encruzilhada | 55
2.1. A revoluo urbana | 57
2.2. A cidade contempornea | 66
2.3. Novas (e velhas) esperanas | 97
3. A poltica glocal | 101
3.1. Desafios para a poltica urbana | 103
3.2. A recomposio da aco pblica na cidade | 120
4. Actores, projectos e regimes urbanos | 151
4.1. Quem governa as cidades? | 153
4.2. Projectos e empreendorismo | 164
4.3. Regimes urbanos | 173
4.4. Os sistemas de aco sociopoltica nas cidades do Sul da Europa | 180
5. Redes de governana e de capital sociocultural | 189
5.1. A governana urbana: potencialidades e debilidades de um conceito fluido | 193
5.2. O capital sociocultural: identidade, tica pblica e expresso colectiva | 204
6. A reinveno da poltica na cidade | 219
6.1. O lugar da cidade | 223
6.2. O entendimento da cidade | 234
6.3. A poltica da cidade | 245
7. A governao de Lisboa e a Carta Estratgica | 257
7.1. Sistemas de aco em Lisboa | 259
7.2. A governao urbana na Carta Estratgica de Lisboa | 267
8. A regenerao da POLIS | 307
8.1. Perspectivas para a reafirmao poltica da cidade | 309
8.2. A encruzilhada de Lisboa | 319
8.3. Reflexes para seguir em frente | 328
Referncias bibliogrficas | 335
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
ndice de caixas
Caixa 1: A cidade e o campo: novas vises e novas paisagens, Mnica Truninger | 61
Caixa 2: A urbanizao de baixa densidade, Rui Guerreiro | 77
Caixa 3: O agridoce da hipermobilidade, Mrio Alves | 84
Caixa 4: A pegada ecolgica a estragar o delrio colectivo de acharmos que temos
mais do que um planeta, Sofia Guedes Vaz | 88
Caixa 5: Novas dinmicas familiares e residenciais, Sandra Marques Pereira | 92
Caixa 6: O estatuto da cidade no Brasil, Marianna Olinger | 117
Caixa 7: As Sustainable Communities no Reino Unido, Ana Roldo | 124
Caixa 8: Polticas urbanas e do territrio em Frana, Gilles Pinson | 128
Caixa 9: Arrondissements, secteurs e communes, Joo Seixas | 132
Caixa 10: Os distritos urbanos de Barcelona, Joo Seixas | 137
Caixa 11: Polticas e estratgias metropolitanas: demasiado importantes para igno-
rar, ou demasiado grandes para emancipar?, Joo Seixas | 141
Caixa 12: Os sistemas de informao geogrfica e a cidade, Frederico Metelo | 144
Caixa 13: Os pelouros dos vereadores de Paris, Joo Seixas | 148
Caixa 14: A economia das cidades na era do capitalismo cognitivo, Mrio Vale | 158
Caixa 15: As polticas urbanas e a Unio Europeia, Jos Carlos Mota | 162
Caixa 16: O modelo Curitiba: a ecologia e a mobilidade como pilares de uma estra-
tgia de futuro, Joo Seixas | 170
Caixa 17: Cidades criativas e criatividade urbana, Pedro Costa | 176
Caixa 18: Polticas integradas de reabilitao e de regenerao urbana em Portugal,
Andreia Magalhes | 182
Caixa 19: O modelo Barcelona, Abel Albet | 186
Caixa 20: O oramento participativo, Nelson Dias | 199
Caixa 21: A Agenda 21 Local, Joo Farinha | 202
Caixa 22: Espao pblico e identidade urbana, Ana Bonifcio | 210
Caixa 23: O bairro e a cidade, Ana Louro | 214
Caixa 24: O new urbanism, Lus Balula | 233
Caixa 25: A qualidade de vida urbana, Joo Seixas | 242
Caixa 26: Princpios para um novo urbanismo, Joo Seixas | 244
Caixa 27: 20 medidas para uma nova economia: a relevncia e a resilincia do local,
Joo Seixas | 250
Caixa 28: O direito cidade, Joo Seixas | 315
Caixa 29: O genoma urbano, Joo Seixas | 318
Caixa 30: A cidade mediterrnica, Joo Seixas | 324
Prefcio
Isabel Guerra
The right to the city is far more than the individual
liberty to access urban resources: it is a right to change
ourselves by changing the city.
David Harvey (2008), The right to the city,
in New Left Review, n. 53, p. 23
As cidades na agenda da modernidade tardia
Este livro de Joo Seixas estrutura uma ampla reflexo em torno da cidade con-
tempornea e das suas formas de governao e de cidadania. O autor um inves-
tigador (e interventor) na capital do pas e ao escrever tem presente os desafios
que emergem nas metrpoles dos pases desenvolvidos, e muito particularmente
as formas de governao destes espaos. Na sequncia desta reflexo, Joo Seixas
estrutura o texto a partir de quatro grandes dimenses: i) o que est a acontecer
s cidades e que problemas e desafios/encruzilhadas se colocam (captulos 1, 2);
ii) quais os actores que fazem a cidade e como interagem (captulos 3 e 4); iii)
como modernizar a politica da cidade (captulos 5 e 6); e finaliza com iv) uma an-
lise crtica e propositiva dos sistemas e ambientes de governao de Lisboa e pro-
postas para uma mais eficaz e estratgica regenerao urbana suportada em prin-
cpios e dinmicas democrticas (captulos 7 e 8).
Sendo um texto de grande erudio, apoiado numa vastssima e actual biblio-
grafia, um trabalho sobretudo de ndole programtica, estando bem alicerado
quer no conhecimento da realidade nacional quer na realidade internacional,
sobretudo europeia.
A tese central assenta na defesa de que uma cidade moderna, local de desen-
volvimento, de expresso democrtica e socialmente coesa, o objectivo ltimo
da governao urbana. Esta tese emerge articulada com alguns pressupostos
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
epistemolgicos que estruturam todo o livro. Primeiro, o entendimento da cidade,
antes de tudo, como relao ou como construo social, ou seja, como resul-
tado dinmico de um conjunto de actores e da negociao de interesses diver-
sos. Em segundo lugar, um entendimento da cidade como processo espacial,
dando um peso claro anlise emprica real das configuraes urbansticas e
arquitectnicas que do especificidade ao discurso sobre o espao urbano. E,
finalmente, a defesa da conjugao da teoria com a empiria na edificao de
novas polticas pblicas.
Defendendo a cidade como uma estrutura humana e espacial, essencial ao
desenvolvimento socioeconmico e cultural de uma sociedade, considera-se que
est numa encruzilhada, ou seja, esto em larga medida por conhecer as suas
dinmicas contradies e paradoxos e falta a capacidade para traduzir esse conhe-
cimento em programas urbanos concretos e viveis. Sendo a cidade um sistema
complexo, o aprofundamento das suas dinmicas mais significativas e estruturan-
tes nomeadamente as que referenciam a relao entre competitividade, coeso
e sustentabilidade merecem um aprofundamento luz da situao actual.
Porque triunfa a Cidade?
A importncia crescente que dada cidade, quer nas polticas pblicas quer
nos meios acadmicos, repousa em larga medida no reconhecimento da urbaniza-
o crescente das populaes em todos os continentes. Mas a defesa do papel cen-
tral da cidade no advm apenas da prova emprica de que a populao mundial
cada vez mais urbana, mas dos inmeros estudos que mostram a relao entre
o grau de urbanizao e a produtividade, a satisfao das populaes, as oportu-
nidades de mobilidade social.
Esta atitude maioritria de admirao pela cidade de alguma forma recente, e
surpreendente, e parece contradizer as enormes transformaes introduzidas pela
globalizao e sobretudo pela difuso das tecnologias que a acompanham e que
fizeram com que alguns observadores tenham previsto o fim da geografia ou a
morte da distncia (Cairncross, 1997
1
; Ascher, 2001
2
; 2009
3
).
As transformaes dos meios imateriais de comunicao como a internet e a
Web (www) arrastaram consigo uma profunda alterao da forma como as pes-
soas vivem, trabalham e circulam. Os trabalhadores mveis, os conhecimentos que
1. Frances Cairncross (1997), The death of distance: how the communications revolution will change
our lifes, UK: Harvard Business Press.
2. Franois Ascher (2001), Les nouveaux principes de lurbanisme. La fin des villes nest pas lordre
du jour, Paris: LAube.
3. Franois Ascher et al. (2009), Organiser La Ville Hypermoderne, Paris: Parenthses.
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transitam, os consumos electrnicos, libertaram-nos de muitos constrangimentos
espaciais e colocaram-nos num mundo global. Mas, mesmo assim, poderia dizer-
-se que, paradoxalmente, esta abolio das distncias no tornou obsoletas as
razes tradicionais por que os cidados se aglomeram em cidades para ficarem
perto de empregos, equipamentos, culturas e consumos.
Como refere o autor: No podemos ser excessivamente nafs ao ponto de des-
materializarmos ou virtualmente liquidarmos, em suposta sociedade lquida
o papel central do territrio (real, fsico e paisagstico) na definio, no entendi-
mento e na evoluo urbana e humana. Hoje, mais do que ontem, o espao conta.
Argumenta-se ainda que na cidade que se desenvolvem novos processos e
ritmos de interaco, de criao, de inovao, novos modelos de relacionamento
e de desenvolvimento humano, desenhando-se em muitos dos seus espaos
novos paradigmas sociais, econmicos e territoriais. Espao relacional por exce-
lncia, o fascnio que a cidade exerce poder estar afinal intacto ou mesmo
renovado, na construo de possveis futuras formas de incluso, de habitabili-
dade, de mobilidade, de labor, de multiculturalidade, de humanidade, de poltica
e de sabedoria.
Ora esta argumentao sobre a importncia da cidade moderna no poderia
ser mais actual e torna-se til citar Edward Glaeser (2011: 7)
4
num livro de grande
projeco na actualidade There is a near-perfect correlation between urbanization
and prosperity across nations. On average, as the share of a countrys population
that is urban rises by 10 percent, the countrys per capita output increases by 30
percent. Per capita incomes are almost four times higher in those countries where
a majority of people live in cities than in those countries where a majority of
people live in rural areas.
A concentrao de mais-valias econmicas, de capital humano e outro fazem
da cidade, cada vez mais, a base de sustentao do modelo de crescimento actual:
() but since urbanization depends on the mobilization of a surplus product, an
intimate connection emerges between the development of capitalism and urbaniza-
tion (Harvey, 2008: 24
5
).
A globalizao um fenmeno multifacetado com enormes consequncias
nas vidas das cidades e nas vidas dos seus residentes. Do ponto de vista econ-
mico significa a integrao dos mercados e dos investimentos, da produo e do
consumo, atravs de empresas que agem a escalas mltiplas. O processo foi ace-
lerado pelas tecnologias de informao e comunicao, mas estas no permitem
apenas a mobilidade do capital, mas tambm a das pessoas, das ideias e das
inovaes.
4. Edward Glaeser (2011), The Triumph of the City, Nova Iorque: MacMillan.
5. David Harvey (2008), The right to the City, in New Left Review, n. 53, p. 23-40.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Muito para alm do interesse econmico, interrogamo-nos porque que as
maiores questes e desafios da sociedade moderna tm lugar em pleno contexto
da vida urbana e porque que o conhecimento e inovao tm uma base fsica
resultado de complexas interaces entre clusters econmicos e entre valores e
culturas envolvendo residentes, estudiosos, polticos, artistas e mltiplas formas
e oportunidades de aprendizagem em contexto de interaco (Mario Polse e
Richard Stren, 2000
6
).
Claro que as inovaes no se produzem da mesma forma em todos os territ-
rios e a forma como estes reagem determina tambm a fora dos lugares. neste
sentido que as polticas locais so centrais na compreenso das encruzilhadas da
cidade, procurando as vantagens competitivas dos lugares no apenas em termos
produtivos mas tambm na qualidade de vida dos residentes, que , como se sabe,
um factor de localizao das empresas modernas. Para alguns (Sassen, 2002
7
;
Glaeser, 2011; Bourdin, 2010), a cidade moderna assume importncia crescente,
nomeadamente devido aos factores de proximidade e de coexistncia plural que
esto no centro dos processos de inovao. essa proximidade e bem-estar que
torna as cidades amigveis onde a vida urbana se constitui como um factor de
localizao para as actividades mais significativas de inovao, sendo neste crculo
virtuoso entre proximidade, criatividade e bem-estar que as metrpoles actuais se
tornaram plos crescentes de produo de modernidade.
Glaeser (2011: 6) escreve: The rise and fall and rise of New York introduces
us to the central paradox of the modern metropolis-proximity has become ever
more valuable as the cost of connecting across long distances has fallen, new
Yorks story is unique in its operatic grandeur, but the key elements that drove the
citys spectacular rise, sad decline, and remarkable rebirth can be found in cities
like Chicago and London and Milan, as well Cities are the absence of physical
space between people and companies. They are proximity, density, closeness. They
enable us to work and play together, and their success depends on the demand for
physical connection.
A cidade relacional
A cidade pode ganhar, mas por vezes perde, e todos temos experincia pessoal
de acontecimentos extraordinrios vividos nestas cidades incessantemente promis-
soras de cultura, de bem-estar, de animao colectiva, ao mesmo tempo de drama,
6. Mario Polse e Richard Stren (2000), The social sustainability of cities, in Diversity and the
Management of Change, Canada: University of Toronto Press.
7. Saskia Sassen (2002), Global networks, linked cities, USA: Routledge.
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de receio, de tristeza: por cada Avenida da Liberdade h um Casal de Cambra, por
cada cidade universitria h uma escola secundria da periferia onde os alunos se
agridem diariamente, para cada Teatro da Trindade h um casebre onde vive um
famlia que no consegue pagar a luz. Mas como escreve ainda Glaeser (2011: 9):
Cities dont make people poor; they attract poor people (constatao que, apesar
de tudo, no nos resolve o problema da segregao socioespacial). A cidade feita
destas contradies e rupturas sociais, polticas e culturais porque quem faz a
cidade uma mirade de actores de interesses desiguais cuja confrontao se faz
sob a batuta do Estado e das autarquias.
Neste livro, a primeira grande preocupao ao identificar as encruzilhadas
actuais das cidades confronta-se com uma concepo da cidade como espao
relacional na sua prpria essncia como local heterogneo, diverso e mesmo
contraditrio e conflituoso. Entender a cidade como espao de relao, como
elemento em constante processo de construo social, de ordem colectiva,
entender tambm as contradies que esta encerra e a luta incessante entre desi-
gualdade e equidade que atravessa a sociedade moderna. A cidade no reflecte
mais do que as contradies que esto presentes na vida social: a uma sociedade
desigual corresponde uma cidade desigual. A defesa de uma aco democrtica
que considere princpios de justia social est presente de forma transversal em
todo o livro.
O autor considera que um dos problemas fundamentais do governo da cidade
a fraca auscultao e participao das populaes e dos seus interesses. A pro-
moo e programao de um urbanismo de coeso social e de garantia do direito
cidade implicaria novas ferramentas de planeamento e formas de conhecimento
abertas ao enquadramento dos diversos interesses e tendncias, numa constante
procura de compromissos entre os actores, em oposio programao e multipli-
cao de receitas predefinidas. A cidade seria assim um projecto colectivo e mobi-
lizador alargando os horizontes de um viver em conjunto cimentado em interac-
es sociais e polticas que alimentariam uma comunidade, e no o resultado de
polticas pblicas unilaterais.
Na senda de Alain Bourdin (2010), faz-se a apologia de uma nova abordagem,
ou de um urbanismo de regulao fundado num sistema de valores muito forte,
como poderia ser o desenvolvimento sustentvel. Encontram-se aqui os limites do
projecto urbano, tal como foi concebido no contexto do urbanismo liberal, porque
defendia one best way e uma ordem utpica. A partir de agora a eficcia da
governao residiria em larga medida do lado da regulao, sendo o planeamento
estratgico entendido como um processo e no como um instrumento neutral,
amorfo e tecnocrtico.
A expresso cidade negociada exprime bem a crena de que esta forma
urbana gerida por inmeros actores e interesses. Porm, quem negoceia e
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
com quem? uma das questes que nos colocada neste livro. De facto, uma
caracterstica fundamental do urbanismo contemporneo baseia-se na multipli-
cidade de actores, de interesses e na diferena entre as escalas de interveno.
A negociao fragmenta-se numa multiplicidade de cenrios que se fazem e
desfazem com escalas polticas, econmicas, temporais e espaciais muito dife-
rentes. Coordenar tudo isto talvez o maior desafio da governao (Alain
Bourdin, 2010).
Uma vez mais, na temtica da cidade relacional emerge a importncia da regu-
lao pblica e a interrogao sobre as actuais estruturas polticas e institucionais
de governao, de regulao, de liderana e de aco nas cidades. O livro inter-
roga-se se a governao urbana est atenta a estas novas dinmicas e transforma-
es; se possui estruturas preparadas para as realidades de uma sociedade urbana
e informacional com padres de alta mobilidade e volatilidade e cujas variveis de
(re)produo e de simbolismo se encontram em reconfigurao ou mesmo, em
alguns casos, em desmaterializao sob e para novas formas.
O urbanismo entendido assim como agindo no sobre conchas vazias
8
mas sobre espaos habitados, com histria, com presente e com futuro, acredi-
tando que os vrios actores sociais tm propostas sobre o devir da cidade e so
capazes de as definir, negociar e concretizar. O urbanismo relacional associa-se
a uma gesto negociada.
Em sntese, do ponto de vista da governao urbana, as cidades so hoje enten-
didas no como meros espaos fsicos, densos e heterogneos, mas antes como
redes relacionais complexas, conflituais, mas que contm em si espaos de nego-
ciao potencial em funo de um projecto de cidade.
Gerindo a nossa coexistncia em espaos partilhados:
A indispensvel modernizao da governao urbana de Lisboa
Poderamos dizer como Patsy Healey (1997)
9
que a governana urbana , na
sua essncia, a gesto da nossa coexistncia em espaos partilhados e entramos
com esta problemtica no n central do Livro. Diga-se desde logo que Joo Seixas
tem do conceito de governao urbana uma ideia alargada, como alis tem da
cidade como organismo colectivo. Retomando Joo Ferro (2003)
10
, considera-se
8. Expresso de J. C. Castel (dir.) (2008), La mobilit qui fait la ville, Lyon: Ed. Certu.
9. Healey, Patsy (1997), Collaborative Planning Shaping places in fragmented societies. Houndmills
and London: MacMillan Press.
10. Joo Ferro e Teresa S Marques (2000), Sistema Urbano Nacional. Sntese. Lisboa: DGOTDU/
/Ministrio das Cidades, Ordenamento do Territrio e Ambiente.
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que a cidade como organismo poltico colectivo compe-se de trs elementos,
tambm eles representando corpo, vida e alma: a cidade das instituies, a cidade
da governana e a cidade como capital sociocultural colectivo.
De facto, sem minimizar o conjunto da reflexo realizada ao longo destas trs
centenas de pginas, a dimenso mais inovadora deste livro reside na problemati-
zao da governao urbana entendida como projecto comum, como projecto de
cidade onde todos os interesses, mesmo os divergentes, assumem esse espao de
vida como bem colectivo e colectivamente construdo. A democracia, entendida
como participao de todos, estaria assim no corao do conceito de governana
e a instncia poltica assumiria um papel central no apenas como gesto distante
de interesses mas protagonizando um projecto democrtico de cidade. E o pro-
jecto colectivo de cidade , obviamente, um projecto de carcter poltico e, como
tal, emergente do seu sistema de governao.
Assim, subjacente governao est, do ponto de vista poltico, um projecto de
cidade concebido de forma alargada como um projecto de desenvolvimento socio-
econmico nas suas mltiplas vertentes de equilbrio social, competitividade eco-
nmica e moderao ambiental. O papel da governao ultrapassa em muito as
dimenses tcnicas de construo ou de gesto do crescimento urbano para colo-
car como objectivo ltimo a qualidade de vida dos residentes e a sua expresso
como cidados, o que significa que considera as tradicionais vertentes: de educa-
o, de emprego, de equipamentos, etc. Nesse sentido, a modernizao da cidade
concomitante com a modernizao das suas formas de gesto colectiva e para tal
preciso aproximar actores gerando meios inovadores.
O autor confronta as suas perspectivas tericas com o contexto real de Portugal,
considerando existir um acumular de dfices de governao urbana ao nvel dos
municpios, que encontra explicao em constrangimentos econmicos mas sobre-
tudo em constrangimentos culturais, polticos e institucionais.
Reconhece-se que o governo urbano se encontra perante graves crises fiscais
pois os custos subiram e as receitas desceram num contexto em que o crescimento
das cidades, nomeadamente das cidades centrais, pressiona para novos investi-
mentos em infra-estruturas tratamento de lixo, transportes, habitao a custo
acessvel, etc. sobrecarregando os j deficitrios oramentos municipais e geral-
mente sem grande solidariedade governamental. No entanto, temos de reconhecer
a crise e o mal-estar profundo das polticas territoriais, que se confrontam em pri-
meiro lugar com dificuldades no reconhecimento da sua legitimidade, quer dizer,
com a aceitao dos fundamentos e das finalidades da aco pblica na organiza-
o dos espaos. Da mesma forma como noutros campos do espao pblico se
questiona a autoridade e legitimidade do Estado, tambm a este nvel se desacre-
ditam os recursos da autoridade e os valores de que so depositrios os decisores
e os tcnicos de urbanismo, bem como os registos instrumentais das politicas ter-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
ritoriais, questionando os utenslios, os mtodos e os procedimentos das operaes
de planeamento e de gesto urbanstica.
Tais perturbaes incitam a procurar as causas desse mal-estar de identidade
das polticas territoriais, a elucidar as causas da sua desregulao e a ensaiar novas
formas de pensar e fazer. E se teoricamente todos aceitam que hoje o governo da
cidade antes de mais um processo de aco colectiva, fundamental lembrar,
como o faz Wachter (1989), que diante da subida dos processos de organizao do
territrio que alimenta o fetichismo da cidade-mercado h uma distino elemen-
tar celle qui spare la dmocracie de gestion, fonde sur la ngociation et la
recherche de compromis, et la dmocracie politique, qui repose sur des valeurs et des
principes traduits par la dfinition dobjectifs et de choix politiques que lgitime ou
sanctionne la rgle du jeu lectoral (p. 27). Por ignorarem demasiado esta distin-
o, frequentemente os bem-intecionados decisores e gestores do planeamento
estratgico destruram a autoridade do governo urbano a que tanto apelavam e
do do planeamento estratgico uma imagem de volatibilidade ao sabor de con-
junturas e de interesses no clarificados.
Aqui, Joo Seixas muito crtico face aos poderes polticos presos em teias de
resistncia por parte de diversos grupos polticos, sindicais e socioprofissionais
ligados ao status-quo existente, pouco inovadores e impeditivos de uma aco inte-
grada e multidisciplinar, tendencialmente inovadora e inclusiva. Considerando a
metrpole de Lisboa, o autor refere a especificidade das formas de gesto metro-
politana, que exigiria modelos administrativos e de gesto diferentes com mlti-
plas escalas geogrficas e multifuncionais. Ora, considera que a gesto prejudi-
cada pela fragmentao dos sistemas poltico-decisionais, alimentada em impor-
tante medida pela incapacidade de reforma das bases sistmicas poltico-adminis-
trativas e, por outro lado, pelo aumento da complexidade das problemticas urba-
nas e pela multiplicao das perspectivas, dos agentes e das medidas e aces
pblicas. Uma fragmentao orgnica, de difcil gesto, provocando disperso de
recursos e de energias e eventualmente dificultando as capacidades de construo
de rumos estratgicos mais integrados.
A ideia a de que esforos de gesto colaborativa, bem direccionados e estru-
turados, com agendas polticas definidas de forma pragmtica e focalizada, permi-
tiriam desenvolver abordagens estratgicas consensuais face a espaos metropoli-
tanos partilhados, gerando nas comunidades polticas e tcnicas capital social,
intelectual e poltico que serviria de fonte para a to necessria reformulao ins-
titucional e administrativa da cidade e da metrpole.
No captulo 7 surge uma anlise aprofundada da governao da cidade de
Lisboa, identificando-se os seus pontos fortes (oportunidades) e pontos fracos (fra-
gilidades). luz das reflexes e enquadramentos realizados nos captulos anterio-
res, e no seguimento do processo da Carta Estratgica de Lisboa, da qual Joo
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Seixas foi um dos comissrios, o autor relembra os sete princpios, e respectivas
linhas de aco, que na altura desenvolveu e props para Lisboa. Estes princpios
e linhas de aco apelam construo sustentada de uma comunidade colaborativa
e gestionria a nvel da capital do pas. Quatro princpios so de ordem transver-
sal, interligando-se com as quatro grandes orientaes sistematizadas na proposta
global da Carta Estratgica: Estratgia e cumulatividade das polticas pblicas (prin-
cpio 1); Clarificao da aco sociopoltica para as escalas e as dimenses de uma
cidade capital (princpio 2); Mxima proximidade na gesto e na administrao
local (princpio 3); Informao e conhecimento na e com a cidade (princpio 7). Os
restantes trs princpios situam-se de forma mais precisa, para os trs vrtices de
governao urbana, no mbito do quadro triangular anteriormente sugerido: Admi-
nistrao eficiente e qualitativa (princpio 4); Governana e conectividade ampla
(princpio 5); Participao e pleno envolvimento cvico (princpio 6).
Finalmente, no ltimo captulo o autor retorna ao tema da compreenso global
das transformaes das cidades no momento actual, dando nova conta das perple-
xidades, paradoxos e desconhecimentos em que esto mergulhados todos os que
trabalham nestas reas. O sistema-cidade, nos mais diversos territrios urbanos
do planeta, encontra-se em acelerada mudana de paradigma histrico. Porm,
no obstante as suas foras e potencialidades que em importante medida lhe so
potenciadas pela prpria mudana de paradigma , este encontra-se presente-
mente perante uma srie de desajustamentos que no lhe tm permitindo propor-
cionar uma ampla qualificao e afirmao dos seus elementos urbanos mais
essenciais. H que reavaliar, inclusivamente, as prprias noes de desenvolvi-
mento ou de progresso como objecto central de realizao colectiva.
Esta reavaliao conceptual, mas feita tambm no mbito da Carta Estratgica
de Lisboa poder legitimar um programa de mudana assente no fomento do
capital sociocultural, na modernizao das suas estruturas institucionais e admi-
nistrativas e no fomento de um panorama de governana mais inclusivo.
A importncia do conhecimento sobre a cidade
Este contributo de Joo Seixas igualmente importante porque em Portugal h
muito pouco conhecimento no apenas sobre as cidades e as suas interaces,
nomeadamente a metrpole de Lisboa, mas mais concretamente sobre os processos
de governao e de gesto urbana. Trata-se de uma rea em larga medida melin-
drosa no pas, pois o poder local actual, sendo resultado da revoluo de Abril,
tem sido quase sempre intocvel, sensvel em demasia s crticas e propostas de
reforma, e os poucos acadmicos que se atrevem a produzir sobre as vicissitudes
das formas de exerccio da democracia local, fazem-no com cautelas e tratos de pol.
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22
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
No entanto, parece urgente que os decision-makers (e os cidados) detenham
um conhecimento mais aprofundado, e fundamentado em pesquisa emprica, dos
factores que impedem as cidades de conciliar de forma ptima inovao econ-
mica, coeso social e sustentabilidade ambiental.
Escreve Alain Bourdin (2010: 62): Para compreender as dificuldades de uma
abordagem complexa da cidade e definir os termos do enigma que isto constitui,
convm convencermo-nos de duas coisas: por um lado, a fungibilidade da infor-
mao urbana continua sempre fraca; por outro, no domnio do urbanismo, a
interdisciplinaridade quase falhou redondamente.
De facto, as lgicas subjacentes s formas de organizao territorial sempre
interessaram investigadores e planeadores na medida em que agir sobre a cidade
implicava um conhecimento dos mecanismos que a promoviam. Na diversidade
das formas de abordagem encontramos paradigmas mais descritivos, mais inter-
pretativos ou mais prescritivos, numa relao complexa entre o entender e o inter-
vir que faz com que McConnel escreva: One critic of town planning, J. G. Davies,
has alleged that there is no objective body of knowledge, allied to a coherent theory,
which can be used as a basis for rational decision-making. Davies believed plan-
ning theories to be vague in comparison with the diagnoses and policies advanced
by a genuine profession which were capable of being falsified or verified. However
a difficulty in meeting such a challenge is the nature of the family of theories which
together comprise planning theory (McConnel, 1981: 12
11
).
Para a situao actual, Alain Bourdin (2010) identifica as questes no resolvi-
das, que apelida de enigmas, sobre as quais o urbanismo ps-crise deveria dar
resposta e que se referem: i) competitividade e o sucesso econmico e social das
cidades, 2) forma como se constitui, coexiste e se torna coesa a sociedade
urbana e 3) ao modo como se processam as transformaes das formas urbanas
no capitalismo tardio e 4) necessidade de reforar um conhecimento sobre a
cidade a partir de um urbanismo baseado em saberes mais pertinentes e integra-
dos (Bourdin, 2010: 63 e ss.).
De facto, a cidade medieval construda pouco a pouco, dia a dia, mas a cidade
moderna sofre transformaes aceleradas a ritmos muito elevados e antecipar o
seu futuro para ensaiar dar alguma lgica ao seu crescimento e transformao
um trabalho sociourbanstico de grande complexidade onde se exigem no apenas
capacidade para pensar o futuro mas tambm para agir no presente em funo
desse futuro.
A estes nveis do urbanismo e do governo urbano em geral, fazemos muito mas
sabemos pouco, predominando imediatismos e desencontros entre cientistas, tcni-
11. Shean McConnell (1981), Theories for planning, Londres: Heinemann.
PREFCIO
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cos e polticos das mais variadas formaes e ideologias. Torna-se bem evidente
com este livro que a complexidade dos espaos exige mais do que competncia tc-
nica, apela sobretudo capacidade de gesto de um sistema de relaes e interac-
es sociais que se agregue em torno de um projecto de cidade e de sociedade.
Perante as transformaes actuais e incapacidade que temos manifestado em
governar as metrpoles, tem-se a sensao de que precisamos de questionar quase
tudo de novo. A crise desactualizou os nossos saberes, tornando-os caducos, o que
s pode aumentar a nossa humildade e forarmo-nos a interagir entre cientistas,
tcnicos, polticos e cidados para partilhar o pouco que sabemos. As questes cr-
ticas que o ps-crise levanta devero constituir-se como material de reflexo para
uma convergncia e partilha de interesses entre as diferentes profisses, tutelas e
poderes institucionais, gerando saberes cruzados simultaneamente mais aprofun-
dados e mais operacionais, como escreve Joo Cabral
12
.
O pensamento e a pesquisa urbana so escassos, com poucos apoios e finan-
ciamentos. Tal deve-se, entre outras razes, ao fraco impacto da sua produo no
decurso da ltima dcada, mas tambm ao domnio dos idelogos sobre os pensa-
dores e cientistas, no passado recente. Joo Seixas considera que h uma abso-
luta necessidade de conjugao da teoria com a empiria na, com e para a cidade.
Muito em particular, na necessidade de novas consolidaes tericas face a estes
to confusos tempos, e perante tantos discursos e inflexes de recursos orientados
por propostas e conceitos vagos e ambguos.
Em sntese, este um livro no apenas destinado aos polticos e tcnicos que
actuam sobre as nossas cidades e metrpoles, mas a todos os cidados que se inte-
ressam, preocupam e anseiam por elas, e que tentam entender como podem estas
ser projectos de construo colectiva com base em dinmicas de governao
modernas, eficazes, transparentes e, maxime, mais democrticas.
Lisboa, Abril de 2012
12. Prefcio ao livro de Alain Bourdin (2010), op. cit.
Por que razo questionar
a governao da cidade
Captulo 1
As cidades, como os sonhos, so constru-
das de desejos e de medos, embora o fio do seu
discurso seja secreto, as suas regras absurdas,
as perspectives enganosas, e todas as coisas
escondam outra.
Italo Calvino, As Cidades Invisveis
1.1. Ritmos
Frase de fortssimo efeito, pronunciada desde o incio deste sculo XXI, a de
que, pela primeira vez na histria da humanidade, mais de metade da populao
mundial vive em cidades.
Uma frase j banal, mas que se mantm pertinente. H 200 anos, apenas trs
em cada 100 habitantes do planeta viviam em cidades; h 100 anos, 13 em cada
100. Hoje, de forma notvel, estamos perante um presente em que cidade e
urbano conceitos diferentes e nem sempre paralelos se tornaram espao e
condio centrais onde se jogam dos maiores desafios, receios e oportunidades da
humanidade e do planeta. Encontramo-nos, ao mesmo tempo, perante um tempo
que se nos revela como admiravelmente confuso, mesmo vertiginoso. Estaremos,
em muitas dimenses do desenvolvimento, no que se poder denominar como o
fim de um ciclo (Bourdin, 2011) e em manifesta busca de novos valores, de novas
atitudes, de novas polticas de desenvolvimento e de sustentabilidade.
Este o resultado de uma evoluo que vem de muito longe. De forma con-
tinuamente crescente, num processo iniciado h cerca de 9 mil anos no Cres-
cente Frtil e nos vales do Nilo e do Indo, pouco aps a inveno da agricultura,
tem sido para as cidades, ou melhor, para a realizao dos sonhos que as cida-
des mtica e realisticamente possibilitam, que a populao mundial se tem diri-
gido e continua a dirigir
1
. Este processo, de absoluto impacto para a humanidade
e o planeta, exige que o estudemos, que o interpretemos, que sobre ele actue-
mos. E hoje mais do que nunca, pelo confronto entre oportunidades e desespe-
ros, entre passado e futuro, que as nossas cidades diariamente espelham. No
fundo, pelo que a prpria cidade significa e envolve, em termos de construo
humana de construo cultural, social, ambiental, poltica e de todos os man-
tos difanos e mitos urbanos que ela, objecto e cenrio de desejo e de desassos-
sego, transporta.
1. Veja-se a introduo ao relatrio das Naes Unidas State of World Population 2008 (UNFPA,
2008): In 2008, the world reaches an invisible but momentous milestone: for the first time in history,
more than half its human population, 3.3 billion people, will be living in urban areas. By 2030, this is
expected to swell to almost 5 billion. () Many of the new urbanites will be poor. Their future, the
future of cities in developing countries, the future of humanity itself, all depend very much on decisions
made now in preparation for this growth. Urbanization the increase in the urban share of total popu-
lation is inevitable, but it can also be positive. The current concentration of poverty, slum growth and
social disruption in cities does paint a threatening picture: Yet no country in the industrial age has ever
achieved significant economic growth without urbanization. Cities concentrate poverty, but they also
represent the best hope of escaping it. Muitas outras reputadas instituies globais (tais como a
OXFAM, a Comisso Europeia, ou a United Nations Framework Convention on Climate Change) tm
colocado de forma crescente as cidades e as questes urbanas no centro das interpretaes e aces
culturais e polticas perante os mais diversos desafios das sociedades contemporneas.
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28
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Se se mostra inquestionvel o processo global de urbanizao da humanidade,
ser que este veloz e rtmico processo significar necessariamente a consolidao
da condio urbana do ser humano? Hoje, pode ser que mais de metade da popu-
lao mundial viva em territrios denominados como reas urbanas; mas, segu-
ramente, uma importante parte dela no ter ainda alguns dos mais bsicos direi-
tos humanos diramos ento, direitos urbanos que qualquer cidade deveria dis-
ponibilizar para todos. Uma parte importante da populao vive hoje em territ-
rios semiurbanizados, proto-urbanizados ou ruro-urbanizados, no que pode ser
muito diferente de cidade. A prpria noo de cidade, produto humano por exce-
lncia, inevitavelmente complexa, no podendo ser de forma alguma simplista,
unvoca, fechada.
Temos, assim, uma primeira e simples questo a colocar: a cidade, o que ? E
logo de seguida: o que cidade, hoje?; e entrando em campos to polticos como
filosficos, o que ser a cidade, amanh? No so questes de algibeira. So
questes que levantam princpios essenciais para a humanidade e para o planeta.
Procuremos assim perceber o que e como se poder reconhecer a urbanidade
ou a condio urbana. Considerando que cidade e urbanidade podero ser
elementos indissociveis. Embora distintos. Que tipo de territrios, que tipo de
paisagens e de fluxos sensoriais, sociais, econmicos, relacionais, podero ser
cidade; pelos lugares onde dormimos, assumindo-se assim, eventualmente,
como cidade, qualquer rua, qualquer urbanizao, qualquer bairro precrio
2
;
pelos lugares onde vivemos e nos movimentamos quotidianamente, assumindo-
-se como urbano cada um destes diferentes lugares ou mesmo cada diferente
ecr e janela virtual por onde a humanidade se intercruza e move, com consi-
derveis nveis de velocidade e de informao, de forma cada vez mais frentica;
pela assuno de que qualquer territrio urbanizado, semiurbanizado, proto-
-urbanizado, ruro-urbanizado, ciberntico-urbanizado, ser cidade; enfim, pela
influncia planetria das transaces e transmisses econmicas, culturais e ima-
gticas originadas nos espaos urbanos e virtuais, assumindo-se assim os seus
contedos como fluxos urbanos?
J longe das muralhas que separavam a cidade do campo, em quotidianos
sociais e laborais muito mais volteis do que h apenas uma gerao atrs, numa
2. Podemos questionar-nos se um bairro afastado dos centros mais clssicos e com diversos proble-
mas de qualificao (chamemos-lhe subrbio, bairro precrio, bairro crtico, ou outro nome relativa-
mente pejorativo e redutor), mas nele vivendo muito mais gente e, nomeadamente, gente jovem
do que em muitos bairros reconhecidamente cidade, no poder este bairro ser mais cidade do que
estes outros? No recente trabalho da jornalista Fernanda Cncio em torno de uma srie de bairros
sociais em Portugal, mostrou-se bem como todos os habitantes respectivos desejavam que o seu bairro
fizesse parte da cidade. Ainda, os que mais sentiam o seu bairro como a sua cidade (a Cova da Moura,
na Amadora) eram os habitantes do bairro cujas condies de vivncia eram piores, porm constru-
das por eles, e assim sentidas mais verdadeiramente como suas (Cncio, 2003).
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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crescente incerteza quanto s prprias divises poltico-administrativas, com hiper-
tecnologias desdobrando janelas de informao e canais de comunicao, bara-
lhando (ou aprimorando) identidades, talvez seja bom fazer um certo back to
basics ou melhor, um forward through basics
3
.
Como h alguns anos disse Jordi Borja, um dos principais pensadores e obrei-
ros das transformaes sucedidas em Barcelona nas ltimas dcadas, a cidade a
realizao humana mais complexa alguma vez concebida na histria
4
. Trs ele-
mentos, nesta frase de sntese: histria, humanidade e complexidade. A cidade
, efectivamente, seja ela Lisboa ou Nova Iorque, So Paulo ou Xangai, Puebla,
Maring ou Bragana, uma poderosa e magnfica construo fsica, social e cultu-
ral, habitat rtmico que cada gerao recebe da histria, que pulsa, antes de tudo,
como local de relao e de sinergia, nos mais diversos ngulos. Resultando, por
conseguinte, em locais de construo e de desconstruo, de confronto e de con-
flito, de demonstrao e de cultura, enfim de poder e de poltica.
O urbanista francs Franois Ascher, notavelmente visionrio e em simultneo
pragmtico, descreveu a cidade como um conjunto de agrupamentos de gentes e
de populaes onde ocorrem trocas da natureza mais diversa: bens produzidos e
manufacturados, servios, bens culturais, simblicos, informativos e polticos. Que
subentende, como tal, processos, normas e estruturas de habitabilidade e de mobi-
lidade, assim como uma diviso tcnica, social e espacial da produo e da repro-
duo
5
. Enfim, de todas as definies, talvez as poticas sejam as mais completas.
Italo Calvino, nas suas belas Cidades Invisveis, descrevia, atravs dos relatos de
Marco Plo ao grande Kublai, como as cidades, como os sonhos, so construdas
de desejos e de medos, embora o fio do seu discurso seja secreto, as suas regras
absurdas, as perspectivas enganosas, e todas as coisas escondam outra.
Complexa realizao humana, complexa realizao poltica. Ou talvez mesmo
cidade e poltica uma e a mesma coisa. Etimologicamente, a palavra cidade
provm do latim civitas, referindo uma comunidade organizada, usado originaria-
mente para descrever as cidades-estado das civilizaes clssicas, nomeadamente
as da Grcia Antiga. Da uma ligao umbilical com a polis, e com a base episte-
molgica do termo poltica. Palavras como civil, civilizao, cidado ou cidadania
tm ainda a mesma raiz. Para Plato e para outros pensadores que aprofundaram
a simbiose entre Estado e cidadania (como Locke, Montesquieu ou Tocqueville), a
polis compreende, antes de tudo, o colectivo dos seus cidados. Esta , portanto,
uma unidade sociocultural e poltica que tanto condensa como multiplica as virtu-
des e os defeitos dos homens.
3 Em traduo literal, de volta ao bsico e em frente, atravs do bsico.
4. Em A Cidade Conquistada, Madrid: Ediciones Ariel, 2003.
5. Em Les Nouveaux Principes de lUrbanisme, Paris: Editions de lAube, 2001.
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30
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Plato prosseguia argumentando que os governos da cidade deveriam variar de
acordo com as decises da sua cidadania a Polis era entendida no tanto pelo seu
territrio, antes pelos seus cidados e suas estruturas relacionais. Ora, se a cidade
so os cidados e suas formas de relacionamento, estes so ento a prpria pol-
tica. A cidadania forma-se na vivncia e na aprendizagem em conjunto: o sagaz
Aristteles chamou synoikismus sinergtica e vital condio humana do viver
em conjunto. A essncia sob a qual a Polis se afirma: o homem, sendo habitante
da cidade, naturalmente um animal poltico e s atravs da sua participao na
comunidade se torna verdadeiramente humano. plena de simbolismo a consta-
tao de que o nome da cidade de Atenas provm de Atenienses os adoradores
da deusa Athena e no o contrrio.
O nosso maior capital so as cidades, exclamou, nos anos 60 do sculo XX, a
notvel economista e urbanista norte-americana Jane Jacobs, por entre os seus
vivos apelos densidade e diversidade urbana, valorizao dos territrios do
quotidiano, dos ambientes urbanos vivos e dos espaos pblicos socialmente
apropriados
6
. E por entre as suas duras crticas ao urbanismo e ao economicismo
frio e calculista que, embora parte essencial dela, da forma como eram (j na
altura) exercidos a desfiguravam e fragmentavam com considervel aspereza.
Mas se assim, se o enaltecimento e a qualificao das cidades so vectores
primeiros do enaltecimento e qualificao humanas e, cada vez mais, da susten-
tabilidade do prprio planeta , que razes existiro para que se continue a asso-
ciar, de forma muito directa, a cidade e seus espelhos a representaes de carcter
negativo, interligando-a com o stress, a poluio, o custo de vida, a solido, a
segregao, a violncia? Tantas vezes pinculo da realizao humana, mtica e
desejada Tria, fonte primeira das mais variadas utopias, a cidade continua afinal
a ser vista e realizada como uma Hydra
7
catica, imparvel e cruel, consequncia
de uma descontrolada, desintegrada e gananciosa evoluo. A verdade que, quer
queiramos quer no, grande parte das cidades de hoje (mesmo muitas, seno
todas, as denominadas cidades mdias e pequenas) so, em significativa medida,
e por efeito de profundas mas desequilibradas foras num cenrio de globalizao
muito parcial, j nem sequer convencionais cidades-metrpole que cresciam e se
compreendiam em contnuo (como afirmou o gegrafo Edward Soja
8
); mas sim
6. Veja-se, entre outros ttulos da notvel obra de Jacobs, The death and life of great American cities
(1961), The economy of cities (1969), ou ainda Cities and the wealth of nations (1985).
7. A figura mitolgica da Hydra, um ser criado pela deusa Hera, surge no mbito do segundo desafio
de Hrcules. O heri do Peloponeso deve aniquilar um monstro que cresce de forma exponencial
numa plancie outrora frtil, espalhando-se em grande velocidade pelo territrio por longos braos e
mltiplas cabeas. Hrcules acaba por conseguir o seu intento atravs da nica forma possvel de ferir
o monstro de morte: atingindo-o certeiramente na sua cabea central.
8. Em Post-Metropolis, Critical Studies of Cities and Regions, Oxford: Blackwell, 2000.
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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metacidades (meta-polis) ou mesmo hipercidades (hiper-polis), estendidas as suas
influncias por sobre vastas escalas e territrios espacio-relacionais, e por sobre as
mais diversas cognies e escalas de quotidianos, de oportunidades, de sofrimen-
tos. Em formas bem mais difceis de definir e de governar, muito para alm de
velhas muralhas, colinas e margens ribeirinhas, de estruturas culturais e sociais de
base exclusivamente local ou profissional, enfim, de lgicas de evoluo e de
governao estruturadas por simples determinismos, sectorialismos ou relaes
directas de causa-efeito.
O gegrafo catalo Oriol Nel.lo colocou, no incio deste nosso sculo (2001), em
trs grandes ordens de dilemas, as problemticas principais para o desenvolvi-
mento urbano: na forma da cidade, entre compacidade e difuso; na sua funciona-
lidade, entre complexidade e especializao; na sua coeso social, entre integrao
e segregao. O que sucede, realmente, nas nossas cidades hoje? Talvez seja neces-
srio colocar tudo em re-observao e em re-interpretao. Peguemos no trfego
rodovirio, tema e dilema recorrentemente urbano. A intensidade do trfego rodo-
virio nas cidades j no se justifica somente pelos picos pendulares da manh e
do fim da tarde, ocorrendo agora s mais variadas (e ainda inesperadas) horas,
consequncia de um desenvolvimento metapolitano j distante da velha e simples
urbanizao e suburbanizao. Nas ltimas trs-quatro dcadas, a cidade-cidade
foi gradualmente passando a cidade-metpole; cresceu, multiplicou-se, desdobrou-
-se; os seus ncleos centrais passaram a deter muito menos populao residente,
mas talvez mais populao passageira, reconfigurando a demografia, a sociedade
e a cultura, a prpria poltica. Certamente, e de forma muito significativa, a cidade
As luzes da urbanidade no planeta Terra [Fonte: NASA Visible Earth, 2010]
fragmentou-se (Barata Salgueiro, 2001; Pereira, 1999). As suas gentes, labores e
lazeres foram-se reorganizando espacial e temporalmente, nos tabuleiros da oferta
e da procura imobiliria, laboral e cultural, por novos territrios e por novas pr-
ticas, tendo-se como tal a mobilidade, sobretudo a mobilidade rodoviria, exacer-
bado. Os poderosos efeitos da globalizao financeira e econmica, definitiva-
mente activos a partir da dcada de 1990, colocaram grande parte do planeta, e
as suas mais diversas cidades, nas pticas globais de crescimento econmico e de
produo urbana, a ritmos particularmente acelerados. Os efeitos das migraes,
sobretudo os decorrentes de e para as zonas mais degradadas, quer dos centros
quer das periferias urbanas, so profundos. Surgem novas problemticas de
ordem econmica e social, entre os riscos da desagregao e da excluso e as
potencialidades da maior flexibilidade, da incluso e da diversidade. Entretanto,
nascem parques empresariais e tecnolgicos, retail parks, superfcies comerciais
com centenas de lojas, reconfigurando e relocalizando as estruturas econmicas
e os hbitos mercantis das urbes. Levantam-se cruciais desafios nos mbitos da
sustentabilidade, face ao ritmo dos elevados consumos de solo e de energia no
renovvel, e aos prprios padres de rea impermeabilizada e das dinmicas de
mobilidade. E instalam-se dilemas de ordem cultural e identitria, sob paisagens
mais banalizadas e trajectrias de vida mais individualizantes, mas tambm
perante novas perspectivas de vivncia, de interveno social e de expresso da
criatividade confrontando-nos com a reconstruo de parte das nossas prprias
componentes cognitivas e culturais, das identidades espaciotemporais, dos quoti-
dianos e dos modos de vida (Costa, 1999; Guerra, 2003), maxime com o nosso
prprio sentido do poltico e da cidadania (Cabral, 2000).
A fora e o impacto das transformaes nos mais variados tabuleiros fazem com
que as caractersticas destas novssimas geografias nos questionem com particular
veemncia. Na verdade, o que se tem passado e ainda o que no se tem passado
para tanto acontecer desta forma? So estas dinmicas decorrentes, como alguns
parecem dizer, de uma certa inevitabilidade histrica, acentuada pelas compresses
do espao-tempo e pelas novas estruturas e fluxos da globalizao e da flexibili-
zao econmica e cultural? Ou, como outros realam, mais um resultado, no
to simptico, de cadeias de valorizao financeira (e, em alguns casos, tambm
cultural) em crescente espiral esquizofrnica de rentabilidades e notabilidades a
qualquer custo, aliadas a estruturas de poder poltico que ou se tornaram cmpli-
ces e de valorizao recproca, ou no conseguem (ou no sabem como) trilhar e
estabelecer estratgias e caminhos pr-activos para as suas cidades, tomando cons-
cincia e responsabilidade perante os desafios a responder e as potencialidades a
aproveitar? Em Portugal, no obstante a paulatina consolidao (particularmente a
partir do incio da dcada de 1990) de uma srie de estruturas e de instrumentos
de racionalizao e de planeamento na gesto e no ordenamento do territrio, e de
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
um crescendo de ateno socioprofissional e cientfica e mesmo meditica para
as dimenses urbanas e urbansticas, a verdade que se continua a assistir a uma
considervel organicidade nos padres de transformao socioespacial, afinal
ainda muito debilmente estruturados em estratgias e em projectos de mbito mais
integral e de compromisso mais colectivo (Ferro, 2003). Um factor que, em con-
junto com as concluses de diagnsticos de base cientfica que felizmente cada vez
mais se vo desenvolvendo e aprofundando, nos leva a inclinar-nos, decidida-
mente, para o lado dos que consideram necessrio o desenvolvimento de novos
tipos de interpretaes e, concomitantemente, de novas formas de aco e de regu-
lao sobre e com a cidade contempornea. Diagnsticos que tm mostrado como
os custos, para a sociedade e para o planeta, das dinmicas de transformao e da
actividade urbana poderiam ser bem menores do que os que efectivamente tm
sido, assim como o aproveitamento das potencialidades inerentes ao que a cidade
e traz poderia estar a ser de maior grau
9
.
De qualquer modo, a evoluo urbana das ltimas dcadas, no obstante os
elevadssimos desmandos ecolgico-sociais, at h bem pouco tempo encontrar-
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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[Foto esq.]. Utopia Urbana de princpio do sculo XX [La Ville Future. Harvey Corbett, Montreal, 1913]; [Foto dir.].
Aguardando o barco para Cacilhas [Lisboa, 2008]
9. Existem hoje mltiplos e excelentes trabalhos de anlise e de diagnstico em torno da evoluo e
do estado-da-arte das cidades e das metrpoles contemporneas, nas mais variadas reas. Veja-se, a
ttulo de exemplo, Cheshire e Hay (1989), Moncls (1996), Ascher (1998), Rueda (2002).
-se-ia sustentada numa conjugao de utopias sociais e polticas de largo espec-
tro e aparentemente simples. At, talvez, ecloso da grande crise financeira e
econmica de 2008, que ter mostrado finalmente (mas ainda no completa-
mente) algumas das maiores fragilidades em que assentaram os mais recentes
modelos de desenvolvimento, e que ter lanado, definitivamente, a viragem de
paradigma. Utopias sociais e polticas aparentemente simples, embora resultado
tambm elas de complexas estruturas socioculturais, relacionais e de poder
nomeadamente as utopias socialistas e capitalistas. Ambas estas utopias desfei-
tas, uma h j duas dcadas por imploso isotpica em mnimos denominadores
comuns, quer polticos quer econmicos, outra em presente turbo-desconstruo
diante dos nossos olhos, pela profunda financiarizao e hipotequizao da pr-
pria vida urbana, pelos decorrentes aggiornamentos financeiros permitidos pelos
crculos polticos, pelas derivas neoliberais (como comummente se lhes referem)
muito pouco transparentes e com considerveis excluses nas hipotticas entra-
das nos mercados, socialmente excludentes e em clara deriva de potenciais apro-
fundamentos democrticos. Resultando numa colonizao de muitas cidades por
um capitalismo sem grande tica pblica, priorizando os ganhos financeiros a
qualquer mais-valia colectiva, de habitat e de sustentabilidade futura, subjugando
as famlias a um admirvel mundo novo consumista e financiarizado, banaliza-
dor de desejos e de hipotecas. Convivendo, em simultneo, com um tecnicismo
urbanstico corporativista, profundamente funcionalista, distante do cidado e
sem grande sentido humanista, e com a abdicao de geraes polticas inteiras,
enredadas em esquizofrenias de interesses e de mediatismos, menorizando-se
pensamento social e inteligncia estratgica.
Porm, a verdade que, no obstante tamanhos enviesamentos e crescentes
questionamentos a verdade que a cidade permanece, acentua-se mesmo, como
espao primordial de vivncias, de experimentaes, de direitos e de oportunidades.
De renovadas esperanas. Tem sido nas cidades e nos seus mais diversos espaos
que se tm desenvolvido das mais relevantes experimentaes culturais e polticas,
num leque de oportunidades que vai desde novas culturas de mobilidade, de inclu-
so social ou de empreendedorismo econmico a novas formas de expresso cvica
e ao posicionamento de princpios, processos e instrumentos que podero, mesmo,
refundar a prpria democracia.
1.2. Paradigmas
Num dos seus textos sobre prospectiva estratgica e modelos de cenarizao, o
socilogo Michel Godet escreveu: Os homens tm a memria curta; menosprezam
o tempo longo e os seus ensinamentos. Cada gerao tem a impresso de viver uma
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34
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
poca de mutaes sem precedentes. Esta ideia natural: esta poca certamente
excepcional para cada um de ns, pois a nica que viveremos (1997, p. 47). Um
prudente aviso, este, face aos potenciais excessos de egocentrismo histrico que
assaltam as mais diversas pocas e, de forma por demais evidente, a nossa.
No prescindindo deste aviso, nestes tempos onde todos dizem que literalmente
tudo parece estar a terminar e a comear, procuremos posicionar-nos e interpretar
a actual evoluo urbana, e seus impactos. Sabendo que as cidades, como capital
maior de sociedades, economias e culturas, mesmo de civilizaes inteiras, so
perspectiva que tem variado ao longo da histria. Nos seus melhores perodos,
sumrios e egpcios, helnicos e cartagineses e, de forma notvel, o imprio
romano, foram civilizaes que colocaram as suas cidades nos topos das suas orga-
nizaes e hierarquias polticas, econmicas e simblicas. Construindo, nelas e
com elas, muitas das bases civilizacionais em que hoje nos sustentamos. Por volta
do ano zero da era crist, Roma tinha j mais de 600 mil habitantes, centro de uma
rede que em breve comportaria mais de 300 cidades de considervel importncia.
No assim com os diversos povos brbaros (que talvez assim tenham sido denomi-
nados por falta de cidades notveis) que, no obstante, acabaram por suceder aos
escombros de Roma, cruamente demonstrando que as culturas urbanas tambm
podem cair. Notvel cultura urbana e de razovel tolerncia, no por acaso deti-
nham os rabes, que, justamente, reintroduziram na Europa muitos dos seus prin-
cpios e valores clssicos. Por volta do ano mil, a maior cidade do mundo era
Crdoba, chegando a cerca de 450 mil habitantes. Roma, sombra do que fora, tinha
na altura 50 mil almas. Em Kaifeng, na China, entre uma vasta rede administrativa
e comercial do outro lado da Eursia, viviam cerca de 400 mil. Com a lenta com-
busto urbana da Idade Mdia, a primeira idade moderna vai-se instalando na
Europa a pouco e pouco, a partir da consolidao das redes mercantis e, conse-
quentemente, do Renascimento e do boom econmico e sociocultural aberto pelas
novas geografias espaciais e mentais. Os focos urbanos de poder e de conheci-
mento vo-se rearticulando, alicerando-se diversos hubs mercantis numa evoluo
tanto movida pelas crescentes dinmicas econmicas e culturais como condicio-
nada pelas contra-reformas. So estes os primeiros tempos modernos para as cida-
des, porque comea a singrar nelas um pensamento de projecto, racionalista e dife-
renciador, face justamente aos diferentes grupos e indivduos, em busca de auto-
nomia dentro da prpria cidade. Justamente, diversas utopias urbanas e sociais
comeam, nestes tempos, a ser propostas.
Pouco mais tarde foram-se barrocamente derrubando muralhas e conceitos pr-
-modernos, assim se preparando o terreno para a era industrial, que se expandiu
alicerada pela energia proveniente do vapor e do positivismo liberal. Uma era que
consolidaria o Estado-Nao e o sistema capitalista, que se foram sofisticando ao
ponto de ambos quase se desmaterializarem das prprias cidades (leia-se, das cons-
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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trues humanas), retirando-lhes mais ainda do poder que lhes restava do pr-abso-
lutismo. Os exponenciais aumentos de produtividade via novas energias nomea-
damente o petrleo nos transportes (primeiro ferrovirios, depois rodovirios), na
agricultura, no comrcio, nas novas indstrias e suas tecnologias, e a extraordin-
ria emigrao (ou xodo, palavra messinica) de uma parte substancial da popula-
o rural, ir alterar definitiva e radicalmente a cidade, as suas densidades e os seus
ritmos. A era industrial consolida-se, no sem duras batalhas, ao longo dos sculos
XIX e XX e, face s dimenses da cidade, dos seus projectos e das suas ideias, ficar
profundamente marcada, nas razes e nas aces, por uma trilogia de paradigmas
que Ascher designou por fordiano-keynesiano-corbusiana
10
:
a) Pela afirmao do pensamento cientfico-racionalista e econmico-positi-
vista, construindo novas estruturas cientficas, sociais, culturais e mesmo
espirituais, e como tal funcionalizando e racionalizando a vida urbana, do
trabalho e das fbricas sustentadas em grandes economias de escala e na
produo e consumo em massa aos ritmos pendulares baseados no autom-
vel e por territrios cada vez mais vastos e metropolizados;
b) Pela consolidao dos Estado-nao, como garantes e definidores da poltica,
da estabilidade e da providncia, reconstruindo-se a prpria vida pblica
em torno das enormes estruturas administrativas e das estratgias, activida-
des e (possveis) eficincias do Estado;
c) Por novas vises de planeamento e de projecto sobre a cidade, baseadas em
concepes morfolgicas e urbansticas sustentadas no desenho, na forma e na
10. Veja-se em Metapolis Acerca do Futuro da Cidade (1998), Oeiras: Celta Editora.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
[Foto esq.]. Plano de Reconstruo da Baixa de Lisboa [Museu da Cidade de Lisboa, 1758]; [Foto dir.]. Plano de
Construo da Alta de Lisboa [Cmara Municipal de Lisboa, 1999]
separao de funes urbanas; bem como em estveis estruturas de agentes
(dos urbanistas banca e s construturas, do poder local s cooperativas e ao
poder central) e das respectivas cadeias de produo imobiliria e urbanstica.
O mundo parecia razoavelmente estvel e mesmo expectvel, muito especial-
mente aps as duas Grandes Guerras. Pelo menos o chamado mundo ocidental.
Nos modelos de desenvolvimento, nos ritmos de crescimento econmico, na pro-
duo urbana e suburbana, nos quotidianos pendulares entre casa e trabalho, nas
expectativas individuais e familiares, na vida pblica e poltica, no prprio e frio
bascular entre os principais blocos geoestratgicos do planeta. As bases e fontes
dos principais sistemas mantinham-se em plena convico e produo dos poos
de crude s paridades financeiras, dos milhes de trabalhadores aos milhes de
consumidores. A urbanizao, ou a produo urbana em contnua extenso e fosse
onde fosse, tomava plena conta da cidade e do prprio pensamento em torno dela.
Da a umas poucas dcadas, a factura de se fazer suposta cidade em qualquer
lado e de qualquer forma factura financeira, ambiental, energtica, social e eco-
nmica viria, tremendamente cara. De qualquer modo, a mudana a pouco-e-
-pouco fermentaria de novo, tanto por novas descobertas cientficas e tecnolgicas
que entravam adentro da vida de todos, como por novos desejos sociais e indivi-
duais de emancipao e de liberdade: de povos inteiros em frica, a milhes de
pobres na Amrica Latina e na sia, e a outros tantos jovens ocidentais, todos em
busca de novos horizontes, de novos direitos, de uma nova liberdade.
Novos horizontes, novos direitos e novas liberdades, em importante medida nas
cidades. Ou a praia, por sob a calada
11
. Alguns pensadores vinham avisando.
Desde pelo menos as dcadas de 1940 e 1950 que Henri Lefebvre, filsofo francs
de notvel clarividncia, comeara a descrever as profundas mutaes que emer-
giam. Mesmo em escritos anteriores aos seus famosos livros O direito cidade, A
revoluo urbana ou A produo do espao, Lefebvre vinha crescentemente classi-
ficando os novos mundos que a vinham e seus dilemas vitais como mundos
urbanos. Atente-se: mundos urbanos, j no (tanto) mundos industriais. Tambm
nos anos 1960, a urbanista Franoise Choay (1965) comeara a alertar para as
importantes diferenas entre cidade (espaos e fluxos de habitat e de relao) e
urbano (cultura, identidade, condio). Emerge assim, paulatinamente, a partir dos
anos 1960, um movimento de transformao que transmite novas dimenses
sociedade urbana e condio urbana, elas prprias os motores e leit motiv das
prprias transformaes. Uma autntica revoluo urbana, tese que o antroplogo
Gordon Childe propusera para definir os momentos de particular efervescncia na
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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11. Sous les pavs, la plage, um dos slogans que ficou como smbolo da revolta de Maio de 1968
em Paris.
evoluo da humanidade desde pelo menos o Neoltico e que, ao longo das mais
recentes dcadas, alguns dos mais reconhecidos nomes da geografia, da sociologia
e do urbanismo como Jane Jacobs (idem), Manuel Castells (1972), David Harvey
(1973), Edward Soja (2000) e Franois Ascher (2003) tm aprofundado.
Assiste-se assim a mudanas de largo espectro que, muito especialmente a
partir das dcadas de 1980 e 1990, decorrem a uma enorme velocidade e face
abertura socioespacial que a globalizao tecnolgica e sociocultural permite com
uma absoluta abrangncia geogrfica.
Mudanas de escala materializadas na geografia, claramente transmutando
as economias (ou os sistemas de produo, de trabalho, de produtividade e de
distribuio) e as sociedades (ou as relaes e interaces sociais). O famoso
socilogo Alain Touraine (2005) reconhece o surgimento de um novo paradigma
de produo econmica e de representao social e pessoal, substituindo o para-
digma industrial de base desenvolvimentista e moldando novas paisagens
desde logo, fragmentando as antigas num ambiente globalizado e num capita-
lismo tardio que, ao ver muito diminuda a frico das suas localizaes fsicas
(incluindo as familiares e laborais), se move agora por formas essencialmente
informacionais e culturais. Onde, no obstante a desmaterializao de muitas
certezas e paisagens anteriores, o espao, e nomeadamente o espao urbano,
parece contar de forma cada vez mais significante. Em primeiro lugar porque
estas mudanas de paradigma, muito colocadas no mbito da acumulao flex-
vel de capitais incluindo os capitais de informao e de conhecimento
(Massey, 1984; Krugman, 1997) , tm uma vital projeco geogrfica nos seus
efeitos e nos seus impactos (Jameson, 1984; Harvey, 1990; Soja, 1999). Em
segundo lugar, porque precisamente nas cidades, locais por excelncia da rela-
o e da reproduo econmica e socioespacial, que se assiste s maiores
expresses e convulses socioeconmicas da decorrentes, alterando-lhes as
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
[Foto esq.]. Bairro de Alvalade em Lisboa [Antnio Passaporte, anos 1950]; [Foto dir.]. Bairro da Reboleira na Amadora
[Barra, Skyscraper City, anos 2000]
suas estruturas globais e parcelares, bem como tanto os seus espaos de colec-
tivo como os de individualidade.
Como nos lembra a crtica histrica, nas pocas de grandes mudanas os
medos e as desorientaes so sempre evidentes. Mas, ao mesmo tempo, novas
e magnficas oportunidades de desenvolvimento, de incluso e justia, de qua-
lidade de vida podem e vo-se formando e expandindo. As mquinas a vapor
de hoje, ou as variveis definidoras das mais-valias que agora realmente mais
contam mais-valias econmicas, mas tambm relacionais, sociais e ambientais,
em crescente capacidade de valorao efectiva , j no se encontram tanto nos
espaos e nas lgicas de produo e de regulao massificadas e generalistas,
antes esto bem mais, agora:
a) Nos principais locais das redes de gesto e de intermediao dos capitais eco-
nmico-financeiros e da concomitante capacidade de deciso na estrutura-
o das cadeias de valor;
b) Nos locais onde vivem e trabalham os agentes formadores das mais-valias
financeiras, dos padres de cultura e de conhecimento, das narrativas cen-
trais de imagtica e de consumo;
c) Nos locais mais nodulares das estruturas de mobilidade globais e regionais;
d) Nas sociedades urbanas com maior capacidade de expresso poltico-social
e cvica.
At recentemente as metro-polis tinham-se expandido de forma consideravel-
mente constante por considerveis ritmos de crescimento econmico e demogr-
fico e, mais recentemente, por suporte em crditos de consumo, crditos hipotec-
rios e em baixos preos da energia na verdade, ainda uma outra forma de cr-
dito
12
. Entretanto, a fragmentao das metro-polis muito especialmente nas de
cultura de planeamento mais dbil foi produzindo uma meta-polis com urbani-
zaes e paisagens mais descontinuadas, quer nos espaos geogrficos quer nos
tempos humanos. Mas tambm uma hiper-polis onde, por mudanas tecnocomu-
nicacionais e por mutaes sociais ainda pouco estudadas e interpretadas, tais des-
continuidades vo dando lugar a um novo rearranjo das actividades urbanas e a
uma crescente sobreposio das suas Windows, sejam estas reais ou virtuais, que
se transmutam em perodos cada vez mais curtos, numa conjugao de fractali-
dade com velocidade, e que, cognitivamente, vem alterando de forma importante
as nossas percepes, o nosso prprio superego, tanto nos entusiasmando como
nos inquietando. Seguramente nos desassossegando. Uma modularidade aparen-
temente infinita na diviso do trabalho, das pessoas, dos bens e da informao,
12. Para uma viso global das grandes questes de mobilidade na cidade ps-industrial, sugerem-se
os textos de Banister (2005) e de Hanson e Guiliano (2004).
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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enfim da economia, das redes sociais e da prpria vida. Tornando-se mais difcil,
mas justamente mais relevante, falar em culturas ou mesmo em geraes. Ou
at mesmo em comunidade: perante os canais abertos de absoluta caleidoscopia
universal no telemvel e no computador de cada indivduo, reprogramando redes
relacionais e vidas inteiras (embora, no poucas vezes, uma reprogramao tam-
bm ela virtual, originando novssimos questionamentos em torno da interaco
humana), Touraine perguntava-se: se dantes era a comunidade como ente colec-
tivo que moldava a cidadania, ser agora a cidadania como ente individual
que molda a comunidade?
1.3. Descompassos
Muitas cidades tm procurado tomar o leme das suas prprias mutaes. Se
o lastro actual pelo menos, o ocidental o de umas polis (regio, metro e hiper
polis) inseridas em diferentes redes de diversas escalas, com considervel bem-
-estar e variveis nveis de incluso, suportadas num vasto mar de crdito hipo-
tecrio, do consumo de combustveis fsseis, no renovveis e bastante poluen-
tes, e numa claramente excessiva pegada ambiental e social, o vento o da forte
mutao de paradigmas, abrindo mil janelas de oportunidades mas tambm
outras tantas de incertezas, e uma ampla ansiedade e considervel desorientao
diferente de incapacidade, h que realar face ao que reflectir, que planear e
como actuar.
Sobre planeamento, note-se como o urbanista Franois Ascher intitulava um
dos seus livros: Estes acontecimentos ultrapassam-nos, finjamos que somos os
organizadores (2001). A desorientao vigente , tambm diria mesmo, sobre-
tudo resultado das polticas econmicas que nas ltimas trs dcadas tm sobre-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
[Foto esq.]. Paisagem Rodo-Urbana em Lisboa [2008]; [Foto dir.]. Maquetizaes para o Parque das Naes em Lisboa
[Parque Expo, 1999]
posto modelos, agentes e expectativas de rentabilidade financeira acima de outras
possveis ideologias, polticas e estratgias polticas e socioeconmicas (Harvey,
2001 e 2010; Jessop, 1994; Brenner, 2004). Desde os governos de Thatcher no Reino
Unido e de Reagan nos EUA, assim como de diversas outras administraes (das
escalas globais s escalas locais) com estratgias ou dogmatismos poltico-econ-
micos similares, que os efeitos de investimentos desregrados na produo urbans-
tica e seus derivados esto na origem de parte significativa da crise econmica e
financeira mundial com que hoje nos confrontamos.
Deu-se assim igualmente, neste perodo, uma profunda revoluo urbana
nas cadeias de valor econmico e financeiro ligadas urbanizao e aos seus
mais diversos agentes, produtos e processos e resultados. Como muitos crticos
tm dito, as cidades so centrais para a globalizao neoliberal (Massey, 2007: 9),
pela crescente concentrao de consumos e dinmicas de mercado. Uma concen-
trao que, com poucas regras e atitudes polticas, tem permitido hiperbolizar ren-
tabilidades financeiras e centripetar relaes de poder poltico e econmico. Como
o prprio Lefebvre j referira em 1970, a produo urbana definiria, e crescente-
mente controlaria, o prprio sistema capitalista.
Estas inquietaes so efeito da colonizao da prpria produo urbana por
um sistema poltico-econmico gerido por comunidades de poder relativamente
restritas (em aparente anttese com a difuso dos consumos, da cultura e da pr-
pria cidadania) e por um poder financeiro e econmico que se tem paulatinamente
reconcentrado por efeito de estratgias de maximizao das suas principais cadeias
de valor acrescentado. Para o caso das cidades, muito notavelmente, as cadeias de
valor do imobilirio, da distribuio e da construo de infra-estruturas pesadas.
Estratgias defendidas em nome do fazer cidade, seja em extenso (at agora,
preferencialmente) seja em reconcentrao (incluindo algumas das novas estrat-
gias de reabilitao urbana), mas que no tm necessariamente conexo com as
necessidades das cidades como entes colectivos e sociais, e ainda menos com as
suas bases globais de sustentabilidade e de evoluo ecolgica.
E mesmo que estas perspectivas de produo urbana pseudo-liberal (talvez
prefira chamar-lhe assim) estejam crescentemente a incluir, por evidente reco-
nhecimento social e como tal por necessidade de manuteno de mercado ,
alguns dos princpios de sustentabilidade ecolgica e energtica, como os edif-
cios auto-sustentveis, os bairros ecolgicos ou os veculos elctricos, estamos
aqui ainda muito longe de uma mutao de paradigma, em escala global, na eco-
logia poltica, social e econmica das cadeias de valor da produo urbana. No
nos podemos surpreender, de todo, com o facto de parte significativa destas
cadeias assim como os grandes eventos a elas ligados, como os Jogos Olmpi-
cos ou as copas do mundo se terem paulatinamente relocalizado nos pases
emergentes (parte significativa da sia, no Dubai, na China, no Brasil, na
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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Rssia), por estes acumularem hoje o que o Ocidente concentrou durante tanto
tempo: necessidades de habitat, de consumo e de poder.
Encontramo-nos assim perante um enorme paradoxo. Como espao de encon-
tro e de construo, mas tambm de desencontro e de desconstruo, o fascnio
que a cidade (como observou Vtor Matias Ferreira
13
) nos provoca envolve hoje
diversos espelhos, muitas luzes e outras tantas sombras, e um imenso mar de
medos e de possibilidades.
Estas questes urbanas obrigam a um profundo repensar de questes polticas.
Questes polticas de largo espectro, estendendo-se estas ao prprio sentido da
poltica e da democracia. Hoje inquestionvel o facto de as cidades deterem um
papel crescentemente central no desenvolvimento, espaos motores da sociedade,
da economia, do conhecimento e da cultura, estando j tambm assumida, pela
magnanimidade da revoluo urbana a que hoje assistimos, a constatao de que
ser perante a condio urbana que se jogar o nosso futuro comum.
Que poltica ento, na nova polis do mundo glocal, consideravelmente trans-
figurada face s suas paisagens e morfologias clssicas, com estruturas de governo
divididas entre aces de afirmao competitiva e dilemas de reforma interna, com
novos alinhamentos de cognio cultural e de mobilizao da sociedade? Que
novos sentidos para os projectos urbanos e como suportar da melhor forma os pro-
jectos para a cidade? Ou, salientando a afirmao da sociedade urbana como ente
colectivo (Indovina, 1991; Nel.lo, 2001), que formas de construir projectos colecti-
vos para a cidade? Conceito bem importante, este de projecto colectivo. Na pres-
pectiva de que este se desenvolva no tanto num sentido de alguma nova utopia
de base racionalista e fechada pois estas, na larga maioria dos casos, deram ori-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Paisagens Urbanas, Paisagens Humanas [Lisboa, 2010 e 2006]
13. O Fascnio da Cidade Memria e Projecto da Humanidade (2004), Lisboa: Edies Ler Devagar.
gem a profundas distopias , mas num sentido metablico e de constante constru-
o social (sempre inacabada, portanto), exigindo culturas e estruturas democrti-
cas e comunicacionais. Um sentido poltico-metablico a que o grande gegrafo
David Harvey chamou utopia dialctica (2008 e 2009).
Neste sentido, e continuando estes primeiros questionamentos: Que novas estra-
tgias adoptar para o aprofundamento das estruturas democrticas e das cidadanias?
Para as novas realidades, sociedades, dilemas, condies e necessidades urbanas?
Em que direces, como e com quem? Com que recursos, com que bases concep-
tuais, cientficas e metodolgicas, com que instrumentos, competncias e capacida-
des? E finalmente, perante tudo isso, que novo papel e posicionamento da cidade
nos prprios quadros globais da poltica, da geo-estratgia e do desenvolvimento?
Estes questionamentos direccionam-nos para a necessidade de observar, de
forma crtica, as estruturas, dinmicas e culturas de governabilidade urbana actual-
mente existentes. Encontram-se estas bem adaptadas s novas realidades e neces-
sidades, ou existem desajustamentos considerveis que fazem com que as vises
e as aces poltico-administrativas se expressem numa ordem limitada, fragmen-
tada, ou mesmo demitida? E, em simultneo, ser que a prpria sociedade se
encontra atenta s efectivas transformaes em curso, ou estar ainda pouco cons-
ciente da relevncia das mudanas urbanas e da necessidade de reconfigurar algu-
mas percepes culturais e estruturas sociopolticas em torno das suas cidades?
Para as cidades portuguesas, neste nosso ponto de partida, parecemos inclinar-nos
mais para a segunda hiptese, ao percebermos nelas uma estratificao poltico-
-institucional ampla mas consideravelmente fragmentada nos seus principais espa-
os de poder e de responsabilidade. Muito particularmente, ao visualizarmos ainda
poucos sinais significativos de uma pr-actividade e de um sentido de mudana de
atitude nos sistemas poltico, institucional e administrativo de gesto do territrio,
num quadro geral onde a cidade real parece continuar a fazer o seu caminho de
forma significativamente separada da cidade poltica. Estando este caminho a ser
trilhado de forma demasiado desconexa, devido s lgicas e culturas prprias, s
deficincias e estados-da-arte existentes do lado da cidade poltica.
Os novos tempos permitem novssimas oportunidades para todas as polis das
mais diferentes escalas, da mais global mais local. E o seu aproveitamento
depender, sobretudo, da capacidade de cada cidade, de cada comunidade, em
as perceber e as trabalhar. E em as perceber e trabalhar de forma mais colectiva
e mais cooperante. Bem mais do que tamanho e massificao, o que cada vez
mais conta inteligncia sobretudo, inteligncia colectiva e comunitria. Num
cenrio de globalizao quase plena, o sucesso de cada polis depender, afinal
e sobretudo, de si prpria.
Novos quotidianos e mobilidades trazem novas necessidades incluindo pol-
ticas. Mas, por opo, submisso ou demisso, a poltica urbana tem mostrado
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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estar com vrias e crescentes excepes de que falaremos ao longo deste livro
consideravelmente desorientada e desfasada, abrindo constantes brechas, tendo
mltiplas falhas. Uma organicidade que alguns vm como positiva, prpria de uma
governana inerentemente dinmica mas talvez no to completa como uma
governao pensada e inter-relacionada nas diferentes escalas, e antes de tudo sus-
tentada por princpios de democracia e de sustentabilidade. Os desfasamentos da
poltica face polis mostram-se hoje muito evidentes, nomeadamente ao nvel das
grandes escalas das urbes (as metro ou meta escalas, as escalas dos sistemas urba-
nos); ao nvel das pequenas escalas (do verdadeiramente local, prximo e quoti-
diano); e ainda ao nvel da capacidade de inovao, de flexibilidade e de incluso
cvica e ecolgica nas formas de pensar e de exercer polticas, economias e cida-
danias para e com a cidade. Ser necessrio perceber a cidade poltica, tambm
ela, como ser metablico e de forma alguma rgido ou absolutamente racionali-
zado. O carcter de volatilidade e de incerteza dos novos tempos urbanos obriga
a que os direitos de cada cidado estejam no somente ligados a instituies cls-
sicas como a nacionalidade e o contrato de trabalho, mas cada vez mais ligados ao
habitat e s formas de mobilidade dos indivduos.
Existem importantes razes para este presente confuso estado-da-arte,
imputveis s esferas do conhecimento. A cidade moderna tem sido, em grande
medida, urbanisticamente gerida por perspectivas morfofuncionais (Font, 2003;
Ferro, idem e 2004), sob pticas consolidadas ao longo dos sculos XIX e XX,
estruturadas cientfica e tecnicamente no decurso da afirmao dos paradigmas
de desenvolvimento econmico-social de base fordista, e que inclusivamente
sustentaram alguns dos principais campos de responsabilidade e de aco do
poder local democrtico. Porm, estas perspectivas parecem hoje excessivamente
unvocas, podendo elas mesmas estar afinal perante sistmicas globais e locais
de ordem j muito distinta a retirar cidade uma parte importante da sua com-
pacidade, complexidade e coeso. Na verdade, as estruturas poltico-institucio-
nais encontram-se tambm elas pautadas por lgicas e sistmicas de base for-
dista para o caso portugus, as Cmaras Municipais, as Juntas de Freguesia, o
Estado central e seus mltiplos rgos com tutela influente nas cidades. As estru-
turas de governo e de administrao urbana, muito particularmente as de
governo local/municipal, tantas vezes reconhecidas um justo reconhecimento,
actualmente em grave processo de desvalorizao como um dos maiores suces-
sos do Portugal democrtico, mostram estar hoje em srio risco de incapacidade
e mesmo de descrdito. So diversas as razes deste risco, mas poder-se-o des-
tacar trs. Primeiro, por uma parte considervel do poder local se encontrar apri-
sionado por aparelhos partidrios com estratgias laterais e parcelares muitas
vezes distintas das que poderiam prosseguir objectivos mais colectivos. Segundo,
por as autarquias enfrentarem estruturas e competncias fiscais e financeiras
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
muito limitadas face s suas responsabilidades de governao territorial
herana de uma cultura e estrutura poltico-administrativa do Estado portugus
que as coloca num dos nveis locais/regionais com menor autonomia e capaci-
dade de aco de toda a Europa. Terceiro, suportadas que esto por quadros de
gesto e de regulao to funcionalistas e burocrticos como parciais nas suas
envolvncia e eficincia, originando em si mesmo uma fragmentao de autono-
mias e de responsabilidades pblicas, um dbil sentido de estratgia e de planea-
mento pr-activo, e exerccios de governao que acabam por ser baseados
sobretudo no fomento de projectos parcelares com frgil enquadramento global
(Portas, Domingues e Cabral, 2011). Contribuindo estes factores, por sua vez,
para uma paisagem sociocultural onde so manifestas as dificuldades ou mesmo
o desinteresse no desenvolvimento de culturas activas de cooperao e de sub-
sidiariedade, e a considervel distncia face aos cidados e s suas formas de
expresso cvica. Sendo particularmente sentida a falta de espaos e de proces-
sos de participao dos cidados na vida da sua cidade, que se cingem quase
exclusivamente aos processos eleitorais que decorrem de quatro em quatro anos
alturas em que se debate a cidade, especialmente nos media, para no dia
seguinte s eleies tudo parecer voltar aos mesmos ritmos. E quando, paralela-
mente, os quadros culturais e a prpria expresso da cidadania, em Portugal,
parecem tambm eles estar a configurar novas formas e novos processos de
consciencializao, de responsabilidade e de mobilizao.
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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A cidade como sistema onde se jogam direitos, princpios, polticas e estratgias
A cidade uma questo poltica que exige solues polticas
O direito
cidade
Estratgia
e aco
colectiva
HABITATS
MOBILIDADES
CAPACITAES
CONSUMOS
CONHECIMENTOS
CIDADANIAS
EQUIDADE
Tm-se sucedido dinmicas de reaco e de reconfigurao das estruturas e
culturas de aco poltica e governativa na cidade (Bagnasco e Le Gals, 2000;
Jouve e Booth, 2004), desde a maior autonomia destas ao planeamento e ope-
racionalidade de base estratgica, e ainda a inovadores processos de governana
e de participao cvica. Um pouco por todo o lado, nas mais de um milho de
cidades que existem em todo o planeta, no somente no Ocidente protestante (em
cidades como Copenhaga, Paris ou Boston) mas tambm em cidades mais meri-
dionais (como em Barcelona, So Paulo ou Bogot), vo-se materializando ideias,
projectos e processos novos, numa busca de diferentes formas de vivncia e de
aco, desejavelmente mais duradouras e sustentveis, mais justas e equitativas.
Ideias, projectos e processos simples e complexos, uns consensuais e outros con-
sideravelmente revolucionrios, do campo social ao econmico, do poltico ao
filosfico, desafiando muitas vezes de forma surpreendente velhos status e esta-
belecidos paradigmas.
Por um lado, por novas propostas para as realidades urbanas. Atravs por
exemplo de novas formas de mobilidade como as que retiram espao ao autom-
vel (absoluto smbolo da era modernista), permitindo novas prticas de vida
urbana e de locomoo em antigas vias rodovirias; de ousadas polticas em
dimenses-chave como a habitao a preos mais justos para importantes franjas
da sociedade; de experincias de utilizao de uma nova gerao de ndices urba-
nsticos mais atentos complexidade e diversidade da cidade.
Por outro lado, por novas propostas para os sistemas polticos urbanos. Pela
gradual abertura das prprias decises polticas para a comunidade, via por
exemplo oramentos participativos ou fruns deliberativos; por processos que
procuram potenciar o enorme capital humano e social existente em cada bairro,
em situaes como a gesto de bancos de tempo para apoio social ou numa
melhor partilha de residncias e de espaos relacionais; enfim, pelo prprio
entendimento da cidade por novas estruturas cognitivas e cientficas, como por
exemplo o de a podermos interpretar atravs de perspectivas mais biolgicas e
metablicas.
H assim, reconhecidamente, imenso a fazer. Uma autntica revoluo coper-
niciana (Bourdin, 2011) a instalar no pensamento e na aco nas cidades, para
diminuir descompassos e aproximar direitos e necessidades com a poltica. Para
aproximar os espaos da poltica dos espaos da cidade, e vice-versa. H que
juntar diversas pontas, e sobretudo ampliar os entendimentos e as perspectivas
sobre a cidade e sobre a sua governao ainda excessivamente unvocas e
simplistas. Para alm da encruzilhada em que nos encontramos, decorrente da
mutao dos tempos, a encruzilhada da cidade mostra passar tambm pela sua
compreenso e pelo seu mais correcto posicionamento nos territrios culturais
individuais e colectivos (Seixas, 2005).
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
E entre o imenso a fazer, parte muito considervel encontra-se nas imensas
periferias das regies urbanas, territrios relativamente novos, cheios de problem-
ticas e de necessidades de actuao poltica e cvica. O futuro das cidades, muito
provavelmente, estar na capacidade de transmitir direitos e valores s imensas
zonas perifricas da geografia, da economia e da poltica. Os centros urbanos, com
os seus problemas de reabilitao e de qualificao, sendo parte vital para a cons-
truo de alternativas estratgicas so muito mais centrais que a maior parte dos
territrios das hiper-polis e, como tal, mais fceis de governar.
A prpria fractalidade pode afinal revelar-se como um novo desafio, aprovei-
tando as novas possibilidades de criao e de energia que tais dinmicas podem
trazer. Nas ltimas dcadas tm-se desenvolvido diversos novos vectores de refle-
xo e de aco nas reas das polticas urbanas, em dimenses como o planea-
mento estratgico, a governao de proximidade, a governana, a cooperao e as
parcerias, a participao cvica, e mesmo a co-responsabilizao dos cidados.
Embora muitos destes debates e experincias mostrem deter ainda uma consolida-
o parcial, e muitos deles sejam ainda de carcter relativamente intuitivo, todo
este panorama revela que as possibilidades e as potencialidades so de facto
de mltipla ordem. Mostrando-se a cidade, mais uma vez, como palco privilegiado
de expresso da criatividade e da inovao, da abertura e da democracia.
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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A cidade como sistema onde se desenvolvem transversalidades
TRANSVERSALIDADES
HABITAT
JUSTIA
POLTICA
PAISAGEM
EQUIDADE
DIVERSIDADE
TRANSACES
COSMOPOLITISMO
SUSTENTABILIDADE
1.4. Atitudes
Escreveu Jordi Borja no seu livro La ciudad conquistada (2003): A cidade mor-
reu? Agora a globalizao que a mata. Antes foi a metropolizao que se desen-
volveu com a Revoluo Industrial. E antes foi a cidade barroca, que se estendeu
para fora do recinto medieval. Periodicamente, quando a mudana histrica parece
acelerar-se e perceptvel nas formas expansivas do desenvolvimento urbano,
decreta-se a morte da cidade () E, no entanto, a cidade renasce cada dia, como
a vida humana, e exige-nos criatividade para inventar as formas desejveis para a
nova escala territorial e para combinar a insero em redes com a construo de
lugares (ou a recuperao dos existentes) (p. 24). Escreveu ainda que necess-
rio superar as vises unilaterais que enfatizam a cidade "competitiva" ou a cidade
"dispersa" como a nica possvel na nossa poca. Ou, em sentido oposto, misti-
ficar a cidade "clssica" e a cidade "comunidade", como se fora possvel e desej-
vel o impossvel retorno ao passado (idem). Finalmente: Hoje a cidade renasce,
tambm politicamente. um mbito de confrontao de valores e de interesses, de
formao de projectos colectivos e de hegemonias, de reivindicao de poder
frente ao Estado (ibidem).
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Componentes para Comunidades Sustentveis [The Egan Review, Office of the Deputy Prime Minister, Reino Unido, 2004]
Governance
Effective and inclusive
participation,
representation
and leadership
Transport and
Connectivity
Good transport servi-
ces and communica-
tion linking people to
jobs, schools, health
and other services
Services
A full range of
appropriate, accessi-
ble public, private,
community and
voluntary services
Environmental
Providing places for
people to live in an
environmentally-
friendly way
Economy
A flourishing
and diverse local
economy
Housing and the
built environment
A quality built and
natural environment
Social and cultural
Vibrant, harmonious
and inclusive
communities
SUSTAINABLE
COMMUNITIES
Situemos as possveis atitudes, portanto. Michel Godet (1993) listou quatro tipos
de atitudes perante o que genericamente se poder definir como perspectivas de
futuro: a passividade (onde nada se faz face ocorrncia da realidade); a reactivi-
dade (onde se reage ao sucedido, procurando solucionar da melhor forma os seus
impactos); a pr-actividade (onde se prepara a aco perante a perspectivada ocor-
rncia das situaes); e a pr-actividade (onde se procura intervir nas variveis de
causa dos eventos, alterando-lhes assim o seu prprio curso). Cada uma destas ati-
tudes incluindo a de passividade contm em si amplos universos de explorao
cientfica, de conceptualizao, de anlise e de operacionalizao. Porm, a nebu-
losidade ainda impera em muitas das conceptualizaes do real. Como Isabel
Guerra destaca, os debates e os conceitos perante um real em importante mutao
estaro ainda muito pouco estruturados e contm uma difcil sistematizao, dei-
xando-nos com os significativos embaraos terico-metodolgicos com que nos
confrontamos actualmente (2002, p. 47).
Tornou-se portanto vital, na abertura de campos e processos de interpretao
para, no nosso caso, o que tem condicionado e direccionado os caminhos de gover-
nao da cidade, procurar trilhar processos por um lado de desvio de opacidades
e por outro de abertura de horizontes. Por entre ultraliberalismos e competitivi-
dades, planeamentos e urbanismos, sustentabilidade e qualidade de vida, coeso
e incluso social e espacial. Por entre princpios, direitos e oportunidades, nos
espaos-tempos da condio urbana.
No que propomos, partida, trs vectores de base analtica:
a) Entender a cidade como espao de relao, como elemento em constante
processo de construo social, de ordem colectiva;
b) Perspectivar a cidade no seu territrio e nos seus espaos, e interpretar os
diferentes espaos da cidade;
c) Procurar desenvolver, sobre a cidade de hoje, perspectivas conceptuais mais
integradas e sistmicas, que tanto permitam basear melhor os entendimen-
tos sobre esta (cognitivos, culturais) como potencialmente sustentar neces-
srios fundamentos de aco urbana (socioeconmica, cultural tambm, e
decerto poltica).
Primeiro, o entendimento da cidade, antes de tudo, como relao (diferente de
espao de relao, realce-se) ou como construo social. Um entendimento da
cidade como processo, com as suas energias e os seus ritmos, que nos recorda Max
Weber (1921), para quem a cidade deveria ser vista, antes de tudo, como um per-
manente work in progress de uma estrutura social concreta, onde diferentes e ml-
tiplos interesses se encontram representados e tm, de maior ou de menor forma,
uma voz efectiva ou potencial. Um entendimento dinmico, metablico, da cidade,
exprimindo-se e estruturando-se esta por via da mirade de processos de aco que
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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nela se do, dos inter-relacionamentos e intercmbios que se sucedem entre os mais
diversos actores, do accionamento de estratgias individuais e colectivas, dos jogos
de influncia, da aco poltica. Destas perspectivas tm-se aprofundado debates
prolixos em torno de conceitos como o de governana urbana
14
, onde se interpre-
tam e materializam, com maior ou menor dose de regulao, processos de coorde-
nao de diferentes actores, de modo a alcanar objectivos colectivamente com-
preendidos e apreendidos muito especialmente quando perante contextos frag-
mentados; e o de capital social
15
, factor suporte de normas, valores e pautas cultu-
rais que promovem o fomento de fluxos de relacionamento, de intercmbio e de co-
-responsabilizao num dado universo colectivo, e onde elementos como a identi-
dade, a expresso em redes colectivas e a prpria expresso da cidadania (social
e/ou individual) se afiguram como pilares. A viso da cidade como espao de rela-
o e como universo de fluxos, resultado de permanente dinmica
16
, faz-nos con-
ceptualiz-la como uma construo social e, assim, como uma construo poltica.
Onde se procuraria, justamente no sentido que David Harvey prope, aprofundar
uma cultura de utopia dialctica. Haver, assim, no mbito da compreenso das
lgicas de desenvolvimento dos sistemas de aco, como dimenses de conflitos
e de consensos entre os actores, e entre estes e o prprio sistema urbano (Crozier e
Friedberg, 1977; Touraine, 1992), que desenvolver contextos prticos de governao
intrinsecamente ligados a estes entendimentos dinmicos da cidade, suportados por
estruturas e por modelos de aco colectiva (Guerra, 2002 e 2006) e por uma rea-
valiao do prprio papel das instituies do Estado e do seu papel regulador. Para
Isabel Guerra, a anlise desta articulao complexa entre o sistema e os actores d
lugar a um dos mais interessantes debates no domnio da cincia social, e que se
situa no corao de diversas disciplinas sociais (2002, p. 21).
Joo Ferro reala, neste contexto, a excepcional relevncia das cincias sociais
para o presente e o futuro da cidade, ao mesmo tempo reafirmando a absoluta
necessidade de se estabelecerem pontes entre as diferentes vises tcnico-cientfi-
cas sobre esta: Conceitos como redes sociais, capital social, empowerment e gover-
nana, embora de operacionalizao nem sempre evidente, so facilmente mobili-
zveis para esta tarefa. E o mesmo se poder afirmar, por exemplo, em relao s
mltiplas metodologias participativas e deliberativas a que algumas das cincias
sociais recorrem habitualmente. As cincias sociais parecem, assim, particular-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
14. Vejam-se os textos pioneiros de Dunleavy (1980) e as posteriores conceptualizaes de Benko e
Lipietz (1994) e de Le Gals (1995).
15. Conceito inicialmente referido por Bourdieu (1997, embora citando um texto de 1983) e posterior-
mente desenvolvido por Coleman 1990 e Putnam 1993.
16. Ou, como Ferro escreveu, As cidades so como as bicicletas: a sua razo de ser o movimento
(2004, p. 111).
50 Ideas for the new city [New York Neighbourhoods Association, 2010]
mente bem colocadas para contribuir para a superao de algumas das deficincias
estruturais das reas de tradio morfo-funcional (2004, p.116).
Segundo, no perdendo de vista uma noo clara da cidade, nos seus territ-
rios. O apelo de Ferro acima referido, procurando estabelecer interseces vitais,
evidencia-nos a central relevncia do espao. na eterna relao entre o espao e
o tempo que se reposiciona, perante a fractalidade do mundo de hoje, a enorme
importncia epistemolgica e poltica do espao. No podemos ser excessivamente
nafs ao ponto de desmaterializarmos ou virtualmente liquidarmos, em suposta
sociedade lquida o papel central do territrio (real, fsico e paisagstico) na defini-
o, no entendimento e na evoluo urbana e humana. Hoje, mais do que ontem,
o espao conta. De forma aparentemente paradoxal, conta muito mais, nestes
tempos de vertigem ciberntica e hedonista. H, assim, que conjugar dimenses e
escalas. E na conjugao entre paisagens fsicas, paisagens relacionais e paisagens
sensoriais, a cidade territrio extraordinariamente rico e central.
Desde sempre que, na materializao do urbano tenha sido este por formas
absolutamente orgnicas ou por cidades imaginadas passadas ao real, e tenham
as mil histrias urbanas contido os mais complexos ou os mais simples pressupos-
tos, objectivos e ideologias sociopolticas de desenvolvimento , os processos de
evoluo so tambm reino das dimenses da paisagem, da ecologia, da mobili-
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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dade, do urbanismo, do planeamento urbano (Hall, 1988). Na verdade, a prpria
materializao e personificao do poltico (e dos seus elementos mais centrais,
muito nomeadamente o Estado) implica a existncia de uma base territorial
(Brenner, Jessop, Jones e Macleod, 2003). A democraticidade dos espaos de
vivncia inclui bvios direitos de carcter espacial como o direito mobilidade ou
o direito paisagem. E ainda, como salientou Jameson (1984), o espao e muito
particularmente o espao urbano encontra-se na base da reproduo e da expan-
so do prprio capitalismo.
Terceiro, a necessidade de conjugao da teoria com a empiria na, com e para
a cidade. Muito em particular, na necessidade de novas consolidaes tericas,
face a estes to confusos tempos, e perante tantos discursos e inflexes de recur-
sos orientadas por propostas e conceitos vagos e ambguos. O reconhecimento das
mudanas parece alicerar as necessidades de construo de novas teorizaes,
incluindo as de aco colectiva. As diferentes hipteses cientficas trabalhadas nos
tempos mais recentes sugerem vrias formas de abordagem, mais ou menos radi-
cais consoante se consideram as mudanas em curso como de ndole paradigm-
tica ou de relativa continuidade com menores ou maiores sobressaltos. Edward
Soja escreveu sobre estes novos questionamentos cientficos, no incio do seu livro
em torno da ps-metrpole: medida que entramos no novo milnio, o campo
dos estudos urbanos nunca foi to robusto, to expansivo no seu nmero de reas
temticas e de disciplinas envolvidas com o estudo das cidades, to permeado por
novas ideias e olhares, to sintonizado com os grandes eventos polticos e econ-
micos do nosso tempo, e to terica e metodologicamente desestruturado. Talvez
seja efectivamente o melhor e em simultneo o pior dos tempos para estudar as
cidades, pois enquanto h tanto que novo e desafiador de responder, existe muito
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Arquitectura Favelada [Dionisio Gonzalez, Brasil/Espanha, 2010]
menos acordo que dantes sobre como melhor fazer sentido, emprica e teorica-
mente, sobre os novos mundos urbanos em criao (2000, p. xii).
As mais variadas expresses dos estudos crticos e o desenvolvimento dos mais
dspares processos empricos de experimentao na sociopoltica da urbe, em reas
como a participao cvica, as parcerias e a co-responsabilizao directa, ou o
urbanismo reflexivo nas cidades (Borja, 2003), demonstram algumas das direces
a serem seguidas e indiciam, de forma cada vez mais convincente, importantes
perspectivas de potencial evoluo. No entanto, a estruturao de grounded theo-
ries ligadas s cincias sociais e polticas no de todo pacfica quando grande
parte das interpretaes crticas no se encontra de todo estvel. Ou tambm
quando a prpria teoria crtica ou antes, a prpria crtica parece ainda consi-
deravelmente marginal face aos mainstreams do pensamento contemporneo,
muito em particular para o caso da sociedade portuguesa, onde tal marginalidade
poder afigurar-se como motivo significativo na difcil emancipao dos movimen-
tos de vanguarda e de reforma
17
.
nestes contextos que este livro se procura colocar. Ao explorar determinados
campos e teorias da governao urbana do capital social e cultural na cidade
sua competitividade e governana e ao procurar linhas de interpretao conjunta
destes campos. Procurando contribuir para melhor se comporem os puzzles dos
saberes urbanos e da construo de futuras estratgias para com as cidades. Numa
perspectiva de anlise crtica que aqui tomar uma expresso sobretudo de carc-
ter ensastico. Mas tambm, numa algo arriscada postura construtivista ou propo-
sitiva, no pressuposto de que a cincia deve trazer e levantar alternativas de evo-
luo e frmulas de emancipao do homem e do universo. Como nos recorda
Isabel Guerra, a cincia a interpretao do real, dito de outra forma, o objecto
e a funo da teoria a sua confrontao com a realidade de forma a, compro-
vando-a ou infirmando-a, produzir conhecimentos que avanam sobre o estado de
explicao que a humanidade detm sobre ela prpria. Neste sentido, a teoria
um meio e no um fim, o fim a cincia entendida na forma de aprofundamento
do saber sobre a produo da sociedade (2002, p. 73).
E quanto ao eterno drama hegeliano de a coruja de Minerva levantar voo
somente ao anoitecer (depois de, durante o dia, tanto ter acontecido) drama
particularmente sentido pelas cincias sociais e humanas , cremos que haver,
sobretudo, que saber viver da melhor forma com ele. No obstante, projectando-
-se o voo finalmente pelo cu, que seja ento pleno de energia e de sageza. No
17. Vejam-se por exemplo os textos de Leone (2005) em torno da histria do discurso crtico em
Portugal, muito particularmente ao longo do sculo XX discurso crtico entendido como atitude ana-
ltica, mas tambm poltico-social, e assim vnculo de possveis emergncias de transformao e de
evoluo cultural e social.
CAPTULO 1: POR QUE RAZO QUESTIONAR A GOVERNAO DA CIDADE
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s porque os nossos dias tm, de facto, sido intensos, mas muito especialmente
porque existe um outro dia amanh. Como alguns dos nossos contemporneos
bem recordam (Godet, 1993; Nel.lo, 2001), muito particularmente face aos campos
de compreenso e de aco em torno das nossas cidades ou no fosse Minerva
a primordial Athena , o futuro no se pode prever; mas pode-se preparar.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
A cidade na
encruzilhada
Captulo 2
La forme dune ville change plus vite, hlas,
Que le coeur dun mortel.
Charles Baudelaire
2.1. A revoluo urbana
Encontramo-nos na segunda dcada do sculo XXI. No cessa de aumentar o
espanto com que assistimos ao passo de uma evoluo que, continuamente,
parece ultrapassar quase todas as expectativas que ainda h bem pouco tempo
supnhamos apenas possveis. Transformaes de largo espectro que surgem
tanto atravs de processos oblquos e transversais, nas nossas vidas e nas vidas
das nossas cidades a compra de uma empresa energtica europeia por um grupo
chins, um surpreendente avano na investigao de clulas estaminais, vinte
novos canais de televiso ibricos , como por formas e impactos muito directos
nestas duas mercearias que fecham no bairro, uns amigos que vo viver para
longe, um jardim que reabilitado e mantido pelos moradores. Dinmicas de ml-
tipla ordem, dos novos ritmos e incertezas laborais s vicissitudes do mercado da
habitao e das hipotecas, das dinmicas de modularizao industrial s novas
tecnologias de impacto industrial e individual, das novas estruturas socioculturais
de emancipao pessoal aos diferentes segmentos de pobreza e excluso social.
Realidades cujos ritmos e velocidades de surgimento mas tambm de efemeridade
se tornaram fascinantes por surpresa e oportunidade , mas tambm perturba-
dores por medo e desiluso. Um ritmo extraordinariamente desafiador: tanto
para as estruturas sociais, culturais, polticas, como para as estruturas psquicas e
cognitivas. Estruturas consolidadas por dcadas, mesmo sculos, de progresso
cientfico, econmico e cultural, de grandes questionamentos e duras lutas pol-
ticas e sociais. Estruturas que, presentemente, abrem mltiplas brechas. Crises,
dfices, desigualdades algumas das palavras mais recorrentes da nossa contem-
poraneidade hipermeditica so palavras expressas at exausto, no se sabe
ainda se mais por adequada representao do que efectivamente sucede se por
esquizofrenia meditica e escatologia historicista.
Algumas das nossas estruturas centrais das polticas s cognitivas parecem
render-se ou baixar os braos com surpreendente facilidade perante a actual vora-
gem do espao-tempo e da tecnocultura. Amplamente discutidos, sabe-se serem
de diversas ordens os principais processos e sistemas causais destes novos ritmos
evolutivos: as novas escalas de influncia de uma globalizao econmica e cul-
tural enfim planetria, a espiral da revoluo tecnolgica dos sistemas de infor-
mao e de comunicao, as novas divises internacionais e flexveis do trabalho,
a terciarizao do Ocidente, a industrializao dos BRICS e as formas de neo-
colonialismo cruzado, a profunda crise do Estado-providncia e a contnua des-
regulamentao da esfera colectiva, a extrapolao das vagas de migrao, as
guerras de dbia causalidade, o paradoxal retorno a valores e sentidos de carc-
ter mais religioso, o terrorismo como nova arma poltica e o desenvolvimento de
uma semitica de insegurana global... Reconhecida por uma significativa franja
do pensamento colectivo mundial, sucedendo-se nos contextos social, econ-
mico, poltico e evidentemente cultural e ideolgico, e ao contrrio do que em
tempos se props como fim da histria, estas so mutaes que, abrangendo
todas as sociedades, abrem possveis novos sistemas nas mais variadas dimen-
ses, do humano ao global.
Uma vasta srie de pensadores, intelectuais e artistas tem focado as suas aten-
es na busca de interpretao do que mostra ser, perante os processos evolutivos
da humanidade, um tempo de mudanas de carcter paradigmtico, destronando
muitas concepes supostamente duradouras. Alguns, na falta de uma etimologia
consideravelmente mais clara, e focando-se essencialmente nas transformaes de
carcter geogrfico-econmico, denominaram os novos tempos de ps-fordismo
(como Massey em 1984, Lipietz em 1985 e 1994, e ainda Amin e Thrift, Esser e
Hirsch, e Jessop, tambm em 1994), um timo que embora colocasse um contra-
ponto (ou mesmo uma oposio) com os caracteres da poca fordista, hoje em clara
tendncia de deslocalizao ou melhor, de fragmentao , no deixava de nos
manter, de certa forma, a ele ainda bem ligados. Noutros sentidos, por escalas mais
abrangentes, pela incluso de dimenses analticas referentes prpria expresso
criativa e ao entendimento cognitivo da condio humana, outros tm debatido os
processos e os contedos de uma era de ps-modernismo (Dear, 1988, Harvey, 1990,
Sousa Santos, 1994 ou Amendola, 2003), o que por sua vez tambm no deixa de
sugerir contrapontos com as anteriores modernidades.
Com o acumular das transformaes, e sobretudo com o reconhecimento de
uma mutao de tendncia pesada, reflexes mais estruturantes se tm sucedido.
Num seu recente ensaio, o socilogo Alain Touraine (2005) prope um olhar neces-
sariamente distinto perante a instalao do que designa por um novo paradigma de
representao e de regulao social. Um paradigma que emerge aps a prolongada
vigncia, em primeiro lugar (e por largos sculos, at revoluo industrial), de um
paradigma de organizao de base essencialmente poltica e religiosa e, seguida-
mente, de um outro paradigma de regulao mais fundado nas dimenses econ-
mica e social. Ser este segundo paradigma que, para Touraine, actualmente se
encontrar em significativo esvaecimento, assistindo-se ao desenvolvimento de
novas estruturas de representao mais baseadas em dimenses culturais e infor-
macionais (embora evidentemente subentendendo ainda pilares de carcter poltico
e socioeconmico)
1
. Para este intelectual, devemos situar-nos nesse novo para-
digma, para ser capazes de nomear os novos actores e os novos conflitos, as repre-
1. No relatrio A economia cultural na Europa, apresentado pela Comisso Europeia em Novembro
de 2006, mostra-se como o sector cultural e criativo entendido num sentido relativamente lato, no
que inclui as reas das indstrias culturais (cinema, teatro, edio, msica, vdeo), dos media
(imprensa, rdio, televiso), e sectores criativos como o design, a moda, a arquitectura, a publicidade,
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
sentaes do eu e das colectividades, descobrindo assim o novo olhar que faa apa-
recer, ante os nossos olhos, uma nova paisagem (p. 13).
Uma nova paisagem ambiental, econmica, territorial certamente, mas tam-
bm psicolgica, e sobretudo relacional consideravelmente mais mvel, movida
por complexos sistemas de redes em parte significativa por fortes compresses
espaciotemporais e permitindo o desenvolvimento de novas formas de aproxi-
maes e de conflitos. Uma nova paisagem, em cenrios onde parece haver mais
diferenas do que continuidades. Descontinuidades demasiado rpidas para um
acompanhamento claro da nossa capacidade de percepo evolucionista. Se din-
micas territoriais, como as de mbito social, assumem ritmos de mobilidade e de
intensidade nunca pensadas anteriormente, a percepo e cognio dos novos
espaos de identidade, de relacionamento e dos prprios territrios sociais e espa-
ciais tm assumido contornos ainda demasiado vagos, numa considervel dificul-
dade de inteligibilidade. Dificuldade de inteligibilidade face aos prprios impac-
tos de tais mutaes. H dois sculos atrs, os perodos de mais tensa transio
para o paradigma econmico e industrial acarretaram grandes dificuldades de
compreenso e de aco poltica perante o que se estava a passar, tendo impli-
cado atitudes reactivas e convulses poltico-sociais significativas. Mas o con-
fronto entre partidrios absolutistas e apologistas liberais, na primeira metade do
sculo XIX, revelou ser apenas o primeiro de uma longa srie de questionamen-
tos sociopolticos.
o turismo cultural e a museologia, as artes visuais e do espectculo j contribui mais para a econo-
mia europeia como um todo (em termos de produto e de emprego) do que sectores industriais tradi-
cionais como o sector automvel ou o sector alimentar.
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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[Foto esq.]. Manhattan (Nova York) em 1865 [Johhan Bachmann, Kimmel & Forster]; [Foto dir.]. Champigny sur Marne
(Paris) em 1970 [City Worlds, Doreen Massey et al., 2007]
A era industrial formou as bases de poderosas correntes poltico-ideolgicas
como o liberalismo (baseado por sua vez no capitalismo industrial) e o marxismo
(idem), correntes consolidadas, experimentadas e confrontadas com o passo evo-
lutivo dos ltimos 200 anos
2
. Poder-se- sugerir, num exerccio de contraposio
entre o capitalismo industrial e o marxismo, que na verdade no se podero
entender um sem o outro, antes se complementando. Estas correntes histricas
vincaram sociedades inteiras at bem recentemente, dotando-as de uma complexa
srie de estruturas de inteligibilidade, de relacionamento social, de emancipao
e de governao. E onde, muito notavelmente, se ergueram alguns dos mais
essenciais pilares de regulao social, econmica e poltica, resultantes precisa-
mente do paradigma industrial e dos seus confrontos de carcter ideolgico: a
afirmao da democracia, o predomnio do Estado de Direito, a segurana laboral
e do Estado-providncia. Independentemente dos diferentes percursos e das dis-
tintas matizes de evoluo ocorridas em cada parte do mundo diferenas que
fizeram com que em muitos locais ainda se trabalhe arduamente na construo
de estruturas de regulao clssicas, e por exemplo que um pas como a China se
encontre actualmente em dupla velocidade de evoluo, entre uma era industrial
ainda em franco desenvolvimento e uma nova era que tambm aqui parece des-
pontar , ter-se- agora chegado, em importante medida, a uma relativa cristali-
zao de estruturas basilares da regulao social.
Neste cenrio, confrontados com uma fase de transio de ordem paradigm-
tica, estaremos perante uma nova era de convulses e, em simultneo, de renova-
o de princpios fundadores de diferentes sistemas? O paulatino reconhecimento
da corrente de elementos de mutao; as dificuldades de entendimento pelo
menos a nveis consideravelmente alargados das razes e das condies das
transformaes (dificuldade reforada pela prpria vertigem evolutiva, que faz
reforar as reaces de defesa dos status-quo) e a elevada incapacidade para uma
concomitante capacidade de inovao e de transformao de largo espectro em
reas muito significativas da sociedade, levam a crer que sim.
So muitos os que entendem um prumo primordialmente econmico na base
destas transformaes desde as perspectivas neomarxistas s mais neoliberais.
O prprio sistema capitalista encontra-se tambm ele numa encruzilhada face
sua evoluo histrica, assinalando-se a emergncia de uma srie de vnculos e
processos de desenvolvimento de valor e de emprego consideravelmente distin-
tos dos elementos e foras econmicas que predominaram nos processos e nas
estruturas econmicas e financeiras das ltimas dcadas. Efeitos que, por sua
2. No deixa de ser curiosa a constatao de se passarem exactamente 200 anos entre a revoluo fran-
cesa (em 1789) e a queda do muro de Berlim (em 1989).
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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A cidade e o campo: novas vises e novas paisagens
Mnica Truninger | Instituto de Cincias Sociais | Universidade de Lisboa
As relaes entre o campo e a cidade datam, pelo menos, do perodo dos grandes imp-
rios e civilizaes clssicas. Romanos, gregos, egpcios, mesopotmios, todos estes povos
conheceram desde h muito a intrnseca interdependncia entre o espao urbano da
cidade e o espao rural do campo. Na obra The Country and the City de Raymond Williams
(1973), cidade e campo aparecem como lugares profundamente contrastantes na literatura
inglesa. Se a primeira entendida como um espao poludo, ruidoso, de vcio e maus cos-
tumes, o segundo articula-se ao ar puro, natureza, ao sossego, aos espaos livres e boa
qualidade de vida. Nestas representaes nostlgicas e romantizadas do campo, a vida
suada dos pequenos agricultores camuflada. Nem to pouco os impactos drsticos das
mudanas sociodemogrficas nos territrios rurais os quais comearam a emergir em
finais do sculo XIX nas grandes potncias europeias e, em Portugal, sobretudo a partir dos
anos 50 do sculo passado , tiveram a fora suficiente para tingir estas percepes romn-
ticas da vida no campo, que persistem ainda hoje nas representaes urbanas do rural. Em
Portugal, tais impactos resultaram de uma srie de transformaes, entre outras, dos fluxos
migratrios para cidades nacionais e internacionais, do desinvestimento nas actividades
agrcolas, do desmantelamento dos servios nos territrios rurais (centros de sade, esco-
las, tribunais e comrcio), do alargamento de oportunidades de trabalho, habitao, con-
sumo e lazer na cidade. No campo, acentuaram-se os processos de desertificao, despo-
voamento, envelhecimento e depresso demogrfica e socioeconmica e, concomitante-
mente, nas cidades extravasavam-se os limites fsicos e corporais, materializados na cres-
cente suburbanizao e ghetizao das comunidades mais problemticas.
Mas ao mesmo tempo, comearam a surgir movimentos opostos de industrializao e
urbanizao difusa nalgumas regies das periferias das grandes cidades (tanto no litoral
como no interior). A regio do Oeste ilustra um caso tipo do litoral, expressando a forte
relao de interdependncia entre campo e cidade, quer ao nvel dos fluxos de bens (por
exemplo, a fruta e os legumes) canalizados para os mercados de metrpoles nacionais ou
internacionais, quer ao nvel das mobilidades populacionais casa-trabalho ou casa-lazer e
consumo (que a autoestrada A8 entre Lisboa e o Oeste facilita, e que substitui a centen-
ria linha ferroviria do Oeste, cuja existncia est actualmente ameaada). O estudo sobre
a aldeia de Albernoa no Alentejo, realizado primeiro por Afonso de Barros e reactualizado
por Renato Miguel do Carmo na primeira dcada do sculo XXI, ilustra o caso tipo do inte-
rior, onde se denota um rural de caractersticas hbridas, com crescentes dinmicas de
suburbanizao e mobilidade espacial da populao jovem activa (Carmo, 2007).
Mas no s o campo alvo de uma transfigurao simblica e paisagstica ao longo
do tempo, tambm a cidade cada vez mais entendida como potencial produtora de espa-
os de esperana (Harvey, 2000). Face aos desafios vrios que as populaes urbanizadas
enfrentam (perda de soberania e segurana alimentar, a crise energtica, as guerras da
gua, o desordenamento e poluio, as assimetrias sociais), as cidades tornam-se incu-
badoras privilegiadas de ideias e experincias inovadoras em prol da resilincia e da sus-
CAIXA 1
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
tentabilidade. So os casos das novas alianas entre produtores e consumidores que se
expressam atravs do comrcio de proximidade e da alimentao de qualidade (agricul-
tura biolgica, agricultura de pequena escala e local), dos mercados locais (e.g. o do
Prncipe Real ou o de Santa Clara) ou at mesmo da distribuio de cabazes (como a rede
nacional PROVE).
As cidades, em estreita relao com as suas reas peri-urbanas e zonas rurais circun-
dantes, conquistam um novo papel na criao de espaos de sobrevivncia e resilincia
social e ambiental. Esboam-se assim os primeiros contornos de formas alternativas s
noes de crescimento mais convencionais, projectando-se uma nova equao de cres-
cimento alternativo que d primazia s variveis ecolgicas e sociais, em vez de um
olhar mope, estrbico e obsessivo em torno da optimizao econmica e do lucro. Neste
sentido, cidade-campo, mais do que estando em permanente antinomia e oposio,
reconquistam o seu carcter relacional e simbitico (tal como na Antiguidade Clssica),
o qual fundamental na criao de espaos de esperana (Spaces of hope). Estes, por
sua vez, permitem resguardar as comunidades urbanas e locais dos grandes ciclos de
crise globais.
Referncias:
CARMO, Renato Miguel (2007), De Aldeia a Subrbio Trinta Anos de uma Comunidade
Alentejana, Lisboa: ICS.
HARVEY, David (2000), Spaces of Hope, Berkeley e Los Angeles: University of California
Press.
WILLIAMS, Raymond (1973), The Country and the City, Oxford: University Press.
vez, provocam uma alterao nos prprios sistemas de movimentao de acto-
res sociais e suas formas de entendimento, de actuao e de influncia inclu-
sive poltica. A maximizao da diviso e modularizao do trabalho, possvel
pela revoluo tecnolgica e pelo estabelecimento de um complexo sistema de
controlo econmico e informacional por redes de mbito planetrio, ser, para
muitos observadores, o elemento de mais forte impacto no cmputo geral dos
efeitos da globalizao.
Estas novas realidades, associadas a uma alterao dos equilbrios de carcter
poltico-financeiro e mercantil, e uma considervel liberdade de aco dos agentes
impulsionadores das intermediaes financeiras, aliceraram um carcter prima-
riamente liberal e de reduzida capacidade reguladora na conduo econmica e
financeira das sociedades e dos territrios, como demonstra de forma clara o
conhecido economista Joseph Stiglitz (2002). Um panorama econmico-financeiro
(a que no se pode adicionar de forma clara o termo poltico) normalmente defi-
nido como neoliberal, que se distingue em muito da sua gnese ideolgica do
sculo XIX pelo absoluto exponenciar das capacidades de aco global (por via tec-
nolgica, quer em termos financeiros quer em termos da prpria empregabilidade
humana e da absoluta subdiviso das cadeias de valor acrescentado); devido tam-
bm a uma alterao das formas de acumulao de mais-valias (por acumulao
flexvel mas em franca centripetao); e devido a um maior desapego, por parte
dos elementos decisrios e influentes, quer s sociedades e territrios a que tais
cadeias de valor estariam anteriormente mais ligadas, quer ainda a uma srie de
valores sociopolticos normalmente ligados s escalas da nao, que eram consi-
deravelmente dominantes na antiga intelligentzia liberal europeia.
Se na era industrial os sistemas em que se moviam os actores socioeconmicos
e polticos eram consideravelmente expectveis e visveis permitindo criar pos-
turas ideolgicas mais vincadas , hoje, na era dos sistemas fractais, das redes e
fluxos informacionais e transaccionais e de uma semitica dos espaos relacionais
e de poder de caractersticas muito mais opacas, as representaes e personifica-
es tornaram-se mais nebulosas. O paradoxo tanto maior consoante o alcance
informacional entretanto alcanado, o que permite um paralelo incremento de sis-
temas e de culturas alternativas, embora fora das comunidades de real poder. Os
presentes sistemas (por simplificao chamemos-lhes assim, embora esta prpria
representao generalista seja incerta) podem, no obstante as matizes prprias de
um perodo de transio, ser vistos como sistemas baseados em estruturas simb-
licas e reais de cariz marcadamente liberal, fortemente dinmicos e modulares,
com processos de tomada de deciso e de aco poltica muito reconcentrados,
embora no em actores polticos tradicionais mas antes em comunidades semife-
chadas de poder meditico-financeiro. Apesar de instveis (por natureza) e sob
crescente contestao, estas comunidades, materializadas nas diferentes escalas
dos territrios do planeta, parecem no enfrentar ainda propostas suficientemente
slidas e amplas no desenvolvimento de sistemas alternativos mais aceitveis. Pelo
menos nas escalas mais largas do poder planetrio. Porque, como temos visto e
ainda muito falaremos neste livro, as propostas de diferentes formas de aco pol-
tica, nas escalas mais locais, afiguram-se j bem mais do que simples alterna-
tivas. Encontramo-nos assim num estado poltico-econmico que alguns pensa-
dores denominam de capitalismo tardio (Jameson, 1984) e outros de capitalismo
desorganizado (Lash e Urry, 1987) embora outros autores avancem a perspectiva
de que estes desenvolvimentos se enquadram, na verdade, na afirmao de um sis-
tema de capitalismo avanado, como estratgia e projecto poltico concreto,
baseado na globalizao real e construda (Lopes, 2004).
A cidade, lugar de utopias e de confrontos, encontra-se no centro destas din-
micas. E esta, se foi quase sempre lugar e esteio de transformao, inovao e revo-
luo, parece assumir agora enfim uma nova relevncia, possivelmente extrema,
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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nos desgnios da humanidade e do prprio planeta. Desde logo, pela fora abso-
luta do fenmeno urbano: os dados mais simples revelam o potentssimo movi-
mento de urbanizao da humanidade, tanto nos territrios do hemisfrio norte
como agora, com uma fora avassaladora, nos do hemisfrio sul
3
. Este um fen-
meno que, no obstante as profundas diferenas existentes nas mais variadas pai-
sagens e ambientes urbanos (ou urbanizados) entretanto ocupados e/ou transfor-
mados sejam centros de cidades europeias ou subrbios de luxo americanos,
banlieus parisienses ou arranha-cus japoneses, infinitas favelas africanas ou urba-
nizaes tursticas mediterrneas , coloca a humanidade perante uma realidade
objectiva e sensorialmente nova. Em segundo lugar, pelo exponenciar de uma con-
dio urbana da prpria natureza humana: se j o eram em grande medida, as
cidades mostram agora ser, definitivamente, os alicerces mais simblicos e cogni-
tivos de cada cultura, de cada sociedade, de cada ambiente econmico.
Como escreveu Ortega Valcrcel no seu texto A geografia para o sculo XXI
(2004), as reas urbanas so agora os cenrios sociais da competitividade inter-
nacional, suplantando os Estados. O urbanismo suplantou a indstria como motor
de desenvolvimento capitalista, como cimento da sua expanso. O processo de
urbanizao o novo indutor de industrializao, invertendo a relao clssica
dominante nos sculos XIX e XX.
Neste movimento, e em movimento paralelo com a concentrao de poder em
agentes externos e da crescente crise do clssico Estado-nao, as cidades procuram
apropriar-se de uma considervel dose de afirmao poltica, que tinham perdido
com o advento do absolutismo e dos Estado-nao europeus, caractersticas maio-
res do paradigma industrial, havendo mesmo quem prognostique um retorno ao
clima das clssicas cidades-Estado. A verdade que a mudana, nos nossos ecrs
(plasmticos e sensoriais), dos ataques nas Torres Gmeas aos tiroteios nas favelas
do Rio de Janeiro, dos grandes festivais de msica s entrevistas em famlias em
jardins pblicos, mostra hoje ter uma condio, uma paisagem, declaradamente
urbana. Assumindo-se assim a cidade como o smbolo real da prpria mudana
(Amin e Thrift, 2002).
Elemento em simultneo centrfugo e centrpeto, estrutura causal mas tambm
consequencial de cultura, criatividade e tecnologia, a cidade local central por
excelncia onde os factores vitais das novas foras se encontram sejam estes fac-
tores sedes de companhias transglobais de Londres ou de So Paulo, manifestaes
populares alternativas de Seattle ou de Gnova, exacerbaes de individualismo
em Hong Kong ou Los Angeles, novas experincias colectivas em Porto Alegre ou
3. De acordo com a ONU, a populao mundial ser hoje maioritariamente urbana, prevendo-se que
a populao a viver em territrios urbanizados (ou, como esto definidos, em reas urbanas) atinja
75% do seu total por volta do ano de 2030.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Joanesburgo, revolues criativas de Barcelona ou de Boston, ou ainda duras rea-
lidades de pobreza humana em Calcut ou em Luanda. Na cidade situa-se em
grande medida a informao e o conhecimento, a cultura e a formao, a troca e
a relao, a criatividade e a inovao, e ainda a expresso da cidadania mas a
tambm se instalam a insegurana e as fobias, o desespero social e individual, o
vcuo materialista e a insustentabilidade ambiental. Todos estes elementos se
sucedem, no poucas vezes, em caleidoscpico simultneo e em espaos relativa-
mente comuns. Embora nas cidades acima exemplificadas se possam reconhecer
elementos mais prximos das caractersticas a elas mais associadas, evidente que
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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1970 1980 1990 2000 2010 2020
(estimativas)
a. Populao Urbana no Mundo
(% pop. total) 36 39 43 47 51 56
b. Populao Urbana na Europa e nas
Amricas (%) 69 72 74 77 80 83
c. Populao Urbana na sia e em
frica (%) 23 27 33 39 47 53
d. N. de agregados urbanos c/+5
milhes de habitantes, Mundo 25 28 35 44 54 71
e. Populao Urbana abaixo do limiar
de pobreza, Mundo (%) 41 43 45 48
f. PIB per capita, Mundo, USD a PPP
(valores constantes de 1990) 11,914 13,890 18,014 25,455
g. Automveis por mil habitantes na
Europa e nas Amricas (%) 445 510 560
h. Automveis por mil habitantes
na sia e em frica (%) 32 65 148
i. Economia Urbana Terciria e Quater-
nria (% total PIB, Mundo) 35 44 61 74 84 88
j. Desemprego Urbano Jovem na OCDE
(at 30 anos, %) 12,3 12,6 14,6
k. Crianas de 9 a 11 anos que vo a p
para a escola, Europa (%) 85 70 45 32 26
l. Utilizadores de Internet (% total pop.) 0,1 6,7 32,2 64,4
m. Emisses de CO2, tons. per capita/
/ano, Mundo 4,1 4,4 4,3 4,1 4,5 4,5
n. Lixo, kgs. per capita/ano, Mundo 8,5 12,4 19,0 24,9 27,4 26,5
Evoluo de diversos indicadores urbanos (1970-2020)
Fontes: United Nations Human Settlement Programme (a, b, c, d, e, m), Banco Mundial (a, e, f, g, h, i, l, m, n), Hillman,
Adams e Whitelegg (k).
em todas as cidades do planeta, na sua quota-parte, existir do melhor e do pior
que a humanidade pode hoje criar e provocar. Tambm a, nesse eterno confronto
de carcter afinal profundamente humano, se alicera o fascnio da cidade.
Os (novos) desafios da cidade contempornea
O grande Global e o grande Local
a nova posio da cidade no planeta
Difuso e fragmentao (estruturas, infra-estruturas, superestruturas)
Energias, consumos e mobilidades
Novas oportunidades sociais e econmicas
Migraes, novos estilos de vida: os desdobramentos do quotidiano
Re-conceptualizao do conceito de cidade? Forward through basics?
Capital espacial, produo urbana, rotao de investimentos
Endividamentos e desigualdades
Novos acessos, novos conhecimentos
Novos protagonismos e simbolismos, mobilizao e design do espectculo
Novas formas de cognio e de expresso/envolvimento cvico
A cidade: forma, funo, coeso e cognio
A poltica na cidade: crise, inovao e emancipao
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
2.2. A cidade contempornea
Palco central das transformaes e das reconstrues sociais, a cidade torna-
-se assim elemento charneira na evoluo e na interpretao tanto de siste-
mas tardios como de sistemas emergentes. Jameson apontara j em 1984 a ele-
vada importncia do espao, e nomeadamente do espao urbano, como base de
expanso do capitalismo tardio. E se por um lado tendamos a concordar com
Harvey na sua assuno de que, face s transformaes na tecnologia e nos
padres de mobilidade, o tempo aniquilou o espao (1990), por outro lado h
que reconhecer um renovado valor do espao como elemento estruturador de
novas formas de disputas e de oportunidades. Com efeito, e seguindo Edward
Soja, a profecia requer agora uma projeco geogrfica, mais do que histrica;
o espao e no o tempo que nos esconde as consequncias (1999).
O primeiro grande teorizador da revoluo urbana dos sculos XX e XXI Henri
Lefebvre, homem com nome vincado no pensamento social europeu, muito especial-
mente aps a publicao do seu Critique de la vie quotidienne Fondements d'une
sociologie de la quotidiennet (em 1961), obra central para o pensamento situacio-
nista e para o levantamento de uma srie de novos questionamentos sobre a socie-
dade ocidental contempornea
4
. No seguimento do clmax de tais questionamentos
(o Maio de 68 em Paris), da expanso das culturas urbanas de protesto de um lado
e do outro do Atlntico Norte, e em certo sentido no seguimento das perspectivas
da sociologia urbana da Escola de Chicago, Lefebvre props o entendimento de que
uma grande revoluo social estaria em curso: justamente, uma revoluo urbana
(1970). Uma revoluo transformadora, de carcter paradigmtico, distinta das cls-
sicas revolues poltico-sociais (relembremos Touraine) e onde a urbanidade ou
melhor, a condio urbana afigurava ser, mais do que qualquer outro elemento, o
mote central de transformao. Tendo-se passado de uma sociedade rural para uma
sociedade industrial, levantar-se- agora uma sociedade urbana e a cidade j no
ser mais um mero elemento (embora sempre principal) da sociedade e da sua con-
dio, tornando-se ela mesma a condio da sociedade. Para Lefebvre, a revoluo
urbana, em curso, diz respeito s transformaes que afectam a sociedade contem-
pornea, desde um perodo em que as questes de crescimento e de industrializao
predominam (modelos, planos, programas) a um perodo em que a problemtica
urbana se torna enfim predominante, e onde a busca para solues e modalidades
prprias para uma sociedade urbana se tornam o mote principal de desenvolvi-
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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Paisagens Urbanas, Paisagens Humanas [Lisboa, 2007 e 2012]
4. As estruturas analticas de Lefebvre inserem-se nas linhas de reflexo de alguns grandes pensado-
res europeus, numa valorizao das dimenses cultural e urbana como vectores primeiros de trans-
formao das civilizaes. Seguindo Neil Smith na introduo traduo inglesa do livro de Lefebvre
La Rvolucion Urbaine, entre 1966 e 1974 ele produziu, para alm de uma srie de outros ttulos, no
menos do que oito livros dedicados ao entendimento do urbano e, mais amplamente, ao entendimento
da produo do espao (como ele o coloca). "Desde Heraclito at Hegel e at Marx", observou
Lefebvre, "o pensamento dialctico tem sido desenvolvido em torno do tempo" () o trabalho da vida
de Lefebvre envolveu a tentativa de repensar a dialctica em termos do espao. Nestes mbitos, h
ainda obviamente que referir os mltiplos e notveis escritos de Walter Benjamin em torno dos espa-
os e das dinmicas da cidade e do seu cosmopolitismo, como aprendizagem dialctica (veja-se, entre
outros, os textos de The Arcades Project).
mento (p. 5). Seria nesta linha de preocupaes que, dois anos antes, propusera j
como essencial um (novo) direito humano, o direito cidade (1968).
Esta poderosa tese desenvolvida por novas reflexes em torno dos sistemas da
produo social do espao, aprofundando a interligao da economia (ou melhor,
dos prprios sistemas do capitalismo, incluindo sistemas sociais e culturais) com a
produo do espao e no espao (1974). As cidades, nestas perspectivas, so agora
verdadeiros motores da economia global, da produo social, numa transformao
das cadeias de valor econmico e financeiro talvez j prevendo, precisamente, as
capacidades da revoluo tecnolgica e da flexibilizao espacial do trabalho. Nesse
sentido, o sistema capitalista condiciona com mais vigor as prticas de produo
espacial, mas tambm e no que se assume de um novo tipo ou carcter de influn-
cia as prprias representaes do espao, e como tal a planificao do espao, e
enfim os espaos de representao, inclusive os de ordem mais identitria e social-
mente mais colectiva. No obstante a distncia temporal face exposio destas
ideias, h que reconhecer no trabalho de Lefebvre um assinalvel marco analtico
embora, possivelmente, de teor algo messinico. Na mesma altura, tais perspectivas
foram sendo aliceradas (em pticas relativamente distintas, embora no mesmo sen-
tido de enfoque das lentes da sociopoltica para os universos do urbano e da urba-
nidade) por outros pensadores, nomeadamente por Manuel Castells, com a sua reco-
nhecida obra La question urbaine (1972), e mais tarde com a sua vigorosa teoriza-
o do carcter primordialmente informacional e tecnolgico dos vnculos de
mudana no final do sculo XX (1996-1998), e por David Harvey, alicerando uma
profunda reformulao marxista dos processos capitalistas de produo urbana e de
urbanizao, desde os textos de Social justice and the city (1973) at hoje, consoli-
dando uma extensssima produo cientfica. Estes autores, e depois deles muitos
outros, realaram estarmos reconhecidamente perante uma grande transformao
de natureza eminentemente urbana (para Edward Soja, 2000, a quarta revoluo
urbana, aps a cidade como centro agrcola, a cidade como centro poltico e mer-
cantil, e a cidade como centro industrial), uma transformao acompanhada (ou
mesmo comandada) por profundas mutaes nos campos informacional e tecnol-
gico, e ainda cultural e econmico, num processo que acarreta mudanas de abso-
luto impacto na condio da humanidade e do planeta como um todo.
Na mesma poca que Lefebvre, tambm Jane Jacobs (1961) e Franoise Choay
(1965) tinham desenvolvido aberturas similares nos olhares sobre a cidade e
sobre o urbano. Estas duas pensadoras da forma e da condio urbana consolida-
ram o entendimento de que a cidade antes de tudo um projecto social e um pro-
duto da complexa actividade humana. Tendo, nesse sentido, uma essncia pol-
tica que deve ser especialmente sobrelevada em perodos de turbulncia e de
vital afirmao como aqueles em que se comeava justamente a entrar, com as
novas geraes que no haviam conhecido a segunda grande guerra e que reco-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
nheciam agora novas fronteiras do humano. Uma afirmao poltica e cultural
contendo tanto de energias visionrias como operacionais, e que, em importante
sentido, deveria estar acima de qualquer primado da tcnica e de qualquer tipo
de urbanismo racionalista e funcionalista mesmo se (especialmente se) estes se
baseassem em supostos modelos estticos de natureza utpica.
Porm, e na corrente da cristalizao dos paradigmas histricos funcionalistas,
tinham-se entretanto consolidado, nos mltiplos territrios institucionais e escols-
ticos do conhecimento e da actuao sobre a cidade, estruturas de produo e de
regulao baseadas em quase exclusiva medida num tecnicismo urbanstico morfo-
funcional (o desenho, a forma, a funo, enfim o plano, com os diversos elemen-
tos em separado e interligados por redes clssicas de mobilidade, de desenvolvi-
mento econmico e de emprego), sempre crente num progresso permanente e em
inesgotveis recursos e numa atitude poltica pouco mais que reguladora e consi-
deravelmente passiva perante as foras de produo urbana. E, em processo para-
lelo, os diversos grupos sociais, profissionais, corporativos e enfim polticos, toma-
vam os seus posicionamentos e jogavam o seu jogo de actores e de respectivas reci-
procidades, perante esta ordem de lgicas. No entanto, confrontada com realida-
des novas a despontar com crescente intensidade, necessitando de novas estrutu-
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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O efeito-cidade na ecologia, na incluso, na economia,
na criatividade, na cidadania
| Os metabolismos urbanos
Consumos de energia em habitao e transportes urbanos cerca de 70% do total. Consumo do solo:
quase triplicada a rea construda em 20 anos, na regio de Lisboa. As cidades como epicentros das alte-
raes climticas.
| A segregao espacial e o direito cidade
Os poderosos efeitos espaciais na mobilidade social e econmica, na distribuio da riqueza e da
pobreza, nas desigualdades e nas oportunidades.
| As externalidades urbanas la Marshall
Estudos sobre os efeitos do comrcio: um emprego numa grande superfcie peri-urbana, por cada dois
a quatro empregos multifacetados nas zonas urbanas mais consolidadas. Da Route 128 de Boston ao
Silicon Valley e do Silicon Valley ao Silicon Halley.
| A serendipidade
Efeitos de diversidade e oportunidade na formao de ideias criativas e inovadoras. Bairros criativos vs.
criatividade urbana. Bairros inclusivos, bairros interculturais, bairros plurais.
| O cosmopolitismo
Cidade e cidadania. A nova cultura poltica, nos jovens e instrudos. Oramentos participativos, Agenda
Local XXI, novos associativismos e responsabilizao comunitria.
O efeito-cidade na Poltica e na Cidadania
O efeito-cidade na Criatividade
O efeito-cidade na Economia
O efeito-cidade na Incluso
O efeito-cidade na Ecologia
ras de entendimento e de aco, a cidade ia-se confrontando com o perfilar de cres-
centes desfasamentos face s regras e prticas dos sistemas de actores, de produ-
o, de conhecimentos e de regulao entretanto construdos. Panorama que no
facilitava, nem facilita ainda hoje, o desenvolvimento de propostas alternativas
slidas, para novas estruturas de conhecimento, de produo, de regulao de
governao urbana. Na verdade, o prprio Lefebvre j se questionava em 1970:
como poderemos fazer a transio da cidade, que tem a sua imagem, que tem um
centro, uma face, uma alma, para a sociedade urbana, sem passar por um longo
perodo de desorientao? (1970, p. 183).
Quatro dcadas aps estes textos, desorientao mostra manter-se um termo mais
do que adequado. Hoje denotam-se bem mais descontinuidades do que continuida-
des na transformao urbana. Pela sua mutao morfolgica e espacial, certo (por-
que se modificam os padres territoriais e os vnculos de externalidades espaciais
face a centro e periferia), mas tambm pela sua mutao poltica, social e cultural
(Albet, 2004). Os laos familiares cedem parte do seu lugar a um individualismo de
carcter hedonstico e consumista, mas tambm, por isso mesmo, mais inseguro e
desassossegado. O emprego deixa de se apresentar como de oferta permanente, assu-
mindo-se uma gesto mais individual e necessariamente mais instvel. A especiali-
zao profissional no se apresenta j tanto como virtude, antes se valorizando o
conhecimento interdisciplinar. As classes e categorias sociais tpicas de dcadas e
dcadas perdem a sua nitidez, no se apresentando simples qualquer tipo de poltica
sectorial ou social latu senso, sem cuidada afinao de proximidade. O prprio sen-
tido de cosmopolitismo e os espaos de influncia social j no so de carcter emi-
nentemente poltico e burgus, antes se reforando os caracteres ligados s vanguar-
das, sejam elas informativas, financeiras ou criativas; possam mesmo ser elas mais
democrticas ou, bem pelo contrrio, de pendor consideravelmente restritivo e ten-
dentes a maiores desigualdades. As novas paisagens assumem, ao mesmo tempo,
importantes mutaes nos contornos de ordem humana e psicossocial. Em dimen-
ses como na exploso dos fluxos de mobilidade e de inter-relacionamento real e vir-
tual, na disperso dos espaos de elevada densidade e compacidade relacional quo-
tidiana, e no reforo de uma imagtica e de uma produo simblica mais esttica (e
efmera, mesmo que se trate de uma grande Expo) como apropriadores de uma parte
significativa das cadeias de valor e ainda de expectativas com suposta significncia.
No surpreende assim, nestes cenrios de crescente complexidade e de difuso
de mensagens sensoriais dispersivas, que os processos de mudana no permitam
uma inteligibilidade mais clara. Uma nebulosidade expressa pelos prprios actores
mais relevantes nas arenas do conhecimento e da produo urbana, sejam pbli-
cos ou privados, visvel inclusive por sobre muitas das novas propostas de recria-
o e de revitalizao urbana, no poucas vezes sustentadas em conceitos ainda
demasiado vagos, como o conceito de criatividade e todas as suas variantes dis-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
cursivas (cidades criativas, bairros criativos, economia criativa). A cidade, e o que
ela significa, deixou paradoxalmente de ser facilmente perceptvel para qualquer
dos nossos sentidos. Como refere Joo Teixeira Lopes (2002), hoje comum, jus-
tamente, confundir-se a cidade com o urbano uma perspectiva analtica cuja
dimenso filosfica contm ainda muito por explorar.
A esta fragmentao sensorial no so alheios os processos de produo de
cidade presentes, percebidos e regulados de acordo com as lgicas clssicas de pro-
duo mas que, evidentemente, se regem j por novos tipos de lgicas e estratgias.
Jordi Borja, a este propsito, recorda (numa outra significativa sentena) que urba-
nizao no cidade. E, neste mbito, o processo de urbanizao (e de urbanidade)
portugus das ltimas cinco dcadas mostra-se exemplar, revelando-se, por entre os
impulsos de disperso, de peri-urbanizao, de re-urbanizao ou de rur-urbaniza-
o, imagem e materializao de um crescente desfasamento entre os sistemas
sociais e econmicos e os sistemas de governao e de regulao, e da prpria deso-
rientao e nebulosidade de entendimento e de actuao. Caractersticas, como
vimos, bem vincadas da fase de transio como aquela em que nos encontramos.
Haver sobretudo que interpretar, antes de agir. Mesmo que muitas das urgn-
cias sejam manifestas. A ampliao dos olhares e das posturas polticas atitude
que exigir uma substantividade bem maior do que a permitida pelo racionalismo
cartesiano da era modernista no deixa de exigir, no entanto, paralelos exerccios
de sistematizao. Propomos assim quatro vectores caracterizadores das significa-
tivas transformaes com que a cidade ocidental ou talvez todas as cidades do
planeta se depara presentemente.
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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O difuso conceito da criatividade [Klaus Kunzmann, 2005]
Creativity and chaos
Creativity
Creative financing
Creativity and time
Learning creativity?
The creative class [Florida]
Creativity as a soft location factor
Creativity: a domain of planning from below?
Creative milieus [GREMI]
Creative leadership
The learning city region a creative
wonderland in times of globalization
Creativity [non-regulated]
spaces for urban development
Creativity as a survival technique for
European corporations and businesses to
face the challenge of globalization
Creative (non-regulated) processes
in urban development
The arts as engine of urban innovation
Creativity: between the arts, community
college and technologial innovation
Creativity as a consulting business
Creative implementation
Creativity training in planning education
Creative industries squatting derelict
industrial spaces
2.2.1. Uma nova posio no planeta
A globalizao econmica, suportada por uma notvel revoluo tecnolgica e
informacional, permite desde h pelo menos duas dcadas uma amplssima flexi-
bilidade e modularidade nos investimentos e nas decises de base econmica (no
espao e no tempo) e por conseguinte na estruturao dos processos e cadeias de
valor ligados aos sistemas de produo e gerao de mais-valias. Tal capacidade
tem permitido uma enorme expanso de mais-valias nas cadeias de valor, muito
especialmente nos pases ditos emergentes, onde se conjugam enormes expanses
da procura com contnuos baixos custos sociais e ambientais. Porm, ao mesmo
tempo, este processo de mbito planetrio tem originado uma concentrao dos
elementos hierrquicos de liderana e de controlo econmico do planeta, especial-
mente nas reas de conhecimento e de acesso mais reservado como as reas finan-
ceiras, de design, de investigao e desenvolvimento. Esta concentrao sucede
sobretudo em locais geonodais (infra-estrutural e culturalmente falando) e de carac-
tersticas hipercentrais, ou seja, nas cidades ditas globais (Sassen 1991 e 1994,
Nel.lo 1995), como Nova Iorque, Londres, Tquio, Paris. E, cada vez mais, em
megalpoles como Xangai, So Paulo, Moscovo, Nova Deli.
No obstante, e em simultneo, as novas tecnologias comunicacionais e rela-
cionais permitem que diversos pontos de influncia nas cadeias produtivas no se
caracterizem necessariamente por ambientes do domnio econmico-financeiro,
assumindo estes diversas outras figuraes de novo alcance, ligadas por sua vez
ao fomento de valores mercantis quer de base cultural, quer de conhecimento
e de inovao , e por uma crescente relao de interdependncia criativa no
desenvolvimento de valor.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Quatro dimenses de anlise para a cidade contempornea
1. A nova posio da cidade
2. A cidade imagtica e competitiva
3. A cidade meta e hiperpolitana
4. A cidadania heteronmica
Tendo caractersticas muito distintas, conseguindo umas melhor integrao e
notoriedade nesta nova realidade do que outras, algumas cidades ocidentais de
relevncia mdia ou mesmo pequena no concerto global, tais como Cambridge,
Barcelona, Lyon, Boston, Edimburgo, Sidney, bem como cidades de pases emer-
gentes que se integram nos sistemas globais ao mesmo tempo que aliceram estra-
tgias de base local, como Curitiba, Bogot, Cidade do Cabo, Casablanca, Dubai,
Hani, foram-se qualificando de forma evidente, tornando-se, tambm elas, com-
ponentes essenciais de um vasto sistema em vastas redes, nas estruturas e cadeias
da economia, da cultura e da tecnoestrutura mundial, e no xadrez da relocalizao
dos locais de criao, de produo e de reproduo. Apesar de os processos de
reestruturao econmica (na transformao das cidades em territrios tercirios
e quaternrios) implicarem inevitveis e muitas vezes profundas feridas algumas
delas de grande envergadura social, nomeadamente em cidades anteriormente
muito ligadas produo industrial, como Glasgow, Lille, Santos ou o Porto.
Uma srie de espaos urbanos tendem a tornar-se, assim, locais de fomento de
inovao e de criatividade por excelncia, focos centrais de irradiao econmica e
cultural onde a troca de informao e a sua exponenciao por processos de criati-
vidade se tornou elemento central na produo de valor acrescentado (Landry,
2002), sendo os ns verdadeiramente vertebradores do planeta, agora decididamente
visto como um conjunto de mltiplas redes (como Veltz definiu em 1996, no desen-
volvimento de uma economia de arquiplago). Personificam, neste movimento, a
parbola central na presente mudana histrica de paradigma, instalando uma nova
hierarquia de poder econmico e criativo, hierarquia muito baseada na afirmao
prpria de cada cidade incluindo imagtica e cada vez menos ligada a outras
variveis como os desempenhos dos territrios nacionais em que cada uma se insere.
Os efeitos contraditrios de disperso com concentrao, bem como de expan-
so e retraco da democracia, que uma globalizao muito pouco regulada tem
provocado tambm se tm reflectido de forma notvel na prpria expanso e
expresso da sociedade e da cidadania. Se, tal como para as dimenses econ-
micas, tambm as anteriores bases sociopolticas e culturais de cada diferente ter-
ritrio tm condicionado a evoluo do respectivo cosmopolitismo e capital social,
por outro lado inegvel que poderosos efeitos como os da recomposio das
mais-valias e a difcil entrada de muitos nos proveitos do desenvolvimento econ-
mico (num cenrio de aumento das desigualdades em muitos territrios), bem
como efeitos aparentemente mais laterais mas igualmente decisivos, por instru-
mentais, como os das chamadas redes sociais, tm provocado um acentuar das
percepes cvicas locais mas de estruturao global (Sassen, 2010; Leontidou,
2010). Assim, dos movimentos de libertao no mundo rabe s novas revoltas dos
indignados do mundo ocidental, na cidade, ou nas mais diversas cidades do
planeta, que se est de novo a produzir histria vital.
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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Na verdade, a exponenciao das mais-valias e a abertura de novas percepes
socioculturais conduziu no s a reforadas significncias sociais e econmicas,
mas tambm a reforadas significncias polticas, potenciando as cidades e suas
populaes, enfim, para um papel de agentes polticos por excelncia (Borja e
Castells, 1997). Ou seja, e talvez de forma definitiva, o planeta terra acabava assim
o sculo XX merecendo o nome de planeta cidade (Nel.lo e Muoz, 2004: 281).
2.2.2. Vestida para a competitividade
Como novos agentes econmicos e polticos, consideravelmente mais desliga-
das dos respectivos Estados-nao, situando-se numa base de considervel incons-
tncia na capacidade de manuteno dos investimentos de capital e nos focos de
gerao de mais-valias, muitas cidades tm assumido posturas mais agressivas na
busca e manuteno de investimentos. Autores como Brenner (2004) sustentam
que muitas das estratgias de qualificao das cidades seguem hoje uma lgica pri-
mordialmente competitiva, mais preocupada com ndices econmico-financeiros e
relegando muitas vezes outras dimenses de aco e programtica poltica, como
a qualificao e incluso social ou a valorizao ambiental, para segundo plano.
Instalou-se mesmo uma importante relevncia simblica da perspectiva hierr-
quica (entre cidades) e dos chamados rankings de competitividade a maioria dos
quais ligados a indicadores de potencialidade de retorno de investimentos finan-
ceiros. A imagem, a produo e a qualificao urbanas tornaram-se elementos-
-chave nas decises de investimento e de estruturao dos flexveis processos pro-
dutivos de escala global, num efeito com significativos impactos econmicos mas
tambm polticos.
As estratgias e aces polticas na cidade, ao contrrio das antigas lgicas key-
nesianas ligadas aos Estados-nao e seguidas no Ocidente do ps-guerra, so
agora no s mais lideradas pelos seus prprios governos locais, mas em simult-
neo tambm se sujeitam a uma conduo mais orientada pelo lado da oferta eco-
nmica dos mercados urbanos nomeadamente por um dos material e tecnica-
mente mais gervel, o mercado imobilirio. Esta conduo mais local, embora via
supostas possibilidades de influncia global, fomenta o desenvolvimento de regi-
mes polticos urbanos que Brenner (idem) denominou de regimes estaduais de com-
petitividade glocal
5
. Regimes que perante as crescentes dificuldades de liderana e
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
5. Designao que surge no seguimento de uma linha de anlise com origem na literatura cientfica
dos EUA, baseada quer na sociologia quer na economia poltica e referente anlise sistmica de
novos tipos de regimes urbanos (Urban Regimes) veja-se, a este propsito, Logan e Molotch (1987),
ou DiGaetano e Klemanski (1993).
de gesto de recursos por parte das administraes pblicas locais acentuam um
reforo da influncia dos actores privados nos jogos de poltica e de aco sobre a
cidade (Le Gals, 2000). O que, paradoxalmente, tem deixado muitas cidades mais
dependentes de estratgias e de concomitantes decises a elas afinal pouco ligadas.
Os riscos da efemeridade de diversos tipos de investimentos urbanos tornaram-se
mais elevados, encurralando os governos locais em ciclos gestionrios de contnua
dependncia de estmulos ao investimento para alm da contnua existncia de
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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A rvore da competitividade urbana, de acordo com a Comisso Europeia [ECORYS Competitiveness Programme e State
of European Cities Report, CE 2007]
Employment
& income
Talent Innovation Connectivity Entrepreseurship
Profits &
investments
Taxes &
contributions
Knowledge intensive
skills
Educational facilities
Training and teaching
institutes
Quality of place
Adaptability of labour
force
Linkage between com-
panies and R&D
Research institutes and
universities
Linkages in internatio-
nal R&D networks
Intermediate institutions
Telecommunication
information networks
IT/internet
Openess
Transport infrastructure
Urban services
Cluster of activities
Specialisation in high
value added
Degree of internationali-
sation
New products and servi-
ces
outras fontes de difcil autonomia, tais como os derivados da fragmentao admi-
nistrativa e os decorrentes da dificuldade de reforma no interior do prprio sector
pblico. Temos, assim, um novo paradoxo instalado nas cidades: com potenciali-
dades acrescidas, com um papel declaradamente mais importante no balano das
linhas de poder e nos arquiplagos econmicos e polticos e mesmo sociais ,
estas encontram-se sujeitas, ao mesmo tempo, a novos tipos de dependncias, e em
cenrios de maior instabilidade e de menor capacidade de interveno.
Uma paisagem urbana, para alm da sua morfologia e identidade prprias,
pode ter significncias e simbologias muito distintas. A sua legibilidade (ou
semitica, se quisermos) est, antes de tudo, vinculada cultura que produz tal
simbologia
6
mas tambm cultura de quem a vive e procura interpretar. Para
alm da clssica dialctica entre centro e periferia, ou entre cidade e campo, as
dificuldades de leitura da cidade, muito por efeitos da expanso e da fragmenta-
o urbana (de que falaremos no ponto seguinte), surge ainda acentuada por dois
elementos: por um lado, pelo exponencial aumento da pluralidade nos circuitos
de mobilidade e nos fluxos de inter-relacionamento e de dependncia (incluindo
os fluxos informacionais e cibernticos), desestruturando em importante medida
as percepes sociais apreendidas sobre o espao e mesmo sobre o tempo
(Moulaert et al., 2005); e ao mesmo tempo pelo acentuar das polticas de produ-
o urbana de mbito mais ultraliberal e competitivo, conduzindo as estratgias
dos actores urbanos (incluindo os actores institucionais) para discursos e actua-
es de pendor mais promocional e mais incerto. Assim se acentua uma semi-
tica de carcter consumista e inevitavelmente mais efmera no prprio sen-
tido e na simbologia da cidade.
A produo de capital simblico na cidade (Harvey, 1994), amplificada pela
exploso do fenmeno urbano, tem-se assim tornado, em muitas situaes, mais
dependente de objectivos ligados a perspectivas imediatistas e accionada por pro-
cessos no necessariamente baseados em estratgias e polticas de mdio e de
longo prazo. Componente central na construo das identidades, esta alterao na
base da estrutura de capital simblico da cidade afecta no s as polticas de redis-
tribuio e de regulao social como tambm os prprios sentidos de pertena e
de cidadania. Como refere Lopes (2002), nestes cenrios de desconstruo de con-
ceitos (comeando pelo conceito de cidade), o carcter efmero das prprias mer-
cadorias (fenmeno intimamente ligado velocidade de rotao da produo e
obsolescncia instantnea), prolonga-se () nos processos de construo das iden-
tidades, volveis e dbeis (p. 45). Como fuga para a frente, na produo urbana
(seja por forma de presses construtivas em espaos vazios, ps-industriais ou
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
6. Peter Jackson, 1989 (Maps of meaning. An introduction to cultural geography, Londres: Unwin
Wyman), citado por Nogu, J. e Albet, A. (2004).
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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A urbanizao de baixa densidade
Rui Guerreiro | Augusto Mateus & Associados
O fenmeno da urbanizao de baixa densidade assume hoje um protagonismo incon-
tornvel na morfologia e geometria dos sistemas urbanos. A cidade tradicional compacta
expandiu-se a diferentes ritmos e direces, dando origem a uma imagem urbana com-
plexa, difusa e varivel do ponto de vista das densidades, ocupando reas de gnese agr-
cola e florestal que em dcadas anteriores possuam um importante papel na subsistncia
das famlias.
Assiste-se mudana do paradigma urbano que se inicia com a cidade compacta,
espao de proximidade e multifuncionalidade, que se desenvolveu de forma arrumada e
faseada e onde o centro era facilmente identificado, facto contrastante com o perfil da
cidade extensiva, linear e fragmentada dotada de uma lgica monofuncional e amplamente
dependente da cidade central e das respectivas funes.
O emergir desta configurao urbana acarreta custos inquestionveis para a susten-
tabilidade ambiental e financeira dos sistemas urbanos, nomeadamente pelo(a): consumo
do solo rural, de e recursos hdricos e energticos; infra-estruturao das novas bolsas de
urbanizao; segregao social; ausncia de equipamentos colectivos, servios e funes
urbanas; insegurana gerada pelo isolamento; dependncia do veculo particular.
Esta dinmica, que comum observar ao longo do arco mediterrnico, particular-
mente visvel, no caso portugus, em diversas manchas das duas grandes reas metro-
politanas, em vrios territrios de ocupao extensiva semiurbana, e no barrocal e lito-
ral da regio do Algarve.
No caso desta regio, a mancha de urbanizao de baixa densidade exterior aos per-
metros urbanos definidos em instrumentos de gesto territorial representa, em alguns con-
celhos, cerca de 22% do territrio. O surgimento deste fenmeno na regio deve-se, em
grande medida, dinmica estimulada pelo sector do turismo e exploso do fenmeno
da segunda residncia, tanto no litoral como nos territrios rurais do interior, por via do
licenciamento parcela e da aprovao de loteamentos urbanos de forma avulsa e casus-
tica, sem qualquer lgica de planeamento aparente, originando um somatrio de aces
com pouca relao entre si, tanto em termos arquitectnicos como urbansticos.
Tendo presente a expresso emergente deste fenmeno, essencial promover polticas
de ocupao do solo, com reflexos imediatos ao nvel dos Planos Directores Municipais,
no sentido de fomentar lgicas de ocupao do espao mais coerentes e sustentveis, per-
mitindo ao espao urbano crescer de forma faseada e programada, no colocando em risco
as perspectivas de desenvolvimento das geraes futuras.
Neste contexto, essencial que os gestores do territrio, actuais e futuros, percebam as
externalidades sociais, econmicas, ambientais e paisagsticas geradas por este fenmeno
e desenvolvam mecanismos de conteno rigorosos e claros com base na formulao de
normativos de edificao que travem a proliferao do edificado nas reas no afectadas.
Complementarmente, devero ser desenvolvidos estudos urbansticos de pormenor no sen-
tido de aferir os diferentes gradientes de densidade do edificado e o nvel de infra-estrutu-
CAIXA 2
rurais, seja por processos de reabilitao, de renovao ou de requalificao
urbana, seja ainda pela desregulao de uma srie de servios pblicos urbanos)
refora-se, paradoxalmente, o valor da cultura imagtica e do simblico dimen-
ses cujos processos so hoje mais dominados por lgicas financeiras e pelo reco-
nhecimento de potenciais mais-valias de elevado volume. Alguns autores sugerem
mesmo, para estas pticas mas em sentido crescentemente aplicvel economia
global, o termo de capitalismo de fico (Verd, 2003).
Harvey (2001) refere o prprio exemplo de Barcelona, onde dimenses como as
indstrias do conhecimento e do patrimnio, a produo cultural ou a imagtica
esttica onde se inclui uma determinada marca urbana (tambm ela ligada a pro-
jectos de grandes arquitectos) se tornaram poderosos elementos constitutivos das
polticas urbanas num novo tipo de conjugao entre o sector pblico e o sector
privado. Neste quadro, tm evoludo efeitos de predomnio extremamente selecti-
vos, por via da monopolizao de rendas ou nos valores da propriedade urbana,
em contnuo sobreaquecimento. Os efeitos deste tipo de processos prendem-se
no s com as fractalidades socioespacialmente segregadoras (dentro e fora dos
ncleos urbanos), mas tambm com a concentrao de poder, nas polticas de afir-
mao urbana, por um nmero de interesses mais reduzido, atravs de posies
privilegiadas numa economia urbana muito baseada em prioridades de consumo
e de investimentos financeiros. Entre os novos tipos de preocupaes, surge o
questionamento de saber que segmentos da populao tm o direito de beneficiar
do capital simblico para o qual todos afinal contribuem.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
rao bsica patentes nos territrios afectados, tendo em vista identificar as reas crticas
que devero ser alvo de aces de planeamento integrado com base em instrumentos de
gesto de escala inferior, nomeadamente de Planos de Urbanizao ou de Pormenor.
Referncias:
GUERREIRO, Rui (2009) A problemtica da edificao dispersa na Regio do Algarve:
Instrumentos de gesto e estratgias de base territorial, in Revista de Estudos Urbanos
e Regionais Sociedade e Territrio, n. 52, p. 159-170.
LEHRER, Ute (1993) Images of the Periphery The Arquitecture of the FlexSpace in
Switzerland, in Environment and Planning: Society and Space, Vol. 12, p. 187-205.
MUOZ, Francesc (2007) Lock Living Urban Sprawl in Mediterranean Cities, Depart-
ment of Geography, Spain: Universitat Autnoma de Barcelona.
MUOZ, Francesc (2004) UrBANALizacion En el Zoco Global de las Imgenes Urba-
nas, in Revista Cidades, Comunidades e Territrios, n. 9, p. 27-38.
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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2.2.3. Metamobilidades em hipercorpos
Desde pelo menos meados do sculo XX que as estruturas espaciais das cidades
e metrpoles europeias se encontram em forte reconfigurao. A frentica produo
urbana sustentada nos direitos de propriedade, no consumo de solo e em energia
barata e, em mltiplos territrios, numa frgil regulao urbanstica tem feito
com que as clssicas vantagens comparativas e externalidades positivas decorren-
tes de localizaes e vivncias centrais se tenham diludo mas no eliminado
num pesado historial de mais de cinco dcadas. Assim desapareceram as ltimas
muralhas (incluindo as mentais) classicamente delimitadoras dos entornos urbanos.
Hoje em dia, a produo e a representao espaciotemporal de carcter urbano
apresentam-se por sobre espacializaes consideravelmente descontnuas, embora
metaligadas (nos seus fornecimentos de bens e de energias essenciais, nas suas
transaces, nas suas interdependncias), longe indo j os tempos de configuraes
e percepes claras da cidade, bem como das velhas dicotomias cidade-campo ou
urbano-rural. Aos processos de suburbanizao e de peri-urbanizao j clssicos
tm-se sucedido nas metrpoles outros tipos de dinmicas relativamente mais
complexas, construindo distintas configuraes morfolgicas, funcionais e sociais.
Cidade Densidade Propriedade Custo Mobilidade Energia
[pop/ha] Automvel [%] [% PIB] [km/pop] [Mj/pop]
Houston 9 95 14.1 25 600 86 000
Melbourne 14 74 13 100
Sidney 19 75 11 30 000
Paris 48 44 6.7 7 250 15 500
Munique 56 40 5.8 8 850 17 500
Londres 59 49 7.1 14 500
Tquio 88 32 5 9 900 11 500
Singapura 94 52 7 850
Hong Kong 320 18 5 5 000 6 500
Densidade urbana vs. Mobilidade, uso e custo de automveis [Fonte: UITP, 2001]
No obstante os renovados esforos em processos de reabilitao e requalifica-
o de reas consolidadas, a contnua perda de dinmicas residenciais e econmi-
cas por parte de muitos lugares centrais assumiu caracterstica de paradigma hist-
rico, sendo as segundas e j as terceiras coroas das metrpoles a assistir a formas
de urbanizao difusa e com ndices de construo de muito baixa densidade, em
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
processos por vezes designados de rur-urbanizao ou mesmo de ex-urbanizao.
No obstante, e de acordo com investigaes mais recentes, diversas cidades cen-
trais das metrpoles europeias encontram-se de novo a recuperar alguma popula-
o residente em grande medida, populao imigrante de origem estrangeira,
dado que a mobilidade residencial da populao mais autctone mostra continuar
ainda a dirigir-se dos centros para as coroas perifricas (veja-se Nel.lo, 2006).
Porm, estes no so processos que permitam discernir de forma simples os
ganhos e as perdas em cada territrio. Embora, num cmputo global, h muito se
saiba das tendncias pesadas na factura ambiental. Muitas centralidades de primeiro
ou de segundo nvel tm conseguido surgir reforadas, em determinadas redes e sob
determinadas condicionantes endgenas (e ainda exgenas) ao sistema espacio-
-social e poltico de cada regio urbana. As caractersticas de centro continuam sig-
nificativas. Perante uma concentrao de poder decorrente do maior controlo das
cadeias de valor globais, e do prprio movimento de cadeias de imigrao para os
lugares centrais (uma sobrecentralizao), assistir-se- igualmente a uma relativa
desconcentrao econmica e territorial nas metrpoles (uma descentralizao).
Com diferentes resultados, dependentes de uma melhor ou pior capacidade de reac-
o por parte de cada regio urbana, a verdade que ambos os processos se retro-
alimentam, de uma forma aparentemente paradoxal. Para muitos autores, parte sig-
nificativa das reas das regies metropolitanas europeias estaro assim com uma
inevitvel tendncia para se transformarem em espaos de caractersticas semiurba-
Evoluo da ocupao do solo na Regio de Lisboa, entre 1987 e 2000 [Junta Metropolitana de Lisboa, Imagens Satlites
PO-SAT1 e P-SAT2]
nas, de ocupao semicompacta e semidispersa, com elevadssimas dinmicas de
mobilidade e de inter-relacionamento socioterritorial, e onde as antigas relaes de
dependncia hierrquica so de certa forma substitudas por relaes de comple-
mentaridade entre os diferentes subterritrios (Dematteis, 1996 e 2000). Uma ten-
dncia, no fundo, muito similar s tendncias de escala regional dos sistemas eco-
nmicos, ou dos famosos distritos marshallianos (Bagnasco e Le Gals, 2000).
Ascher (1998) chamou a ateno para estas profundas transformaes geo-
grficas, sugerindo a figura da Metapolis, aglomerado mais ou menos descontnuo
mas com complexos padres de inter-relacionamento e difusos caracteres de cen-
tralidade e de periferia mas podendo gerar, ao mesmo tempo, significativas mais-
-valias econmicas em cenrio de globalizao. Na verdade, se j o em significa-
tiva medida para grande parte dos territoriantes destas grandes regies urbaniza-
das (Muoz, 2004), o novo nome da grande cidade ser hoje no mnimo a de
metrpole; mas crescentemente a referida metpole, ou mesmo a hiper-pole, onde
os inter-relacionamentos se conjugam por janelas de expresso social, econmica,
cultural, umas mais efmeras e outras mais estveis, numa exploso da capacidade
de desdobramento dos territrios e dos seus usos. Os exemplos europeus destas
transformaes so cada vez mais comuns: desde as mltiplas aglomeraes verte-
bradas em rede ou em corredor, como as do Randstadt holands ou do RheinRhur
alemo (ambas no core mais central de toda a Europa), s metpoles de caracte-
rsticas fortemente difusas e sem claras centralidades principais, tal como o Veneto
italiano (Indovina, 1991), ou finalmente s hiper-poles de formao em nuvem,
no obstante alguma hierarquizao espacial, tais como os complexos e dispersos
sistemas regionais urbanos das regies urbanas de Milo ou de Lisboa.
Estas so, inegavelmente, formas paralelas de concentrao e de desconcentra-
o de complexas causalidades, bem como de complexas e importantes conse-
quncias nos mais variados domnios. Um dos domnios com mais significativas
consequncias sem dvida o domnio ambiental, pelas fortssimas presses que,
alis, no tm ainda clara tendncia de abrandamento, pela continuada presso
espacial e energtica por sobre os presentes metabolismos e ecossistemas urba-
nos (Espuche e Rueda, 1999). Elementos como um contnuo aumento do con-
sumo do solo (inclusive per capita, rcio que praticamente duplicou em 20 anos,
em regies como as de Barcelona ou Lisboa), bem como um exponenciar da loco-
moo automvel privada (com os consequentes aumentos de consumo de ener-
gias no renovveis e dos nveis de poluio) tm sido tendncias pesadas, inclu-
sive para as prticas e cognies (e como tal, direitos adquiridos de propriedade
e de vivncia), para a humanidade, para o prprio planeta (Moncls, 1996). Com
uma ainda muito difcil, seno mesmo continuamente pouco definida, resposta
poltica. Permanecemos assim, ainda hoje, perante o notvel paradoxo sugerido
por Nel.lo (1996, 2001): vivemos em cidades sem confins, mas que se encon-
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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tram, afinal, plenas de confins: confins energticos, confins funcionais, confins
cognitivos, confins administrativos e polticos. Nesta ltima dimenso, os confins
sentem-se tanto s escalas dos grandes sistemas urbanos como s escalas mais
pequenas e internas aos prprios ncleos, em cada bairro ou habitat. Para Nel.lo,
a cidade europeia de hoje , do ponto de vista administrativo, um espao tritu-
rado, opaco e conflituoso () as evidncias de como a fragmentao administra-
tiva do territrio acompanha e favorece as divises sociais poderiam ainda
ampliar-se mais e mais: com os problemas que tal fragmentao comporta para o
planeamento urbano integrado, com as dificuldades que coloca para a prtica de
polticas sociais redistributivas num mesmo espao urbano, com as dinmicas a
imprimir s polticas locais, etc. A especializao funcional, a segregao social e
a fragmentao administrativa alimentam-se mutuamente para levantar e reforar
um labirinto de confins cidade sem confins (idem, p. 46).
Hoje, num mundo de fortes mobilidades espaciais e funcionais, de crescentes
interconectividades (incluindo virtuais), mas igualmente com crescentes escalas
de produo espacial homogeneizadora (privada e pblica), as dinmicas natu-
rais de fomento da heterogeneidade, da dialctica e da oportunidade urbana,
nomeadamente sob base territorial, no resultam to lquidas. Existem, efectiva-
mente, novas formas de segregao socioespacial. Muito particularmente face
acessibilidade aos prprios espaos de habitabilidade, de empregabilidade e de
usos da cidade, em cenrios de rendas urbanas fortemente segmentadoras dos
espaos de vivncia em comum. Uma realidade que parece, em simultneo, peri-
gosamente suspensa face crise dos sistemas e das polticas de coeso e de inclu-
so social, do prprio Estado-providncia ou de bem-estar. Mantendo-se bem
actual a acuidade da afirmao de Engels, em meados do sculo XIX, em como a
renda urbana dos filtros mais poderosos de segmentao social ou, inversa-
mente, de incluso social e diversidade urbana.
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82
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Paisagens Rodo-suburbanas nos EUA [Mutations/Harvard Project on the City, by Rem Koolhaas, Stefano Boeri, Sanford
Kwinter, Daniela Fabricius, Hans Ulrich Obrist, and Nadia Tazi, Mutations, Arc en rve centre darchitecture, Bordus, 2001]
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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83
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Mobilidades, acessibilidades e densidades urbanas [Fonte: Ross, William (2006), Mobility and
acessibility: the yin and yang of planning in world transport policy and pratice, vol. 6, n. 2, p. 13-19]
100
80
60
40
20
0
Accessibility
Wealthy Asian cities
Developing Asian cities
European cities
Canadian cities
Australian cities
US cities
0 3000 60000 90000 120000 150000
Mobility [VKT]
Os processos de produo liderados em grande medida pelo lado da oferta, em
paralelo com perspectivas imagticas sobre a cidade da prpria poltica sobre a
cidade mais simblicas do que reais (factores em si mesmo fortemente segmen-
tadores, condicionando inclusive o prprio planeamento urbano supostamente de
carcter pblico e colectivo), tm originado importantes alteraes na estrutura
social das cidades, bem como das prprias metpoles em que estas se inserem. Por
efeito das escalas e das formas de mercantilizao da promoo imobiliria dos
solos urbanos e urbanizveis, potenciam-se tendncias de segmentao social por
via da conjugao de diferenciais de renda, com crescentes dependncias dos ren-
dimentos familiares, e respectivos crditos hipotecrios, no usufruto de habitao
7
.
Presentemente, uma grande parte das classes mdias e mdias-baixas das socieda-
des urbanas europeias encontra-se consideravelmente restrita nos seus padres
de escolha e de capacidade de autonomia espacial uma realidade que entra no
7. Em diversas cidades europeias, a valorizao dos preos de venda habitacionais tem chegado, nos
ltimos anos, a atingir 15% ao ano. Simultaneamente, tem diminudo a localizao de investimentos
num tipo de rentabilidade a mdio/longo prazo ligada ao mercado de arrendamento, ao mesmo tempo
que as prestaes decorrentes das hipotecas bancrias foram diminuindo (tanto por efeitos de baixas
taxas de juro como por efeitos da ampliao dos prazos em dvida). Por conseguinte, as opes no
mercado tm sido quase sempre orientadas tanto por via da oferta como por via da procura para
a aquisio sob crdito hipotecrio.
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84
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
O agridoce da hipermobilidade
Mrio Alves | Transitec Portugal
A mobilidade a verve da vida. Mas, na maior parte dos casos, no um fim em si
mesmo. Para movimentarmos pessoas e bens precisamos de energia. Quanto mais rpido
nos deslocamos no espao, mais quantidade de energia precisamos. Movimento e veloci-
dade so por isso dois bens de consumo que primeira vista conferem vantagens sociais
e econmicas. No entanto, so tambm bons exemplos de bens posicionais a satisfao
(ou utilidade, se quisermos) dada por um bem posicional principalmente funo do nvel
relativo de consumo, no do nvel absoluto.
Uma das razes de ser das cidades precisamente a reduo da quantidade de movi-
mento necessrio para maximizar a possibilidade de relao entre pessoas e bens, em
espaos reduzidos e sem necessidade de velocidades elevadas. A cidade cannica, com-
pacta e diversa socialmente e nas suas funes, permite que pessoas e bens se relacionem
com baixos consumos energticos. Com a popularizao do carro, a mobilidade e veloci-
dade passaram a ser bens posicionais com caractersticas simblicas que esto muito para
alm da satisfao de necessidades bsicas. Combustveis fsseis baratos e facilmente dis-
ponveis forneceram uma vantagem competitiva enorme a civilizaes ou grupos sociais
que os podiam consumir. Como algum j afirmou como se alguns de ns tivesse vrios
escravos a trabalhar ao preo da chuva basta pensar quantas pessoas seria necessrio
contratar para empurrar um carro um s quilmetro para perceber que sem esta benesse
da natureza ningum compraria uma casa no Cacm para trabalhar em Lisboa.
Foi este paradoxo das cidades no sculo XX uma organizao espacial cuja razo de
ser era a poupana energtica, num perodo em que a energia era cada vez mais abun-
dante e barata. A economia de mercado e o exacerbar da sociedade de consumo levaram
a que, por cumplicidade ou ignorncia de muitos (inclusive presses eleitorais dos consu-
midores que procuram perpetuar a corrida a bens posicionais), as cidades fossem cada vez
mais planeadas e desenhadas para o fcil movimento dos automveis e para maximizar as
velocidades praticadas. O sculo XXI herda cidades esquizofrnicas: com ncleos histri-
cos que cresceram em tempos em que a energia era escassa e cara e subrbios constru-
dos assumindo que a maior parte dos seus habitantes pode possuir e usar um automvel.
Este tipo de cidade tem no entanto graves problemas, agora, e que se agravaro no futuro.
A energia abundante e barata deixar de ser uma possibilidade por vrias razes (escas-
sez de recursos, ambientais, geopolticas). por isso uma possibilidade real que durante
as prximas dcadas haja um retorno compactao e diversidade das cidades de outrora.
Por outro lado, o acesso ao automvel nunca foi universal existem sempre problemas de
equidade quando partes significativas da populao, quer por falta de recursos quer por
impedimentos fsicos ou de idade, no tm acesso directo ao automvel, mas sofrem as
consequncias do seu abuso. At ao advento dos meios mecnicos, movimentados por
combustveis fsseis, as elites e decisores movimentavam-se pela cidade a velocidades
muito semelhantes ao resto da populao. A cidade a p ou de bicicleta era compacta, e
as elites planeavam e investiam em pequenos jardins de bairro, elevadores, redes de elc-
CAIXA 3
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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trico. Por tudo isto legtimo e desejvel o desenvolvimento de polticas pblicas que
fomentem a reduo do uso do automvel.
A cidade produzida antes da abundncia do petrleo ter mais possibilidades de se
adaptar escassez energtica. Compacta e fcil de ser usada a p ou de bicicleta, a cidade
dita tradicional s ter que enfrentar problemas prprios do sucesso: gentrificao, excesso
de turismo, disneyficao. Mas o paradigma da mobilidade sustentvel est no seu DNA
nas suas ruas estreitas, na sua diversidade funcional e morfolgica. Cidades como
Copenhaga, Zurique ou Barcelona, nas ltimas dcadas fizeram progressos enormes de
forma a reverter os excessos do paradigma automvel no sculo XX: espaos pblicos con-
fortveis e seguros para os pees, ruas desenhadas a pensar na segurana de todos, em
particular pees e bicicletas, fortes investimentos em transporte pblico de proximidade,
o regresso dos bairros como locais de diversidade e democracia.
No entanto, o palco das grandes alteraes ocorrer nos subrbios produzidos no sculo
passado. Sero transformaes provavelmente dolorosas. Ao confrontarem-se com a neces-
sidade de alterarem o seu estilo de vida, as famlias resistiro. Muitas cairo numa espiral
de falncia econmica. Ser este oceano produzido pela abundncia de energia que consti-
tuir o grande desafio, mas tambm o espao que nos reservar maiores surpresas massas
humanas a pensar criativamente para sair da ratoeira energtica que criamos quando era
fcil e barato usar um automvel particular durante duas horas por dia para ir trabalhar.
Referncias:
NEWMAN, Peter; BEATLEY, Timothy e BOYER, Heather (2009), Resilient Cities: Respon-
ding to Peak Oil and Climate Change. Washington, DC: Island Press.
KINGSLEY, Dennis e URRY, John (2009), After the Car, Oxford: Polity Press.
World Streets: The New Mobility Agenda.
Brainstorming the Surprising Future of Equity-based Transport http://worldstreets.word-
press.com
poucas vezes em choque com as sempre renovadas imagticas polticas de reabi-
litao e de retorno cidade.
Apesar do aumento das potencialidades econmicas da cidade europeia, em
termos globais, pela exponenciao das mais-valias nas partes finais das cadeias
de valor acrescentado, as diferenas sociais e espaciais nos seus territrios correm
o risco de novamente se acentuarem (este efeito existiu durante a consolidao do
paradigma industrial, ou nas eras Dickens), independentemente da existncia de
espaos laborais relativamente comuns. Ao mesmo tempo, face a panoramas que,
paradoxalmente, podem trazer novas potencialidades nos mbitos de novas multi-
culturalidades decerto ainda muito por revelar. Aqui, a interligao de cultura e
identidade (elementos to genticos e luminosos como potencialmente difanos)
com as cadeias de valor assume dimenses exponenciadoras de ascenso social e
econmica e, justamente, espacial. Richard Florida (2003) e Terry Clark (2004),
dois dos mais conhecidos estudiosos das classes criativas, tm sublinhado que a
nova apropriao dos bairros mais qualificados (leia-se, centrais e simblicos) das
cidades por uma classe criativa com elevados conhecimentos e elevadas mobilida-
des, e ainda (embora nem sempre) elevados rendimentos, substituindo a classe
tpica e fordista do operariado e da baixa burguesia, assenta numa busca primor-
dial de ambientes de criatividade e sofisticao laboral bem como de entreteni-
mento e diversidade urbana (como refere Clark, idem). Ligada por sua vez a uma
componente importante de exponenciao de mais-valias imobilirias, a gentrifi-
cao assim um fenmeno simultaneamente socioespacial e econmico (Smith,
1979). As mais recentes transformaes decorrentes de operaes de reabilitao,
de renovao ou de requalificao urbana tm resultado, como tal, numa substi-
tuio de classes sociais clssicas por novas e, talvez, ainda pouco definveis valo-
raes e ocupaes
8
.
Num cmputo geral, as consequncias sociodemogrficas nas zonas urbanas
consolidadas traduzem-se numa tendncia de menor densidade residencial, mas
tambm num potencial aumento da polarizao social e etria uma realidade
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Folhetos Publicitrios a Condomnios Fechados e a Hiper-Outlets [distribudos nas ruas do centro de Lisboa, em 2005]
8. Inmeros casos nas cidades europeias nos confirmam tais mutaes: Paris, Londres, Barcelona
(antes com Grcia, agora com Poble Nou) e tambm Lisboa, com a srie de operaes (de crescente
dinmica) de reabilitao, renovao e requalificao urbana operadas na cidade desde meados da
dcada de 1990.
ligada a dois tipos de mercados: um formal, onde as famlias hipotecam parte
significativa dos seus rendimentos; outro informal, onde as franjas mais pobres
da sociedade, onde se inclui a maioria dos imigrantes, vo ocupando os locais
degradados (de momento) de zonas centrais e antigas. Colocando-se, assim, s
cidades europeias o risco de uma evoluo relativamente similar que sucedeu
nas cidades americanas desde h diversas dcadas, com tendncias de aumento
dos processos de segmentao espacial das distintas classes socioeconmicas da
populao.
Por outro lado, nas periferias urbanas, e por fenmenos muito menos pensados
do que nas zonas mais consolidadas, foram-se desenvolvendo espaos e funes
diferenciais e de largo espectro, por formas extremadamente mais significativas do
que nos lugares centrais. Aqui, entramos no poucas vezes em cognies fractais
ou seja, na fractalidade da prpria percepo e conhecimento pela sociedade.
Fractalidades sustentadas em lugares-comuns que somente se alteram com algumas
observaes e contactos atentos focagem rara para os urbanitas que vivem nos
lugares centrais, quando muito sucedendo via algum filme premiado em festival
alternativo. Se por um lado continuam a construir-se as grandes urbanizaes e os
mais diversos tipos de condomnios (embora com tipologias continuadamente cls-
sicas) para famlias de todos os tipos de rendimentos, o fomento de bairros inteiros
de habitao social, em larga escala e desde os anos 1960, muito estigmatizados e
com dificlima capacidade de integrao nos tecidos sociais semi-envolventes e
semi-sedimentados, no ajudou de todo heterogeneizao social dos espaos
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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Pgina de jornal em vsperas de eleies autrquicas [Jornal Pblico, 2 de Dezembro de 2001]
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
A pegada ecolgica a estragar o delrio
colectivo de acharmos que temos mais
do que um planeta
Sofia Guedes Vaz | CENSE/FCT/UNL | membro do CESTRAS
(representante da Global Footprint Network)
Os polticos esto sempre perguntar: O que que est a acontecer?; Tem importn-
cia?; No geral, estamos melhor ou pior? Para responder a estas questes, desenvolveram-
-se indicadores, que so utilizados em muitas reas, nomeadamente no ambiente, de
forma a: i) fornecer informao sobre os problemas ambientais, de forma a possibilitar
que os polticos possam avaliar a sua importncia; ii) apoiar o desenvolvimento de pol-
ticas e definio de prioridades; iii) monitorizar os efeitos das respostas polticas; e iv)
como um instrumento de sensibilizao. H centenas de indicadores de ambiente, mas
h um que tem tido um grande sucesso, especialmente como instrumento de comunica-
o: a pegada ecolgica.
A pegada ecolgica um indicador de sustentabilidade que mede a rea biologica-
mente produtiva necessria produo dos recursos consumidos pela populao e absor-
o dos resduos respectivos. A medio da pegada ecolgica implica uma complexa ope-
rao de anlise de dados econmico-estatsticos, mas o seu resultado fcil de entender:
cada pessoa est a gastar x planetas. O seu carcter intuitivo permite a sua utilizao
como instrumento de educao e cidadania ambiental e como instrumento de poltica.
Permite perceber se a carga ecolgica exigida pela economia humana se situa dentro ou
excede a capacidade da biosfera de fornecer recursos e servios ou seja, se estamos a ser
sustentveis ou insustentveis. A biocapacidade mundial quanto podemos gastar susten-
tavelmente de 2.1 ha globais por habitante. Em Portugal a pegada ecolgica do cida-
do mdio o dobro, de 4.4 ha globais, ou seja, se toda a populao mundial vivesse e
consumisse da mesma forma que os portugueses, seriam necessrios dois planetas.
Originalmente, a pegada foi concebida para funcionar como indicador de sustentabili-
dade escala nacional, mas pode ser utilizada a escalas inferiores, nomeadamente a nvel
das cidades. Sabendo que as cidades consomem a maior parte dos recursos, bvio que
o esforo global pela sustentabilidade dependa delas. A pegada ecolgica das cidades per-
mite: identificar problemas e sua real gravidade; monitorizar o grau de sustentabilidade da
comunidade; perceber a eficcia para polticas passadas e futuras; a integrao de polti-
cas dispersas num processo nico; e utilizar os resultados na sensibilizao da populao:
Temos que repensar o nosso estilo de vida, a nossa economia, o nosso uso de recursos.
A pegada ecolgica das cidades permite monitorizar a sua sustentabilidade, o que per-
mite quer do ponto de vista prospectivo da definio de polticas, quer do ponto de vista
da avaliao posterior dessas polticas, quer ainda do ponto de vista dos cidados, um
compromisso pblico, partilhado, em torno de prticas, pessoais e colectivas, conducen-
tes a uma maior sustentabilidade. A nossa actual pegada ecolgica est a dizer-nos que
andamos num delrio colectivo, de pensarmos que existe mais do que um planeta.
CAIXA 4
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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Referncias:
Global footprint network http://www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/
KITZES, J. et al. (2009), A research agenda for improving national Ecological Footprint
accounts, in Ecological Economics, Vol. 68, p. 1991-2007.
KITZES, J. e WACKERNAGEL, M. (2009), Answers to common questions in Ecological
Footprint accounting, in Ecological Economics, Vol. 9. p. 812-817.
KITZES, J. et al. (2007), Current Methods for calculating national ecological footprint
accounts, in Science for environment & sustainable society, Vol. 4, N. 1.
metro ou metapolitanos. Uma situao que se acentuou com o desenvolvimento da
acentuada crise econmica na Europa, particularmente sensvel no aumento do
desemprego e, neste, do desemprego jovem. Est assim, muito provavelmente, na
conjugao entre a separao ou mesmo estigmatizao de base espacial e a
precariedade das oportunidades de emprego e de uma real insero e ascenso
social a gnese e a razo dos preocupantes distrbios recorrentes em espaos subur-
banos de diversas cidades europeias, nos anos mais recentes.
Mas h que sublinhar, igualmente, importantes tendncias de sentido muito
positivo nas cidades, nas dcadas mais recentes. Por uma parte, alargou-se ou,
se quisermos, democratizou-se de forma significativa o acesso a mltiplos direi-
tos nas reas da sade, da educao, da mobilidade, por vastas polticas de inves-
timento em infra-estruturas, em equipamentos e em programaes sociais da mais
variada ndole. No obstante significativos custos de investimento, parte deles
devidos em no pequena medida prpria fragmentao metropolitana. Subli-
nho, porm, que atrs referi nas dcadas mais recentes, e no nos anos mais
recentes. Porque, como temos visto, as profundas polticas de austeridade pre-
sentemente em curso em diversos pases europeus, e muito designadamente nos
pases do Sul da Europa exaustos ao fim de uma dcada com moeda forte e sem
polticas econmicas e oramentais consistentes, esto a colocar em causa a
prpria funo social do Estado e uma srie de direitos centrais para a qualidade
de vida e a coeso social.
Por outra parte, regista-se a contnua incluso em larga escala da mulher na
vida social e econmica, uma evoluo que finalmente tem permitido o desenvol-
vimento de novos tipos de direitos de gnero na cidade, bem como de novos tipos
de questionamentos sobre a suposta cidade masculina (Borja e Castells, 1997).
Ainda, acentua-se de forma inequvoca o fomento da multiculturalidade na cidade,
num sentido globalizante e apesar de fortes tendncias segregadoras como as pol-
ticas da fortaleza Europa ou, dentro das cidades, as enormes disparidades nas
rendas urbanas. Apesar de muitas resistncias, o inevitvel encontro e fomento da
fuso de diferentes culturas na sociedade urbana europeia por via de uma conti-
nuamente crescente imigrao, por sua vez tambm decorrente da crise demogr-
fica europeia, traz extraordinrias perspectivas culturais e sociais. Mas estas so,
seguramente, oportunidades que necessitam de ser cuidadosamente interpretadas
e sustentadas em termos polticos e, bem entendido, socioespaciais. Alguns pensa-
dores, como Sartori (2001), tm enfatizado de como um suposto multiculturalismo
que, muitas vezes, acaba por suceder por formas de afirmao separada pode
fermentar potenciais conflitos sociais. O certo que est aqui, seguramente, uma
das dimenses mais centrais para o futuro e o sucesso das polticas urbanas con-
temporneas.
H ainda outros processos de teor muito interessante que se tm paulatina-
mente desenvolvido ao longo da primeira dcada do novo sculo. Por um lado,
assiste-se a novas e mais ecolgicas estratgias e prticas de mobilidade urbana.
Estes so, no obstante, processos muito lentos, pois deparam-se com dois dos
pilares mais sagrados da cidade modernista: o automvel ou a mobilidade indivi-
dual motorizada; e o crude, ou a principal energia fssil no renovvel, ainda con-
sideravelmente barata e extremamente poluente. E igualmente nesta dcada se
assistiu criao de diferentes actividades econmicas nos espaos urbanos, que
conjugam um carcter tercirio ou quaternrio, mas com renovados elementos de
produo semi-industrial ou mesmo artesanal e agrcola. Nas cidades, note-se ou
ento, em forte ligao com determinados espaos rurais de produo. Esta um
fenmeno relativamente recente nas paisagens econmicas europeias e que sucede
sobretudo ou quase em exclusivo com o imenso nmero de jovens instrudos mas
sem grandes alternativas de emprego nas organizaes mais clssicas, quer pbli-
cas quer privadas. fruto quer da quase impossibilidade de concorrer com os pro-
dutos e servios que incluem dumping social e ambiental dos pases emergentes
(mesmo que com siglas e activos financeiros e imagticos ainda ocidentais), quer
da enorme capacidade de conjugao de altas qualificaes educativas e culturais
com uma riqueza patrimonial, lingustica e imagtica europeia muitssimo elevada.
Embora se mantenham em alta os discursos das classes criativas e das cidades
criativas, mormente nas reas da criao e imagtica cultural e seus agentes, a
maior parte da criatividade com efectivo sucesso, e com efectivo impacto urbano,
tem sucedido na conjugao de factores culturais com factores fortemente e tra-
dicionalmente econmicos.
Estas variadas mas consistentes linhas de evoluo, de caractersticas em simul-
tneo segregadoras mas tambm ampliadoras de novas oportunidades, do-se no
entanto e no poucas vezes sob contextos que parte significativa das instituies
pblicas ligadas cidade, bem como suas correspondentes administraes e pol-
ticas urbanas, no conseguem acompanhar. Infelizmente, no tm sido poucos os
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
poderes polticos institudos em muitas cidades europeias que, refns de uma cul-
tura sedimentada por dcadas de modernismo e baseada numa estabilidade taylo-
rista e burocrtica, mas por outro lado abrindo contnuas brechas nos seus papis
clssicos de regulao em nome de imberbes noes de competitividade, vo con-
centrando parte vital dos seus esforos em crculos poltico-econmicos mais
fechados, em vistosas e carssimas operaes urbanas e numa festivalidade pol-
tica construtora de imagens simblicas e de pouco mais (Venturi, 1994; Amendola,
2003). Esquecendo assim as escalas mais temporais e geogrficas da vida quoti-
diana, da heterogeneidade vivencial, dos espaos pblicos de proximidade e de
relacionamento no fundo, do que d real vigor, consistncia e alma cidade.
2.2.4. Cidadanias heteronmicas
Face multiplicidade e magnitude das transformaes com que a cidade de
hoje pulsa, no surpreende que se assista a um paralelo movimento de transfor-
mao cognitiva e cultural do ser urbano. No que se poderia ver como uma
complexificao simmeliana
9
, as trajectrias quotidianas tm-se tornado crescen-
temente individualizadas e autnomas, no facilmente rotulveis pela maioria
das tipologias sociolgicas clssicas tipo de famlia, formao, classe social,
classe profissional, classe corporativa. Esta autonomia e em simultneo fractali-
zao do indivduo urbano tornou-se num dos resultados com significado mais
fundo desta nova era ainda em formao. Sustentada na fractalizao do espao
e da produo e reproduo social e econmica, bem como nos recentes e virais
desenvolvimentos tecnolgicos e informacionais, esta uma mutao que recorda
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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A cidade Pessoa-Matrix desdobrvel e heteronmica
PESSOA
MATRIX
9. Georg Simmel um famoso socilogo alemo de incios do sculo XX que teve na anlise sobre a
vida urbana nos tempos modernos um dos seus mais profcuos campos de trabalho, sendo justamente
considerado um dos pais da sociologia urbana. Veja-se, muito nomeadamente, os seus trabalhos (edi-
es inglesas) On individuality and social forms, Theory, culture and society, ou The view of life.
Veja-se ainda o seu pequeno mas muito famoso texto As grandes cidades e a vida do esprito.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Novas dinmicas familiares e residenciais
Sandra Marques Pereira | Dinmia-CET | ISCTE-IUL
Falar de novas dinmicas familiares e residenciais implica, em primeiro lugar, fazer
uma breve incurso pelos processos de modernizao social, designadamente os que se
reportam famlia. De forma resumida, a modernizao da famlia traduz-se em algumas
dinmicas especficas, tais como: a diminuio do carcter vinculativo das instituies,
como o casamento por exemplo, o aumento da informalidade, a diversificao do tipo de
famlias ou a reduo da sua dimenso mdia. A par da famlia dominante casal com
filhos crescem outros tipos, desde os casais sem filhos ou DINKs (Double Income No
Kids) s famlias monoparentais, passando pelos indivduos que vivem ss, os quais, ape-
sar desta sua condio de mono-residentes, podem manter relaes de conjugalidade mais
ou menos formalizadas o caso dos casais que vivem em casas separadas, os chamados
LATs (Living Apart Together). Estas constataes no permitem, isoladamente, retirar
grandes concluses acerca das novas dinmicas residenciais, a no ser este facto: a um
nmero equivalente de populao, relativamente ao passado, corresponde, na actualidade,
um maior nmero de habitaes.
Em Portugal, tais processos tiveram o seu arranque mais expressivo nos anos 90, com
especial incidncia nos meios urbanos, tendo sido reforados ao longo da primeira dcada
do sculo XXI. Segundo os dados, ainda provisrios, dos Censos de 2011, 35% da popula-
o de Lisboa vive s e no Porto esse valor atinge os 31%, percentagens que distam muito
dos 21% para o territrio nacional. A realidade dos que vivem ss , contudo, mltipla e
complexa. O envelhecimento, por si s, apesar de importante, no explica estes valores.
Em todo o caso, convm no subestimar este fenmeno, apostando no reforo das condi-
es do aging in place, talvez a forma mais adequada de aliviar as prprias debilidades do
envelhecimento. A este, adiciona-se um outro fenmeno, mais recente e talvez mais invi-
svel: o crescimento de indivduos ss, especialmente homens, jovens adultos ou mesmo
adultos, solteiros ou divorciados, partilhando, tendencialmente, elevados nveis de escola-
ridade e pertencentes s chamadas novas classes mdias. A emergente reabilitao de
habitaes em centros histricos deve-se, em parte, a estes indivduos e a outros que, inse-
ridos em agregados domsticos com duas ou mais pessoas, partilham com aqueles refe-
renciais culturais algo cosmopolitas, no raras vezes tributrios de passagens mais ou
menos prolongadas pelo estrangeiro.
Mas a diversidade familiar no uma idiossincrasia da contemporaneidade. To
pouco a contemporaneidade se caracteriza por aspectos estritamente modernistas ou
sofisticados. Hoje, neste ps-2008, apercebemo-nos de que os caminhos da modernizao
so bem mais sinuosos e menos lineares do que pensvamos e neste ponto a habitao
um sector especialmente sensvel. Refira-se duas das dinmicas emergentes que devero
ser alvo de uma ateno redobrada: 1. o incumprimento do pagamento do crdito habi-
tao, um problema com uma hierarquia de factores de risco em que se destaca o desem-
prego e o divrcio; 2. a degradao de extensas zonas residenciais cuja construo se con-
centrou num mesmo perodo, como muitos dos bairros edificados nos anos 50, 60 ou at
CAIXA 5
a construo do individualismo, em antonmia com a colectivizao da sociedade
industrial, nos finais do sculo XIX e incios de XX, sentida pelos primeiros
narradores da (na altura) nova condio urbana (como Baudelaire, Wordsworth,
Proust, Benjamin, Pessoa). Mas que tem hoje caractersticas profundamente dis-
tintas: os comportamentos urbanos e relacionais tm um potencial to complexo
e mltiplo como os prprios territrios (incluindo os territrios sociais) onde se
movimentam. Perante uma maior dificuldade de canais de sociabilidade clssicos
precisamente pela fragmentao e autonomizao dos espaos e percursos indi-
viduais e socioeconmicos , no surpreende que se exacerbem desejadas mate-
rializaes instantneas de desejos e de tendncias consumistas de sentido mais
efmero. Esta individualizao de percursos e inclusive da afectao dos prprios
desejos humanos levanta questes vitais para o futuro da cidade. Questes
sociais, questes culturais, questes de identidade, questes da ordem do cogni-
tivo e da psicologia.
Para alm da ou com a fractalizao da vida social e econmica no mundo
ocidental, duas ordens de evoluo tm contribudo em profunda medida para a
alterao das cognies humanas na cidade e nos seus espaos de sociabilidade e
interaco: a velocidade das transformaes e a difcil inteligibilidade das paisa-
gens; a crise do Estado-providncia e a financiarizao da vida urbana.
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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mesmo 70, cujas elevadas taxas de envelhecimento e perda populacional da resultante
no so acompanhadas por uma renovao geracional compensatria. Ambas as situaes
so exponenciais nos territrios mais vulnerveis das periferias.
Referncias:
BRAMLEY, Glen; MUNRO, Moira e PAWSON, Hal (2004), Key Issues in Housing Policies
and Markets in 21st-Century Britain, Hampshire: Palgrave Macmillan.
GRAFMEYER, Yves e DANSEREAU, Francine (1998), Trajectoires Familiales et Espaces de
Vie en Milieu urbain, Lyon: Presses Universitaires de Lyon.
GUERRA, Isabel (2009), Families and Housing in Portugal, in Catherine Bonvalet, Valrie
Laflamme e Denise Arbonville (eds.), Family and Housing Recent Trends in France
and Southern Europe, Oxford: The Bardwell Press, p. 119-150.
PEREIRA, Sandra Marques (2011), Cenrios do quotidiano domstico: modos de habitar,
in Jos Mattoso (dir.), Ana Nunes de Almeida (coord.), Histria da Vida Privada em
Portugal Os nossos dias, Lisboa: Crculo de Leitores, Temas e Debates, p. 16-47.
RODRIGUES, Walter (2010), Cidade em Transio: Nobilitao Urbana, Estilos de Vida e
Reurbanizao em Lisboa, Oeiras: Celta.
Em primeiro lugar, as transformaes registadas na tecnologia, na sociedade e
na paisagem da cidade tm tido, nas ltimas duas dcadas, uma dinmica forts-
sima algo, na verdade, nunca experienciado pelo ser humano. Tem-se hoje a sen-
sao de que o mundo se pode alterar (radicalmente?) em menos tempo do que
uma vida humana, ou mesmo que uma gerao muito especialmente nas cida-
des, paradigma por excelncia da evoluo , deixando-nos num estado de difcil
imanncia que provoca o aumento das sensaes de inquietude, e mesmo de inse-
gurana. A difcil inteligibilidade dos novos territrios e as novas paisagens de
carcter mais indefinido reforam tais sentimentos de intranquilidade. Como vimos
anteriormente, a propsito da fragmentao dos territrios urbanos, as definies e
os conceitos de urbanidade so hoje bem mais opacos. Uma opacidade aparente-
mente clarificada mas afinal somente abrilhantada pelo desenvolvimento de
espaos esttica e funcionalmente genricos (mesmo nas suas dinmicas quotidia-
nas, como referem por exemplo Koolhas e Mau, 1995), em vastos territrios cuja
coexistncia, perante fluxos de mobilidade mltipla, provocam na mente humana
um caleidoscpio de geografias assimtricas (Amin, 1994). A revoluo informacio-
nal, por outro lado
10
, tem para j mantido elevada tal assimetria de olhares, sendo
ainda demasiado cedo, provavelmente, para se discernirem novas leituras teri-
cas, mas tambm socialmente apropriveis das novas paisagens.
Tem sido nesta ptica que se revestem de grande sucesso elementos urbanos de
mensagem simples mas ampla e cintilante, como os grandes centros comerciais
(shopping malls), vertebradores no s funcionais como tambm mentais sendo
assim, enquanto simulacro de urbanidade e de satisfao consumista em espaos
afinal infinitamente copiados e mimetizveis, dos espaos mais emblemticos da
cidade ps-moderna (Nogu e Albet, 2004). E igualmente por duas outras ordens
de razo: em primeiro lugar, pela sua capacidade de gerao de mais-valias para
os promotores privados ligados s novas formas de produo urbana, e em
segundo lugar pelo que transportam de potencial de desenvolvimento de uma
no-cidade (que nos recorda em certo sentido o texto de Aug, 1998), espaos
sem identidade e sem memria, e como tal sem contextos espacialmente identifi-
cveis e identificadores, por negaram a diversidade funcional e humana pequena
escala (Delgado, 2003). Os grandes (ou mega) espaos comerciais so, neste
mbito, vector paradigma das reconfiguraes da vitalidade urbana, ao incidirem
na que ser uma das ou mesmo a dinmicas mais vitais da cidade: a troca,
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94
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
10. Sobre as influncias da revoluo da mobilidade humana e informacional nos territrios urbanos,
existe uma vasta bibliografia, entre a qual se destaca o trabalho de Manuel Castells, especialmente
com a sua famosa trilogia (1996-1998). Ainda como referncia interessante da nova condio mais
ciberntica do indivduo na cidade, o vivo texto de Mitchell (1999) enquadra o quotidiano urbano
perante os desenvolvimentos tecnolgicos mais recentes incluindo as percepes e a (des)constru-
o das identidades nos ciberespaos.
feita agora, muitas vezes, em espaos que no so cidade e sob padres de mobi-
lidade e de satisfao individualizada.
igualmente nestas pticas que se tem expandido uma relativa banalizao dos
espaos de vivncia, ou por outro lado a disneyficao dos espaos de lazer, ou
ainda a urbanalizao dos espaos de suposta urbanidade (Muoz, 2004) numa
imagtica mais simplista, como que a contrabalanar a dificuldade de cognio
espacial e identitria face a paisagens mais dispersas e difusas, e com concomitan-
tes percepes tambm difusas dos espaos, das redes e dos fluxos urbanos. Na
verdade, e tal como j os gregos clssicos haviam escrito h mais de dois mil anos,
a intranquilidade ou o desassossego da alma humana no se pacificar facil-
mente com constantes impulsos efmeros. Esta uma intranquilidade, enfim, que
se instalou tambm em muitos discursos sobre a cidade, por seu lado ferindo-a na
sua prpria imagem e afirmao. Para j, a consciencializao da fragmentao
social e espacial, ampliada pela mediatizao da criminalidade e dos problemas
urbanos (mesmo quando os dados mostram que estes no aumentam), tem pro-
vocado uma agorafobia urbana construda socialmente (Indovina, 2001), sen-
timento de afastamento dos espaos pblicos a que Davis tambm se referiu
aquando da sua reflexo sobre a ecologia do medo (1999).
Em segundo lugar, a crise dos sistemas de apoio social e de bem-estar por parte
do Estado clssico no s tem acentuado os riscos de excluso de importantes
camadas menos favorecidas do espectro social, como tem igualmente levantado
uma percepo de maior insegurana. Uma insegurana decorrente sobretudo de
uma maior incerteza face proviso de diversos direitos legitimamente apreendi-
dos como universais, tais como a educao, a sade, as penses de reforma
desenvolvendo-se assim a ideia de Beck (1998) segundo a qual o risco se tem
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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95
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Taxa de risco de pobreza, aps as transferncias sociais (percentagem do total da
populao respectiva, Dezembro de 2009) [Fonte: Observatrio das Desigualdades, 2010]
0,0
20,0
40,0
Homem s
Portugal
Mulher s Fam. s/ crianas
Fam. monoparentais
Total
Fam. c/ crianas
Espanha
democratizado, embora ainda de forma imperfeita (tal como a democracia?), bem
mais para umas classes do que para outras.
O risco ampliou-se, por sua vez, nas dimenses econmicas do cidado urbano.
A persistncia de modelos de desenvolvimento econmico sustentados numa con-
tnua produo urbana, ou numa urbanizao em contnua extenso, e em estrutu-
ras (incluindo culturais) de incentivo ao consumo, resultou numa fortssima finan-
ciarizao da vida urbana. O que que isto significa? A aquisio de habitao em
regime de hipoteca bancria por largas camadas da populao, num vrtice inclu-
sive incentivado por diversas polticas sociais e econmicas, originou os dramticos
dfices com que a maior parte do mundo ocidental hoje se depara. Dfices priva-
dos, por via directa em famlias que se endividaram para adquirir habitaes e em
empresas que se endividaram para as construir, e ainda dfices pblicos, por via
indirecta no Estado, que tambm se endividou por entre a m gesto das polticas
de desenvolvimento econmico e os cada vez mais dispersos investimentos nos ter-
ritrios. Em ambos os sectores, numa grave incapacidade de gerar poupanas bem
como de gerar rendimentos e receitas que cobrissem a persistncia em modelos
crescentemente insustentveis a nvel social e ambiental. A economia, afinal, tem
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96
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Anlise do Crash Imobilirio na Califrnia, EUA. Evoluo dos preos mdios por fogo, das taxas de emprstimo e das
hipotecas prime e sub-prime [Fonte: Los Angeles Times, Lorena Iniguez Elebee, Janeiro de 2010]
razo, e acaba por cobrar, pelo menos em parte, os erros sociais e ambientais. Hoje,
a situao deficitria do Ocidente repercute-se de forma dramtica e em primeirs-
simo lugar nas famlias devedoras que no conseguem pagar as suas hipotecas.
A alterao nas percepes e nas relaes espao-tempo e a maior autonomia
do indivduo invocam a necessidade de uma cidade que saiba estar preparada para
as novas formas de relacionamento e de construo econmica e social, bem como
para um novo tipo de eficcia nas suas respostas (Guerra, 2003). A prpria inser-
o social dos cidados na sociedade urbana faz-se hoje em dia por formas bem
mais variadas e instveis do que nas anteriores eras modernistas. Estes novos
cenrios socioespaciais, e os srios desafios que se levantam com as fundas difi-
culdades decorrentes das difceis percepes e do aumento do risco social e da
financiarizao da vida urbana, exigem processos de insero e de qualificao da
vida urbana amplamente diferentes. No fundo, seguindo o amplo espectro do
Direito Cidade colocado por Lefebvre h mais de 40 anos. Porm, paradoxal-
mente (e como j acima referimos), estes desafios apresentam-se quando as pr-
prias polticas urbanas se encontram com maiores dificuldades na estruturao de
respostas para a qualificao do quotidiano e da cidadania urbana. No obstante,
tambm aqui novas potencialidades se tm desenhado no eterno confronto dos
homens com a sua histria. A estas evidentes tendncias de aumento dos riscos
sociais e econmicos tem-se no obstante contraposto um paralelo advento de
novos canais de inovao social e poltica, de diferenciao e de emancipao
social e humana inclusive por via econmica e tecnolgica , criando-se assim
novas possibilidades de afirmao democrtica. Embora haja o risco de as tendn-
cias de diferenciao se darem muitas vezes sob bases ainda pouco slidas e em
espaos ainda demasiado virtuais, enquanto as tendncias de segregao seguem
afectando os espaos reais e tambm polticos, a verdade que, embora nebuloso
porque muito imberbe, o potencial enorme. Em sua parte, tambm porque
vital. Da, tambm, o advento de novas esperanas para a cidade de hoje.
2.3. Novas (e velhas) esperanas
Do diagnstico geral acima proposto perante os principais dilemas da cidade
contempornea, transparece de forma bvia uma postura de considervel preo-
cupao em torno da sua evoluo. Importar, no entanto, colocarmo-nos ainda a
ns prprios os que nela hoje vivemos, e que nela procuramos compreender os
passos da contemporaneidade numa certa atitude de autocrtica, ou de auto-an-
lise. No sof, poderemos sugerir a perspectiva (muito pouco cientfica, reconhea-
-se) de que uma parte talvez significativa desta preocupao e em muitos, de uma
verdadeira escatologia, ou de um arreigado sentido de fim da histria poder
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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dever-se a uma intranquilidade prpria do ser urbano. Uma intranquilidade, ou um
desassossego, urbanamente natural, mas que, como sugerido no ponto anterior e
aqui sim com clara evidncia cientfica, surge reforada quando so evidentes as
mais difceis percepes do real bem como das suas velozes transformaes, assim
como so evidentes os presentes processos de segregao financeira e socioecon-
mica de importantes camadas da sociedade. A auto-anlise deve tambm mostrar-
-nos, sobre e para alm do que lemos e diagnosticamos, por mais srio que o pano-
rama se desenhe, o que est verdadeiramente em questo. Surge indubitvel que
existe, como sempre, uma poderosssima base de princpios, de valores, de elemen-
tos e de razes pelas quais a cidade de hoje e de amanh, tal como a cidade de
ontem, levanta novas (e velhas, portanto renovadas) dimenses de esperana.
Desde logo, e factor que seria em si mesmo mais que suficiente como base para
esperana e futuro, por esta manter e, em no poucas dimenses, reforar
essenciais princpios e caractersticas que sempre lhe deram o epteto de esteio da
condio humana e de paradigma civilizacional. tambm na cidade, agora na
nova metacidade, que se desenvolvem inteiramente novos processos e ritmos de
interaco, de criao, de inovao; novos modelos de relacionamento e de desen-
volvimento humano, desenhando-se em muitos dos seus espaos os possveis
novos paradigmas sociais, econmicos e territoriais. Espao relacional por exceln-
cia, o fascnio que a cidade exerce poder estar afinal intacto ou mesmo reno-
vado, na construo de possveis futuras formas de incluso, de habitabilidade, de
mobilidade, de labor, de multiculturalidade, de humanidade, de poltica e de sabe-
doria. A afirmao do melhor e a diminuio do pior nas cidades, como sabemos,
depende profundamente da capacidade de afirmao e de manifestao da cidada-
nia, nela. Mas em primeira anlise, depende sobretudo da sua prpria essncia de
local heterogneo, diverso e mesmo contraditrio e conflituoso. Ou, se quisermos,
da sua prpria natureza humana.
Incidamos nesta perspectiva em algumas contradies decorrentes das presen-
tes formas de produo urbana que nos preocupam mais. A banalizao das pai-
sagens fsicas e sensoriais comporta um dilema para o prprio sistema de produ-
o urbanstica como hoje ocorre. Se, por um lado, a homogeneidade e a espe-
cializao a largas escalas traduzem elevadas economias de escala, e um maior
controlo dos processos produtivos e mesmo simblicos, por outro lado so cada
vez mais reclamadas as particularidades de cada territrio e de cada paisagem,
incluindo as suas especificidades e sensorialidades prprias, que, por apetecidas,
detm precisamente mais elevadas componentes de valor. Esta incapacidade
(impossibilidade?) de conciliar escalas de produo urbanstica de largo espectro,
com diferenciao e heterogeneidade, e com uma valorao da proximidade
(incluindo dos principais agentes da produo urbana), , de acordo com Harvey
(2001 e 2005), uma tenso (ou uma contradio) irresolvel no sistema de produ-
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98
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
o capitalista urbana. Este afinal um efeito vital para a condio liberal do pr-
prio capitalismo, e para a sua reproduo nas democracias mitigadas e desorienta-
das que hoje temos, e perante todos os riscos de desenvolvimento de desigualda-
des. Uma funda contradio reforada por uma reaco quase inata do ser
humano contra a homogeneizao, particularmente visvel na sua necessidade de
identidade territorial. em importante medida por via desta contradio que
Harvey sugere os espaos de esperana (2000)
11
.
So, evidentemente, de largussima ordem os espaos de esperana na cidade.
Estes so, alis, elemento central da sua prpria razo e essncia. Muitos encon-
tram-se nas novas culturas e prticas de aco e de expresso dos cidados, mesmo
que uma parte significativa destas culturas e prticas enfrente como resposta atitu-
des vcuas de entes pblicos e instituies polticas em completo zeitgeist ou fecha-
mento centrpeto. Muitas outras encontram-se na prpria vivncia quotidiana da
cidade, e nas suas intimidades, em permanente emancipao. Harvey (idem) d
uma grande relevncia simbiose entre territrio, cidade e corpo, como nova forma
de afirmao humana. Perante novos paradigmas de base fortemente cultural, ser
talvez por esta ordem de caminhos que as novas formas de emancipao, de expres-
so e de garantia dos direitos humanos se poder efectuar ou, como alguns pro-
pem, a reinveno da poltica, refazendo-lhe princpios e culturas, actores e atitu-
des, normas e vnculos, colocando-a assim mais ao servio das novas expresses,
sentires e necessidades da sociedade (Nel.lo, 2002; Subirats, 2003).
Alain Touraine referiu ainda, quando escreveu sobre a mudana de paradigma da
humanidade: O final de um mundo no o fim do mundo (2005, p. 16). Traz
inquietude, decerto, mas traz igualmente novas e estimulantes possibilidades de ele-
vao social e humana. Assim se manifesta o fascinante carcter da cidade (relem-
brando a sugesto epistemolgica de Ferreira, 2004), por natureza territrio de para-
doxos, lugar simultaneamente atraente e malfico. A sua presente posio de encru-
zilhada seguramente uma das mais significativas manifestaes da encruzilhada
civilizacional em que nos encontramos.
11. Harvey explora outras dimenses ou espaos de esperana neste seu interessante texto, de teor
eminentemente filosfico. Entre eles, realamos a eterna capacidade do homem para criar novos espa-
os de utopia, e desenvolver uma dialctica profcua em seu torno. Na contradio acima referida, o
autor efectua igualmente uma conjugao de grande significado, deste tipo de confrontos com os con-
frontos do nosso prprio corpo, e com a sua permanente luta entre o hipottico conforto da homoge-
neizao e a sabedoria da diferenciao em ambiente de construo colectiva.
CAPTULO 2: A CIDADE NA ENCRUZILHADA
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99
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A poltica glocal
Captulo 3
Ainda no vi a face clara da possvel confuso
(...)
Hs-de me dizer
Se cada coisa para seu lado
Ou se isto anda tudo ligado.
Srgio Godinho
3.1. Desafios para a poltica urbana
Face amplitude das recomposies em curso nas mais diversas condies e
paisagens urbanas, tornou-se essencial elaborar questionamentos e interpretaes
do que se passa, numa base crtica e, como tal, transformadora. Muito nomea-
damente, em torno dos sistemas, estruturas e culturas polticas, administrativas e
reguladoras das cidades e metpoles. Por nos encontrarmos, em simultneo com a
voragem das mudanas urbanas, perante significativas dinmicas reestruturadoras
tambm nos campos da poltica, em torno do papel e postura do Estado, das orga-
nizaes com aco e impacto colectivo e, maxime, dos prprios cidados e da
cidadania, face aos lugares e territrios habitados (Brenner, 1999; Brenner, Jessop,
Jones e Macleod, 2003). E tambm porque temos hoje um mundo crescentemente
urbano, onde uma parte vital das grandes questes se coloca justamente na capa-
cidade de reaco e de transformao das estruturas socioculturais e polticas, no
enfrentar das problemticas e oportunidades. Ser crucial que existam nas socie-
dades urbanas ou que nelas possam ser desenvolvidos os ambientes, os recur-
sos, as energias, assentes em estruturas polticas, sociais e culturais corresponden-
temente reactivas, com capacidade de gerao de projeces, projectos e respostas
integradas aos desafios de cada rea e de cada escala. Com princpios, contedos
e dinmicas que importaro serem, por sua vez, veculos da prpria mudana e
qualificao da cidade e da cidadania.
Encontramos hoje vrios cenrios de crise e de fractalidade nos mais diversos
domnios da cidade. Cenrios que trazem consigo fortes doses de perplexidade, de
incapacidade de aco, de inquietude, mesmo de revolta mas que, em simult-
neo, e como quase sempre, transportam uma elevada potencialidade criativa e
transformadora. Por um lado, as urgncias de aco colocam-se em reas charneira
do desenvolvimento e da coeso, tais como as reas da excluso social e espacial,
da violncia e do desespero urbanos, do desenvolvimento de padres de vivncia
com o mnimo de direitos, das estruturas de mobilidade e das formas de ocupao
e produo espacial mais consentneas com padres de sustentabilidade ecolgica.
Ao mesmo tempo, existem domnios de igual relevncia mas de influncia trans-
formadora menos perceptvel, pelo menos para o cidado e ainda para muitos tc-
nicos e polticos, como no risco da banalizao cultural e vivencial, da adulterao
e descaracterizao das paisagens, da fractalizao dos modos de vida e das pr-
prias mensagens e referncias identitrias.
Mas os actuais cenrios de crise incluem tambm, esperadas ou inesperadas,
e no somente nas margens dos mainstreams culturais e polticos, propostas e
alternativas com grandes doses de vitalidade e de esperana. O que importar
identificar ser a capacidade de gerao, por parte das sociedades urbanas, de
princpios motivacionais para a sua prpria reformulao e para a promoo dos
chamados re: renovao, reestruturao, reabilitao, rejuvenescimento, recicla-
gem (Gaspar, 2001). Colocando-se assim a primeira grande questo: a de saber
se as actuais estruturas polticas e institucionais de governao, de regulao, de
liderana e de aco nas cidades esto atentas s novas dinmicas e transforma-
es em curso; se tais estruturas se encontram efectivamente preparadas para as
realidades de uma sociedade urbana e informacional com padres de alta mobi-
lidade e volatilidade, e cujas variveis de (re)produo e de simbolismo se
encontram em reconfigurao ou mesmo, em alguns casos, em desmaterializa-
o sob e para novas formas. Mudanas que trazem consigo incrveis potencia-
lidades de inovao e de abertura, mas ao mesmo tempo inevitveis desfasamen-
tos, constrangimentos e injustias.
A resposta a esta primeira grande questo no nos tem trazido grande conforto.
Construdos sobretudo ao longo da vigncia dos paradigmas modernistas, fordistas
e estruturalistas; consolidados pela existncia de um Estado-providncia que, no
obstante os diferentes matizes de cada modelo sociopoltico ou de regulao social,
consolidou um papel predominante; e perante as fortssimas presses de ndole
ideolgico-financeira com que este hoje se confronta, manifesto que as principais
componentes dos sistemas poltico-institucionais e das estruturas de regulao
social e territorial se encontram hoje postas em causa (Esping-Andersen, 1996).
Apesar de se terem multiplicado as reorientaes polticas e programticas nos lti-
mos 20 anos como no sentido da descentralizao administrativa e do aumento
das responsabilidades locais ou de uma maior preocupao de conjugao entre
polticas de bem-estar, de crescimento e de sustentabilidade reconhece-se que a
fora de factores como a lenta mobilidade institucional ou o cruzar de novas cliva-
gens nos jogos dos actores (clivagens que se tornam muitas vezes mais assimtri-
cas, nomeadamente por via da globalizao econmica) suficiente para no per-
mitir um desenvolto ambiente de mudana e de pr-actividade por parte das insti-
tuies. Mesmo que matizada face aos muito diferentes esforos e dinmicas de
reaco protagonizadas em cada caso originando diferentes resultados , hoje
consensual a perspectiva de que o Estado, confrontado com profundas mudanas
que o ultrapassam ou que o pretendem deliberadamente ultrapassar, revela estar
mal preparado para desafios que, em significativa medida, so agora muito mais
difceis de visualizar, de quantificar, e mesmo de enquadrar em lgicas articuladas
de causa-efeito (Beck, 2000). E, nestes mbitos, a cidade parece ser objecto parti-
cularmente evidente de tais clivagens. Como recorda Ferro (2003), parece existir
uma correlao irnica e teimosamente negativa entre o reforo da importncia que
atribumos s cidades e a nossa capacidade colectiva de as captar, entender, trans-
formar (p. 219).
Ao questionar as suas prprias capacidades para gerir novas complexidades
questionamento que Bennett denominou de crise de representao (1989) e que
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104
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
mais tarde invocou como razo primeira para o caminho nico para onde se
dirigiram grande parte dos aparelhos institucionais (1997), o Estado parece ter
assumido, em mltiplos domnios, e notavelmente naqueles onde poderia ter um
papel mais estratega e dinmico, um papel tendencialmente demissionrio. Sendo
esta a razo primeira que o deixou numa real vertigem deficitria. Porm, embora
tal diagnstico de demisso do Estado se possa referenciar face a clssicos
padres e aco pblica dos Estados-Nao, inegvel que muitas estruturas pol-
ticas de base regional, local e urbana desenvolvem hoje um papel notavelmente
pr-activo, no tanto em funo de um seu primeiro papel de elemento provi-
sionador de bem-estar, mas at mais como propiciador de condies para uma
prioridade de deciso e de aco por parte de outros actores da sociedade deten-
tores de recursos essenciais. No obstante as variadas diferenas de perspectiva,
mesmo os pensadores que no dramatizam excessivamente este estado-da-arte
reconhecem que nos encontramos sob um estado de grande desconforto, face
quer s lacunas de eficincia pblica (e colectiva) e incapacidade de actuao
nas mais variadas dimenses, quer perante campos objectivamente polticos tais
como a capacidade de liderana e de construo estratgica nas mais variadas
escalas (do pequeno projecto local grande estratgia territorial), colocando
assim em causa o prprio, e longamente construdo, capital simblico do Estado
sobre a cidade.
3.1.1. Compresses, desfasamentos e reordenamentos
Para melhor situar as grandes problemticas que se colocam hoje ao governo
das cidades europeias, analisemos em primeiro lugar os fundamentos dos desfasa-
mentos sentidos, nos mais recentes anos, pelos sistemas e actores de governo
destas. Listando em seguida as perspectivas de inovao e de mudana seguidas
quer na busca de resoluo de problemas bem concretos, quer na construo de
novas estruturas de pensamento e de aco. Uma lgica essencialmente determi-
nstica que, exceptuando raros exemplos de antecipao dos constrangimentos por
condutas mais pr-activas em determinadas cidades, tem sido no fundo a prtica
mais corrente na larga maioria das situaes.
Num dos debates realizados em Lisboa no ano de 2009, a propsito da constru-
o da Carta Estratgica da cidade, Joan Subirats (antigo director do IGOP, Instituto
de Governo e de Polticas Pblicas na Universidade Autnoma de Barcelona) exps
num esquema simples aquelas que sero as principais razes para as crescentes
dificuldades por parte dos governos (no caso os governos locais, mas no s) em
bem interpretar e governar as suas respectivas sociedades e territrios. No
esquema, adiante apresentado, alinham-se quatro ordens de tendncias de cariz
estrutural, decorrentes das mudanas de paradigma nos mltiplos tabuleiros da
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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terceira modernidade. As preferncias dos cidados, sejam estas preferncias da
ordem da vida social, da vida privada e familiar, da cultura, do consumo, do pen-
samento, ideologia e religio, so hoje muito menos homogneas e resultantes de
produes e reprodues fordistas e em massa como foram nas anteriores moder-
nidades, e muito em particular na segunda modernidade para serem cada vez
mais heterogneas e de cariz fortemente individual. As externalidades decorrentes
das aces de cada agente social, econmico ou cultural so cada vez mais amplas,
frequentes e, por outro lado, difusas tornando o prprio exerccio da poltica, ou
melhor, das polticas, menos claro e com resultados visveis e directamente impu-
tveis. O conhecimento do mundo, perante a intensidade e o ritmo das transfor-
maes sociotecnolgicas, bem como perante a heterogeneizao dos percursos e
escolhas e perante a fractalizao das externalidades de cada aco e deciso, tor-
nou-se mais confuso; no de todo menor, mas sem dvida mais disperso e menos
claro. E o poder, ou a autoridade, de aco poltica e governativa, continuadamente
sustentado em estruturas clssicas, tem-se tornado como tal cada vez mais frgil.
Estas tendncias no surgem, por sua vez, de qualquer ordem de inevitabili-
dade. Surgem tambm, e sobretudo, por uma considervel incapacidade, por
parte dos poderes polticos e das suas estruturas de reproduo (mormente os
aparelhos partidrios, mas tambm muitas das estruturas culturais), em se adap-
tarem a novos tempos e perspectivas.
Estruturaria em cinco dimenses as presentes compresses e desfasamentos
sentidos na coordenao poltica e na aco governativa das urbes europeias: a
maior complexidade da nova cidade; a crise financeira e institucional das estrutu-
ras do Estado; os desajustamentos entre a cidade real e as suas dinmicas, por um
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Panorama das dificuldades de governo das cidades [Fonte: Joan Subirats (Universidade Autnoma de Barcelona),
esquema apresentado nos debates da Carta Estratgica de Lisboa (2009)]
Frequentes Confuso
No frequentes Claro
Dbil Forte
Heterogneas Homogneas
Externalidades Conhecimento
Autoridade
Preferncias
lado, e os sistemas vigentes de gesto e de regulao territorial, por outro, cada vez
mais sentidos; a renovada influncia dos agentes privados e as presses no sentido
da competitividade; a perda de sentido dinmico de viso e de estratgia pblica
e, afinal, poltica sobre a cidade. Como se pode ver no esquema seguinte, trs
destas dimenses so de razo eminentemente poltica, o que no meu entender a
alicera, bem como aos seus diversos dilemas actuais, como elemento chave dos
desafios que a cidade tem pela frente.
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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107
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A crise financeira
e institucional
do Estado
A maior complexidade
de aco estratgica
e sistmica
A crise das estruturas
de gesto e de
regulao territorial
A maior complexidade
das cidades
As novas dinmicas
dos agentes privados
e da cultura
de competitividade
Dimenses da poltica Dimenses do urbano Dimenses do conhecimento
Compresses e desfasamentos sentidos na aco governativa sobre a cidade contempornea
a) A maior complexidade das cidades. As cidades so hoje caleidoscpios
mltiplos e polidricos uma realidade j longe da clssica e consideravel-
mente clara percepo do urbano, com entendimentos e relaes causa-
-efeito ainda bem reconhecveis num passado ou numa memria no
muito distante. Para alm do ampliar das dimenses (e dos territrios) sub-
jacentes urbanidade actual, cada enfoque na cidade de hoje inevitavel-
mente se desdobra e por sua vez influencia mltiplas outras dimenses. O
governo urbano tornou-se, tambm ele, muito mais complexo (Lorrain,
2000), complexidade que inclui agora no s a ateno a uma vastssima
panplia de agentes (onde no poucos se confrontam em posies de com-
petitividade por interesses, recursos e capitais de diversos nveis) mas tambm
onde se conjuga uma menor clareza na percepo das problemticas e da
percepo das prprias fronteiras de aco com uma menor capacidade de
controlo e de avaliao das decises polticas e pblicas. A perda de enten-
dimento do que est em causa e, muitas vezes, mesmo do que est a
acontecer por parte dos principais agentes da governao, tem tornado o
exerccio poltico por um lado mais simplista e mimetizado, e por outro
lado mais opaco e circular, aumentando a discrepncia e os desfasamentos
entre as instituies, as polticas e os territrios (Le Gals, 1995).
b) A crise financeira e institucional do Estado. Com o advento das corren-
tes neo e pseudoliberais, desenvolvidas a partir do Reino Unido e dos
Estados Unidos desde o incio da dcada de 1980, defendendo uma ampla
destatizao e desregulamentao administrativa, o Estado, seu posiciona-
mento, seus princpios e valores, encontram-se em profunda transformao.
At ao ponto de ser posto em causa o seu prprio papel como garante da
providncia e da estabilidade social. Felizmente, as mutaes em curso no
Estado no tm advindo somente dos fortes questionamentos e correspon-
dentes cortes defendidos pelas ideologias neoliberais. Muitas das alteraes
nos princpios, nos recursos e nas estruturas de aco pblica tm sido
desenvolvidas em busca de administraes mais modernas e justamente
mais eficientes e prximas das novas questes. Mas a verdade que, num
cmputo geral, tem sido sobretudo por via da desafectao pblica e da des-
regulamentao que as maiores alteraes se tm sucedido. Quando vistas
de forma simplista (como tem sucedido em perodos de forte crise poltico-
-econmica), as buscas de maior eficincia, incluindo financeira, e da cedn-
cia de posies clssicas do Estado para outros agentes supostamente mais
activos conduzem as mais das vezes a desestruturaes sem reconstruo
integrada (Wolman, 1990 e Stoker, 1991), acentuando por sua vez muitas
das razes das crises socioeconmicas, incluindo a prpria obsolescncia de
muitas instituies, na suposta mudana de um modelo de providncia
para um modelo de ps-providncia (Bennett, 1993). Pela gravidade de
desestruturao de estruturas de providncia mesmo que obviamente
necessitassem de novas vises e formas de actuar , pela evidente e cont-
nua falta de estratgia a longo prazo, pela excessiva crena em teorias eco-
nmicas neoclssicas verdadeiramente nunca confirmadas, ao fim de trs
dcadas as presses sobre as sociedades e as economias tm aumentado.
As polticas nacionais (e as da Unio Europeia) colocaram como ponto cen-
tral das suas agendas (desde o incio dos anos 1990) o combate s despe-
sas pblicas consideradas excessivas em mltiplas reas da administrao.
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108
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Uma administrao pblica eminentemente keynesiana, cuja despesa
aumentara de forma consistente nas dcadas passadas, em funo das cres-
centes necessidades colocadas perante os princpios de aco do Estado-
-providncia europeu
1
. A partir do incio da ltima dcada do sculo XX, a
ansiedade para reduzir os dfices pblicos, atitude politicamente muito vin-
cada atravs de instrumentos como o Pacto de Estabilidade e de Cresci-
mento (PEC) da UE, tem resultado em fortssimas presses sobre os dife-
rentes nveis de governo incluindo naturalmente os governos locais e das
cidades (Parkinson, 2001). Mas estas presses tm sido pouco acompanha-
das por processos de efectiva reforma das estruturas organizacionais e
administrativas pblicas, mormente em reas-chave como as polticas e
estruturas de pessoal, antes se arregimentando as diversas frentes de aco.
Assim, as margens de manobra da aco pblica na cidade tm-se tornado
consideravelmente menores, por entre a manifestao de conflitos de res-
ponsabilidade entre diferentes agncias pblicas e nveis de administrao,
e a cedncia de posies e de recursos para outro tipo de interesses. Isto,
paradoxalmente, face a claros aumentos nas necessidades de envolvimento
pblico e de liderana poltica. Todo este panorama acentuou a crise do
Estado, duplicando a urgncia e a importncia da sua reforma: administra-
1. Os diferentes sistemas de administrao e de regulao social ocidentais do ps-guerra foram ana-
lisados e sistematizados por Esping-Andersen (1990), que sugeriu trs modelos de regulao social:
primeiro, os modelos de bem-estar social-democratas, mais tpicos dos pases escandinavos, com a
existncia de vastos e bem implantados sistemas de justia redistributiva vertical, com base na provi-
dncia pblica e em processos de concertao e de contratualizao com os actores sociais; segundo,
os modelos mais dependentes de uma regulao feita essencialmente atravs dos mecanismos de mer-
cado, tpicos dos Estados Unidos da Amrica e do Reino Unido, tomando-se a aco do Estado emi-
nentemente como agente cataltico (na linha das escolas de pensamento liberal, modernamente sus-
tentadas pela escola de Viena e pelo pensamento do economista Friedrich Hayek); terceiro, os mode-
los de regulao social de base mais conservadora, centrados na segurana social e normalmente liga-
dos a pases com a Alemanha, a Frana ou a Holanda. de referir que Esping-Andersen no inclui na
sua anlise modelos de regulao social de base primordialmente informal, onde elementos sociais
como a famlia detm um papel vital na regulao e no suporte social modelos mais tpicos dos pa-
ses da Europa meridional. Em pases como Portugal, Espanha e Grcia, a consolidao de um Estado-
-providncia de base democrtica s sucede verdadeiramente aps o final dos respectivos regimes
autoritrios, na dcada de 1970 (ao contrrio da maioria dos pases da Europa ocidental, onde o pro-
cesso de consolidao das bases e do corpo da administrao pblica vem pelo menos desde o final
da Segunda Grande Guerra). Naturalmente, as diferentes caractersticas destes modelos de regulao
social encontram-se reflectidas, por sua vez, na prpria postura e aco dos diferentes executivos
locais. Nesse mbito, a crise manifestada hoje pela reduo do papel do Estado, por um lado, mas
tambm dos laos sociais e suportes sociais e informais de apoio, por outro lado, particularmente
visvel nos sistemas conservadores e tambm nos sistemas do sul da Europa (Sousa Santos, 1994).
Ser assim neste tipo de sistemas (mais clssicos por um lado, mais informais por outro), que as
deficincias de apoio, de regulao ou de interveno, por parte dos governos locais, mais se estaro
a fazer sentir (embora por razes bem distintas).
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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109
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es verdadeiramente eficazes para o seu papel de defesa e sustentao do
bem pblico e colectivo; e decises de reforma em sentido mais estratgico,
mais sustentvel e, obviamente, menos cego do que tem sucedido.
c) A crise das estruturas de gesto e de regulao territorial. Uma outra
dimenso de crise coloca-se nos universos da cincia e do conhecimento, e
muito particularmente na sua materializao para quadros de gesto, regu-
lao e aco sociopoltica. So cada vez mais evidentes os resultados dos
fortes desajustamentos entre as dinmicas e as necessidades da cidade real,
por um lado, e os sistemas de gesto e de regulao urbana desenvolvidos
ao longo das dcadas fordistas e keynesianas, ainda hoje em grande medida
em vigor, e mesmo a ser continuamente ensinados nas escolas de urba-
nismo. As razes deste gap de conhecimento so de vria ordem. Por um
lado, e face s mutaes em curso na cidade real, encontramo-nos ainda e
encontrar-nos-emos por algum tempo mais, no que parece ser uma inevita-
bilidade histrica em perodos de mutaes paradigmticas em busca de
novas perspectivas integradas, que nos permitam uma mais adequada aco
poltica e colectiva sobre as novas realidades e necessidades urbanas. No
obstante, tm sido crescentes e em cada vez mais diversas direces numa
fractalidade que talvez seja apenas aparentemente desconexa as propostas
provenientes quer dos universos da cincia e da administrao, quer dos uni-
versos da dialctica e da exigncia cvica e social. Mas seguro que existe
ainda um longo caminho a percorrer, com inevitveis escolhos entre os
quais, o corporativismo dos corredores da cincia e da administrao no
ser certamente o menor. Por outro lado, e como antes escrevemos, as estru-
turas institucionais e organizacionais de governo da cidade, de carcter ainda
consideravelmente esttico, deparam-se com autnticos dilemas de psicolo-
gia organizacional, na evidncia das crescentes dificuldades no provimento
das necessidades de um quotidiano urbano que solicita uma proximidade e
uma flexibilidade de solues que estas dificilmente vo detendo (Jessop,
1994; Bennett, 1997; Healey, 1997). Manifesto espelho desta rigidez de pos-
tura poltico-administrativa a ainda muito difcil conexo entre a inovao
cientfica e a administrao pblica, fazendo com que os mais diversos sis-
temas de gesto e de regulao urbana (nomeadamente os de regulao
urbanstica e de usos do solo) continuem a ser baseados, quase exclusiva-
mente, em concepes racionalistas e morfo-funcionais dos territrios (Font,
2001 e 2003; Ferro, 2004). Estes desajustamentos no s tm descredibili-
zado as prprias estruturas de orientao e de aco pblica, como tm
igualmente dado origem a sistemas de aco alternativos, e correspondentes
dinmicas de produo urbana e urbanstica, com resultados consideravel-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
mente distantes dos esperados na sua prpria concepo. A crise do Estado,
e da prpria capacidade de aco colectiva, decorrente em importante
medida destes gaps e correspondentes descrditos.
d) As dinmicas dos agentes privados e a cultura de competitividade. Suce-
deu-se tambm uma grande alterao nos processos de construo de estra-
tgias e de actuao por parte dos agentes econmicos e dos mecanismos
dos mercados em torno da cidade, da produo e da reproduo urbanas
(Castells e Hall, 1994; Castells, 2002). Se por um lado uma parte ainda cen-
tral dos princpios e estmulos que gerem os processos do sistema capitalista
se mantm similares, decorrentes de estruturas eminentemente liberais, por
outro lado os novos paradigmas da globalizao financeira e econmica, da
flexibilizao produtiva e da revoluo tecnolgica e informacional, permiti-
ram uma espiral na intensificao dos agentes mais influentes, resultando no
aumento das presses nas agendas e nos quadros de deciso sociopoltica.
Esta uma influncia solicitada pela larga maioria dos aparelhos de Estado,
em natural busca de recursos (desde logo, financeiros) e de um maior dina-
mismo. Entre aqueles que consideram encontrarmo-nos perante um sistema
de capitalismo tardio, ou mesmo completamente desregulado e desestrutu-
rado, a das agendas polticas nas chamadas polticas de competitividade de
cariz neoliberal tem sido uma evidncia, relegando para segundo plano as
polticas sociais e as polticas sobre o territrio
2
, como pilares do prprio
desenvolvimento econmico e financeiro. E nas cidades os governos urba-
nos tm, segundo Lorrain (2000), uma dupla debilidade: so pblicos e
2. Para uma boa anlise conceptual do conceito de competitividade em contextos urbanos, veja-se o
primeiro captulo do estudo sobre o desenvolvimento econmico e competitividade urbana de Lisboa
(CML, 2004), justamente intitulado A articulao entre competitividade, coeso e desenvolvimento
sustentvel. Aqui defende-se uma plena integrao do conceito e das dinmicas de competitividade
(como noo essencialmente relativa e comparativa, e referenciada a um processo ou a uma per-
formance e no a um estado) com as noes de desenvolvimento sustentvel e de coeso social na
cidade. Como referido, a coeso econmica e social, enquanto processo de esbatimento das desi-
gualdades territoriais, encontra-se intrinsecamente relacionada com os factores determinantes da com-
petitividade territorial (p. 28). Ao mesmo tempo, no vale a pena pretender conceber o futuro de
uma cidade, no que diz respeito ao seu potencial de desenvolvimento econmico e competitividade,
sem ter em conta o aparato conceptual fundador e norteador da sustentabilidade e, em consequncia,
que o grau de competitividade de uma cidade estar directamente correlacionado, no exclusivamente
mas em grande medida, com a sua capacidade para promover o desenvolvimento sustentvel, num
clima de boa governncia e de coeso econmica e social (p. 26). Vises muito parciais da competi-
tividade urbana normalmente quando os entendimentos so quase exclusivamente econmico-
-financeiros e, sobretudo, direccionados para a valorizao de grandes agentes da oferta nos merca-
dos de produo urbana aplicadas hoje em dia de forma demasiado comum nas polticas urbanas
tendem a fazer perigar seriamente um desenvolvimento urbano desejavelmente mais integrado e,
portanto, competitivo.
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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so locais. As dvidas que se levantam colocam-se no perigoso evanesci-
mento da capacidade de aco estratgica, social e ambiental no fundo,
colectiva e sustentvel por parte dos governos urbanos, e da sua respon-
sabilidade na construo de rumos e de processos de planeamento colectivo,
bem como numa conduo poltica de justia social e de equidade de direi-
tos na cidade.
e) A maior complexidade de aco estratgica e sistmica. Crozier, Hunting-
ton e Watanuki (1975) postulavam, h j quase 40 anos, a chegada de uma
crise de governabilidade das chamadas democracias trilaterais, crise mani-
festa sobretudo por aquilo a que chamaram sobrecarga das exigncias
democrticas, por inputs quotidianos (alguns deles, paradoxalmente, via o
aumento dos canais e exigncias de democraticidade e de avaliao social)
que transformavam paulatinamente o exerccio da poltica numa constante
presso por reciprocidades em sede de grupos especficos (como as recipro-
cidades internas aos partidos polticos) e numa crescente atitude de navega-
o vista, com grande enfoque na troca de interesses, na imagem e nos
media. Desligando-se excessivamente os contedos e suportes de ordem mais
estruturante: as estratgias pblicas integradas, a boa gesto e administrao
(incluindo administrao oramental e financeira), a sustentabilidade (social,
econmica, ecolgica) e o prprio aprofundamento democrtico. E como tal,
aumentando as dificuldades culturais para a construo de sistemas de aco
colectivos e de desenvolvimento de correspondentes estruturas estratgicas.
A governana, mesmo a local, tende, assim, a conter menos de estratgia
integrada e verdadeiramente pblica; mesmo se temos assistido a uma nfase
na colocao do actor no centro da observao e da estruturao das aces
sociais e polticas, e por conseguinte a uma concomitante relevncia na estru-
turao de modelos de gesto das interaces entre os actores urbanos num
dado sistema (Crozier e Friedberg, 1977; Friedberg, 1994; entre outros). Estes
modelos, perspectivando diversas possibilidades nas estruturas e nos subsis-
temas de aco, no deixam no entanto de reconhecer um papel essencial de
coordenao poltica por parte dos agentes eleitos e das respectivas institui-
es pblicas. Porm, as transformaes das pautas de aco dos agentes
pblicos decorrem ao mesmo tempo que se instalou a sua prpria crise de
capacidade de aco, de gesto de recursos e mesmo de representao sim-
blica. A crescente capacidade de influncia por parte de outros actores nos
destinos polticos da cidade, actores crescentemente desterritorializados,
incluindo na estruturao e condicionamento da prpria governana, pode,
por fragilidades de raiz, tornar-se exactamente o oposto do que se desejaria,
i.e. exclusivas em lugar de inclusivas. Continuando, na maioria das vezes,
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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Mapeamento segundo um indicador composto baseado em: i) percentagem de populao no centro da metrpole; ii)
Estrutura subsidiria de Governo Urbano/metropolitano; iii) Despesa pblica de responsabilidade local/regional por resi-
dente; iv) Percentagem de despesa pblica local face ao total de despesa pblica nacional; v) Autonomia fiscal das auto-
ridades locais e regionais; vi) Fiscalidade local e regional face ao total da fiscalidade nacional [Fonte: State of European
Union Cities Report, 2007, Comisso Europeia, DG Regio]
apenas a surgirem solues de contingncia e compromissos parciais. Para
Lorrain (2000), neste caminho desorientado perde-se perspectiva, e a noo
de um actor com um projecto colectivo, numa posio de afectar o sistema,
retrocede (p. 154).
O poder das cidades europeias (2001)
No constitui surpresa, assim, verificar que muitos dos sentimentos dbios
que se tm ampliado em torno das cidades e da vida urbana se tenham tambm
estendido s prprias estruturas e instituies de governo e administrao local.
E mesmo, por um efeito de simbiose, de proximidade com a coisa pblica,
prpria capacidade colectiva e expresso cvica, na exigncia de novos vnculos
de qualidade de vida urbana. Como Lopes (2004) recorda, a crise da poltica,
a desvitalizao dos espaos pblicos contemporneos e a desafectao cidad
fazem j parte da vulgata do debate sobre as possibilidades da aco transforma-
dora da actualidade (p. 303). Perante as dinmicas de fractalizao e de recom-
posio urbana, registam-se processos paralelos de fractalizao e de intermitn-
cia da aco poltica e cvica, sendo difcil encontrar linhas claramente estruturan-
tes e pensadas de recomposio dos enquadramentos de aco pblica
3
. Mesmo
no actual quadro onde, nas mais variadas cidades e escalas, se multiplicam aces
polticas e administrativas de cariz transformador. Enfim, um panorama de claro
pendor de mudana, de claro pendor de reestruturao social e poltica, em qua-
dros de cognio que contribuem para a sensao de inquietude.
Mas, e em simultneo, seguindo as velhas lgicas da destruio criativa, ou da
qualidade criativa diferencial em momentos de crise, inquestionvel que se
encontram processos de criao, de experimentao e, em no poucos locais, j
mesmo de consolidao de mltiplas novas formas de pensar, de interagir, de cons-
truir e de governar, tanto no sentido da expresso poltico-social e cvica como no
de consolidao poltico-institucional (aqui numa dinmica inevitavelmente mais
pesada e difcil), processos onde a cidade e a sua condio terreno particular-
mente frtil. Por lgicas e processos intercruzados, muitas vezes incoerentes,
mesmo antagnicos entre si e o status-quo.
3.1.2. A cidadania urbana
E a cidadania? O que sucede com a quintessncia da cidade, por entre as
mutaes da modernidade, dos contnuos mitos urbanos da fraca responsabilidade
social e colectiva ou da no-participao, e das mais que visveis manifestaes
3. Nos campos cientficos tm surgido algumas reflexes em torno da ingovernabilidade dos terri-
trios metropolitanos (como recordam Jouve e Lefebvre, 2002). Uma ingovernabilidade cujas crti-
cas mais pertinentes, e apesar da dificuldade de inteligibilidade e de interligao cognitiva perante
os novos tipos de territrios (de morfologias e de dinmicas caleidoscpicas, ligar-se-o mais s
estruturas, formas e processos de actuao poltica sobre estes (do que propriamente s suas novas
condies). Crticas que, por sua vez, incidem nos constrangimentos colocados (e, em reverso dese-
jadamente criativo, nas potencialidades) no jogo dos actores perante os sistemas de governo
urbano, face ao acompanhamento e/ou desfasamento com os novos ritmos e as novas formas de
energia da cidade.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
de novas expresses culturais? Baralhada pela fragmentao geogrfica, paisags-
tica e socioespacial, por trajectos de vida mais diversos e dispersos, confundida
pela intermitncia da aco pblica, da informao meditica e do prprio conhe-
cimento, sentindo-se pequena perante possveis formas de acompanhamento e cr-
tica face a dinmicas e foras de alcance perceptivelmente poderoso, a conscin-
cia da cidadania, na cidade ocidental, parece mostrar no entanto deter, de forma
paradoxal, novas dinmicas de autoquestionamento, de manifestao e de afirma-
o. Encontram-se em desenvolvimento novas formas de expresso e de interven-
o urbana, por parte quer de cidados annimos, quer de movimentos sociais
mais ou menos articulados, reconfigurando-se tambm aqui grande parte das lgi-
cas de formao e de estruturao do capital social nas cidades
4
, por formas con-
sideravelmente distintas das que foram estruturadas e percebidas num passado
no muito distante.
Os efeitos da relativa desestruturao do Estado-nao ao longo de trs dcadas
ocasionou, a par do reforo das estruturas mais transglobais como a Unio
Europeia , uma realocao de importantes elementos culturais e identitrios de
aco e de poder governativo, nas escalas regional e local. Em simultneo, e
perante a crise de capacidade de aco por parte dos sistemas de governo, partes
importantes da sociedade civil tm procurado novas vias de contestao, de reivin-
dicao, de responsabilizao (Mayer, 2000 e 2001). Existe assim, nestes contex-
tos, uma ampla recomposio dos quadros das expresses cvicas e mesmo dos sis-
temas democrticos existentes. Em paralelo com a individualizao dos percursos
pessoais e profissionais, com o aumento da formao e da escolaridade, e com o
desenvolvimento exponencial do novo mundo das redes comunicacionais e infor-
macionais e de novas formas de linguagem, de comunicao e de partilha (Castells,
1996-1998), fermentam na cidade novas exigncias e contedos de expresso, por
processos de conhecimento e de mobilizao igualmente inovadores, e muitos
destes com impacto social e territorial consideravelmente vasto e mais amplo do
que os prprios territrios urbanos onde se iniciam (Subirats, 2003).
Em paralelo com as iniciativas de mobilizao e resistncia social mais clssi-
cas (normalmente ligadas a enquadramentos sindicais e associativos, que incluem
em grande medida reivindicaes e defesa de direitos enquadrados nas pticas do
Estado social), tm-se multiplicado as situaes de envolvimento comunitrio
mais directo, nas reas da solidariedade, da aco social, do ambiente e dos direi-
tos dos consumidores. Mas tem-se igualmente expandido outro tipo de iniciativas
que no se regem necessariamente por enquadramentos formais mesmo falando
de ONGs e que envolvem processos muito variados (Gittell e Vidal, 1998) que
4. Seguindo o conceito desenvolvido por Coleman (1990) e Putnam (1993), mais bem analisado no
captulo 5.
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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podem hoje inclusive extravasar as escalas locais, criando mesmo actores de
mbito global por processos de identificao cultural desenvolvidos nas redes
informacionais (Gom, 2003).
Pela exigncia cultural, as novas manifestaes cvicas mostram ser provenien-
tes sobretudo das classes mais jovens, consideravelmente instrudas e info-inclu-
das das sociedades ocidentais, uma espcie de classe reivindicativa. Assumindo-
-se uma importante correlao entre bem-estar e qualidade de vida, participao e
envolvimento na comunidade. Como referia o relatrio do European Social Survey
de 2006, a participao cvica e poltica est fortemente associada com todas as
dimenses do bem-estar: os indivduos com maiores ndices de confiana interpes-
soal, interesse poltico, envolvimento comunitrio e participao em actividades
polticas e mais satisfeitos com a qualidade da democracia so tambm os que
expressam maior bem-estar social, subjectivo e psicolgico.
Porm, h algo mais nesta correlao aparentemente evidente entre camadas
sociais instrudas e novas formas de exigncia e de manifestao cvica. Algo de
contestao ao prprio sistema sociopoltico vigente, e a que os recentes cenrios
de sria crise econmica no so alheios, mais especificamente em relao com a
crise de oportunidades de emprego para os jovens, bem como de crise ambiental
e de presso sobre os territrios (incluindo as cidades), quando vistos sob pers-
pectivas mais ecolgicas. As transformaes globais tambm afectam e transfor-
mam as manifestaes de expresso cvica, que j no se baseiam tanto e que
j no confiam tanto em formatos de reivindicao e de participao democr-
tica em quadros de sindicatos, de partidos polticos, de associaes corporativas,
quadros estes caractersticos dos paradigmas sociais e econmicos anteriores
(Font, 2003). A expresso poltica da cidadania tornou-se muito mais informal. E
tambm muito mais solitria. Como realou Robert Putnam (2000), muitas das
lgicas de envolvimento so hoje assumidas por via de expresses individualiza-
das e sob formas consideravelmente isoladas. Nestas lgicas reinam as dimenses
telecomunicacionais, pelo aumento das mensagens nos ambientes privados e de
trabalho varivel, num exerccio de uma cidadania mais ciberntica e em espiral
de sites e dos blogues, facebook, na grande rede global de informao e de comu-
nicao. Um universo de expresso ainda em franco desenvolvimento e, face sua
relevncia, ainda muito pouco analisado. Apesar do seu cariz disperso e privado,
estas novas formas de expresso cvica, mesmo quando assumem um papel mera-
mente informativo, parecem deter um capital social de desenvolvimento e de
influncia suficiente para se terem tornado veculos verdadeiramente relevantes
nos sistemas de governao.
Este panorama, disperso mas seguramente estimulante, coloca profundos
desafios para a construo de processos mais democrticos e participativos nas
nossas sociedades. E com um ponto prvio: quando a sociedade v as autori-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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O estatuto da cidade no Brasil
Marianna Olinger | Observatrio das Metrpoles | IPPUR/Universidade Federal do Rio de Janeiro
A aprovao do Lei conhecida como Estatuto da Cidade em 2001 marcou nova etapa
na poltica urbana brasileira. O Estatuto reflete quase duas dcadas de discusses sobre a
questo urbana brasileira, na qual o Estado passava por um perodo de redemocratizao,
aps 20 anos de ditadura militar. A Constituio de 1988 trouxe a figura da funo social
da propriedade (BRASIL, 1988), fundamento do Estatuto promulgado 13 anos mais tarde.
O debate que antecedeu a promulgao do Estatuto foi de particular importncia para seu
desenvolvimento e aprovao, marcado por uma articulao que envolveu movimentos
populares, ONGs, Universidades, entidades de representao profissional e outros militan-
tes (Ribeiro).
Com a promulgao do Estatuto as Prefeituras passaram a contar com um conjunto de
instrumentos legais, urbansticos e fiscal-financeiros necessrios a adoo de polticas regu-
latrias do uso do solo urbano, que permitem que a cidade possa ser pensada luz da jus-
tia social, deixando de ser expresso e instrumento da manuteno e ampliao da injus-
tia distributiva caracterstica da sociedade brasileira. O Estatuto criou uma srie de meios
para que o administrador pudesse buscar o desenvolvimento urbano, sendo o principal o
plano diretor, considerado o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana (Brasil, 2001), com o combate especulao imobiliria e na regularizao fundi-
ria dos imveis urbanos entre seus principais objetivos.
A lei estimula as prefeituras a adotar a sustentabilidade ambiental como diretriz para
o planejamento urbano e, ainda, prev normas como a obrigatoriedade de estudos de
impacto urbanstico para grandes obras, listando tambm entre os instrumentos do plane-
jamento municipal a gesto oramentria participativa. Alm disso, define-se uma nova
regulamentao para o uso do solo urbano atravs, por exemplo, do IPTU progressivo no
tempo, a outorga onerosa do direito de construir, a criao de zonas de interesse social e
a simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a aumen-
tar a oferta de lotes, e a proteo e a recuperao do meio ambiente urbano. Os benefcios
possibilitados pela implementao do Estatuto da Cidade incluem a ampliao da qua-
lidade ambiental aos grandes centros urbanos, o estmulo instalao da populao de
baixa renda em reas dotadas de infra-estrutura e a preveno da ocupao de reas
ambientalmente frgeis.
Se por um lado o Estatuto abriu perspectivas inditas para a renovao das prticas de
planejamento do territrio brasileiro, o acesso terra urbanizada continua sendo a princi-
pal barreira para a transformao urbana das cidades brasileiras. O maior desafio do
Estatuto ainda que, na prtica, o Plano Diretor acaba dependendo de uma srie de regu-
lamentaes para poder efetivar-se (Santos Junior e Montandon, 2011), e essas esto con-
dicionadas s disputas que se do no campo poltico, onde foras polticas representantes
dos interesses patrimoniais constitudos em torno da dinmica de organizao da cidade
desigual acabam muitas vezes limitando a criao de condies concretas para aplicao
dos instrumentos previstos no Estatuto.
CAIXA 6
dades com considervel desconfiana, ou mesmo como opositores do interesse
colectivo, as propostas de governana e de trabalho conjunto podem tornar-se
muito mais difceis de construir. Parece pois evidente que as instituies neces-
sitam de construir e enviar mensagens claras, de abertura e de vontade de co-
-participao poltica, com a sociedade civil, e de forma mais permanente.
A prudncia, no entanto, avisa que ser talvez ainda demasiado cedo para uma
anlise crtica clara, na avaliao dos impactos e das consequncias e mesmo dos
prprios processos de formao de nova cultura cvica na construo de mensa-
gens sociais de ndole colectiva e nas estruturas de influncia cultural e poltica de
expresses fragmentadas e intermitentes. O livre exerccio da expresso cvica por
parte dos indivduos, decerto um dos pilares centrais dos quadros da democracia
e do absoluto direito expresso, pode no conduzir inevitavelmente a uma maior
qualificao e integrao da cidade. Por outro lado, ser essencial a integrao das
novas culturas e dinmicas de expresso cvica perante uma realidade em grande
mutao. Embora nestas dimenses tambm se assista ao surgir de um completo
mundo novo, a ateno estar, mais uma vez e de forma particularmente signifi-
cativa, do lado dos processos de formao de movimentos comunitrios e cultu-
rais na cidade, bem como do lado daqueles cuja responsabilidade poltica e cultu-
ral deve incluir a reestruturao poltica, a facilitao, a incluso e a co-responsa-
bilizao (assim se fortalecendo em tica pblica e em avaliao social) por inova-
dos canais de democracia e de aco poltica.
perante estes elementos de base que se estruturam, nos pontos seguintes, as
principais reas de transformao em curso nas polticas urbanas. Comeando por
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Referncias:
BRASIL (1988), Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de Outu-
bro de 1988.
BRASIL (2001), Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados.
Braslia: Instituto Plis/Caixa Econmica Federal.
RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz (2012), Direito Cidade e a Segregao Residencial: desa-
fios do Estatuto da Cidade. Observatrio das Metrpoles: acessado em 01 de janeiro de
2012 em http://www.observatoriodasmetropoles.net/index.php?searchword=esta-
tuto+da+cidade&ordering=&searchphrase=all&Itemid=114&option=com_search&l
ang=pt
SANTOS JUNIOR, Orlando A. dos e MONTANDON, Daniel T. (orgs.) (2011), Planos direto-
res municipais ps Estatuto das Cidades. Balano crtico e perspectivas, Rio de Janeiro:
Letra Capital.
se sistematizar as diferentes linhas de aco seguidas nas ltimas duas dcadas
pelos principais actores pblicos da cidade, procurar-se- em seguida estruturar
um quadro analtico, de teor crtico, em torno dos regimes urbanos desenvolvidos
por entre as novas relaes de fora e de influncia.
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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[Fonte: State of European Union Cities Report, 2007, Comisso Europeia, DG Regio]
Diferencial de taxa de desemprego entre bairros de uma mesma cidade (2001)
3.2. A recomposio da aco pblica na cidade
Em resposta s dificuldades e oportunidades surgidas nas vrias vertentes de
aco pblica na cidade, mltiplas propostas de reaco e transformao tm sido
desenvolvidas nos ltimos 20 anos nos quadros da viso, do planeamento, da
administrao e da gesto urbana, nas mais variadas cidades.
Se, em determinadas cidades, as dinmicas de mudana chegaram a ser
transformadoras, noutras, por outro lado, a mudana e a inovao mostram ser
consideravelmente difceis. Uma diferenciao de trajectrias que revela que
tais processos so, no poucas vezes, muito dependentes de uma capacidade
cultural para a mudana, intrnseca ou preexistente, nos prprios actores e sis-
temas de inter-relacionamento presentes em cada contexto sociocultural espec-
fico. Deste tipo de confrontos de ordem sociocultural proviro as vias para a
construo e gesto de alternativas, bem como o seu hipottico florescimento.
Concretamente, o confronto entre as dinmicas quotidianas da cidade e seus
impulsos de transformao e as clssicas estruturas polticas, institucionais, cor-
porativas e relacionais por sua vez em crise de capacidade de reaco formal
tem originado no s um cada vez mais amplo reconhecimento da necessi-
dade de construo de alternativas de aco, como ainda a gradual mutao das
prprias pautas de relacionamento e dos diversos subsistemas em que estas, afi-
nal, so desenvolvidas.
Num nmero crescente de situaes, e nas mais variadas reas de aco, tm-
-se desenvolvido e implantado iniciativas extraordinariamente estimulantes. Da
constituio de novas formas de parceria e de trabalho conjunto entre agentes
urbanos a novos tipos de vnculos de adeso e de responsabilidade via projectos,
questes e espaos bem concretos, ao desenvolvimento de novas formas de deci-
so poltica, abrindo novos caminhos de aprofundamento democrtico. So cres-
centes as vozes a propor muitas destas evolues de escala bem local, como expe-
rimentaes de estruturaes sociopolticas de escala e relevncia mais ampla
como sucede por exemplo com as experincias nos processos de democracia par-
ticipativa e de democracia deliberativa (Dryzek, 2002). Para alm de revelar um
excepcional posicionamento por parte das experimentaes de base local, tal efeito
de demonstrao traduz, mais uma vez, o carcter de esteio civilizacional e de
ambiente inovador por excelncia que a cidade possui.
No entanto, so vrias as vozes que reconhecem ser ainda cedo para se con-
seguir desenhar estruturas conceptuais e cognitivas suficientemente claras
perante as transformaes em curso. Uma constatao que no pode no entanto
retirar qualquer fora importncia das experincias urbanas em curso. Antes
pelo contrrio. O prprio reconhecimento da mudana nos principais paradigmas
de representao e de reproduo social e cultural, primeira condio para a aber-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
tura inovao estrutural, no ainda, de todo, suficientemente claro em muitas
cidades e em muitos universos relacionais e administrativos de escala local ou
metropolitana. A capacidade desse reconhecimento depende de muitos factores,
mas depender sobremaneira das dinmicas motivacionais para a mudana por
parte dos meios culturais e polticos de cada cidade. Nestes contextos, os cenrios
de reaco tm tido velocidades e, sobretudo, direces muito distintas. Porque a
mudana inevitvel, pode ser mais ou menos planeada, e mais ou menos
democraticamente dirigida. As diferenciaes entre as mudanas em curso nas
cidades, diferenciaes por vezes manifestas mesmo em contextos nacionais e
sociopolticos similares, originam valoraes redistributivas muito diversas, e
tambm desfasamentos perceptivos nas expectativas de evoluo e de boa gover-
nao nos sistemas institucionais e polticos de cada cidade.
3.2.1. A afirmao do glocal
A leitura da bibliografia de referncia dos anos 1990, nomeadamente a anglo-
-saxnica e francfona, quer a de mbito acadmico quer a de natureza mais ins-
titucional (nomeadamente, a proveniente das estratgias e polticas da Unio
Europeia), mostra-nos que, pelo menos durante algum tempo, a interpretao das
mudanas em curso nas cidades, nas sociedades urbanas e nas polticas urbanas
parecia traduzir uma considervel coerncia. Tal era a fora da descoberta, para
a poltica e a geoestratgia, do territrio, das regies, das cidades e seus sistemas.
Essa coerncia analtica sucedia mesmo perante a crescente reconfigurao das
administraes e dos modelos de aco poltica (face crise dos sistemas keyne-
siano e fordista e paulatina confirmao dos modelos neoliberais de poltica eco-
nmica), e perante as culturas e os posicionamentos desconstrutivos de ndole ps-
-modernista. Uma coerncia que, por sua vez, prospectivava uma srie de novas
orientaes para o reestruturar dos sistemas de aco e de regulao nas polticas,
lideranas e estruturas de administrao pblica nas cidades e nas regies metro-
politanas europeias
5
.
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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5. Parte da literatura cientfica que incidia a anlise nas transformaes das polticas pblicas nos
governos urbanos europeus (desde meados dos anos 1980) revela, efectivamente pelo menos nas
suas primeiras abordagens ao estado-da-arte , uma relativa estruturao lgica dos caminhos propos-
tos. Veja-se, entre outros, Stoker (1991), Bennett (1993), Le Gals (1995), Harding (1996). Em simul-
tneo, do outro lado do Atlntico desenvolviam-se tambm diversas abordagens em torno de novas
perspectivas de aco poltica nas cidades nesta linha, de destacar o projecto Fiscal Austerity and
Urban Innovation, coordenado por Terry Clark, que deu origem chamada New Political Culture
(Clark e Hoffman-Martinot, 1998), e cujas anlises se estendem presentemente numa rede de mais de
40 pases e em mais de um milhar de cidades (ver em www.faui.uchicago.edu).
Quais eram essas novas orientaes? Comeando a tornar-se mais evidentes as
dinmicas e os impactos da globalizao econmica e cultural, e ao contrrio do
temido evanescimento do local nas novas geografias de influncia global, a afir-
mao do local no global, ou do glocal (termo entretanto tornado famoso e cor-
rente), na interpenetrao entre as diferentes escalas de aco e de influncia, tor-
nou-se num dos mais importantes oximoros da contemporaneidade (Amin e
Thrift, 1994; Peck e Tickell, 1994). Uma reafirmao do local, portanto, aps scu-
los de centralizao poltica. Reafirmao local, de resto, j consideravelmente
praticada e paulatinamente estruturada em diversos pases do Norte da Europa,
no ps-guerra. E a que, recentemente (nos anos 1980), a prpria Frana tinha ade-
rido, com um vigoroso processo de descentralizao e de regionalizao, tor-
nando-se esta o elemento definitivo para tal viragem. A par de um crescente reco-
nhecimento da dificuldade de actuao por parte de governos nacionais em rela-
o a problemticas cujas escalas de coordenao e de deciso solicitavam clara-
mente uma consentaneidade com escalas de responsabilidade poltica mais pr-
xima (Bennett, 1989 e 1993), a afirmao do glocal foi-se desenvolvendo, na
Europa, atravs da inflexo de competncias para nveis territoriais da adminis-
trao pblica mais meso e mais micro, via um reforo das capacidades e dos
recursos dos governos das cidades e das suas regies. E que, em simultneo, per-
mitiu a mutao de diversos enfoques mais tradicionais na actuao poltica, para
novas reas e novos protagonistas tais como o ambiente, o consumo, a qua-
lidade de vida (Clark e Hoffman-Martinot, 1998). Desenvolvendo no s a assun-
o de novas responsabilidades locais perante polticas especficas e objectivos
concretos, como o fomento de processos de reestruturao poltico-administrativa
de largo espectro, muitos dos quais baseados no princpio da subsidiariedade
(Newman e Thornley, 1996). Os nveis mais locais de governo viram aumentadas
as suas responsabilidades e a sua autonomia e, pouco a pouco, a sua prpria cul-
tura de aco poltica. Mas no necessariamente, de forma paralela, as suas capa-
cidades tcnicas e recursos humanos e financeiros.
Assim, num processo paralelo embora um pouco mais tardio, diversas outras
lgicas administrativas e recontextualizadoras dos quadros de aco pblica local
foram-se consolidando. Nomeadamente, as lgicas da empresarializao pblica e
pblico-privada local e, decorrendo destas, as lgicas da competitividade urbana.
A competitividade tornou-se, para muitos, o novel paradigma da cultura de aco
territorial, perante os dilemas de uma globalizao de cariz econmico e com
srios entraves financeiros decorrentes em parte da elevada eroso de uma capa-
cidade de actuao keynesiana de dirigismo pblico, assumindo legtimas bandei-
ras de eficincia e de boa gesto (Jessop 1993 e 1994, Bennett 1997). Nesta lgica,
partes significativas dos aparelhos administrativos locais foram sendo cultural e
organizacionalmente reestruturadas, tanto via processos de parceria, de outsour-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
cing e de privatizao como sob lgicas de mudana interna para uma perspectiva
de Estado empreendedor
6
(Harvey, 1990; Jessop, idem e ibidem; Mayer, 1994;
Peck, 2001). Dando origem, por sua vez, a estratgias de aco pblica de sentido
primordialmente econmico (e, neste, de pendor neoclssico ou, como mais tarde
se diria, neoliberal) orientadas para a facilitao e atraco de agentes, de dinmi-
cas e de investimentos de natureza eminentemente financeira.
Sob estas lgicas se tm, at hoje, sucedido os mais variados processos que,
paulatinamente, tm alterado de forma profunda as culturas, as estruturas, as com-
petncias e as prticas de aco pblica sobre as cidades europeias. Uma evoluo
que se tem sucedido no sem grandes antagonismos e batalhas polticas, em espe-
cial face a aparelhos administrativos de ndole fortemente fordista. As direces
so as mais variadas. Os processos de regionalizao e de descentralizao admi-
nistrativa em pases de clssica tradio centralista, como a Frana. A valorizao
da construo de estratgias e de contratos polticos alargados sobre a cidade
recordando-se, neste mbito, o bem conhecido exemplo da cidade de Barcelona,
ou os Contrats de Ville franceses. As mais variadas reformas administrativas e pro-
cessuais. O alargamento das prticas contratuais. O estabelecimento de programas
e de linhas de aco dirigidas a responsabilizar diferentes nveis da administrao
pblica e do sector privado alguns destes programas pblicos incluindo signifi-
cativos recursos, como os programas britnicos City Challenge ou o programa por-
tugus Polis, ambos direccionados para projectos urbanos de desejado carcter
exemplar. Os mltiplos processos de fomento de parcerias e de uma maior aber-
tura sociedade civil na partilha e na co-responsabilizao de solues situando-
-se aqui uma mirade de experincias decorrentes de distintas bases ideolgicas,
das parcerias construdas sob a gide de projectos e de actores bem concretos
(como as Urban Development Corporations do Reino Unido ou as Societs dEcono-
mie Mixte francesas) instituio de conselhos cvicos participativos e mesmo de
mbito deliberativo, onde as experincias dos processos brasileiros de oramento
participativo se tornaram das mais conhecidas e impactantes.
A Unio Europeia tem tido, nestes mbitos, um papel central ao promover ini-
ciativas estratgicas e vastas linhas de apoio dirigidas expressamente qualifica-
o e competitividade das cidades, bem como ao reforo do protagonismo dos
respectivos governos e dinmicas urbanos, em resposta ao reconhecimento destas
como elementos centrais na afirmao socioterritorial, econmica e cultural da
Europa
7
. As entidades pblicas locais, perante um leque alargado de novas respon-
6. O termo anglfono corrente entrepreneurial (proveniente de entrepreneur, ou actor de condio
eminentemente empresarial, activo e pleno de capacidade de realizao, tal como no sentido em que
o economista Joseph Schumpeter o designou).
7. Este reconhecimento poltico-institucional europeu, das cidades como meios privilegiados para
o desenvolvimento econmico-social, encontra-se essencialmente ligado s opes estruturais de
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
As Sustainable Communities no Reino Unido
Ana Roldo | Parque Expo
No actual contexto urbano, onde o conceito de sustentabilidade j uma referncia
incontornvel, merece especial referncia o Diploma das Comunidades Sustentveis apro-
vado no Reino Unido no ano de 2007.
Tal como o nome indica, o Sustainable Communities Act tem em vista a criao de
comunidades sustentveis, isto , territrios que do resposta s necessidades da popu-
lao presente e futura, conferindo-lhes oportunidades de escolha e contribuindo para a
sua qualidade de vida. A sua prossecuo dever alicerar-se numa estratgia de longo
prazo ( qual se associa o respectivo plano de aco) desenvolvida pelos diferentes acto-
res, desde os principais stakeholders, ligados ao ordenamento e gesto do territrio, a
associaes locais e populao em geral, e dever assumir um cariz transdisciplinar, com
reflexos em sete componentes chave:
Sociedade e cultura: comunidades vibrantes, harmoniosas e inclusivas;
Governana: liderana e participao activa;
Ambiente: territrios que proporcionem um contexto ambiental amigvel;
Habitao e ambiente construdo: construo e ambiente de qualidade;
Transporte e conectividade: bons servios de transporte e comunicao, acessibili-
dade ao trabalho, escolas e outros servios;
Economia: economia local crescente e diversificada;
Servios: uma gama o mais completa possvel de servios acessveis comunidade.
Sendo estes os objectivos ambicionados, como se operacionaliza ento o diploma e
como se promovem efectivamente estas Comunidades Sustentveis? Apesar de qualquer
pessoa ou entidade ter livre arbtrio de expor as suas ideias, ter de ser, obrigatoriamente,
a Autarquia a submet-las formalmente Associao de Governo Local, que tem como
funo list-las e apresent-las Secretaria de Estado para as Comunidades, que ento pro-
cede deliberao.
Neste contexto, sero privilegiadas as propostas que contribuam para um aumento da
sustentabilidade do territrio, que sejam de aplicao vivel e que espelhem a inteno de
um painel expressivo de actores locais. Adicional e obrigatoriamente, qualquer proposta
ter de implicar a efectiva transferncia de poderes para as instncias mais prximas dos
cidados, atribuindo ao poder autrquico e prpria populao um papel de liderana e
uma maior autonomia na prossecuo de polticas urbanas.
Em 2010 foi negociada e acordada a primeira vaga de propostas, da qual surgiram bons
exemplos de polticas de aplicao local, nomeadamente, a criao de incentivos atrac-
o e subsistncia de pequenas e mdias empresas e um aumento de benefcios para a
adopo de energias renovveis.
O apuramento do sucesso deste diploma e do desenvolvimento destas comunidades
carece, contudo, de um prazo mais alargado. Se h quem veja este como um verdadeiro caso
CAIXA 7
sabilidades e desafios, tiveram tambm elas que procurar adaptar-se, interna e
externamente, na qualificao dos seus recursos humanos e no desenvolvimento
de estruturas e instrumentos de maior operacionalidade administrativa, de planea-
mento e de estratgia urbana.
A evoluo destas ltimas dcadas, nos quadros da aco local e urbana na
Europa, revela um importante quadro de fundo: a afirmao das cidades e das
regies europeias como economias e sociedades prprias (como relatam Bagnasco
e Le Gals, 2000). E com um potencial de impacto que no poucas vezes mostra
poder transcender as prprias cidades. Como escreveu Bernard Jouve (2004), as
polticas urbanas tm-se tornado, progressivamente, um espao de recomposio
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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de sucesso, outros colocam em causa a sua transparncia e a eficincia das medidas propos-
tas, apontando-as como pouco ambiciosas e desintegradas de uma verdadeira estratgia.
Facto inegvel , certamente, que este diploma no s enfatiza a importncia da sus-
tentabilidade dos territrios locais como corresponde a um processo inovador de bottom-
-up, que abre portas descentralizao num dos pases mais centralizados da Europa
Ocidental, e que, como tal, deve ser visto como uma referncia em termos de polticas
urbanas contemporneas.
Referncias:
Sustainable Communities Act: http://www.lga.gov.uk/lga/core/page.do?pageId=561616
Office of the Deputy Prime Minister (2004), The Egan Review: Skills for Sustainable Com-
munities, Londres.
Department for Communities and Local Government (2008), Sustainable Communities
Act 2007: A Guide, Londres.
BRAND, Anthony (2008), Sustainable Communities Act The key that finally unlocks real
local potential, Londres.
fomento da competitividade, nomeadamente no mbito da Estratgia de Lisboa (2000), e na ambio
de colocar a UE como a economia mais competitiva do mundo. Em menor grau, a tnica europeia nas
cidades surge tambm face constatao de que uma srie de problemticas de tendncia crescente-
mente preocupante (como as questes da sustentabilidade ecolgica, da excluso social ou ainda da
integrao dos imigrantes) dever ser combatida em escalas e em mbitos eminentemente locais
nomeadamente, urbanos. Assim se tm desenvolvido programas prprios de qualificao urbana,
nomeadamente o URBAN (j numa terceira gerao, tendo envolvido at hoje mais de 300 cidades).
Vejam-se, a estes propsitos, os documentos base da Comisso Europeia de 1998 e de 2005. Em simul-
tneo, surgiram ainda movimentos associativos de cidades europeias, como a EUROCITIES, actor com
uma voz j significativa no espectro europeu (ao ponto de exigir a existncia de um comissariado euro-
peu especificamente direccionado para as cidades e para os assuntos urbanos).
do lugar entre a sociedade civil e a poltica (p. 3). Esta afirmao particular-
mente relevante ao nvel da construo de instrumentos, processos e espaos de
maior participao de outros agentes que no os pblicos na governao e admi-
nistrao. Nas cidades tm-se fortalecido pautas e estruturas polticas de cariz
mais autnomo, orientadas para a interaco e negociao local, entre diferentes
actores sociais e econmicos (Crozier e Friedberg, 1977; Dunleavy, 1980; Gaudin
e Novarina, 1994). Nesta linha (embora no se tratando verdadeiramente de uma
escala urbana) foram pioneiros os trabalhos desenvolvidos sobre os sucessos dos
distritos industriais italianos (nomeadamente por Beccattini, 1987, e por Bagnasco
e Trigilia, 1988), procurando entender como as prticas de interaco social resul-
tavam numa qualificao socioeconmica de todo um territrio formas de inte-
raco social mais tarde reflectidas em torno do conceito de capital social
(Putnam, 1993).
Esta evoluo tem exigido, assim, a construo de novas pautas conceptuais e
metodolgicas, para novas formas de aco poltica e programtica. E, nestes
mbitos, as linhas de trabalho tm procurado no se limitar a exerccios de des-
construo do que parece, desde h j algum tempo, desconstruir-se por si mesmo.
Mas, por outro lado, ainda pouco se tm dirigido para a construo de novos prin-
cpios, face a novas realidades. Como escreveu Isabel Guerra, hoje, as crticas s
polticas e programas de produo de cidade parecem ser mais sobre o seu accio-
namento do que sobre a sua concepo (2003, p. 248).
Porque a verdade que, apesar de to relevantes alteraes, as tendncias do
glocal, e da afirmao da aco poltica glocal, so ainda consideravelmente inst-
veis. Esta instabilidade aumentou repentinamente, com a presente crise financeira
e econmico-social. As reconfiguraes sistmicas no sentido de um amplo novo
paradigma na poltica urbana mostram continuar em desenvolvimento. Porque a
cidade continua em mudana, bem como os jogos de foras dos tabuleiros de inter-
aco urbana. Mais recentemente, a capacidade de influncia de lgicas e actores
eminentemente financeiros amplificou-se de forma intensa, desequilibrando muitos
balanceamentos entre objectivos particulares e colectivos. Estes novos desequil-
brios no esto, ainda, de todo co-respondidos, apesar das vrias direces pros-
seguidas por parte dos diversos subsistemas nos aparelhos da administrao, da
poltica e da sociedade civil.
Nestes tempos de contnua recomposio das paisagens da cidade e da cidada-
nia, tornou-se j evidente a necessidade de uma reinveno das culturas e dos qua-
dros de aco poltica. De uma reafirmao poltica do glocal. Think globally, act
locally, mote hoje j garantidamente ganho. Mas tambm, de forma crescente,
think locally, act globally. Uma reinveno que proponha novas possibilidades,
mais slidos caminhos, na cidade e no mundo. Alicerando, atravs das excelen-
tes oportunidades que se abrem na condio urbana contempornea e nas mais
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
variadas ideias, propostas e experincias em curso contnuas dinmicas de evolu-
o e de revoluo sociopoltica, cultural, tecnolgica e informacional.
3.2.2. Vectores de recomposio da aco pblica urbana
Os agentes e responsveis pela governao da cidade tm assistido, tambm
eles, nas ltimas dcadas, a significativas transformaes nos seus quadros e
estruturas de aco. No obstante a considervel fractalidade das tendncias
evolutivas, e tambm a notria reconfigurao das estruturas polticas de admi-
nistrao e de regulao urbana. Afinal, a anunciada revoluo urbana decorre
h j pelo menos de duas a quatro dcadas. Da mesma forma, embora com um
sempre inevitvel desfasamento temporal, tm-se tambm sucedido as experin-
cias e as propostas de novas formas de pensamento e de aco nas polticas de
cidade, pelo menos nas cidades com maiores doses de cosmopolitismo e de capi-
tal sociopoltico.
Prope-se de seguida, por sete grandes vectores de recomposio, uma listagem
das dimenses por onde as polticas urbanas europeias tm evoludo nos ltimos
20 anos, por sua vez face a um contexto de glocalizao a afirmao do global e
em simultneo do local:
a) Tanto como reaco considervel crise do Estado-nao europeu como em
resposta ao aumento das exigncias de actuao em escalas locais, tem-se suce-
dido desde pelo menos os anos 1970 e 1980 uma clara tendncia de recomposio
das estruturas do Estado via processos de descentralizao poltico-administra-
tiva. Linhas de reescalonamento e de reterritorializao das fronteiras de aco
poltica e pblica (Le Gals, 1995, Jouve e Lefvre 1999, Brenner, 2004), onde
vrias reas de aco governativa (e de correspondente responsabilidade poltica e
eleitoral) tm sido reestruturadas por lgicas de subsidiariedade entre os diferen-
tes nveis da administrao pblica. Os processos de descentralizao visam o
reforo das responsabilidades polticas dos governos regionais e locais (com os
governos das cidades e metrpoles a assumirem uma especial preponderncia nas
exigncias autonmicas) e o concomitante desenvolvimento de novas formas e ins-
trumentos de coordenao vertical tm acentuado a necessidade de uma maior
maleabilidade nas estruturas estaduais (Jessop 2002), o que por sua vez exige alte-
raes culturais de importante impacto (Sharpe 1993). Situam-se nesta linha pro-
cessos de recomposio pblica, alguns de carcter j verdadeiramente histrico,
como o caso do processo de descentralizao/regionalizao operado em Frana
desde 1982 um Estado tradicionalmente centralista mas onde, perante algumas
leis fundamentais recentes, so j diversos os que o comeam a intitular como
Estado descentralizado (Jouve, 2004).
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Polticas urbanas e do territrio em Frana
Gilles Pinson | Universit de Lyon
A agenda urbana e territorial francesa esteve dominada nos ltimos 20 anos por trs
desafios ou fenmenos principais: a prossecuo do processo de descentralizao, o cres-
cente domnio das cidades e a emergncia de um verdadeiro poder de aglomerao, o repo-
sicionamento do Estado e dos seus servios desconcentrados.
Se no implicou alteraes jurdicas substanciais face s leis de descentralizao de
1982-83, o acto II da descentralizao (2003-2004) teve como efeito homolog-la, introdu-
zindo na Constituio o princpio de uma organizao descentralizada da Repblica.
Deste modo, o processo de reforo das competncias de cada um dos trs nveis de admi-
nistrao local pde ser conseguido. As regies reforaram a sua aco em matria de
desenvolvimento econmico, de transportes e de formao profissional, e os departamen-
tos em matria de aco social.
Todavia, o processo mais espectacular a marcar o sistema territorial francs foi o
reforo da cooperao intercomunal, em particular nas grandes cidades. A descentraliza-
o no havia previsto o problema da extrema fragmentao do mapa comunal francs
(36 000 comunas). A forte presena dos eleitos locais no Parlamento, em virtude da acu-
mulao de mandatos, foi sempre obstculo a solues autoritrias de fuso. Em compen-
sao, uma srie de leis (1967, 1992, 1995) tinham tentado favorecer frmulas de coope-
rao intercomunal de base voluntria. Trata-se da Lei Chevnement de 1999, que teve o
impacto mais eficaz ao articular incentivos financeiros com ameaas de sanes (imposi-
o de reagrupamento pelo prefeito). Esta lei impulsionou de forma decisiva a cooperao
intercomunal. A 1 de Janeiro de 2011, 2599 estabelecimentos pblicos de cooperao inter-
comunal (comunidades urbanas, comunidades de aglomerao) com receitas prprias rea-
grupavam 95,5% das comunas e 89,9% da populao. Nas maiores cidades, as estruturas
intercomunais concentram doravante o essencial dos recursos financeiros e tcnicos, coor-
denando a maioria das polticas. No entanto, estas sofrem ainda de um dfice democr-
tico uma vez que os vereadores no so eleitos por sufrgio directo, mas designados pelos
conselhos municipais.
Face ao aumento do poder das autoridades locais, nomeadamente urbanas, a atitude
do Estado central variou enormemente nos ltimos 20 anos. Sob as presidncias Mitterrand
(1981-1995) e Chirac (1995-2007), o Estado privilegiou a contratualizao. As polticas e
os investimentos so negociados e co-financiados entre o Estado central, o Estado descon-
centrado e as colectividades locais. Os servios desconcentrados do Estado escala depar-
tamental e regional mantm no entanto um papel de ligao entre o centro e os poderes
locais. Mas a partir de metade dos anos 2000 e ainda mais claramente depois da chegada
de Sarkozy ao poder, deu-se uma evoluo muito ntida por parte do Estado, inspirada em
parte nos princpios do New Public Management e nos imperativos de reduo da despesa
pblica. A primeira transformao desta evoluo foi a lei da reforma das colectividades
territoriais que, entre outras medidas, agrupa o cargo de vereador departamental e regio-
nal num s, o de vereador territorial, numa clara inteno de suprimir um escalo na
CAIXA 8
As principais linhas da tradio histrica de governao local e urbana europeia
apresentam, na verdade, um padro de considervel autonomia face s atitudes e
decises polticas que afectam directamente cada cidade ou regio. No obstante,
estes padres histricos mostram uma menor relevncia nos governos de escala
regional, com notveis e histricas excepes, por razes bvias de sobrelevao
dos poderes absolutos reais e, mais tarde, dos Estados-Nao. A forte tradio loca-
lista europeia provm, em parte central, das estruturas poltico-administrativas do
imprio romano, e ainda da Igreja, muito vincada na Idade Mdia, e com uma estru-
tura por sua vez subsidiria da romana. Em ambas imperava um dos princpios cen-
trais da subsidiariedade: o que pode ser descentralizado, assim deve ser. A sobrevi-
vncia secular destas duas estruturas mostra que os sistemas baseados na subsidia-
riedade implicam a existncia de organizaes poltico-institucionais bem oleadas,
numa conjugao entre uma considervel autonomia (incluindo financeira) e uma
grande capacidade de comunicao e de colaborao s diferentes escalas.
Reconhecendo-se que em diversas reas de poltica e de gesto as competn-
cias dos governos locais europeus se podem considerar significativas (tanto em ter-
mos histricos como actuais), existem obviamente diferentes matizes e desequil-
brios, sob diferentes mbitos e processos histricos nacionais, que tm provocado
evolues muito distintas em cada caso. Em certo sentido, tambm Portugal deti-
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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colectividade territorial. A segunda mutao consistiu na reorganizao da presena do
Estado nos territrios. O escalo departamental dos servios desconcentrados foi sacrifi-
cado em benefcio do escalo regional, por um lado, mas tambm das administraes
centrais. Assim, o Estado francs, que tinha a forte particularidade de estar presente nos
territrios, tende a retirar-se a fim de reforar a capacidade de controlo distncia pelos
ministrios e agncias nacionais.
Referncias:
EPSTEIN, R. (2005), Gouverner distance. Quand ltat se retire des territoires, in Esprit,
(319), p. 96-111.
PINSON, G. (2010), France, in Goldsmith, M. J. & Page, E. C. (eds.), Changing Govern-
ment Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism, Londres: Routledge,
p. 68-87.
PINSON, G.; LE GALS, P. (2005), State restructuring and decentralisation dynamics in
France: Politics is the driving force, in Working Papers du Ple Villes, Centre dEtudes
Europennes de Sciences Po, n. 07 (http://blogs.sciences-po.fr/recherche-villes/
files/2010/01/cahier_ville_0507.pdf).
nha um poder local relativamente autnomo, paulatinamente mitigado desde pelo
menos a regncia centralista de Pombal, sem dvida at ao Estado Novo e durante
este. Hoje, quase 40 anos aps a instaurao da 3 Repblica, que colocou alis
no reforo do poder local um dos seus maiores pilares de afirmao democrtica,
vive-se uma situao consideravelmente hbrida. Contendo importantes desfasa-
mentos entre as competncias polticas do poder local e as suas reais necessidades
e capacidades; com estruturas fiscais, normativas e administrativas de suporte
local ainda extraordinariamente pouco slidas, muito designadamente nos territ-
rios urbanos, onde as realidades extravasaram h muito as capacidades adminis-
trativas e as fronteiras territoriais. Entre estes desequilbrios, um dos mais exem-
plares, e com efeitos constantemente perniciosos, situa-se no elevado desajusta-
mento entre a capacidade de regulao da produo sobre o solo urbano (activi-
dade pblica sujeita a grandes presses) e as significativas deficincias e depen-
dncias financeiras das autarquias.
A Europa urbana ia entretanto reconhecendo a escala metropolitana como a
mais primordial para o planeamento e as aces territoriais de cariz estruturante.
Como tal, em diversas metrpoles sucederam-se medidas para a constituio ou
reforo de governos, de coligaes e de contratualizaes de escala metropolitana
(Borja e Castells, 1997). Entre os mais notveis exemplos, situa-se a reconstituio
do Greater London Council, extinto nos anos Thatcher e reactivado no final do
sculo; e a constituio das Communauts Urbaines e dos Contrats dAgglomra-
tion nas principais metrpoles francesas.
Por seu lado, no seguimento destes contextos de reconfigurao institucional e
organizacional, e reconhecendo-se igualmente a necessidade de uma aco governa-
tiva de maior proximidade e simultaneamente eficaz, os processos de descentraliza-
o tambm se tm sucedido em escalas muito locais e intra-urbanas, reforando-se
por sua vez o papel poltico dos bairros e dos distritos urbanos de microescala. Como
exemplo muito interessante, cita-se o processo de consolidao poltica e administra-
tiva, em cerca de uma dcada, dos 10 distritos urbanos da cidade de Barcelona.
Dada a sua grande influncia, so ainda de referir as principais linhas de
orientao poltica, de desenvolvimento regional e urbano e de coeso por parte
das instituies e das polticas da Unio Europeia. Esta tem sido, indubitavel-
mente, um importantssimo actor na evoluo dos quadros de governao dos
territrios urbanos e regionais europeus. Igualmente empenhada nos processos
de descentralizao, a UE tem valorizado o reforo sistemtico das componentes
de aco poltica em escalas mais regionais e, crescentemente, locais e mais espe-
cificamente urbanas
8
. Orientaes europeias com uma carga poltica abrangente
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130
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
8. A este propsito, vejam-se os documentos base da Comisso Europeia (Orientaes Estratgias Comu-
nitrias da Poltica de Coeso, Comisso Europeia, 2005) e do Conselho da Europa (Princpios que
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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A. Descentralizao pol-
tico-administrativa
Nacional, regional e local
Regionalizao (descentralizao nacional)
Metropolizao (descentralizao nacional)
Distritos urbanos e bairros administrativos
(descentralizao municipal)
Mecanismos de subsidiariedade e de coope-
rao vertical
B1. Modernizao orga-
nizacional e cultural
da Adminitrao
Pblica
Local e regional
Projectos de reorganizao e de moderniza-
o administrativa
Maior flexibilidade na gesto e no planea-
mento urbano
Mecanismos de cooperao pblica horizontal
Maior proximidade com o municipe
B2. Empresarializao/
/Privatizao de
estruturas e Servios
Pblicos
Local e regional
Empresarializao municipal
Gesto partilhada de servios pblicos
Out-sourcing de servios pblicos
Privatizao de determinadas reas de servi-
os pblicos
Alienao de posies municipais para pro-
moo privada
C. Planeamento
Estratgico
Regional e local
Planos estratgicos de cidades
Planos estratgicos de desenvolvimento e de
ordenamento regional/metropolitano
Contratualizao estratgica entre actores
D1. Projectos
Catalisadores
Local e nacional
Grandes projectos de promoo temtica e
urbanstica (Jogos olmpicos, exposies
internacionais, capitais de cultura, etc.)
Projectos de inovao e de demonstrao
urbana (City Challenge, URBAN, POLIS, etc.)
D2. City Marketing Local
Promoo da imagem da cidade
Desenvolvimento de estilizao imagtica
para os mercados empresarial e turstico
E. Participao e
Cooperao
Local
Parcerias pblico-privadas e multipartidas
Conselhos e rgos participativos ou colegiais
Processos cvicos participativos
Processos cvicos deliberativos
Agendas XXI Locais
Escalas principais Vectores de recomposio Linhas operacionais
Grandes vectores de recomposio nas polticas urbanas europeias dos ltimos 20 anos (dcadas de 1990 e de 2000)
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132
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Arrondissements, secteurs e communes
Joo Seixas
O processo de descentralizao municipal em Frana, e muito particularmente nas suas
trs maiores cidades (Paris, Lyon e Marselha), merecedor de atenta reflexo, no s
devido aos seus postulados e evoluo prprios, mas tambm face a algumas importantes
similitudes com o sistema poltico-administrativo portugus, igualmente de tradio napo-
lenica e centralista.
Para alm do bem interessante processo de descentralizao de escala regional,
sucedeu-se um paralelo processo de infra-descentralizao nas grandes cidades. A lei
vulgarmente conhecida por Lei PML (Lei n. 82-1169, promulgada a 31 de Dezembro
de 1982) redefiniu a organizao administrativa das trs maiores cidades francesas;
Paris, Marselha e Lyon. As 20 comunas da capital francesa tornaram-se, tanto em ter-
mos formais como em termos de autonomia de recursos, mais capacitadas para a aco
de pleno exerccio numa srie de funes de governao nos seus territrios (transfor-
mando-se, como referem alguns autores, em quase-cmaras). Similar processo decor-
reu na cidade de Marselha (com oito sectores) e na cidade de Lyon (nove comunas).
Em cada comuna/sector existem conselhos de Arrondissement, eleitos por sufrgio
universal. Tal como em Barcelona, o poder destas instituies de mbito mais local
tem aumentado ao longo dos anos embora tal evoluo dependa, no em pequena
medida, do estilo pessoal dos diferentes lderes locais, o que tem feito com que a evo-
luo no processo de afirmao das comunas tenha histrias relativamente distintas. Os
analistas so consideravelmente consensuais em reconhecer que a descentralizao das
grandes cidades francesas, apesar da manifestao de algumas situaes de populismo
local, tem tido resultados bastante positivos, ao nvel da potenciao da qualidade de
vida urbana (Houk, 2004). Em 1995, foram ainda reforados os poderes destas comu-
nas e sectores (por motivos essencialmente ligados a guerras partidrias entre a esquerda
e a direita), reflectindo a generalizada constatao de um melhor servio pblico de
proximidade.
So os seguintes os objectivos globais das novas divises administrativas desenvol-
vidas no interior das trs maiores cidades francesas:
Aproximar a gesto municipal: os nveis de compreenso, de responsabilidade e de
deciso s escalas mais locais e aos cidados;
Diminuir a distncia dos nveis e responsveis de governo face s necessidades locais;
Melhorar a prestao de servios pblicos;
Potenciar uma nova leitura (e uma melhor cognio) da cidade e dos seus espaos
urbanos;
Ser o leit-motiv operacional para a reforma municipal;
Remotivar e racionalizar a administrao pblica municipal;
Permitir uma estratgia, gesto e planeamento mais eficaz, aos mais diferentes
nveis;
CAIXA 9
e que, alm de consubstanciarem o reconhecimento da crescente relevncia das
cidades como dimenso poltica concreta, tm pressionado e promovido proces-
sos nacionais de descentralizao e de desconcentrao (veja-se alnea seguinte),
processos notavelmente histricos em pases com tradio poltica centralista,
como o caso de Portugal.
b) Uma outra dimenso de transformao coloca a tnica nas reformas das
estruturas organizacionais, administrativas e culturais do sector pblico, no
sentido de melhor as adequar s necessidades e exigncias contemporneas. Pro-
cessos de reforma interna que, tal como os processos de descentralizao acima
referidos, devem ser entendidos nos contextos mais vastos de modernizao e de
esforo de relegitimao do prprio poder poltico e administrativo (Mozzica-
freddo, 2001). Desta dimenso, como parece bvio, tm surgido dos mais signifi-
cativos desafios colocados quer aos decisores polticos quer s prprias estruturas
administrativas existentes estruturas administrativas, relembremo-nos, constru-
das e consolidadas no h assim tanto tempo mas certamente em contextos pol-
tico-culturais e socioeconmicos consideravelmente distintos dos actuais, e em
grande medida enquadradas em sistemas estveis de organizao poltica e social
(incluindo os sistemas corporativo e sindical).
As diferentes lgicas e processos de reforma administrativa, embora tendo por
base premissas relativamente similares, tm assumido as mais variadas formas e os
mais distintos carizes, sendo como tal susceptveis de diferenciao tipolgica.
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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133
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Aumentar a capacidade de pensamento e de aco estratgica por parte da Cmara
Municipal.
Referncias:
HOUK, Melody (2004), Linstitution de la proximit: Les arrondissements de Paris,
Marseille et Lyon depuis 1983, in Jouve, Bernard e Booth, Philip (2004), Dmocraties
Mtropolitaines Transformations de ltat et politiques urbaines au Canada, en France
et en Grande-Bretagne, Sainte-Foy: Presses de LUniversit du Qubec.
Site da Mairie de Paris http://www.paris.fr e de cada um dos seus Arrondissements
http://www.paris.fr/politiques/paris-politiques/arrondissements/p193
Guiam o Desenvolvimento Espacial Sustentvel do Continente Europeu, CEMAT, 2003). Veja-se ainda
a Carta de Leipzig (2007) e a Declarao de Toledo (2010).
Seguindo Mozzicafreddo (2001), uma primeira linha que procura ir no sentido de
uma nova administrao pblica baseia-se nas reformas organizacionais dos mode-
los de administrao weberianos, mantendo a perspectiva base da conduo directa
dos servios pblicos e, como tal, preocupando-se com linhas de aco como os
projectos de modernizao, de reestruturao e de motivao internos, as reestru-
turaes no sentido da flexibilizao de processos, os processos de desconcentrao
das administraes dos servios pblicos excessivamente centralizados, o desenvol-
vimento de mecanismos de cooperao pblico-pblico, e ainda com uma maior
proximidade entre a administrao e o cidado. Uma segunda linha, mais apensa
ao que se poder denominar como uma nova gesto pblica, sobretudo atrada
por lgicas de gesto que sublinham sobremaneira as perspectivas de eficincia ges-
tionria, como tal susceptvel de decises de delegao e de devoluo de compe-
tncias para actores mais eficientes. Daqui as contnuas tendncias de empresaria-
lizao (mesmo que permanecendo nos universos pblicos, mas tendencialmente
de direito e aco privada), de gesto partilhada de servios pblicos por diferentes
actores, de recurso ao outsourcing, de privatizao com regulao generalista de
determinadas reas de gesto colectiva e ainda da alienao de outro tipo de posi-
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134
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
A grande regio da le-de-France, com cerca de onze milhes de habitantes, constante
palco de batalha poltica entre as faces regionalistas, localistas e centralistas
es municipais para a produo urbana privada (nomeadamente, e nos casos das
autarquias urbanas, de propriedades e de direitos de construo).
Em importante medida, as aces de reforma da administrao pblica tm
ido no sentido de diminuir a burocracia, as disfuncionalidades e a prpria ina-
daptabilidade de diversas reas dos sistemas administrativos clssicos, atravs
de processos de modernizao organizacional e cultural. Procurando desenvol-
ver-se, no seio das instituies de governo da cidade, uma cultura organizacio-
nal mais dinmica, mais flexvel, mais pr-activa. E, como tal, com maiores qua-
lificaes, e com um renovado sentido de responsabilidade pblica aos mais dife-
rentes (e novos) nveis e escalas, o que tambm inclui o desenvolvimento de
mecanismos e de capacidades de cooperao, de interligao e de subsidiarie-
dade entre os diferentes actores pblicos (Stoker e Young, 1993). Do-se tambm
novas abordagens construo dos instrumentos de gesto e de regulao
pblica (por exemplo, em alguns planos urbansticos), reduzindo a excessiva
rigidez e fomentando uma maior flexibilidade e pragmatismo, inclusive, precisa-
mente, no fomento de processos negociados e contratualizados com outros acto-
res da sociedade urbana (Healey, 1992 e 1997; Gaudin e Novarina, 1997). Estes
so, no obstante, caminhos que comportam srios riscos, na eventualidade de
estruturas polticas no preparadas ou no propensas a uma efectiva estratgia e
liderana pblica. Pode suceder-se a queda das estruturas de aco pblica para
modelos de gesto urbana fragmentados, hipoteticamente perdendo objectivos
globais. Tal passagem de uma estrutura consideravelmente rgida para lgicas
mais flexveis implica uma grande ateno em relao aos poderes processuais,
e simultaneamente construo de formas mais substantivas de estratgia inte-
grada, de avaliao e de controlo (Healey e Williams, 1993). Os exemplos nestas
reas so inmeros, e seguramente muito redutor enunciar apenas um par de
casos. Os universos organizacionais e processuais dos governos das cidades
europeias tm sido sujeitos s mais variadas transformaes, que vo desde alte-
raes muito concretas em mbitos processuais e burocrticos (licenciamentos
rpidos, gesto personalizada, autonomias organizacionais) a amplas reformas
institucionais reconfigurando universos administrativos inteiros (Bagnasco e Le
Gals, 2000).
Nestas lgicas de prossecuo do aumento da eficincia e da pr-actividade
na gesto e administrao urbana, e tambm resultado de uma fuso entre cor-
rentes poltico-ideolgicas e de um crescente interesse por parte do sector privado
na gesto de diversas reas de proviso pblica urbana, tem-se igualmente afir-
mado uma tendncia no sentido da empresarializao e mesmo de devoluo e
privatizao de mltiplas estruturas e servios pblicos na cidade. Hoje em dia,
em praticamente todas as cidades europeias, os universos da administrao local
contm mltiplas formas assumidamente empresariais e mesmo privadas de ges-
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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135
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to urbana, em reas que vo da gesto de resduos e do estacionamento auto-
mvel aos processos de reabilitao e prpria planificao urbanstica e estra-
tgica. Diferentes formas empresariais, por sua vez, com distintos posicionamen-
tos, diferentes culturas, consoante se trate de uma empresarializao funcional de
determinados sectores da administrao local, de parcerias pblico-privadas, de
parcerias pblico-comunidades, da autonomizao institucional, com a criao
de empresas exclusivamente pblicas (embora fora do universo pblico conven-
cional), ou de empresas mistas (os casos mais numerosos, onde o Estado pode
ser maioritrio ou minoritrio, resultantes de contratualizaes com entidades
privadas especializadas em determinado sector), ou, finalmente, de empresas
exclusivamente privadas, sejam novas ou resultantes de processos de privatiza-
o (normalmente sujeitas a enquadramentos de regulao). Com grande tradi-
o em pases como o Reino Unido
9
(de onde provm, nomeadamente, grande
parte da reflexo epistemolgica, como por exemplo em relao s famosas
QUANGO
10
), a empresarializao e a privatizao local (ou municipal) tem tido
uma quota-parte crescentemente relevante na recomposio dos quadros da
aco pblica nas cidades europeias.
c) Uma terceira importante linha de reestruturao no panorama da governa-
o das cidades tem salientado o papel do planeamento estratgico. Como res-
posta crescente complexidade dos territrios urbanos, perante ambientes de limi-
tados recursos, face a maiores exigncias de eficincia e de orientao, muitos
governos locais tm procurado diminuir a perda de viso sistmica, e de uma ine-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Os distritos urbanos das cidades de Madrid (21 distritos) e de Lyon (9 arrondissements)
9. O famoso relatrio Rogers (1997) incide parte importante das suas recomendaes no sentido da
criao de empresas de regenerao urbana, no sentido de estimular o investimento em reas crticas
de revitalizao da cidade.
10. Acrnimo de Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisation.
Os distritos urbanos de Barcelona
Joo Seixas
O municpio central da capital da Catalunha, com uma rea de aproximadamente
95 km
2
(similar ao de Lisboa, com 84 km
2
) e uma populao residente um pouco superior
a 1,5 milhes de habitantes (detendo, assim, uma densidade populacional quase trs vezes
superior de Lisboa), encontra-se, desde 1984, territorialmente estruturado em 10 juris-
dies de mbito local os Distritos Urbanos. Existe uma lei municipal (corroborada por
lei do parlamento regional), de Janeiro desse ano (veja-se Normes Reguladores de lOrga-
nitzaci Municipal, Ajuntament de Barcelona, 1995). O primeiro governo municipal
democrtico, pouco depois do perodo da transio espanhola, impulsionou um processo
de descentralizao poltico-territorial tendo-se entendido, desde cedo, que um dos
aspectos mais importantes para uma governao mais eficaz e ao mesmo tempo mais pr-
xima do cidado passaria pela consolidao de um nvel de governo mais local e ao mesmo
tempo com responsabilidades e capacidades acrescidas. Este caminho tornou-se de tal
forma consensual que, aps um breve perodo de diagnstico cientfico e de debate, rapi-
damente se consolidaram as bases para a sua sustentao. Presentemente, cada distrito
urbano de Barcelona tem uma proporo e tamanho suficientes para garantir uma estru-
tura racional de servios municipais efectivos (entre 90.000 e 280.000 habitantes, e entre
4 e 20 km
2
). As suas fronteiras foram baseadas em razes histricas, identitrias, geogr-
ficas, urbansticas e sociais.
Os distritos urbanos de Barcelona so competentes por todas as reas onde seja impor-
tante, no mbito dos seus territrios, uma resposta rpida e eficaz (incluindo as questes
urbansticas), e onde, ao mesmo tempo, seja essencial um profundo conhecimento local
no fundo, uma parte significativa dos servios municipais de carcter mais tcnico passou
j para os distritos: servios gerais, ambiente urbano e espaos pblicos, questes sociais
e educativas, cultura local, desporto local, sade local, apoio ao muncipe, polcia local e
urbanismo de pequena escala.
Em termos globais, no existem funes ou competncias (descentralizadas) que
impliquem uma perda de capacidade dos rgos municipais centrais sobre a elaborao
de polticas globais para a cidade evidentemente, o Ajuntament (Cmara Municipal)
detentor dos poderes estratgicos globais, para alm das grandes iniciativas sempre em
interligao com os diferentes distritos, consoante as zonas em questo.
O governo dos distritos urbanos de Barcelona eleito por sufrgio universal, aquando
das eleies autrquicas regulares. Em termos do seu governo, cada distrito tem um presi-
dente de conselho de distrito rgo que tem, normalmente, 15 conselheiros. As compe-
tncias locais so distribudas por estes conselheiros. No Ajuntament central existe um
vereador para cada distrito (nomeado pelo Presidente da Cmara, aps consulta ao conse-
lho de distrito respectivo). Normalmente, este vereador o presidente do distrito, mas no
tem que ser necessariamente assim. Existe tambm um conselho consultivo de distrito,
onde esto representadas as diferentes associaes e entidades locais. Note-se que, final-
mente, existe um Gerente de distrito, nomeado pelo presidente do Ajuntament, que gere o
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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CAIXA 10
vitvel fragmentao da aco pblica, desenvolvendo matrizes de diagnstico e
de aco suportadas em exerccios de prospectiva. Matrizes debatidas, discutidas
e elaboradas, muitas vezes mas no sempre , em mbitos alargados e com ml-
tiplos agentes de cada cidade, no s para uma melhor compreenso do todo,
mas tambm para a facilitao de consensos e de compromissos para a partilha
e realizao das aces propostas decorrentes (Guell, 1997; Esteve, 1999). Estes
so exerccios, portanto, sobretudo de confronto e de partilha, criando motiva-
es entre os diferentes actores da cidade, co-responsabilizando as estratgias
parciais, as direces, as escolhas e os projectos, fomentando movimentaes
colectivas, numa base cultural. Procurando interligar polticas muitas vezes de
aparente sinal contrrio, como as polticas ambientalistas e as polticas de desen-
volvimento econmico.
As metodologias para o desenvolvimento destas matrizes estratgicas urbanas
surgiram sobretudo a partir dos anos 1970 e 1980, no seguimento das metodolo-
gias de construo estratgica das escolas empresariais e de racionalizao de acti-
vos. A primeira cidade a desenvolver o seu plano estratgico foi San Francisco, em
1975, a que se seguiu uma srie cada vez maior de outras cidades, direccionando
esforos, recursos e aces, sobretudo no mundo ocidental. Como referiu Padio-
leau (1989), racionalizando a aco pblica, posicionando cada aco num enqua-
dramento global mais integrado e mais prospectivo. A construo de planos estra-
tgicos, desejadamente projectos de cidade, tornou-se, a partir do incio dos anos
1990 (e muito particularmente perante o sucesso das primeiras experincias euro-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
oramento e os recursos humanos. Em 1986, os distritos detinham 5% do total de recursos
humanos municipais, em 1997 esta percentagem era j de 26%. Os oramentos dos distri-
tos so efectuados de acordo com as competncias respectivas e os investimentos previstos
e assumidos.
Referncias:
ALBERCH, Ramon (ed.) (2000), Els barris de Barcelona. Barcelona: Enciclopedia Cata-
lana.
BORJA, Jordi (2010), Luces y sombras del urbanismo de Barcelona, Barcelona: Editorial
Empries.
Sites do Ajuntament de Barcelona http://www.bcn.es e de cada um dos 10 distritos (por
exemplo, a Ciutat Vella http://www.bcn.cat/ciutatvella ou Les Corts http://w110.bcn.
cat/portal/site/LesCorts ou Nou Barris http://w110.bcn.cat/portal/site/NouBarris
peias ainda nos anos 1980, como foram os casos de Amesterdo ou de Barcelona),
um elemento comum em cidades que desejavam orientar as suas actuaes, resol-
vendo problemas e procurando melhorar a sua condio. Assim sucedeu igual-
mente com Lisboa, que construiu o seu primeiro Plano Estratgico em 1992. Sendo
ou no lanados por efeito catapulta de grandes projectos de transformao, ou por
movimentos de mudana partidria e ideolgica, os planos estratgicos tm permi-
tido melhores enfoques de motivaes e de energias em muitas urbes e metrpo-
les, fomentando assim, por sua vez, alguma aproximao entre os cidados, os
agentes econmicos e sociais e a cidade. E permitindo, por sua vez, o desenvolvi-
mento de dinmicas complementares de expresso da cidadania.
Em conjunto com o aumento de responsabilidade e de autonomia, a elabora-
o dos planos estratgicos obrigou muitos governos e administraes urbanas a
tornarem-se mais abertos e profissionais e, sobretudo, politicamente mais adultos.
A conjugao da capacidade de efectuar planeamento estratgico em termos
semi-empresariais com a manuteno e reforo da tica e dos compromissos
pblicos, orquestrando a diversidade urbana, a capacidade de pensar estrategi-
camente em conjugao e com a participao de outros agentes urbanos (promo-
tores imobilirios, associaes cvicas, empresas de distribuio de servios pbli-
cos, associaes comerciais, etc., etc.), obriga no s a uma certa redefinio de
princpios, de culturas e de estruturas institudas no seio da administrao, como
tambm a uma capacidade de liderana poltica de sentido muito vivo e esclare-
cido. Elementos no muito simples de encontrar, ainda hoje.
d) O quarto grande vector de transformao situar-se-, numa primeira aborda-
gem, entre os factores formadores das correntes de planeamento estratgico acima
brevemente descritas. Embora num cunho bem mais operacional do que concep-
tual, no deixando no entanto de ser um importante vnculo de recontextualizao
poltica e cultural. Refiro-me alavancagem cultural das dinmicas de transforma-
o urbana. Sucedendo-se tal alavancagem cultural sobretudo por via de dois gran-
des eixos que por sua vez se intercruzam de forma assaz vertiginosa: os grandes
projectos ou eventos catalisadores e o city marketing. Os grandes projectos, nor-
malmente de escala elevada face aos projectos normais numa cidade, envolvem
significativas aces de city marketing. A sua magnitude imagtica e as suas carac-
tersticas exemplares, ao atrarem recursos pblicos e privados, tm a perspectiva
ou a esperana de transmitir o fomento de externalidades e de efeitos demons-
tradores e transformadores a territrios, a sectores e s mais variadas escalas urba-
nas, das mais amplas s mais pequenas.
Hall (1988 e 1998) recorda-nos que na cidade sempre existiram projectos de
referncia (desde as manifestaes de opulncia na Roma Antiga e passando
pelos grandes projectos urbansticos racionalistas dos sculos XVIII, XIX e XX).
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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Ainda hoje em dia, especialmente (no por acaso, justamente por efeito) em pases
emergentes como o Brasil ou a frica do Sul, muitos polticos e planeadores pen-
sam, como Ferreira (2005), que a realizao de grandes eventos (eventos mar-
cantes) constitui quando devidamente programada e integrada numa estrat-
gia ambiciosa uma oportunidade para desencadear profundas transformaes
nas cidades e nos sistemas territoriais (p. 170).
Em parte no menosprezvel como materializao da vontade dos governos
locais para, com autonomia acrescida e, justamente, com forte imagtica e lide-
rana poltica, se comportarem como verdadeiros governos, por sua vez seguidos
quase sempre pelos governos centrais, numa rara e curiosa aliana e envolvimento
partilhado e comprometido, assim se tm proposto e desenvolvido projectos urba-
nos de grande escala e de forte simbolismo. Muitas vezes ligados a grandes even-
tos, a reconhecidas manifestaes culturais ou desportivas, como os Jogos Olmpi-
cos, as Exposies Universais, as Capitais de Cultura ou as Grandes Regatas. As
lgicas tm sido irresistveis para muitas cidades, por combinarem o forte interesse
dos agentes polticos com os objectivos de agentes econmicos de produo
urbana, nas reas do imobilirio, do urbanismo, da arquitectura. Tomando assim
forma em espaos de significativo valor paisagstico ou identitrio (talvez as fren-
tes de gua sejam os exemplos mais recorrentes) e em projectos de profunda estru-
turao funcional e multimodal, tais como novos aeroportos ou estaes de com-
boio de alta velocidade.
Os exemplos so j inmeros: as Docklands de Londres ainda nos anos 1980,
os Jogos Olmpicos de Barcelona em 1992, o Frum das Culturas na mesma cidade
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Mapeamento da complexidade e da diversidade funcional de Barcelona [Agncia de Ecologia Urbana de Barcelona, 2004]
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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Polticas e estratgias metropolitanas:
demasiado importantes para ignorar,
ou demasiado grandes para emancipar?
Joo Seixas
A escala das metrpoles, ou dos grandes sistemas regionais urbanos, hoje em dia
e de forma cada vez mais evidente a escala primordial para a maioria das grandes deci-
ses estratgicas, privadas e pblicas, em campos que vo da economia ao ambiente, do
planeamento urbano s questes energticas. A geopoltica, a geoeconomia e mesmo a
geoecologia mundial so cada vez mais entendidas e pensadas no mbito das redes dos
grandes sistemas urbanos. Porm, e talvez surpreendentemente, esta realidade ainda
raramente correspondida por estruturas polticas e estratgicas que pensam e agem em
conformidade com estas escalas. A afirmao dos espaos metropolitanos como espaos
sociais, ecolgicos e econmicos de primeira instncia no corresponde, com raras excep-
es, a uma afirmao dos respectivos espaos polticos.
Assim, metrpoles europeias como Paris, Berlim, Roma ou Lisboa no contm um
player poltico democraticamente legtimo e activo. Este pode ser, porm, um panorama
em lenta mudana: em metrpoles como Londres, Madrid, Viena ou Istambul h rgos
de poder metropolitano com considervel legitimidade. Embora por razes muito distin-
tas. Se a instituio do Greater London Authority em 1999 se justificou pela necessidade
de pensar e actuar de forma integrada sobre a grande cidade, a Comunidad de Madrid
existe sobretudo devido s lgicas de estruturao do poder regional na Espanha semi-
federalista. Por outro lado, Viena ou Istambul tm a sorte de ter um permetro munici-
pal extremamente amplo, podendo as respectivas cmaras municipais fazer uma gesto
que , por fortuna da histria, metropolitana.
Mas na larga maioria das metrpoles, a governao amplamente fragmentada. Com
srios custos. As razes deste desfasamento poltico so por demais evidentes: por um
lado, os governos das metrpoles tornam-se rapidamente players demasiado importan-
tes nas estruturas de poder nacional e mesmo internacional; por outro lado, na maioria
das situaes o poder municipal no v com bons olhos a instituio de um poder acima
do seu e que lhes retira relevantes competncias. Os processos de descentralizao
decorridos em grande parte dos pases europeus no originaram quase nunca a criao
de rgos metropolitanos, antes transferindo competncias e recursos para estruturas
regionais ou por outro lado municipais. Veja-se o caso francs: se a histria da descen-
tralizao administrativa desde o incio dos anos 1980 tem sido notvel, somente desde
2009 (com as propostas da Comisso Balladur para as reformas territoriais) se coloca a
possibilidade de criao de 11 metrpoles no hexgono; tudo estando ainda em aberto,
e Paris continuando como excepo a esta possibilidade.
Por outro lado, diversas metrpoles tm procurado construir estratgias integradas. Mas
se algumas, muito poucas, conseguem produzir estruturas estratgicas relativamente vin-
culativas e ligadas a uma consistente rede de parcerias e compromissos polticos como
CAIXA 11
em 2004, o EuraLille no final do sculo, a Expo 98 de Lisboa
11
, a Potsdammer
Platz em Berlim, o Museu Guggenheim em Bilbao, as Docklands de Dublin, a
Rive Gauche de Paris, etc., etc., etc. Projectos normalmente contratualizados entre
grandes instituies pblicas e privadas, quase sempre ligados a impactantes ope-
raes mediticas, ligados a uma produo urbana de forte pendor imobilirio, de
carcter e valorao arquitectnica contempornea e demonstrativa, implicando
avultadssimos nveis de investimento financeiro e de correspondentes expectati-
vas de retorno. Elementos que se tm feito repercutir, por sua vez, em igualmente
elevadssimos impactos financeiros na prpria cidade, seja por via dos valores das
rendas de venda e/ou ocupao do edificado, seja atravs de endividamento pri-
vado e pblico, cujo alcance estamos hoje a percepcionar melhor.
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142
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
o caso de Barcelona, que constituiu a Associao do Plano Estratgico de Barcelona, apro-
vado no final de 2010 e aps um trabalho de mais de cinco anos , a larga maioria no
detm estratgias e, como tal, polticas pblicas, mais conectadas com as efectivas escalas
da maioria das grandes questes. O resultado que, nestas, o ordenamento do territrio, a
fragmentao urbanstica, a gesto ecolgica ou a disperso econmica so processos que
se mantm, ainda hoje, com polticas (tambm elas) fragmentadas.
Referncias:
JOUVE, Bernard e BOOTH, Philip (2004), Dmocraties Mtropolitaines Transformations
de ltat et politiques urbaines au Canada, en France et en Grande-Bretagne, Sainte-
-Foy: Presses de LUniversit du Qubec.
JOUVE, Bernard e LEFVRE, Christian (dir.) (2002), Mtropoles ingouvernables: Les villes
europennes entre globalisation et dcentralisation, Paris: Elsevier.
LEFVRE, Christian (2010), The improbable metropolis: decentralization and local
democracy against metropolitan areas in the western world, in SEIXAS, Joo e
ALBET, Abel (coord.) (2010), Urban Governance in the South of Europe, in Anlise
Social, 197, Lisboa: Instituto de Cincias Sociais.
OCDE (2001), Cities for Citizens. Improving Metropolitan Governance, Paris: OECD.
11. Os ambiciosos efeitos urbanos decorrentes do desenvolvimento da Expo 98 em Lisboa (de acordo
com Ferreira, 2005) eram: a criao de uma nova centralidade urbana com qualidade urbanstica e
arquitectnica, a requalificao da frente ribeirinha do rio Tejo, o carcter exemplar de reconverso de
uma rea industrial decadente, a reconverso sociourbanstica de um bairro problemtico adjacente
como Chelas, a construo de equipamentos ncora de escala regional, o desenvolvimento de acessi-
bilidades locais e regionais (p. 174).
Porque na verdade muitos dos grandes projectos que foram desenvolvidos nas
ltimas duas dcadas surgiram e foram construdos no tanto como decorrentes de
pensadas e cuidadas estratgias urbanas, mas sobretudo como impulsos meditico-
-populistas. Como Jordi Borja e Manuel Castells j avisavam em 1997, necessria
uma srie de condies preexistentes ou a desenvolver para que estes projectos
possam resultar numa efectiva qualificao da cidade. So as seguintes as condies
definidas por estes eminentes pensadores urbanos: i) estarem integrados num pro-
jecto global de cidade (plano estratgico); ii) desenvolverem-se como efectiva opor-
tunidade para a cidade; gerarem uma boa mistura de impactos positivos em diferen-
tes sectores e reas; iii) serem bem integrveis na malha urbana envolvente e na
cidade como um todo; iv) criarem, se possvel, uma nova centralidade; v) deterem
um excelente design urbanstico; vi) e, muito particularmente, desenvolverem-se no
mbito de um modelo de gesto exigente e muito orientado para os objectivos.
Os ainda defensores dos grandes projectos como catalisadores da mudana e da
dinmica urbana referem que desta ordem de componentes se verificar o sucesso
ou insucesso de cada caso. Ferreira, por exemplo (2005), lista as razes por que o
primeiro programa POLIS (um outro exemplo de intervenes catalticas desenha-
das para a maioria das cidades portuguesas), apesar das suas componentes de ino-
vao, acabou por no originar os resultados desejados: a falta de integrao estra-
tgica territorial, as barreiras burocrticas, a falta de recursos financeiros e a com-
plexidade dos sistemas administrativos dos projectos.
Tem sido no mbito dos grandes projectos que, em significativa medida, se tem
contextualizado o grande desenvolvimento do city marketing. Muito ligado afir-
mao competitiva das cidades, na busca de atraco de notoriedade e de investi-
mentos, procura-se desenvolver uma determinada estilizao imagtica, essencial-
mente virada para os mercados empresarial e turstico, existindo, efectivamente,
uma relao muito directa entre o desenvolvimento de grandes projectos e a mar-
ketizao da cidade em que estes se inserem. paradigmtico o caso de Barcelona
e a realizao dos Jogos Olmpicos de 1992, quando, reconhecidamente, e para
alm do projecto urbano de cidade como um todo, se viu esta alcandorada para
um primeiro plano do mapa simblico planetrio, posio que exigiu e que tem
exigido da cidade um elevadssimo esforo de no excessiva cedncia a determina-
das lgicas de capitalizao e de mediatismo esforo esse sem garantia de ter
sido conseguido, como se comprovou nas significativas diferenas nos processos
e nos resultados referentes a outro grande evento realizado na cidade 12 anos
depois, o Frum das Culturas (Albet, 2004).
e) A quinta dimenso por onde se tm sucedido importantes transformaes
nas polticas urbanas europeias nos ltimos 20 anos levanta questionamentos
polticos de ordem central, ao reequacionar o papel da prpria cidadania na
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Os sistemas de informao geogrfica e a cidade
Frederico Metelo | Parque Expo
Ao longo de dcadas, os sistemas de informao tiveram uma evoluo sem preceden-
tes. Na Geografia, estes sistemas materializaram-se nos Sistemas de Informao Geogr-
fica, vulgarmente apelidados de SIG, definindo uma nova corrente, novos mtodos, repo-
sicionando a Geografia nas relaes com as outras cincias.
A gnese dos SIG advm da capacidade de incorporar a dimenso espacial em anli-
ses em que o espao tem a importncia central. Entre as muitas teorias sobre a sua ori-
gem, esta remonta a meados do sculo XIX, quando um trabalho de investigao de um
mdico, John Snow, descobriu a origem de um surto de clera em Londres atravs da rela-
o espacial entre as ocorrncias da doena e os pontos de captao de gua da cidade.
No mbito dos extraordinrios desenvolvimentos das tecnologias de informao, os
SIG tm a sua utilizao cada vez mais generalizada, disseminada e diversificada. O uso
generalizado de computadores, numa primeira fase, e mais recentemente a banalizao
dos smartphones, tablets e da largura de banda, assim como os servios proporcionados
pela Google e Microsoft, muito contriburam para esta nova realidade. A geolocalizao
passou a ser um requisito fundamental de qualquer tipo de informao. Quem que hoje
em dia viaja para um determinado stio pela primeira vez sem antes consultar a Internet
para saber onde fica e como l chegar? estes servios revolucionaram por completo o
conceito de SIG na sociedade, provando que os limites desta tecnologia so infinitos e que,
em ltima anlise, podemos mapear tudo o que vemos. Desta forma, os SIG deixaram de
ser uma ferramenta usada em exclusivo pelos meios tcnicos e acadmicos e passaram a
fazer parte do dia-a-dia do cidado comum.
No mesmo sentido, os SIG so hoje um dos principais pilares na modernizao
administrativa da Administrao Pblica central e, sobretudo, na Administrao local.
Tm visado o reforo dos vectores de conhecimento do cidado com o territrio,
dotando os municpios de uma ferramenta capaz de disponibilizar sua comunidade o
acesso a servios electrnicos no domnio da informao territorial, desde a consulta a
um conjunto variado de Instrumentos de Gesto Territorial, visualizao de fotografias
areas e cartografia do territrio, bem como a impresso de plantas, numa perspectiva
de aproximao do cidado com a Cidade e, em ltima instncia, numa melhor presta-
o de servio pblico.
A capacidade de percepo e apropriao destas novas tecnologias como novos valo-
res de participao e deciso por parte da comunidade , claramente, um dos pilares no
processo de desenvolvimento da Cidade, pelo seu enfoque nas formas de conjugao entre
todos os actores com interveno no territrio urbano, construindo uma responsabilizao
colectiva para objectivos comuns.
Esta tecnologia de informao constitui uma nova forma de entender a cidade e a pr-
pria condio de cidadania urbana e representa um estmulo para as mudanas estruturais
em curso, ao aproximar o cidado da deciso, reforando a democracia, e ao contribuir
para que esta seja mais eficiente e sustentvel.
CAIXA 12
governao estratgica e quotidiana da cidade. Esta uma linha que tem procu-
rado aprofundar a participao de outros actores, para alm dos clssicos do
Estado e dos principais actores de concertao econmica e social, e como tal a
busca de novas formas e instrumentos de participao, de cooperao e de plu-
ralismo na poltica urbana. Como vimos em ponto anterior, as tnicas numa
maior eficincia tm levado a uma abertura, mesmo cedncia, de vrios servios
e provisionamentos pblicos para entidades desejavelmente menos burocrticas e
mais flexveis. Mas a crescente incluso de outros actores nos processos polticos
da cidade tem outro tipo de fundamento, mais cultural e estruturante. Por um
lado, as novas culturas polticas na cidade, e a afirmao do glocal, tm feito
emergir exigncias cvicas, predisposies de aco local, e um crescente e real
envolvimento, tanto por parte de indivduos como dos mais distintos grupos, em
espaos, problemticas, processos e projectos de cariz urbano. Por outro lado, a
necessidade de resoluo de problemticas de espectro complexo, incluindo a
prpria complexidade dos agentes em questo, tem tambm conduzido a uma
busca de novas formas de dilogo e de compromisso entre vrios tipos de actores
(Lipietz, 1994). Atendendo-se, tambm por esta via, ao refrescar da prpria admi-
nistrao com novos valores e prticas. Num sentido, assim, que mostra deter
uma base de justificao considervel, desenvolvem-se a nvel local vrias formas
de descentralizao do poder e de uma maior responsabilizao social (Subirats,
2003). E assim se desenvolvendo, por conseguinte, novas formas de legitimidade
da prpria aco pblica (Gomes, 2001).
nestes mbitos que tem sido crescentemente evocado o conceito de gover-
nana urbana. Um conceito, portanto, ligado a formas de regulao e de condu-
o poltica da sociedade em ambientes de maior dilogo, de maior colaborao e
de co-responsabilizao entre diversos actores da cidade (Dunleavy, 1980; Jouve e
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Livros/Publicaes:
MATOS, Joo Lus de (2001), Fundamentos da Informao Geogrfica, Lisboa: Editora Lidel.
Dirio Econmico; Sistemas de Informao Geogrfica, Projectos Especiais, 25 de Feve-
reiro de 2010.
Sites
Google Maps (http://maps.google.pt)
Bing Maps (http://www.bing.com/maps)
Sistema Nacional de Informao Geogrfica (www.snit.pt)
Lefvre, 1999). E enquadrando-se, como tal, em perspectivas de aco poltica
mais inclusivas e mais dinmicas, mais abertas a cenrios de gesto da diversi-
dade, do conflito e do confronto, e implicando transformaes nos contextos de
aco pblica. Com grande relevncia nos quadros actuais das polticas urbanas,
bem como nas suas ainda importantes incertezas e complexidades, aprofundare-
mos as reflexes em torno da governana em captulo seguinte.
Os territrios da cidade so particularmente frteis para o desenvolvimento
destas dimenses de debate, de incluso e de construo de compromisso poltico,
gerando, em si mesmos, mltiplas possibilidades. Como bvio, nestas dimenses
de maior partilha e de co-responsabilizao nos desgnios da cidade e dos seus pro-
jectos tm-se registado mltiplas experincias na partilha de conhecimento, em
processos de dilogo, na reconfigurao de competncias e de responsabilidades
entre diferentes actores da cidade. Mltiplas experincias que, num sentido obvia-
mente no menosprezvel, tm tambm procurado fomentar uma tica e uma
motivao mais colectiva na cidade e nas suas diferentes dimenses de aco e
envolvimento. Os exemplos, mais uma vez, so vastos: a mirade de novas formas
de parceria pblico-privado, ou ainda pblico-pblico nos mais variados campos
e sectores de aco; as prticas de contratualizao entre instituies diversas em
processos de planeamento urbano ou de desenvolvimento e accionamento de pol-
ticas urbanas, nos mais variados sectores (Healey, 1997); a consolidao de novas
responsabilidades de gesto democrtica local como, por exemplo, via assem-
bleias, conselhos e centros cvicos com interligaes relativamente fluidas com os
aparelhos poltico-administrativos institudos; o desenvolvimento de parcerias com
o chamado terceiro sector para projectos concretos de trabalho partilhado em co-res-
ponsabilidade, em reas como a aco social, o fomento de emprego ou o trata-
mento de espaos pblicos; enfim, as experincias de construo de estratgias e
de formatao de polticas pblicas por formas mais participadas pela populao
onde, entre os exemplos mais paradigmticos, se coloca evidentemente o ora-
mento participativo e o famosssimo caso da cidade brasileira de Porto Alegre
(Fedozzi, 1997, Abers, 1998, Genro e Souza, 1998), cujo modelo tem sido mimeti-
zado, nos ltimos anos, em j centenas de cidades por todo o globo.
Se o sector privado parece assumir com considervel empenho o envolvimento
em sectores da aco urbana que lhe tm trazido potenciais benefcios, a sociedade
civil, por sua vez, tambm ela em significativa mutao, encontra-se presentemente
em reconfigurao das suas principais formas de expresso social e cvica. A crise
tem sido, e ser, um profundo indutor de mudana, e certamente ao nvel das for-
mas de expresso e de aco cvica. No redesenho dos posicionamentos dos agen-
tes sociais, as motivaes e as energias de expresso da cidadania urbana ou do
capital social da cidade, seja num bairro ou numa metrpole inteira parece resi-
dir sobretudo na prpria cultura e na tradio cvica de relacionamento social, de
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
crtica e de participao existentes numa sociedade. Mas tambm nos contextos de
conhecimento e de informao existentes, bem como nas oportunidades e nas aber-
turas construdas e desenvolvidas em cada contexto poltico-institucional (Mayer,
2001; Putnam, 2000). O que certo que todos estes elementos esto, presente-
mente, e tal como as estruturas e dinmicas econmicas, em franca reconfigurao.
Assim, por demais evidente que nesta linha de transformao se encontram
os maiores desafios s estruturas polticas e administrativas das cidades. Embora
pluralismo, dilogo e parceria sejam desde h muito lugares-comuns nos discursos
de muitos, a realidade muitas vezes no transparece tanta clareza e efectividade.
A necessria fluidez no desenvolvimento desta ordem de transformaes no
reside exclusivamente nas urgncias ou nas supostamente naturais tendncias de
evoluo. A grande capacidade de mudana est, tambm e sobretudo, muito
dependente de alguns elementos-chave afinal existentes nos prprios sistemas de
governao e da cidadania urbana: nos sistemas de liderana, nas redes de capital
social e relacional existentes, na prpria disponibilidade dos poderes polticos e
administrativos em se abrirem e adaptarem para diferentes formas de partilha e
aprofundamento de poder.
Mostram ser mltiplos, e plenos de potencialidades, como se torna claro, os
caminhos de evoluo e de transformao dos enquadramentos da aco poltica
nas cidades, nestas dcadas mais recentes e decerto nas que agora surgiro. Estas
diversas linhas de evoluo nas paisagens da poltica urbana traduzem elementos
de sinal muitas vezes contraditrio, e tm seguramente ainda longos caminhos a
percorrer. So j, no obstante, muitas destas transformaes plenas de inovao,
em campos de todo menores como a modernizao administrativa e a reconfigu-
rao institucional, a nfase na estratgia ou nos projectos mobilizadores, a maior
interligao entre actores pblicos, sociais e econmicos, no fundo procurando o
reforo do capital relacional na sociedade urbana, enfim, no aumento da co-res-
ponsabilizao e de uma maior exigncia democrtica e tica.
Contendo importantes doses de esperana, estes caminhos no deixam, porm,
de estar sujeitos a cambiantes ou apropriaes que lhes configuram trajectos dis-
tintos dos inicialmente perspectivados, mesmo quando (ou especialmente quando?)
suportados por elementos com capital simblico e discursivo to poderoso, mas
igualmente ainda to difuso, como sucede com os conceitos de parceria, participa-
o, governana. Como Harding sublinhou (1996), a propsito do ento promissor
fomento das parcerias de mbito local no panorama britnico, o aparelho poltico-
-administrativo sempre necessitou tanto do apoio de foras no governamentais
como de outras reas do fragmentado sector pblico, para atingir alguns dos seus
prprios objectivos, ou para tomar partido em conflitos entre diferentes grupos de
interesses, medida que estes procuram atingir os seus prprios objectivos ()
uma bvia consequncia () a ultrapassagem do governo por actores com inte-
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Os pelouros dos vereadores de Paris
Joo Seixas
Paris uma enorme metrpole, configurada sobretudo pela regio le-de-France, com
mais de 10 milhes de habitantes e cerca de 40% do PIB de toda a Frana. No seu ter-
ritrio mais central encontra-se o municpio de Paris (trs milhes de habitantes), cons-
titudo pelos famosos 20 arrondissements. So estes arrondissements que esto no
centro de cada eleio municipal da cidade, para mandatos de seis anos. So eleitos,
para os 20 Conseils dArrondissement, 517 Conseillers e por sua vez os respectivos 20
Maires dArrondissement. So tambm por estes 20 crculos nomeados os 163 conseillers
que iro compor o Conselho de Paris (presentemente com cinco grupos polticos).
deste conselho que eleito, de forma colegial, o Maire (Presidente da Cmara Municipal)
e os seus 37 Adjoints de Maire (Vereadores Municipais).
um exerccio extremamente interessante, para quem se interessa pelas temticas de
governao de uma cidade, ler e reflectir em torno dos actuais pelouros dos Adjoints de
Maire de Paris.
Pelouros dos 37 Adjoints de Maire de Paris
Urbanismo e arquitectura
Habitao
Paris-Metrpole e entidades metropolitanas
Desenvolvimento sustentvel e ambiente
Espaos verdes e jardins
Cultura
Mobilidade e transportes
Comrcio e profisses independentes
Inovao, investigao e universidades
Democracia local e vida associativa
Mercados e abastecimentos
Vida escolar e sucesso educativo
Segurana e proteco civil
Sade Pblica
Emprego e Desenvolvimento Econmico
Solidariedade, Famlia e incluso social
Seniores e relaes intergeracionais
Economia social e solidria
Proteco de menores
O nmero de vereadores, a que se juntam os Maires e os mais de quinhentos Con-
seillers de Arrondissement, relevante. Para alm das ideologias correntes do menos
Estado e melhor Estado, mostra que as necessidades da governao de uma grande
Turismo e media locais
Infncia e creches
Juventude
Gnero e igualdade
Cidados em situao de handicap
Direitos do homem e luta contra a discriminao
Integrao e estrangeiros no comunitrios
Conselho de Paris e propriedade municipal
Administrao municipal e recursos humanos
Finanas e sociedades municipais
Relaes com os Arrondissements
Qualidade serv. municipais e bancos de tempo
Patrimnio Municipal
Poltica da Cidade
Relaes Internacionais e Assuntos Europeus
Memria e antigos combatentes
Desporto
Vida estudantil
CAIXA 13
resses prprios, quando passam a ter a oportunidade de negociar dessa forma
perante decises pblicas (p. 5).
O risco que no confronto entre as transformaes em curso na poltica urbana
e a redefinio dos contextos poltico e relacional onde se revela particularmente
difcil transformar estruturas vigentes e com interesses relativamente fortes ou con-
solidados outro tipo de enquadramentos e de relaes de poder, distintos dos dis-
cursos, possam ganhar forma. Afinal, num contexto de grandes mudanas, num
caleidoscpio evolutivo tambm ele complexo, e onde, apesar da abertura de uma
srie de portas, muitas outras continuam fechadas, que tipo de enquadramentos
polticos, globais ou locais se estaro efectivamente a desenvolver? Ou, se quiser-
mos colocar a questo de forma mais directa, quem governa afinal as cidades?
CAPTULO 3: A POLTICA GLOCAL
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cidade no se podem compadecer com perspectivas reducionistas de servio e de pol-
tica pblica. Por sua vez, o tipo de pelouros, que vo dos classicamente reconhecidos
(do urbanismo cultura e da mobilidade aos mercados) a responsabilidades com dife-
rentes transversalidades (da democracia local e vida associativa aos seniores e infn-
cia, da relao com as entidades metropolitanas e com os arrondissements, integrao
de estrangeiros e aos direitos do homem), mostra um entendimento muito amplo da
poltica urbana e, enfim, do prprio papel e lugar da cidade, na construo de uma pol-
tica e de uma cidadania moderna e conectada com a contemporaneidade.
Referncias:
Site da Mairie de Paris www.paris.fr
Actores, projectos
e regimes urbanos
Captulo 4
Sendo a poltica um agir livre, tudo pode recomear, mas no
de qualquer maneira nem em qualquer lugar.
Jos Bragana de Miranda
4.1. Quem governa as cidades?
Procuremos interpretar a cidade real e a cidade poltica como dois sistemas
prprios, distintos entre si e com vida prpria, embora intrnsecamente ligados,
em constante interaco e retroalimentao. Por um lado a cidade real: as casas,
as ruas, as praas; os desejos, os anseios, os medos; o comrcio, as trocas, os
labores, as manifestaes culturais. A cidade um produto humano, colectivo,
metablico, vivo e dinmico, de entendimento ainda relativamente claro, no
obstante a sua crescente caleidoscopia e hibridez e os seus inmeros elementos
intangveis, mesmo para os campos das artes e das cincias. Por outro lado a
cidade poltica. Esta em grande parte produto tambm humano, tambm
colectivo da cidade real. A poltica envolve poder, administrao, interaco,
regulao, cidadania. Aparentemente menos visvel que a cidade real e quoti-
diana, no deixa a cidade poltica de traduzir uma realidade que afinal um dos
maiores veculos transformadores da cidade real. Parecendo uma tautologia, se a
cidade faz a polis, a polis faz a cidade.
No mbito da cidade poltica, proponha-se um outro semidesdobramento entre
dois universos inter-relacionados e retroalimentados: entre o universo das estrutu-
ras consideravelmente estveis das instituies, das administraes pblicas, dos
quadros normativos, dos processos de legitimao de poder, por um lado, e, por
outro, os elementos mais intangveis, mas no de todo menos permanentes e estru-
turantes (muito pelo contrrio), dos valores, das prticas e das culturas de rela-
cionamento, de interaco, de influncia e de empowerment entre os diferentes e
mais variados actores urbanos. Uns com mais recursos e poder que outros; uns
com mais legitimidade de aco pblica que outros; actuando quer nas paisagens
institucionais e organizacionais existentes, quer nas paisagens dinmicas da cidade
real, os mltiplos actores de uma cidade cuja tipologizao em pblicos, priva-
dos e cvicos demasiado redutora , com os seus padres culturais prprios, com
os seus objectivos, atitudes e estratgias especficas, com as suas redes relacionais
particulares ou reguladas, configuram e moldam as estruturas de entendimento, de
aco e de deciso, bem como as dinmicas de governabilidade dos sistemas colec-
tivos e polticos de cada urbe.
O poder formal, com as suas instituies e responsabilidades escritas, estrutura
redes de poder e procedimentos polticos tambm informais, em relativa medida
desinstitucionalizando as esferas polticas reais um efeito que se potencia em
perodos de crise e de dvida. Por entre as estruturas institucionais e de poder
democrtica e normativamente legtimas, estaremos a assistir presentemente, nos
ambientes da poltica e da aco na cidade, a uma reconfigurao das estruturas
de poder tambm por via de padres de influncia e de permisso no escritos,
no institucionalizados. Transformaes que, se no pensadas, entendidas e geri-
das politicamente, conduziro de forma quase inevitvel a um maior predomnio
de interesses no s laterais s normas e estruturas institucionais, como tambm
no legitimados democraticamente e, como tal, a srios desequilbrios nos uni-
versos do bem pblico e da equidade e sustentabilidade de direitos.
nestes contextos, mais no campo da interpretao das dinmicas semiformais
da poltica urbana do que nas anlises de pendor mais institucional, que uma srie
de ensaios e anlises crticas se tm desenvolvido, perante os mais variados tipos
de sistemas, ou de modelos, de governao urbana. Face s fortes mudanas de
paradigmas na cidade real, procurando-se interpretaes nos mais variados enfo-
ques: lgicas e contextos de evoluo, processos de reconfigurao, relaes de
poder entre distintas escalas do Estado, agentes e redes de influncia e de poder,
virtudes e defeitos da regulao e da desregulao, democraticidade e eficcia em
processos de parceria, de governana, de participao. Parece, na verdade, estar
tudo sobre a mesa.
Diversos modelos integrados de governao urbana tm sido construdos com
um considervel suporte sociopoltico e mesmo cientfico, e detm j algum histo-
rial relevante. Tal sucede com os modelos de aco poltica territorial ligados s
escolas regulacionistas francesas (Jouve e Lefvre, 1999; Keil, 2003) que, a par com
os processos de descentralizao desenvolvidos desde os anos 1980, revoluciona-
ram a gesto urbana do pas ex-napolenico; com as propostas de redes de gover-
nana e de subsidiariedade poltica desenvolvidas nas regies urbanas da
Alemanha (Kunzman, 1998), por sua vez provenientes de uma forte cultura de
negociao e de compromisso entre diferentes agentes socioeconmicos; com os
sucessivos modelos de Building Communities e de Urban Growth em aplicao no
Reino Unido desde h j mais de uma dcada; com determinados modelos pol-
tico-culturais de gesto urbana de sucesso mas de evoluo muito especfica, como
o caso do famoso modelo Barcelona (Capel, 2005) ou do igualmente conhecido
modelo Curitiba; e ainda com diversas experincias e promissoras inovaes de
incluso e de participao pblica provindas de cidades canadianas como Montreal
ou Toronto (Kymlicka, 2003), ou brasileiras como Porto Alegre, atravs do simb-
lico e reconhecido processo do Oramento Participativo.
Porm, a verdade que a par de todas estas propostas sem dvida com enor-
mes potencialidades e em franca expanso, o que se verifica que a maioria dos
ensaios e das anlises em torno da presente evoluo dos regimes polticos urba-
nos, suas estruturas relacionais, de influncia e de poder, mantm ou mesmo refor-
am posies consideravelmente crticas. Para parte significativa dos actuais analis-
tas e cientistas das temticas urbanas no obstante o vasto conjunto de propos-
tas de inovao poltica e administrativa, de novas vises de qualidade de vida e de
sustentabilidade urbana, e ainda de reforo democrtico e de aprofundamento da
participao o panorama global no parece ser, infelizmente, o de as cidades esta-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
rem a ser governadas por princpios e objectivos mais democrticos, mais sustent-
veis e mais equitativos.
Quais as bases desta postura crtica to alargada em grande parte da comuni-
dade pensante? Est a cidade poltica em evoluo to ou mais duvidosa que os
sistemas geopolticos de um planeta em transformao e, em grande medida, em
rota desconhecida, no de todo planeada e ainda menos democraticamente apro-
priada? Afinal, tambm crescente o reconhecimento cientfico e tambm social
de que a cidade e ser palco de parte vital das propostas de novas configura-
es culturais, polticas e governativas, quer para si prpria quer para as mais
diversas escalas do mundo. O que sucede que esta natureza de esteio e de
demonstrao que a cidade transporta tambm se traduz, e com similar fora, em
relao a dimenses menos positivas da evoluo civilizacional. na cidade, e
sobretudo nas suas dinmicas de produo e de reproduo, que as luzes e as som-
bras da humanidade mais fortemente se sentem e se reflectem: da sua demografia
s condies espaciais das dinmicas intergeracionais, da produo de habitats ao
imobilirio e ao endividamento o novo e muito assustador activo poltico-econ-
mico , do seu metabolismo energtico sua pegada ecolgica, do seu capital
social e construo de cidadania ao populismo e s manifestaes mais localistas
e egostas. Na verdade, a questo de quem governa a cidade pode indiciar-nos
muito, nos dias de hoje at mais do que nos de ontem, sobre quem governa: as
sociedades, a economia, a cultura, o planeta.
Entre as mais estimulantes reflexes nestes campos, na ltima dcada, encontra-
-se alguma da mais recente literatura cientfica francesa e canadiana que se tem ocu-
pado da questo dos regimes polticos nas cidades
1
. A literatura anglo-saxnica tem
levantado por sua vez reflexes muito bem sistematizadas em torno da chamada teo-
ria dos regimes urbanos
2
, fazendo uma estimulante interligao com outras reas de
anlise tais como os debates em torno dos conceitos e dinmicas de formao de
capital social e de comunidades polticas. No obstante as mltiplas e sem dvida
relevantes diferenas culturais e escolsticas, quando as anlises cientficas se cen-
tram no estado-da-arte da governao urbana ocidental parecem existir posiciona-
mentos de considervel similitude, sobretudo, justamente, em relao ao reconheci-
mento dos presentes riscos de fragmentao da aco poltica da perda de formas
de conduo estratgicas e integradas, da relativa excluso de diversos campos de
expresso da cidadania, da discricionariedade fortalecida em torno de diversas
1. Veja-se nomeadamente os textos exemplares de Bernard Jouve e Christian Lefvre (1999), de Jean
Joana (2000), de Bernard Jouve (2004) e de Gilles Pinson (2009).
2. Veja-se os tambm estimulantes textos de Alan Harding (1996), de Gerry Stoker (1995 e 2000), de
DiGaetano e Klemanski (1999), de Arnaldo Bagnasco e Patrick Le Gals (2000) e os de Neil Brenner
(1999, 2002 e 2004).
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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comunidades poltico-econmicas, no poucas com direco pblica, e, como con-
sequncia de tais preocupaes, de um crescente apelo ao retorno poltica na
cidade, aos grandes reenquadramentos de interpretao, de inter-relao e de aco
comprometida na cidade.
Vejamos ento as possibilidades de resposta questo de quem governa as
cidades. A complexidade da resposta obriga estruturao sistmica de uma srie
de anlises. Haver, em primeiro lugar, que perceber os actuais enquadramentos
de aco e de poltica pblica na cidade, especialmente perante as novas realida-
des urbanas, ou das linhas de evoluo urbana decorridas nas ltimas dcadas e
resumidas em captulo anterior. E, nessa ptica, avaliar e ajuizar sobre elementos
de base tais como: a existncia e eficcia de estratgias; a efectividade das polti-
cas, nos mais distintos campos e escalas no esquecendo, justamente, as novas
escalas da cidade; os graus de autonomia local e as redes de aco conjunta; as
formas e dinmicas das estruturas e culturas organizacionais e administrativas; a
permeabilidade do pensamento e da deciso pblica face a elementos externos,
sejam agentes privados ou do chamado terceiro sector; enfim as reais estruturas de
poder e os quadros relacionais internos e envolventes governao da cidade. Em
segundo lugar, em face destes elementos bem como da sua evoluo mais recente,
procurar perceber as lgicas de transformao das atitudes e das culturas dos acto-
res pblicos nas polticas urbanas, como se tm materializado tais transformaes,
sob a forma de polticas, aces e projectos sobre os espaos urbanos e sobre os
cidados. Em terceiro lugar, reavaliar as lgicas de inter-relacionamento entre os
universos pblicos e os restantes actores da cidade (privados, associativos, corpo-
rativos, partidrios, etc.), procurando-se enfim interpretar as dinmicas, tambm
em reconfigurao, dos sistemas de percepo, de relacionamento, de aco, dos
regimes urbanos e, portanto, da governao da cidade.
No obstante os manifestos progressos nos campos da descentralizao e da
desconcentrao poltico-administrativa, no sentido do fomento de governos locais
politicamente mais autnomos, mais prximos das escalas dos problemas, mais
responsveis e administrativamente mais geis, h que reconhecer que existe ainda
um importante caminho a percorrer. Tanto mais em pases com uma forte cultura
centralista, como o caso de Portugal.
Uma das situaes mais evidentes da contnua disjuno entre a escala dos
problemas (e das oportunidades) e a escala da poltica encontra-se ao nvel da
cidade-regio. Presentemente, muito poucas metrpoles europeias tm um
governo politicamente concreto de escala metropolitana. No Sul, existem apenas
as excepes da Comunidade Autnoma de Madrid, projectada de forma a evitar
um Distrito Federal para a cidade mas paradoxalmente resultando num forte
governo de escala metapolitana; e o Municpio de Istambul, que detm um con-
sidervel grau de autonomia mas que nem por isso deixa de estar em constante
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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conflito com as autoridades centrais. Alguns metro-governos existiram em dca-
das anteriores mas foram abolidos, como em Barcelona; enquanto outros, se os
encontramos na lei, so na verdade extraordinariamente dbeis e quase no-exis-
tentes como entidades governativas, como nos casos das grandes metrpoles de
Itlia e de Portugal. Estes cenrios metro-administrativos tm conduzido a srias
lacunas polticas e a enormes e bem concretas dificuldades de gesto integrada,
em dimenses cruciais como o planeamento urbano, os transportes e a mobili-
dade, a energia urbana e o ambiente. Existem vrias formas e parcerias de coope-
rao, bem como o fomento de redes de intercomunalidade e de governana
metropolitana, estas porm esto muito frequentemente sujeitas a doses conside-
rveis de comunitarismo poltico e a uma permanente falta de coordenao inte-
grada. Estes constrangimentos acabam por afectar as prprias polticas de escala
mais municipal e local, acabando por ampliar dfices de governao herdados e
aumentando uma cultura de competitividade imperfeita e enviesada entre os
municpios. A maior parte dos recursos polticos e funcionais da administrao
pblica so utilizados numa base de adaptao orgnica a esta fractalidade admi-
nistrativa, configurando estruturas de governana altamente complexas, num
panorama onde, na maioria das vezes, no se vislumbram bases minimamente
claras de estratgia e de objectivos pblicos e colectivos.
A maior parte dos processos de politizao metropolitana, na Europa, nos anos
mais recentes, so processos plenos de escolhos e de antagonismos, continuando
a levantar forte oposio nos mais diversos ambientes, sobretudo ao nvel das
elites e das administraes centrais, mas tambm em no poucas administraes
locais (Jouve e Lefvre, 1999). Por um lado, a relutncia na cedncia de poder
governativo por parte de classes normalmente ligadas aos corredores do poder
central claramente manifesta perante os medos do potencial poder de grandes
metrpoles. Tal demonstrando que os processos de metropolizao institucional
so, sem dvida, substancialmente distintos dos processos de descentralizao de
mbito mais local. Ao mesmo tempo, e no obstante todos os projectos e discur-
sos de aumento da cooperao departamental, continua a revelar-se difcil o
fomento de uma cultura administrativa de parceria pblico-pblico, de prticas de
efectiva subsidiariedade e de trabalho mais conjunto pelas distintas escalas e
reas de governo, tanto em sentido vertical como horizontal. A instaurao de
uma nova escala na administrao pblica exigiria, para alm de um player muito
poderoso, muito mais abertura e cooperao entre diferentes rgos. Assim se tem
assistido a uma continuada aco fragmentada por parte dos poderes polticos,
quer dos rgos desconcentrados do Estado central, quer das autarquias locais,
tendo estas por sua vez tambm reconhecidas limitaes de aco e fraca possi-
bilidade de aco de mbito regional. Resultando, apesar do aumento das respon-
sabilidades e das presses urbanas, uma contnua fragmentao poltica com fortes
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
A economia das cidades na era
do capitalismo cognitivo
Mrio Vale | Instituto de Geografia e Ordenamento do Territrio | Universidade de Lisboa
Do capitalismo mercantilista ao capitalismo industrial, a cidade tem-se afirmado como
a forma espacial paradigmtica para o desenvolvimento econmico. Tambm no presente,
as mudanas tecnolgicas e a relevncia do conhecimento e da inovao continuam a
reforar algo paradoxalmente a aglomerao urbana. Apesar de estarem reunidas as con-
dies para uma alienao da geografia, como advoga Friedman (2005) com a sua tese
do mundo plano devido reduo dos custos de transporte de mercadorias, pessoas e
informao e aos diversos acordos polticos no sentido da construo de um mercado glo-
bal , a verdade que a concentrao espacial de actividades e pessoas continua a cons-
tituir um trao indelvel da geografia econmica contempornea. Os factores de localiza-
o das actividades econmicas no passaram a ser indiferenciados, nem a economia se
espalhou indiscriminadamente pelo globo. H mesmo algumas evidncias contraditrias:
as actividades baseadas nas TIC continuam muito concentradas no espao e os spillovers
do conhecimento (ex.: patentes) configuram pequenas ilhas do conhecimento. Trata-se
mais de um caso de montanhas num mundo plano (Rodriguez-Pose e Crescenzi, 2008).
Ento o que est errado na tese do mundo plano de Friedman? Na verdade, os
custos de transporte e de comunicao baixaram substancialmente, mas no se passou o
mesmo com os custos de transaco e de coordenao que, regra geral, aumentaram. Por
outro lado, a proximidade fsica revela-se muita vantajosa para as actividades mais depen-
dentes de conhecimento tcito e do contexto, isto , das caractersticas das instituies,
rotinas e prticas locais (Vale, 2010).
Partindo de um ngulo diferente, Florida (2002) desenvolveu a tese dos trs T (Tecnolo-
gia, Talento e Tolerncia), em que releva a dimenso intangvel e simblica na criao de
valor numa nova fase do capitalismo cognitivo, beneficiando especialmente as cidades que
propiciam uma atmosfera ideal para a atraco e fixao de profissionais altamente qua-
lificados, criativos e com grande mobilidade. As cidades internacionais supostamente de
sucesso oferecem espaos pblicos de qualidade inclusivos e seguros, servios e comrcio
diversificado, ambiente cultural vibrante e so animadas por uma classe profissional cria-
tiva essencial para a criao de valor. Na argumentao de Florida jobs follow people, em
virtude de as actividades mais avanadas necessitarem de recursos humanos qualificados,
essencialmente localizados nas grandes cidades. Porm, Glaeser et al. (2011) argumentam
que people follow amenities, o que em todo o caso continua a reforar a cidade enquanto
espao de consumo e de lazeres.
Numa ou noutra tese, a cidade continua a revelar-se primordial nesta fase do capita-
lismo cognitivo e so visveis os sinais de mudana nas orientaes da poltica urbana,
actualmente mais centradas na competitividade e na internacionalizao, sem que se
deixem de levantar questes de coeso social e de justia espacial decorrentes desta alte-
rao de prioridades.
CAIXA 14
efeitos de desperdcio de recursos e deseconomias de escala, tanto a nvel poltico
como social e econmico. Com notrias excepes no panorama das metrpoles
europeias (Londres, Madrid, Viena, Istambul, algumas cidades francesas e alems),
o actual contexto mostra que as capacidades de aco e de poder poltico para
actuar nas metpoles contemporneas permanecem ainda muito pouco consoli-
dadas (Brugu e Gom, 1998).
Este panorama de importantes constrangimentos evolutivos, no obstante
diversos projectos e polticas de reforma e de reorganizao poltico-administrativa
de base territorial pode tambm ser diagnosticado em relao aos processos de
modernizao organizacional e cultural das autarquias. Os esforos de reforma no
sentido da transformao para uma nova administrao pblica tm esbarrado em
vrias formas de resistncia por parte dos mais diversos grupos polticos, sindicais
e socioprofissionais, todos ligados aos status quo existentes. O que, perante uma
ainda dbil predisposio de muitos eleitos e das prprias elites urbanas para
mudanas eventualmente pouco populares a curto prazo, tem condicionado diver-
sos processos de reforma, congelando-os mesmo (mas no os discursos), ou ento
obrigando-os a suceder-se quase exclusivamente via processos de exteriorizao
de servios pblicos, por subcontratao, empresarializao externa ou mesmo
privatizao. Enviesamentos estratgicos que revelam, mais do que preferncias
ideolgicas, insuficincias por parte dos poderes polticos, na capacidade de cons-
truo de reformas estruturais, bem como na capacidade de negociao e de cons-
truo de formas amplas de concertao.
Uma parte significativa dos processos de reforma administrativa e organizacio-
nal tem sido conduzida por formas muito sectorializadas, baseadas em face de rea-
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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Referncias:
FLORIDA, R. (2002), The economic geography of talent, in Annals of the Association of
American Geographers, 92 (4), p. 743-755.
FRIEDMAN, T. L. (2005), The World is Flat. A Brief History of the Twenty-First Century.
Nova Iorque: Farrar, Straus and Giroux (disponvel traduo portuguesa).
GLAESER, E.; KOLKO, J. e SAIZ, A. (2001), Consumer city, in Journal of Economic
Geography, 1(1), p. 27-50.
RODRIGUEZ-POSE, A. e CRESCENZI, R. (2008), Mountains in a flat world: why proximity
still matters for the location of economic activity, in Cambridge Journal of Regions,
Economy and Society, 1, p. 371-388.
VALE, M. (2009), Conhecimento, inovao e territrio, in Finisterra Revista Portuguesa
de Geografia, XLIV(88), p. 9-22.
lidades parciais de cada determinada rea ou escala da administrao pblica. A
dificuldade de accionamento de estratgias de reforma de mbito mais integral,
que envolvam os diferentes nveis do Estado e permitam projectos de carcter mais
multissectorial e multiescalar, faz com que, tambm aqui, permaneam os riscos
de uma contnua fragmentao da aco pblica.
Do mesmo modo, as dificuldades nas reformas organizacionais tambm se
manifestam no mbito da ainda limitada abertura inovao por parte dos univer-
sos tcnicos e de conhecimento da administrao. Um dos reflexos desta limitada
abertura, no mbito da administrao das cidades, encontra-se em reas to vitais
como as do planeamento urbano e da gesto urbanstica, onde, tirando raras
excepes, se continua a administrar, a regular e a desenhar o territrio urbano por
meio de modelos ainda fortemente baseados em lgicas quase exclusivamente
morfofuncionais (Font, 2001 e 2003; Ferro, 2004), de delimitao de usos do solo
e de regulao de funcionalidades por noes paradigmaticamente ultrapassa-
das. Tal como, de resto, j h muito vm referindo importantes pensadores como
Jane Jacobs (em 1961) ou Henri Lefebvre (em 1970), ambos com crticas j bem
antigas mas com uma actualidade muito contundente em relao aos modelos tec-
nicistas e racionalistas de urbanismo, como elementos impeditivos de uma efec-
tiva qualificao das cidades e suas dinmicas contemporneas.
A fragmentao da aco pblica, por outro lado, tem vindo a ser relativa-
mente racionalizada e disciplinada por via do planeamento estratgico. Mas tam-
bm neste campo h dificuldades. Em primeiro lugar, a dbil consistncia pol-
tica de escala metropolitana na maioria das cidades coloca dificuldades no desen-
volvimento de planos estratgicos que atendam de forma integrada s novas
escalas da cidade. Ao mesmo tempo, o fraccionamento sectorial dos agentes pbli-
cos origina, por sua vez, importantes adulteraes na construo de vises mais
colectivas. Existem assim claros riscos de que uma determinada receita conside-
rada como panaceia como tem sido apresentado, em mltiplas situaes, o pla-
neamento estratgico possa transformar-se, demasiado depressa, em placebo.
Pela mimetizao simplista de frmulas mas no de culturas de planeamento
estratgico, contraindo assim muitas cidades um indesejado efeito de normaliza-
o de solues que, por isso mesmo, deixam de o ser (Borja e Castells, 1997).
Muitos planos estratgicos deixam rapidamente de ter capacidade vinculativa
de compromisso e de aco, sendo progressivamente esquecidos. Outros acabam
por se tornar em simples e limitados planos normativos e urbansticos. Este tipo
de constrangimentos tem colocado muitos governos locais perante linhas de con-
duta (e de interdependncia) bem distintas das que os prprios esperariam
desenvolver e assim gerir politicamente sobre contextos melhor suportados e
certamente baseados noutro tipo de afirmao poltica. As prprias teorias regu-
lacionistas, nestes contextos, acabam por reconhecer panoramas onde a organi-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
zao mobilizada do territrio urbano e os processos de dilogo e de negocia-
o, embora aumentando substancialmente nas ltimas dcadas, se tm concen-
trado muitas vezes nas reas econmicas e perante apenas determinados actores
(Lipietz, 1994).
Para uma grande parte das estruturas poltico-institucionais urbanas, o que
sucede hoje traduz-se, como muito bem escreveu Lorrain (2000), numa assimetria
crescente entre, por um lado, uma cultura administrativa que se mantm rgida e
muito condicionada por interesses e corporaes diversas e, por outro lado, uma
crescente dinmica de projectizao e de empresarializao. Embora existam obvia-
mente muitas boas razes para a abertura da aco pblica a uma maior cultura de
parceria com outros agentes das sociedades urbanas, a uma maior eficincia e a
uma mais evidente objectivao em projectos concretos, o problema que, em
muitos sistemas polticos urbanos, acaba por suceder uma coexistncia de dois sub-
sistemas consideravelmente distintos uma administrao clssica e fordista e uma
empresarializao eficientista com quase nenhuma conexo entre si, consumindo
ambos preciosos recursos pblicos e no necessariamente garantindo o melhor pro-
visionamento e a melhor qualificao da cidade.
Estes so os maiores constrangimentos, sobretudo em tempos de crise poltica
e econmica. H que reconhecer, no entanto, que a par destas efectivas dificulda-
des de afirmao de novos projectos integrados de governao urbana, em muits-
simas cidades europeias as transformaes tm sido de mbito considervel,
gerando dinmicas motivacionais e de capital social suficientes para uma cultura
de criatividade, de inovao e de pluralidade. O que, a par com as novas potencia-
lidades de afirmao e de flexibilidade glocal, tem permitido uma significativa qua-
lificao urbana e poltica de muitas cidades.
Embora existam mltiplos elementos comuns na presente evoluo de todas
as cidades, sucedem-se, nas suas especficas realidades polticas, caminhos bem
diversos; ou melhor, estdios de evoluo marcadamente distintos. H muitas
cidades e metrpoles onde permanece, ainda hoje, uma contnua incapacidade
poltica e estratgica de qualificar de forma integrada as suas estruturas de aco,
com base em princpios e objectivos colectivos e atendendo s novas realidades
urbanas. Nestas urbes, quem as governa, ou quem define as agendas, os objecti-
vos e os contornos da aco poltica, parece no ser verdadeiramente ningum,
sendo o vazio relativo de poder ocupado por uma combinao fractal, orgnica,
no planeada, de poderes factuais com poderes dispersos e parcelares, onde os
mais poderosos tm, sempre, maior acesso s agendas e aos recursos. Por outro
lado, h um nmero crescente de cidades e tambm de metrpoles, embora
aqui em menor nmero onde se tm comprovadamente desenvolvido estrutu-
ras de governao fundadas num considervel projecto colectivo, paulatinamente
construdo sobre bases estratgicas, de concertao e de compromisso. Nestas,
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
As polticas urbanas e a Unio Europeia
Jos Carlos Mota | Universidade de Aveiro
As cidades sempre desempenharam um papel relevante na histria da Europa, sendo
uma das suas dimenses distintivas e tambm, pelo seu papel poltico, econmico, social,
cultural e cvico, uma das suas razes de ser (BENEVOLO, 1995). Contudo, ao mesmo
tempo que o seu papel e funo so reconhecidos, tem sido tambm sobre elas que inci-
dem crescentes preocupaes ambientais, de excluso social, desemprego e pobreza.
Apesar das limitaes que decorrem do facto da Unio Europeia (UE) no ter competn-
cia direta sobre as cidades, tem-lhes dedicado crescente ateno com o desenvolvimento
de diversos documentos e instrumentos orientadores.
Do conjunto do pensamento e das estratgias propostas para as cidades, a nvel europeu,
salienta-se o Esquema de Desenvolvimento do Espao Comunitrio (EDEC, 1997), desenvol-
vido para definir objectivos polticos e princpios gerais de desenvolvimento espacial
escala da UE e alcanar um desenvolvimento sustentvel e equilibrado e respeitador da
sua diversidade, com especial destaque para o desenvolvimento espacial policntrico e
para uma nova relao cidade/campo. Este documento, amplamente debatido a nvel
europeu (FALUDI & WATERHOUT, 2002; FERRO, 2004; ROSA PIRES, 2005), inspirou sobre-
tudo o desenvolvimento de polticas de longo-prazo, nomeadamente o Observatrio Euro-
peu de Poltica Pblica Territorial [ESPON] e relevante legislao e instrumentos de poltica
pblica de mbito nacional (Lei de Bases do Ordenamento do Territrio e Urbanismo em
Portugal, 1999 & Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio, 2007).
Um segundo marco relevante corresponde integrao do conceito da coeso territo-
rial na Constituio Europeia, no mbito do Tratado de Lisboa (2007), a par da coeso eco-
nmica e social. Este relevante passo resultou de diversos contributos prvios, nomeada-
mente o Acordo de Bristol Comunidades Sustentveis [Presidncia britnica da EU,
2005], a comunicao da CE sobre a contribuio das cidades para o crescimento e o
emprego (2006), e a Carta de Leipzig sobre as Cidades Europeias Sustentveis [Presidn-
cia Alem da UE, 2007]. Nesta sequncia surgiu a Agenda Territorial Europeia (2007), que
orientou o desenho e conceo do Quadro de Referncia Estratgico Nacional (QREN)
2007-2013, cuja avaliao do impacto ainda uma incgnita.
Presentemente, no quadro das preocupaes com a sria situao econmica e social,
a UE tem em discusso uma agenda europeia para o crescimento e emprego 'Europa
2020' (2013-2020) , onde emerge a importncia das polticas de desenvolvimento de base
territorial, com particular enfoque para o papel das cidades, tendo como base a aposta
num modelo de crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo e numa especializao
inteligente.
Neste sentido, vrios pases europeus esto a preparar os correspondentes novos qua-
dros de polticas pblicas urbanas. Por exemplo, o Reino Unido lanou o documento
Unlocking growth in cities onde se reconhece o papel das cidades como motor de cres-
cimento econmico e, ao mesmo tempo, se exige um novo papel do poder local para uma
resposta qualificada aos desafios em presena.
CAIXA 15
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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Em Portugal so contraditrios os sinais sobre o reconhecimento do papel e potencial
das cidades (da governana local e das polticas urbanas) na resposta aos desafios que o
pas enfrenta.
Por um lado, existe um reconhecimento da sua importncia, pois os poderes pbli-
cos nacionais mantm em execuo um plano de investimento na Poltica de Cidades
(onde s num dos seus eixos Parcerias para a Regenerao Urbana, prev investir
mais mil milhes de euros), os agentes econmicos alertam para o seu papel fundamen-
tal na atraco do investimento directo estrangeiro [Ernst & Young, Portuguese
Attractiveness Survey 2011], e a sociedade civil tem-se vindo a organizar para lhe pres-
tar uma crescente ateno [eg. movimento informal Cidades pela Retoma e projecto
Global City 2.0].
Por outro lado, o panorama parece ainda algo incerto, quer pelo facto da orgnica
governativa no reconhecer a relevncia da matria, tendo deixado de haver uma refern-
cia explcita tutela das cidades, diluda numa tutela que junta a agricultura, o mar, o
ambiente e o ordenamento do territrio, quer ainda pela circunstncia do debate sobre o
futuro do poder local, onde se deveria discutir os desafios da governana local e o papel
crescente das cidades, ignorar a maior parte destas questes, centrando a sua energia em
propostas de mera nova geometria das freguesias, quer, por ltimo, por existir o receio de
o investimento pblico atrs referido, da Poltica de Cidades, no estar a ser devidamente
aplicado e poder ser, uma vez mais, dirigido para apoiar a construo de infra-estruturas
e de imobilirio nos seus sentidos clssicos, no dotando as cidades das qualidades ima-
teriais necessrias aos desafios do futuro.
Num cmputo global, o que ir fazer a diferena entre as boas intenes e a sua con-
cretizao, tanto a nvel europeu como nacional, ser a vontade que se tiver de alinhar
esforos, dinmicas e estratgias. Esperar-se- dos poderes pblicos que liderem os cami-
nhos com posturas colaborativas, slidas e credveis, mobilizado os mltiplos saberes cien-
tficos, empreendedores, produtivos e cvicos em torno da qualificao das cidades euro-
peias, tornando-as motoras de desenvolvimento e de crescimento.
Links principais:
http://www.espon.eu/
http://www.communities.gov.uk/archived/publications/regeneration/policypapersuk
http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/review_and_future/g24239_
pt.htm
http://www.bmvbs.de/SharedDocs/EN/Artikel/SW/leipzig-charter-on-sustainable-euro-
pean-cities.html
http://www.eu-territorial-agenda.eu/Pages/Default.aspx
http://ec.europa.eu/europe2020/index_pt.htm
http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/od2011/index.cfm
http://www.communities.gov.uk/publications/regeneration/growthcities
http://politicadecidades.dgotdu.pt/
percepciona-se melhor quem governa, e com que ideais: mais do que o agente A
ou o agente B embora as lideranas polticas e institucionais sejam vitais , a
governao sustentada e reconhecida por sobre um conjunto relativamente claro
e democraticamente aceite de desgnios, objectivos, actores e projectos. E por
sobre um capital sociocultural e uma cultura cvica e crtica que melhor se dina-
miza, mais se empenha e mais participa, justamente, face a tais elementos.
4.2. Projectos e empreendedorismo
Confrontados com estruturas administrativamente fragmentadas e com funcio-
nalidades assimtricas em relao s problemticas da cidade, convocados a cons-
tantes e quotidianas urgncias de aco nos mais variados campos, os governos
das cidades tm estado sujeitos a fortssimas presses. O que tem conduzido mui-
tos a uma busca de polticas programticas muito orientadas para o fomento e a
catalisao de um empreendedorismo de base mais liberal, que permita, quase por
si s, a qualificao e o aumento da coeso e da competitividade da cidade.
As reflexes de Bob Jessop (1994, 1999 e 2002) so particularmente interes-
santes neste domnio. Este cientista tem observado a passagem de um Estado
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
http://www.greensavers.pt/2011/12/11/portugal-tem-de-apostar-nas-cidades-para-atrair-
mais-investimento-directo-estrangeiro
http://noeconomicrecoverywithoutcities.blogs.sapo.pt/ & http://www.globalcitynet-
work.org/
http://www.portugal.gov.pt/pt/GC19/Documentos/MAAP/Doc_Verde_Ref_Adm_
Local.pdf
Referncias:
BENEVOLO (1995), A Cidade na histria da Europa, Lisboa: Editorial Presena.
FALUDI, A., WATERHOUT, B. (2002), The making of the European Spatial Development
Perspective: no masterplan, Routledge.
ROSA PIRES, A. (2005), The fragile foundations of european spatial planning in Portugal,
European Planning Studies, Vol. 13, Iss. 2.
FERRO, J. (2004), A emergncia de estratgias transnacionais de ordenamento do terri-
trio na Unio Europeia: reimaginar o espao europeu para criar novas formas de
governana territorial?, in Revista Eure, vol. XXX, n. 89, p. 43-61, Santiago de Chile.
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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com escala de aco eminentemente nacional, como agente primordial dos sis-
temas keynesianos de bem-estar, que classificou de Keynesian Welfare National
State, para, como resposta aos movimentos de glocalizao socioeconmica, um
Estado com escalas de actuao cada vez mais regionais e locais, mas tambm
mais fragmentadas, que tem ajustado as suas atitudes polticas a prticas de
fomento do empreendedorismo, classificado como Schumpeterian Workfare
Postnational Regime. Este tipo de anlise distinto de outras anlises que carac-
terizam as recentes transformaes da aco pblica urbana como uma mera
demisso das responsabilidades pblicas. Na verdade, retornando ao prprio
Schumpeter, a capacidade empresarial (entrepreneurship) caracteriza-se pelo
desenvolvimento de oportunidades de criao de mais-valias e por combinaes
activas em meios de inovao. Perspectiva que assiste hoje a grande parte dos
governos das cidades, postulando uma cultura de projecto, de empreendedo-
rismo e de competitividade, tanto nas dimenses privadas como nos prprios
universos da administrao pblica. No passando os governos urbanos, nestes
mbitos, a simples condutores de uma poltica de laissez-faire e laissez-passer,
antes se tornando, bem pelo contrrio, consideravelmente activos no fomento de
polticas orientadas para a dinamizao dos agentes e dos mercados, para a
busca de investimentos (essencialmente privados) e para a exponenciao de
mais-valias nas diferentes actividades ligadas s funes urbanas (Peck, 2001).
nestes contextos que surgiu o conceito da cidade empreendedora
3
, presentemente
em desdobramento para subconceitos como o de cidade inovadora ou o de
cidade criativa (Bourdin, 2010).
A principal questo que este tipo de polticas permanece, em considervel
medida, ainda muito apegado a determinadas cpulas ideolgicas e a comunida-
des polticas cujas lgicas nem sempre so claramente transparentes e democrti-
cas. Manifestando grandes dificuldades na transformao das suas estruturas
administrativas e oramentais internas, por estas sustentarem importantes estrutu-
ras de poder institucional e corporativo, incluindo estruturas de poder dos prprios
eleitos, existe uma pr-actividade schumpeteriana vivida sobretudo ao nvel das
cpulas polticas e econmicas locais. David Harvey j diagnosticara em 1990 uma
paulatina mudana por parte das lideranas das autoridades pblicas, de uma ati-
tude de gesto urbana (urban managerialism) para uma outra de empreendedo-
rismo urbano (urban entrepreneurialism).
Esta atitude de ndole mais empreendedora, mas em simultneo ainda no
assumida como estratgia pblica pelos grandes corpos da administrao local,
tem, para Jessop (idem, 2002) trs grandes linhas:
3. Traduo sugerida de Entrepreneurial City.
a) Uma nfase na promoo da competitividade e da inovao, atravs de pol-
ticas econmicas de apoio ao lado da oferta em mercados de produo urbana
de reconhecido interesse (supply-side economics);
b) Uma demasiado fcil subordinao de diversas polticas sociais e de bem-
-estar a polticas e perspectivas de pendor mais financeiro;
c) Uma importante reconfigurao, nas escalas de governao local e regional,
das redes de actores, ao que Neil Brenner chamou reterritorializao, ou
reescalonamento, das dinmicas do Estado local (2004).
As cidades so, sem margem para dvidas, lugares altamente privilegiados para
a potenciao de mais-valias e de criatividade numa srie de cadeias de valor
acrescentado, quer em conjuntos integrados de fileiras de produo urbana
(nomeadamente na conjugao das componentes financeiras do imobilirio), quer
em componentes finais mas definidoras da totalidade de diversas outras cadeias
(nomeadamente nas reas de valor imagtico e demonstrativo, tais como o marke-
ting, o franchising, a arquitectura, as artes). Porquanto as possibilidades de conju-
gao relacional e negocial entre os actores econmico-financeiros mais relevantes,
com as oportunidades competitivas que a cidade propicia, traduzem nelas estmu-
los mais que suficientes para o interesse por novos quadros de aco poltico-eco-
nmica. Como consequncia destas lgicas de apropriao competitiva de valor,
tm-se redesenhado as agendas para muitos governos e eleitos urbanos.
Enfrentando oramentos pblicos limitados, so grandes as presses por polticas
de mercado e pelo fomento de projectos especficos de determinados mercados de
produo urbana com expectativas de substanciais mais-valias. Tem-se destacado
nestes mbitos o mercado imobilirio, pela sua transversalidade nas cadeias de
valor urbano e pela sua caracterstica de mercado de futuros. Mas tambm, e de
forma crescente, as utilities ou os servios de aprovisionamento e distribuio
pblica, em reas como as guas e o saneamento, a gesto de espaos pblicos, o
estacionamento, e muitas outras, fomentando-se parcerias e contratualizaes na
disponibilizao de condies para investimento e gesto, e enfim no prprio out-
sourcing de vrias reas de servio pblico.
Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez (2002), h j 10 anos, sistematizavam
esquematicamente as relaes entre as novas polticas econmicas, as novas pol-
ticas urbanas e os projectos de desenvolvimento urbano veja-se o esquema
junto, com origem nestes autores mas adaptado face s novas presses e tendn-
cias de gesto urbana. As orientaes poltico-econmicas no sentido da compe-
titividade e do fomento de determinados mercados financeira e imageticamente
muito apelativos, desde os anos 1990, foram orientando em importante medida
muitas das polticas urbanas para a promoo de projectos concretos de desenvol-
vimento urbano, que apelavam a doses macias de investimento pblico (de fon-
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166
|
A CIDADE NA ENCRUZILHADA
tes locais, nacionais e europeias) bem como de investimento privado. Em grande
medida desenvolvidos no mbito de parcerias pblico-privado, ou no mbito de
uma gesto regulatria e administrativa estadual, desenvolveram-se e geriram-se
parcerias e projectos com base na perspectiva de elevadas mais-valias financeiras
decorrentes de mercados financeiramente muito activos (comeando na prpria
promoo do solo urbano), pelo menos at ao crash imobilirio de 2008. Uma
atractividade financeira tambm estimulante para as prprias instituies pblicas,
sempre confrontadas com a necessidade de materializao da produo urbana e
dos recursos fiscais da resultantes. E de recursos poltico-imagticos, evidente-
mente. A cada vez mais reconhecida relevncia do capital simblico, da imagtica
e do marketing nas estratgias de competitividade urbana, bem como das estrat-
gias de construo de poder poltico e social, permitiu um crescente fomento de
grandes projectos catalisadores, ou projectos bandeira
4
, nas cidades.
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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167
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As relaes entre as Novas Polticas Econmicas, as Novas Polticas Urbanas e os Projectos de Desenvolvimento Urbano
[adaptado de Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez, 2002]
Novas polticas econmicas
Projectos de desen-
volvimento urbano
Novas polticas urbanas
Reestruturaes oramentais e
menor acesso ao crdito
Desregulamentao e/ou priva-
tizao
Flexibilizao dos mercados de
trabalho
Descentralizao e desconcen-
trao territorial
Aumento de parcerias pblico-privado
Desenvolvimento local e empreendedorismo
Criatividade, cultura e city marketing
Promoo imobiliria selectiva
Projectos bandeira de escala mdia e localiza-
o muito especfica
Conjugao de polticas sociais
com polticas econmicas e de
desenvolvimento local
Forte reavaliao da produo
imobiliria e das rendas urbanas
Desregulamentao selectiva
Novas parcerias e coligaes
Territorializao das polticas
urbanas
4. A literatura inglesa denomina-os como flagship projects.
|
168
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
A ideia de projecto urbano tem-se assim revelado como um dos mais poderosos
catalisadores de estruturas eficientes de parceria e de governana na cidade. O
repensar a que a presente crise tem obrigado alterar, em muitos locais, a dimen-
so, a responsabilizao e a avaliao dos projectos urbanos. Projectos urbanos,
no obstante as suas variaes, envolvendo as elites econmicas e culturais locais,
permitindo a construo de fortes enquadramentos estratgicos e de aco colec-
tiva, inclusive para a administrao pblica (Pinson, 2009) e, quando efectiva-
mente de base local, permitindo at algumas doses de participao e de envolvi-
mento cvico. Atravs desta ordem de projectos e de projeces, diversas coliga-
es urbanas e respectivas comunidades poltico-econmicas se materializaram e
se materializaro, reordenando de forma relevante os regimes e as culturas polti-
cos de muitas cidades, bem como a sua prpria cultura democrtica e cvica.
Muitas agendas polticas locais ficaram, em considervel medida, muito apropria-
das por lgicas de projecto, no poucas vezes secundarizando outras escalas e
campos de necessria estratgia e ateno poltica, conduzindo a uma preferncia
por lgicas de nova gesto pblica, em detrimento da uma nova administrao
pblica (Mozzicafreddo, 2003) perceptivelmente muito mais complexa, muito mais
exigente e delicada, particularmente em contextos de reforma e de necessria
negociao entre actores institucionais, sindicais e partidrios.
Seguindo-se assim lgicas catalticas, a afirmao poltica e social dos projectos
urbanos depende sobremaneira da capacidade de fixao de uma imagem forte, e
de assim atrair investimentos e capitais de diversas ndoles. Para os decisores
locais, existe tambm uma significativa facilitao semitica numa gesto urbana
desta ordem: a aco poltica por projectos e no tanto por polticas permite
uma fcil objectivao, um envio mais controlado de mensagens mediticas e uma
mais clara percepo do que supostamente est em jogo. A gesto por grandes e
mediticos projectos ou, como escreveu Francesco Indovina (1993), a gesto da
cidade ocasional, tornou-se uma prtica especialmente apelativa na aco poltica
urbana desde os anos 1990.
Marco Venturi, num seu notvel texto de 1994, interligava o desenvolvimento e
a promoo de grandes eventos na cidade com o que denominou de festivalizao
da poltica urbana um conceito mais tarde aprofundado por Giandomenico
Amendola, no seu excelente livro em torno dos desenvolvimentos ps-modernos
na cidade europeia (2000). Para os panoramas da poltica no s local , o
sucesso da governao tem dependido em importante medida de demonstrao e
de aprovao meditica. Assim, muitos tm preferido a concentrao temporal,
espacial e temtica dos esforos das polticas em happenings, procurando hipoteti-
camente resolver de uma s vez uma grande multiplicidade de problemticas. Os
grandes projectos so mais fceis de gerir do que os inmeros pequenos e mdios
problemas urbanos, cuja ateno resulta ser politicamente dispendiosa e pouco
evidente. Permitem um exerccio de gesto e de alocao de recursos e de energias
relativamente claros. Contm um nmero determinadamente visvel, e no dema-
siado elevado, de actores com quem dialogar, negociar, contratualizar. Actores
esses no poucas vezes interligados com as redes relacionais e de reciprocidade dos
decisores polticos, chegando-se perto ou ultrapassando-se linhas de transparncia
e de democraticidade. E centrando as atenes da sociedade urbana, incluindo dos
media, para os grandes projectos e eventos, deixando assim numa relativa obscu-
ridade muitas outras problemticas com que a cidade se debate. Venturi escreve a
este propsito como perante a produo de grandes eventos numa cidade, e a an-
lise da sua capacidade de produo imagtico-imobiliria, o problema da habita-
o passa a parecer um problema de minorias (idem, p. 10).
Em simultneo, pode-se ainda sugerir que os projectos de grande escala tm
sido pensados por sobre uma reflexividade poltica modernista, mesmo keyne-
siana. Obrigando a avultados investimentos pblicos, no obstante o apelo ao
investimento privado. Mas que acabam por ser em considervel medida apropria-
dos por motivaes e objectivos privados, obtendo determinados agentes significa-
tivas mais-valias ao mesmo tempo que se secundarizam processos de avaliao e
de participao pblica. Presos por compromissos polticos, pelas suas prprias
contratualizaes formais e informais estabelecidas, os polticos e as instituies
pblicas ficam afinal a deter muito pouca margem de manobra e, perante tais lgi-
cas, no so poucos os grandes projectos que acabam por no traduzir, de todo,
os resultados propagandeados.
Uma das avaliaes mais detalhadas feita nestes mbitos envolveu uma an-
lise a 13 importantes projectos de desenvolvimento urbano em 12 cidades euro-
peias, bem como em torno das suas pticas de justificao, de desenvolvimento
e de democraticidade. Este estudo apresentou concluses particularmente crticas
(Swyngedouw, Moulaert e Rodriguez, idem)
5
. Para alm da comprovao do novo
papel principal deste tipo de projectos na aco poltica urbana desde meados dos
anos 1990, a anlise confirmou diversas prticas pouco transparentes de planea-
mento, de gesto e de processamento administrativo, muito dirigidas por comuni-
dades polticas relacionais, pblico-privadas, consideravelmente impermeveis.
Levantaram-se outras importantes dvidas: ao nvel da falta de integrao dos
projectos em estratgias mais amplas de cidade mostrando-se assim, nesta
mudana de uma lgica de planeamento para uma lgica de projecto, significati-
vas ambiguidades na sua efectiva relevncia para a globalidade das cidades em
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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169
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5. Os projectos analisados neste amplo projecto de investigao foram os seguintes: Adlershof (Berlim),
Orestaden (Copenhaga), Docklands International Financial Services Centre (Dublin), Cidade Olmpica
(Atenas), Kop Van Zuid (Roterdo), South Bank (Londres), Expo 98 (Lisboa), Donau City (Viena),
Abandoibarra (Bilbau), Central Business District (Birmingham), Espace Leopold (Bruxelas), Centro
Direzionale (Npoles) e Euralille (Lille).
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170
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
O modelo Curitiba: a ecologia e a mobilidade
como pilares de uma estratgia de futuro
Joo Seixas
A cidade brasileira de Curitiba, capital do Estado do Paran, tornou-se nas ltimas
dcadas uma referncia de nvel mundial, tanto para as reas da sustentabilidade e do
ambiente urbanos como para o mbito do planeamento estratgico de cidade. Tudo
comeou nos anos 1960 com a criao e aco do IPPUC (Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano de Curitiba), um instituto municipal liderado pelo urbanista Jaime
Lerner, que mais tarde se tornou prefeito da cidade ao longo de trs mandatos. A deci-
siva aco do IPPUC implicou uma combinao activa, e infelizmente ainda hoje dema-
siado rara, entre a investigao e a anlise das grandes questes urbanas e um corres-
pondente desenvolvimento de estratgias e polticas pblicas com elevada sustentao
poltica.
Ao final de quatro dcadas, poder-se- assim definir o Modelo Curitiba por um
movimento cultural e urbano de largo espectro, sustentado em estratgias e polticas
ecolgicas extraordinariamente activas e com forte impacto social e econmico. De
forma resumida (e certamente redutora) poder-se- entender melhor esta estruturante
aco poltica atravs de cinco dos seus principais pilares de poltica urbana: mobilidade
e transportes pblicos; ambiente urbano e verde; educao ambiental; requalificao dos
centros urbanos; estratgia de perfil econmico.
O sistema de transporte pblico de Curitiba a coluna vertebral de funcionamento
de toda a cidade. Dois milhes de habitantes utilizam uma vasta e extraordinariamente
eficaz rede de nibus urbanos (de coordenao municipal e sobretudo com empresas
privadas), onde no se espera mais do que noventa segundos em qualquer paragem e se
pode percorrer a cidade de ponta a ponta num mximo de 20 minutos, atravs de vias
prprias e das famosas estaes-tubo. A comprovada eficincia e eficcia da rede que
custou cem vezes menos do que custaria a construo de uma similar rede de metro sub-
terrneo fez com que mais de 70% das viagens urbanas quotidianas sejam feitas por
nibus, resultando por sua vez numa elevada rentabilidade financeira, tanto para os pri-
vados como para o municpio. Este sistema inclui ainda uma grande preocupao com
as intermodalidades sociais (crianas e idosos, nomeadamente) e de mobilidades suaves
(com bicicletas e ciclovias).
O sistema de parques urbanos baseia-se numa acrrima defesa da no construo e
permeabilidade dos solos em vales e leitos de cheias que foram objecto de aco pai-
sagstica e de construo de zonas de lazer. No obstante o elevado aumento populacio-
nal da cidade, Curitiba ser ainda hoje a cidade da Amrica Latina com maior ndice de
espaos verdes e nmero de rvores per capita.
A educao ambiental resultou, por exemplo, numa percentagem de reciclagem de
resduos urbanos da ordem dos 90%. Existe uma Universidade da Cidade. Existem
igualmente bibliotecas em quase todas as centenas de bairros da metrpole, espaos cul-
turais e educativos que transmitem a todos, comeando pelas crianas, valores ambien-
CAIXA 16
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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171
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tais e ecolgicos. Com base numa estratgia de policentrismo, os principais centros urba-
nos foram entretanto objecto de profunda requalificao, desde a pedonalizao das
principais vias e espaos pblicos ao reforo e construo de equipamentos culturais e
sociais de referncia, resultando num dos primeiros movimentos brasileiros urbanos,
socioeconmicos, de retorno ao centro.
Finalmente, o municpio promove ainda, desde h longa data, uma estratgia de con-
solidao do perfil econmico da cidade, baseada quer em estruturas descentralizadas
de desenvolvimento local, em cada bairro, quer na interligao entre as suas componen-
tes endgenas com o apoio a correspondentes fileiras de inovao. Assim tm-se conso-
lidado sectores como os da sade e medicina, da tecnologia ambiental, da mecnica de
preciso e do prprio urbanismo.
Presentemente, a cidade constri uma nova estratgia, Curitiba 2030, que refora a
sua matriz ecolgica, e que consolida, por sua vez, as suas redes de participao e de
envolvimento cvico.
Referncias:
GEHL, Jan (2010), Cities for People, Washington: Island Press.
MCKIBBEN, Bill Hope, Human and Wild: True Stories of Living Lightly on the Earth (The
World As Home), Minneapolis: Milkweed editions.
RUANO, Miguel (1999), Eco urbanismo. Entornos Humanos Sostenibles: 60 proyectos,
Barcelona: Editorial Gustavo Gilli.
UN-HABITAT (2011), Cities and Climate Change Global Report on Human Settlements.
UN-HABITAT (2007), Urban Environment Newsletter.
que se inserem; nas suas quase sempre exclusivas prioridades de mercado em
torno dos segmentos socioeconmicos mdio e alto, fomentando assim a especia-
lizao e a polarizao socioespacial; ao nvel da dbil presena de processos e
de mecanismos de participao; e ainda na falta de procedimentos de avaliao e
de accountability
6
. Este estudo conclua que, de forma manifesta, os projectos de
desenvolvimento urbano reflectem e corporizam uma srie de processos que
esto associados a mudanas espaciais nas escalas de governao; estas mudan-
as, por sua vez, reflectem um redireccionamento da geometria de poder na ges-
to urbanstica (p. 195).
Pela sua relevncia na reestruturao dos enquadramentos dinmicos da aco
poltica nas cidades, deve esta ptica de redireccionamento da geometria de poder
6. Significando a obrigao de responder pelos actos e resultados (Mozzicafreddo, Gomes e Batista;
2003, p. xiv e xv do prefcio).
um redireccionamento de espectro mais largo, na verdade, do que para os cam-
pos da gesto urbanstica ser mais atentamente analisada. At porque este redi-
reccionamento no decorre, de forma simplista, da suposta sada ou demisso de
actores pblicos e governativos das arenas de governao. Tem beneficiado, antes,
de uma considervel pr-actividade destes. A crise manifestada nas instituies do
Estado reflecte-se na dificuldade em materializar projectos urbanos exequveis e
com resultados exequveis, sem dvida; mas sobretudo na sua prpria capacidade
para se situar numa posio de agente coordenador e estratega de uma mudana
de sentido mais plural e de resultados mais democrticos.
Dois elementos mostram ser vitais para a prossecuo, com mltiplos projec-
tos, da reconfigurao poltica e governativa na sociedade urbana. Em primeiro
lugar, uma capacidade estratgica e de afirmao poltica que inclua evidente-
mente fortes capacidades gestionrias e empreendedoras, mas que face a estas no
subjugue, de forma alguma, princpios e valores de democracia, de equidade e de
pluralidade (Subirats, 2003). Em segundo lugar, e em dinmica de retroalimenta-
o, a capacidade de as sociedades urbanas constiturem um capital crtico ou,
se quisermos, um capital poltico e sociocultural capaz de interpretar, e de tomar
como seus, os objectivos de uma cidade verdadeiramente plural.
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172
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Dez elementos-chave para o sucesso de projectos de regenerao urbana
1. Uma viso abrangente e integrada
2. Apoio a projectos, no a problemas
3. Intervenes de natureza transversal
4. Investimentos pblicos como grandes ncoras
5. Uma excelente relao entre diferentes escalas de administrao
6. Uma reconhecvel partilha de custos e de benefcios entre actores
7. Um envolvimento pleno das comunidades locais
8. Uma capitalizao e aprendizagem com as experincias
9. Uma constante avaliao de processos e resultados
10. Uma capacidade de adaptao mudana, sempre que necessria e
evidente
[Fonte: Contribution to the 5th Cohesion report Cities supporting the EU 2020 strategy and cohesion policy (URBACT Lead
Experts)]
4.3. Regimes urbanos
Dada a sua relevncia para a melhor compreenso das reestruturaes em
curso nas estruturas de poder urbano, o campo analtico dos sistemas de aco
poltica, bem como dos sistemas relacionais entre actores polticos e socioecon-
micos, tem tido uma crescente ateno. A consolidao de uma activa capacidade
governativa na cidade, tanto na gesto das necessidades e dos aprovisionamen-
tos pblicos como no fomento do empreendedorismo e da competitividade
urbana, por entre complexos e fragmentados sistemas poltico-institucionais, tem
conduzido como vimos a linhas de aco de carcter schumpeteriano. Linhas de
aco que tm fomentado a formao de coligaes formais e informais de em-
preendedorismo nos espaos da poltica, entretanto glocalizada, da cidade. Diver-
sas destas coligaes so desenvolvidas entre crculos relacionais relativamente
restritos, directamente envolvidos nos investimentos ou nos projectos primordiais
(Harding, 1996). Recordaria aqui a perspectiva de Foucault de uma microfsica do
poder (Teixeira Lopes, 2002), onde, no sentido de se atingirem determinados
objectivos, alguns actores se conjugam por projectos concretos, em sucessivos
processos que pouco a pouco acabam por consolidar uma determinada cultura
ou mesmo ideologia de aco e de conduo poltica na produo e na reprodu-
o urbanas.
Seguindo as reflexes de Dunleavy (1980) sobre a formao de comunidades
polticas, estas so constitudas por actores com um determinado conjunto de
recursos, de posies e de interesses que se conjugam por via da negociao tcita
dos objectivos de cada um, perante diferentes polticas e projectos. Dinmicas de
inter-relacionamento que, no mbito das polticas urbanas de competitividade,
foram assim criando redes relacionais e crculos de interdependncia consideravel-
mente fechados, onde as negociaes e as decises tm sido tomadas de forma
muitas vezes discricionria (Peck, 1995; Kantor, Savitch e Haddock, 1997; Kantor
e Savitch, 1993). Estes sistemas de cooperao e de coligao entre determinados
actores, fortemente baseados em atitudes activas por parte das cpulas de poder
(neoestatismo) e no favorecimento das parcerias pblico-privadas, tm sido igual-
mente referidos embora no mbito de anlises sociopolticas a outras escalas
como modelos de neocorporativismo (Viegas e Dias, 2000; Jessop, 2002). Estas
foram tendncias que se configuraram em diversos sistemas de governo urbano,
por entre a desejada pr-actividade empreendedora e a permanentemente difcil
maleabilidade das estruturas administrativas pblicas.
Alguns sistemas de governo urbano, como o francs e o portugus, apresentam
uma predisposio para o acrscimo das competncias dos seus principais lderes
polticos (Joana, 2000; Montalvo, 2003), muito particularmente dos presidentes de
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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173
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cmara municipal e dos seus respectivos staffs: os chamados sistemas presidencia-
listas municipais. O carcter fortemente presidencialista de muitas autarquias, em
conjunto com uma paralela sobrelevao da relevncia de um reduzido nmero de
eleitos, de equipas pessoais e de redes de relacionamento, provm de um triplo
efeito: dos jogos de poder entre os quadros poltico-partidrios da governao, que
sobrevalorizam o papel do lder; de uma cultura de administrao pblica pouco
propensa tomada de novas formas de responsabilidades; e da contnua fragmen-
tao dos universos de aco pblica (Ruivo, 2000). As comunidades polticas
municipais procuram, por sua vez, desenvolver alianas com actores da rea pri-
vada e ainda comunitria, no sentido de dinamizarem determinadas polticas sobre
a cidade e, como vimos acima, determinado tipo de projectos.
Uma parte muito interessante da literatura cientfica tem-se ocupado com a an-
lise dos chamados Regimes Urbanos
7
, construo conceptual de entendimento dos
sistemas polticos urbanos contemporneos, baseada na anlise das relaes e
interdependncias entre determinados actores do Estado, do mercado e da socie-
dade, em ambientes de actuao poltica e administrativa fragmentada mas na
perspectiva de influncias e decises polticas orientadas para uma gesto por pro-
jectos de crescimento (urban growth management). Stoker (1995), nomeadamente,
reflecte sobre como na procura de dinmicas urbanas de crescimento a principal
questo no era tanto em torno de quem governa para ser sobretudo em torno de
como que determinados objectivos podem ser alcanados e, mais particular-
mente, como podem ser construdas e sustentadas coligaes de interesses est-
veis e resistentes.
Anteriormente, j alguns autores americanos tinham desenvolvido uma an-
lise crtica em torno das chamadas mquinas de crescimento urbano nas cidades
dos EUA
8
, onde fortes atitudes empresariais nos estilos de governo urbano
tinham conduzido ao domnio, no poder local e das respectivas agendas polti-
cas, de um nmero relativamente restrito de actores financeiramente poderosos
e usualmente ligados a determinados interesses empresariais. Citando Harding
(1996): () os decisores pblicos esto naturalmente dispostos a suportar estra-
tgias de desenvolvimento mais empreendedoras, para se sintonizarem com sec-
tores da comunidade empresarial e procurarem atingir assim os seus prprios
objectivos () quando se trata de projectos de desenvolvimento urbano, os
votos contam mas so os recursos que decidem (p. 16). Ou, como Mayer (1994)
expressou: O estilo mais horizontal dos novos sistemas de negociao e de par-
ceria para projectos especficos no implica necessariamente uma maior abertura
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
7. Desde Stone (1989), DiGaetano e Klemanski (1993, 1999), Harding (1994), Stoker (1995), a Brenner
(2004), Moulaert, Rodriguez e Swyngedouw (2005) e Pinson (2009).
8. As growth machine analysis, veja-se especialmente Molotch (1976), Logan e Molotch (1987).
para influncias e avaliaes mais democrticas (). Pelo contrrio, os partici-
pantes podem formar grupos exclusivistas que representam apenas interesses
determinados (p. 324).
Embora numerosos trabalhos nesta rea realcem as significativas diferenas
entre os contextos dos Estados Unidos, do Reino Unido e da Europa Continental
9
,
as reconfiguraes operadas em diversas comunidades polticas urbanas no sentido
de perspectivas mais eficientistas, bem como a sua interpenetrao com crculos
relacionais ligados a determinados agentes empreendedores, reabriu, e com um
renovado vigor face presente crise, o debate sobre as potenciais novas formas de
elitismo poltico-econmico nas mais variadas cidades europeias. Uma perspectiva
que levanta, de novo, importantes questionamentos sobre a (to temida) america-
nizao das cidades europeias, no somente nos campos das suas geografias, mas
agora tambm nos das suas polticas.
Este debate coloca-se igualmente perto das propostas neopluralistas desenvol-
vidas por vrias escolas de pensamento poltico, sociolgico e geogrfico, muito
particularmente aps o reconhecimento universal dos processos de globalizao.
Porm, os regimes urbanos de competitividade mostram ser exemplo muito claro
das ainda considerveis incertezas existentes no seio destas novas perspectivas. Na
verdade, quase todos os regimes urbanos de competitividade configuram hoje for-
mas de neopluralismo consideravelmente distintas das mais benevolentes perspec-
tivas escolsticas de abertura e de incluso poltica. A distino neomarxista entre
valores de uso e valores de troca coloca-se aqui de forma particularmente per-
tinente, e muito especialmente quando esto em questo valores (ou capitais) de
base para os espaos e os fluxos da cidade, tais como a propriedade e, hoje, tam-
bm a dvida. As estratgias de actores privados, ou de agrupamentos de actores
privados, que obviamente actuam no objectivo de construo de mais-valias urba-
nas investidores, financeiros e bancos, mediadores e construtores, corporaes
profissionais, empresas de servios, mesmo os media , constroem vrias ordens
de conjunes evidentemente muito poderosas, at pelas suas reais potencialida-
des de fomento econmico e de inovao. Obviamente, a capacidade de constru-
o estratgica por parte dos agentes pblicos a par das responsabilidades de
public delivery , nomeadamente em conjunto com os agentes privados, torna-se
basilar. Valor de troca, portanto.
Finalmente, um outro ponto central deve ainda ser equacionado: a legitimidade
poltica. O estabelecimento de prioridades polticas em torno de crculos e de redes
relacionais restritas, no passando muitas vezes por qualquer tipo de linhas ou de
planos estratgicos definidos, nem mesmo por procedimentos de discusso e de
9. Para trabalhos comparativos, vejam-se Jouve e Lefebvre (1999), Stoker (2000), Harding (1994, 1995
e 1996), Keating (1991), Wolman e Goldsmith (1992), Gueddes (2005).
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Cidades criativas e criatividade urbana
Pedro Costa | ISCTE-IUL
A noo de cidade criativa tem-se disseminado fortemente na academia nos ltimos
anos, estando tambm crescentemente presente nos discursos e esferas de actuao
pblica sobre os espaos urbanos, s diversas escalas, desde as grandes instituies inter-
nacionais (UE, OCDE, ONU) aos governos locais, nos mais variados pases. A relao entre
criatividade e promoo do desenvolvimento urbano, o reconhecimento do peso e da
importncia das actividades culturais e criativas na promoo econmica e no desenvolvi-
mento territorial, ou a busca da competitividade pela via da captao da famigerada
classe criativa tm sido algumas das variantes mais destacadas deste interesse, traduzi-
das em abordagens e perspectivas mltiplas sobre esta questo (veja-se a este propsito
Costa et al., 2007 e 2008).
Apesar deste renovado interesse e de toda(s) a(s) retrica(s) em torno do papel da cria-
tividade no desenvolvimento das cidades e das regies, o que facto que a relao entre
actividades culturais/criativas e territrio, numa perspectiva bem mais ampla, tem vrias
e mais remotas origens e h muito tem vindo a ser estudada (cf. Costa et al., 2008). As
novas abordagens em torno das cidades criativas apenas as vieram evidenciar e trazer para
o centro da anlise e do discurso acadmico, mas tambm da prtica poltica.
Pelo menos trs grandes vertentes distintas podem ser destacadas na explorao desta
relao entre criatividade e promoo do desenvolvimento urbano: (i) a ideia da necessi-
dade de criatividade nos instrumentos para o desenvolvimento urbano, ou seja do
desenvolvimento de ferramentas e solues criativas associadas aos novos contextos
socioeconmicos e culturais; (ii) o foco nas actividades e sectores criativos (muitas vezes
assimiladas, com maior ou menor abrangncia, s actividades culturais) como uma base
estrutural do prprio desenvolvimento urbano (na perspectiva de que as actividades cul-
turais e criativas tm uma relevncia fundamental nas sociedades e economias actuais, e
como tal devem ser uma das prioridades polticas de desenvolvimento urbano); e final-
mente, (iii) a defesa da necessidade de atrair e sustentar actividades e competncias cria-
tivas e baseadas no capital humano, no conhecimento e na inovao.
Seja na abordagem mais pragmtica e policy-oriented de autores como Landry,
Matarazzo, Fleming ou outros (que exerceram uma influncia decisiva atravs de insti-
tuies como a COMEDIA, o DCMS ou o NESTA, posteriormente repercutidas um pouco
por todo o mundo), seja no discurso mais mediatizado (mas tambm muito questionado
na academia, no obstante a sua enorme influncia) de autores como R. Florida ou J.
Howkins, seja ainda atravs das anlises mais acadmicas sobre cidades e criatividade
e sobre as indstrias culturais e criativas de autores de provenincias e reas to dis-
tintas como F. Bianchini, J. OConnor e D. Wynne, A. Pratt, K. Kunzmann, R. Caves, A.
Scott, M. Storper, P. Hall, ou A. Markusen, entre muitos outros, estas ideias foram-se
sedimentando ao longo dos anos 90, traduzindo-se numa progressiva aproximao de
CAIXA 17
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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perspectivas e discusses havidas em campos como os da economia e da sociologia da
cultura, da geografia econmica, da economia industrial e da inovao, da geografia
urbana, dos cultural studies ou do planeamento urbano, em temas como, por exemplo,
a actuao para a promoo do desenvolvimento urbano, as polticas culturais, o papel
econmico da cultura, a integrao social pela cultura ou a multiculturalidade e o di-
logo intercultural.
O reconhecimento, nos ltimos anos, por mltiplos relatrios desenvolvidos por ins-
tituies internacionais (p.e., OCDE, 2005; EC/KEA, 2006; UNCTAD, 2008) veio dar uma
maior visibilidade e sobretudo uma legitimao pblica progressiva a estas actividades,
qual acresceu, em paralelo, uma forte divulgao de experincias de sucesso, um
pouco por todo o mundo, de dinmicas territorializadas baseadas na criatividade e acti-
vidades criativas.
Entre outros factores, uma questo de fundo parece destacar-se nesta afirmao da
retrica das cidades criativas face s formas mais tradicionais de pensar e actuar sobre a
cidade e a cultura. A par de um ntido desconforto em relao s (insatisfatrias) formas
de anlise e de interveno mais convencionais, com um carcter fortemente disciplinar e
sectorializado (a actuao na cultura, no urbanismo, na economia, na inovao, na inclu-
so social,), afirmava-se com o discurso das cidades criativas a possibilidade de assumir
e desenhar intervenes mais transversais, que ultrapassassem as velhas dicotomias e con-
flitos em termos de domnios e formas de actuao (p.e., economia vs cultura; pblico vs
privado; efmero vs permanente; local vs global). Isto (a par da grande atractividade pol-
tica do tema) permitiu ensaiar solues (polticas, institucionais, de governana) tambm
elas criativas e inovadoras para fazer face s novas realidades urbanas e s dificuldades
das formas de actuao mais tradicionais.
Importa aqui salientar a distino entre dois planos de discusso diferenciados (mas
cruzados e usualmente confundidos) que tm marcado este renovado interesse pela cria-
tividade na promoo do desenvolvimento territorial, nas suas diversas dimenses: um
nvel de anlise consiste em encarar a criatividade como algo de transversal economia e
sociedade (e vida urbana), assumindo-a como uma fonte potencial de criao de valor
nas economias actuais, transversalmente a qualquer sector econmico; um outro nvel de
anlise distinto consiste (como frequentemente tem sido feito neste ressurgir do interesse
pela criatividade) em focar o olhar apenas naquelas que tm sido consideradas as activi-
dades criativas (com maior ou menor abrangncia, a partir da noo das indstrias cul-
turais e criativas). Embora se possa reconhecer que o peso das actividades criativas
poder ser maior nestes enfoques, o mnimo que se pode dizer que a criatividade, natu-
ralmente, no comea nem se esgota necessariamente nestes mbitos e seus respectivos
espaos e fluxos mais directos. Temos assim abordagens paralelas, decerto complementa-
res, mas importar ter presente estas distines ao falarmos da criatividade urbana (bem
como ao tentarmos mapear os mltiplos conceitos associados classes/actividades/inds-
trias criativas/culturais que tem florescido) justamente para evitar cair nos muitos equ-
vocos que tais noes e as polticas delas decorrentes tm gerado.
aprovao em espaos e arenas mais plurais e democrticas, coloca srios questio-
namentos prpria legitimidade dos sistemas.
Neil Brenner (2004), tendo desenvolvido uma ampla sistematizao analtica
em torno da evoluo das polticas das cidades e das regies urbanas da Unio
Europeia nos ltimos 40 anos, utilizando os conceitos de regimes urbanos, con-
sideravelmente contundente nas suas reflexes crticas. Para este investigador, as
evolues nas atitudes empreendedoras dos governos urbanos e referidas como
uma segunda fase das estratgias de glocalizao, aps uma primeira de adapta-
o sob estruturas ainda clssicas conduziram a maior parte das cidades a regi-
mes de competitividade, sistemas concretos dentro dos sistemas polticos locais,
baseados em comunidades polticas pblico-privadas glocais. Brenner chama-lhes
Regimes Estaduais de Competitividade Glocal porque em importante medida
pela aco do prprio Estado que esta ordem de regimes se consolida, definindo
assim parte significativa dos processos relacionais e das agendas polticas urba-
nas. Num quadro de esvaecimento do Estado-nao, perante agendas orientadas
para a busca da competitividade, do crescimento e da eficincia, por via de siste-
mas de aco poltica de teor discricionrio e parcelar, parece assim colocar-se,
hoje em dia, ao nvel das escalas local e urbana parte vital dos grandes confron-
tos e desafios polticos em relao sustentao e afirmao da democracia, da
equidade e da justia social (idem, p. 450). E a crise no mudou este panorama,
bem pelo contrrio.
No so de hoje as crticas aos sistemas ou regimes urbanos puramente gestio-
nrios. Para Ash Amin (1994) j existia no incio dos anos 1990 uma vasta conde-
nao em relao s solues de mercado, na perspectiva de que o que se apre-
senta como necessrio, acima de tudo, um suporte institucional estratgico,
activo e colectivo, desenvolvendo-se e maturando-se em si mesmo. As abordagens
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178
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Referncias:
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UNCTAD (2008), Creative Economy, Report 2008, Geneve, UNCTAD.
liberais neoconservadoras que manipulam os mercados em favor dos actores
sociais e econmicos mais fortes so rejeitadas como viso retrgrada e soluo
individualista perante uma transio estrutural que requer muito mais. As crticas
aos regimes gestionrios reflectem-se igualmente no que Alain Lipietz (1994) refe-
riu como a secundarizao das efectivas problemticas e potencialidades da cidade,
onde a importncia de uma viso alternativa dos objectivos sociais foi muito facil-
mente esquecida por projectos e polticas virados para o fomento do individualismo
e do consumismo, perspectivando o cidado como um mero consumidor, condu-
zindo a poltica na cidade para uma fragmentada gesto empresarial.
No entanto, dado o seu carcter de aco eminentemente empreendedora, orien-
tados para projectos e actores concretos, sem estratgia global objectivamente defi-
nida e discutida de forma mais abrangente, este tipo de regimes e de coligaes
detm mltiplas fragilidades (Peck, 2002). Na verdade, na aparncia da sua assun-
o de cariz liberal no o sendo verdadeiramente, por discricionariedade de aces-
sos , na falta de suportes efectivamente integrados, estratgicos e democrticos e
finalmente na incapacidade de diminuir assimetrias e iniquidades sociais e espa-
ciais que esto os grandes pontos dbeis deste tipo de regimes.
No ser necessrio recordar com detalhe os escritos de Plato, Montesquieu
ou de outros pais da poltica para lembrar que a Repblica contm, e obviamente
necessita de conter, crculos relativamente estruturados de lderes e de fazedores,
de mestres e de discpulos, de investidores e de cooperantes; bem como, evidente-
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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Trfego nocturno [Rio de Janeiro, 2010]
mente, de actores e de elementos crticos, dissonantes e opositores. Mas tais crcu-
los de poder e de deciso devero ser baseados em princpios, valores e caracteres
democrticos humanistas e pluralistas, perspectivando polticas que, para alm de
legtimas, sejam avaliveis e prossigam valores de bem comum e colectivo, no se
estruturando apenas de acordo com as estratgias de uma pequena srie de objec-
tivos e de bens privados.
4.4. Os sistemas de aco sociopoltica
nas cidades do Sul da Europa
Como anteriormente detalhmos, o hiperposicionamento das novas geografias
urbanas com os dilemas, quotidianidades e jogos de poder inerentes s nossas
sociedades traz um conjunto novo de desafios para a poltica na cidade. Face aos
riscos de uma contnua fragmentao sociopoltica, as diversas tendncias de
reconfigurao das culturas e estruturas de governao urbana e as alteraes
decorrentes nos sistemas e regimes sociopolticos de aco tm aberto uma srie
de novidades e de potencialidades, mas tambm de incertezas. Nestes mbitos,
olhemos de forma mais particular para as cidades do Sul da Europa, de bvia rele-
vncia para Portugal (Seixas e Albet, 2010). Em primeiro lugar, devido a uma srie
de factores geogrfico-culturais comuns a estas, nomeadamente pelo facto de
grande parte delas serem efeito da combinao da produo de centros urbanos
fortemente mercantis (com impactos e cais de chegada diferentes, certo) e histo-
ricamente muito compactos com ricos hinterlands que lhe deram igual carcter e
recursos; e em regies hoje extraordinariamente urbanizadas e com uma cultura
de ordenamento do territrio consideravelmente dbil, configurando territrios
metro ou metapolitanos altamente fragmentados. Em segundo lugar, pela existn-
cia nelas de sociedades urbanas que detm complexas e semiorgnicas estruturas
de estratificao social, decorrentes por sua vez de uma profundssima complexi-
dade cultural erigida ao longo de sculos e com notveis actores principais, sobre-
tudo de ordem poltica e religiosa. Em terceiro lugar, por uma histria recente rela-
tivamente similar, desde a existncia de regimes autoritrios entrada democrtica
e integrao europeia; enfim, pelos presentes constrangimentos poltico-financei-
ros (pblicos e privados), incluindo os srios dilemas de posicionamento europeu
e as seguramente profundas repercusses que, a breve prazo, se sucedero nas
suas paisagens polticas e culturais.
Escreveu Lila Leontidou no incio do seu livro A cidade mediterrnea em tran-
sio (1990, p. 2): As mais marcantes similitudes entre as cidades do Sul derivam
sobretudo da coexistncia de uma modernidade com uma informalidade (no
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
o mesmo que tradio) nos mais diversos campos, mesmo quando as suas estru-
turas de classe se aproximam do capitalismo tardio, e de o emprego de subsistn-
cia permanecer comum; gestores e executivos coexistem com artesos, lojistas e
profissionais liberais; na localizao das actividades econmicas, medida que os
CBD so regenerados com edifcios de escritrios, permanecem amplos terrenos
sem utilizao; na habitao, medida que modernos blocos de apartamentos so
erigidos, a autoconstruo continua a florir como cogumelos; enfim, no desenvol-
vimento urbano, coexistem estratgias pblicas e privadas, formais e informais,
afectando os sistemas de produo e de reproduo urbana.
Assim, encontram-se estas sociedades urbanas europeias, ocidentais e em
simultneo meridionais, conscientes dos ritmos de mudana em curso, e de seus
respectivos impactos, ou a maioria das suas percepes culturais e sociopolticas
permanece consideravelmente alheada dos riscos e das potencialidades contempo-
rneas? Por seu lado, esto as reestruturaes em curso nos seus regimes e siste-
mas de aco urbana a ser feitas atravs de processos transparentes, participados
e democrticos, ou pelo contrrio existem fragilidades e desequilbrios significati-
vos neste processo evolutivo?
Reinventar a poltica urbana, hoje, poder significar sobretudo saber construir
dinmicas instrumentais e motivacionais para a aco colectiva, em estruturas de
compromisso e de responsabilidade partilhada, com o suporte de base dos corres-
pondentes agentes institucionais, num movimento urbano de cariz eminentemente
social, capaz de saber expandir e distribuir a riqueza humana, cultural e relacional
da cidade, melhorando assim de forma contnua os seus capitais sociais e cvicos
(Subirats, 2001). O entendimento das cidades como sociedades locais (Bagnasco
e Le Gals, 2000) afigura-se determinante. E no equilbrio entre a sua enorme
complexidade sociocultural, a sua profunda fractalidade geogrfica e espaciopoltica
e o desenvolvimento de novos princpios e processos de governao e de exigncia
cvica que se coloca todo o potencial para romper inrcias e particularismos, sus-
tentando propostas efectivamente inovadoras e responsveis. E centrfugas. Como
alguns pesquisadores propem, a fractalidade da urbanidade contempornea pode
afinal revelar-se como um dos elementos metabolicamente mais interessantes para
as novas oportunidades sociopolticas (Rhodes, 1997; Kooiman, 2003).
Diante de cenrios complexos e ainda consideravelmente opacos na sua prpria
percepo, ser importante desenvolver novas perspectivas conceptuais e analti-
cas, tanto na interpretao das novas atitudes e reestruturaes polticas em curso
nas cidades como na prpria capacidade cientfica para os projectar. As pesquisas
cientficas tm trabalhado, nos ltimos anos e como temos visto, vrios campos de
anlise: o lugar e o alcance da poltica na cidade, a economia poltica e suas pro-
jeces urbanas; a governana urbana, o capital social e o capital cultural, as estra-
tgias de actores, os regimes e os sistemas sociopolticos urbanos.
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Polticas integradas de reabilitao
e de regenerao urbana em Portugal
Andreia Magalhes | Parque Expo
O Programa de Reabilitao Urbana (1985) pode ser considerado o primeiro instru-
mento de poltica para uma interveno integrada no domnio da reabilitao, em Portugal.
Atravs deste Programa foram concedidos apoios financeiros para a realizao de obras de
recuperao de edifcios (j previstos no PRID Programa Especial para a Reparao de
Fogos ou Imveis em Degradao, lanado em 1976, e que se evidenciou como o primeiro
instrumento de apoio explcito reabilitao de edifcios), mas tambm para intervenes
nos espaos pblicos e equipamentos, para realojamentos e ainda para a constituio e
para o funcionamento de Gabinetes Tcnicos Locais (GTL).
Estas intervenes, lideradas pelos municpios, focalizaram-se sobre reas histricas,
designadamente nos centros das cidades. Para alm das obras realizadas, este Programa
(que seria relanado em 1988 atravs do PRAUD Programa de Recuperao de reas
Urbanas Degradadas) foi particularmente relevante pelo contributo que deu formao de
tcnicos e sensibilizao da populao e de polticos para as questes da reabilitao
urbana, o que contribuiu para que muitas autarquias, findo o perodo de apoio financeiro,
tenham absorvido os GTL, integrando na sua estrutura a experincia e as competncias
entretanto adquiridas e dando continuidade s operaes de reabilitao.
Embora com uma lgica de interveno bastante mais restrita, centrada no apoio
recuperao fsica do edificado, o RECRIA (1988), tal como outros programas que se segui-
ram (RECRIPH, REHABITA e SOLAR), tm sido tambm relevantes para a prossecuo
da poltica de reabilitao urbana, particularmente em algumas reas do pas (p. ex., na
cidade de Lisboa).
O Programa POLIS Programa de Requalificao Urbana e Valorizao Ambiental das
Cidades (2000), veio enquadrar um conjunto de operaes integradas de requalificao
urbana e ambiental, desenvolvidas em 39 cidades (numa primeira fase, identificadas pela
tutela; numa segunda fase selecionadas por concurso). Atravs de intervenes sobre o
patrimnio edificado, o espao pblico e os elementos naturais (frentes de rio e mar) pre-
tendeu-se contribuir para a valorizao das cidades, melhorando a sua atratividade e com-
petitividade, numa lgica de consolidao e reforo do sistema urbano nacional, tendo
como suporte centros urbanos de mdia dimenso.
Atravs de parcerias entre os municpios e a administrao central, foi feito um inves-
timento total direto de cerca de 1,2 mil milhes de euros, assegurado por financiamento
pblico nacional (46%), financiamento comunitrio (36%) e financiamento privado/auto-
financiamento (18%). Para alm dos resultados diretos e mais imediatos que teve nas cida-
des onde foi desenvolvido, este Programa teve um efeito demonstrativo relevante, trazendo
para a opinio pblica o debate sobre a regenerao das cidades e conduzindo o discurso
e a atuao poltica para a criao de redes de espaos pblicos, a afirmao dos ncleos
histricos, a consolidao da estrutura ecolgica urbana ou a otimizao dos sistemas de
mobilidade intraurbana.
CAIXA 18
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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A Poltica de Cidades Polis XXI (2007) a ser implementada entre 2007 e 2013, mas
com ambies de se tornar uma referncia de futuro para as polticas urbanas veio relan-
ar a regenerao urbana como dimenso relevante das polticas pblicas, designadamente
pela interveno em espaos intraurbanos especficos, visando a coeso e coerncia do
conjunto da cidade () e a qualificao dos fatores determinantes da qualidade de vida
da populao e envolvendo a articulao de diferentes componentes (habitao, reabili-
tao e revitalizao urbanas, coeso social, ambiente, mobilidade, etc.) no quadro de ope-
raes integradas de regenerao urbana. Estas operaes so realizadas com base num
plano de ao, elaborado e implementado por parcerias locais lideradas pelos municpios,
para os centros estruturantes do sistema urbano nacional, abrangendo designadamente: a
valorizao de reas de excelncia urbana, nomeadamente centros histricos e frentes
ribeirinhas e martimas; a qualificao das periferias urbanas e de outros espaos relevan-
tes para a estruturao urbana; a renovao das funes e dos usos de reas abandonadas
ou com usos desqualificados; a requalificao e reintegrao urbana de bairros crticos, em
particular combatendo os fatores de excluso social e de segregao territorial. Estas ope-
raes deveriam permitir dar resposta integrada aos desafios de qualificao do espao
pblico e do ambiente urbano, do desenvolvimento econmico, do desenvolvimento social
e do desenvolvimento cultural.
A seleo das intervenes apoiadas foi feita com base em concursos lanados no qua-
dro dos programas regionais do QREN, tendo sido aprovadas as candidaturas de mais de
uma centena de programas de ao (e ainda um nmero semelhante de operaes isola-
das, a implementar em pequenos centros) correspondendo cada um deles a um investi-
mento de cerca de 10 milhes de euros (montante pr-definido por regulamento), ou seja,
um montante global superior a mil milhes de euros de investimento pblico, para os sete
anos previstos. As operaes aprovadas corresponderam, porm, a apenas uma pequena
parte das verbas disponveis e os nveis de execuo mantm-se em valores muito reduzi-
dos, o que revela que o forte interesse nas questes da regenerao manifestado pelas
autarquias no encontrou correspondncia na sua capacidade de levar prtica aqueles
projetos (por dificuldades financeiras, mas tambm por dificuldades de viso estratgica,
de longo prazo). Recentemente (junho de 2011) o regulamento que enquadrava as candi-
daturas das Parcerias para a Regenerao Urbana foi revogado, atravs de um novo regu-
lamento especfico Reabilitao Urbana que visa estimular e facilitar a execuo do
QREN, tornando elegveis operaes urbanas simples e atomizadas.
Referncias:
www.dgotdu.pt/pc
www.qren.pt
A interessante evoluo governativa que se tem dado em diversas cidades euro-
peias meridionais, tais como Barcelona e Sevilha, Toulouse e Lyon, Bolonha e
Turim referindo apenas algumas cidades de pases mais prximos de Portugal ,
mostra, no obstante as crticas de mbito sobretudo local sua evoluo mais
recente, que pode sem dvida dar-se uma evoluo consolidada de estratgias e de
redes de aco colectiva atravs de processos de capacitao plurais e democrti-
cos. Existem, obviamente, em cada uma destas cidades, caractersticas culturais e
polticas muito especficas, que lhes conferem determinadas bases para consolidar
um capital social que ou muito apenso a elevadas percepes de identidade ter-
ritorial e de autonomia regional (como o caso da capital da Catalunha), ou for-
temente dirigido parra uma estratgia muito discutida e amplamente divulgada
(como em Bolonha), ou se sustenta em complexas redes locais de governana e de
interesses correlativos (como no caso de grande parte das cidades francesas). Estes
so, justamente, casos cuja evoluo de culturas, estruturas e dinmicas deve ser
muito bem analisada e interpretada, luz de uma governana urbana possvel e
desejvel para as particularidades de cada cidade.
A especificidade sociopoltica de cada cidade muito relevante. Seria obviamente
naf propor generalizaes para estes campos da evoluo poltica urbana, mais par-
ticularmente quando estamos perante realidades culturais e polticas to diversas,
em territrios que vo de Lisboa a Istambul. Alguns dos mais relevantes enquadra-
mentos sociopolticos presentemente existentes na regio de Lisboa desde uma
elevada dependncia de um Estado extremamente centralista s caractersticas
muito prprias da sua sociedade metropolitana e das suas elites diferem substan-
cialmente de enquadramentos paralelos em cidades como Barcelona, Marselha ou
Tessalnica. No obstante a afirmao do glocal, e a evidncia das mais variadas
influncias globais, a evoluo dos sistemas de aco e dos regimes urbanos de cada
cidade so obviamente muito dependentes das potencialidades, limitaes, foras
internas e dilemas prprios, subjacentes s estruturas socioculturais, polticas e
administrativas a existentes. O que mostra, sem margem para dvidas, que o futuro
de cada cidade, por mais diferente que seja e por mais integrada que esteja no
mundo global, depende sobremaneira de si prpria, ou da sua prpria sociedade.
com base nestas reflexes que nos pontos seguintes se procura sistematizar
o que podero ser elementos relativamente comuns que se colocam evoluo dos
sistemas de aco nas cidades europeias, e sobretudo nas suas cidades mais meri-
dionais:
a) Grande parte das cidades do Sul da Europa debate-se com uma limitao secu-
lar da sua autonomia, dos seus poderes e dos seus recursos. A relativa debili-
dade das administraes locais acentua-se no s pelas crescentes responsa-
bilidades e problemticas urbanas, mas tambm perante uma identidade
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
sociocultural que histrica e culturalmente coloca um forte capital simblico
nas municipalidades das grandes cidades
10
. Com debilidades crnicas nos
mbitos polticos e oramentais, bem como na gesto de dimenses-chave de
fomento urbano como os transportes ou a habitao, os constrangimentos da
autonomia local so condicionadores, por sua vez, de formas enviesantes de
empoderamento e de governana a nvel local. O peso considervel da admi-
nistrao central na vida destas cidades no demonstra, muitas vezes, um
efectivo aumento de infra-estruturas, de equipamentos ou de servios urba-
nos, de tal forma que o Estado-Providncia tem sido muitas vezes pouco
expressivo nas escalas urbanas e, hoje, nas metropolitanas (Ascher, 1998).
b) Nos ltimos 30 anos, quase todos os pases europeus, incluindo os do Sul,
desenvolveram amplos processos de descentralizao e de reestruturao
das estruturas de governao territorial, quer de mbito regional quer de
mbito mais especificamente urbano. Inquestionavelmente, as escalas
regionais e locais passaram a deter muito mais enfoque poltico e sociocul-
tural. No obstante, uma parte considervel destes processos ainda no
atingiu uma expresso politicamente mais vinculativa. Por um lado, man-
tm-se dificuldades na afirmao de novas estruturas polticas para novas
escalas de poder, nomeadamente escala metropolitana, mas tambm por
exemplo s escalas dos bairros ou microlocais. Por outro lado, as cidades
permanecem ainda demasiado nas margens da concepo das principais
polticas socioeconmicas e de desenvolvimento, nacionais e europeias, no
obstante o seu crescente reconhecimento como espaos vitais para a coeso
e a competitividade. Porm, por outro lado ainda, alguns modelos de
governao urbana conseguiram consolidar visveis processos de empower-
ment, tornando-se at referncias demonstrativas quer para outras cidades,
quer mesmo para outras escalas de governao (como Barcelona, Bolonha
ou Toulouse).
c) A considervel fragmentao socioespacial das cidades mediterrnicas, cau-
sada em importante medida pelos jogos de poder entre as comunidades
polticas e econmicas das suas prprias sociedades e pelas corresponden-
tes presses para uma produo urbana em crescendo, na ausncia de
padres de identidade metropolitana, parece estar paradoxalmente a frag-
10. Relembremos os papis de grande relevo na evoluo poltica e cultural (nacional e europeia) de
municipalidades como a Cmara Municipal de Lisboa (que vai do apoio causa do Mestre de Aviz
na crise de 1383 instaurao da Repblica em 1910); ou da Mairie de Paris (local central de momen-
tos histricos como as revoltas medievais do sculo XIV, a Comuna de 1871, o Maio de 1968); ou do
Ajuntament de Barcelona (de sede do Consell de Cent da Catalunha e Aragon medievos a centro da
contestao republicana na Guerra Civil de Espanha).
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
O modelo Barcelona
Abel Albet | Universidad Autnoma de Barcelona
Em meados da dcada de 1980 Barcelona traa uma poltica urbana destinada a
relanar investimentos pblicos e privados, de forma a desencadear um novo processo
de expanso econmica e, ao mesmo tempo, posicionar a cidade no contexto interna-
cional. Tal poltica urbana integra dois aspectos-chave: por um lado um conjunto de
medidas econmicas e, sobretudo, de intervenes urbansticas; por outro lado, a cria-
o de um poderoso imaginrio urbano capaz de atrair investidores e turistas. Ambos
os aspectos confluram nos Jogos Olmpicos de 1992, enquanto evento catalisador de
mltiplas actuaes urbanas e de grandes investimentos pblicos (em infra-estruturas
necessrias acessibilidade externa e mobilidade interna) e enquanto excelente opor-
tunidade de projeco da imagem no exterior. Face ao xito desta poltica urbana (capaz
de satisfazer igualmente investidores e cidados, locais e estrangeiros), cedo se comea
a falar da transformao e da gesto registada em Barcelona como de um modelo sus-
ceptvel de ser exportado para outras cidades. De facto, a pretendida exportao do dito
modelo tambm formaria parte da campanha de difuso do imaginrio barcelons.
Numa primeira fase, o modelo responde simultaneamente aos objectivos de adaptao
do espao urbano s exigncias econmicas de um mundo globalizado (por exemplo, esta-
belecendo as bases para o desenvolvimento de servios avanados de alto valor acrescen-
tado) e melhoria da qualidade de vida (abertura da cidade ao mar e montanha, cria-
o de zonas de nova centralidade, etc.). F-lo atravs da fiel execuo dos planos urba-
nsticos preexistentes e de um controlo estrito de todo o processo a partir das administra-
es pblicas, e, em especial, da cmara municipal de Barcelona. A liderana do presidente
da Cmara Pasqual Maragall, a criatividade de um grupo local de urbanistas e a plena coni-
vncia da sociedade civil catal (dando origem a um sentimento de patriotismo cidado e
conseguindo um amplo consenso poltico-institucional e social) so parte importantssima
do xito, constituindo ao mesmo tempo elementos irrepetveis que tornaro praticamente
impossvel a adopo estrita do modelo por outras cidades do mundo.
Terminada a euforia olmpica, Barcelona deixa de seguir o modelo Barcelona.
Contudo, prope-se repetir a experincia de uma poltica urbana alicerada em trans-
formaes urbansticas e em criao de imagem internacional e, semelhana dos
Jogos Olmpicos, criando um grande evento aglutinador: o Frum das Culturas de 2004.
A deriva do modelo revelou a sua face mais crua: a que oferece abertamente aos espe-
culadores internacionais possibilidades rentveis de uso do solo urbano e que deixa aos
poderes pblicos escassa autoridade na negociao com o sector privado. Por outro
lado, as novas estratgias de construo de consenso cvico consistem sobretudo no
relegar os habitantes para uma posio de consumidores passivos das transformaes
urbanas convertidas em espectculo.
Desde 2008, a crise econmico-financeira e imobiliria estancou de forma drstica
este tipo de desenvolvimento da cidade. Por sua vez, a cidadania foi ficando cada vez
mais consciente das mltiplas consequncias negativas, diretas e indiretas, que a deri-
vao do modelo acarretava (turistificao, banalizao, especulao, etc.). Com a
CAIXA 19
mentar as prprias redes institudas de governana e de reciprocidade e as
estruturas de stakeholding locais e territoriais. O que, na falta de reformas
integradas, pode estar no s a contribuir para o aumento dos desfasamen-
tos entre a cidade e a poltica como tambm para o desmembramento dos
regimes urbanos classicamente institudos. No fundo, desestruturao da
cidade real sucede a desestruturao da cidade poltica. Por outro lado, a
evidncia de tal efeito est a incitar as elites de algumas cidades mas ainda
de muito poucas a construir novas estruturas de governao, de adminis-
trao e de participao, inclusive s escalas metropolitanas. porm ainda
uma incgnita, em quase todos os territrios urbanos, saber que tipo de
regimes urbanos, e sob que princpios, estaro efectivamente a emergir. No
obstante o lugar da cidade para o futuro, a profunda crise, as pesadas res-
postas de ordem neoliberal presentemente em curso e a reduzida margem
de capacidade prospectiva poltico-econmica a mdio prazo dificultam
sobremaneira tal exerccio.
d) Mantm-se assim importantes incertezas em relao s direces desencadea-
das pelas reestruturaes das redes de governana urbana. Confirmando a
ideia de que o aprofundamento das redes de interdependncia no conduz,
necessariamente e por definio, a uma qualificao democrtica. Este aviso
particularmente verdadeiro em sociedades urbanas como as do Sul da
Europa, onde o capital social e cultural sempre foi complexo e consideravel-
mente fractal, e onde as comunidades polticas se tm constitudo, na maio-
ria das vezes, por redes de poder e projectos especficos e por formas alta-
CAPTULO 4: ACTORES, PROJECTOS E REGIMES URBANOS
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chegada do partido conservador ao governo urbano e metropolitano de Barcelona (em
2011) abriu-se uma nova etapa, politicamente indita e ainda demasiado curta para
poder ser avaliada, no obstante no se mostrar, at agora, criativa ou progressista na
gesto do poltico, do social e do urbanstico.
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Uni Temporal dEscribes (2004). Barcelona, marca registrada. Un model per desarmar.
Barcelona: Virus Editorial.
mente personalizadas ou mesmo populistas, no tanto orientadas por princ-
pios de meritocracia ou pela procura de projectos e de objectivos verdadeira-
mente colectivos.
e) A Unio Europeia tem tido um papel central no reposicionamento das cida-
des nos cenrios geopolticos, incluindo nacionais. Pela primeira vez, estra-
tgias nacionais de pases como a Grcia e Portugal reconheceram de forma
objectiva as cidades como um dos seus principais activos de desenvolvi-
mento, de competitividade e de sustentabilidade, aumentando-lhes como tal
a relevncia, se nem sempre poltica, decerto simblica. Esta , obviamente,
uma tendncia j consolidada em pases como a regionalizada Espanha ou a
territorialmente muito politizada Frana justamente os dois pases cujos
ritmos de diferenciao territorial e de consolidao de redes de governana
urbana so dos mais notveis. Estas reflexes como as anteriores, para
dizer a verdade realam a grande relevncia do Estado e das suas perspec-
tivas de reestruturao poltica e administrativa como actor claramente prin-
cipal para o futuro dos regimes urbanos e das suas culturas polticas.
f) Finalmente, essencial reconhecer como as sociedades do Sul da Europa se
encontram em profunda mutao de ordem sociocultural, desde h j algu-
mas dcadas. O paulatino aumento das capacidades econmicas (agora em
srio desgaste) e dos nveis educacionais de vastas camadas da populao,
a par dos efeitos glocais e das revolues tecno-informacionais, tem feito
com que estas sociedades se tenham tornado cada vez mais cosmopolitas
e no somente, como sempre sucedeu, uma minoria muito selectiva das
suas elites. Estas transformaes so perceptveis nas paisagens quotidianas
das cidades meridionais, quer nos seus centros quer nos seus vastos subr-
bios, e atravs por exemplo dos consumos culturais, mas tambm dos igual-
mente crescentes nveis de exigncia poltica e de participao cvica. Esta
uma evoluo que, segundo Leontidou (2010), tem paulatinamente des-
construdo a tradicional diviso Norte-Sul (e diversos outros dualismos,
como convir recordar sobretudo hoje) mas que, ao mesmo tempo, amplia
a imaginao geogrfica na Europa (idem, p. 1197). Culturas e expresses
cvicas que, mesmo ou talvez sobretudo em perodos de crise socioecon-
mica, se encontram em franca evoluo, sobremaneira nos jovens mas no
s, por formas apesar de tudo essencialmente orgnicas e no massificadas.
O que parece seguro que este panorama cvico e cultural, muito dinmico,
est sem margem para dvidas a estruturar uma nova cultura poltica; que
ter, por conseguinte, uma profunda influncia no desenvolvimento das
estruturas e dos sistemas de governana e de governao das cidades do Sul
da Europa.
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188
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Redes de governana e
de capital sociocultural
Captulo 5
Quase que poderamos dizer que cada agente social
transporta consigo uma cidade oculta. Mas seria uma cedn-
cia fcil a uma certa potica ps-moderna esquecermos que
essa representao se constri dentro de um espao de poss-
veis objectivamente determinado.
Joo Teixeira Lopes
Se h hoje tendncias e influncias de mbito global que so comuns a pra-
ticamente todos os territrios urbanos do planeta, porm, e de forma aparente-
mente paradoxal, os tabuleiros prospectivos de cada cidade tm-se equacionado
sob possibilidades cada vez mais distintas. Esta uma diferenciao que se
suporta no comportamento de variveis que so, sobretudo, e paradoxalmente,
extremamente locais. Variveis baseadas nas caractersticas do capital social,
cultural e poltico existente em cada sociedade urbana. Dito de outra forma, a
singularidade evolutiva de cada cidade depende, de forma considervel, de um
factor-chave: da capacidade de cada uma tomar, para si prpria, a conscincia
da responsabilidade pela sua prpria evoluo e pelas respectivas iniciativas,
transformaes e compromissos necessrios. At quando ou mesmo sobre-
tudo necessrio enfrentar actores mais poderosos e externos a elas, como os
Estados centrais ou os grandes conglomerados econmico-financeiros. Este
empoderamento urbano faz-se atravs de lgicas e atitudes que, tanto nos exer-
ccios de reflexo como nos de aco, so to assentes em perspectivas estrat-
gicas, longas, de construo de projectos colectivos como na qualificao, di-
ria e prxima, dos espaos e dos momentos dos seus quotidianos, desenvol-
vendo assim capacidades endgenas de alimentar inovadora e criativamente os
espaos, fluxos e sentidos dos seus dois subsistemas: o sistema urbano e o sis-
tema poltico.
As cidades que no tm conseguido tomar tal responsabilidade de conduo
para si prprias assistem a um contnuo aumento dos desfasamentos e das passi-
vidades nos seus sistemas, ocupadas que se encontram, em zeitgeist, tanto na
gesto das suas estruturas clssicas de governao e de reciprocidades partid-
rias como no dirio acorrer s crescentes brechas e dubiedades existentes nos seus
quadros de responsabilidade social e poltica. Nestas cidades, a fractalidade das
identidades e dos usos na cidade, e no fundo da sua prpria cognio e condio
urbana (quando suportadas por uma relativa fragmentao e banalizao imag-
tica e paisagstica), desenvolve-se em relativo paralelismo com a prpria fractali-
dade dos sistemas de governao urbana.
Como vimos no captulo anterior, muitas das anlises mais recentes desenvol-
vidas em torno das linhas de evoluo das polticas urbanas das cidades europeias
traduzem reflexes de carcter consideravelmente crtico, questionando-se temti-
cas como o aumento dos dfices de autonomia e de democracia local ou a discri-
cionariedade de novas redes de governana, que moldam agendas polticas e toma-
das de deciso de mbito urbano (Brenner, 2004). Por outro lado, porm, ineg-
vel que estamos a assistir consolidao de mltiplas e crescentemente coerentes
propostas de inovao, experincias de mbito cvico e poltico que parecem refor-
ar novos contedos (ou mesmo novos princpios) democrticos na governao
das cidades, nas suas variadas escalas e espaos.
Nestes contextos de construo de caminhos de maior inter-relacionamento
entre os actores da cidade, bem como do desenvolvimento de redes de maior com-
prometimento sociopoltico, surgem dois conceitos: o conceito de governana e o
conceito de capital social (Maloney, Smith e Stoker, 2000). Estes conceitos e seus
respectivos alicerces que compreendem bases culturais, expresses sociais e
materializaes instrumentais so entendidos por muitos como dos elementos
mais vitais para o futuro sociopoltico das cidades. Em mbitos de exigncia e de
avaliao, atendendo e coarctando tendncias de menor responsabilidade pblica
e excessos de discricionariedade no exerccio do poder local, mas sobretudo em
mbitos de aco social, quer individual quer cooperativa, contribuindo para a
dinamizao da cidade e tornando tambm a sua governao, justamente, mais
partilhada e colectiva. em torno destas duas importantes perspectivas que debru-
amos a nossa ateno, neste captulo.
O debate em torno da governana urbana tem tido um crescente relevo em
mltiplos arepagos. Por um lado, pelo seu enfoque nas formas de conjugao
entre os actores sociais, entre diferentes culturas e dinmicas, no sentido da cons-
truo e responsabilizao para objectivos comuns. Por outro lado, pela ateno
existncia de formas de conduo e de gesto de tais fluxos e dinmicas de con-
jugao ou seja, gesto de formas de conduo poltica mais plurais. Mas, por
outro lado ainda, e justamente pelos enfoques referidos, pela sua capacidade de
poder justificar a ateno e construo de uma estrutura de coligaes efectiva-
mente desenvolvidas sob um determinado espao de governao (Jouve, 2003;
Beaumont e Nicholls, 2008). Este potencial tem feito com que o conceito de gover-
nana urbana tenha sido, em significativa medida, apropriado no s por tericos
da aco colectiva mas tambm por diversos crculos polticos e administrativos,
tendo mesmo j entrado em muita da semitica discursiva, justificando a existn-
cia ou a alterao de determinadas estruturas. Uma situao que em simultneo
tem trazido, sem surpresas, um aumento da dubiedade na materializao do con-
ceito, perante a abertura de perspectivas e de justificaes substancialmente dis-
tintas umas das outras.
O conceito de capital social (a que seguidamente se juntar o de capital cul-
tural) afigura-se por seu lado com uma produo acadmica muito mais antiga
e profunda, no deixando por isso, muito pelo contrrio, de manter grande per-
tinncia. Detendo caractersticas de elemento cultural e formativo, na consolida-
o das dinmicas e riquezas de uma sociedade (aos mais variados nveis), o
capital social de uma sociedade (ou de uma sociedade urbana) incorpora uma
inquestionvel correlao directa com a afirmao de valores essenciais da
democracia e do desenvolvimento humano. Atributos que, atente-se, podem no
corresponder, em ordem similar, a lgicas evolutivas da governana urbana que
contm em si riscos de evoluo discricionria. A capacidade de percepo e de
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192
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
apropriao de valores cvicos por uma comunidade estes esto, por sua vez,
intimamente ligados a valores como a confiana, as expectativas, o sentido de
direitos e de deveres, e ainda s redes de incluso e de excluso sendo sem
dvida difcil de medir ou avaliar, talvez o mais essencial elemento para as
estruturas de boa governao de uma cidade. Ao mesmo tempo, e embora
situando-se em dimenses essencialmente cognitivas, possui vias consideravel-
mente claras (de aco poltica concreta) para o seu fomento. E pode provocar,
como provocou em algumas cidades, um impacto profundo na poltica e na
governao urbana, colocando-se, como tal, como um dos grandes pilares da
prpria concepo de cidade.
5.1. A governana urbana: potencialidades
e debilidades de um conceito fluido
Conceito j relativamente antigo, a governana comeou a ganhar corpo con-
ceptual h cerca de trs dcadas, em primeiro lugar nas reas econmicas e parti-
cularmente nas escolas de economia institucional e de regulao. As primeiras teo-
rizaes da governana entendem-na como uma cultura de construo de proces-
sos de reflexo e de deciso, por parte do Estado, mas em abertura e com a inclu-
so de outros agentes sociais. Levantando, como tal, propostas de governabilidade
de sentido mais dinmico, mais inclusivo e co-responsabilizante, em contraponto
com os habituais status de estruturao de polticas, mais fechados e impositivos,
se bem que suportados em reconhecidas estruturas de representao democrtica.
A governana foi-se tornando, em importante medida, um conceito muito heurs-
tico e aberto, fomentando assim uma dinmica cumulativa de grande potencial
junto das estruturas de pensamento e de aco poltica (Jouve, 2003). Muito espe-
cialmente em contextos de pensamento onde grande parte das anlises, quer as
mais alternativas e de teor mais crtico, quer as mais institucionais, se tm cada
vez mais apresentado e justificado em torno da apresentao de formas de condu-
o de comunidades e de organizaes sociopolticas (Benko e Lipietz, 1994). Esta
relativa viragem das clssicas teorias institucionais e estruturalistas tem particular
relevo para a administrao e governao dos territrios, e decerto das cidades. A
reterritorializao do papel e das configuraes do Estado, o aumento da partici-
pao dos actores sociais na composio e na responsabilizao poltica, as cres-
centes preocupaes face a prticas discricionrias e fragmentadas, foram colo-
cando a governana no centro de muitas atenes. E face ao reposicionamento do
papel das cidades no mago da poltica e da socioeconomia global, uma das suas
vertentes mais centrais tornou-se, precisamente, a da governana urbana.
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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193
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Uma outra razo para o sucesso do conceito liga-se ao facto de este ter sido
perfilhado por parte significativa tanto da literatura anglo-saxnica como da fran-
cfona. A sua incluso nas reas das cincias sociais foi aprofundada pelos traba-
lhos de pensadores como Lindblom (1977), que contextualizou as interligaes
mtuas entre poltica e mercados, e pelos trabalhos de diversos autores franceses
em torno das novas relaes entre diferentes nveis do aparelho de Estado (Le
Gals, 1995). Ambas as correntes alimentaram por sua vez as reflexes em torno
dos sistemas sociais e seus actores (Crozier e Friedberg, 1977) e da estruturao
conceptual dos sistemas de aco colectiva (Guerra, 2002 e 2006), constituindo
parte relevante das estruturas de base para as asseres neo-pluralistas, de con-
textualizao dos inter-relacionamentos entre os actores na aco poltica. Entre
Estado e mercado, entre Estado e Estado, e finalmente entre estes e outros acto-
res, abrindo-se pouco a pouco as prticas de debate, de concertao e de coope-
rao para a entrada de actores no-governamentais provindos de organizaes e
de movimentos cvicos. Colocando estes ltimos em cima da mesa, por sua vez,
questes que normalmente no surgiam nas agendas de nenhum dos dois primei-
ros tipos, clssicos, de actores.
Dunleavy (1980) tinha j aprofundado alguns destes pontos de forma sistmica,
escrevendo sobre as diferentes fontes de influncia num dado contexto de deciso,
fontes de influncia largamente dispersas mas em semiformao de interesses,
moldando assim as arenas da poltica. Com uma considervel mirade de foras e
de influncias, no havendo um recorte predefinido de uma estrutura institucional
preparada para a gesto de todas as diferentes interligaes necessrias, bem como
para os processos de discusso e de negociao, a actividade governativa torna-se
assim progressivamente orientada por actividades processuais e negociais a
maioria delas de base informal , incluindo demonstraes de poder e entendi-
mentos tcitos entre foras desiguais. O conceito de governana urbana desenvol-
vido por este autor (idem) reconhece que uma parte da sua afirmao devida s
tendncias para a fragmentao do poder, mas coloca a sua nfase, sobretudo, na
necessidade de conhecimento e de gesto das capacidades estratgicas dos diferen-
tes actores da cidade, da diversidade dos processos de coordenao e da legitimi-
dade das dinmicas de negociao. Neste contexto, uma das grandes tnicas da
governana urbana coloca-se evidentemente numa perspectiva de processo e,
muito especialmente, em formas de estruturao e de gesto das dinmicas e rela-
es entre actores e suas perspectivas (Le Gals, 1995). Ou seja, na construo e
existncia de espaos, veculos e mecanismos para a gerao de discusso, de din-
micas conjuntas de reflexo, da construo de consensos e de coligaes, de for-
mas de contratualizao e de co-responsabilizao, de processos de avaliao. As
diferenas entre pessoas, organizaes, redes de trocas, padres de ocupao e de
utilizao do espao, economias, culturas e instituies, fazem assim com que a
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
gesto e mediao da diversidade se tornem num dos principais desafios da gover-
nana urbana (Cohen, 2000)
1
.
Porm, uma simples gesto da diversidade, embora essencial, no ser por
si mesma suficiente para a construo de uma cultura de boa governao activa.
A conjugao de governo com governana implica ainda, por parte das auto-
ridades territoriais, a necessidade de estas construrem uma estratgia de conju-
gao em projecto poltico de pendor colectivo e no se deixarem arrastar por um
mero quotidiano de gesto de processos e de projectos, como vimos no captulo
anterior de ordem esparsada e reactiva, num pano de fundo que se pode facil-
mente tornar excessivamente parcial ou fragmentado. O que, em paralelo com
uma vigorosa liderana e conduo poltica, implica uma racionalidade e sist-
mica de aco em torno de uma srie de vectores muito concretos.
Vectores de alcance diverso, envolvendo diferentes atenes, actores e recursos,
detendo cada um deles um valor prprio no aprofundamento de uma boa gover-
nao na cidade. E aqui subdivididos em trs ordens: vectores de debate (Frum),
vectores de construo de compromissos e de estratgias conjuntas (Civitas) e vec-
tores de aco e de administrao conjunta (Polis). Cada um destes conjuntos
inclui instrumentos de governana e propostas muito concretas de accionamento,
como se descreve no quadro da pgina seguinte.
Numa outra ptica, Gomes (2003) prope quatro categorias concretas de racio-
nalidade a serem seguidas numa paisagem poltica de boa governana (p. 399):
a) Racionalidade substantiva Produto do conhecimento, consolida uma viso
estratgica partilhada;
1. Veja-se, a ttulo de exemplo (e a propsito da construo de propostas de polticas de revitaliza-
o urbana para as cidades portuguesas) como no mbito do ainda presente quadro comunitrio
(2007-2013) foram listados alguns dos principais aspectos a ter em ateno na estruturao de sis-
temas de aco entre diferentes actores, perante um determinado territrio espaciopoltico de actua-
o (CET, 2005):
Nem todos os actores actuam ao mesmo nvel, nem esto organizados por formas similares. Importa
conhecer tais diferenas, de forma a se poderem estabilizar os sistemas de regras e de funciona-
mento conjunto e as expectativas de desempenho mtuo (idem, p. 30);
Os actores partilham e/ou concorrem nas suas estratgias e nos seus objectivos. Importa conhecer
e reconhecer mutuamente os seus interesses, motivaes, capitais de poder(es), capacidade e
potencialidades de participao (idem, ibidem);
A incerteza, a turbulncia e os conflitos so factores inerentes aos sistemas de aco que no
podem e/ou devem ser evitados, mas cujos efeitos negativos ou desestruturantes podem ser mini-
mizados (idem, ibidem);
Pode ser frequente a resistncia mudana quando um sistema de aco se encontra em desenvol-
vimento e/ou inicia abordagens novas, tornando-se tambm necessrio acautelar tais efeitos;
O envolvimento dos actores e a promoo e viabilizao de instrumentos de participao um dos
factores que contribui grandemente para o alargamento de possibilidades de desenvolvimento dos
sistemas de aco e da sua produo em termos genricos e generativos (idem, p. 31).
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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b) Racionalidade estrutural Referente s estruturas dos processos de deciso
e da articulao de competncias;
c) Racionalidade procedimental Define os procedimentos no jogo entre os
actores;
d) Racionalidade avaliativa Define os procedimentos e critrios de avaliao
de resultados.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Vectores de gover- Instrumentos de Accionamentos
nana urbana governana urbana
FRUM
Vectores de debate
Disseminao
de informao
Fruns e workshops
de debate
Envolvimento cvico
participativo
A existncia e ampla divulgao de informao e de conheci-
mento (incluindo conhecimento cientfico) um dos mais
importantes vectores de transparncia democrtica, de incluso
sociopoltica e de co-responsabilizao.
Instrumentos de participao de determinados agentes represen-
tantes de interesses concretos e/ou da sociedade civil em geral.
Desenvolvimento de instrumentos de participao dos agentes
da sociedade civil nos processos de reflexo e de deciso pol-
tica na cidade.
Vectores, instrumentos e accionamentos de governana urbana
CIVITAS
Vectores de
compromisso e
estratgia conjunta
Construo conjunta
de estratgias
colectivas
Envolvimento cvico
deliberativo
Processos e espaos de discusso, de concertao e de contra-
tualizao entre diferentes actores, envolvendo-os em co-res-
ponsabilizao para um projecto colectivo.
Fomento da co-responsabilizao social, e do aumento dos graus
de motivao cultural para o envolvimento social nas prprias
decises polticas.
POLIS
Vectores de aco
e administrao
conjunta por
projecto/programa
Processos de descen-
tralizao e reformula-
o de competncias
Cooperao vertical
(pblico-pblico)
Cooperao horizontal
(pblico-pblico)
Cooperao externa
e internacional
Parcerias pblico-
-privadas
Processos de avaliao
Reconfigurando responsabilidades a diferentes nveis, do metro-
politano/regional ao da comunidade/bairro.
Aprofundando aces baseadas nos princpios da subsidiarie-
dade e da reciprocidade entre os diferentes nveis da adminis-
trao.
Ampliando as polticas e aces de co-responsabilidade hori-
zontal, especialmente aos nveis mais locais.
Expanso de iniciativas de inter-relao e de aco conjunta
entre agentes pblicos e privados de territrios e de cidades
diferentes.
Desenvolvimento de projectos e aces de trabalho conjunto
entre o sector pblico e o sector privado.
Existncia de linhas de questionamento e de anlise crtica de
natureza independente (e de preferncia cientfica), no sentido
de uma efectiva valorao e responsabilizao das aces.
atravs destas aberturas instrumentais que algumas das teorizaes mais inte-
ressantes em torno da governana se tm expandido. Para Bagnasco e Le Gals,
governana define-se como um processo de coordenao de actores, de grupos
sociais e de instituies no sentido de atingir objectivos colectivamente discutidos
e definidos, em ambiente fragmentado ou mesmo nebuloso (2000, p. 26). O atin-
gir objectivos colectivamente discutidos e definidos implica instrumentos e meca-
nismos para que tal coordenao se d com uma considervel dose de objectivi-
dade, para o prosseguimento de determinados fins.
E tais nfases implicam, naturalmente, a predisposio de (pelo menos) um ele-
mento central que gira ou conduza a estruturao de tais espaos, instrumentos e
vnculos, bem como uma atenta gesto de stakeholders e dos valores de incluso
poltica (Jessop, 1994). A par da defesa dos princpios democrticos e de tica
pblica, a tarefa de design da geografia poltica na cidade deve caber ao governo
urbano institucional, porque eleito. Mas no deixando de conter uma ptica de aber-
tura, transportando assim efectivas potencialidades de uma governabilidade mais
ampla e aprofundada, tanto em termos dos actores pblicos (que detero novas res-
ponsabilidades) como de todos os outros actores sociais entretanto envolvidos. Para
Gomes, atento analista das necessidades de reforma na administrao pblica, o
primado da governana no reflecte, necessariamente, menor governabilidade, tra-
duz sim, desta, um conceito diferente do anteriormente expresso. Trata-se, sobre-
tudo, de desenvolver um modo de governao que permita ao mercado operar e que
viabilize a participao activa dos cidados nas tomadas de deciso. Se o Estado tem
uma menor capacidade de ditar, formalmente, a concepo das polticas, pode con-
trolar de forma mais efectiva a sua implementao, na medida em que cooptou para
a conduo do processo interesses sociais que, a no ser assim, poderiam obstacu-
lizar o desenvolvimento das polticas em causa. A governana supe, em ltima
anlise, um governo mais atento aos limites da sua esfera de aco e que saiba tra-
balhar com eficcia no mbito dos padres estabelecidos (2003, p. 390).
Colocado desta forma, o conceito de governana urbana mostra no s a sua
complexidade como tambm o aumento das responsabilidades para os diferentes
actores de uma cidade. Na verdade, no melhor dos seus sentidos, e com a perspec-
tiva da cidade como actor colectivo, a governana entende assim objectivos mais
ambiciosos do que a prpria operacionalizao da diversidade e do conflito numa
mirade de iniciativas e de polticas (Garcia et al., 2012). Bagnasco e Le Gals real-
am que um dos maiores objectivos da governana ir para alm das problem-
ticas da eficincia e da coordenao, no sentido de reincorporar uma dimenso
social e poltica (2000, p. 26). Procurando-se, por conseguinte, ir no s na direc-
o do desenvolvimento concreto de coligaes e de parcerias com fins espe-
cficos, mesmo as de escala mais ampla mas ainda, de forma mais abrangente,
na construo de quadros cognitivos culturais de maior conhecimento, de maior
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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incluso e responsabilidade cvica e de maior motivao, em torno de objectivos
partilhados. Vertentes, enfim, que vo no sentido de um aprofundamento do capi-
tal social da cidade
2
.
Veja-se a forma como Fernandes descreve esta responsabilidade (2004): indis-
pensvel uma clara melhoria da tradicional representao poltica, para que os
cidados reganhem a confiana nas instituies. E, nesse contexto, imaginao
poltica se impem, actualmente, a tarefa e o desafio de descobrir os mecanismos
capazes de integrar, no mesmo sistema poltico, as modalidades formais e no for-
mais da democracia () para realizarem esse complexo objectivo, as sociedades
parecem carecer de um forte investimento em cultura cvica e em cultura poltica
() O poder poltico, porque actor importante na construo de mais democracia,
no pode ser o redutor da participao, mas antes o seu multiplicador, havendo
assim que desfeitiar e desnaturalizar as formas tradicionais de exerccio da pol-
tica (p. 50-57).
Sendo ambiciosas, as premissas da governana urbana contm, no entanto,
importantes dubiedades a que h que dar a maior ateno. O fomento de uma
boa governana, trabalho que se afigura evidentemente aliciante embora com-
plexo e exigente, requer um elevado esforo de conduo poltica na capacidade
de adaptao e de reforma do status-quo, de culturas institudas e de sistemas de
interesses e de relaes instalados. Porm, e como vimos anteriormente, as trans-
formaes em curso nos quadros da aco pblica nas cidades, embora muito sig-
nificativas, no tm sempre conduzido a uma qualificao dos sistemas polticos
urbanos. Em importante medida, as lacunas permanecem quando se mantm a
falta de capacidade (ou de vontade) de uma ampla conduo poltica por parte
dos lderes e das elites urbanas. Que, em muitas cidades, e apesar de alteraes
nos padres de governana, tm direccionado os ambientes de aco poltica para
estruturas de aco e regimes urbanos essencialmente orientados para fins par-
ciais e de domnio relativamente corporativista e discricionrio (Pierre, 1999 e
Davies, 2011).
No poucas vezes, tem sido precisamente em nome da governana ou, se qui-
sermos, na abertura do Estado e das polticas pblicas aos actores sociais que se
tm consolidado prticas e sistemas neocorporativos. O carcter polissmico do
conceito de governana, se lhe tem permitido uma parte no negligencivel do seu
sucesso por muitas escolas de pensamento e projectos de reforma, por outro lado
deixa-o extremamente aberto a interpretaes e utilizaes muito distintas
(Jouve, 2003). Se apenas colocado de forma normativa e conceptual, ou utilizado
2. Para uma anlise mais detalhada sobre os processos de desenvolvimento sistmico do conceito, e
da introduo nos discursos e prticas polticas da governana urbana, veja-se ainda: Hirst (1993),
Esser e Hirsch (1994), Mayer (1994), Lipietz (1994), Judge (1995), Gaudin e Novarina (1997), Amin
e Hausner (1997), Bennett (1997), Jouve e Lefvre (1999), Le Gals (2000) ou Lorrain (2000).
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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O oramento participativo
Nelson Dias | Associao In Loco
Desde o surgimento das primeiras experincias, nos anos 80 do sculo passado, o
Oramento Participativo (OP) tem angariado uma enorme simpatia e reconhecimento
por parte de diferentes sectores da sociedade, entre os quais se destaca a classe poltica,
a academia, assim como determinados grupos e movimentos sociais.
Trata-se de um fenmeno de grande alcance que marca presena em todos os conti-
nentes, com especial destaque para a Amrica Latina, a Europa, a frica e mais recen-
temente a Amrica do Norte. Apesar de no existir qualquer estatstica global sobre o
nmero de oramentos participativos, estima-se que ele se aproxima actualmente das
duas mil iniciativas.
Uma to grande diversificao de experincias, implantadas em contextos territo-
riais, sociais e polticos muito diferenciados, sob orientaes e objectivos nem sempre
coincidentes, tem tornado difcil a tarefa de definir um conceito unanimemente aceite.
Perante um quadro como este necessria uma proposta conceptual abrangente e
menos vinculada a localismos especficos, que em simultneo permita uma distino dos
oramentos participativos face a outras prticas de participao. Neste sentido, pode
dizer-se que o OP constitui uma nova forma de governao assente na participao
directa dos cidados: i) na identificao dos problemas e das necessidades locais; ii) na
definio das prioridades de investimento; iii) na implementao dessas prioridades; iv)
assim como na sua monitorizao e avaliao.
O grau de complexidade e estruturao de muitas destas prticas, o conhecimento
que hoje se possui sobre as suas potencialidades e limites, os problemas que enfrentam,
assim como as solues que tm sido testadas, permitem assegurar que o OP est simul-
taneamente num processo de ampliao e de consolidao. Ampliao na medida em
que o nmero de experincias existentes aumentar nos prximos anos, e consolidao
porque em alguns locais o OP tender a ganhar novos contornos de institucionalizao,
nomeadamente atravs do seu enquadramento legal.
Apesar destas tendncias no sentido do aprofundamento da democracia local, os
oramentos participativos enfrentam hoje desafios enormes, resultado de uma forts-
sima crise das finanas pblicas dos Estados e dos poderes locais, o que tornam ainda
mais exigentes e criteriosos os investimentos a realizar no mbito destes processos.
Intimamente relacionado com este desafio poltico, o OP enfrenta um outro, que
remete para a necessidade de se desenvolverem metodologias que garantam que a
redistribuio dos recursos pblicos, no mbito do seu processo de implementao, se
faz com base em critrios de justia social e de promoo do desenvolvimento local.
Isto significa que o OP no pode ser apenas um mero instrumento de redistribuio
de recursos pblicos, feita sem um quadro de regulao mais propenso ao reforo da
coeso social.
CAIXA 20
de forma muito parcial num dado universo poltico-institucional, pode tornar-se
um conceito essencialmente ps-moderno, de difcil capacidade integrante, sequer
construtivista. Podendo transfigurar-se, em reflexo inverso, em veculo discursivo
e justificativo para propostas de menor pluralidade
3
.
Assim, a governana urbana corre, tambm ela, o risco de implementao par-
cial e fragmentada, em projectos espaados e perante comunidades de interesses
parcelares, no atingindo assim os seus propsitos mais ambiciosos de aprofunda-
mento social e poltico. Bagnasco e Le Gals (idem) finalizam o seu livro destacando
este ponto: medida que a governana urbana se vai tornando mais institucional-
mente fragmentada, grupos de interesses externos podem beneficiar de mais pontos
de entrada do que nunca, desenvolvendo-se um muito mais complexo sistema de
inter-relacionamentos e de interdependncias entre agncias estatutrias e grupos
no-estatutrios. Que a complexidade e a contingncia se tenham tornado a ordem
do dia s pode surpreender quem ainda acredita que a simplicidade e a previsibili-
dade so, ou deveriam ser, o estado natural da governana urbana (p. 197).
Recordemos a mordacidade de Alain Touraine, quando disserta sobre as possi-
bilidades de integrao natural dos diferentes grupos sociais na conduo poltica:
A sociedade moderna, dizem muitos dos melhores socilogos, est dominada pela
ruptura desta correspondncia entre actores e sistema. Por um lado, o poder con-
3. A este propsito, relembremos como David Harvey (1996) desenvolveu uma excelente reflexo
semitica sobre os discursos na cidade, tomando em conta que os espaos de aco poltica podem
ser to perceptveis ao nvel material como discursivo.
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200
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Referncias:
SINTOMER, Yves e GANUZA, Ernesto (2011), Democracia participativa y modernizacin de
los servicios pblicos: Investigacin sobre las experiencias de presupuesto participativo
en Europa, Transnational Institute (disponvel em: http://www.op-portugal.org/down-
loads/Demo_%20Part_y_modernizacion_de_los_servicios_publicos.pdf).
CABANNES, Yves (2009), 72 Perguntas Frequentes sobre Oramento Participativo, UN-Habi-
tat, CES, In Loco, Lisboa (disponvel em: http://www.op-portugal.org/recursos.php?
id=330).
www.op-portugal.org Iniciativa Oramento Participativo Portugal. Plataforma sobre o OP
em Portugal, com notcias actualizadas, um observatrio nacional, uma biblioteca,
vdeos e materiais de formao. Idioma: Portugus.
http://www.oidp. net Observatrio Internacional da Democracia Participativa. Rede inter-
nacional de cidades que organiza encontros anuais e disponibiliza diversos documen-
tos e filmes. Idiomas: Espanhol, ingls, francs, portugus e catalo.
centra-se e grupos restritos controlam os fluxos de dinheiro, de influncia e de
informao. Aquilo a que se chama integrao social pode ser reinterpretado como
o controlo exercido por estes centros de poder sobre os actores sociais cada vez
mais manipulados (1992, p. 406-407).
Salis Gomes (2003), juntando as pontas, clarssimo: Existe aqui, bem enten-
dido, o risco de se perderem de vista os objectivos estratgicos democraticamente
definidos para as diversas polticas pblicas e, com eles, a essncia destas. A gover-
nana uma difcil arte de marear e a corrente determinada pelas trocas sociais
duma ordem que se fez negociada tem muita fora. Raciocinar e agir em termos
de governana permite ultrapassar as aproximaes institucionais clssicas e pr a
tnica numa interaco do Estado com a sociedade civil, bem como nos problemas
de coordenao que se colocam gesto pblica. Mas tal no significa que o sis-
tema poltico possa ser assimilado, em nome dum empirismo supostamente rea-
lista, a um qualquer sistema de aco onde os espaos da gesto pblica no cor-
respondem ao domnio institucionalizado das polticas pblicas, o cidado e o
utente se confundem e aos actores privados cabe o papel principal porque o Estado,
supostamente, recuou. Podemos dizer, em sntese, que o risco para a governana
resulta, por um lado, das falhas na articulao entre o plano da representao pol-
tica e o plano das negociaes sectoriais e, por outro lado, das tenses crescentes
entre a lgica pura e dura da economia de mercado e uma lgica de radicalidade
democrtica (p. 394).
Entendida e aplicada de determinada forma, a governana urbana pode assim
tornar-se evocao e mesmo justificao para a construo de sistemas oligrqui-
cos, seja atravs da prtica do particularismo institucional (Mozzicaffreddo, 2003)
seja, como atrs referimos, atravs da consolidao de regimes urbanos de compe-
titividade, em lgicas de relacionamento afinal bem direccionadas e a que Bob
Jessop (1998) sugeriu chamar governana heterrquica. No surpreende, assim,
que exista um nmero crescente de crticas s evocaes simplistas da governana
urbana, havendo mesmo alguns autores que chegam a sugerir que, em muitas
situaes, a sua utilizao esconde, afinal, verdadeiros projectos de conduo dis-
cricionria de sentido essencialmente neoliberal e a prpria negao da afirmao
colectiva na poltica da cidade (Jouve, idem).
Este, convenhamos, seria fim demasiado pesado para um conceito que, apesar
dos evidentes riscos, consegue estruturar propostas consideravelmente claras de
aplicabilidade, e continua a deter um excelente potencial de aprofundamento
democrtico e em simultneo de eficincia dialctica. Para que esse potencial se
manifeste de forma ampla, contribuindo decisivamente para a inovao da poltica
na cidade, e para que no seja epistemologicamente absorvido por concepes
heursticas distintas, parece necessrio no s a existncia de uma estrutura de
governo empenhada, perspicaz e bem consciente dos desafios da contemporanei-
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
A Agenda 21 Local
Joo Farinha | FCT/UNL
A A21L, um instrumento til: A Agenda 21 Local (A21L) um instrumento para pro-
mover o desenvolvimento sustentvel. basicamente um processo em que a autarquia
local trabalha em parceria com todos os sectores da sociedade para elaborarem um plano
de aco, e implement-lo, tendo por objectivo o desenvolvimento sustentvel local.
Impulsos Internacionais: A A21L tem as suas razes na Conferncia do Rio de Janeiro
de 1992 sobre Ambiente e Desenvolvimento, sendo explicitamente referida no Captulo 28
da Agenda 21. As autarquias locais so aqui encorajadas e desafiadas a promoverem a sua
prpria Agenda para a sustentabilidade. O documento referente Agenda 21 foi assinado
no Rio de Janeiro por quase todos os pases do mundo, incluindo Portugal, e visa promo-
ver o desenvolvimento sustentvel do planeta. Desde ento a A21L tem-se imposto por
mrito prprio. Presentemente mais de 5000 autarquias locais da Europa j aderiram a esta
forma de planear e trabalhar para a sustentabilidade.
Razes do sucesso da A21L: Existem basicamente duas grandes novidades, muito
fortes, associadas A21L: i) O modo como faz as coisas; ii) A direco que procura impri-
mir ao desenvolvimento local.
O modo como faz diz respeito ao processo e aos mtodos de trabalho que privilegia.
D forte nfase ao envolvimento de todos os actores locais num processo participativo e
de planeamento estratgico, virado para a aco e para resolver e prevenir os problemas
prioritrios. Apesar da autarquia local ter um papel fundamental, a A21L d muita impor-
tncia ao envolvimento e ao trabalho de cooperao abrangendo muitos outros actores
locais, tais como outros sectores da administrao pblica, empresrios e representantes
do tecido produtivo, tcnicos especialistas nos vrios sectores de conhecimento, associa-
es socioculturais e ambientais, escolas, universidades, cidados lderes de opinio e
cidados completamente vulgares e comuns. A A21L tem a perspectiva de que todos, ins-
tituies e sociedade civil, so necessrios para a enorme tarefa de assegurar o desenvol-
vimento sustentvel. Procura mobilizar todas as capacidades institucionais e da sociedade
civil locais, num processo transparente, eficiente, construtivo e virado para a aco. A sua
filosofia que os desafios so demasiado grandes para serem enfrentados s por uma enti-
dade; necessria a colaborao activa de todos.
Objectivos da A21L: Relativamente direco para onde se vai, a A21L tem por objec-
tivo fundamental aumentar a qualidade de vida da populao presente mas sem hipotecar
a qualidade de vida das geraes futuras. Visa acautelar os recursos e o sistema necessrio
vida, tornar o tecido econmico local mais forte e competitivo, alcanar comunidades
socialmente mais justas e integradoras, proteger e valorizar o patrimnio natural e aumen-
tar as capacidades cvicas e de governao local. A A21L tem assim por finalidade funda-
mental conseguir comunidades locais sustentveis e isso significa a necessidade da correcta
integrao dos aspectos econmicos, sociais, ambientais e de boa governao. Em termos
mais concretos, por exemplo, a populao tem de ter oportunidades de emprego, habitao
condigna a preos acessveis, dispor de infra-estruturas de qualidade, equipamentos colec-
tivos e servios de sade, educao, cultura, lazer e formao profissional adequados.
CAIXA 21
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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Novas atitudes: o local no global. Reconhece-se tambm que h limites claros para as
nossas atitudes de consumo e de desperdcio, o que implica uma mudana de valores e de
comportamentos por parte dos cidados e instituies. A educao para a sustentabilidade
uma tarefa urgente. Na A21L reconhece-se que o mbito local tem responsabilidades para
com os sistemas globais. As comunidades locais esto integradas em amplos sistemas eco-
lgicos, em mercados econmicos de grande escala e em territrios vastos cada vez com
maior integrao espacial. Estes espaos e sistemas vo desde a regio, ao pas e mesmo
ao planeta. O mbito local no s influencia o global mas est tambm exposto s influn-
cias provenientes do exterior.
A21L, muito mais que s ambiente: Por vezes a A21L confundida com um plano de
carcter ambiental. porm uma ideia demasiado parcial e portanto errada. A A21L tem
uma dimenso de integrao dos diversos sistemas e visa aumentar a qualidade de vida
da populao e conseguir comunidades locais no s ambientalmente sustentveis mas
tambm sustentveis nos outros aspectos. Isto revela a necessidade da correcta integrao
dos aspectos econmicos, sociais, ambientais e de boa governao.
Aproximar ao territrio e s pessoas: Recentemente a A21L tem evoludo para se apro-
ximar ao territrio e s pessoas, dando origem a Agendas 21 de Aldeia, de Bairro, de Fre-
guesia e de Redes21 de Cidados, num processo de multi-escalas complementares. Em ter-
ritrios complexos tambm h experincia em Portugal na realizao de A21 de reas Metro-
politanas ou de Regies, em que se aplicaram processos multi-escalas com novas tcnicas.
Referncias:
Agenda 21 Local nas Naes Unidas: http://www.un.org/esa/dsd/agenda21/res_
agenda21_00. shtml
Carta de Allborg: http://www.aalborgplus10.dk/
Agenda 21 Local em Portugal: http://www.agenda21local.info/
Comunidades Sustentveis: http://www.civitas21.pt
A21L com novos instrumentos e tcnicas para a sustentabilidade
Agenda 21
multi-escalas
Auditorias sustentabilidade
Oramento local 21
Projectos de autonomia 21
Concertao 21
Parcerias locais 21
Carta de compromissos locais 21
Fruns locais 21
Grupos de aco 21
Apelos 21
dade, mas, sobretudo, que tal empenhamento seja suportado por uma sociedade
urbana que compreenda e que se comprometa com tais desafios. Um empenha-
mento que requer importantes doses de capital social.
5.2. O capital sociocultural: identidade,
tica pblica e expresso colectiva
O conceito de capital social tem sido evocado de forma crescente face crise
dos sistemas sociais e institucionais da segunda modernidade. Inicialmente desen-
volvido por Pierre Bourdieu (1997
4
) e ainda por Coleman (1990), foi mais deta-
lhado por Robert Putnam (1993) que, no seu conhecido trabalho sobre a evolu-
o de considervel sucesso das regies da chamada Terceira Itlia, escreveu: O
sucesso na superao dos dilemas de aco colectiva, e dos oportunismos derro-
tistas que levanta, depende do contexto social mais vasto em que cada situao
particular jogada. A cooperao voluntria mais fcil numa comunidade que
herdou um stock substancial de capital social, sob a forma de normas de recipro-
cidade e de compromisso em redes cvicas () capital social, aqui, refere-se a ele-
mentos de organizao social, tais como confiana, normas e redes que melhoram
a eficincia da sociedade facilitando aces coordenadas (p. 167).
4. O texto original de 1983.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Multido diurna [Lisboa, 2012]
O capital social compreender, assim, a combinao de elementos-chave de
mbito identitrio e relacional, presentes na sociedade civil: confiana, expectati-
vas, normas de reciprocidade, laos e redes de comunicao e de relacionamento.
Elementos acumulados e cumulativos por uma cultura de formao, de conhe-
cimento e de interesse pblico, e consequentemente por experincias de parceria,
de associativismo, de interaco e de cooperao entre diferentes actores, num
quotidiano desenvolvido e maturado ao longo do tempo. Sendo um poderoso vn-
culo e ferramenta de accionamento de dinmicas e de energias de toda uma comu-
nidade, num sistema de redes de compromisso cvico e social, permite, por sua vez,
a existncia, a uma escala mais ampla, de melhores condies para o desenvolvi-
mento de projectos mais articulados, mais comuns e certamente mais colectivos.
Para alm de um carcter necessariamente estrutural na sua construo o que faz
com que algumas sociedades paream estar historicamente mais preparadas do que
outras para enfrentar determinados desafios de cada modernidade o capital social
remete igualmente para a importncia dos elementos socioculturais de identi-
dade e de pertena, no somente a um dado territrio, mas tambm a uma dada
sociedade e a seus mltiplos elementos de interligao, de inter-relacionamento e
de qualificao (de base cultural, econmica, social). Muito especialmente quando
tais elementos materializam, precisamente, uma expresso da cidadania e um
comprometimento associativo e participativo. Sendo uma riqueza (ou um capital)
estruturante, no essencial cognitiva e intangvel, o capital social poder, no entanto,
ser razoavelmente reconhecvel e mensurvel atravs de formas concretas de com-
prometimento e de activismo.
Debate relativamente novo nos campos da sociopoltica urbana, a relevncia
colocada nas capacidades cvicas e associativas de uma sociedade para a sua qua-
lificao (social, cultural, econmica e poltica) vem de longe. Alexis de Tocque-
ville, na sua longa observao da sociedade norte-americana do incio de novecen-
tos, sublinhou a importncia de um envolvimento cvico activo e de uma conco-
mitante existncia de associaes empenhadas na construo de uma democracia
consolidada, reflexes que j vinham na linha de pensadores iluministas como
Locke ou Montesquieu
5
. Afirmando-se a poltica numa sociedade (para o caso,
numa sociedade urbana) muito em termos da capacidade de expresso e de parti-
cipao de cada indivduo nesta (como direito e como dever), o capital social afi-
gura-se, assim, como factor primordial da sua riqueza colectiva. Uma riqueza de
carcter cultural e motivacional. E que, aspecto relevante, por efeito de reflexivi-
dade e de interdependncia, consolida a prpria qualidade das instituies e das
prticas polticas na cidade.
5. Veja-se uma das inmeras edies do clssico de Tocqueville Democracy in America, nomeada-
mente a edio portuguesa Da democracia na Amrica (2001).
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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Perante as significativas transformaes nos enquadramentos de aco pblica
e colectiva nas cidades, parece assim importante introduzir a varivel do capital
social quando falamos do futuro das cidades e da sua capacidade para enfrentar
novos desafios e processos de inovao colectiva (Subirats, 2001: 4).
So, evidentemente, de diversa e polidrica ordem os elementos que, num dado
territrio ou cidade, proporcionam a valorao do seu capital social e cultural o
que torna inevitavelmente redutor qualquer trabalho mais racionalista de sistema-
tizao destes. No obstante tal inevitabilidade, e apelando capacidade de objecto
prximo da cidade, prope-se de seguida uma grelha de leitura e de interpretao
do capital sociocultural para a cidade. A perspectiva no s a de estruturar uma
possvel compreenso analtica mais completa das diferentes dimenses e variveis
que consolidam mais ou menos o capital social e cultural urbano, como tambm,
perante tal exerccio, a de se poder por sua vez perspectivar linhas de aco pol-
tica e operativa, justamente para o seu fomento.
Uma grelha de leitura urbana composta por seis dimenses. Primeiro, pela
forma da cidade, na configurao, compacidade e complexidade da cidade/metr-
pole, quer no seu todo quer em cada um dos seus espaos e bairros. Segundo, pela
identidade da cidade, nos elementos que formam e que estruturam os padres de
identidade e de cultura urbana dos cidados, nos espaos e nas redes relacionais
da cidade, o que inclui dimenses de valorao social tais como a multiculturali-
dade e o cosmopolitismo. Terceiro, pelo conhecimento da cidade, na existncia de
um universo de fluxos e de espaos de conhecimento, de debate e de discusso
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Dimenses de valorao do capital social e cultural na cidade
Conhecimento da cidade
Espaos e fluxos de informao e de conhecimento urbano
A forma da cidade
Configurao e complexidade urbana
Liderana na cidade
Cosmopolitismo
das elites urbanas
A identidade
da cidade
Identidade e cultura
urbana
Associativismo na cidade
Associativismo e
mobilizao colectiva
Governana na cidade
Estruturas e instrumentos
de governana urbana
sobre a cidade e sobre o que a molda. Quarto, pelo associativismo na cidade, na
presena de dinmicas de cooperativismo, de associativismo e de mobilizao
social. Quinto, pela governana na cidade, muito nomeadamente face estrutura-
o das redes formais e informais de influncia poltica e de efectivo compromisso
colectivo. E sexto, pela liderana na cidade, na existncia na sociedade urbana de
elites de carcter universalista e cosmopolita.
1. A forma da cidade. A relao entre a configurao geogrfica e a complexi-
dade de uma cidade, com a propenso dos seus cidados para uma maior ou
menor cultura de tica e de expresso cvica, bem como de responsabilizao
colectiva, remete-nos para a sua concepo, o seu planeamento, a sua evoluo
geogrfica. E para cada um dos seus espaos de vivncia: da rua ao bairro, da
cidade metpole. Por um lado, as seculares buscas da cidade ideal e a mirade
de propostas polticas e urbansticas desenvolvidas ao longo dos tempos do
frum romano s cidades medievais, da cidade-jardim aos ensanches novecentis-
tas, da cidade funcional lecorbusiana cidade social e cidade reabilitada e rege-
nerada. Por outro lado, a real evoluo da cidade, planeada e no planeada, em
cada rua e em cada bairro, at os actuais padres e dinmicas de evoluo metro
e metapolitanos, como vimos no segundo captulo. A associao entre os padres
morfolgicos, funcionais e rtmicos da cidade a estrutura e densidade da sua
trama, dos seus traados, vias e parcelas, a sua compacidade e volumetria, a com-
plexidade funcional e a complexidade social, as mobilidades e os ritmos de vida
e os capitais e elementos cognitivos dos seus cidados, a sua leitura e absoro
(semitica e esttica) da paisagem e dos sentidos, por demais evidente
6
. Assim
como a multifuncionalidade, a heterogeneidade e a complexidade de cada parte
vivida e observada da cidade, bem como por outro lado a banalizao e o mime-
tismo das suas paisagens e vivncias. Embora os debates sobre a globalizao dos
padres de relacionamento comunicacional tenha despertado divergncias vrias,
parece ser consideravelmente consensual a perspectiva de que as cidades e espa-
os urbanos ligados a uma maior complexidade (de sentires e de sentidos), a densi-
dades esttico-dinmicas relativamente altas e a estruturas heterogneas de diver-
sidade, de relacionamento e de proximidade (num hmus a que Jane Jacobs reporta
6. Existem livros notveis sobre a identidade urbana, bem como em torno da influncia da configura-
o da cidade nos padres ticos e morais, e nas atitudes cvicas e colectivas, dos seus cidados.
Destacaria dois autores, um primordial e outro contemporneo. Por um lado a obra de Georg Simmel,
o notvel socilogo de final do sculo XIX/incio do sculo XX que se ocupou em analisar a vida men-
tal das cidades, e que a este propsito escreveu o conhecido texto As grandes cidades e a vida do
esprito, bem como o livro On individuality and social forms, edio de 1972 (entre outras obras).
Por outro lado existe a obra contempornea de Richard Sennett, onde se poder destacar The cons-
cience of the eye: The design and social life of cities, de 1990, e Flesh and Stone: The body and the city
in western civilization, de 1994.
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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a primordial importncia na sustentao da prpria vida urbana (1961) e a que
Soja (2000) chamou synoikismus
7
) tm uma fertilidade social que propicia um
maior florescimento da sua afirmao cultural e dialctica, e por conseguinte do
seu capital social (Castells 1996, Brenner, Jessop, Jones e Macleod 2003, Borja
2003). Em contraponto, as realidades metro e meta urbanas mais fragmentadas,
mais monofuncionais nos seus micro e mezzo espaos, com padres de mobilidade
e de inter-relacionamento mais fractais, ao fomentarem a segmentao espacial e
social tero maiores dificuldades na sustentao de culturas amplas e colectivas de
expresso. Dito de outra forma, ser nos locais (do espao e da mente) que so
cidade, vista esta como construo social densa e quotidiana, que melhor se
poder afirmar uma cidadania plural e universalista (Forrest e Kearns, 2001).
2. A identidade da cidade. Em relao identidade urbana e sua substantiva
interligao com a consistncia da expresso cvica numa cidade, seguiramos Alain
Touraine quando refere que pois do lado da cultura e no j do lado das institui-
es que h que procurar o fundamento da democracia (1996, p. 160). Neste pos-
tulado, os elementos que estruturam a identidade urbana afiguram-se igualmente
centrais afirmao do capital social na cidade, no pressuposto de que um sentido
de comprometimento mais colectivo fomentado por uma conscincia cultural de
cariz identitrio. Para Pierre Bourdieu, alis, o capital cultural pode ser mais vital que
o prprio capital social, porque afinal estrutura este (1997). Mas a identidade, como
bem recorda George Steiner, um conceito dbio: to mobilizador como desmobili-
zador, to agregador como segregador. O conceito de comunidade, por sua vez, no
tem menor carga. Uma dubiedade de largo espectro que, no obstante, mostra bem
da sua condio de elemento cultural com enorme fora. E que tipo de identidade
urbana se encontra em reestruturao e se poder estar a reconsolidar nos espa-
os da cidade metapolitana e contempornea? As reconfiguraes dos espaos, as
reconfiguraes dos locais (no so a mesma coisa), as reconfiguraes das redes
sociais e dos padres de relacionamento estaro a provocar importantes alteraes
nas bases de identidade local. Vejam-se por exemplo as dinmicas de mobilidade
(quotidiana, residencial, laboral, individual), em grande transformao para uma
parte significativa dos indivduos. So alteraes que provocam seguramente
mudanas nos padres de reconhecimento, de conscincia das interligaes territo-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
7. Para Edward Soja (2000), a epistemologia do termo plena de contedo: recordando a obra de
Charles Keith Maisels (The emergence of civilisation, 1990) e a sua definio de synoecism como uma
interdependncia proveniente de uma densa proximidade; referindo o termo grego synoikismo, que
define a condio de vida humana em conjunto, e que o prprio Aristteles utiliza para descrever a
essncia da polis; e obviamente oikos, palavra raiz de termos como economia ou ecologia, e que, para
Doxiades, descreve a compreenso dos assentamentos humanos, da terra e do habitat, da escala mais
individual escala mais global.
riais, enfim de responsabilidade social (Martinotti, 1993). Ou, por outro lado, as
estruturas de diversidade social e cultural, tambm em forte mutao nas cidades
europeias. Por constantes vagas de imigrao e de emigrao, a maior parte das cida-
des europeias hoje muito mais diversa, abrindo potencialidades socioculturais mas
colocando igualmente problemas tnico-espaciais. Nestes contextos, quando as
representaes territoriais parecem tornar-se mais difusas, as formas clssicas de
interaco social tornam-se, tambm elas, mais difceis de perceber e de reestabele-
cer. No entanto, como sugerem Viegas e Dias (2000), apesar de reconhecidas dificul-
dades, tambm se assiste a uma transformao das prprias formas de cognio e
de representao social por sua vez transformando as redes de inter-relacionamento
urbano, os movimentos sociais e a cidadania (Matias Ferreira, 2000; Mayer, 2001).
Os espaos pblicos so, na valorizao da identidade e da conscincia cvica
na cidade, elemento particularmente relevante. Borja (1998) e Ordovs (2000)
realam a importncia dos espaos pblicos de desenvolvimento cvico e da sua
capacidade para consolidarem elementos culturais e identitrios que so apropria-
dos pelos indivduos, produzindo assim uma determinada cultura de cidadania.
Espaos de vivncia pblica, espaos de representao, espaos contextualizantes.
Espaos de ambiente urbano, de permanente e possvel acesso, permitindo a
estruturao de sentimentos de pertena colectiva, bem como de maior cons-
cincia de direitos e de deveres, de responsabilidade da cidadania (Matias Ferreira
et al., 2000). Os espaos pblicos da cidade, sejam os maiores e mais pluralmente
reconhecveis ou os mais pequenos e quase somente reconhecveis por cada indi-
vduo e sua memria, sendo mais ou menos dinamizados e apropriados pela vida
social, podem assim ser entendidos como dos elementos mais vinculativos na
definio dos valores de cidadania e da prpria cidade (Borja e Muxi, 2001). Da
que se entenda um significativo co-relacionamento entre as cidades como espao
pblico e os seus diversos espaos pblicos, vertebradores das identidades colec-
tivas, da cidadania e da conscincia cvica.
3. O conhecimento da cidade. Esta terceira dimenso de capacitao do capi-
tal social numa cidade colocar-se-ia, partida, numa segunda ordem de relevn-
cia em relao a elementos de ordem to transversal como a identidade ou a forma
urbana. Ser contudo das mais vitais, visto compreender parte das prprias bases
de consciencializao identitria e de consolidao cultural e territorial. Conhe-
cer , efectivamente, consciencializar mas tambm poder, pelo aumento da
capacitao; e tambm compromisso, pela cumplicidade com o colectivo. Os
campos de produo de conhecimento, bem como os de promoo e de difuso
desse conhecimento, em torno dos territrios da cidade, dos seus espaos e seus
habitantes, das suas problemticas e perspectivas, so assim elementos tambm
centrais ao fortalecimento do capital social. Enquanto a cidade se torna crescente-
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Espao pblico e identidade urbana
Ana Bonifcio
O espao pblico de utilizao coletiva a componente do territrio urbano que
maior capacidade tem (para o bem e para o mal) de evidenciar, em larga escala, os resul-
tados materiais ou intangveis das transformaes a que a cidade, enquanto organismo
vivo, est sujeita.
So vrias as definies que se podem atribuir ao conceito de espao pblico, mas,
neste contexto, importa potenci-lo como principal patrimnio do domnio coletivo e como
referncia na estruturao do mapa mental que cada um constri para se reconhecer,
orientar e identificar em meio urbano. Ou, em sntese, o espao pblico como espao
construtor e agregador de identidade(s) da e na cidade.
A Histria de Portugal no se construiu sem que o espao pblico tivesse cumprido o
papel relevante de palco maior dos principais episdios da vida social e poltica dos portu-
gueses. Fruto da profuso de problemas que afligiram as cidades na segunda metade do
sculo XX (dos quais se destacam a sobrevalorizao do espao privado e dos falsos espa-
os pblicos das periferias aumentadas e, simultaneamente, o declnio da esfera pblica
marcada por uma desterritorializao patrocinada pela difuso dos territrios virtuais
do ciberespao), apenas as ltimas dcadas trouxeram, no contexto das polticas de desen-
volvimento territorial, o reconhecimento da importncia do espao pblico e, como tal, a
necessidade de promover a sua requalificao ou produo consciente e concordante com
o paradigma que construir e habitar a cidade-caleidoscpio-transdisciplinar de hoje.
Com inspirao na transformao radical da zona oriental da capital do pas (e, sobre-
tudo, no modus operandi da sua implementao e concretizao), o tema da revitalizao
urbana ocupou, positivamente, na opinio pblica, um lugar que lhe era devido h muito.
Assim, a primeira dcada do novo milnio foi marcada por um conjunto crtico de inter-
venes de requalificao urbana a partir das quais o espao pblico assumiu um papel
estruturante na poltica de consolidao do sistema urbano nacional.
Com relevncia (e em sentido natural), a nova poltica de cidades (desenhada no
mbito do QREN 2007-2013) formulou, de forma explcita, a importncia do que subje-
tivo, imaterial, no representvel e, muitas vezes, no mensurvel, na conceo, qualifi-
cao e gesto do espao pblico. Assim, no mbito do instrumento de poltica Aces
Inovadoras para o Desenvolvimento Urbano e com o objetivo de apoiar os agentes ati-
vos no processo de transformao urbana, foram sistematizados conceitos e princpios
sobre a identidade dos lugares e referncias memria coletiva, aos seus usos e apropria-
o, ao esprito do lugar e organizao simblica do espao. Perante a identificao das
mltiplas dimenses do espao pblico, naquele contexto, prope-se ainda um conjunto
de metodologias de diagnstico da performance identitria do espao pblico, as quais
devero permitir estabelecer estratgias para a sua conceo de acordo com as dialticas
da cidade atual, por parte de todos os agentes pblicos intervenientes no processo, desde
a Administrao Pblica aos profissionais que concebem e aos utilizadores e consumi-
dores finais (neste caso, o mesmo ser dizer todos). Ou, como dizem Jordi Borja e
CAIXA 22
mente caleidoscpica e as suas mltiplas influncias e externalidades tm mbitos
muito transversais e complexos, aumentam tambm as exigncias de conheci-
mento. Entendida sob a ptica da cidadania e da expresso cvica e como elemento
essencial do direito cidade, a divulgao da informao e do conhecimento sobre
esta torna-se vector basilar da prpria democracia. Se as responsabilidades do
Estado e dos actores pblicos so claras em relao, por exemplo, criao e
manuteno de elementos qualificadores de urbanidade e de identidade, tais como
os espaos pblicos, poderemos afirmar que tambm na procura e divulgao do
conhecimento urbano existe responsabilidade pblica. O que por sua vez coloca
uma responsabilidade elevada nos actores cujas funes se baseiam na produo
e na divulgao do conhecimento, designadamente as universidades, os centros de
investigao e os think-tanks, e evidentemente os media. O capital social suporta-
-se tambm, em sua medida, no dinamismo e nas capacidades democrticas destes
actores de conhecimento.
4. O associativismo na cidade. Temos assistido a transformaes de conside-
rvel relevncia nas dinmicas associativas de base local e comunitria, bem
como nas formas de mobilizao cvica urbana, individuais ou colectivas (Clark
e Hoffman-Martinot 1998, Mayer 2003, Sassen 2005). Importa, mesmo assim,
recordar Marshall (1950) e Turner (1993), que realaram as diferenas de subs-
tncia existentes entre uma cidadania passiva, mesmo que informada e cons-
ciente, e uma cidadania activa. Esta distino mantm-se essencial nos quadros
socioculturais actuais, embora sob muito diferentes vinculaes. Especialmente
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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Zaida Mux, o espao pblico uma conquista democrtica. A conquista implica inicia-
tiva, conflito e risco, mas tambm legitimidade, fora acumulada, alianas e negociao.
Reside, hoje, aqui o desafio (e a urgncia) de, democraticamente, recriar espao pblico
enquanto territrio catalisador de sociabilidade e, por isso, nevrlgico num processo de
reequilbrio social e econmico.
Referncias:
BORJA, J. e MUX, Z. (2003), El Espacio Pblico: Ciudad y Ciudadania, Barcelona: Electa.
BRANDO, P. e REMESAR, A. (2000), Espao Pblico e Interdisciplinaridade, Lisboa: CPD.
DGOTDU (2008), A identidade dos lugares e a sua representao colectiva (Poltica de
Cidades POLIS XXI), Lisboa: DGOTDU.
GONALVES, J. M. (2006), Os Espaos Pblicos na Reconfigurao Fsica e Social da
Cidade, Lisboa, Universidade Lusada.
quando, como j muitos tm notado, existe uma significativa diferena entre asso-
ciativismo (que pode ser essencialmente passivo) e mobilizao (reconhecida-
mente mais activa). Hoje, a expresso cvica individual, em primeiro lugar, bem
como o associativismo e a afirmao dos mais diversos movimentos urbanos, em
segundo lugar, estruturam-se cada vez menos sobre processos sociais e culturais
classicamente fordistas (cultura de massas, sindicatos e unies de trabalhadores
de vria ordem, corporaes profissionais, associaes territoriais, associaes
desportivas e religiosas, etc.), mas tambm, em crescente medida, sobre novas
formas de identificao e de integrao (ambientalistas, defensores do consumi-
dor, proprietrios, inquilinos, contribuintes, condutores, pais de crianas em
idade escolar, utentes de infra-estruturas, etc.). Nesta mirade de novas formas de
associativismo e de expresso cvica, tm-se expandido os desfasamentos com as
formas clssicas de representao e de concertao institucional (Saunders, 1986,
Putnam, 2004). Desfasamentos particularmente evidentes nas escalas regionais,
urbanas e locais. Como realou um dos recentes relatrios do European Social
Survey
8
, em torno do bem-estar pessoal e social, bem como dos percursos e
tempos de vida (2006), existe uma elevada correlao entre uma exigncia de bem-
-estar e de qualidade de vida e nveis de participao social, de envolvimento
cvico e comunitrio. Como foi referido na altura, interessante constatar que a
participao cvica e poltica est fortemente associada com todas as dimenses do
bem-estar: os indivduos com maiores ndices de confiana interpessoal, interesse
poltico, envolvimento comunitrio e participao em actividades polticas e mais
satisfeitos com a qualidade da democracia so tambm os que expressam maior
bem-estar social, subjectivo e psicolgico
9
.
Se entre muitas das atitudes e dos movimentos, nomeadamente ao emergirem
para desafiar determinados status-quo (Mayer, 2001), se verifica uma bvia diver-
sidade e mesmo disperso nas formas de expresso, parece igualmente existirem
entre elas conjuntos de vnculos socioculturais e/ou polticos comuns. Embora
com os mais diversos matizes, esta uma direco que se acentua em cenrios
de descrdito face a sistemas poltico-institucionais vigentes. E se diversas comu-
nidades e associaes se consolidam e colocam em atitudes NIMBY
10
, em exign-
cias de mbito discricionrio, ou mesmo em protestos meramente desconstruti-
vistas e quase niilistas no que David Harvey descreve como armadilhas comu-
nitrias (1992 e 1997) , outras expresses, manifestamente crescentes, mostram
desenvolver atitudes mais inclusivas, sistmicas, pluralistas e, sobretudo, propo-
sitivas, predispondo-se para processos relacionais e negociveis. As escalas e as
8. Veja-se em www.atitudessociais.org, bem como o livro de Machado Pais & Ferreira (2010).
9. In jornal Pblico de 27 de Novembro de 2008.
10. Acrnimo para Not in my backyard (no meu quintal, no).
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212
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
problemticas da cidade, dos seus habitats e bairros, dos seus espaos comuni-
trios e sentidos de colectivo, mostram suportar parte muito importante desta
ordem de consciencializao (ou de nova cultura poltica, como Terry Clark defi-
niu em 1998) e de uma correspondente estruturao de redes de expresso social
(Moulaert et al., 2010).
5. A governana na cidade. O fomento do capital social numa cidade inclui a
estruturao, no sistema de governao urbana, de espaos e de processos de dis-
cusso, de participao e de co-responsabilizao nas estratgias, decises e aces
a empreender. Como vimos acima, a governana situa-se sobretudo no campo dos
processos da poltica, remetendo para a construo de estruturas de natureza dia-
lctica entre os diferentes actores sociais, econmicos e culturais, at escala do
cidado comum, procurando assim aproxim-los dos processos de conscienciali-
zao, de reflexo e de deciso. Trata-se de potenciar uma responsabilidade colec-
tiva e de um consequente empowerment dos diferentes actores de uma comunidade
urbana, ou de uma majorao dos poderes para agir, isto , das atitudes, compe-
tncias e capacidades para intervir socialmente (Santos Silva, 2004, p. 12). Como
referiu Isabel Guerra, o empowerment poltico parece exigir o empowerment
social (2000, p. 95) e o desenvolvimento de um sistema de governao mais vigo-
roso passa, certamente, pela capacidade deste em ampliar o prprio vigor da socie-
dade civil para dinmicas de participao poltica e de co-responsabilizao. Escre-
veu ainda que a participao no apenas um postulado ideolgico das metodo-
logias de pesquisa-aco, uma exigncia funcional dos prprios processos, pela
simples razo de que a resoluo de problemas exige o accionamento de recursos
(materiais, mas tambm culturais e simblicos) e estes esto geralmente na mo de
um leque diversificado de actores (idem, p. 91). Uma participao em si legitima-
dora e que no se espera que decorra somente nos perodos eleitorais ou em for-
malizaes estatutrias e normativas. aqui de particular relevncia o papel dos
rgos pblicos locais, que devem consolidar e gerir, sem querer controlar, uma
estrutura slida de instrumentos de participao a vrias escalas e domnios. A
ttulo de exemplo, cito os oramentos participativos de vrias ordens e escalas; os
processos de Agenda Local 21, igualmente com grande potencial e muito multifa-
cetados; os conselhos consultivos ou mesmo deliberativos de bairro e de cidade,
em franca expanso pelo mundo urbano. Os espaos e fluxos de potencial aprofun-
damento da governana urbana so ainda mais vastos: do trabalho conjunto de
parceiros pblicos e privados na gesto de espaos ao investimento conjunto na
sua qualificao, da democracia electrnica aos grupos temticos comunitrios, dos
jurados de cidados s deliberaes em assembleias de cidados, da participao
aberta na realizao de planos estratgicos aos painis e aos inquritos cidada-
nia. Processos e instrumentos que permitem potenciar, nos diversos espaos das
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
O bairro e a cidade
Ana Louro | Instituto de Geografia e Ordenamento de Territrio | Universidade de Lisboa
O conceito de bairro no debatido apenas pela Geografia, suportada por diversas
perspectivas tericas ao longo do tempo, entre elas a perspectiva morfofuncionalista, a
perspectiva fenomenolgica e a perspectiva marxista, mas abordado tambm na Arquitec-
tura, Sociologia e at Filosofia, demonstrando a multiplicidade de olhares para um mesmo
conceito.
Os primrdios do planeamento moderno do bairro surgem com a Unidade de Vizi-
nhana de Perry (1929), uma rea delimitada pela distncia-tempo de acesso a bens, equi-
pamentos e servios bsicos de forma pedonal, ancorada nos equipamentos escolares,
onde a cobertura dos mesmos coincidiria com os limites da rea residencial. O conceito de
Perry baseava-se em seis pilares: dimenso, os limites da unidade, espaos pblicos, cen-
tralizao de reas institucionais, existncia de comrcio local, e por fim, a criao de um
sistema interno de ruas, evitando o trfego de passagem. Tais pressupostos encontram-se
patentes tanto na Carta de Atenas de 1933 e suas revises at 2003 bem como no Movi-
mento Novo Urbanismo Europeu.
Em vrios pases emergem diversas definies, considerando o bairro como um ter-
ritrio com uma certa unidade ou caractersticas determinadas, como comunidade/vizi-
nhana ou como unidade poltico-administrativa, sempre como parte integrante de uma
cidade. Porm, em vrios casos, escala local verifica-se a dicotomia entre um espao e
delimitao objectivos de delimitao poltico-administrativa freguesia , e um espao
subjectivo presente no imaginrio e identificao colectiva dos habitantes bairro (ex.:
district e neighbourhood no Reino Unido, quartier e commune em Frana). Contudo, se
em Portugal a escala territorial mais frequente a freguesia, noutros casos, como no
Reino Unido, o conceito de neighbourhood que prevalece. Tendo como exemplo o caso
portugus, o conceito de bairro apresenta trs perspectivas distintas: a primeira refere-
-se a uma subdiviso administrativa dos municpios como forma de organizao fiscal
o Bairro fiscal , gerido pela Direco Geral dos Impostos; a segunda perspectiva baseia-
-se na percepo, pertena e apropriao a um espao. Campo de Ourique e Alfama so
exemplos de bairros da cidade de Lisboa que, mesmo no tendo uma base poltico-admi-
nistrativa, so reconhecidos como bairros pelos seus residentes e pelos outros, no s
pela sua histria, arquitectura homognea e singular, mas tambm pela dinmica da
comunidade. Por fim, evidencia-se uma terceira perspectiva, de cariz funcional, em que
o conceito de bairro associa-se Histria, a uma utilidade ou funo, ou caracterstica
fsica ou social. Sublinham-se os bairros histricos (Bairro Alto, Chiado), os bairros ope-
rrios (Alvito), os bairros sociais (Arco do Cego), ou os bairros criativos (Santos Design
District), entre outros.
O planeamento escala local, ainda prematuro em Portugal, dever potenciar as rela-
es de vizinhana e desta com o territrio e com os rgos de gesto territorial. A multi-
plicidade de significados das diversas unidades territoriais, associada inexistncia gene-
ralizada da coincidncia entre os seus limites objectivos e subjectivos (ex.: freguesia e
CAIXA 23
cidades onde tm sido aplicados, uma cultura de identidade activa; uma identidade
cultural e poltica, revigorando o prprio papel e responsabilidade dos seus respec-
tivos governos e instituies pblicas (Moulaert et al., 2007).
Nestas reas da participao e do envolvimento social na poltica urbana, tm-
-se desenvolvido das mais diversas e interessantes experincias, chegando mesmo
a ser dos principais leit-motivs para a renovao dos prprios sistemas polticos e
democrticos locais e regionais. No obstante, e mais uma vez recordando o acima
reflectido, estas so reas ainda cheias de incertezas, e onde os riscos de enviesa-
mentos localistas e populistas, de apropriao discursiva e mesmo epistemolgica,
so ainda por demais evidentes. Da que a construo de estruturas de participa-
o e de deliberao mais plural deva estar baseada em fortes princpios e meca-
nismos de garantia dessa mesma pluralidade, dando-lhes assim uma legitimidade
socialmente reconhecida. Segundo Joan Font (2001), parece bvio mas ser no
entanto crucial relembrar que uma boa parte da legitimidade dos instrumentos
participativos depender de que exista uma percepo generalizada de que os inte-
resses relevantes numa determinada poltica pblica estejam representados no pro-
cesso de participao (p. 224).
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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bairro), dificultam o desenvolvimento de uma cidade de bairros. Contudo, salienta-se
que, apesar da importncia da arquitectura ou da infra-estruturao do territrio escala
local, a apropriao do espao por parte da comunidade que desenha, fortalece e man-
tm o bairro.
Referncias:
ALSHUWAIKHAT, H. M. et al. (1993), Appropriateness of traditional neighborhood con-
cept for planning contemporary neighborhood units, in Geojournal, 3: 4.
BARATA SALGUEIRO, T. (1997), Lisboa, metrpole policntrica e fragmentada, in
Finisterra, XXXII: 63, p. 179-190.
BARATA SALGUEIRO, T. (1998), Cidade Ps-Moderna: Espao Fragmentado, in Revista
Territrio, III: 4, Jan-Jun.
CHASKIN, R. J. (1998), Neighborhood as a Unit of Planning and Action: A Heuristic
Approach, in Journal of Planning Literature, 13: 11.
GASPAR, Jorge (2005), Cidade e Urbanizao no virar do milnio, in Buleria Reposito-
rio Institucional de la Universidad de Len.
MUMFORD, L. (1954), The Neighbourhood and the Neighbourhood Unit, in The Town
Planning Review, 24: 4.
Perry, C. (1929), The Neighbourhood Unit, Londres: Routledge/Thoemmes.
6. A liderana na cidade. A influncia de elites urbanas de cultura e carcter
cosmopolita na consolidao da boa governao poltica velhssimo objecto de
estudo. Para muitos, a natureza e performance dos sistemas polticos depende, em
importante medida, do capital cultural e dos comportamentos das elites polticas
de um dado territrio (Costa Pinto e Freire, 2003). So as elites que em grande
medida constroem e sustentam o funcionamento do Estado de Direito, como refe-
rem Highley e Burton (2003): Os esforos, compromissos e aces padronizadas
das elites polticas, a nvel interno, constituem as distines mais importantes de
reconhecer entre os sistemas polticos (idem, p. 278). Reflexes tidas tomando
como base as escalas dos Estados-nao e dos seus sistemas polticos, mas que,
decerto, tambm se colocam com similar acuidade para as escalas das cidades. O
cosmopolitismo ou, se quisermos, o universalismo das elites de cada cidade define
diferenas vitais na evoluo dos respectivos sistemas polticos urbanos, e das pr-
prias escolhas, bem como da capacidade de as cidades fazerem essas escolhas, da
compreenso das suas necessidades e problemticas ateno aos princpios e for-
mas de governo urbano, sejam estes mais oligrquicos e discricionrios ou mais
pluralistas e co-envolventes. Os trabalhos de Jean Joana (2000) e de Olivier Borraz
(1998) em torno da evoluo de diversas cidades francesas indicavam que um dos
elementos mais diferenciais mostrava ser a capacidade ou a vontade de as dife-
rentes elites urbanas coordenarem as instituies e os grupos sociais de cada
cidade, em torno de objectivos mais parciais ou mais colectivos. Obviamente, tal
identificao (entre elites e cidade) e, sobretudo, tal identificao em processos
activos de valorao da poltica na cidade depende da prpria capacidade da
cidade como vnculo e expresso de poder. E aqui o panorama europeu extraor-
dinariamente diverso, contendo desde sociedades muito federalizadas onde as res-
pectivas cidades e regies detm efectivos poderes e correspondentes recursos
pblicos e privados (como na Alemanha ou em Espanha) a naes muito centra-
listas onde as cidades se mantm em clara segunda linha nos jogos de poder (como
em Portugal ou na Grcia). Mas mesmo nas primeiras a formao poltica de eli-
tes urbanas um caminho ainda em franca formao. Como bem realam Jouve
e Lefvre (1999): As cidades europeias ainda no se tornaram os vnculos de
expresso e de conquista de poder de uma elite poltica hegemnica e autnoma
das elites locais e nacionais. Mantm-se palco de tenses entre grupos sociais,
entre sistemas de representao e interesses heterogneos produzidos h muito, e
que constituem contra-poderes pujantes e eficazes, impedindo qualquer possibili-
dade de emergncia de um modelo de governo urbano unitrio. Estas so socieda-
des locais, sem dvida, mas no so certamente comunidades locais, e ainda
menos espaos de agregao e de mobilizao que (re)nasam sobre as cinzas de
um Estado que encarna uma ordem poltica ultrapassada (p. 44). Para Michel
Crozier (1995), a razo essencial da crise das elites europeias no somente locais,
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
mas certamente muito urbanas encontra-se na sua presente incapacidade de
renovao intelectual, presa que esto nos jogos de reciprocidades de interesses,
no mbito de sistemas de poder crescentemente desfasados das realidades. H,
assim, que investir absolutamente na inteligncia e na criatividade urbanas, numa
perspectiva de absoro ou melhor, de contaminao , pelos sistemas poltico-
-administrativos e de governao, das correntes de inovao que podem ocorrer
nas reas mais culturais e intelectuais das sociedades urbanas.
Como elemento vital da afirmao de uma cidade, da sua prpria consistncia
e morfologias vrias que a compem e no entendimento da cidade como cons-
truo social e poltica , o capital social detm uma estrutura cuja essncia ser,
antes de tudo, cultural. Recordando de novo Pierre Bordieu (1997), o capital social
em considervel medida estruturado pelo capital cultural de uma sociedade.
Mesmo que alguma das suas dimenses de valorao possa no sugerir to directa
estruturao (como, por exemplo, a configurao da cidade), como elementos basi-
lares da urbanidade todas elas so, na verdade, de construo eminentemente cul-
tural. Assim, particularmente para o caso da cidade, e perante o actual contexto de
mudana de paradigma, ter maior solidez e maior propriedade o conceito de capi-
tal sociocultural. Apesar da ordem relativamente comum dos desafios e das pres-
ses com que hoje as diferentes cidades ocidentais se confrontam, ser atravs das
diferenas nas caractersticas e nas energias prprias ao capital sociocultural de
cada uma que se consubstanciaro as razes e as essncias dos diferentes cami-
nhos que cada uma tomar. Tomemos um simples e facilmente reconhecvel exem-
plo comparativo. A solidez desenvolvida nas ltimas dcadas no capital sociocul-
tural de Barcelona, pelo menos at meados-finais dos anos 1990, permitiu-lhe a
configurao de uma notvel estrutura evolutiva, bem como de um evidente prota-
gonismo local dessa mesma evoluo. Uma solidez que se estruturou bastante em
cada um dos seus vectores acima propostos. Uma evoluo consideravelmente dis-
tinta da sucedida na cidade de Lisboa, pelo menos at meados desta dcada de
2000, sem efectiva capacidade de protagonismo colectivo, apesar de o capital socio-
cultural da capital portuguesa se ter, sem dvida, igualmente qualificado, e de se
ter paulatinamente desenvolvido uma nova cultura poltica em segmentos sociais
vitais (jovens, adultos instrudos) da cidade e da sua metrpole. Uma conjugao
de foras e fraquezas na evoluo do capital sociocultural de Lisboa
11
, que se man-
tm em cheque devido incapacidade da cidade em conseguir tomar para si maio-
res doses de autonomia, face a um dos Estados-nao mais centralistas do planeta.
de carcter axiomtico a interligao entre o capital sociocultural de uma
cidade e a sua estruturao e vigor sociopoltico. Por seu lado, ao colocar-se a gover-
11. Para uma anlise mais detalhada das foras e fraquezas do capital sociocultural da cidade de
Lisboa, veja-se Seixas (2008).
CAPTULO 5: REDES DE GOVERNANA E DE CAPITAL SOCIOCULTURAL
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nana como uma das seis dimenses de valorao do capital social e cultural da
cidade, no se pretendeu subvalorizar este conceito, antes o interligando de forma
mais directa ao prprio exerccio da cidadania e fomento do capital social. Sendo
assim objectivo central, e natural, de qualquer cidade o fomento de estruturas e de
fluxos de governana numa sociedade urbana que, tambm assim, desenvolva um
capital sociocultural forte e dinmico, efervescente de iniciativas e de compromis-
sos nos seus diferentes elementos territoriais e sectoriais. Numa cidadania activa
que se estenda para alm das clssicas associaes e comunidades de teor corpora-
tivo, e para que os espaos de governao da cidade no sejam tomados por estra-
tgias populistas, discricionrias e particulares. Confrontando e avaliando, de forma
mais activa, as instituies de governo e a administrao pblica com a sua neces-
sidade de um estratgico, eficiente e equitativo servio pblico. Participando, sob
diversas formas e escalas, na construo das dinmicas de governabilidade da
cidade. E obrigando assim ao desenvolvimento de instituies e cpulas de eleitos
exigentes, em cultura mais ampla do que de meros bons gestores ou bons regula-
dores. Os lderes polticos e as elites urbanas (sociais, culturais e econmicas) deve-
ro ter uma crescente preocupao na compreenso, assimilao e fomento de
novas formas de envolvimento, de integrao e de co-responsabilizao na cidade.
Uma evoluo que, numa leitura simplista, pode ser vista como contrria aos pode-
res clssicos, mas que, crescentemente reconhecida, potenciar novas capacidades
sociais, polticas e ainda econmicas.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
A reinveno da
poltica na cidade
Captulo 6
It is essential to build reinforced grammars of creation.
George Steiner
Como integrar as partes para melhor compreender e actuar sobre o todo?
Como superar ortodoxias, corporativismos, racionalismos excessivos? Como reco-
nhecer e reduzir os desfasamentos e os descompassos entre os sistemas de habi-
tat, os sistemas urbanos e os sistemas polticos? Como suportar princpios globais
e justos? Como aprofundar a democracia e aproxim-la dos lugares e dos tempos
da cidade?
O presente processo de transformao de paradigma civilizacional para um
ethos cujo carcter se assume como eminentemente urbano colocou a cidade
num posicionamento de encruzilhada histrica. O confronto entre estes passos
de transformao da cidade e as dificuldades sentidas pelos sistemas poltico-ins-
titucionais e socioculturais vigentes, tanto na sua inteligibilidade como no acom-
panhamento e construo de respostas de ordem cultural e poltica, tem, como
vimos, deixado muitas vezes instalar-se um panorama global de desorientao
cognitiva e de uma consequente maior dificuldade de conduo estratgica. Um
panorama, no obstante, interpretado e enfrentado de formas distintas nas dife-
rentes cidades, constituintes de um amplssimo universo de mltiplas matizes
onde as reaces tm sido desencadeadas das mais diversas formas, da simples
passividade a projectos amplos de pr-actividade e de direccionamento de novas
propostas de governao.
O certo que a cidade se foi tornando, perante a presso de tais desfasamen-
tos, mais difcil de governar. O que, no obstante, condio bem diferente de se
ter tornado ingovernvel (Seixas, 2000). Apesar de mltiplas aces inovadoras
presentemente em desenvolvimento em variadas cidades do planeta, apesar de a
cidade se encontrar crescentemente reconhecida no seu papel de charneira civili-
zacional, sociopoltica e ainda ambiental, parece no se detectar ainda com rela-
tiva facilidade, na maior parte das urbes, um sentido de viso e de aco poltica
verdadeiramente estratgico e plural.
Lugar central de problemticas e de potencialidades de nova ndole e, por
excelncia, das riquezas e das turbulncias culturais, humanas e relacionais, a
cidade coloca-se, de novo, como palco principal e como elemento charneira
perante os desequilbrios e confrontos inerentes mudana. Alguns autores, ape-
lando a um novo iluminismo no pensamento poltico, referem-na mesmo como
o novo territrio do poltico, perspectivando-lhe ainda alguns, com a evoluo
da glocalizao e com a recomposio das suas configuraes culturais e poltico-
-institucionais de governao, a eventual possibilidade de uma nova idade de
ouro (Jouve e Lefvre, 2002). Uma srie de condies se colocam como essen-
ciais para, quando muito, melhor conjecturar tais perspectivas. Soja (2000) con-
trape a metrpole moderna a das tendncias actuais, mas gerida apenas por
intermdio de um urbanismo ainda modernista e com fracas perspectivas polti-
cas e culturais, inovadoras e claras a uma ps-metrpole, mais conectada com
um ps-urbanismo que enquadre os novos tipos de realidades e desafios, como o
do direito cidade para todos. Por seu lado, e nas dimenses da cidadania, Jouve
(2004) prope a perspectiva de uma miragem neo-tocquevilliana, pressupondo o
aprofundamento das formas e das prticas de concertao, de participao, e de
co-responsabilizao entre eleitos, administrao e sociedade civil (desde os
grupos comunitrios e associaes de diversa ndole e escala aos actores eminen-
temente econmicos). Por outro lado, Clark e Hoffman-Martinot (1998), talvez de
forma bem mais visvel, tm postulado uma nova cultura poltica nos quadros de
aco urbana em mltiplas cidades do Ocidente. Mas para alm das diferentes
perspectivas e caracteres mais ou menos realistas, todas estas perspectivas, de
uma forma ou de outra, acentuam o recolocar da cidade como gora poltica,
como grande espao pblico, afirmando o seu papel de charneira nos tabuleiros
da construo social e poltica como um todo.
Escreveu Jordi Borja: A cidade a melhor oportunidade de inovao poltica.
Pela complexidade das polticas pblicas que nela se devem integrar, e por uma
dimenso que permite uma relao mais directa com a populao (1998, p. 55).
Assume, assim, bvia consistncia a perspectiva de reinveno da poltica na
cidade alargando-lhe horizontes, focando-lhe responsabilidades, reestruturando-
-lhe sistemas e abrindo-lhe finalmente novas perspectivas de aco e de democra-
cia. Entre as tendncias de deixar grande parte das perspectivas de conduo do
presente e do futuro das cidades para as lgicas de mercado e/ou ainda, num outro
sentido, para lgicas quase exclusivamente tecnocrticas, haver assim que proce-
der a uma reafirmao do que a cidade e a sociedade verdadeiramente necessitam
e afinal invocam. Em torno de duas grandes dimenses: primeiro, dos prprios
desafios da cidade (sustentabilidade, incluso social, qualidade de vida, urbanismo
qualificado, etc.), que necessitaro de uma orientao poltica muito clara e que,
seguramente, iro implicar a tomada de decises que contestam algumas prticas
e pautas bem presentes, bem como posicionamentos e privilgios actuais;
segundo, dos desafios da prpria reafirmao democrtica e poltica, na e com a
sociedade urbana permitindo abrir assim novas perspectivas de interiorizao e
de accionamento dos valores da democracia, da tica e da responsabilidade para
cada cidado.
por estas linhas, e perante a magnitude e a complexidade dos actuais desa-
fios e das novas oportunidades na cidade, que se coloca como particularmente
necessria a construo de uma base conceptual mais consolidada, mas empirica-
mente bem materializvel portanto, de aco de reinveno da cultura e da
dinmica poltica na cidade, pois que tambm aqui se buscam novos paradigmas.
Propomos assim, para a parte final deste texto eminentemente conceptual con-
ceptualmente accionvel, diramos da poltica na cidade, algumas reflexes de
teor sobretudo ensastico em torno de trs grandes aberturas:
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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A cidade no como objecto mas como objectivo
1
O lugar da cidade
2
O conhecimento
e a interpretao
da cidade
3
A reinveno
da poltica
na cidade
a) Perante os desafios elevados que se colocam presentemente sobre o seu des-
tino, na basilar necessidade da reinveno da poltica na cidade. Recolo-
cando, assim, a polis como objecto central de afirmao poltica e civiliza-
cional perante o novo paradigma;
b) Tomando como base o desenvolvimento do novo paradigma cultural, no
aprofundamento das bases de conhecimento e de interpretao da cidade
contempornea. Estas, por sua vez, sob renovadas lentes: quer em termos
mais sistmicos e integradores (vendo a cidade como um organismo colec-
tivo, susceptvel de tomar opes e de definir estratgias), quer, em simul-
tneo, em termos mais dinmicos, mais processuais e assim tambm mais
relacionais (vendo a cidade como uma construo permanente). Como dis-
semos anteriormente, h que perceber antes de agir;
c) Baseando-nos na necessidade de reafirmao poltica, bem como no apro-
fundamento dos quadros de conhecimento, propondo uma diferente estru-
turao conceptual e sistmica de aco sociopoltica na e sobre a cidade
o que faremos, de forma certamente sucinta, em torno do conceito-sntese
de governao urbana.
6.1. O lugar da cidade
Vimos como so de natureza mltipla os vectores pelos quais se vem recen-
trando o lugar da cidade, num movimento relativamente oposto ao da sua fragili-
zao:
a) Pela mudana de paradigma histrico, recolocando a cidade e seus principais
componentes estruturantes (sua identidade, sua cultura e suas estruturas
morfolgica, social e econmica) como vector civilizacional central;
b) Pelo paulatino evanescimento, em reas anteriormente centrais da aco
colectiva, do papel do Estado-nao, retirando-lhe capacidade de protago-
nismo e abrindo novos espaos e novos territrios de representao social e
de responsabilidade sociopoltica;
c) Pelas grandes transfiguraes nas cadeias de valor econmico e de poder
poltico, de ordem planetria, estruturadas em importante medida por redes
de mais-valias e por estticas de percepo e de aco cuja cognio e mate-
rializao se encontram profundamente ligadas s novas condies da urba-
nidade;
d) Pela elevada influncia que os modelos e os processos de produo e de
reproduo na cidade desencadeiam sobre estruturas de sustentabilidade
essenciais, nomeadamente nas dimenses ambiental e social (estas ltimas
de considervel e directo impacto local);
e) Pelas reconfiguraes que tm decorrido nas dimenses sociogeogrficas das
cidades, bem como nas suas estruturas de cultura, de influncia e de poder,
conferindo-lhes uma crescente centralidade nos padres de cognio social e
sustentando a emergncia que atender s mutaes em processo;
f) Pela paulatina afirmao de novas formas de mobilizao social, de expres-
so comunitria e dos prprios entendimentos e expresses da cidadania
particularmente perante as novas problemticas, potencialidades e exigncias
surgidas nos territrios e nas culturas urbanas;
g) Enfim, pela percepo, persistentemente clara, de que , afinal, no dia-a-dia
de cada indivduo, comunidade ou empresa, e na sua relao com o ambiente
urbano, com as oportunidades e constrangimentos existentes nos espaos e
nos tempos vividos, que melhor se sente e pressente a qualidade de vida, a
qualidade da democracia e, em termos globais, a qualidade das estruturas
sociopolticas e culturais vigentes.
Vimos ainda que um panorama da cidade como amplo actor, mais estratgico,
mais solidrio e mais colectivo, estruturado de forma democrtica, plural e tam-
bm eficiente por redes de poder, de administrao, de inter-relacionamento e de
governana entre os seus diversos actores e instituies, no se encontra facil-
mente. Os recursos e dinmicas de governabilidade actuais, bem como as estrutu-
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224
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
ras de capital social e cultural, de um grande nmero de cidades europeias pare-
cem hoje demonstrar importantes dfices nos seus sistemas e nas suas capacida-
des de governao. Por vrias razes, que igualmente temos discutido:
1. Pela emergncia de uma mirade de novas realidades e de novas problem-
ticas na cidade e na metrpole, a que dificilmente se tem conseguido acorrer
por via de polticas e de programticas mais tradicionais e sectorializadas,
antes sendo necessrias vises e aces mais integradas, mais multidiscipli-
nares e mais cooperantes.
2. Pela fragmentao dos sistemas poltico-decisionais, alimentada em impor-
tante medida pela incapacidade de reforma das bases sistmicas poltico-
-administrativas e, por outro lado, pelo aumento da complexidade das pro-
blemticas urbanas e pela multiplicao das perspectivas, dos agentes e das
medidas e aces pblicas. Uma fragmentao orgnica de difcil gesto, pro-
vocando disperso de recursos e de energias e eventualmente dificultando as
capacidades de construo de rumos estratgicos mais integrados.
3. Pela persistente vigncia de sistemas poltico-institucionais e suas estrutu-
ras e processos de representao democrtica e de deciso pblica que, ao
no se conseguirem reformar de forma mais consistente nas suas bases
(incluindo nas suas bases de domnio), prosseguem uma rota de desfasa-
mento (ou mesmo de afastamento) das necessidades e das potencialidades
existentes na cidade do novo paradigma. Longamente consolidados ao
longo do ltimo sculo, estruturados nas suas redes de poder, de respon-
sabilidade e de relacionamento, por uma srie de subsistemas e de subcul-
turas de ordem institucional, organizacional, corporativa e ainda poltico-
-partidria, os sistemas e respectivos status-quo existentes dificilmente
compreendero uma necessidade de mudana a um ritmo prximo do das
transformaes que o tempo tem provocado na cidade. Este um questio-
namento a colocar, ainda, para as prprias estruturas educacionais e cien-
tficas da sociedade, detendo estas, muitas vezes, similares posicionamen-
tos de autodefesa.
4. Por existir, numa importante parte dos espaos de reflexo e de aco mais
relevantes sobre os territrios urbanos, um deficiente entendimento e conhe-
cimento da cidade real e contempornea, deficincia provocada pela e
que alimenta a vigncia de entendimentos tcnico-culturais clssicos (ou
modernistas), como os de ndole morfofuncional, que a vem quase exclusi-
vamente como um corpo (como cidade de stios), quando muito com deter-
minado tipo de vida, com (algumas) redes (Ferro, 2003; Font, 2001 e 2003).
E, mesmo nestas pticas, por formas demasiado monofuncionais (idem),
sustentando-se quase somente num urbanismo de desenho e de infra-estru-
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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225
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tura, propcio s simbologias polticas e estticas mais simples da oramen-
tao pblica e da competitividade econmica, mas afinal com resultados
globais distantes da qualificao e da sustentabilidade urbanas. Estas vises
tm como base, como temos visto, estruturas de aco poltico-administra-
tiva e normativa (tanto para o provisionamento pblico como para a regula-
o urbanstica) de cariz eminentemente clssico, fordista, tratando e regu-
lando cartesiana e sectorialmente aces pblicas, usos e ocupaes. Dei-
xando, por um lado, escassa margem de envolvimento para outro tipo de
entendimentos dos prprios espaos e dinmicas urbanas (muito nomeada-
mente em termos dos prprios processos sociais e polticos inerentes s
aces) e tolhendo, por outro lado, possveis dinmicas governativas mais
pr-activas, mais programticas e no fundo mais polticas. So ainda muito
raras as situaes em que os espaos e as dinmicas urbanas so vistos e
politicamente governados sob quadros cognitivos sistmica e cientifica-
mente mais abrangentes e plurais.
5. Pela distncia do poder face ao cidado (e vice-versa) e pela dificuldade na
abertura sociedade urbana dos espaos de reflexo e de deciso existen-
tes nos sistemas polticos vigentes, por bloqueio dos grupos mais influentes,
comprometendo, em importante medida, o desenvolvimento de uma cida-
dania (ou de um capital sociocultural na cidade) mais esclarecida e mais
empenhada. Um clima de maior proximidade sociopoltica na cidade, para
alm da abertura dialctica, deveria permitir o desenvolvimento de projec-
tos e de processos mais plurais e colectivos, mais co-motivantes e co-respon-
sabilizantes entre os diferentes actores da cidade em ambientes que per-
mitiriam o desenvolvimento, no fundo, das estruturas de base para novos sis-
temas de aco.
6. Finalmente, e como temos igualmente notado, por se irem transferindo os
papis de protagonistas e influenciadores da transformao urbana em
muitas situaes, de forma deliberada, numa ptica de favorecimento dos
climas, agentes e projectos mais ligados ao empreendedorismo urbano
para determinados actores de produo e de gesto na cidade, provenientes
sobretudo de interesses corporativos e privados, cujas estratgias e aces
particulares no se encontram, de todo, minimamente ligadas por qualquer
projecto estratgica e colectivamente pensado e co-responsabilizado.
H que colocar a poltica ao servio da sociedade, escreveu Joan Subirats
(2003, p. 7) na sua introduo a um trabalho colectivo que procurava em simult-
neo questionar e sugerir possveis elementos de nova poltica em formao nas
sociedades contemporneas. Para este autor, e at recentemente, a equao popula-
o-territrio-governo representativo permitia uma razovel conexo entre Estado
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226
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
e Sociedade. Mas, efectivamente, nos ltimos tempos muita coisa mudou: Hoje
em dia temos novas fronteiras, que segmentam a populao e as pessoas de novas
formas. necessria uma nova poltica que opere para reconstruir espaos sociais,
donde seja possvel refazer os vnculos (idem, p. 8). Assim, deveramos ser capa-
zes de construir novas maneiras de entender a poltica, de maneira a conseguir ir
transformando e acabar verdadeiramente superando os modelos burocrticos e hie-
rrquicos (idem, ibidem). Aps realar alguns caminhos por onde se tem procu-
rado fomentar tal construo (nomeadamente os processos de descentralizao do
poder) e a necessidade de abrir novas pontes e formas relacionais entre o Estado e
a Sociedade Civil, com base em determinados valores universais, o autor postula
que reinventar a poltica quer dizer, portanto, saber construir formas de aco
colectiva e formas de gesto institucional que possam reconhecer a riqueza cultu-
ral, humana e relacional da vida social, para que se acabem valorizando, e gerando
responsabilidades mais claras sobre os problemas colectivos (idem, p. 9).
Nestes mbitos, que caminhos e que conceptualizaes de inovao se
podero, e se estaro, a configurar? Recordemos alguns dos primeiros questiona-
mentos colocados pelo visionrio Lefebvre (1968 e 1970). Perante as mutaes na
sociedade e na condio urbana, como administrar melhor a cidade? E, ainda antes
disso, como a entender melhor, como a visionar melhor, como lhe tomar o pulso
colectivo? Como interligar nela, com coerncia particularmente perante os con-
textos da sua conduo poltica , projeco com deciso, forma com processo,
espao com tempo? A modelos de governao urbana suportados por uma longa
sedimentao fordista (paradigma da era industrial) deveriam dar lugar novos
modelos, baseados agora nas prprias e novas condies da urbanidade. Lefebvre
props, no final do seu livro sobre a revoluo urbana (1970), trs leis negativas e
trs leis positivas:
a) Leis negativas: 1) Quebrar as barreiras que dividem e separam o conheci-
mento e a aco sobre a cidade; 2) Acabar com as lgicas de separao e de
segregao de pessoas, de funes, de cdigos em suma, acabar com as
formas de separao que bloqueiam o desenvolvimento qualitativo; 3) Ultra-
passar os elementos que provocam a opacidade nos relacionamentos. Suben-
tendem-se, nestas trs leis negativas, as fortssimas crticas de Lefebvre ao
urbanismo morfofuncional da sua poca (e em grande medida ainda de
hoje), bem mais do que ao facto de este poder ser visto como simples estru-
tura cientfico-tecnocrtica de suporte s dinmicas liberais ou neoliberais
para exigir que a promoo do urbano deixe de ser puramente quantitativa,
para se tornar eminentemente qualitativa.
b) Leis positivas: 1) Substituir, no entendimento e na aco sobre a cidade,
a primazia da perspectiva de bem pela primazia da perspectiva de con-
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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trato; 2) Assegurar a reapropriao da cidade pelas pessoas; 3) Promover
a produo e a gesto urbana por novas frmulas sociais e novas unida-
des espaciotemporais. Nestas propostas, por sua vez, subentende-se o
entendimento da condio e da sociedade urbana mais como dinmica ou
vida urbana, privilegiando a ateno aos processos dialcticos, aos inter-
cmbios e s reciprocidades.
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228
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
As leis propostas por H. Lefebvre para a cidade (1970)
(trs leis negativas e trs leis positivas)
N1
Quebrar as barreiras que dividem
e separam o conhecimento
e a aco sobre a cidade
N2
Terminar com as lgicas de separao
e de segregao de pessoas,
funes e cdigos
N3
Ultrapassar os elementos que
provocam a opacidade nos
relacionamentos
P1
Substituir, no entendimento e na aco sobre
a cidade, a primazia da perspectiva de bem
pela primazia da perspectiva de contrato
P2
Assegurar a reapropriao da cidade
pelas pessoas
P3
Promover a produo e a gesto urbana
por novas frmulas sociais e por novas
unidades espaciotemporais
Jane Jacobs, profunda crtica dos modelos de planeamento baseados no racio-
nalismo funcional e quantitativo, props, por seu lado, trs ordens de olhares
(1961): (a) Reflectir sobre os processos (quando se pensa em processos urbanos
necessariamente se deve pensar nos catalisadores desses processos, os quais so
tambm cruciais, p. 491); (b) Usar a induo; (c) Estar atento s coisas pequenas.
A autora, preocupada com a evoluo das vises distantes e enviesantes da cidade,
pugnou pela instaurao nela de valores essenciais, valores como a diversidade
e a complexidade, a concentrao e a proximidade. Valores que, na verdade, se
podem aplicar, por sua vez, tanto aos quadros de regulao e de gesto essencial-
mente morfolgica e urbanstica como s prprias estruturas de relacionamento e
de aco sociopoltica e governativa na cidade.
Nos anos mais recentes uma mirade de processos, de iniciativas, de polticas,
aces e programas tem sido desenvolvida, em variadas cidades e territrios urba-
nos, procurando dirigir-se, cada uma delas por formas mais ou menos inovadoras,
para o atender das problemticas e dos desafios com que se tm que defrontar, em
distintas reas e escalas: a abertura de novas reas e de novas dimenses de actua-
o pblica e cvica sobre a cidade; o reordenamento institucional de estruturas de
responsabilizao e de accountability; processos de planeamento urbano e de pla-
neamento estratgico, a vrias escalas, por formas social e civicamente mais envol-
ventes e mais co-responsabilizantes; a descentralizao de responsabilidades, pol-
ticas e programas; o redesenho e reorientao de estruturas normativas e jurdicas;
processos de reflexo e de deciso poltica mais participativos ou mesmo delibera-
tivos; novas experincias de responsabilizao comunitria.
Em simultneo, observando e analisando com ateno as diversas experincias
e transformaes nos quadros concretos de estratgia e de aco urbana, uma
vasta srie de pensadores tem procurado desenvolver propostas conceptualmente
mais slidas de estruturao de aces no sentido da reinveno da poltica na
cidade contempornea. Jordi Borja (2003), para citar apenas um dos mais conhe-
cidos, prope-nos uma srie de reas a aprofundar: o estabelecimento de cartas de
valores e de ideais para a cidade; a consolidao do pensamento e da gesto estra-
tgica; a necessidade das reformas poltico-institucionais; as concomitantes reo-
rientaes formativas e culturais; a primordialidade dos espaos pblicos no urba-
nismo e na dinmica da cidade; a ateno a elementos mais cognitivos e igual-
mente de sustentabilidade, como a paisagem; o aprofundamento dos processos e
dos espaos para a participao e o envolvimento cidado; a ateno a novas pers-
pectivas cientficas como a economia cognitiva, o urbanismo reflexivo ou ainda o
urbanismo cidado.
Entre as principais questes coloca-se certamente a da necessria interligao,
ou pelo menos conjugao dialctica e potencialmente operacional, da mirade de
ideias, crticas e iniciativas. Tanto em termos dos universos do pensamento cien-
tfico e poltico como evidentemente em cada escala local, prpria de cada cidade.
Se as potencialidades de desenvolvimento de hipotticos cruzamentos e de formas
de integrao so claramente visveis ao nvel da discusso conceptual e crtica de
ideias e de propostas, para a dimenso bem real de cada cidade estas perspecti-
vas mais colectivas de reflexo, de sistematizao conceptual e de desenvolvi-
mento de estratgias e aces concretas tornam-se particularmente importantes.
Que territrios de questionamento e de desenvolvimento de projectos colectivos
e, num sentido mais amplo (porque intrinsecamente mais cultural e tambm mais
quotidiano), de aco mais colectiva, podero assim ser desenvolvidos na cidade
(dado que a fragmentao da aco afigura ser, quase sempre, uma pedra de
toque central)?
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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229
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Perante alguns embaraos terico-metodolgicos com que nos confrontamos,
nomeadamente perante os novos desafios em formao e face a necessrias novas
estruturas de entendimento e de aco sociopoltica, Isabel Guerra sugere a neces-
sidade de dar ateno a trs perspectivas (2002: 47):
a) necessidade de se entenderem as dinmicas sociais como processos
seguindo, neste mbito, as vises de autores das escolas sociolgicas france-
sas, como Crozier e Friedberg (1977), Touraine (1984), ou Gaudin e Novarina
(1997), e as aproximaes de alguns (poucos) urbanistas (como Jacobs),
apontando a importncia do entendimento das cidades como sociedades
urbanas, em permanente dinmica e interaco.
b) Colocando um carcter de urgncia na necessidade de construir uma teoria
de aco colectiva, que permita a anlise articulada da relao entre o sis-
tema e as racionalidades dos actores (p. 48). Ou seja, procurando enten-
der e configurar as pautas e as estruturas globais de relacionamento e de
accionamento sociopoltico, de acordo com as estratgias e atitudes dos
variados stakeholders na cidade.
c) Defendendo uma anlise que aproxime, por formas mais articulveis, pre-
cisamente, a teoria da aco. Colocando a tnica nas metodologias de
aco e de operacionalizao das dinmicas sociopolticas na sociedade,
baseadas em estruturas de pensamento e de integrao estratgica e mate-
rializadas em formas mais estruturadas de proximidade, de negociao, de
interaco e de reciprocidade. A autora, para alm de procurar reposicio-
nar as posturas tcnico-cientficas para sentidos mais indutivos e mais sis-
tmicos, procura ainda alavancar conceitos to vitais como os da governa-
o e do poder, apelando assim s grounded theories para a criao de
espaos concretos de aco poltica no fundo, para um efectivo e opera-
tivo retorno ao poltico.
Tendo em conta esta desejada busca de uma maior harmonia entre cincia e
aco (idem, p. 51), num quadro de reinveno da poltica na cidade, o levanta-
mento das dimenses de enfoque sugere-nos trs mbitos muito concretos de
suporte para o seu desenvolvimento: a existncia de pautas de valores e de prin-
cpios para a cidade; a renovao e revigorao do papel do Estado na cidade (e
na poltica da cidade); e a paulatina incluso das prticas de cooperao e da
expresso da cidadania na cidade e na sua poltica.
Em primeiro lugar, o reconhecimento mais colectivo do papel central da cidade
nos panoramas culturais e civilizacionais evoca a instaurao de pautas de valores
e de princpios para ela, atravs de um forte vnculo simblico e normativo, tal
como uma carta, lei geral ou declarao de princpios. Vnculo discutido e cons-
trudo de forma aberta e democrtica, que assegure cidade e aos seus cidados,
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230
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
precisamente, valores e direitos essenciais: o da cidadania, o da participao, os
direitos sociais, a estratgia, o bom governo da cidade, os seus recursos e autono-
mia, a responsabilidade e a avaliao pblica, a eficincia do servio pblico, o
urbanismo de carcter humano, etc. Diversas cidades do planeta tm desenvolvido
estes pilares constitucionais (uns mais orientados para princpios gerais, outros
para questes poltico-institucionais muito concretas) e muitos deles tm tido um
impacto basilar na sua estruturao e no seu desenvolvimento cultural, social e
poltico. Um exemplo muito interessante e abrangente o recentemente aprovado
Estatuto da Cidade, para as cidades brasileiras
1
. Num mbito mais institucional, a
Carta Municipal de Barcelona igualmente um interessante exemplo de um enqua-
dramento poltico e autonmico para a cidade
2
.
Em segundo lugar, e apesar de todos os sinais de crise, de fragmentao e de
falta de orientao em diversos sistemas poltico-institucionais vigentes, h que
1. Ver em www.estatutodacidade.org.br e ainda o texto sntese de Jnior e Rolnik (2001).
2. Ver em www.bcn.es.
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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231
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O saber plural para a governao urbana contempornea
(do trivium e do quadrivium medieval para o septivium
neo-moderno)
O Trivium e o Quadrivium
Medieval
Gramtica, Lgica, Retrica
Aritmtica, Geometria,
Msica, Astronomia
O Septivium Neo-moderno
Equidade, habitats, consumos,
mobilidades, conhecimentos,
capacitaes, cidadanias
O direito
cidade
Estratgia
e aco
colectiva
realar de novo o papel central das instituies do Estado e dos governos territo-
riais (e de uma boa e eficiente gesto pblica) nos processos de reinveno da pol-
tica na cidade. Ser essencial no menosprezar o facto demasiado frequente nos
textos mais ps-modernistas sobre temticas como a da governana de que as
estruturas de governo (ou de soberania) e de administrao pblica, no obstante
o questionamento de alguns dos seus fundamentos, devero continuar a jogar um
papel absolutamente central na conduo poltica da cidade (Jouve e Lefvre,
1999; Hamel, 2004). Ainda para mais quando uma parte considervel dos territ-
rios sob maior expectativa e presso de transformao se encontraro, precisa-
mente, no seu seio. Sobretudo, o actor central da cidade, no sendo capturado (ou
no se deixando capturar) no seu papel, dever continuar a ser o governo local.
Afiguram-se assim particularmente importantes os conceitos de governao
urbana e de gesto urbana muito especialmente o primeiro, porque mais inte-
grado e sistmico, embora de todo diminuindo o segundo, mais quotidiano e efi-
cientista mas que evoca igualmente grande parte dos princpios do bom governo
da cidade. Esta ateno sublinha a grande importncia do poder e do saber lide-
rar, e particularmente poder e saber liderar em simultneo com o aprofundamento
da democracia, sustentando uma capacidade de tomar decises em ambientes de
pluralidade e de dialctica. O sistema de governao da cidade, com as suas din-
micas, os seus objectivos e os seus mltiplos stakeholdings, necessita igualmente
de valores de liderana, de direco e de gesto, bem como de processos de ava-
liao e de accountability.
Em terceiro lugar, colocando uma paralela prioridade na valorizao das com-
ponentes mais dialogantes e cooperantes do capital sociocultural da sociedade
urbana elemento cujas bases estruturmos por seis vectores, dos mbitos mais
histrico-culturais aos mbitos marcadamente mais poltico-temporais, mas obvia-
mente todos eles com as suas diversas potencialidades de valorizao por via das
aces polticas. Reivindicando, muito particularmente, a cidadania como expres-
so maior desse capital, e as lgicas da governana, da cooperao e das parcerias
como lgicas de estruturao formal (e, nos seus interstcios, informal) de comu-
nicao e de envolvimento (Healey, 1997; Mayer, 2001). Uma cidadania, assim,
potencialmente mais envolvente e mais envolvida nos e com os sistemas de gover-
nao da cidade. Mesmo, evidentemente, quando esta se manifeste por vias exter-
nas a qualquer estrutura mais formalizada de dilogo e de participao, e ainda
por formas de todo no assimilveis por tais estruturas o que, em si mesmo, no
deixar decerto de ser salutar.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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O new urbanism
Lus Balula | Instituto de Cincias Sociais | Universidade de Lisboa
A par do pensamento urbanstico mais acadmico e processual da escola francesa
(ver Caixa 26) temos a abordagem mais pragmtica e instrumental da escola anglo-sax-
nica. Praticamente duas dcadas aps a publicao da sua Carta-manifesto (de 1999), o
Novo Urbanismo hoje um amplo movimento profissional, cvico e institucional, cata-
lisador de mltiplas correntes de desenvolvimento urbano emergentes, desde o smart-
-growth ao agro-urbanismo. O movimento afirma-se enquanto um contra-projecto
cidade Ps-Industrial (Dunham-Jones, 2000) que procura, entre outros objectivos, reo-
rientar o enfoque das questes de mobilidade (movimento entre lugares, velocidade das
deslocaes) para as questes fulcrais da acessibilidade (proximidade de bens, servios
e actividades). escala da regio, a concepo do TOD (transport oriented development)
defendida pelo Novo Urbanismo constitui uma poltica territorial de desenvolvimento
regional que prope a reestruturao da cidade extensa atravs de um sistema de trans-
porte colectivo eficaz assente numa rede territorial policntrica. Quanto ao meio urbano,
os princpios do Novo Urbanismo podem ser sintetizados sob quatro categorias, natural-
mente inter-relacionadas.
Dimenso Funcional
As reas urbanas organizam-se em bairros com um centro multifuncional de maior
intensidade de construo, ponto de interface de um transporte pblico eficaz, e uma
coroa residencial envolvente de menor densidade;
A maioria das residncias localiza-se a menos de 400 metros (5 min. a p) do centro;
O espao pblico vocacionado para o peo e inclui uma rede de jardins interliga-
dos por ruas arborizadas;
O sistema virio constitudo por uma malha de ruas relativamente idnticas e inter-
ligadas, em oposio a um sistema virio hierrquico, apenas determinado pela dis-
tribuio de fluxos de automveis;
A rede viria promove a continuidade espacial com a malha urbana de reas cont-
guas;
Os edifcios pblicos (escolas, bibliotecas, correios, etc.) localizam-se junto a praas
e jardins centrais.
Dimenso Social
As reas predominantemente residenciais possuem uma variedade de tipos de habi-
tao, com diversas dimenses e preos, para aluguer e para venda, por forma a inte-
grar diversos grupos socioeconmicos;
Os espaos pblicos, de livre acesso a todos sem excluso, so seguros, confortveis
e proporcionam lugares que estimulam a sociabilizao informal (lojas de bairro,
cafs, esplanadas, reas de recreio infantil, etc.).
CAIXA 24
6.2. O entendimento da cidade
Numa conferncia proferida em Lisboa (em 2009) o conhecido gegrafo ingls
Peter Hall apelou para o desenvolvimento de uma nova profisso urbana, de
carcter muito mais transversal e cosmopolita, muito para alm da formatao em
que as escolsticas tecnicistas e corporativas tm moldado o pensamento urbano
e urbanstico da modernidade. Outros grandes pensadores da urbanidade contem-
pornea, como Franois Ascher, Jordi Borja, Edward Soja ou Alain Bourdin, tm
geralmente insistido nesta mesma tnica.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Dimenso Morfolgica
O espao pblico delimitado pelas fachadas dos edifcios, que conformam ruas e
praas (espaos urbanos contidos), em oposio a uma implantao livre dos edif-
cios (em que o espao pblico so as reas residuais);
Os bairros tm um centro distintivo e fronteiras perceptveis;
As ruas so definidas por quarteires de dimenses relativamente pequenas, permi-
tindo mltiplas alternativas de percursos (automveis e pedonais), em oposio a
super-quarteires rodeados de vias rpidas;
Os quarteires so subdivididos em lotes de pequena dimenso, permitindo a implan-
tao de edifcios distintos.
Dimenso Temporal
A transformao urbana incremental, integrando devidamente velhas e novas
estruturas (edifcios, reas urbanas), em oposio a uma mudana radical, com subs-
tituio de grandes extenses do tecido urbano;
Os lugares pblicos mantm actividade a diferentes horas do dia e h igualmente uma
economia nocturna proporcionada por locais de lazer, convvio e entretenimento;
A presena de natureza (rvores, parques, jardins), para alm de proporcionar uma
amenidade urbana, permite a percepo da mudana das estaes.
Referncias:
Conceitos e princpios do Novo Urbanismo: http://www.cnu.org/Intro_to_new_urbanism
Conceitos e princpios do Smart growth: http://www.smartgrowth.org/network.php
CALTHORPE, Peter e FULTON, William (2001). The Regional City. London: Island Press.
LECCESE, Michael e MCCORMICK, Kathleen (eds.) (1999), Charter of the New Urbanism.
New York: McGraw-Hill.
STEUTEVILLE, Robert et al. (2006). New Urbanism: Comprehensive Report & Best Practices
Guide, New Urban Publications.
O reforo e o redireccionamento das atitudes culturais e polticas sobre a urba-
nidade pressupem um conjunto de transformaes cujo carcter no meramente
conjuntural. Implicar, em primeira instncia, a necessidade de um mais aprofun-
dado reconhecimento, um mais directo relacionamento cognitivo, diramos mesmo
afectivo e emocional, entre o homem e a cidade. Dificilmente se poder actuar pol-
tica e culturalmente sobre a cidade actual sem um quadro amplo e (aos olhos de
hoje) conceptualmente inovador para a sua compreenso. A ateno ao elemento-
-cidade, como elemento polidrico de vivncia, de tratamento e de governao, e
muito especialmente como palco primordial onde se debate uma srie de reptos de
futuro, pressupe portanto a existncia de bases mais completas para o seu conhe-
cimento e o seu entendimento.
Porm, o longo perodo de desorientao em torno da cidade e do urbano de
que j falava Lefebvre em 1970, passados mais de 30 anos existe ainda e no em
pouca medida. Esta desorientao (ou nebulosidade, como alguns tambm refe-
rem) no conhecimento e na interpretao da cidade real tem dois grandes efeitos
nela. Por um lado, tem escamoteado possibilidades de desenvolvimento de cami-
nhos e de processos de transformao mais amplos e mais integrados, mais estra-
tgicos e mais colectivos. Por outro lado, tem permitido a sua fragilizao, pela per-
sistente vigncia de estruturas e de sistemas poltico-administrativos e de regula-
o relativamente desfasados das suas necessidades e potencialidades mais pro-
fundas, estruturas que do muito mais ateno e apoio a modelos, a agentes e a
projectos cujas consequncias podero no estar a assegurar padres de desenvol-
vimento urbano efectivamente sustentveis.
So, assim, essenciais formas e estruturas de inteligibilidade e de cognio da
cidade que, ao mesmo tempo que espelhem bem e amplamente as suas carac-
tersticas simblicas, identitrias, filosficas e funcionais (numa perspectiva essen-
cialmente contempornea), consigam desencadear, nos seus actores urbanos, uma
nova sistmica, mais motivacional e mais estruturada, de aco e de dinmica,
tanto cultural como poltica. Esta necessidade de uma nova inteligibilidade da
cidade mostra-se particularmente significativa quando, como temos equacionado
ao longo destas pginas, em perodo de mudanas globais de ordem paradigm-
tica podem ser perigosamente crescentes os desfasamentos entre os panoramas de
aco poltico-institucional e as mltiplas exigncias da urbanidade (e afinal, da
prpria democracia) ou, como tambm escrevemos, a cidade real continua a
afastar-se da cidade poltica (Seixas, 2002). Para Ferro (2003), este desfasa-
mento entre as caractersticas da cidade real e as representaes e categorias que
sobre ela vamos produzindo que importa esclarecer, de forma a aumentar a nossa
capacidade colectiva de a pensar estrategicamente (p. 222).
Incida-se por conseguinte a nossa ateno, nestas perspectivas, em torno de
determinadas leituras sobre a cidade e sobre a sociedade urbana que nos pare-
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
TIPOS DE CIDADE
DIMENSES DE Metacidade
GOVERNANA
Compacta
informacional
Cultural Intercultural
Ecossistmica da criatividade urbana I
[Seixas e Costa, 2010]
Espaos e
paisagens
Redes e fluxos
Cultura e
cosmopolitismo
Bairros criativos
Espaos em
requalificao
e emergentes
Quotidianos
sociais
Proximidade
Diversidade
Universidades e par-
ques tecnolgicos
Investimentos de
larga escala
Conhecimento
Inovao
Talento
Tecnologia
Singularidade
Espaos imagin-
rios e ficcionais
Projectos de
gnese local
Conhecimento
Inovao
Talento
Tecnologia
Singularidade
Espaos multifuncio-
nais e heterogneos
Projectos de gnese
local
Diversidade
Quotidianos sociais
Experimentao
Tolerncia
Diversidade
BASES/DINMICAS SOCIOURBANAS
TIPOS DE
Tipo de Tipo de Dinmicas
ACTIVIDADE
conhecimento
Interaco social
inovao organizacionais
URBANA
Ecossistmica da criatividade urbana II
[Seixas e Costa, 2010 (adaptado de Amin and Roberts, 2008)]
Base artesanal
Base profis-
sional
Peritos/criativi-
dade elevada
Virtual
Conhecimento incorpo-
rado/esttico
Conhecimento especiali-
zado/declarativo
Conhecimento espe-
cializado e exploratrio
Rpida mudana nos
padres de conhecimento
Conhecimento codificado
e exploratrio
Rpida mudana nos
padres de conhecimento
Formas de comuni-
cao; proximidades
e redes sociais
Aprendizagem face
a face
Demonstrabilidade
Confiana pessoal
Interaco reduzida
Mudana lenta
Confiana institucio-
nal
Fortes padres de
comunicao
Mudana rpida
Confiana baseada
no conhecimento
Hipercomunicao
de base tecnolgica
Fracos laos sociais
Inovao por
recorrncia/
/incremental
Inovao
incremental
Inovao
radical
Inovao
incremental
e radical
Organizao hie-
rrquica
Grandes/pesadas
organizaes
Grupos/gesto
de projectos
Dinmicas aber-
tas e autogestio-
nrias
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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237
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cem de especial acuidade. Leituras cuja inspirao tem advindo de diferentes reas
e escolas de pensamento e que enfatizam a necessidade de sistematizar novos
quadros de interpretao e de aco sobre a cidade e o urbano. Em termos globais
situaramos estas leituras de cidade em duas grandes vertentes de interpretao
cientfica:
a) Apontando a necessidade de afirmar vises mais holsticas e em simultneo
integradoras sobre a cidade, procurando consolidar campos para a sustentao
de vises, estratgias e projectos mais globais e mais colectivos. Reconhe-
cendo, tambm, que a prevalncia de perspectivas essencialmente sectorializa-
das e especializadas sobre a cidade em certo sentido, tambm circunscritas
e discricionrias tm originado, nos tempos mais recentes, consequncias de
carcter mais dispersivo e insustentvel do que se esperaria;
b) Seguindo uma perspectiva de inspirao weberiana, reavivando as reas das
cincias sociais na sua ateno sobre a cidade que, na verdade, deve
tambm ser entendida como uma construo social e colocando assim a
tnica nas lgicas e nas dinmicas de ordem social, nas percepes e iden-
tidades, nos processos, estratgias e prticas de actuao dos mltiplos acto-
res e comunidades nela existentes. Reconhecendo que o capital sociocultural
e os chamados sistemas de aco de uma cidade se situam, afinal, no
somente sob determinadas configuraes urbanisticamente desenhadas ou
planeadas, mas afirmam-se como estruturas de suporte e de energia quoti-
diana que alicera os destinos da cidade.
Assim, e em primeiro lugar, sigamos Joo Ferro e a sua proposta de entendi-
mento da cidade visando os novos desafios de postura e de aco sobre ela (idem).
Uma proposta de inteligibilidade cuja excepcionalidade reside na conjugao entre
uma conceptualizao sistmica de natureza holstica e uma potencial capacidade
de traduo em sistemas concretos de governabilidade e de aco sociopoltica.
Numa clara aluso (no escrita) entre a cidade e um ser vivo evocando a pers-
pectiva, de todo meramente metafrica, de encarar o sistema urbano como um
ecossistema o autor prope o entendimento da cidade por intermdio de trs
grandes ingredientes que personificam o corpo, a vida e a alma.
1. O corpo da cidade so os seus stios: os solos, os bairros, as avenidas, as ruas,
os espaos pblicos, as frentes ribeirinhas, os espaos da habitao, de escri-
trios, de equipamentos ou de comrcio. Este o espao urbano, nas suas
mltiplas escalas, entendido nas suas formas essencialmente clssicas.
2. A vida da cidade personificada nas suas redes ou fluxos (como o sangue de
um ser vivo): as infra-estruturas diversas (com os mltiplos tipos de fluxos
que nelas correm), as redes de mobilidade, as redes sociais, os ecossistemas
naturais.
3. A alma da cidade e, designadamente, o seu esprito cosmopolita sustenta a
cidade cognitiva, a cidade que pensa, intui e sente (p. 223). D-lhe um sen-
tido, estrutura atitudes e comportamentos, e ainda competncias, normas e
convenes sociais. Forma-a cultural, social e politicamente, consolida-lhe
uma inteligncia colectiva que apenas as cidades parecem conseguir alcan-
ar (idem, ibidem).
Trs pilares de valores, que se reforam reciprocamente, distribuem-se entre
estes trs elementos. Valores certamente no menos importantes do que os prprios
elementos da cidade, porque afinal so tambm eles seus constituintes e vnculos
basilares de conjuno: paisagem, democracia e abertura.
a) A paisagem da cidade assume-se como o resultado da juno dos seus stios
com as suas redes, sendo a infra-estrutura que sustenta a cidade cosmopo-
lita. mais do que uma realidade meramente morfolgica: ela traduz em
grande medida a sua capacidade de afirmao, o vigor e os sentidos das
opes tomadas.
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238
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
O tringulo de entendimento da Cidade [Ferro, 2003]
COSMOPOLITISMO
A cidade cognitiva
DEMOCRACIA ABERTURA
PAISAGEM
STIOS
A cidade de stocks
REDES
A cidade de fluxos
CIDADE
b) A democracia materializou-se na cidade, fundindo a ocupao do espao
com o esprito social humano. Numa cidade saudvel, a cidadania democr-
tica surge enriquecida como resposta s tenses e necessidades que as cida-
des impem, mas tambm s expectativas e ambies dos que a vivem e
trabalham (idem, ibidem).
c) A abertura da cidade mostra as suas condies de acessibilidade, de mobi-
lidade e de conectividade, nas mais variadas dimenses, desde a partilha
de informao e de conhecimento capacitao e aprendizagem, dispo-
nibilidade multicultural. A abertura da cidade reflecte, sem dvida, o
potencial de criatividade e inovao que cada aglomerao urbana possui
(idem, ibidem).
Embora de evidente complexidade na sua substncia, esta uma estrutura de
entendimento que espelha inter-relacionamentos entre os elementos e os valores
de base com que a cidade se suporta e afirma. O entendimento da cidade como
um organismo colectivo coloca-a na natural assuno de tomar opes e de defi-
nir estratgias ou melhor, de definir para si prpria um pensamento e uma ati-
tude estratgica para o seu desenvolvimento. Esta estrutura de entendimento
assume-se igualmente como uma estrutura que permite transmitir um quadro
sistmico de aco social e poltica , condio particularmente premente em
tempos de abertura de estratgias, de novas propostas e, precisamente como atrs
se pugnou, de uma maior proximidade entre teoria e aco. Uma perspectiva, alis,
com a qual Ferro de certa forma prossegue o seu texto (idem): A nica maneira
de, tirando partido dos grandes valores urbanos, imprimir inteligncia e sustenta-
bilidade aos trs ingredientes bsicos da cidade atravs da configurao de siste-
mas de governana e de financiamento adequados (idem, p. 224).
Atente-se como Viegas (2003) seguiu perspectivas de abertura de certa forma
similares porque igualmente sistmicas de entendimento da cidade
3
ao propor
que a poltica urbanstica deva considerar o funcional, o potencial e o imagin-
rio, assegurando a eficcia nos objectos e servios em que queremos ser apenas
consumidores, a versatilidade dos espaos e organizaes em que desejamos ser
protagonistas, bem como a renovao permanente do sentimento de pertena
atravs do apelo motivador das configuraes anunciadas (p. 263). Este autor
refere que, face ao significativo diferencial entre a capacidade de adaptao e de
mobilidade dos presentes sistemas de oferta urbana (incluindo os seus sistemas
poltico-administrativos, naturalmente) e as fortes presses exercidas por parte da
procura social e econmica, no espanta que se assista a uma produo urbana
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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239
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3. Num texto, alis, inserido na mesma obra (Portas, N., Domingues, A., e Cabral, J., 2003, Polticas
Urbanas Tendncias, estratgias e oportunidades, Fundao Calouste Gulbenkian, Lisboa).
que se manifesta sobretudo em forma de extenso, mais fcil de organizar e de
gerir, tambm geradora de mais-valias (essencialmente privadas) mais concentra-
das e a curto prazo (idem).
Em segundo lugar, recordemos um dos principais postulados colocado no in-
cio das nossas reflexes e como as interpretaes inovadoras da cidade exigem,
igualmente, o seu reconhecimento como sociedade urbana (Max Weber em 1921
e Henri Lefebvre em 1970). Neste mbito, o entendimento dinmico das estrutu-
ras sociais e polticas (no fundo, da prpria cidade) coloca-se como elemento
charneira para uma viso necessariamente mais ampla e mais atenta das reconfi-
guraes e das problemticas com que hoje nos deparamos. Para Max Weber
(idem), Walter Benjamin (1999) ou Georg Simmel (1965), reconhecidssimos pen-
sadores do cosmopolitismo europeu dos sculos XIX e XX, a cidade pela sua
prpria natureza o local por excelncia de interaco social, e como tal de revela-
o social e poltica. Um anfiteatro privilegiado para a convergncia e para a
divergncia de uma mirade de diferentes actores, diferentes entendimentos,
diferentes vises e crticas.
Estas perspectivas foram desenvolvidas pela escola de Chicago, escola de prof-
cuo pensamento intelectual que aprofundou as estruturas cientficas em torno da
sociologia urbana e da prpria ecologia urbana. Aprofundadas por diversas outras
escolas de pensamento entre as quais se podero destacar determinados soci-
logos franceses, como Crozier e Friedberg (1977) ou Touraine (1984) e parecendo
perspectivas conceptuais de ndole essencialmente terico-analtica, estas refle-
xes abrem a porta, no entanto, a potencialidades de mudana nos prprios
enquadramentos de aco social e poltica, e mesmo de responsabilizao cient-
fica, sobre a cidade. , assim, seguindo estas pticas de reflexo e de conceptuali-
zao por via das cincias sociais urbanas, designadamente as ligadas s lgicas e
s perspectivas da interaco social, que temos realado a primordialidade de con-
ceitos como os de cidadania, de capital social, de governana e ainda de actor e de
projecto colectivo.
Citaramos, neste contexto, David Harvey (1996, p. 53): Penso que necess-
rio reconceptualizar a questo urbana, no como o problema de estudar umas enti-
dades quase naturais, chamem-se cidades, subrbios, zonas rurais ou o que seja,
mas sim como algo de essencial relevncia no estudo dos processos sociais que
produzem e reproduzem espaciotemporalidades que so, frequentemente, de tipo
radicalmente novo e distinto.
Na compreenso e aco sobre a cidade e sobre a sua dinmica, torna-se
assim essencial dar prioridade a um entendimento de processo, para alm das
vises mais estticas da forma. As primeiras crticas s vises excessivamente
morfolgicas e funcionalistas dos espaos urbanos surgem precisamente por via
destes questionamentos de ndole mais sociolgica. O entendimento por pro-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
cesso, recordemos, era para Jane Jacobs (1961) a primeira condio essencial
para se perceber e trabalhar sobre a cidade contempornea. Conceitos que trans-
mitem, como igualmente j referimos, a partir do incio da dcada de 1990, um
crescente reconhecimento da passagem de uma conscincia fordista para uma
outra ps-fordista, onde interaco e processo se tornam, assim (em bvio di-
logo com a forma), elementos-chave de interpretao das linhas de evoluo e
de gesto urbana, talvez mesmo mais do que muitos dos entendimentos prprios
face s instituies, s regras ou aos planos. No campo do planeamento e do
urbanismo, nomeadamente, so crescentes as vozes que solicitam um tipo de
regulao e de actuao mais substantivo e qualitativo, certamente mais flexvel
e de controlo menos racionalista
4
.
Noutras diferentes dimenses de observao e de aco sobre a cidade, estas
perspectivas parecem igualmente consolidar-se. Refiramos dois breves exemplos. A
arquitectura parece estar crescentemente reconhecida em termos de realizao
esttica do lugar de vivncia. Franoise Choay, autora que j escrevera sobre a pri-
mordialidade da cidade como construo social, recordava no entanto que o lugar
da arquitectura ser muito mais forte e transmissvel sob o ponto de vista da cons-
truo e no somente da realizao (1965). Noutro contexto, os olhares sobre a
excluso social nas cidades tm evoludo para formas distintas do simples conceito
de pobreza para a situarem precisamente em realidades mais dinmicas, trazendo
consigo caractersticas de mutao decorrentes dos novos sistemas socioecon-
micos; envolve no somente as questes do mercado de trabalho, mas tambm
outras reas como a habitao; necessita de ser combatida por meio de polticas
multisectoriais; e, como tal, tais polticas necessitam de deter uma coordenao
integrada e no somente sectorial (Parkinson, 2001).
Para Viegas (2003), uma parte das relaes entre governantes e governados so
foradas a desenvolver-se j no no domnio do poder administrativo, mas sim no
da percepo e avaliao da relevncia das actuaes da outra parte sobre os desg-
nios do prprio. Embora levantada por uma forma de relao essencialmente
4. O Conselho Europeu de Urbanistas divulgou a sua nova viso sobre as cidades do sculo XXI em
documento simbolicamente intitulado A Nova Carta de Atenas (2003). proposta, acima de tudo,
uma cidade coerente. Para alm de chamar a ateno para dimenses como a identidade, a proxi-
midade e a diversidade urbanas, prope uma maior sensibilidade, na actuao em sede de urbanismo,
para os dinamismos econmicos e socioculturais e para a sociabilidade na cidade. Sugere, ainda, uma
disponibilidade de base para os processos de participao pblica e de concertao. Veja-se, a este pro-
psito, as reflexes, crticas e propostas feitas por Portas (1990), Ferreira (2005), Ascher (2001) e Font
(2003). As propostas para a reforma do planeamento urbano, que sirvam melhor a cidade e as suas
dinmicas, so sistematizadas por este ltimo da seguinte forma: a) a separao dos planos de estru-
tura e dos planos operativos; b) a separao entre planeamento fsico e programao; c) a ateno aos
procedimentos, gesto e participao pblica; d) a maior substantividade e flexibilidade dos pla-
nos; e) a concepo de um plano como um processo; f) a fundamentao estratgica e hierarquizao
de prioridades.
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
A qualidade de vida urbana
Joo Seixas
A ideia de qualidade de vida tem vindo a ser crescentemente discutida, embora se
esteja longe de qualquer tipo de conceito global sobre o que ela ser. No obstante a
substantividade (ou mesmo volatilidade) do conceito, a qualidade de vida tornou-se
uma meta importante para decisores tcnicos e responsveis polticos implicando uma
progressiva afirmao da reflexo terica e da aplicabilidade concreta.
As perspectivas que faziam coincidir o crescimento econmico e a melhoria gradual
do conforto material (medidos atravs de indicadores de progresso simples como o PIB
per capita) com uma melhoria efectiva dos padres de qualidade de vida, num ponto
de vista utilitarista que limitava a anlise produo e s trocas de natureza mercantil
e de consumo, h muito que tm vindo a ser substitudas, ou melhor, alargadas para
novas reas, reflectindo o crescente reconhecimento da natureza multidimensional do
conceito de qualidade de vida. Um conceito que compreende a abundncia material e
o conforto econmico como componentes a no desprezar, mas que valoriza os aspec-
tos no materiais das condies de vida, como sejam as prprias apreciaes que delas
se faz, as condies sanitrias, os servios e as condies de sade, a famlia e as rela-
es sociais, e evidentemente a qualidade do ambiente natural e patrimonial envol-
vente, bem como as condies de sustentabilidade para um futuro, ele mesmo, com
qualidade de vida. H assim que conjugar as perspectivas objectivas e, por alguma
forma, objectivamente mensurveis (riqueza e oportunidades, direitos e incluso, eco-
logia e metabolismos), com as perspectivas subjectivas (bem-estar, paisagem e semi-
tica, perspectivas).
ainda relevante recordar o paradoxo de Easterlin (1974/2001), que reala a utilidade
marginal decrescente dos padres clssicos de desenvolvimento na qualidade de vida e
na prpria felicidade das pessoas e da sociedade. As novas vises da qualidade de vida
valorizam, tambm por isso, o envolvimento e a participao das populaes no desenro-
lar da vida comunitria, sublinhando a importncia das suas percepes e da sua capaci-
dade de influenciar ou modificar o curso da vida comunitria, num processo progressivo
de implementao social de novas posturas do poder e perante o poder, bem como de
formas alternativas de encarar os processos de tomada de deciso.
Mltiplas cidades espalhadas pelo mundo tm procurado desenvolver conjuntos de
indicadores da sua qualidade de vida. Relembrando obras de base com as de Easterlin,
Sen, Balducci & Checchi, podemos aqui propor uma lista de elementos:
1. Economia: Oportunidades de Emprego; Custo de Vida.
2. Cultura e Educao: Sistema Educativo; Oportunidades Culturais; Turismo.
3. Segurana Social: Sistema de Sade; Apoio Crianas; Apoio Idosos; Apoios Sociais;
Segurana.
4. Ambiente: Ar; gua; Metabolismos Urbanos e Energia.
5. Condies de Vida: Mobilidade; Consumos; Ambientes Urbanos e Lazer.
CAIXA 25
causal, sem dvida que entramos nas dimenses das dinmicas inter-relacionais e
dos resultados esperados perante as sinergias destas dinmicas ou melhor, no
questionamento do relacionamento entre o actor e o sistema.
A interligao entre as perspectivas de maior enaltecimento da cidadania e
do capital sociocultural na cidade e uma srie de novas prerrogativas de aco
pblica, de ndole mais racionalista, em torno de campos de aco e de progra-
mtica poltica concreta (como a governana urbana ou o planeamento estrat-
gico) parece ajustar-se bem a estas propostas conceptuais de entendimento mais
sistmico da cidade, bem como nas teorias sociolgicas de aco colectiva.
Seguindo estas lgicas, o passo seguinte parece ser o de como conjugar da
melhor forma, em processos de dialctica e de sinergia social (e de construo
das prprias polticas pblicas), as estratgias, os objectivos e as aces dos ml-
tiplos actores urbanos, no sentido de uma melhor cidade para todos. Retomando
o que refere Guerra (2002 e 2006), colocando o cerne das atenes nas perspec-
tivas tanto tericas como prticas, atravs da vital aproximao entre teoria e
aco de gesto dos inter-relacionamentos entre actores e de estruturao de
modelos de aco colectiva.
Esta pode tambm ser compreendida como uma busca que Swedberg (1987)
colocou no cerne da nova economia poltica e que se centra na regulao e na
gesto dos conflitos e das sinergias potenciais entre as diferentes partes da socie-
dade. O que obriga a um renovado papel por parte do actor-Estado e das suas
estruturas e configuraes de governo e de administrao, exigindo-lhe assim uma
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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6. Vida comunitria: Relacionamentos pessoais; Voluntariado, Participao e Envolvi-
mento Cvico.
7. Governao da Cidade: Viso; Eficcia; Eficincia; Informao e Transparncia.
Referncias:
EASTERLIN, Richard (2010), Happiness, Growth, and the Life Cycle (IZA Prize in Labor
Economics Oxford university Press), Oxford.
EASTERLIN, Richard A. (1974), Does Economic Growth Improve the Human Lot?, in
Paul A. David e Melvin W. Reder (eds.), Nations and Households in Economic Growth:
Essays in Honor of Moses Abramovitz, New York: Academic Press, Inc.
SEN, Amartya, A Ideia de Justia, Coimbra: Editora Almedina.
BALDUCCI, Alessandro e CHECCHI, Daniele (2008), Happiness and quality of life cycle:
The case of Milan, the richest Italian city International Planning Studies, 1469-9265,
Volume 14, Issue 1, 2009, p. 25-64.
capacidade de aco mais estratgica e mais perspicaz do que no mbito das cls-
sicas posturas de liderana de programas e de regulao.
Alain Touraine (idem), ao substituir o conceito de sociedade pelo de vida social,
props o conceito de sistema de aco: O essencial que a separao crescente
entre o actor e o sistema seja substituda pela sua interdependncia, graas ideia
de sistema de aco. Em lugar de descrever os mecanismos de um sistema social,
da sua integrao e da sua desintegrao, da sua estabilidade ou mudana, os
socilogos devem voltar ao estudo de respostas sociais anlise dos mecanismos
de autoproduo da vida social (p. 31). No obstante a proposta directamente diri-
gida aos seus colegas socilogos, as perspectivas de Touraine so obviamente mais
globais; e esperanosamente mais actuantes.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Princpios para um novo urbanismo
Joo Seixas
Desde pelo menos o incio dos anos 1990 que se reconhece a necessidade de estrutu-
rar novas bases escolsticas para a formao dos profissionais da produo e regenerao
da cidade. Diversos contributos foram desenvolvidos nesse sentido, quer por reconhecidos
autores, a ttulo individual (como Franois Ascher, presidente do Instituto Francs de
Urbanismo; ou Jordi Borja, director do Departamento de Gesto de Cidades da Universitat
Oberta de Catalunya); quer por colectivos representantes de importantes linhas de pensa-
mento, como determinadas universidades e think-tanks corporativos (por exemplo, a INTA
International Urban Development Association, ou o Conselho Europeu de Urbanistas).
De forma global, as novas linhas dirigem-se para o entendimento da cidade como
ente colectivo e diverso, necessitando de ser reconhecido nas suas diferentes variedades
e diversidades, bem como face s suas componentes de afirmao socioeconmica e geo-
grfica, como nas questes centrais da qualidade do habitat, das proximidades, da mobi-
lidade e das densidades. Exige-se assim uma busca de estruturao de pontes interdisci-
plinares.
No deixando de sugerir a leitura dos diferentes programas, propomos como hiptese
de sntese nove grandes linhas por onde as principais reestruturaes escolsticas se tm
enfocado.
Saber Interpretar a Nova Cidade
1. Valorizar e defender o espao e os fluxos pblicos, como dimenses de base da cidade.
2. Defender uma sociedade diferenciada, promovendo activamente a coeso e a diver-
sidade social e econmica.
3. Adaptar as ofertas da cidade s novas exigncias, ritmos e complexidades: dos equi-
pamentos colectivos aos servios individualizados; adaptar os lugares em funo
dos novos usos: de espaos simples a espaos mltiplos.
CAIXA 26
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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4. Promover uma nova qualidade de vida urbana, atravs de um urbanismo mais
multissensorial.
5. Consolidar e difundir o Direito Cidade, como princpio fundamental e conceito
integrador dos direitos e da exigncia democrtica para todos os cidados.
Saber Governar a Nova Cidade
6. Promover movimentos de reforma institucional, reorganizando as administraes
territoriais por reas e programas integrais, rompendo a compartimentao sectorial
vinculada a corporaes e a estruturas burocrticas.
7. Reorganizar processos e responsabilidades, dando prioridade aos objectivos, frente
aos meios: das regras de exigncia s regras de resultados; abrindo novas dimenses
de trabalho e de objectivos/resultados; readaptando os poderes pblicos, na passa-
gem de uma administrao passiva para uma regulao activa.
8. Construir as bases de uma gesto urbana para contextos incertos: da planificao
urbana para a gesto estratgica urbana.
9. Adaptar e aprofundar a democracia na cidade: do governo da cidade governao
urbana, pela mais plena comparticipao e co-responsabilizao dos diversos stake-
holders de cada cidade.
Referncias:
Conselho Europeu de Urbanistas (2003), A Nova Carta de Atenas A Viso do Conselho
Europeu de Urbanistas sobre as Cidades do sc. XXI.
Ascher, Ascher (2001 e 2010), Os Novos Princpios do Urbanismo.
Borja, Jordi (2010), Luces y sombras del urbanismo de Barcelona, Editorial Empries:
Barcelona.
6.3. A poltica da cidade
A exigncia do alargamento dos universos de inteligibilidade e das dinmicas
de aco poltica na cidade, particularmente no mbito da construo de novos
quadros de aco colectiva, obriga-nos, tambm aqui, a uma reviso de algumas
estruturas de pensamento. Procuraremos desenvolver uma estruturao concep-
tualmente sistmica e integrada da aco sociopoltica na e sobre a cidade, em
torno de um conceito-sntese, mais abrangente do que os de governo, de governa-
bilidade, de regulao ou ainda de governana: a Governao Urbana. Para Isabel
Guerra (2002), ao englobar as estruturas, as culturas e as relaes de poder e de
aco na cidade, a governao permite combinar processos polticos de regulao
dos actores e do sistema com a aco pblica administrativa (mais institucional e
organizacional), mas tambm com o fomento de uma cultura de emancipao cul-
tural e poltica para os indivduos e para os territrios: A noo de governao
inclui e combina o conhecimento de processos polticos de regulao social com
compromissos em formas institucionais, organizativas e gestionrias vrias
(idem, p. 55). Simultaneamente, pode tambm ser percebido como um sistema
integrado de aco ou seja, de dinmica comum poltica e cvica: A noo de
governao apela existncia de objectivos prprios na interveno pblica, que
seriam mais do que simples gerao de consensos, mas uma real procura de equi-
dade social, implicando uma perspectiva construtivista () uma perspectiva
interpretativa pluralista, onde se valorizam os processos de articulao e a capaci-
dade de aprendizagem dos sistemas de aco (idem, p. 56). Ou seja, governa-
o com processos, claro, mas tambm com objectivos bem definidos e reconhe-
cveis. Ou ainda, se quisermos, bem percepcionveis pelos actores incluindo o
seu prprio papel nos sistemas de aco da decorrentes.
Jos Reis (2005), numa anlise crtica aos modelos de governao regional em
Portugal, por sua vez, elucida desta forma o conceito: til entender por gover-
nao o modo como se coordenam instncias de planeamento, nveis de deciso e
lgicas de aplicao das polticas pblicas, como se mobilizam a administrao e
os actores que participam nas polticas pblicas, e como se perspectivam os resul-
tados dessas polticas no plano da evoluo do conjunto do sistema socioecon-
mico, tudo isto no quadro de um modelo institucional formado atravs de decises
explcitas e voluntrias (p. 41).
A governao pode ser assim epistemologicamente suportada no mbito de uma
conceptualizao de sentido integrador e sistmico, colocando-se numa posio de
conceito-sntese inclusive perante as prprias perspectivas dinmicas e processuais
de governabilidade. No nosso entender, aquele que poder ser um dos focos de
entendimento mais significativos coloca-se precisamente nas perspectivas de interli-
gao e de interjuno entre actores, campos e entendimentos diversos, demasiada-
mente separados por razes de natureza sociocultural. E ainda, na potencial capaci-
dade de uma equilibrada relao entre como coordenar, como mobilizar, como
perspectivar e, ainda, como decidir, perante determinados quadros sociocultu-
rais, poltico-institucionais e tcnico-cientficos. A forma de entendimento e de inter-
-relacionamento de base sistmica assume, assim, e de novo, particular relevncia,
abrindo a grande lente e conjugando diferentes nveis, escalas, dinmicas e cultu-
ras. Sem esquecer, muito pelo contrrio, algumas condies tambm elas essenciais,
nomeadamente a posio primordial do actor governo local e das suas polticas
pblicas (e, da mesma forma, a responsabilidade dos elementos do Estado na pers-
pectiva, na coordenao e na mobilizao das estruturas de governao), bem como
a imanncia do pensamento estratgico e do projecto colectivo, estruturantes do pro-
cesso colectivo quotidiano tanto da cidade como da sua poltica.
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246
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
O sistema de governao da cidade entende-se como intrnseco ao prprio sis-
tema-cidade. A reafirmao da poltica na polis pressupe uma interligao perma-
nente, uma retro-alimentao e reciprocidade de caracteres e de fluxos entre ambos
os sistemas. E o projecto colectivo de cidade , obviamente, um projecto de carc-
ter poltico e, como tal, emergente do seu sistema de governao (recordando de
novo Oriol Nel.lo, 2001). Estas perspectivas evocam assim os entendimentos sist-
micos da cidade apresentados no ponto anterior. Prosseguindo as perspectivas da
proposta de Joo Ferro (2003) de entendimento da cidade como organismo colec-
tivo, a cidade como organismo poltico colectivo pode convocar-nos assim, por sua
vez, para trs elementos, tambm eles representando corpo, vida e alma: a cidade
das instituies, a cidade da governana e a cidade como capital sociocultural colec-
tivo. Estruturamos assim a nossa proposta sistmica para o contexto da governa-
o na cidade:
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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247
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O tringulo de entendimento da Governao Urbana
COSMOPOLITISMO
A cidade cognitiva
COSMOPOLITISMO
Capital sociocultural
STIOS
Instituies de Governo
REDES
Governana urbana
DEMOCRACIA ABERTURA
PAISAGEM
RECURSOS
STIOS
A cidade de stocks
REDES
A cidade de fluxos
GOVERNAO
URBANA
CIDADE
1. O corpo da cidade poltica ser o seu quadro institucional e organizacional
de governo, envolvendo os diferentes rgos pblicos que, pelas mais diver-
sas formas, a governam: cmara municipal, governo regional, freguesias ou
distritos urbanos referindo aqui sobretudo os actores pblicos mais clssi-
cos, dado que os universos da aco pblica, hoje em dia, incluem formas
muito diversas. Apesar da crise manifestada em diferentes vertentes da capa-
cidade de aco e de coordenao poltico-institucional e governativa sobre
a cidade (onde se inclui a prpria crise dos sistemas de representatividade),
as instituies de governo urbano devem procurar situar-se e agir no mbito
de uma representao em simultneo simblica e operacional, que enquadre
a complexidade das necessidades da cidade e da sua prpria expresso pol-
tica e democrtica, sendo ainda com elas que se reduz muita da incerteza e
se contextualizam prticas fundamentais (Reis, 2003; Esser e Hirsch, 1994;
Healey, 1997 e 1998). As instituies de governo so assim vitais na prpria
coordenao e estruturao dos sistemas polticos, e evidentemente dos sis-
temas de aco poltica na cidade mesmo quando (ou especialmente
quando) possam ter como um dos seus principais vectores de aco uma
maior partilha de responsabilidade.
2. A vida da cidade poltica (ou os fluxos de interaco da poltica) pode ser
interpretada pelas suas estruturas e dinmicas de governana urbana.
Relembramos e repetimos a definio de Bagnasco e Le Gals: Gover-
nana define-se como um processo de coordenao de actores, de grupos
sociais e de instituies no sentido de atingir objectivos colectivamente
discutidos e definidos, em ambiente fragmentado ou mesmo nebuloso
(2000, p. 26). Em importante medida, a cidade como actor colectivo emerge
das redes de inter-relao entre os seus actores (dos empresariais aos
ambientalistas, dos institucionais aos sociais), o que implica, em termos
concretos, a existncia de estruturas de dilogo em diversas escalas: de
espaos, instrumentos e mecanismos por onde os fluxos de dialctica e de
cooperao se processem com considervel proximidade e se desenvolva
assim a troca de argumentos e de perspectivas, e a formao de ideias, de
consensos, de interdependncias e de parcerias, a materializar com consi-
derveis doses de objectividade e prosseguindo determinados e consen-
sualizados fins.
3. A alma da cidade poltica, ou o seu cosmopolitismo poltico, afirma-se pela
solidez do seu capital sociocultural. , em simultneo, a sua identidade e a
sua inteligncia poltica colectiva estruturando-lhe as percepes, os enten-
dimentos, os valores, as atitudes e os comportamentos. Elementos de natu-
reza eminentemente cognitiva, cuja reflexividade nas estruturas culturais e
motivacionais de expresso poltica e cvica consolidam melhor ou pior a
qualidade global do sistema de governao da cidade.
O sistema de governao da cidade situa, igualmente, os valores da paisagem,
da abertura e da democracia:
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
a) A Paisagem na governao urbana enquadra a cidade das instituies de
governo e a cidade da governana. Uma boa paisagem de governao neces-
sitar do adequado suporte de recursos e de instrumentos polticos e progra-
mticos, directa ou indirectamente afectos ao governo e gesto da cidade.
Entre estes recursos e instrumentos, devero encontrar-se tanto elementos
simblicos e normativos basilares, tais como pautas de valores e de princ-
pios, como elementos mais operacionais (embora igualmente fundamentais),
tais como estruturas de planeamento estratgico e estruturas de competn-
cias, bem como adequados recursos humanos e financeiros.
b) A Democracia na governao urbana fundada nas pautas culturais dos
seus valores cvicos e colectivos e consolida os panoramas institucionais do
governo urbano. O cosmopolitismo poltico da cidade permite, e sustenta, o
desenvolvimento de respostas governativas e democrticas aprofundando-
-as, se necessrio para as suas problemticas e para os seus anseios.
c) A Abertura na governao urbana interliga as redes de participao e de
governana com as estruturas do capital social e cultural da cidade. Uma
governao sustentada numa postura de considervel abertura, proximidade
e conectividade nas suas redes e espaos de dilogo e de deciso permitir
uma capacitao dos actores urbanos para um mais aprofundado exerccio da
cidadania. Consolidando, como tal, os espaos pblicos da poltica na cidade.
Poder-se-, assim, desenvolver uma anlise crtica do estado-da-arte da gover-
nao da cidade em torno desta proposta de entendimento sistmico. Os stios
da poltica da cidade tm sido objecto de diversas transformaes nas ltimas
duas dcadas como vimos, atravs de processos como a descentralizao ou as
reorganizaes institucionais. Existe, no entanto, ainda um longo caminho a per-
correr quer em termos da sua melhor interligao e paralelismo com os stios
da cidade contempornea, quer em si mesmo e na sua melhor reestruturao e
capacitao (por veculos como uma melhor eficincia ou mais garantidas atitu-
des de avaliao e de accountability). As redes da poltica na cidade, por sua vez,
so campo vasto de aprofundamento na reinveno da poltica urbana, no obs-
tante as mltiplas iniciativas que tm vindo a ter lugar, da democracia participa-
tiva s parcerias entre diversos actores. Como vimos anteriormente, a existncia
de comunidades polticas neocorporativas e consideravelmente discricionrias,
ou mesmo de formas de regimes estaduais de competitividade e de empreende-
dorismo, no parecem facilitar a abertura da governao urbana para redes
mais fluidas e participativas de governana. Finalmente, os espaos da alma na
poltica urbana parecem alimentar-se bem mais do prprio cosmopolitismo da
cidade do que de iniciativas polticas concretas para a sua valorizao. No obs-
tante, aqui, nas dimenses da cognio, da inteligncia colectiva e do capital
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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sociocultural da sociedade urbana que reside o mais precioso capital para a rein-
veno da cidade e da sua prpria governao.
O que a anlise crtica das transformaes dos quadros de aco poltica na
cidade nos ltimos 20 anos tambm mostra que, e apesar dessas transforma-
es, parece ainda difcil encontrar processos de mudana que perspectivem a
poltica da cidade por estas ou por quaisquer outras formas mais sistmicas,
articuladas e inter-relacionveis. Pelo que, seguramente, um dos principais
seno o principal desafio que se coloca reinveno da poltica na cidade,
colocar-se-, muito simplesmente, na necessidade de verdadeiramente a vermos
como um sistema integrado e colectivo.
Face ao risco da proliferao de espaos vazios, ou de terras de ningum, nos
sistemas de governao da cidade ou ento da sua apropriao por interesses
particulares e difusos hoje, talvez mais do que nunca, mostra-se necessria a
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250
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
20 medidas para uma nova economia:
a relevncia e a resilincia do local
Joo Seixas
A New Economics Foundation uma organizao no governamental fundada em
1986 por um grupo de economistas britnicos. A NEF tem procurado construir e difun-
dir pensamento alternativo em torno do funcionamento e dos impactos da economia e
da poltica econmica, por formas mais integradas, inclusivas e sustentveis. Em simul-
tneo, tem uma perspectiva de slida conexo com as comunidades locais. Foi-se posi-
cionando, pouco a pouco, e com uma regular emisso de publicaes e aces de qua-
lidade, como um relevante think-and-do tank de pensamento crtico e propositivo. Um
posicionamento alavancado com a profunda crise econmica e financeira do Ocidente,
uma crise justamente provocada pela falta de vises integradas e pela incapacidade de
regulao e aco poltica perante as dinmicas financeiras dos anos 1990 e 2000. A NEF
previra j em 2003 que a especulao imobiliria iria provocar, se pouco se fizesse, uma
profunda crise de crdito de mbito global.
No final de 2008, a NEF edita um pequeno livro intitulado From the ashes of the
crash: 20 first steps from new economics to rebuild a better economy. A NEF tem clara
conscincia de que por entre as cinzas do crash financeiro emerge uma nova ordem
econmica, e estamos perante uma oportunidade nica de construir novas infra-estru-
turas financeiras que, ao contrrio do que crescentemente vinha sucedendo com as ante-
riores, verdadeiramente valorem e protejam as dinmicas econmicas dos sistemas
locais, sociais e naturais. Na verdade, segundo a NEF, por debaixo do destruidor tsunami
financeiro e econmico, existem, resistem e mesmo consolidam-se estruturas, redes e
iniciativas econmicas e financeiras extremamente resilientes, de base comunitria e
CAIXA 27
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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local, de base territorial e regional, de base sociocultural, criativa e empreendedora, que
continuam a contribuir, de forma desproporcionada, para a sustentao de investimen-
tos, de empregos e, no fundo, de comunidade e de desenvolvimento.
20 steps to build a new economy
Baseada nestas evidncias, a NEF prope assim uma sistematizao, por vinte pon-
tos, de propostas de aco poltica, sobretudo na rea financeira, que apoiem e susten-
tem uma nova economia que sirva uma sociedade mais dinmica e inclusiva. Estas pro-
postas configuram-se por diferentes ordens de escala, e baseiam-se fortemente na con-
jugao de elementos econmicos com elementos territoriais e comunitrios. Ou seja,
num amplo entendimento dos sistemas socioespaciais, quer se trate de bairros, cidades
e metrpoles, quer se trate de sistemas locais e regionais de ordem menos urbana. Na
verdade, destas 20 propostas pelo menos nove delas (no esquema acima, as que esto
com fundo de cor) so de ordem claramente local/urbana. Tambm aqui se eviden-
ciando que ser, em importante medida, pelas cidades e pelas suas capacidades de
construo de comunidades cosmopolitas e sustentveis (inclusive no crdito) que se
conseguir ultrapassar a actual e profunda crise e construir uma nova e mais susten-
tada economia.
Referncias:
Site do NEF www.neweconomics.org
NEF (2008), From the ashes of the crash: 20 first steps from new economics to rebuild a
better economy.
NEF (2010), The great transition: a tale of how it turned out right.
Demerge banks too
big to fail
Segregate financial
markets
Bring financial exo-
tisms to the balance
sheets
Create reliable local
banking systems
Enhance local eco-
nomies
Encourage multilevel
currencies
Create new public
money
Introduce peoples
pensions
Enable local bonds
Moratorium to crash-
-home evictions
Social approach in
public investments
Time banking and
time value
Improve checks and
balances
Reliable taxation
and fiscal systems
Financial transac-
tion taxes
Green New Deal and
clean energy
Windfall taxes on
energy transition
Accountable firm
accounts
Maximum wage/
/pension differencials
Community connec-
tion and education
Fonte: From the Ashes of the Crash [New Economics Foundation, 2008]
construo de Manifestos para a Cidade, pautas de valores, de desgnios e de
objectivos. Seguindo a reivindicao do que Oriol Nel.lo (2001) chama geografia
voluntria: Um exerccio de reflexo e de aco colectiva em que a maioria dos
cidados, de acordo com os seus interesses e o seu espao de vida, estabelecem
os limites entre os quais desejam desenvolver um projecto de vida urbana em
comum (p. 52). Um voluntarismo com o qual as representaes e interesses de
cada actor, cada escala territorial e questes correspondentes, so expressos e
concertados por formas democrticas. Obviamente tal implica a consolidao de
um projecto poltico forte, capaz de enquadrar e gerir o desenvolvimento urbano
e os diferentes interesses em benefcio da sociedade e do territrio urbano como
um todo, envolvendo por conseguinte um concomitante processo, uma estratgia
de coordenao e uma adequada abertura territorial. Estendendo e ampliando o
debate da cidade, perspectivando e ento agindo sobre ele, nas suas mais varia-
das escalas, vectores e dimenses, num exerccio que procurar seguir uma deter-
minada utopia, embora no meramente metafsica. Um verdadeiro projecto colec-
tivo de futuro para a cidade pode assim tornar-se, como vimos acima, e para alm
de pauta global de aco no sentido de resoluo das necessidades e dos anseios
da sociedade urbana, simultaneamente em recurso e elemento basilar de susten-
tao do seu capital sociocultural e cosmopolitismo urbano. A sua construo e
sustentao necessitaro de uma afirmao poltica dos actores urbanos, condu-
zindo a materializaes sinergticas e confirmando a relevncia dos processos e
das dinmicas de inter-relacionamento, mas solidificando tambm as estruturas
institucionais e as pautas de responsabilidades. Assim se baseando e estruturando
uma sistmica de aco colectiva.
Reafirma-se assim de novo, o essencial papel dos rgos eleitos, dos governos
urbanos e em geral do Estado nesta ordem de expectativas de evoluo. Em pri-
meiro lugar, e muito simplesmente, pelo facto de que em perodo de carncia de
respostas numa srie de reas concretas o Estado se mantm como principal sm-
bolo e garante mesmo que em alguns casos, meramente em potncia da
estruturao normativa e sociopoltica, e da construo e realizao de polticas,
na sociedade. E em segundo lugar, pela premente necessidade de avanar poli-
ticamente por direces que implicam considerveis doses de iniciativa e de
pr-actividade pblica, tais como o maior envolvimento da participao cvica
nos processos de reflexo e de deciso, o desenvolvimento de mais alargados sis-
temas de governana e de partilha de poder, a reconfigurao de estruturas tc-
nico-legais de base (tais como as estruturas normativas de planeamento e de
gesto do territrio ou ainda as estruturas de incidncia fiscal sobre a produo
e a especulao urbanas), ou, ainda, a reorganizao institucional dos prprios
sistemas de governo e de administrao pblica. Tais direces implicam, ao
contrrio do que para alguns simplisticamente poder parecer, uma elevada exi-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
gncia do papel dos rgos de governo e do Estado em geral. Na verdade, e em
paralelo com o movimento do governo das cidades para a governana urbana
(Le Gals, 1995), h tambm que estar muito atento ao pendular da governana
urbana para o governo das cidades (como Jouve e Lefvre sublinharam trs
anos depois, 1999).
O princpio da soberania, apesar de ainda hobbesiano e de raiz moderna, fun-
damentando-se sobretudo na legitimidade democrtica e na capacidade de auto-
-institucionalizao (Duchastel e Canet, 2004) elementos ainda muito baseados
nos poderes delegados essencialmente por lgicas de representatividade , perma-
nece, assim, essencial para a boa regulao poltica da governao como um todo.
Muito particularmente, e numa direco aparentemente paradoxal, em perodo de
abertura dos espaos de discusso e de responsabilizao poltica. Apesar das
crises manifestadas em diferentes vertentes da democracia representativa e dos
questionamentos levantados com as graduais entradas em cena de novos co-siste-
mas, ser ainda vital que o princpio da soberania emane e mandate actores que se
mantenham capacitados e slidos o suficiente para uma boa construo e gesto
dos sistemas de governao da cidade, nas diferentes escalas (da micro-local
metropolitana/regional): qualificando os espaos de administrao, de regulao
de tomada de deciso; aprofundando o conhecimento sobre a cidade e tomando as
decises necessrias em prol de uma melhor equidade na sua produo e qualifi-
cao; construindo e apoiando os espaos de governana; apoiando espaos e
dinmicas catalisadoras da expresso da cidadania e do capital sociocultural na
cidade; coordenando e gerindo as regras e as agendas na discusso das iniciativas,
das participaes e das deliberaes mais colectivas. Propondo direces, enten-
dendo anseios, conciliando estratgias e interesses conjuntos, orquestrando recur-
sos e energias, projectando alianas e, assim, com os demais cidados, qualifi-
cando a cidade e consolidando-lhe a identidade urbana e humana com coeso
socioeconmica, sustentabilidade ambiental e criatividade empresarial e cultural.
Assim, e tendo o Estado como principal actor estruturante da consolidao de um
sistema mais plural e participado, mas tambm mais perceptvel, um novo tipo de
soberania, potencialmente mais slida, poder desenvolver-se, aprofundando os
valores e as instituies da prpria democracia na cidade.
Como escreveu Joan Subirats em torno do desenvolvimento de estruturas de
participao na cidade (2001): Ser bsico contar com uma estratgia prpria ou
projecto, para depois activar a rede, reforar a densidade de relaes entre os seus
componentes, favorecendo os pontos de encontro, reduzindo incertezas, gerindo
o conflito e facilitando o consenso, na direco estratgica que a instituio tem
planeada. Isso no quer dizer controlar a rede, mas sim orient-la de maneira
mais ou menos consistente com os objectivos que o governo local tenha pla-
neado. A capacidade de liderana da instituio pblica depender mais da sua
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
capacidade para ser vista pelo resto dos actores como uma garantia de pluralismo,
de incluso social e de gesto estratgica do que da sua pretensa superioridade
hierrquica ou monoplio de certos recursos. Definitivamente, o governo local
pode enfrentar o seu futuro desde a aceitao da complexidade, assumindo a
interdependncia entre actores e nveis de governo e reconhecendo que mais
importante resolver problemas e impulsionar polticas do que preocupar-se na
atribuio formal de responsabilidades. Provavelmente poder defender melhor
os interesses colectivos se for capaz de somar esforos, gerar cumplicidades, e
acordar vias de avano, no quadro de opes estratgicas definidas de forma
comunitria, aproveitando o valor inelutvel da proximidade (p. 7). Tambm
Santos Silva (2004) realou as potencialidades de o Estado (em sentido lato, cen-
tral e local), confrontando-se com a eroso dos seus poderes tradicionais de regu-
lao, face designadamente dinmica da globalizao econmica, financeira e
comunicacional, ver na aproximao ao tecido social uma maneira de recuperar
vitalidade (p. 32).
Colocaramos, ainda, duas ltimas notas de aviso perante os riscos e as espe-
ranas em torno da reinveno da poltica na cidade.
Primeiro, os riscos. Estes podem situar-se, sobretudo, nas apropriaes de ordem
epistemolgica. O desenvolvimento de discursos de mltipla ndole em torno de
palavras como participao, pluralidade, governana ou ainda da prpria democra-
cia na cidade, sem um real fortalecimento da sua substncia (bem como dos diver-
sos elementos e valores integrantes nos quadros da cidade e da sua governao),
hoje consideravelmente evidente. Mas corre-se o risco, no universo da intelign-
cia cognitiva em torno da cidade, de uma fragmentao, ou mesmo esvaziamento,
dos contedos dos grandes valores e princpios de base, fragilizando o prprio
capital sociocultural da cidade.
Em lgica similar, e recordando precisamente os questionamentos antes levan-
tados em torno dos potenciais desvios epistemolgicos da governana urbana, os
riscos das perspectivas e atitudes excessivamente desconstrutivistas, ou simplis-
ticamente ps-modernistas, podem tambm ser considerveis. Para pensadores
como Arnaldo Bagnasco e Patrick Le Gals (2000), por exemplo, a prpria ideia da
cidade como actor colectivo pode, no obstante as suas virtudes, deter difcil con-
sistncia de efectivao e tornar-se uma perspectiva demasiado utpica, correndo
riscos de reificao ou de perda de vigor dada a sua difcil materialidade.
Segundo, as esperanas. No obstante reconhecermos a capacidade dos riscos,
cremos que estes princpios, com tudo o que significam e podem ainda signifi-
car no futuro, podem ter especiais condies para a sua afirmao, justamente
quando, como hoje, os horizontes de questionamento e de entendimento sobre a
cidade (nos campos tcnico-cientficos e evidentemente polticos), bem como as
suas prprias redes de comunicao e de intercmbio de perspectivas, e tambm
CAPTULO 6: A REINVENO DA POLTICA NA CIDADE
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de reciprocidades, se encontram to fractalizados, sectorializados, especializados.
Os desequilbrios existentes nos campos do pensamento e da aco exigem cons-
trues de ordem mais sistmica e transdisciplinar, e como tal uma grande neces-
sidade de dilogo entre os diferentes entendimentos polticos, tcnico-cientficos e
mesmo filosficos sobre a cidade. Entre as crticas s vigncias excessivamente
morfofuncionais e as propostas nas dimenses sociopolticas, entre as reestrutura-
es poltico-institucionais e as experincias mais participativas e de co-responsa-
bilizao em desenvolvimento, haver que fazer interseces e solidific-las, pre-
cisamente, tanto por meio de corpos conceptuais e sistmicos bem estruturados
como atravs das diversas formas de materializao concreta e mais colectiva
das aspiraes das sociedades e dos territrios. Um efectivo retorno ao poltico na
cidade evoca assim a essencial concretizao de um paralelismo ou melhor, de
um dilogo e de um trabalho mais conjunto e mais profundo entre as dimenses
do morfolgico-funcional e do sociopoltico. Ferro (2004) reala este dilogo e
este trabalho conjunto como, afinal, uma das mais importantes linhas de aco a
desenvolver para a redignificao das cidades, atravs da construo de pontes, da
partilha de referenciais e do fomento de projectos e de perspectivas mais interdis-
ciplinares. Se aqui partilhamos de parte importante das crticas ao predomnio da
morfofuncionalidade na viso e na produo da cidade, seramos, por outro lado,
demasiado ps-modernistas ao propor a sua simples e desconstrutiva substituio
pelo predomnio de uma dialctica potencialmente etrea, por mais complexa que
esta se tornasse, sobre a aco/materializao de objectivos e de decises. Sendo
verdade que a cidade decorre hoje, mais do que nunca, das suas redes, dos seus
fluxos e das suas interaces socioculturais e polticas, tambm no menos ver-
dadeiro que uma evoluo conceptual e operacional vigorosa se deve dar noutros
domnios da cidade. Menosprezando-se, por exemplo, as componentes da tica, da
responsabilidade e da eficincia nos stios da administrao pblica e do prprio
governo urbano, a disperso inclusive a cognitiva pode efectivamente tornar-
-se (ou manter-se) excessiva, podendo potenciar a ocupao dos canais de gover-
nana e de desenvolvimento de estratgias por lgicas e interesses menos colecti-
vos. O entendimento sistmico da governao urbana pressupe que, em paralelo
com o fomento dos espaos e dos processos de governana, se consolidem igual-
mente prticas ticas, inclusivas e tambm eficientes, noutras mltiplas dimenses
da cidade e da sua poltica. nesse sentido que o utopismo dialctico proposto por
David Harvey, no seu livro Espaos de Esperana (2000), explicitamente espacio-
temporal, integrando o espao (forma, funo, organizao) com o tempo (pro-
cesso, construo social, dinmica transaccional).
Muitos dos caminhos inovadores actualmente em desenvolvimento nas mais
variadas cidades e nas mais variadas reas procuram construir pontes entre dife-
rentes entendimentos e diferentes perspectivas sobre a cidade e a vida urbana.
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256
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
O planeamento estratgico e as estruturas de governana, a microcirurgia urbana
e o urbanismo do quotidiano, as mais diversas abordagens cognitivas e criativas,
so reas de trabalho que exigem uma elevada transdisciplinaridade. Colocando
diversos e diferentes actores em dilogo e em confronto. O synoikismo ou o habi-
tar em conjunto/em proximidade realado por Edward Soja (2000), evocando
Aristteles, tambm se aplicar, sem surpresa, prpria expresso da actuao
sobre a cidade.
Para alm da cidade em si, com toda a sua riqueza e o seu fascnio e que con-
tinua a dar-nos, quotidianamente, pequenas e grandes razes para o nosso conten-
tamento , as doses de moralidade e de motivao existentes nos caracteres de exi-
gncia e de utopia das diversas opes a poderem ser tomadas, permitem propor-
cionar governao da cidade um capital de esperana muito significativo.
A governao de
Lisboa e a Carta
Estratgica
Captulo 7
Ningum poder conhecer uma cidade se no a souber
interrogar, interrogando-se a si mesmo.
Jos Cardoso Pires, in Livro de Bordo, Lisboa
7.1. Sistemas de aco em Lisboa
Uma interpretao integrada dos territrios urbanos das suas paisagens, dos
seus ritmos, dos seus desafios implica compreender que a sua evoluo morfo-
lgica e sociocultural, as suas estruturas, as suas pautas de dinmica e de transfor-
mao, so elementos baseados quer em estruturas ambientais vitais, quer em sis-
temas sociais, econmicos e polticos sobre os quais uma srie de diversificados
actores se movem e induzem um jogo complexo de foras e de influncias atravs
das suas estratgias, posicionamentos, interligaes e processos de afirmao
(Guerra, 1999).
Como cidade, como grande e histrica cidade, tambm Lisboa pode e deve ser
interpretada nestas pticas. Uma necessidade reforada quando se desenvolve uma
anlise crtica e propositiva dos seus sistemas e ambientes de governao.
Os territrios urbanos so por excelncia espaos de confronto, de dilogo e de
conflito, perante lgicas mltiplas e papis diversificados, numa estrutura de socie-
dade vista como um contnuo reflexo de processos dinmicos induzidos pelas ml-
tiplas actuaes dos seus intervenientes. Tendo bem presente o perodo de transi-
o em que a sociedade se encontra transio que inclui importantes mudanas
nos padres comunicacionais, das percepes sociais, das influncias polticas, dos
contratos e dos negcios , a relevncia de uma viso prospectiva de sentido din-
mico e dialctico torna-se ainda mais evidente.
Seguindo as linhas desenvolvidas nos captulos anteriores deste livro, a gover-
nao de uma cidade inclui a sua compreenso e a sua gesto atravs de tais vises
e atitudes de cariz pluralista e universalista, exigindo um planeamento e uma
aco quotidiana bem mais colaborativa, a necessidade de uma cultura de interac-
o e de co-gesto entre diferentes actores urbanos, como fontes fundamentais de
produo e reproduo da sociedade urbana. Decididamente, a gesto e o planea-
mento urbano j no so mais uma mera questo de decisores e de executores
(Perestrelo e Caldas, 1996).
Prope-se como ponto de partida, e no seguimento das linhas tericas descri-
tas anteriormente, uma sistematizao simples das principais dimenses de gover-
nao para uma cidade como Lisboa, em trs grandes reas: i) cosmopolitismo, ou
uma cidade com pensamento e estratgia; ii) administrao, ou uma cidade eficaz-
mente administrada; iii) governana, ou uma cidade como espao pblico de par-
ticipao e de compromisso.
7.1.1. Uma cidade com pensamento e estratgia
A primeira dimenso de governao urbana para Lisboa coloca-se na constru-
o de uma estrutura estratgica para a cidade, para a metrpole, para cada um
dos seus bairros. Uma estrutura estratgica que possa ser desenvolvida por meio
de processos de participao e de concertao colectiva, e que d origem a uma
viso metodologicamente estruturada, e assim percepcionada e apropriada pelos
vrios actores urbanos, dos pblicos aos privados e cidadania.
Sobejamente considerada como um ponto basilar para qualquer panorama de
poltica urbana contempornea, hoje em dia comum em cidades com aspiraes
(factuais e prospectivas) de bom governo, a existncia de uma estratgia de
cidade que estruture e direccione as componentes centrais das suas aces e din-
micas poltico-administrativas mostra estar, quase sempre, positivamente correla-
cionada com padres favorveis de desenvolvimento urbano. Uma correlao
positiva que se manifesta tanto como resultado da orientao concreta de aces
e de polticas vrias, como por via das motivaes e das energias decorrentes do
seu carcter simblico e percepcional no s para os decisores e os actores
envolvidos mais directamente, mas mesmo para os cidados em geral (Borja e
Castells, 1997; Guell, 1997; Esteve, 1999). No obstante, realce-se que esta uma
correlao que se pode no revelar, em muitas situaes, de forma clara e linear-
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
COSMOPOLITISMO
Uma cidade com pensamento e estratgia
Uma poltica urbana fundamentada em desgnios e numa viso estratgica construda colectivamente,
em cada um dos seus diferentes espaos e escalas; implicando uma motivao sociocultural e uma
liderana poltica clara nesse sentido, e uma concomitante estrutura operacional de planeamento
estratgico.
ADMINISTRAO
Uma cidade eficazmente administrada
Uma estrutura institucional e organizacional de administrao urbana baseada numa cultura de servio
pblico eficiente e equitativa, implicando a evoluo para pautas de actuao municipal menos burocr-
ticas e mais pr-activas, em processos de reforma que transmitam maior responsabilizao e mais clara
identidade na actuao pblica local.
GOVERNANA
Uma cidade como espao pblico de participao e de compromisso
Um maior envolvimento da sociedade civil nos processos de estratgia e de gesto da cidade, implicando
a existncia de fortes instrumentos de governana, uma cultura de administrao pblica aberta e trans-
parente, e evidentemente um capital sociocultural empenhado em processos activos de envolvimento.
Trs dimenses de governao urbana
CAPTULO 7: A GOVERNAO DE LISBOA E A CARTA ESTRATGICA
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mente positiva, no bastando a existncia tout court de uma estratgia para uma
efectiva qualificao urbana.
significativo verificar que desde meados-finais da dcada de 1990 desde que
as premissas do Plano Estratgico de Lisboa de 1992 foram paulatinamente abando-
nadas, por bloqueios polticos e de ordem interna at praticamente o final da
dcada de 2000, ou seja num espao de 15 anos em que tanto se sucedeu, a capital
portuguesa no desenvolveu uma efectiva estratgia de cidade, pluralmente inte-
grada e politicamente vinculativa.
Ser importante fazer um enquadramento conceptual em torno do significado
de uma cidade com uma estrutura de pensamento e de estratgia, e suas conse-
quentes dinmicas. Sobre o relevo que a dimenso do planeamento estratgico
transporta na cidade diramos que esta subentende e sobreleva uma srie de ele-
mentos e de dinmicas vitais a uma boa governao:
1. Pela existncia de uma viso de futuro para a cidade, ou de um projecto de
cidade. Um projecto que decorrer, em fundamental medida, do que Wachter
(1989) chamou democracia poltica (em contraponto com a democracia de
gesto, de ndole mais quotidiana e por natureza mais fractal), e como tal
deliberadamente visionria, baseada em valores e em princpios de carcter
poltico e estrutural, desligada de qualquer tipo de prazos legislativos. Permi-
tindo, ou melhor, obrigando a olhar para a cidade de uma forma ampla, exi-
gidamente cientfica mas ao mesmo tempo tambm popular, identificando
tendncias, observando pontos fortes e fracos, seleccionando prioridades,
antecipando oportunidades, concentrando recursos (como listam Guerra,
2000a e Ferreira, 2005). Alimentando assim uma cultura de cenarizao, de
previso, de positivismo, aliando ainda pragmatismo e participao. E sendo,
no sentido sugerido por Padioleau (1989), um amplo movimento de raciona-
lizao da aco pblica para a cidade, e preferencialmente perante a
cidade. Constituindo uma viso que permita transmitir um sentido cidade
(para todos, polticos, tcnicos e cidados), um sentido integrado e no frac-
tal elemento particularmente importante perante a crescente complexidade
urbana e, particularmente, perante a velocidade das transformaes e suas
derivas perigosamente fragmentrias.
2. Pelo desenvolvimento de uma estrutura de estratgia. Estrutura que, a ser
concebida sob pautas de pluralidade, de participao e de uma desejada co-
-responsabilizao entre os diferentes actores urbanos, subentende a existn-
cia, ou criao, de ambientes e instrumentos de governana urbana, ou seja,
de interaco, por espaos de cariz participativo ou mesmo deliberativo
espaos a que Isabel Guerra chamou territrios de aco colectiva, gerando
consensos e fortalecendo o prprio tecido social. Um verdadeiro plano estra-
tgico dever emanar de uma estrutura deste tipo, resultando finalmente
num contrato poltico entre os diferentes actores da cidade, mas muito parti-
cularmente entre as instituies pblicas e a sociedade civil uma constru-
o de um projecto colectivo de cidade, justamente. Para Borja e Castells
(1997), com efeito, a disseminao de um pensamento estratgico, numa
lgica de processo partilhado, ser em potncia ainda mais importante que
todos os resultados concretos de um dado plano. Tal estrutura de governana
gerar, enfim, dinmicas que podero inclusivamente extravasar os espaos
fsicos e temporais da construo estratgica, para se desenvolverem num
certo tipo de cultura urbana de cariz mais estrutural, socialmente alargada e
amplificada no fundo, uma transposio dos elementos e processos mais
cientficos e administrativos de planeamento estratgico, para dimenses
identitrias, culturais, de continuidade social e, como refere Guell (1997), de
retro-alimentao matrias sobre as quais, como sobejamente temos refe-
rido, se fundamenta a prpria essncia da cidade.
3. Pelo fomento de uma srie de aces de ndole de planeamento e de gesto
do quotidiano urbano, nas mais diversas reas, sectores e escalas, com seus
planos, projectos, aces e, evidentemente, prazos e oramentos. Alavancando,
por racionalizao baseada em pensamento estruturante, as mais variadas
dinmicas para uma actuao urbana alargada, justificada e de ordem quali-
tativa e pr-activa. E, nesse sentido, acarretando uma motivao cultural de
ndole mais comprometida e responsabilizadora (obrigando, se necessrio, a
mudanas nas lgicas e estruturas organizacionais e institucionais de governo
da cidade). Uma motivao, ainda, de natureza co-responsabilizadora (atra-
vs da contratualizao, por exemplo) dos mltiplos agentes participantes
neste tipo de estruturas e aces estratgicas designadamente (insistimos)
os agentes pblicos, com o compromisso de seus eleitos e dirigentes.
7.1.2. Uma cidade eficazmente administrada
A segunda dimenso de governao urbana para Lisboa situa-nos nas dimenses
institucionais, organizacionais e administrativas do seu governo ou melhor, dos
seus governos. Um enfoque que obriga a tomar em conta, desde logo, as realidades
concretas de uma administrao local e regional que, em Portugal, pas profunda-
mente centralista, mantm um elevado dfice entre recursos e responsabilidades.
No patamar seguinte de anlise, o que se verifica que parte muito significativa das
recorrentes crticas colocadas qualificao da governao de Lisboa se situa justa-
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mente nas dimenses da estrutura, organizao e cultura existentes nos quadros das
instituies pblicas do seu governo urbano. As crticas so de vria ordem: uma
cultura de aco pblica muito pouco visionria e essencialmente reactiva, seno
mesmo passiva; uma significativa fragmentao de muitas polticas e aces, e das
prprias estruturas de gesto poltica da cidade; uma elevada centralizao dos
patamares de responsabilidade e de aco camarria, correspondendo a uma fraca
autonomia de aco nas escalas mais locais; um papel do Estado central permanen-
temente influente, com diminutas polticas de efectiva descentralizao (ou de devo-
lution) em relao a uma srie de campos que afectam directamente a cidade e a
sua metrpole, como a mobilidade, o ambiente, as questes sociais e econmicas,
etc.; enfim, uma cultura procedimental e administrativa ainda muito pesada e buro-
crtica, potenciada por atitudes de difcil responsabilizao, inclusive ao nvel dos
postos de topo da administrao e das direces municipais e regionais. No global,
um panorama que, e recordando de novo o aforismo de Oriol Nel.lo (2001), revela,
na cidade sem confins, uma estrutura poltico-administrativa plena de confins.
Este enfoque nas dimenses da administrao local posiciona-nos no mbito
dos enquadramentos e dos questionamentos actuais em torno do Estado no seu
conjunto, dado que uma parte muito significativa das normas e prticas, bem
como da prpria cultura, existentes no poder local portugus, emana das normas,
procedimentos e lgicas do Estado. Como lembra Fernando Ruivo (2000), o poder
local , evidentemente, tambm ele Estado.
Detendo como sua principal funo a prossecuo do interesse pblico e dos
direitos de todos os cidados, da forma mais equitativa e eficiente possvel, perante
um complexo enquadramento poltico onde coexistem lgicas sistmicas igualmente
complexas (como as sociais ou as de mercado num sistema capitalista), a figura do
Estado normalmente entendida e reflectida de acordo com uma subdiviso entre
as suas reas de governo (que devem ser democrticas) e as reas de administrao
(que devem ser eficientes). Entendemos porm que, ao incidirmos a nossa anlise
nas escalas do poder na cidade (poder urbano e poder metropolitano), o patamar de
discusso no pode ser polarizado, sequer separado, entre estas duas vertentes.
1. Em primeiro lugar e muito particularmente para o caso de Lisboa por-
que uma parte significativa das actuais disfuncionalidades e das concomi-
tantes dificuldades de actuao no seu governo e gesto existe por razes
de natureza integralmente poltica. Seno vejamos: estamos perante uma
cidade onde no existe governo ou instituio de base metropolitana com,
pelo menos, uma razovel dose de competncias em sede de planeamento
e de gesto integrada de carcter vinculativo; onde diversas estruturas e ins-
tituies do governo central continuam a influenciar de forma muito signi-
ficativa a cidade, chegando a deter a tutela de vitais instituies marcada-
mente urbanas, como por exemplo a rede de transportes metropolitanos, ou
tomando decises vitais para a cidade sem necessariamente avaliar o seu
contributo numa rede de interlocuo ou mesmo de governana; onde as
autarquias municipais se debatem com constantes dificuldades de recursos
e de gesto, que as colocam numa situao de permanente debilidade
perante o cruzar das suas competncias com as demais foras e actores; e
onde as autarquias de maior proximidade as juntas de freguesias conti-
nuam a deter uma capacidade de actuao bastante aqum do que poderia,
e deveria, ser uma gesto mais prxima dos lugares e dos cidados. Perante
estas realidades no se pode deixar de reconhecer uma fundamental base
poltica nas reflexes e atitudes a tomar perante a necessidade de uma dese-
jada melhor administrao urbana em Portugal.
2. Em segundo lugar, porque parece j se ter tornado consideravelmente claro
(mas no necessariamente pacfico) em vastas reas da sociedade portuguesa
que um dos processos centrais para a evoluo e a modernizao do pas,
perante as transformaes e mudanas ocorridas na sociedade e na economia,
se encontra na chamada reforma da administrao pblica e na modernizao
dos servios pblicos. O que inclui uma srie de processos de significativo
impacto, como o da descentralizao administrativa. Aparentemente assu-
mida pela maioria dos espaos ideolgicos embora no dos discursos, e de
todo nas prticas , esta perspectiva traduzir processos de reforma que se
apresentaro como processos de cariz profundamente poltico. Porque so
processos que colocaro em questo culturas, estruturas e normas construdas
e existentes em mltiplos sectores de uma sociedade historicamente muito
dependente de um Estado omnipresente e mesmo condutor de parte significa-
tiva da vida social, econmica e mesmo identitria (Sousa Santos, 1994).
7.1.3. Uma cidade como espao pblico de participao
e de compromisso
A terceira dimenso de governao para Lisboa coloca a tnica nos sistemas rela-
cionais, de influncia e de poder existentes entre os mltiplos actores urbanos
(pblicos, privados e sociais), bem como nas respectivas lgicas que influenciam e
regem, ou que podem influenciar e reger, as aces e as decises polticas na cidade.
Esta assim uma dimenso de interpretao que extravasa consideravelmente as
fronteiras institucionais dos rgos e dos processos mais formais de dialctica e de
poder, para se situar muito nas dinmicas mais processuais de relacionamento e de
interdependncia. Nesta perspectiva, exige-se mais ateno para dimenses cultu-
rais e identitrias potencialmente presentes, bem como para as prprias percepes,
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representaes e estratgias existentes, face ao que pode fazer actuar e mobilizar
ou desmobilizar qualquer tipo de envolvimento. um desafio de sentido trans-
versal, considervel e potencialmente mais vasto do que os dois anteriores desafios
(igualmente vitais, mas cujos enquadramentos os colocam em domnios operacio-
nalmente bem definveis), interligando-se com os campos dos princpios e dos valo-
res culturais, ticos e polticos, e da prpria consistncia democrtica da sociedade
lisboeta (no s a residente, saliente-se) como um todo.
Incidamos uma anlise crtica em torno dos dois lados de um mesmo espelho.
Por um lado, na interpretao da historicamente deficiente cultura de abertura, de
dilogo e de pluralidade por parte dos crculos e das redes de inter-relacionamento
existentes no exerccio da aco poltica e administrativa; dos ambientes e crculos
de influncia e de potencial discricionariedade, no mbito de prticas e de siste-
mas de aco mais privatistas e de deficiente discusso pblica; da opacidade e da
falta de clareza subjacentes ao desenvolvimento de muitos processos polticos e
gestionrios. Por outro lado, na necessidade de promoo de uma cultura e das res-
pectivas estruturas e ferramentas sociopolticas que permitam o fomento dos valo-
res da democracia e da justia social. Uma evoluo baseada em prticas mais
aprofundadas de co-responsabilizao entre os diferentes actores, fortalecendo os
espaos pblicos de dialctica e de governana urbana e permitindo, de forma
mais global, uma ampla incluso poltica na cidade, decorrente, naturalmente, de
uma vigorosa mobilizao cultural.
Estas so perspectivas propositivas que nos incitam ao exerccio de procurar
interpretar o capital de mobilizao e de relacionamento social em Lisboa o seu
capital cultural e social, precisamente bem como busca analtica de espaos de
possvel construo de pautas de valores pblicos e comuns e de estruturas de di-
logo e de concertao nos quadros do sistema de governao da cidade.
A interpretao de cada um dos lados do espelho dos quotidianos democr-
ticos de Lisboa sugere a observao atenta de duas perspectivas analticas con-
cretas:
1. Por um lado, na observao do desenvolvimento e consolidao dos proces-
sos, sistemas e ainda valores ligados s prticas de interaco sociopoltica
na cidade ou, como temos vindo a definir, de governana urbana. Elemen-
tos em permanente estruturao e consciencializao dinmica pelas institui-
es de governo da cidade e pelas suas elites dirigentes, bem como pelos
mltiplos actores urbanos que se movimentam em torno de tais sistemas, em
processos de potencial empowerment (Guerra, 2000; Santos Silva, 2004).
Dinmicas e processos que, mesmo quando pensados em bases conceptual-
mente mais pluralistas, podem nem sempre conduzir a um aprofundamento
das prticas democrticas, como j sugerimos.
2. Por outro lado, na melhor compreenso do quadro de elementos que for-
mam ou que podem formar o capital sociocultural da cidade de Lisboa. A
anlise crtica deve aqui ser feita em torno das suas respectivas dimenses
potenciadoras ou condicionantes, tal como sistematizado no captulo 5: pela
compreenso de como a configurao da prpria cidade, e de cada um dos
seus mezzo e micro espaos, afecta as possibilidades de consolidao socio-
cultural e evidentemente poltica; pela interpretao da solidez dos seus ele-
mentos espcio-identitrios, do seu cosmopolitismo e da sua multiculturali-
dade; pela observao da consistncia dos fluxos de informao, de conhe-
cimento e de dialctica pblica em circulao; pela anlise das prticas de
envolvimento e de mobilizao da sua sociedade (por redes de inter-relacio-
namento e de co-responsabilizao entre os seus mltiplos actores, nas mais
variadas reas e ainda nas questes directamente ligadas qualificao da
prpria cidade); pela disposio (esperada essencialmente por parte dos
actores pblicos responsveis, mas no s) na construo das estruturas de
governana de carcter mais plural; e finalmente pela anlise em relao s
capacidades culturais, pluralistas e, no fundo, verdadeiramente cosmopoli-
tas das elites da cidade.
Para a evoluo dos cenrios de governana em Lisboa, algumas variveis
mostram ser particularmente sensveis. Desejar-se- certamente para a capital
portuguesa uma evoluo que, sobre uma base ou projecto crescentemente colec-
tiva(o), contemple o aumento dos nveis de qualificao, de justia e de susten-
tabilidade urbana, e que em simultneo contemple um maior envolvimento e co-
-responsabilizao por parte dos actores da sua sociedade. Se as suas tradies
cvicas, em paralelo com as da sociedade portuguesa, contm incomodativas defi-
cincias estruturais para o desenvolvimento de uma cultura de maior cooperao
e avaliao cvica, estas ao mesmo tempo j revelaram circunstncias em que fun-
cionou uma interessante dinmica de sentido mais colectivo. Precisamente, se tra-
balhadas determinadas condies. Tal sucedeu, em certo sentido, aquando da
construo do Plano Estratgico de Lisboa (PEL) de 1992. Porm, no se conse-
guiu construir, apesar da sua dinmica inicial, e com o capital sociocultural exis-
tente na poca, uma solidez suficiente para suportar a evoluo e maturao
desse importante instrumento de prospectiva e de potencial governana. O PEL
foi morrendo sem que muitos afinal parecessem preocupar-se com isso, tendo-se
rapidamente passado para uma nova fase de evoluo sem projecto, sem estrat-
gia e sem participao.
A estruturao de um sistema de governana urbana a ser plural, enfatize-se
pode tornar-se assim um vector basilar para a inovao institucional e para a
potenciao do envolvimento cvico ou, em termos mais globais, para a inovao
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poltica na cidade de que fala Jordi Borja (1998 e 2003). Mas no s embora tal
j seja muito. Para que o Estado e os actores urbanos assim trabalhem, ser inevi-
tvel que se suceda um dinamismo de ordem similar nos outros dois vrtices do
tringulo da governao urbana: na construo de uma administrao com uma
cultura mais eficiente e mais responsvel perante as necessidades da cidade; e no
desenvolvimento de um capital social e cultural que alicerce, justamente, uma pos-
tura cosmopolita de consciencializao, mobilizao e responsabilizao.
7.2. A governao urbana na Carta Estratgica de Lisboa
No incio de 2009, aps recentes eleies autrquicas e em paralelo com outras
iniciativas estratgicas tais como o processo de reviso do PDM, o presidente da
Cmara Municipal de Lisboa solicitou a um grupo de investigadores acadmicos
independentes que desenvolvessem uma proposta para uma futura carta estrat-
gica para a cidade. A perspectiva era a de que a futura carta se tornasse na base
de toda uma srie de novas vises e abordagens sobre a cidade, e consequentes
propostas polticas, planos estratgicos e demais instrumentos, bem como na base
de um novo tipo de atitude e responsabilidade por parte da administrao autr-
quica face cidade e aos seus cidados. Por forma a que ocorresse uma transfor-
mao de largo espectro na governao da cidade, nas suas polticas urbanas e nas
prprias filosofias que regem a administrao pblica local e a sua relao com a
cidade e os cidados.
Diversas razes contriburam de forma determinante para que tal processo se
iniciasse.
Em primeiro lugar, o crescente e j amplo reconhecimento social do novo tipo
de desafios com que a grande cidade se confrontava, nas suas variadas escalas e
esferas, exigindo respostas pblicas sociais e econmicas para as quais a cidade, e
nomeadamente as suas estruturas de administrao, mostram crescentes dificul-
dades em acorrer. Entre vrios, estes desafios incluem uma elevada fragmentao
socioespacial de escala metropolitana, quase sem paralelo na histria urbana euro-
peia recente; um muito lento relanamento das dinmicas de regenerao urbana,
incluindo difceis capacidades de atraco de investimento pblico e privado; a
necessidade de reconfigurao de todo um leque de polticas de incluso, de coe-
so e de mobilidade social, bem como de competitividade e de empreendedorismo,
e evidentemente de sustentabilidade urbana; a necessidade de aplicao de instru-
mentos activos de regulao e gesto territorial, bem como de polticas fiscais e
novas prticas administrativas; a necessidade de repensar e reestruturar uma vasta
parte das estruturas institucionais e administrativas na gesto autrquica. No obs-
tante o facto de a capital portuguesa continuar a ser, indubitavelmente, o maior
dnamo social, cultural e econmico do pas, no obstante todas as inovaes e
mutaes socioculturais de ndole urbana em curso em reas centrais como a cul-
tura, o mercado da habitao ou o turismo internacional, e no obstante ainda uma
srie de atitudes e propostas polticas inovadoras por parte de diversas estruturas e
actores nas esferas pblica e privada, mostravam-se evidentes as dificuldades com
que a cidade enfrentava os grandes e pequenos desafios que tinha pela frente. Entre-
tanto, a crescentemente determinante crise econmica e poltica de mbito geoglo-
bal, que se tem feito sentir de forma particularmente cortante em Portugal, deixou
ainda mais evidentes os custos dos desajustamentos mentais, tcnicos e sociopol-
ticos, elevando sobremaneira a necessidade de consciencializao e motivao para
a qualificao das estruturas de governao de uma cidade como Lisboa.
Em segundo lugar, o paralelo reconhecimento de que parte muito significativa
das razes da incapacidade de desenvolvimento de novas respostas sociopolti-
cas e administrativas se devia justamente desorientao e falta de meios activos
patentes em muitas estruturas polticas e institucionais, a nvel local e regional.
Lugar de fortes dinmicas e de convergncia de grandes actores e movimentos
sociopolticos, econmicos e culturais, Lisboa debateu-se nas dcadas mais recen-
tes, paradoxalmente, com um considervel esgotamento das capacidades de estra-
tgia e de aco de parte importante dos seus panoramas clssicos de administra-
o, ao que se aliaram o entrincheirar de comunidades polticas e burocrticas de
dbia eficcia pblica e raramente movidas por perspectivas de mrito e de longo
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prazo. Um panorama crescentemente reconhecido, e criticado, pela sua prpria
sociedade urbana.
Em terceiro lugar, o desenvolvimento de uma mais sofisticada conscincia e exi-
gncia cvica na sociedade lisboeta, em paralelo com as mudanas em curso nas
sociedades urbanas contemporneas a nvel mais global (Clark e Hoffman-Marti-
not, 1998). As mudanas de mbito cultural no mundo mediterrnico (ou no Sul da
Europa, onde Portugal se integra), tm mostrado que o tradicional fosso Norte-Sul,
pelo menos ao nvel do capital cultural, se tem reduzido pelo desenvolvimento de
uma maior assertividade cvica e de dinmicas sociais mais exigentes e cosmopo-
litas, embora tambm mais dispersas (Leontidou, 2010). Algumas pesquisas nestas
reas mostram no obstante a fragmentao socioespacial e alguma eroso de
instituies associativas tradicionais tais como associaes empresariais ou sindi-
cais que o capital sociocultural da sociedade de Lisboa (analisado e entendido
luz de novas expresses de conscincia e de participao cvica) cada vez mais
activo cvica e politicamente, muito nomeadamente em determinados nveis etrios
e educacionais (Cabral, Silva e Saraiva, 2008; Seixas 2008).
Foi assim com uma considervel dose de expectativa que as novas equipas pol-
ticas e seus programas, eleitos aps as ltimas eleies autrquicas, reconheceram
e enfrentaram tais exigentes contextos. Para alm de uma reconhecida liderana, a
equipa municipal recm-eleita inclua elementos independentes e mesmo apartid-
rios, elencando propostas distintas e de certa forma fracturantes com o estado-da-
-arte da governao da cidade. Nomeadamente no compromisso de desenvolver
uma reforma dos modelos de governo da prpria cidade, bem como toda uma srie
de atitudes, instrumentos e processos estratgicos (tais como a reviso do Plano
Director Municipal, uma nova estratgia para a habitao, uma nova estratgia
para a cultura, ou os planos de recuperao financeira). Foi assim no prossegui-
mento destas perspectivas polticas que foi solicitada a realizao de uma proposta
de Carta Estratgica para a cidade.
Em termos procedimentais foram trs as perspectivas desejadas pelos dirigentes
polticos autrquicos de Lisboa: em primeiro lugar, o enquadramento dos contedos
da futura carta nas estratgias e objectivos globais a serem prosseguidos pelas futu-
ras polticas e pela prpria administrao da cidade; em segundo lugar, o desdobra-
mento da carta em seis reas distintas a abordar (ou seis questes, como foi ento
proposto): demografia humana e vitalidade urbana; qualidade de vida e incluso
social; energia, mobilidade e sustentabilidade; economia, criatividade e emprego; cul-
tura, educao e identidade; instituies, administrao, participao e governana;
em terceiro lugar, a cobertura pela carta de um perodo estendido entre o ano de 2010
e o ano de 2024, marcando-se assim quer o centenrio da Repblica portuguesa, quer
o cinquentenrio da revoluo democrtica de Abril de 1974, atribuindo-se assim um
relevante simbolismo poltico ao processo e ao seu principal instrumento.
O grupo de trabalho desenvolveu um programa de aco que incluiu no
somente a sistematizao de diagnsticos e justificao de propostas, mas ainda,
como parte central dos contedos a considerar em pleno, diversos debates pblicos
e workshops em reas e em fases distintas do processo, bem como a estruturao
de instrumentos de auscultao, de opinio e de avaliao via internet. O grupo
entregou finalmente a sua proposta de Carta Estratgica em apresentao formal
cidade e Cmara Municipal a 3 de Julho de 2009. A proposta
1
constituda por
um texto introdutrio global, sendo seguidamente abordadas cada uma das seis
reas temticas, bem como seus respectivos princpios e linhas de aco propostas.
Apresenta-se de seguida a sistematizao das propostas includas na sexta
dimenso da carta, as reas institucional, administrativa e de governana
2
. Este
enfoque na sexta questo baseia-se na convico, apoiada aps vrios anos de
investigao e de pesquisa aplicada tanto nos mbitos da sociopoltica urbana de
ordem global quer nas especificidades do cenrio sociocultural e poltico de Lisboa,
de que o desenvolvimento futuro deste e de, provavelmente, qualquer outro pro-
cesso estratgico depender em larga medida da sua capacidade para cativar e
envolver as comunidades, os actores e as culturas situadas nas esferas da adminis-
trao, da governana, de poder na cidade.
As propostas da carta estratgica para a reforma das estruturas governativas,
administrativas e sociopolticas de Lisboa baseiam-se numa viso global de evolu-
o histrica, sustentada em trs conjuntos de princpios e de movimentos pol-
tico-sociais, a conjugar de forma permanente [ver esquema na pgina seguinte].
a) Em primeiro lugar nos ideais republicanos a ser cumpridos com a sua implan-
tao de 1910 a Repblica 1.0: igualdade, direitos cvicos e infra-estruturas
de base na cidade que se consolida);
b) Em segundo lugar nos objectivos democrticos assumidos com a revolu-
o de 1974 a Repblica 2.0: equidade e coeso na cidade que se alarga
e cresce);
c) Em terceiro lugar nas novas, e futuras, perspectivas e oportunidades de
expanso e de aprofundamento democrtico a consolidar neste ainda novo
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
1. Pode ser consultada em pormenor em www.cartaestrategica.cm-lisboa.pt
2. Com a devida autorizao por parte da Cmara Municipal de Lisboa. Embora o texto seguinte tenha
por base o documento entregue CML em Julho de 2009, o que aqui se apresenta contm algumas,
poucas, partes revistas. Por duas razes: por um lado pelo facto de este no se tratar de um docu-
mento institucional, podendo assim o texto ser algo mais reflexivo; mas tambm pelo facto de se terem
passado j quase trs anos desde a entrega do documento, e de entretanto se ter completado o estudo
paralelo Qualidade de Vida e Governao da Cidade (num consrcio entre o Instituto Superior de
Economia e Gesto e o Instituto de Cincias Sociais), estudo que contribuiu com importantes elemen-
tos quer para um melhor conhecimento da cidade, quer para a qualificao dos seus quadros de gover-
nao. Da que especialmente a componente de diagnstico s estruturas de governo da cidade vir
aqui com maior detalhe, nos quadros respectivos.
CAPTULO 7: A GOVERNAO DE LISBOA E A CARTA ESTRATGICA
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sculo a Repblica 3.0: cidadania e competitividade na cidade que se torna
global). Veja-se a figura seguinte, de esquematizao desta viso global.
Com base nesta viso global, a resposta questo seis da Carta Estratgica con-
templou uma componente de diagnstico ao estado-da-arte das estruturas de gover-
nao da cidade de Lisboa; uma componente de justificao para a mudana, face
aos novos paradigmas da urbanidade; e uma componente de alinhamento de gran-
des princpios de boa governao, e de correspondentes linhas de aco. So estas
trs componentes que em seguida se descrevem, tal como foram detalhadas em 2009.
7.2.1. Diagnstico: estado-da-arte das estruturas de governao
de Lisboa
A cidade de Lisboa encontra-se hoje confrontada com uma srie de grandes
desafios, que se estendem por mltiplas dimenses. Entre outros, a revitalizao
[Fonte: Relatrio Qualidade Vida e Governo da Cidade (ISEG/ICS, 2010)]
Igualdade, direitos cvicos e infra-estruturas
de base na cidade que se consolida
[cumprir a Repblica Repblica 1.0]
A repblica formal e a igualdade poltica na cidade
A cidade residencial e as infra-estruturas de base
Equipamentos e servios pblicos assistenciais
A cidade industrial, comercial e financeira
Consolidao das funes de capitalidade
Equidade e coeso na cidade
que se alarga e cresce
[cumprir a Democracia Repblica 2.0]
Equidade social e acesso s condies
de habitao, de vida e de mobilidade
para todos
Novas necessidades/velhos desafios:
saneamento, ambiente, educao,
envelhecimento, coeso social
Transversalidade de aco e diversidade
social e funcional
A cidade do emprego, do consumo
e do lazer
A governao metropolitana/a cidade
de cidades
Cidadania e competitividade na cidade
que se torna global
[aprofundar a Democracia Repblica 3.0]
Transparncia e proximidade na poltica da cidade
Governana, participao e envolvimento cvico
Utilizao racional e programada dos recursos
Eficincia dos sistemas, das organizaes e das redes
de equipamentos e servios
Conhecimento, criatividade e inovao empresarial
Conectividade global, internacionalizao e cosmopolitismo
Ecologia, cultura, patrimnio e qualidade de vida num
desenvolvimento sustentvel
A grande regio europeia e ibrica
Viso global para as estratgias sociopolticas e administrativas de Lisboa
dos seus bairros, as mltiplas questes do foro social, os desafios colocados s
suas bases de competitividade e de emprego, os desafios ambientais, a necessidade
de afirmao de um novo tipo de urbanismo.
Porm, a capital portuguesa tem gerido com grandes dificuldades ou, em
diversos casos, no conseguindo mesmo enfrent-los estes desafios da contem-
poraneidade. No obstante a cidade continuar a afirmar-se como o maior motor
social, cultural e econmico do pas, so bem manifestas as suas dificuldades: a
revitalizao dos seus diferentes bairros continua a demonstrar-se instvel (aps
quase trs dcadas de uma sangria demogrfica sem paralelo na histria da Europa
urbana); as dinmicas de qualificao dos espaos da cidade mostram-se difceis
de projectar e de sustentar; e em dimenses como a habitao, a mobilidade ou o
emprego no obstante os esforos desenvolvidos pelos poderes pblicos e pelos
agentes privados e sociais uma considervel desorientao parece permanecer.
assim bastante paradoxal a presente situao de Lisboa: numa cidade com
elevadas potencialidades de estrutura e de posicionamento nos mais variados
campos, com uma profunda fora histrica, sociocultural e identitria, permanece
um lastro de dificuldades na afirmao da sua vitalidade e das suas oportunida-
des, num momento em que, perante a consolidao de um novo paradigma de
desenvolvimento, as cidades se afirmam como decisivos motores centrais de ino-
vao, de criatividade e de qualificao.
hoje bem reconhecido que parte muito significativa das problemticas ineren-
tes a este paradoxo se encontra colocada nas estruturas e modelos de governao
instalados na cidade.
Tomando como base a estrutura conceptual de anlise sociopoltica urbana
anteriormente trabalhada e centrada nos trs vectores de governao cosmopo-
litismo, espaos e redes de governana , as mltiplas anlises desenvolvidas em
torno da cidade e da sociedade de Lisboa, ao longo da dcada mais recente, e ainda
os debates e documentos resultantes da elaborao da prpria Carta Estratgica de
Lisboa, chegou-se a uma sistematizao de base crtica, que aqui se resume nos
quadros seguintes.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Elites
Lisboa no detm uma consistente comunidade poltica orientada para objectivos e estratgias da sua
cidade. H ainda uma afirmao envergonhada da cidade como objecto sociopoltico. As elites (pol-
ticas e econmicas, nomeadamente) mantm-se relativamente pouco interessadas nas problemticas
da cidade.
PONTOS FRACOS/AMEAAS
A. O cosmopolitismo na governao: o capital sociocultural e colectivo de Lisboa
CAPTULO 7: A GOVERNAO DE LISBOA E A CARTA ESTRATGICA
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Estratgias
Cultural e politicamente, no esto (ainda) claramente colocadas, debatidas e divulgadas as estrat-
gias e os grandes desafios da cidade. Por conseguinte, ainda no se desenvolveu uma estratgia inte-
grada, construda e assumida colectivamente.
Informao e Conhecimento
So ainda poucos os espaos pblicos de anlise, interpretao e divulgao das realidades, desafios
e potencialidades da cidade.
Cidadania
A conscincia e a dinmica cvica da populao reflectem uma importante diferena entre cidadania
passiva e cidadania activa;
A fragmentao metropolitana das ltimas quatro dcadas resultou numa fragmentao de massa cr-
tica e de muitas redes sociais e relacionais.
Cidadania e Capital Social e Cultural
O capital sociocultural e simblico de Lisboa detm excelentes foras e potencialidades de sinergia
(nomeadamente, pelos valores dos bairros, da cultura e da identidade social e urbana);
Tem-se assistido ao desenvolvimento de novas formas de estruturao e de expresso do capital social
e cultural na cidade;
Expanso considervel dos espaos de debate e de discusso em torno dos temas urbanos das con-
ferncias e seminrios internet e aos blogues.
Elites
Encontra-se em formao uma camada jovem e culta que entende a cidade e a vivncia urbana como
dimenses chave de desenvolvimento sociocultural e econmico.
Estratgias
Recentes desenvolvimentos integrados de instrumentos estratgicos: Carta Estratgica de Lisboa e a
reviso do PDM, Plano Verde, Plano Municipal de Habitao (e ainda outros).
PONTOS FORTES/OPORTUNIDADES
Metrpole
Muito dbil integrao e vinculao de estratgias e de polticas escala metropolitana;
Lisboa-concelho com peso poltico reduzido face ao panorama institucional e tcnico-administrativo
regional.
Organizao e Eficincia
Estrutura organizacional da CML extremamente taylorista, sectorializada e verticalizada;
Dbil subsidiariedade municipal. Grande dificuldade na articulao/horizontalidade/transversalidade
entre as vrias estruturas de servios e de administrao da cidade;
Estrutura organizacional no orientada para respostas cleres e eficazes ao quotidiano da cidade;
Estado de circuito-fechado de muitos servios com a cidade (uma autarcia autrquica do ethos admi-
nistrativo municipal);
Excessiva opacidade/falta de transparncia nos processos decorrentes da administrao municipal;
Reduzidos processos de avaliao e de fiscalizao (interna e externa).
PONTOS FRACOS/AMEAAS
B. Os stios na governao: a administrao pblica de Lisboa
Diagnstico-resumo do governo de Lisboa: capital sociocultural [Fontes: Seixas, 2011; Seminrios e documentos de trabalho
da Carta Estratgica de Lisboa; Relatrio final do projecto Qualidade de Vida e Governo da Cidade (ISEG/ICS), 2010]
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
Diagnstico-resumo do governo de Lisboa: administrao [Fontes: Seixas, 2011; Seminrios e documentos de trabalho da
Carta Estratgica de Lisboa; Relatrio final do projecto Qualidade de Vida e Governo da Cidade (ISEG/ICS), 2010]
Responsabilidade
Os valores de responsabilidade pblica e tcnica encontram-se pouco claros, resultando por sua vez
numa significativa crise motivacional dos funcionrios;
Actuao poltica e administrativa movida sobretudo por cognies sectorialmente restritas, bem
como por temporalidades restritas;
Reduzida rotao de chefias;
Hipertrofia da responsabilidade de deciso nas Direces Municipais e nos Gabinetes dos Vereadores
Executivos.
Recursos
Dfice de novos quadros mais qualificados e de novas competncias, aspectos particularmente visveis
em reas-chave de aco, relao e demonstrao municipal;
Recursos com importantes factores de rigidez/impasse: regulamentao complexa; baixa formao dos
recursos humanos (em mdia), acentuadas dificuldades financeiras;
Oramentao classicista e no orientada por objectivos;
Permanente necessidade de (re)definio, ano a ano, projecto a projecto, das funes de cada um dos
rgos e entidades.
Juntas de Freguesia
Juntas de Freguesia muito desiguais, fraccionadas e extremamente dbeis, na sua maioria;
Baixos nveis de capacidade e de autonomia, recursos muito variveis e considervel dependncia de
terceiros;
Moroso processo de delegao de competncias da CML para as JF, ano aps ano. Num cmputo geral,
h uma conflituosa relao das Juntas de Freguesia com a CML.
Responsabilidade
Perfil dos eleitos (Vereadores, Deputados AM, Presidentes JF) em alterao, quer face aos mais recen-
tes actos eleitorais, quer face aos prximos (que, por lei, obrigaro a transformaes relevantes).
Denota-se uma diferente gesto dos tempos polticos;
Novos instrumentos estratgicos globais: Carta Estratgica de Lisboa, novas estratgias sectoriais,
novas estratgias urbansticas (Reviso do PDM, diversos Planos e Programas).
Organizao e Eficincia
Existe uma boa pr-actividade e eficincia em diversos rgos da administrao municipal, nomeada-
mente nos que comportam uma proximidade com: linhas estratgicas e/ou programas muito concre-
tos; autonomia e visibilidade de tomadas de deciso; redes de parceria e de cooperao; problemti-
cas e territrios concretos.
Diversos espaos internos de qualidade, de flexibilidade e de inovao;
Encontra-se em desenvolvimento um processo de reforma dos modelos de governao e de organiza-
o das estruturas de administrao e de ordenamento da cidade. Este processo est neste momento
em materializao atravs da construo interligada de instrumentos como a Carta Estratgica de
Lisboa e a reviso do PDM, e de processos de largo espectro e impacto transversal, como a descentra-
lizao municipal para novas, mais fortes e eficientes Juntas de Freguesia.
Recursos
Pelo seu volume, os RH municipais no podem deixar de significar um ponto forte e mesmo uma opor-
tunidade latente;
visvel a renovao e formao mais transversal de funcionrios.
PONTOS FORTES/OPORTUNIDADES
CAPTULO 7: A GOVERNAO DE LISBOA E A CARTA ESTRATGICA
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Em Lisboa, nas duas dcadas mais recentes, no se enfrentaram de forma inte-
grada e convincente processos integrados e consistentes de reforma, em reas
vitais como a modernizao organizacional, a descentralizao poltico-adminis-
trativa, o planeamento estratgico ou a maior participao dos cidados nos pro-
cessos de pensamento e actuao sobre a cidade. Estes so, justamente, os vecto-
res por onde algumas cidades europeias tm desenvolvido reformas mais dinmi-
cas e inovadoras. Esta incapacidade da capital portuguesa em encarar reformas de
mbitos mais estruturais teve duas ordens de consequncias:
Por um lado, resultou, ao longo de demasiado tempo, numa tendncia para
a tentativa de resoluo das dificuldades de operacionalidade poltico-admi-
Diagnstico-resumo do governo de Lisboa: governana e participao [Fontes: Seixas, 2011; Seminrios e documentos de
trabalho da Carta Estratgica de Lisboa; Relatrio final do projecto Qualidade de Vida e Governo da Cidade (ISEG/ICS),
2010].
Governana
Em considervel medida, parte substancial da administrao municipal mantm-se em circuito
fechado com a cidade (um Zeitgeist interno);
Assiste-se a uma mudana crescente para processos de parceria e de governana com outros stakehol-
ders da cidade (actores socioeconmicos e culturais, nomeadamente). Porm, at agora tal tem suce-
dido atravs de processos ainda muito esparsos e restritos;
Debilidade de instrumentos e de instituies mais permanentes de governana e de envolvimento/par-
ticipao da sociedade civil;
Hipertrofia de poder nas estruturas e gabinetes de vereao municipal;
Permanece uma elevada falta de confiana e, consequentemente, de entropia da sociedade lisboeta
face s estruturas de governo e de administrao da cidade.
Capital Social
Lisboa detm um capital de mobilizao e de interveno sociopoltica relativamente latente embora
de (aparente) difcil materializao social e poltica, em projectos comuns;
Lisboa detm um muito importante capital simblico escala dos seus bairros;
Expanso muito interessante dos espaos de debate e de discusso em torno dos temas urbanos das
conferncias e seminrios internet e aos blogues.
Governana
Boa relao das Juntas de Freguesia com a comunidade, embora a escassez de recursos muito restrinja
esta potencialidade, havendo ainda um vasto caminho a percorrer;
Tm-se sucedido processos estratgicos de pendor mais participativo, como os casos do Oramento
Participativo, do Programa Local de Habitao, das Estratgias para a Cultura;
Proposta de novos instrumentos de governana, na Carta Estratgica de Lisboa.
PONTOS FORTES/OPORTUNIDADES
PONTOS FRACOS/AMEAAS
C. As redes na governao: participao e governana urbana em Lisboa
nistrativa atravs de vectores muito mais especficos, mas de alcance bem
mais limitado sobretudo se em carncia de reforma noutras dimenses
tais como a empresarializao municipal ou o fomento poltico activo de pro-
jectos catalisadores, em grande medida de base urbanstica;
Por outro lado, resultou ainda numa crescente dificuldade por parte das estru-
turas clssicas orgnicas e polticas de Lisboa justamente por no se moder-
nizarem em conseguirem compreender e melhor governar com as necessi-
dades, os ritmos e os anseios da cidade.
Estes dois efeitos conjugados ambos com importantes custos conduziram
em Lisboa a uma pr-falncia do modelo vigente, por sua vez cada vez mais pres-
sionado por diferentes agentes. Apesar de existir pensamento crtico e estratgico
em distintos locais e em mltiplos actores na cidade de Lisboa, este no se mate-
rializou em projectos poltica e culturalmente sustentados, que suportassem uma
mudana de paradigma nos espaos, fluxos e culturas de governao da cidade. As
principais razes para esta falta basearam-se na conjugao de diversos factores.
No obstante esta diversidade, coloco a tnica em duas principais razes:
a) Na reduzida disponibilidade, por parte dos principais actores poltico-institu-
cionais da cidade, para a dedicao e para o suporte aos necessrios projectos
de mudana ocupados que esto no emaranhado das complexidades proces-
suais e na gesto das suas redes de reciprocidade e de interdependncia;
b) Numa considervel distncia, por parte da sociedade urbana de Lisboa, a
estas problemticas, no se percepcionando a cidade e o seu sistema de
governao como claro objecto de desenvolvimento e de prioridade poltica
e profissional.
Os desfasamentos entre os pulsares existentes nos diferentes sistemas pareciam
assim aumentar na medida em que aumentavam os processos de influncia
externa e glocal e em que no se desenvolviam dinmicas consistentes de aco
poltica e cvica sobre a cidade de Lisboa. Ora, tal efeito de descompasso, se por
um lado acentuou as urgncias e as presses para a mudana, por outro lado difi-
cultou as eventuais capacidades prprias de transformao do sistema de governa-
o da capital portuguesa. O que, decididamente, obrigava construo muito
atenta e empenhada de um processo de transformao e de inovao, a uma ampla
capacitao da sua sociedade urbana e a uma igualmente decidida sustentao e
responsabilizao de base poltica, de espectro alargado.
No obstante este lastro de dificuldades, importante realar que existem ml-
tiplos pontos fortes e oportunidades latentes ao prprio sistema de governao de
Lisboa se entendermos este num mbito amplo, que abrange no s os espaos
institucionais e de administrao, mas igualmente as dinmicas de regulao
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 7: A GOVERNAO DE LISBOA E A CARTA ESTRATGICA
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social, de cooperao e de governana, e ainda o prprio capital social e cultural
da sociedade de Lisboa. E , justamente, apelando a estes mbitos mais alargados
do que se pode e deve entender como a Polis de Lisboa que devem ser cons-
trudas as bases para a (em simultneo) to urgente e to importante transforma-
o dos paradigmas de aco poltico-social e administrativa da nossa cidade.
7.2.2. A justificao para a mudana: os novos paradigmas
da urbanidade
Passaram j mais de vinte anos desde a queda do muro de Berlim, e mais de
dez anos do atentado s torres gmeas de Nova Iorque. Todos vemos e sentimos,
nos mais diversos quadrantes, como o mundo se encontra em profunda mutao
para cada vez mais pensadores, encontramo-nos no dealbar de um importante
novo paradigma de desenvolvimento da humanidade e do esvaecimento de outro.
Para as dimenses das nossas cidades, encontrar-nos-emos, efectivamente, no
incio de um novo grande paradigma. Depois de um primeiro e longussimo
perodo de consolidao das cidades clssicas desde a inveno da agricultura,
que forjou as primeiras urbes, at ao sculo XVIII e ao fim dos antigos regimes
e depois de um segundo perodo, referente transformadora era industrial, que
formou as estruturas de pensamento sociopoltico e econmico que ainda hoje
nos balizam, e que ampliou e metropolizou definitivamente as urbes pelas pujan-
tes mais-valias econmicas e sociais entretanto criadas, espalhando-as melhor
ou pior pelos territrios, pelas sociedades e pelos imaginrios de todos ns. Mas
hoje, as novas mquinas a vapor ou as variveis mais definidoras das novas
percepes e dos novos capitais (percepes e capitais econmicos, mas tambm
relacionais, sociais e ambientais) encontram-se cada vez menos nos espaos e
nas lgicas de produo, de poltica e de regulao massificadas, normativas e
generalistas, construdos no sem sangue, suor e lgrimas ao longo dos lti-
mos dois sculos.
Hoje, as novas mquinas a vapor so de condio eminente e profundamente
urbana e relacional. Alguns dos nossos melhores pensadores chamam a este novo
perodo de turbulncia, justamente, Revoluo Urbana no s pelo facto de esta
mudana de paradigma conter em si a terceira grande revoluo nas cidades, mas
sobretudo pelo facto de esta ser uma transformao em que a cidade assume, final-
mente, um papel absolutamente central no desenvolvimento e na sustentabilidade
dos homens e do planeta. Em primeiro lugar, porque nos territrios das novas
polis que as grandes mutaes mesmo que, por agora, muitas delas paream
suceder-se ainda de forma relativamente subtil mais se manifestam. Mas em
segundo lugar, porque os espaos urbanos tornam-se definidores quase absolutos
dos prprios capitais, das estruturas e dos anseios de (r)evoluo. Melhor ou pior
tal sucesso depende cada vez mais, precisamente, das capacidades prprias de
cada cidade em saber definir e procurar o seu prprio destino dirigimo-nos para
uma nova condio urbana, para diferentes formas de percepo, de interpreta-
o, de produo e de dinmica quotidiana nos espaos urbanos. E nos espaos
urbanizados, o que bem distinto.
Diversos documentos institucionais de referncia internacional (das Naes
Unidas, da Unio Europeia, e de pases como o Reino Unido, a Frana e mesmo
Portugal) realam, justamente, o carcter estrutural destas transformaes em
curso, e sublinham o crucial papel das cidades e do apoio s suas comunidades,
propondo justamente novas e mais activas formas de governao urbana
3
.
Poder-se-o, assim, colocar por quatro ordens as bases justificadoras da
necessria mudana nas estruturas e nas dinmicas de governao da cidade de
Lisboa:
Primeira Base: A crise do sistema de governao da cidade de Lisboa (em srio
desfasamento com as oportunidades da cidade). Tal como reflectido no ponto ante-
rior deste documento, a crise das estruturas de governo e de administrao da
cidade de Lisboa crise reconhecida por uma amplssima maioria da sua sociedade
e o similar reconhecimento de que tal crise tem provocado crescentes debilida-
des nas suas foras sociodemogrficas, culturais e econmicas, , em si mesmo, a
primeira (e plenamente suficiente) base para a necessidade de mudana.
Segunda Base: A consolidao de um novo paradigma de desenvolvimento
urbano (de escala global). Tambm j escrevemos sobre a actual consolidao de
novas formas de vivncia, de relacionamento e de aprendizagem nas cidades (e de
praticamente todos os habitantes do planeta), bem como de novos processos de
produo e de criao, e da prpria reestruturao de novas culturas, simbologias
e paisagens. Com a revoluo informacional (da qual a democratizao da comuni-
cao mvel e da internet so apenas meios para mutaes de mais profundo espec-
tro), a nossa sociedade tem-se tornado cada vez mais numa sociedade hipertexto
(Ascher 2001, 2003 e 2009), realidade que parece mostrar extraordinrias oportuni-
dades mas que tambm parece trazer riscos de fragmentao social e percepcional
(Touraine, 2005; Bauman, 2000).
3. Veja-se a Carta de Leipzig in http://www.eukn.org/binaries/eukn/eukn/policy/2007/8/leipzig-
charta-adr-pt.pdf; os documentos da Organizao das Naes Unidas para o UN Habitat in http://
www.unhabitat.org; o Relatrio da Comisso Europeia sobre o estado das cidades (DG Regio, 2007)
in http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/urban/state_exec_en.pdf; a
Neighbourhood Renewal Strategy (UK) in http://www.communities.gov.uk/communities/neighbour-
hoodrenewal; as Politiques de la Ville (France) in http://www.ville.gouv.fr; e finalmente a Poltica de
Cidades Polis XXI (Portugal) in http://www.dgotdu.pt/pc
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 7: A GOVERNAO DE LISBOA E A CARTA ESTRATGICA
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Assistimos a importantes transformaes nos padres de vivncia na cidade e
na metpole; a transformaes nas nossas relaes sociais; a transformaes nas
prticas de produo; a transformaes tecnolgicas e ecolgicas; a transforma-
es nas estruturas de financiamento e de recursos (incluindo pblicos); enfim, a
transformaes nas estruturas e prticas polticas e de governao. As cidades
vo-se transmutando por diferentes espaos, por novas redes e por novas tempo-
ralidades (Soja, 2000; Nel.lo, 2001); por morfologias mais reticulares (que vo
substituindo as morfologias aureolares); por vnculos sociais e econmicos muito
mais numerosos e flexveis; por novas culturas de cidadania e por novas exign-
cias e interesses de base local.
Decididamente, num curto espao de tempo, a cidade j no a mesma, nem
se situa nos mesmos ambientes em que se situava e se compreendia, h poucas
dcadas atrs. cada vez mais nas cidades que se concentram e se reflectem os
grandes desafios do homem e do planeta, e onde se debatem os desafios, os valo-
res e as alternativas da nossa sociedade.
Terceira base: O Direito Cidade (como elemento central de emancipao social
e humana). Sendo na cidade que, potencialmente, melhor se poder realizar e
desenvolver a sociedade, a poltica, a economia, a prpria sustentabilidade do pla-
neta, ento a viso e a actuao sobre e com a cidade j no pode ser somente
sustentada em questes e instrumentaes tcnicas, de engenharia e urbanismo,
de regulao e de normas regulamentares. A cidade subentende, cada vez mais, as
nossas escolhas sobre modos de vida, as nossas escolhas sobre a emancipao
social e humana.
nestes quadros que se coloca, de forma central, o Direito Cidade. Expresso
em primeiro lugar pelo pensador francs Henri Lefebvre (1968), o Direito Cidade
o direito vida urbana, habitabilidade na cidade, a uma renovada centralidade,
aos lugares de encontro, aos ritmos e oportunidades da cidade, permitindo uma
completa utilizao dos momentos e lugares da cidade. Ele inclui, assim, o direito
ao lugar, o direito habitao, o direito justia, o direito ao espao pblico, o
direito educao, o direito mobilidade e acessibilidade; inclui ainda o direito
identidade colectiva, o direito participao, o direito boa paisagem, o direito
cidade como refgio e, evidentemente, o direito diferena. Mas mais: como
escreveu o urbanista catalo Jordi Borja (2003), o direito cidade, hoje, tambm
o dever de transformar o mundo, e o direito de construir tempos e espaos que
faam possvel uma vida mais amvel, mais cordial e mais justa para todos.
esse o sentido de democracia urbana que muitas cidades procuram hoje
desenvolver, nos espaos de vida (de habitat) e de relacionamento (de cidadania)
de cada cidado. A cidadania forma-se e consolida-se atravs da vivncia, da par-
tilha e da aprendizagem em conjunto. J Aristteles denominando de synoikis-
mus a sinergtica e vital condio humana do viver em conjunto escrevera
como o homem s se torna verdadeiramente humano atravs da sua participao
e do seu pleno envolvimento na sua comunidade.
Estas perspectivas cheias de potencialidades sugerem-nos a construo de
vises e de formas de aco, nas nossas cidades, bem mais abrangentes, bem mais
sistmicas, bem mais transversais. Para tal, temos que preparar boas, eficazes e
renovadamente democrticas estruturas de governao e de administrao urbana.
No ser um caminho simples, mas ser certamente um caminho bem aliciante
para alm de inevitvel.
Quarta base: As novas dinmicas na governao das cidades. Claramente, as
polticas e as estruturas de governo e de administrao urbana mais tradicionais
das quais Lisboa mostra ser claro exemplo revelam-se cada vez mais impotentes
para resolver minimamente as necessidades e os anseios actuais das cidades e suas
populaes. Como mostrou esquematicamente Joan Subirats no seminrio em
torno das temticas da Governao (Teatro So Luiz, Lisboa, 2009), o presente
panorama de governo de muitas cidades pode tornar-se hoje numa perigosa con-
jugao de uma crescente heterogeneidade de situaes e de preferncias, de inter-
ferncias ou externalidades cada vez mais frequentes, de padres de conhecimento
cada vez mais confusos e de uma autoridade cada vez mais dbil (recorde-se o
esquema apresentado no terceiro captulo deste livro).
Esta preocupante tendncia consideravelmente reconhecvel para a realidade
actual de Lisboa o cenrio mais expectvel para as cidades que no reforma-
rem e qualificarem os seus sistemas polticos, de administrao e de envolvimento
da cidadania. Para estas, a desorientao e a impotncia sero cada vez maiores.
Face s perspectivas de se ir paulatinamente deixando as estruturas e os valo-
res de conduo do presente e do futuro das cidades quase exclusivamente para
lgicas de mercado e/ou ainda (num outro sentido) para lgicas quase exclusiva-
mente tecnocrticas, colocar-se- a necessidade de rever o que a cidade e a socie-
dade urbana verdadeiramente necessitam e afinal invocam. Talvez, e muito sim-
plesmente, em torno de duas grandes dimenses:
a) Primeiro, dos prprios desafios da cidade (sustentabilidade, incluso social,
qualidade de vida, urbanismo qualificado, etc.), que necessitaro de uma
orientao poltica muito clara e que, seguramente, iro implicar a tomada
de decises que contestam algumas prticas e pautas presentes, bem como
posicionamentos e privilgios actuais;
b) Segundo, dos desafios da prpria reafirmao democrtica e poltica, na e
com a sociedade urbana permitindo abrir assim novas perspectivas de inte-
riorizao e de accionamento dos valores da democracia, da tica e da res-
ponsabilidade para cada cidado.
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A CIDADE NA ENCRUZILHADA
CAPTULO 7: A GOVERNAO DE LISBOA E A CARTA ESTRATGICA
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A leitura de alguns conhecidos estudos de anlise comparativa da evoluo das
cidades europeias (com base na performance de indicadores de qualificao),
desenvolvidos nas ltimas duas dcadas
4
, revela, sem surpresas, uma correlao
considervel entre qualificao urbana e inovao poltica. As cidades com melho-
res performances e com melhores nveis de qualificao (a vrios nveis, social,
econmico e ambiental, nomeadamente), tm sido tambm aquelas que, em dife-
rentes situaes, cenrios e escalas, tm fomentado um determinado grau de ino-
vao e de transformao no panorama das suas polticas urbanas e dos seus
prprios quadros poltico-institucionais.
Correspondendo aos seus dilemas e oportunidades, as mais variadas cidades
tm desenvolvido mltiplas experincias e transformaes de pequena ou de
larga escala em torno de novas formas de agir e de governar. Em reas como o
planeamento estratgico, a governao de maior proximidade, a reestruturao e
qualificao administrativa, a instituio de redes de governana, de cooperao e
de parceria, a maior auscultao e participao cvica (pois cada vez menos se
aceitam a mera viabilidade tcnica, cada vez mais necessrio, para cada pro-
jecto, uma viabilidade social), mesmo uma maior co-responsabilizao dos cida-
dos e a instituio de processos como os de urbanismo participativo.
Embora muitas destas experincias sejam ainda de carcter pouco consolidado,
outras j tm uma forte maturidade. Mas o mais significativo ser o facto de que
est definitivamente instalado um panorama de compreenso da cidade como
palco privilegiado de inovao para a prpria democracia. Mesmo ou especial-
mente em momentos de crise, urbana e global (Clark, 2004), no fundo reflexo da
poca de transformao em que vivemos. Relembrando o que escreveu Borja h j
mais de uma dcada, a cidade mostra continuar a ser a maior oportunidade de
inovao poltica (1998).
7.2.3. Grandes princpios: para uma governao urbana eficiente,
participada e sustentada em Lisboa
A proposta de mudana de paradigma na Governao de Lisboa ou da sua
revitalizao poltica baseia-se no que ser o elemento mais central da cidade
social e poltica: a cidadania.
no fortalecimento da cidadania que melhor se sustenta toda e qualquer qua-
lificao das estruturas de governao de uma cidade (na sua administrao, nas
4. Vejam-se, nomeadamente, os estudos da London School of Economics and Political Science Urban
Research Group, em http://www.lse.ac.uk/collections/urbanAtLSE e, como referncias mais analti-
cas, Borja e Castells (1997), Parkinson (2001), Jouve e Booth (2004).
suas redes de governana e de participao, no seu capital social e cultural). no
fortalecimento da cidadania que melhor se constri comunidade. E Lisboa, tendo
excelentes potencialidades para tal, necessita de construir comunidade, da escala
da cidade (ou mesmo da sua metrpole) escala de cada um dos seus bairros.
Aproximando assim, afinal, todo o cidado ao invs de o afastar, o que tem suce-
dido h demasiado tempo da sua prpria cidade/comunidade, da sua adminis-
trao e do seu destino.
Prope-se assim para Lisboa, como conceito-chave de reforma para os seus sis-
temas de governao, a perspectiva de desenvolvimento das dinmicas individuais
e colectivas de cidadania:
CONSTRUIR COMUNIDADE
A poltica da cidade como novo espao pblico
A revitalizao do sistema democrtico e de governao de Lisboa passa, assim,
pela criao de estruturas e de processos que permitam uma maior proximidade
entre a poltica e o cidado, e uma maior partilha dos destinos colectivos da cidade
e de cada um dos seus bairros. Por ser o lugar dos quotidianos de cada cidado,
por ser o espao-tempo privilegiado das nossas vivncias e dos nossos labores, por
ser a escala com maior potencialidade de sinergias (sociais, econmicas, culturais,
criativas, e evidentemente tambm polticas), a cidade a nossa Lisboa poder
tornar-se elemento-chave de formao de novas formas de construirmos comuni-
dade, e de nesse sentido conseguirmos desenvolver redes, pactos e valores mais
colectivos. Muitas cidades tm desenvolvido este caminho, diversas metodologias
e processos encontram-se j bem testados. No fundo, a cidade deve ser elemento-
-chave de aprofundamento da cidadania, no mbito de uma nova cultura poltica
(Clark, 2003) que se tem desenvolvido com a sociedade informacional e hipertexto
(Ascher, idem) em que cada vez mais vivemos.
Mas a revitalizao poltica de Lisboa deve passar, igualmente, por um mani-
festo reforo das capacidades de gesto e de administrao pblica da cidade, face
s novas necessidades e desafios das urbes do sculo XXI, e face manifesta crise
(tanto de viso como de operacionalidade) em que as actuais estruturas adminis-
trativas de Lisboa se encontram. Haver, assim, que ser bem mais estratega, abran-
gente e integrador; haver que melhor perceber os espaos e os tempos verdadei-
ramente essenciais para o desenvolvimento e a coeso da cidade, dotando de res-
ponsabilidades e recursos as escalas e os rgos mais adequados de aco pblica
em cada dimenso; haver que ser bem mais exigente, bem mais eficiente, bem
mais aut