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Inserção Econômica Internacional e “Resolução Negociada” de Conflitos ambientais na América Latina #

Henri Acselrad * Gustavo das Neves Bezerra **

Resumo: O presente texto busca analisar o processo de difusão de técnicas de “resolução de conflitos ambientais” na América Latina, seus esquemas de construção da realidade, bem como o modo como qualificam a problemática ambiental. Com base na análise crítica das categorias evocadas, buscamos discutir em que medida esse modelo de “harmonia” estaria atribuindo à questão ambiental latino-americana uma dimensão política, pertinente à escolha de estratégias de desenvolvimento ou, pelo contrário, buscando retirar tal debate da esfera pública, destinando os conflitos a um “tratamento” despolitizante voltado ao acordo “negocial” entre os agentes diretamente envolvidos. O material bibliográfico utilizado contou tanto com a literatura produzida por críticos como por promotores dos mecanismos da chamada resolução negociada de conflitos.

Introdução

Desde as transformações da economia mundial verificadas a partir do último quarto do século XX, a América Latina vem, de forma crescente, sendo inserida numa nova geopolítica mundial dos recursos naturais. Energia, água, minério, espaço territorial e níveis de ensolação são conteúdos fortemente presentes, direta ou indiretamente, na gama de mercadorias que fazem seus países presentes no comércio internacional. O acesso a tais recursos tem justificado, em grande parte, a escolha de localização de novos investimentos no continente. A “grande” geopolítica, com seu jogo de interesses expresso na arena internacional, seus macro-movimentos de cena nos fóruns multilaterais, é acompanhada, também, por ações “no terreno”: implantação de redes de infra-estrutura, reconversão de atividades, alteração das formas de ocupação do espaço em função de inserção crescente de territórios latino- americanos nos fluxos internacionais de acumulação. Assim é que o avanço da fronteira de exploração de recursos, choca-se, com frequência, com a disposição de sujeitos sociais localizados a dar outros sentidos a seus territórios, atribuir outros destinos a seus recursos comunais, optar por outros modos de regular o tempo-espaço aos quais, muitas vezes,

# O presente trabalho foi preparado para a Reunião do Grupo de Trabajo Ecología Política del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales “Territorios, Recursos Naturales y Ecologismo Popular” a

realizar-se en Quito, nos días 29 e 30 de outubro de 2007.

* Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq ** Doutorando do IUPERJ

associam suas próprias identidades. Esta é a raiz do que se tem visto na América Latina como uma crescente disseminação de conflitos ambientais 1 .

Num primeiro momento, a perspectiva corrente era a que tendia a negar tais conflitos, atribuindo um caráter intrinsecamente universalista à causa ambiental: tratar-se-ia, antes de tudo, de uma questão de cooperação e de educação, tendo por base os indicadores cada vez mais expressivos de uma crise ambiental: informados sobre os riscos de colapso, todos dar- se-iam as mãos. Em meados dos anos 1990, o Ministro do Meio Ambiente da Colômbia declarava: “é preciso colocar a Natureza fora do conflito social. Um ex-presidente do Chile declarou em 2003: “Um país sem coesão social é conflitivo. Um país conflitivo não é competitivo. Para competir no exterior, é preciso coesão social” 2 . Mas, a despeito desta vontade de negação, os conflitos ganharam visibilidade particular no continente, culminando com as grandes mobilizações de massa verificadas na Bolívia contra a privatização da água, em 2002, e os acordos do gás, em 2004.

É neste contexto que chama particular atenção o esforço crescentemente generalizado de criação, em inúmeros países da América Latina, de projetos voltados para a disseminação de tecnologias de resolução de conflitos ambientais 3 . Em muitos casos, tais iniciativas, originárias de instituições sediadas em países centrais, voltadas para a “capacitação” de entidades e comunidades de países periféricos, pretendem difundir modelos de análise e ação que pressupõem que a “falta de instituições” estaria na origem dos conflitos ambientais, e que a paz e a harmonia deveria provir de um processo de despolitização dos litígios através

1 No âmbito das lutas sociais por apropriação do território, em determinadas circunstâncias históricas podemos dizer que constitui-se um campo ambiental que vincula as disputas de poder por recursos territorializados a um repertório de práticas discursivas – argumentos, valores, representações, atribuição de causalidades, remissões a uma “ordem natural” de referência etc. – através das quais conflitos sociais e lutas territoriais se “ambientalizam”. Este é o caso de disputas por apropriação dos rios entre populações ribeirinhas e grandes projetos hidroelétricos, “empates” confrontando seringueiros e latifundiários pelo controle de áreas de seringais etc. No espaço das representações, tais disputas entre as distintas formas sociais de apropriação do território poderão evocar seus respectivos caracteres “sustentável”, “compatível com a vocação do meio”, “ambientalmente benigno” etc. Tais conflitos tornar-se-ão ambientais ao envolver grupos sociais com modos diferenciados de apropriação, uso e significação do território, que afirmarão que a continuidade das formas que adotam de apropriação do meio encontra-se ameaçada pelos impactos indesejáveis decorrentes das práticas de outros grupos.

2 Folha de SP, 17/8/2003, p. A27

3 Entre as principais iniciativas verificadas na América Latina, mencionam-se projetos da FAO e do Banco Mundial na região andina (Programa Bosques, Árboles y Población - FTPP/FAO – 1993-1999 e Programa Energia, Ambiente y Población – Diálogo Tripartite entre Organización Latinoamericana de Energia, Associación Regional de Petróleo y Gaz Latinoamericano e Coordinación de Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica – COICA, promovido pelo Banco Mundial a partir de 1998), programas das Universidades de Harvard, Berkeley, Florida, GTZ da cooperação alemã, Universidade da Paz sediada na Costa Rica, entre outros.

de táticas de negociação direta capazes de prover, segundo sua terminologia, “ganhos mútuos”. Tratar-se-ia, portanto, de psicologizar o dissenso, prevenindo conflitos e tecnificando seu tratamento através de regras e manuais destinados a transformar os “pontos quentes” em “comunidades de aprendizado”.

O presente texto busca caracterizar o processo de difusão de técnicas de “resolução de

conflitos ambientais” na América Latina, seus esquemas de construção da realidade, bem como o modo como qualificam a problemática ambiental e as disputas a ela associadas.

Pretendemos enumerar as principais estratégias de justificação das práticas de resolução negociada e, com base na discussão crítica das categorias nelas utilizadas, verificar em que medida esse modelo de “harmonia” estaria considerando, na questão ambiental latino- americana, uma dimensão política pertinente à escolha de estratégias de desenvolvimento ou,

ao contrário, estaria buscando retirar tal debate da esfera pública, destinando os conflitos a um “tratamento” despolitizado voltado ao acordo direto – via de regra por via de compensações - entre os agentes neles diretamente envolvidos.

O material bibliográfico utilizado contou tanto com a literatura técnica produzida por autores e instituições que propõem formas específicas de vincular (ou desvincular) meio ambiente e conflito social, bem como com a produção acadêmica pertinente ao assunto, que abrange tanto críticos quanto apologetas dos mecanismos de resolução de conflitos 4 .

O presente trabalho está organizado em três seções: na primeira, buscamos caracterizar o

histórico da disseminação das justificativas e práticas da “resolução negociada” em geral; na seqüência, identificamos os principais autores e instituições envolvidos na difusão do modelo

da

resolução negociada; por fim, registramos as distintas justificativas apresentadas em favor

da

resolução negociada, no que diz respeito especificamente ao campo ambiental, e iniciamos

uma análise crítica das mesmas.

4 Tal material foi colhido em textos impressos, assim como em fontes institucionais disponíveis na internet.

I) Histórico da Criação e Irradiação dos Mecanismos de Prevenção e Resolução de Conflitos

Embora os discursos que propõem os mecanismos de resolução de conflitos tenham se propagado na América Latina na década de 1990, é possível identificar a origem dos mesmos no campo político interno aos países centrais já na década de 1970. Segundo Nader (1994), surgiu nos Estados Unidos a chamada Alternative Dispute Resolution (ADR) em resposta aos movimentos de reivindicação de direitos que se desenvolviam naquele país (direitos civis, direito dos consumidores, direitos ambientais etc.), com grande protagonismo na cena pública, durante a década de 1960 (NADER, 1994, p. 20). Com efeito, o sujeito político mais importante da introdução de tais mecanismos, nos termos da autora, de “contenção” da politização crescente da sociedade norte-americana, teria sido a Suprema Corte: em 1976, a presidência desta instituição promoveu a Pound Conference: Perspectivas para o Futuro da Justiça, realizada no Estado do Minnesota, entre cujos objetivos constava não apenas incentivar, genericamente, uma nova “ideologia da harmonia”, mas também enfatizar a necessidade de se propor concretamente instrumentos não-judiciais de tratamento de conflitos. Contraditoriamente, observou-se naquela conferência uma “rebelião contra as leis e contra os advogados” protagonizada por certos operadores do Direito. Desde esse momento, observou-se a confecção de um novo vocabulário e de um novo “diagnóstico” social 5 , compatível com a visão de mundo assim construída.

Os conflitos associados ao meio ambiente e às relações de trabalho foram, desde o início, objeto das novas propostas. Os sindicatos foram então “inundados por planos de controle de qualidade, em que trabalhadores e administração, juntos, cooperavam harmoniosamente, em uma situação vencer ou vencer” (NADER, 1994, p.22), ou seja, em que todos os atores envolvidos supostamente ganhavam. Para Marilena Chauí, a ideologia da negociação que então disseminou-se, foi gestada no contexto de um realismo político onde tanto o mercado como a política são tratados como mecanismos

5 “O discurso na Pound Conference foi rico em exemplos sobre o uso da linguagem para selecionar, construir, comunicar e confundir. A retórica exaltou as virtudes dos mecanismos alternativos regidos por ideologias da harmonia: os tribunais estavam abarrotados, os advogados americanos e o povo americano eram muito litigantes, proclamavam eles. As alternativas foram descritas como agências de acordo ou reconciliação e as pessoas que se opunham a essas reformas foram declaradas como sofrendo de <status- quoísmo>” (Nader,1994, p. 21). A autora argumenta que nem sequer o quadro de “explosão de litígios” era real. Haveria apenas uma grande visibilidade de conflitos paradigmáticos.

de barganha num espaço competitivo constituído por indivíduos, grupos e “massa”,

barganha essa, porém, pensada não nos marcos do antigo liberalismo mas sim no quadro

da grande empresa oligopólica moderna (CHAUÍ, 1984, p, 14). Recorrendo às

observações de Harry Braverman sobre as transformações do processo de trabalho na grande empresa capitalista nos anos 1960, Chauí assinala como, no interior deste tipo de corporação, os Departamentos de Recursos Humanos (DRHs) passaram a considerar todos os conflitos como problemas individuais de origem psicológica, familiar ou psicossocial, a serem tratados com terapias ou assistência social. A tarefa dos DRHs era a de individualizar os problemas gerais e resolvê-los na sua particularidade, visando obter a paz empresarial através do encaminhamento das reivindicações, contestações e rebeldias a uma solução que fosse “do contento das partes” (CHAUÍ, 1984:15).

Segundo Nader, no campo ambiental, nos EUA, foram realizadas conferências específicas que visavam deslocar a “antiga” visão “vencer ou perder” para uma perspectiva de “equilíbrio de interesses”. Na esteira dessa dinâmica, por exemplo, tribos indígenas teriam sido convencidas “por emissários de Washington a encarar o lixo nuclear como uma solução vencer ou vencer – saindo da miséria econômica e ao mesmo tempo contribuindo para o seu país” (NADER, 1994, 22). Tinha então início um processo que culminaria numa transformação cultural da sociedade norte-americana, passando, em trinta anos, de uma preocupação com a justiça para uma preocupação com a harmonia e a eficiência, dado o engajamento de empresários, magistrados, seitas protestantes, ativistas e terapeutas no referido projeto harmonizador (ibidem, p. 20 e 21). Tal projeto foi então criticado como destruidor de direitos, voltado à obtenção de controle sobre as formas de definição do problema, dos discursos e meios de sua expressão (GRILO, 1991 apud NADER, 1984, p.22)

O primeiro movimento que marcou a internacionalização subseqüente da retórica e das

técnicas de resolução de litígios teve como objeto disputas associadas a objetos hoje consagrados como pertencentes à esfera ambiental, a saber, os rios internacionais. O caso do Danúbio teria sido exemplar no sentido do que ainda Nader chamou de “privatização da Justiça”. Outros casos seriam os dos rios Jordão, Ganges, Douro (fronteira Portugal- Espanha) e Mexicalle (México).

A autora avalia que a introdução generalizada das formas de mediação de conflitos no plano

internacional, em detrimento dos tratamentos judiciais, teria coincidido com o aumento de

poder dos países do Terceiro Mundo, que vinham obtendo vitórias no Tribunal Internacional 6 . Nader estabelece ademais um nexo causal entre essas vitórias terceiro- mundistas e a interrupção da contribuição financeira ao órgão, tanto por parte da União Soviética, na década de 1960, quanto pelos EUA na década de 1980 (NADER, 1994, p. 23 e

24).

No ano de 1980, o estado do Massachussets nos Estados Unidos ofereceu um novo caso “exemplar” de instituição de mecanismos de resolução de conflitos na área ambiental, com o

Harzadous Waste Facility Sitting Act, que versava sobre a definição da localização de aterros sanitários. O ato obrigava a negociação entre empreendedor e comunidade, sob a supervisão e assistência da entidade estadual Harzadous Waste Facilities Site Safety Council. Segundo ele, não chegando a um acordo, os entes envolvidos tinham que se submeter a um órgão de arbitragem determinado por aquele conselho. Expedientes semelhantes passaram a ser utilizados também nos estados do Winsconsin, Texas, Connecticut e Virgínia (COUTO E CARVALHO, 2002, p. 231). Essas iniciativas passaram a dar substância àquilo que vem sendo chamado, em toda a esfera de vigência da língua inglesa como sistemas de Environmental Dispute Resolution. A expressão possui, hoje, utilização tão abragente que é reconhecido por cerca de 52 mil páginas eletrônicas quando se faz uma busca a partir de um famoso sítio na internet 7 . Couto e Carvalho (2002) chamam a atenção para o fato de que os sistemas de EDR possuem estatuto jurídico em diversos estados dos EUA, conforme atestam

os exemplos supracitados.

6 O Tribunal Internacional de Justiça, ou Corte Internacional de Justiça, é o principal órgão judiciário da Organização das Nações Unidas. Tem sede em Haia, nos Países Baixos. Por isso, também costuma ser denominada como Corte da Haia ou Tribunal da Haia. Fundado em 1946, sua principal função é de deliberar sobre disputas a ele submetidas por Estados e dar conselhos sobre assuntos legais a ele submetidos pela Assembléia Geral das Nações Unidas ou pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas, ou por agências especializadas autorizadas pela Assembléia da ONU, de acordo com a Carta das Nações Unidas. Este tribunal é diferente da corte penal internacional, freqüentemente confundida com o Tribunal Internacional de Justiça. Fonte: www.wikipedia.org, acesso em 23/09/2006.

7 A experiência foi feita com o buscador “google”, em 09/09/2006. Foi colocada a expressão inteira entre parênteses, de modo que o buscador não pudesse fazer combinações com a três palavras que as compõem. Ou seja, os mais de 52 mil sítios eletrônicos reconhecem exatamente a expressão “Environmental Dispute Resolution”.

Na década de 1990, pôde-se assistir a um movimento de desqualificação das antigas arenas de “tratamento” de conflitos, especialmente da esfera jurídica, no âmbito latino-americano. Exemplo pode ser encontrado no Documento Técnico Número 319 do Banco Mundial chamado O Setor Judiciário na América Latina e no Caribe, cujo objetivo seria o de auxiliar as reformas do judiciário na região, com vistas a adequar o próprio poder judiciário aos imperativos do crescimento econômico centrado nas práticas de livre-mercado. Para redesenhar o poder judiciário de modo a compatibilizá-lo com “mercados mais abertos e abrangentes” (BANCO MUNDIAL, 1996, p. 83), o órgão propunha exatamente “Mecanismos Alternativos de Resolução de Conflitos”, os “MARCS”. Estes mecanismos extra-judiciais de composição de conflitos apresentariam, segundo o Banco Mundial, a vantagem de tratar os conflitos de modo “amigável” (Ibidem, 1996, p. 49) e, portanto, supostamente de maneira mais ágil do que se os mesmos viessem a ser judicializados.

No Brasil, a prática da arbitragem, enquanto método alternativo ao sistema jurisdicional foi introduzida institucionalmente com a lei 9.307 de 1996 (COUTO E CARVALHO, 2002, p. 206), que logo no seu primeiro artigo afirma que “as pessoas capazes de contratar poderão valer-se da arbitragem para dirimir litígios relacionados a direitos patrimoniais disponíveis” (COUTO E CARVALHO, 2002, p. 209). É interessante notar que a lei brasileira foi sancionada exatamente no mesmo ano da publicação do referido documento do Banco Mundial, o que sugere que a dinâmica nacional de adoção destes tipos de mecanismos tenha apresentado um grau elevado de sincronia em relação às “ofertas” formuladas no mesmo sentido no plano internacional. A disseminação dos MARCs configura assim uma inovação importante da conjuntura sócio-política brasileira e internacional no início dos anos 1990. Na tabela abaixo, é possível notar que diversos países da América Latina tiveram as suas respectivas legislações sobre arbitragem introduzidas entre os anos de 1995 e 1998. Tabela I – Período de Introdução da Legislação sobre Mediação na América Latina

País

Lei

Data

Argentina

Decreto nº 1.480

Lei de Mediação e Conciliação n. 24.573

1992

27 de outubro de 1995

Normas Nacionales sobre Arbitraje

Bolívia

Ley Nº 1770 de Arbitraje y Conciliación

10 de março de 1997

Brasil

Lei Nº 9.307 - Dispõe sobre a Arbitragem

23 de setembro de 1996

Chile

Information on Commercial Arbitration and Mediation (APEC Website)

 

Colombia

Decreto No 1818 Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos

7

de setembro de 1998

Costa Rica

Lei No 7727 - Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social

9

de dezembro de 1997

Reglamento de Arbitraje Aprobado en sesión 8 de Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Costa Rica

1

de abril de 1998

Reglamento de Conciliación Aprobado en sesión 11 de Consejo Ejecutivo de la Cámara de Comercio de Costa Rica

29 de abril de 1998

Decreto No 27166-J - Reglamento al Capitulo IV de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social

3

de julho de 1998

Centro Internacional de Conciliación y Arbitraje (CICA)

 

Equador

Centros de Arbitraje y Conciliación Autorizados

 

Ley No. 000. RO/145 de Arbitraje y Mediación

4

de setembro de 1997

Guatemala

Ley de Arbitraje

17

de novembro de 1995

 

Ley de Conciliación y Arbitraje, Decreto Nº. 161-2000

17 de outubro de 2000

Honduras

Reglamentos del Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa

 

Título Cuarto del Libro Quinto del Código de Comercio:

 

Delegación de México Grupo de Negociación sobre Solución de Controversias del ALCA

México

Information on Commercial Arbitration and Mediation - Institutions for International Commercial Dispute Resolution (APEC Website)

Panamá

Decreto Ley no. 5, por la cual se establece el régimen general de arbitraje de la conciliación y de la mediación

 

8

de julho de 1999

 
 

Reglamento de Arbitraje

 

Ley Nº1337. Libro V - Proceso Arbitral, que establece el Código Procesal Civil.

4

de novembro de 1988

Reglamento de Arbitraje Aprobado por Acta N° 2 del Consejo Directivo. Centro de Arbitraje y Conciliación de Paraguay - Cámara y Bolsa de Comercio

 

20

de Agosto de

Paraguai

 

1997

   

20

de agosto de

Reglamento de Mediación Aprobado por Acta N° 2 del Consejo Directivo. Centro de Arbitraje y Conciliación de Paraguay - Cámara y Bolsa de Comercio

 

1997

 

Ley General de Arbitraje N° 26572

 

3 de janeiro de

 

1996

Peru

Ley de Conciliación Extrajudicial N° 26872

12

de novembro de 1997

Decreto Supremo N° 001-98-JUS Reglamento de la Ley de Conciliación

12

de novembro de 1997

Ley Nº 27218 que Prorroga la Obligatoriedad de la Ley Nº 26872 de Conciliacion Extrajudicial

9 de dezembro de 1999

Ley N° 15.982 - Se aprueba el Código General del Proceso

18 de outubro de 1988

Estatutos del Centro de Conciliación y Arbitraje, Corte de Arbitraje Internacional para el MERCOSUR, Bolsa de Comercio de Uruguay

Uruguai

Reglamento de Arbitraje del Centro de Conciliación y Arbitraje, Bolsa de Comercio de Uruguay

Reglamento de Conciliación del Centro de Conciliación y Arbitraje, Bolsa de Comercio de Uruguay

Venezuela

Ley de Arbitraje Comercial

Reglamento General del Centro de Arbitraje

7 de abril de 1998

12 de agosto de 1998

Fonte principal: SICE – Sistema de Informação sobre Comércio Exterior http://www.sice.oas.org/DISPUTE/COMARB/canale.asp#PER

Voltando ao caso brasileiro, o campo trabalhista assistiu à introdução da iniciativa das Comissões de Conciliação Prévia (CCPs), com a lei 9958/2000. Estas comissões vêm mostrando-se como dos instrumentos mais relevantes na flexibilização das leis trabalhistas no Brasil. Segundo dados da Confederação Nacional da Indústria, já no primeiro ano de vigência da lei, as CCPs apareciam em 29,05% das negociações (KREIN, 2001, p.11). Uma das razões que explica o seu relativo “sucesso” está no interesse das empresas na “quitação válida”, expediente pelo qual todas as reclamações por direitos sonegados que não são encaminhadas à CCP tornam-se inválidas tacitamente. Existiria também a expectativa por parte dos empregadores de que os trabalhadores aceitem indenizações mais baixas em troca de maior agilidade nos processos.

Uma CCP é sempre um instrumento potencialmente poderoso para a flexibilização dos direitos trabalhistas, pois pode incidir sobre direitos que, em tese, não poderiam ser objeto de negociação, tais como o 13º salário e as férias, por causa da prerrogativa pró-patronal da quitação prévia. Cabe destacar, porém, o caráter pouco “flexível” com que o expediente da CCP é disseminado: a lei estabelece a obrigatoriedade da busca de conciliação prévia nas empresas ou categorias onde uma CCP já esteja estabelecida. Ou seja, fica vedada ao trabalhador a busca direta, sem passar primeiro pela CCP, por reconstituição de seus direitos junto à Justiça do Trabalho. Cria-se o estranho princípio de se ter a obrigação de negociar.

II) Atores da difusão: instituições e autores influentes na região

A quantidade de instituições (entre firmas de mediação profissional, ONGs, entidades acadêmicas, conselhos e associações) envolvidas na difusão dos discursos e práticas associados à resolução negociada de conflitos é expressiva. As diversas fontes pesquisadas apresentaram uma considerável multiplicidade de “atores” e “autores”. A regra foi que cada nova fonte encontrada na pesquisa evidenciasse novas entidades e referências bibliográficas. Procuramos aqui estabelecer alguns padrões, em termos de países, instituições e “ideólogos” mais influentes. No que diz respeito ao campo especificamente ambiental, foi possível detectar também o público alvo e a natureza dos conflitos ambientais que mais preocupam os proponentes dos mecanismos de resolução.

Em primeiro lugar, deve-se registrar a grande influência do “modelo harvardiano” (PANIAGUA E BOREL, 1999) de negociação, de autoria de Fisher e Ury, sobre o conjunto dos discursos acerca da resolução negociada 8 . Os livros produzidos pelos dois autores são definitivamente os mais citados de todos os documentos que pesquisamos: Getting to Yes:

Negotiating Agreement Without Giving In, que é parceria de ambos e Getting Disputes Resolved: Designing Systems to Cut the Costs of Conflict, que é de autoria de Ury com J.M. Brett e S.B. Goldberg, lideram as referências tanto em trabalhos acadêmicos quanto nos cursos de capacitação de mediadores. Na verdade, as universidades americanas possuem uma penetração que vai bem além daquela de Harvard. Encontram-se referências ao “Program of Environmental and Community” (Cornell), ao Program in Environmental Science and Regional Planning (Washington State University), e ainda a programas das universidades de Berkeley e da Florida.

Muitas instituições dedicadas à resolução “direta” de conflitos ou à capacitação em resolução possuem dupla nacionalidade: os diretores, supervisores e consultores são de universidades ou organizações de mediação norte-americanas ou canadenses, enquanto os “executores” locais, na América Latina, são profissionais, em geral de origem no próprio país situado ao sul do hemisfério. Esse é o caso, por exemplo, do CEMPROC – Centro de Mediación, Paz y Resolución de Conflictos (EUA e Equador). A Libra, entidade que tem sede na Argentina e afirma ser “líder” em serviços de mediação no Mercosul, conta com seis consultores norte-

8 O modelo harvardiano legitima-se, basicamente, em cima da construção da dicotomia “negociação versus disputa”. O papel “evangelizador” (URY, BRET, GOLDBERG, 1988, p. 83) do mediador de conflitos consiste em convencer os entes em litígio de que a busca de um acordo implica menos custos do que a manutenção de uma postura beligerante.

americanos (todos profissionais com experiência em mediação direta 9 ), incluindo os próprios Roger Fischer e William Ury. Essa instituição merece ser destacada aqui, não apenas por ser um caso exemplar de “dupla nacionalidade” organizacional, mas também por seu amplo raio de atuação (o mais extenso encontrado por essa pesquisa), que inclui Argentina, Guatemala, Honduras, República Dominicana, Panamá, El Salvador, Costa Rica, Colômbia, Equador, Peru, Brasil, Bolívia, Paraguai, Chile, Uruguai e México. Entre os serviços que a entidade presta, destacam-se a oferta de cursos de capacitação profissional em mediação, a intervenção direta na resolução de conflitos e o apoio a reformas na legislação e no setor judiciários dos países nos quais atua. A Libra chegou a fazer parte da elaboração da Ley Nacional de Mediación (N° 24.573/96) da Argentina.

No âmbito especificamente ambiental, pode-se destacar as conferências realizadas pelo Programa de Árvores, Bosques e Comunidades da FAO (FAO/FTPP), na primeira metade da década de 1990, que deu grande impulso ao ideário da resolução negociada na região. Foram duas entre setembro de 1993 e novembro de 1995, na Costa Rica e no Equador, respectivamente. O primeiro Workshop teria resultado na caracterização dos conflitos por recursos na região como produto de desigualdade de poderes, fraudes, desinformação e desconfianças (FAO, página eletrônica). Na origem de tudo, entretanto, estaria o problema da suposta “escassez” de recursos, perspectiva típica da abordagem neo-hobbesiana disseminada por Homer-Dixon, segundo a qual as democracias ocidentais estariam ameaçadas por conflitos por escassez de recursos naturais a multiplicarem-se nos países do Terceiro Mundo, supostamente destituidos de tecnologias e instituições reguladoras 10 . O encontro rendeu o paper “O Papel do Gerenciamento Alternativo de Conflitos em Comunidades Florestais”. Ressalte-se, entretanto, que o referido paper não possui propriamente um espírito market- friendly e anti-legislativo. Exemplo disso é o reconhecimento que faz de que a instituição de dispositivos legais, como o das reservas extrativistas de borracha no Brasil, pode ser mais eficaz na promoção da justiça social no campo do meio ambiente do que as barganhas localizadas entre entes sociais diretamente em conflito. Em 1996 o mesmo programa da FAO promoveu a não menos influente conferência eletrônica Addressing Natural Resource Conflicts through Community Forestry.

9 Isso quer dizer que não são apenas teóricos da mediação e resolução de conflitos.

Uma iniciativa mais duradoura que se destaca é da Rede de Manejo de Conflitos da Mesoamerica, criada a partir de esforços da FAO, da Universidade da Paz 11 (Costa Rica) e da Universidade de Cornell em 1994. Esta tem por objetivos a capacitação e a troca de informações dentro do “sub-campo” da resolução negociada. Promove encontros anuais, com rotatividade dos países sede, além de workshops de menores dimensões: foram 34, especialmente entre 1998 e 1999, apoiados também pela Fundação Ford. A rede teria nascido da busca de intercâmbio e capacitação de profissionais envolvidos em conflitos associados à implantação de projetos de desenvolvimento e de áreas de conservação. Seu público é composto basicamente por profissionais da mediação já envolvidos diretamente em conflitos (mais de 50%) e por profissionais que visam inserir-se na mediação ou nos debates acerca das práticas de resolução negociada. Menos de 10% daqueles que freqüentam os workshops e encontros anuais seriam “lideranças comunitárias” (PANIAGUA e BOREL, 1999). Seu espectro de atuação iria do México à Colômbia.

É na discussão sobre as avaliações de impacto ambiental (geralmente vinculadas à instalação de empreendimentos) que costumam surgir as maiores preocupações com os conflitos ambientais. Essa tendência é particularmente forte na América Latina em função do próprio perfil produtivo da região em tempos de redefinição de sua inserção na economia mundial. É comum que os processos de licenciamento sejam lidos na chave da “prevenção de conflitos ambientais”, como, por exemplo, em artigos acadêmicos sobre o contexto chileno (QUIROZ 1995 e SEPÚLVEDA, BLANCO, SABATINI 1999) 12 .

III) A Resolução Negociada de conflitos ambientais: descrição e análise crítica

Morril e Owen-Smith (2000) chamam de "campo" da resolução negociada "o domínio social delimitado que incorpora premissas institucionais, culturais e cognitivas, onde os atores sociais orientam estrategicamente suas relações negociando sentidos para suas ações [no âmbito do meio ambiente]. Este campo delimita-se pela construção de fronteiras simbólicas, técnicas e morais com relação a outras práticas organizadas, compreendendo certa perícia

10 T. Homer-Dixon, “Environmental Scarcities and Violent Conflict”, in K. Conca, M.Alberty, G. Dabelko (eds.), Green Planet Blues, Boulder, Westview, 1995, p. 245-255.

11 Criada em 1980 pelas Nações Unidas, tem o objetivo de promover a “o espírito de tolerância, de entendimento e de coexistência pacífica” (UPEACE, página eletrônica).

12 Ressalte-se que estes dois textos falam da importância de se evitar os conflitos, mas sem afirmar a necessidade de se convencer os atores litigantes de que a racionalidade de mercado e as políticas de

legitimada, redes inter-pessoais e organizacionais, relações hierárquicas, distribuição de recursos e regras internas de jogo". Em sua conceituação, os autores não referem-se, porém, a nenhum tipo de poder em disputa. Tendo como referência o campo ambiental, sugerimos considerar-se antes, no caso, da emergência de um sub-campo da resolução negociada, caracterizado pelo fato de que nele certos atores apresentam-se como dotados de autoridade para dirimir litígios, contribuindo, consequentemente, para uma reconfiguração relativa das regras do jogo vigentes indiretamente no campo ambiental. Neste sub-campo, seus empreendedores institucionais são aqueles empenhados em questionar a esfera judicial e promover as tecnologias da resolução negociada, disputando entre si a autoridade/perícia legítima para arbitrar os conflitos especificamente ambientais. Pelo que vimos na seção anterior deste trabalho, há fortes indícios da recente formação de um sub-campo da “resolução negociada”, dentro do campo ambiental, e com presença significativa na América Latina.

O repertório de procedimentos de resolução negociada de conflitos é relativamente diverso. Segundo o Departamento de Desenvolvimento Sustentável da FAO (apud VIEGAS, 2006), os principais instrumentos seriam: a negociação direta, a conciliação, a facilitação, a mediação e a arbitragem. Tal tipologia de práticas de resolução negociada não é consensual dentro do próprio sub-campo, bem como as definições de cada uma delas. De qualquer forma, para fornecer referências gerais sobre as diferentes formas de resolução de conflito propostas, descrevemos, na tabela abaixo, o modo como a FAO define as categorias.

TABELA II - MODALIDADES DE RESOLUÇÃO NEGOCIADA

Seria um processo pelo qual as partes em disputa encontram-se com o intuito de chegar a uma resolução mutuamente aceitável. Cada parte representa seus próprios interesses.

Negociação direta

Conciliação

Seria o processo pelo qual um ente externo ao conflito une as partes em disputa para discutirem entre si. Ao contrário da mediação, a conciliação normalmente conota somente um envolvimento preliminar pela parte de fora do conflito. Conciliadores usualmente não assumem um papel ativo no sentido de resolver a disputa, mas podem ajudar com a colocação de uma agenda, mantendo um registro (gravação) e administração, podendo também atuar como “mediadores” quando as partes não se encontram diretamente, ou como um “moderador” durante encontros diretos.

Seria

menos ativa de meditação. Facilitadores podem atuar

forma

similar

à

conciliação,

constituindo

uma

Facilitação

Mediação

Arbitragem

como moderadores em grandes encontros, assegurando que todos sejam capazes de falar e serem ouvidos. Não é esperado deles que ofereçam suas próprias idéias ou que participem ativamente conduzindo as partes em direção a um acordo. Facilitação pode também ser aplicada no nível one-to-one, para guiar um indivíduo através de processos estratégicos, tais como solucionando, priorizando e planejando o problema.

Seria um processo durante o qual as partes em disputa dialogam (conjuntamente e também reservadamente) com uma terceira parte exterior ao conflito em quem confiam, sendo neutra e independente (o mediador), para explorar e decidir como o conflito entre eles será ser resolvido. O mediador auxilia as partes a chegar a um acordo, porém não possui nenhum poder de impor um resultado sobre eles. A mediação seria comumente definida como um processo de ajuste de conflitos no qual uma parte de fora do conflito supervisiona a negociação entre duas partes em disputa. O mediador é uma parte neutra que, embora não tendo capacidade de dar um julgamento, atua de certa forma como um facilitador no processo de busca por um acordo. A qualidade central do mediador tem sido descrita por “sua capacidade para reorientar as partes em direção um do outro, não pela imposição de regras sobre eles, mas auxiliando-os para que alcancem uma percepção nova e compartilhada de seu relacionamento, uma percepção que redirecionará suas atitudes e disposições em direção um ao outro".

Seria geralmente usada como uma alternativa menos formal de ir para o tribunal. Esse é um processo no qual um ente ou júri neutro, e não envolvido no conflito, encontra-se com as partes em disputas, ouve as apresentações de cada lado e faz uma sentença ou uma decisão. Tal decisão pode ser aplicada nas partes se eles previamente concordarem com a mesma. Ao contrário do tribunal, as partes em disputa podem participar escolhendo o árbitro (que é com freqüência um expert no assunto de sua disputa) e determinando as regras que governam o processo. Audiências de arbitragem são geralmente mantidas privadamente. Algumas vezes as partes em disputa usam um processo combinado conhecido como “med-arb”, a fim de manter as vantagens tanto da mediação quanto da arbitragem. Se o mediador não estiver sendo bem sucedido na resolução da disputa por meio de acordo entre as partes, então o mediador torna-se um árbitro com o poder de emitir uma decisão.

Fonte: Sustainable Development Department da FAO apud Viégas 2006.

Definidas de forma sumária estas modalidades de resolução negociada usualmente propostas e eventualmente praticadas, passamos a um exame mais detido dos arrazoados que buscam “justificar” a necessidade da resolução negociada (independentemente de suas modalidades específicas).

Justificação de tipo 1: sem referência à compensação econômica

1.1) com menção à carência de instituições, de competência psíquica ou cognitiva - numa perspectiva neo-hobbesiana da chamada “segurança ecológica”, atribui-se o conflito à

incompetência técnica e política de atores sociais que geram escassez e necessidade de intervenção repressiva e/ou portadora de “instituições democráticas”. Segundo Hernán Buschi, conselheiro do Instituto Libertad y Desarrollo e ex-Ministro de Pinochet, "hemos avanzado poco en cuanto a las instituciones y por eso se crean conflictos en materia ambiental”.

Em algumas variantes mais radicalizadas desse argumento, o discurso desliza para uma psicologização que atribui um caráter “patológico” aos conflitos. Estes são descritos como aberrações doentias e disfuncionais que deveriam ser tratadas com terapias pacificadoras. Os conflitos ambientais são vistos como fruto de comportamentos agressivos ou de incompetência cognitiva e institucional. Uma “Clínica de Conflitos” apresentar-se-ia como apta a tratar a “incompatibilidad entre conductas, percepciones, objetivos y/o afectos entre individuos y grupos, que definen estas metas como mutualmente incompatibles” (cf. Intermediation Inc.). Os conflitos tornam-se assim objeto de práticas terapêuticas e pedagógicas. Trata-se aqui de entender o conflito como resultante da falta de capacitação cognitiva ou psíquica para o consenso.

1.2) com menção ao efeito de redução de custos administrativos e judiciais – Essa é uma das justificações mais usuais. É comum mencionar-se os tribunais “abarrotados”, a demora e a dificuldade de se chegar a uma solução definitiva e o risco de um ente não conseguir “levar nada”, dado poder “perder” tudo caso não haja negociação prévia. Como exemplo, temos: “el manejo alternativo del conflicto reduce los gastos administrativos y judiciales, las partes en conflicto ahorran tiempo, la resolución del conflicto crea un ambiente más favorable para el desarrollo de sus respectivas comunidades.”(ESCALANTE E LAATS, 2000). O modelo harvardiano também é basicamente construído em cima da idéia de que as negociações implicam menores custos do que o comportamento tido como “beligerante”.

1.3) Com menção à necessidade de submeter os litígios ambientais à apreciação de experts - O argumento se baseia na idéia de que os sistemas arbitrados concederiam maior confiabilidade e celeridade à resolução dos litígios, especialmente por contarem com a participação de peritos. Desse modo, a demanda social por “proteção ambiental” seria melhor satisfeita.

A natureza esquiva e muitas vezes indivisível do dano ambiental; a frequente distância entre o fato gerador do dano e a manifestação de seus efeitos (latência); a superposição de causas e o desdobramento exponencial de conseqüências no tempo e no espaço; as incertezas técnico-científicas próprias dessas condições, sugerem, por seu turno, a conveniência de que a questão seja apreciada por experts, e decidida à luz dos postulados científicos disponíveis e também da experiência, preferencialmente por julgadores eleitos pelas partes envolvidas (COUTO E CARVALHO, 2002, p. 238).

Por outro lado, é possível identificar a existência de dados empíricos que contestam a idéia de que os processos de conciliação extra-judicial costumariam primar pela neutralidade técnica. Por exemplo, no caso do licenciamento da Hidrelétrica de Irapé (MG), observou-se uma dinâmica na qual o dispositivo do TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) 13 foi introduzido justamente para deslegitimar a opinião dos técnicos ambientais, que haviam feito um parecer contrário à Licença de Instalação (L.I.) do empreendimento. Quando a Câmara de Infra-Estrutura do Conselho de Política Ambiental de Minas Gerais (CIF/COPAM) declarou não recomendar a L.I. da barragem em função das pendências então existentes quanto ao re- assentamento dos atingidos pela construção, o governo estadual induziu o Ministério Público Federal a propor um TAC para que o andamento do licenciamento não ficasse travado. O próprio CIF/COPAM que havia se oposto inicialmente à licença acabou assumindo deliberadamente o discurso da busca por um “ponto de equilíbrio” (ZUCARELLI, 2006, p. 11), a partir da firmação do referido Termo de Ajuste de Conduta. Este permitiu que a Licença de Instalação fosse concedida, mediante o comprometimento do empreendedor de atender às 47 condicionantes impostas pelo documento firmado entre as partes. Posteriormente, a presidência do CIF/COPAM acabou por declarar que a sua função seria justamente de dirimir o conflito antes que o mesmo chegasse ao judiciário. Ou seja, a legitimidade de sua atuação não se daria pela obediência à letra fria das leis e dos regulamentos, mas da capacidade de executar a política estipulada pelo governo do Estado, que estabelecera a necessidade de licenciar o empreendimento “de qualquer forma” (Ibidem, p. 7). Pode-se afirmar, portanto, que os próprios peritos mediadores (órgãos ambientais do Estado e MPF) foram responsáveis por desqualificar as normas técnicas, prescritas na

13 O nome jurídico correto é Compromisso de Ajustamento de Conduta Ambiental. O recurso possui duas fontes de respaldo jurídico em escala nacional: o artigo 79-a da Lei de Crimes Ambientais (9605/98) e o sexto parágrafo da Lei Federal 7347/85 (Cf. Walcacer, Moreira, Diz e Totti, 2002). Os TACs não foram criados com o objetivo explícito de promover o campo de da resolução negociada. Entretanto, esse tipo de instrumento pode ser capturado por aquele campo, conforme será demonstrado no decorrer do texto.

legislação sobre licenciamento, consideradas “idealistas”, para agir politicamente em torno do bem “maior” do desenvolvimento 14 . Foi “necessário” fazer a política da conciliação para que a lei “beligerante” não fosse aplicada.

1.4) Com menção à necessidade de participação – essa argumentação baseia-se na idéia de que o exercício institucional da aplicação das normas, seja pelos órgãos ambientais do poder executivo ou pelo poder judiciário, seria indesejável por impedir a “participação” dos entes concretamente envolvidos em cada conflito. A participação seria garantida apenas, portanto, a partir do recurso aos mecanismos alternativos de resolução de conflitos 15 . Um exemplo de tal discurso surgiu também no conflituoso processo de licenciamento da UHE de Irapé (MG), na fala do assessor do Procurador da República no estado. Embora este reconhecesse que, na instituição do TAC, a população que potencialmente seria atingida pelos impactos havia renunciado a “uma série de direitos que ela tinha” (portanto, já garantidos em legislação e normas administrativas), o assessor justificou que a negociação teria sido benéfica para a participação social: “o processo de negociação é que fez o reconhecimento das comunidades rurais. Até então, a lógica que se apresentava para o reassentamento não reconhecia, sequer, a existência dessas comunidades” (ZUCARELLI, 2006, p. 9). Note-se que fica absolutamente naturalizado o fato de que o empreendedor não estava seguindo os procedimentos adequados de licenciamento. Em outras palavras, passa em branco o fato de que a lei obriga o empreendedor a reconhecer os atingidos. Portanto, não fica explícito na fala do assessor a razão pela qual, numa escala de valores, deve-se considerar mais importante que as leis e normas sejam descumpridas (em nome de um suposto incremento da “participação” local) do que a garantia institucional de direitos para uma população que, isoladamente, tinha pouca força num processo de “negociação” que se dá à margem das garantias do Estado. Conforme lembra um sociólogo americano (não muito crítico dos processos de negociação) há que se notar que, em certos casos, o próprio fato de existir um processo de negociação indica que um dos lados está em posição desfavorável (ELSTER, 1994, p. 169).

14 Como agravante deste caso concreto, as 47 condicionantes impostas pelo TAC não foram cumpridas mais uma vez, e mesmo assim o processo de licenciamento continuou até empreendimento chegar a ganhar uma nova licença, a saber, a Licença de Operação (L.O.).

15 Argumentações deste tipo já eram encontradas entre os primeiros empreendedores institucionais da resolução negociada, segundo os quais, “a participação em fóruns não-adversariais pode funcionar como um processo de socialização no qual os ambientalistas perceberiam que os empreendedores não eram ogres e vice-versa, L.M. Lake, Environmental Mediation: the search for consensus, Boulder: Westview, 1980, p.58-59 apur J.S.Dryzek, Conflict and Choice in Resource management – the case of Alaska, Westview Ed., Boulder,Colorado, 1983, p.46

Tal imputação de que a aplicação das leis e normas padeceria de “tecnocratismo” acaba por esvaziar todas as dinâmicas políticas pretéritas que motivaram a criação de normas administrativas e de legislação acerca da apropriação do meio ambiente. No caso brasileiro, por exemplo, está se desconsiderando a influência que a sociedade civil teve na elaboração da Constituição de 1988, bem como os instrumentos de regulação ambiental, legais e administrativos, erigidos nas últimas décadas. O caso de Irapé mais uma vez nos auxilia na percepção do que está em jogo quando se afirma a necessidade da “participação” em processos de resolução negociada feitos “contra” as leis. Num determinado momento, aquele mesmo assessor do MPF afirmou que a sua entidade havia sido procurada para servir como um “interlocutor” no decorrer do conflito, papel que até então estaria vacante. Ora, mas a legislação não faria “locução” de natureza alguma? A legislação ambiental seria meramente reflexo do pensamento tecnocrático dos formuladores das mesmas? Ou corresponderiam, em contraste, à incorporação, ao menos parcial, de demandas sociais legítimas e politicamente construídas ao longo do tempo até chegar às esferas “oficiais”? O discurso da negociação como “participação” parece negligenciar essa segunda alternativa por completo.

Do ponto de vista de uma discussão sobre “correlação de forças” (variável ignorada com certa freqüência nos discursos apologéticos do “consenso”) nos processos de resolução negociada, cabe lembrar que as leis e normas podem defender de modo mais eficaz os “interesses” de grupos sociais em conflito contra empresas e contra o governo, considerando que cada conflito isoladamente não constitui sujeitos “locais” fortes o suficiente para evitar que eventuais “injustiças” possam ser cometidas por aqueles entes sociais.

Cabe ressalvar que a menção à participação que promovem exatamente tal reflexão. Por exemplo, Quiroz avalia que a descentralização das negociações pode ser mais eficaz na promoção da justiça em questões ambientais, em contextos nos quais a sociedade civil está numa posição fraca diante de estado e mercado. Ele observa que no caso chileno existe “uma aliança entre o novo estado (modernizado) e os setores econômicos da economia de mercado, que são agora, em grande medida autônomos do estado, ficando nesse cenário a sociedade civil isolada. Tudo parece submeter-se à estratégia predominante do crescimento econômico. No atual modelo, o tema ambiental não tem grande prioridade em si mesmo” (Quiroz, 1995) 16 .

16 Tradução própria.

Justificação de tipo 2: com referência a compensação econômica

Os discursos que evocam a possibilidade de resolução dos conflitos pela via da compensação econômica enfatizam, em geral, duas “virtudes”: a possibilidade de que todos os entes do conflito vençam (ter algum tipo de compensação) e a oportunidade de se evitar de que os litígios cheguem à esfera judicial (prática tida como intrinsecamente indesejável). A compensação econômica equacionaria o conflito no próprio âmbito dos atores envolvidos, esvaziando a possibilidade de evidenciar o confronto entre diferentes modelos de relação entre meio ambiente e sociedade. Apresentamos a seguir, por exemplo, uma citação que remete à naturalização da expansão da esfera mercantil enquanto base para a consecução de bem-estar social universal, proferido pelo reitor da Universidade para a Paz (UPAZ), uma das entidades mais atuantes na disseminação do receituário da resolução negociada na

América Latina: “Prevention of conflicts and maintenance of peace is therefore largely a matter of learning to manage the processes of dynamic change required to enable all to have access to the benefits that the globalization of our economies has made possible.” (LEES, MARTIN, 2004). O

título de um dos principais manuais da resolução negociada, Getting to Yes, sugere já, entretanto, que mais do que a democratização do acesso aos beneficios do desenvolvimento, ao menos parte dos promotores dos fóruns não-adversariais engaja-se basicamente na superação das resistências e na aprovação de empreendimentos .

Ressalte-se que a literatura que faz a defesa da resolução negociada de um ponto de vista mais “teórico”, não costuma mencionar a compensação econômica enquanto recurso para a resolução de conflitos. Do mesmo modo, os diversos cursos de capacitação em resolução de conflitos não dão estaque ao tema. No entanto, uma hipótese a ser investigada seria a de que é possível, nos casos concretos de litígios mediados, que a discussão em torno da possibilidade de compensação econômica cresça em importância. Ou seja, seria interessante verificar se isso costuma ocorrer quando efetivamente um empreendedor, estatal ou privado, é denunciado por estar em desacordo com as leis, seja no caso da implantação de algum projeto que precise de licenciamento ambiental prévio (estradas, hidrovias, barragens, mineradoras etc.), seja no caso de desobediências às normas durante a operação do empreendimento. No Brasil, em especial, seria interessante verificar se tal busca da

compensação econômica costuma ocorrer pela via dos Termos de Ajuste de Conduta (TACs), geralmente firmados entre o ente acusado de degradação ambiental e o Ministério Público.

Conclusões

W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg, no clássico Getting Disputes Resolved – designing systems to cut the costs of conflict 17 sugerem que a construção de um sistema de resolução negociada de conflitos “não é apenas uma tarefa técnica, mas também política, por lidar com as motivações e resistências dos indivíduos a usar os novos procedimentos” 18 . Vê-se que os autores entendem por “político” o simples desafio de convencer as pessoas a adotar os mecanismos da negociação, e não a “política” como um processo que subjaz a todo conflito quando este põe em causa a distribuição do poder sobre o território e seus recursos, ou nos termos de Rancière, a política como “atividade pela qual a ordem dos corpos distribuídos em lugares, funções e poderes é deslocada sob a pressuposição da igualdade de qualquer ser falante com qualquer outro ser falante” 19 . Construir um sistema de resolução de disputas, acrescentam os especialistas Ury, Brett e Goldberg, “é algo como conceber um sistema de controle de cheias”, “dirigindo os conflitos para um patamar de baixo-custo” 20 . Este propósito racionalizante, que propõe-se a organizar uma espécie de “economia da tensão social” não deixa de nos lembrar o utilitarismo de Bentham que, no século XVIII visava, nos termos de Foucault, produzir uma hidráulica dos prazeres, barrando e canalizando a psicologia humana em direção à produtividade dos corpos 21 .

17 W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg Getting Disputes Resolved – designing systems to cut the costs of conflict, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1988.

18 W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg: op.cit., p. xvi.

19 J. Rancière, El Daño, in R. Alvaray-G. Navet – C. Ruiz, Filosofia Franesa de hoy, Domen Ensayo, Santiago, 1996, p. 58.

20 W. L. Ury, J.M.Brett e S.B. Goldberg: op.cit., p. xiv.

21 M. Foucault, Vigiar e Punir, Ed. Vozes, Petrópolis.

A participação em fóruns não-adversariais, sustenta Dryzek, “visa liberar do jogo político as partes envolvidas, colocando-as em instâncias onde a razão deve vigorar” 22 e “conceber soluções vistas em termos de compromissos entre interesses e argumentos feitos em nome destes interesses, servindo a obscurecer as questões mais fundamentais a respeito do tipo de futuro que estamos tentando alcançar” 23 Decisões tomadas em negociações caso a caso, “isoladamente, sem relação umas com as outras ou com a soma das decisões”, conclui Dryzek, “lidam apenas com a manifestação superficial de questões mais fundamentais e enraizadas - os conflitos de valores e princípios básicos relativos à gestão dos recursos” 24 . Ou, nos termos de Nader, “representam uma mudança na forma de pensar os direitos e a justiça, com um estilo menos confrontacional e mais moderado, menos interessado na justiça e nas causas de base e mais interessado na harmonia” (Nader, 1994ª,p.4). Podemos considerar, assim, a ênfase na resolução negociada de conflitos como parte da constituição dos sistemas ditos de “governança”, próprios às dinâmicas extra-estatais das reformas liberalizantes, divididas como estão entre os domínios das coletividades locais e do sistema internacional. Através dela, procura-se promover uma transposição do que seriam políticas ambientais para a esfera da regulação do self, do auto-governo e das redes horizontais de “governança”.

Cabe perguntar, pois, sobre as razões da disseminação específica de projetos de “capacitação para o manejo de conflitos ambientais” na América Latina a partir dos anos 1990. Vale notar que tais iniciativas coincidem com a crescente especialização “globalista” de países periféricos na exportação de recursos naturais e com uma certa revalorização, observada em certos setores dos organismos multilaterais, de experiências ditas “bem-sucedidas de alguns países latino-americanos, cujo desenvolvimento foi apoiado precisamente pelas exportações de produtos baseados nas suas riquezas naturais” 25 . Não por acaso, é um país como o Chile, provavelmente um dos exemplos do modelo incensado pelos acima citados técnicos do Banco Mundial, que abriga um dos maiores números de iniciativas de capacitação para a mediação de conflitos ambientais. “Resolver” tecnicamente os conflitos é, por certo, na conjuntura de governos democraticamente validados, um dos meios pelos quais o modelo de

22 J.S.Dryzek, Conflict and Choice in Resource management – the case of Alaska, Westview Ed., Boulder, Colorado, 1983, p.45.

23 J.S.Dryzek: op. cit. p.1.

24 J.S.Dryzek: op. cit. p.7-8.

25 cf. D. Ferranti – G. Perry, Recursos naturais e nova economia. O Globo, 24 out. 2001.

integração “ambiental” da América Latina no mercado global poderia melhor se viabilizar. Ou seja, para tornar aceitáveis as condições de inserção internacional destas economias, seria necessário neutralizar, de algum modo, a ação dos distintos atores sociais que resistem aos processos de concentração de recursos comunais nas mãos de grandes interesses econômicos, seja no âmbito da gestão das águas, dos solos, da biodiversidade ou das redes de infra-estruturas. Nos termos de David Harvey, “a transformação de economias locais pela privatização de terras e recursos comuns, da supressão de formas não capitalistas de produção e da expulsão de camponeses sãos elementos presentes na geografia histórica do capitalismo liberalizado contemporâneo” 26 .

É visível o esforço institucional para a disseminação do ideário da resolução negociada em toda a América Latina. Seu principal vetor provém das Nações Unidas - especialmente através da FAO - da Universidade da Paz, e de universidades do hemisfério norte. O ideário da resolução negociada possui duas importantes vertentes: uma que acredita que os atores litigantes devam ser convencidos da “impropriedade” de se questionar os projetos de infra- estrutura ou de implantação de áreas de preservação; e outra, que acredita que a resolução negociada pode levar a que os grupos sociais mais fracos tenham a sua percepção ambiental mais respeitada. Esta segunda matriz não se opõe tão inflexivelmente às decisões mediadas pelas leis, desde que possam atender aos anseios de grupos mais fracos.

De qualquer forma, pode-se dizer que o sub-campo da resolução negociada, em suas diferentes vertentes, encontra-se em construção. A maior parte das iniciativas de divulgação de seus conceitos e práticas está num processo de acumulação “endógena” de forças. Parte das dinâmicas feitas em seu nome são ainda movidas por movimentos internos de formação de “mercado”, onde os profissionais da mediação mais experientes vêm “capacitando” os futuros candidatos a ocupar posições de relevo nesse sub-campo ambiental latino-americano. Se, por um lado, assiste-se a iniciativas de grande porte no sentido de disseminar a resolução negociada pela região, como a formação da Red de Manejo de Conflictos de Mesoamerica, por outro, o público alvo desse tipo de iniciativa é constituído, basicamente, de profissionais relacionados ao próprio sub-campo.

Não se deve, porém, subestimar a capacidade de gerar efeitos práticos que o sub-campo da resolução negociada mais especificamente market-friendly vem obtendo na América Latina. Afinal, mesmo alguns instrumentos ambientais que não foram elaborados no espírito da resolução negociada costumam ser re-significados nesta chave. É fácil perceber essa ocorrência, por exemplo, no caso brasileiro, com relação aos Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), que são usualmente simbolizados enquanto formas de se obter o “consenso”, à maneira de “Termos de Acordo” e não de instrumento de garantia da legislação e de concepções de justiça social. Existe também uma literatura acadêmica que referenda tal ressignificação (MIO, CAMPOS, FILHO, 2004, p. 1).

Por fim, podemos avaliar as implicações da difusão dos discursos e instituições referidas à resolução negociada, no que diz respeito ao exercício da política e de uma discussão sobre justiça social no Brasil. Émile Durkheim, olhando para o capitalismo liberal vigente na passagem do século XIX para o Século XX, afirmou com sagacidade que “nem tudo é contratual num contrato” (apud Castel, 2005, p. 41). Nesta afirmação está contido um importante elemento referido à discussão sobre a disseminação da retórica da resolução negociada, a saber, a falsidade efetiva da proposição que considera os entes sociais supostamente “contratantes” como equivalentes em força. Como se viu, o discurso proponente da resolução negociada costuma enfatizar a possibilidade de “ganhos mútuos” para os agentes envolvidos: a resolução negociada levaria, sugere-se, a resultados “vencer- vencer”. Diversas “clínicas dos conflitos” afirmam poder levar todos os entes em litígio a perceber que os conflitos seriam antes fruto de mal-entendidos, considerando que o “desenvolvimento econômico” seria uma demanda social universalista que não poderia ser “travada” por processos judiciários “idealistas”, que supostamente desconsideram os interesses “reais” dos entes envolvidos nas disputas.

A locução feita pela sociedade brasileira durante a redemocratização - expressa em diversas leis e regulamentos e na própria existência de um sofisticado aparato estatal referido ao ordenamento do meio ambiente - é deslegitimada quando hoje procura-se os “novos interlocutores”, que promoverão a “resolução negociada”. Estas novas interlocuções do capital e dos governos buscam escapar da esfera em que operam concepções de justiça no aparato jurídico e normativo da sociedade brasileira, para interagir apenas com a expressão de “interesse” pronunciadas “caso-a-caso”, por agentes dispersos no tecido social e, portanto,

relativamente fracos. A disseminação de práticas de resolução negociada, como os TACs ressignificados, por exemplo, acaba por dissolver a discussão sobre direitos para reintroduzir a variável “força” nos conflitos particulares: o encaminhamento do conflito não se dá pela discussão sobre aquilo que é justo ou injusto, mas pela maior ou menor capacidade dos agentes barganharem seus interesses tidos como de foro “particular”.

Assim, quando envolvendo atores sociais com acentuada desigualdade de poder, a resolução negociada de conflitos pode estar operando como uma tecnologia social da desmobilização social central para a construção do que Francisco de Oliveira chama uma “dominação sem política” (ACSELRAD, 2006). Nos termos de Chauí, referindo-se à negociação no âmbito trabalhista, “transformando o conflito e a reivindicação de classe num desajuste individual, num comportamento rebelde ou angustiado por motivos alheios ao trabalho e interpretando-o como uma disfunção individual ou grupal decorrente da dificuldade ou da incapacidade para interiorizar a hierarquia e a autoridade, a prática da negociação torna-se essencial à despolitização do conflito sócio- econômico e para o controle da luta pela empresa” (CHAUÍ, 1984, p. 15). Assim, a negociação, como resposta ao avanço das lutas sociais de uma maneira geral, “fruto da articulação e luta dos dominados, aparece como prodígio democrático dos dominantes”, mostrando a indisposição a lidar-se “com conflitos latentes que se tornam manifestos e pedem para ser social e politicamente trabalhados para adquirirem fisonomia plena e possibilidade de mudança histórica” (CHAUÍ, 1984, p.18).

Conforme assinala Jacques Rancière a respeito dos descaminhos da democracia contemporânea, “a franqueza antiga exprimia o seguinte: há apenas chefes e subordinados, pessoas de bem e pessoas de nada, elites e multidões, peritos e ignorantes. Nos eufemismos contemporâneos, a proposta enuncia-se de maneira diferente: há apenas partes da sociedade:

maiorias e minorias sociais, categorias socio-profissionais, grupos de interesses, comunidades etc. Há apenas partes, das quais devemos ser parceiros. Mas, tanto nas formas da sociedade contratual e do governo de concertação, como nas formas brutais da afirmação igualitária, a proposta fundamental é a mesma: não há parcela dos sem parcela. Em outras palavras, não há política ou não deveria haver. Pois a guerra dos pobres e dos ricos é a guerra da própria existência da política. Pois a política é a esfera da atividade de um comum que só

pode ser litigioso” 27 . Assim é que quando eludem o debate político, tecnologias sócio-

políticas como as da resolução negociada aplicadas aos litígios ambientais concorrem para a

consolidação de um modelo de sociedade que distribui desigualmente os riscos ambientais e

expropria populações tradicionais, penalizando em particular, nos países menos

desenvolvidos, as populações de menor renda e as minorias étnicas.

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