Inclusão, Colaboração e Governança Urbana

Inclusão, colaboração
e governança urbana
AP RE NDIZAGE M E
C APAC IT AÇÃO INST IT UCION A L
_______________________
APRENDIZAGEM_CAPACITACAO_INSTITUCIONAL_MIOLO.indd 1 15/7/2010 14:36:15

The University of British Columbia
Center of Human Settlements
Projeto Novos Consórcios Públicos para Governança
Metropolitana no Brasil (2006-2010)
Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional – CIDA
Diretor do Projeto Peter Boothroyd
Gerente do Projeto Erika de Castro
Coordenador de Campo Maciej John Wojciechowski
Ministério das Cidades

Chefe de Gabinete da Secretaria Nacional de Habitação Cid Blanco Junior
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais

Dom Walmor Oliveira de Azevedo
Grão-Chanceler
Dom Joaquim Giovani Mol Guimarães
Reitor
Patrícia Bernardes
Vice-reitora
João Francisco de Abreu
Pró-reitor de Pesquisa e de Pós-graduação

Coleção Limites da Cidade
Inclusão, colaboração
e governança urbana
AP R E N D I Z AGE M E
C AP AC I T AÇÃO I N S T I T U C I ON A L
_______________________
Erika de Castro
Maciej John Wojciechowski
OrganizadorES
University of Observatório Editora PUC Minas

British Columbia das Metrópoles Belo Horizonte
Canada
2010

Copyright @ The University of British Columbia 2010
Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorização
escrita do Editor.
__________________________________________________________________
I36 Inclusão, colaboração e governança urbana: aprendizagem e capacitação

institucional / Organizadores: Erika de Castro, Maciej John Wojciechowski.
Vancouver: The University of British Columbia; Rio de Janeiro: Observatório
das Metrópoles; Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2010.
128p. – (Coleção Limites da cidade)
Bibliografia.
1. Administração municipal. 2. Política urbana – Regiões metropolitanas.

3. Inclusão social. 4. Crescimento urbano. 5. Sociologia urbana.
6. Planejamento urbano. I. Castro, Erika de. II. Wojciechowski, Maciej
John. III. Título
CDU: 352:711
__________________________________________________________________
Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
Editora PUC Minas

Diretor Geraldo Márcio Alves Guimarães
Coordenação editorial Cláudia Teles de Menezes Teixeira
Assistente editorial Maria Cristina Araújo Rabelo
Revisão Maria Lina Soares Souza
Divulgação Danielle de Freitas Mourão
Comercial Maria Aparecida dos Santos Mitraud
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Rua Pe. Pedro Evangelista, 377 | Coração Eucarístico | 30535-490
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Sumário
7 Prefácio
11 Apresentação
Aprendizagem e ensinamento para a capacitação

desafios pedagógicos e institucionais na educação continuada para
aprendizes adultos das universidades
15 Leonora C Angeles
CAPACIDADE INSTITUCIONAL
planejamento e gestão para governança metropolitana colaborativa
Rafael Rust Neves
Rita Velloso
35 Maciej John Wojciechowski
Programa de capacitação institucional

a experiência do Projeto Novos Consórcios Públicos para Governança
Metropolitana no Brasil
Erika de Castro
51 Peter Boothroyd
Aprendizagem com simulação

um exercício de laboratório urbano no desenvolvimento do arcabouço
colaborativo para a política pública metropolitana de moradia social
69 Terry Mc Gee

Capacitação institucional para governança
metropolitana colaborativa
uma experiência de simulação para programas metropolitanos
de locação social
83 Francisco de Assis Comaru
Apêndice 1
Desenvolvimento do perfil básico da Metroville/GranMetro
93 Terry Mc Gee
Apêndice 2
Exemplos de desenvolvimento de cenários
moradia e locação social, segurança cidadã e políticas para juventude
Fernando Bruno
Francisco de Assis Comaru
Eduardo Batitucci
101 Angélica Maia
Apêndice 3
Exemplos de desenvolvimento de perfis para os
participantes da simulação
115 Eduardo Batitucci
A Posteriori
Governança metropolitana, capacitação e
119 aprendizagem Social
125 SOBRE OS Colaboradores
128 AGRADECIMENTOS

PREFÁCIO
A governança metropolitana no Brasil não seguiu o ritmo da urbanização

do país. Hoje, nas 26 regiões metropolitanas do país, mais de 20 milhões de
pessoas vivem em assentamentos informais (favelas) onde a habitação, a infra-
estrutura e o saneamento básico sofrem grave deficiência e onde a violência
faz parte da vida diária. A degradação ambiental como resultado de serviços
inadequados é ampla. As medidas para melhorar condições ambientais e de
vida têm sido dificultadas pela inadequação dos mecanismos de coordenação
de ação entre as várias jurisdições responsáveis pelo desenvolvimento urbano,
os serviços e a proteção ambiental.
Em resposta a essa situação, variadas formas de cooperação intergo-
vernamental tem surgido em todo o Brasil. A construção de instituições
de caráter regional também despertou um forte interesse em todos os
níveis de governo. Universidades, centros de pesquisa e redes acadêmicas
têm cada vez mais dirigido as suas energias para as questões regionais.
Uma resposta significativa do governo federal brasileiro para a necessidade de
uma maior eficácia da governança regional teve sua promulgação, em 2005,
em uma lei (11.107/05) que autoriza a constituição de consórcios públicos
que podem partilhar recursos, conciliar estruturas e alcançar economias de
escala.
Para auxiliar a explorar o potencial da Lei, um projeto internacional inti-
tulado “Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana (NCP)”
foi iniciado pelo Ministério das Cidades do Brasil em cooperação com a
Universidade de British Columbia, no Canadá. O projeto foca especialmente
na governança como forma de apoio à inclusão social. Em 2006, a Agência

Canadense para o Desenvolvimento Internacional (CIDA) concordou em
financiar o projeto durante quatro anos.
O Projeto NCP conduziu ações de pesquisa sobre governança colaborativa
com municípios de todo o Brasil, desenvolveu e realizou inovadores cursos
de extensão sobre este tema com universidades e institutos de formação de
políticas públicas. Por meio da realização dessas atividades, visando contribuir
para o diálogo, o Projeto NPC baseou-se em conceitos e idéias no, cada vez
mais dinâmico, discurso do Brasil sobre a governança regional.
Os parceiros brasileiros originais do Projeto NCP eram cinco grandes
cidades (Belo Horizonte, Fortaleza, Recife, Santarém e Santo André), cinco
ministérios federais e duas universidades no Estado de São Paulo. Mais tarde
a parceria se expandiu para incluir municípios adicionais nas regiões centradas
nas cinco cidades, diversos departamentos de governos estaduais e outras
universidades (a saber, a PUC Minas e a Universidade Federal do ABC).
Os parceiros canadenses foram O Distrito Regional do Grande Vancou-
ver, o Departamento de Planejamento da Cidade de Vancouver, o Conselho
da Bacia do Rio Fraser, e o Instituto de Resolução de Disputas da Universi-
dade de Victoria Além disso, a Aliança Jovem pelo Meio Ambiente apoiou os
estagiários canadenses - que auxiliaram no planejamento do consorciamento
nas cinco regiões, e os funcionários Centro de Estudos Cidade-Região da
Universidade de Alberta contribuíram com seus conhecimentos técnicos no
assunto em pauta.
Depois de dois anos no Projeto NCP, ficou claro que a criação de consórcios
públicos para promover a inclusão social era possível, mas exigia uma grande
quantidade de esforço, recursos e tempo. Esta conclusão foi alcançada depois
de observar, por um lado, a criação bem sucedida do Consórcio Regional
Mulheres das Gerais1 em quatro municípios da Região Metropolitana de Belo
Horizonte, após dois anos de intenso trabalho, e por outro lado, um progresso
limitado na formação de consórcios nas outras quatro regiões em que o projeto
esteve ocorrendo.
Assim, o projeto em seus dois últimos anos redirecionou grande parte de
seus esforços evitando o apoio direto à formação de consórcios e afirmando o
1 O Consórcio Regional Mulheres das Gerais é um consórcio estabelecido na Região Metropolitana

de Belo Horizonte por quatro municípios (Belo Horizonte, Betim, Contagem e Sabará) para
unificar a organização, o planejamento e a execução de ações de interesse comum: em particular
aquelas que forneçam abrigo para mulheres vítimas de violência e introduzam às políticas públicas
a perspectiva de gênero na questão da violência.
8 | Prefácio

apoio às instituições como universidades, que poderiam a longo prazo ajudar
a construir os conceitos, conhecimentos e relacionamentos necessários para
superar as complexas barreiras culturais e organizacionais para a formação
de consórcios.
Este livro apresenta algumas das idéias que têm sustentado a abordagem
do projeto NCP para a capacitação e alguns dos materiais fundamentais pro-
duzidos para seus cursos de extensão.
Prefácio | 9

Apresentação
Esse livro teve como base as experiências de capacitação institucional

no Brasil realizadas no escopo do Projeto Novos Consórcios Públicos para a
Governança Metropolitana no Brasil (NCP). Tal projeto, que ocorreu entre abril
de 2006 e junho de 2010, foi uma iniciativa colaborativa entre a Universidade
de British Columbia e o Ministério das Cidades com o objetivo de promover a
governança por meio de arranjos metropolitanos formais – consórcios públicos
– que deveriam fomentar a inclusão social nas cidades localizadas em cinco
regiões metropolitanas do Brasil.1
O Projeto Novos Consórcios Públicos se concentrou, inicialmente, na
exploração do potencial da Nova Lei dos Consórcios Brasileira, decretada em
2005 para formalizar a colaboração interinstitucional e interfederativa, e com
foco específico na colaboração entre municípios metropolitanos. No entanto,
depois de dois anos, foi concluído que a promoção da inclusão social por meio
da institucionalização da colaboração interinstitucional pela formação de
consórcios públicos era uma tarefa muito difícil e consumia muito tempo. Foi
possível, como mostrado pela criação do Consórcio Regional para a Promoção
da Cidadania Mulheres das Gerais, mas exigiria maiores recursos e muito mais
tempo do que o disponível no calendário do Projeto. Naquele momento, foi
decidido que a promoção da governança por meio da formação de consór-
cios para aumentar a inclusão social deveria ser avançada com a utilização de
estratégias diferentes. A nova abordagem, implementada no decorrer dos
dois anos remanescentes do projeto, focou ma promoção do intercâmbio de
conhecimento por meio de atividades de capacitação que engajaram atores
1 Maiores informações sobre o Projeto Novos Consórcios Públicos podem ser encontradas no
website do Projeto: http://www.chs.ubc.ca/consortia/index.html
11

envolvidos em iniciativas colaborativas dentro do cenário metropolitano: vere-
adores, funcionários e gestores municipais e estaduais, lideranças da sociedade
civil, acadêmicos, agências públicas e movimentos sociais.
Esse livro reúne parte do material desenvolvido no projeto piloto de
capacitação para governança urbana colaborativa. Esse programa, imple-
mentado em cinco regiões metropolitanas brasileiras, tentou responder às
necessidades dos atores envolvidos de mais obter mais informações, mais
reflexão e uma discussão conceitual sobre governança urbana colaborativa.
Nós identificamos que alguns dos maiores obstáculos à cooperação regional
ou interjurisdicional foram a fragmentação e autonomia local, assim como
os interesses econômicos que impulsionavam a competição intrarregional.
Uma mudança na cultura institucional era necessária, no entanto, pouco tem
sido feito para superar os obstáculos que dificultam o êxito das estratégias de
governança urbana colaborativa.
Como foi descoberto pelo Projeto NCP, e concordado por muitos atores,
existem algumas falhas importantes relacionadas à capacitação de atores sociais
(sociedade civil e instituições) dentro das grandes regiões metropolitanas. Esses
atores resistem em se engajar nas necessárias, mas complexas, discussões rela-
cionadas às questões sociais e urbanas que se orientam na direção de soluções
regionais. Os materiais desse livro expõem a nossa proposta de que universida-
des e agências de aprendizagem (como escolas legislativas) deveriam abordar
esses grandes obstáculos utilizando oportunidades como cursos de extensão,
materiais educativos especializados e laboratórios de simulação para permitir
que todos os atores – instituições e sociedade civil – possam se engajar nas
questões metropolitanas e promover o aprendizado sobre as oportunidades
que a Lei de Consórcios Públicos oferece para aumentar a inclusão social.
No primeiro artigo, Leonora Angeles explora como as universidades são
requisitadas hoje a desempenhar um papel importante na capacitação local
e institucional. Pelo estudo dos múltiplos círculos de aprendizagem, ensina-
mento e ação para gerar mudança, esse compromisso expande a missão geral
das universidades de forma a gerar conhecimento por meio da capacitação e
construção de práticas pedagógicas de ensino, tornando-se cada vez mais rele-
vantes para os potenciais usuários finais: governo, burocracias, órgãos de ela-
boração de políticas, comunidades locais e organizações não governamentais.
A autora discute alguns dos desafios estruturais, institucionais e pedagógicos
que as universidades têm de superar para se engajar realmente no trabalho de
capacitação e identifica quatro hiatos entre o discurso e a prática. Abordando
12 | Apresentação

esses hiatos, as universidades podem começar a se engajar socialmente e se
tornar agentes efetivos de mudança social.
Os desafios que dizem respeito à capacitação institucional para o plane-
jamento e gestão de regiões metropolitanas são discutidos por Rafael Rust,
Rita Velloso e M. John Wojciechowski. Em seu artigo, os autores exploram
que tipo de capacidade institucional pode melhor responder às necessidades
das regiões metropolitanas brasileiras e apresentam algumas questões essen-
ciais a serem respondidas por programas de capacitação. O desafio de como
incorporar na capacidade institucional a significativa participação da sociedade
civil na governança é de suma importância, algo que foi evitado na maioria das
estruturas de planejamento e gestão metropolitana existentes.
O programa piloto de capacitação do Projeto Novos Consórcios Públicos
(NCP) é discutido no artigo de Erika de Castro, M. John Wojciechowski e Pe-
ter Boothroyd. Evoluindo de uma abordagem de pesquisa-ação que engajou
os parceiros municipais, a academia e os representantes da sociedade civil
nas cinco regiões do Brasil e estimulou a geração e documentação de novos
conhecimentos, o Projeto NCP propôs uma estrutura para a capacitação con-
tinuada durante os últimos dois anos. Essa estrutura é baseada em questões
chave sobre governança colaborativa e processos de consorciamento reunidas
das iniciativas de ação nas cinco regiões metropolitanas. Esse artigo descreve
sucintamente a agenda de capacitação institucional em ordem cronológica,
referindo aos principais eventos e apresentando uma breve descrição das lições
aprendidas. Um anexo no final do artigo lista os cursos e eventos que fizeram
parte da agenda.
Por meio da proposição do ‘aprendizado por simulação’ como uma impor-
tante técnica pedagógica para cursos de capacitação, Terry Mc Gee desenvolveu
um exercício de aprendizado para gerar uma estrutura colaborativa entre os
atores regionais. Enquanto focou primordialmente em atores metropolitanos,
esse exercício de simulação tem potencial para ser utilizado por qualquer
programa de capacitação voltado à exploração do potencial para a coopera-
ção entre diferentes instituições e agências no estabelecimento de um acordo
comum de interesses e responsabilidades compartilhados. O exercício utiliza
o exemplo de uma estrutura de política de locação social metropolitana para
abordar um problema comum entre as três municipalidades e o Estado em uma
metrópole hipotética e, em um manual anexo, propõe perfis, papéis e textos
de referência para os conceitos chave para guiar a discussão dos protagonistas.
Detalhes do manual são reproduzidos como exemplos nos Apêndices 1 e 2.
Apresentação | 13

Esse exercício de simulação foi o modelo para exercícios similares utilizados
nos outros cursos do Projeto NCP.
A descrição de um exercício de simulação de capacitação do Projeto
Novos Consórcios Públicos é apresentada por Francisco de Assis Comarú em
um artigo que analisa como a governança colaborativa pode ser promovida
em programas de locação social. O autor examina como os participantes se
envolvem em um caso hipotético de cooperação interjurisdicional cheio de
fragilidades institucionais e culturais, e conclui que existe um grande potencial
para a aplicação de ferramentas educacionais para promover a governança
colaborativa.
Do ponto de vista do Projeto Novos Consórcios Públicos, era evidente que
alguns grandes obstáculos à cooperação interjurisdicional ou regional, particu-
larmente a cooperação que promova inclusão social, persistiram devido à falta
de conhecimento sobre mecanismos de governança que promovem aprendi-
zado social e construção de consenso. Por causa das complexidades envolvidas
na cooperação interjurisdicional, o Projeto NCP uniu atores metropolitanos e
universidades como parceiros na busca de conhecimento que pudesse auxiliar
na evolução para metrópoles justas, sustentáveis e democráticas.
Os três apêndices apresentam informações de pano de fundo utilizadas
nos exercícios de simulação para capacitação em habitação social, segurança
pública e juventude. O Apêndice 1 como mencionado acima, apresenta o perfil
básico da ‘Metroville/GranMetro’ utilizada no exercício de simulação descrito
no Artigo 6, para propor uma estrutura de política de habitação social para
uma região metropolitana hipotética. O Apêndice 2 apresenta o exemplo de
desenvolvimento de cenários para cada uma das simulações. O Apêndice 3
apresenta exemplo de perfis de ‘atores’ inventados para as simulações.
Esse livro, como resultado dos esforços do Projeto Novos Consórcios
Públicos para responder às necessidades dos atores de maior informação, mais
reflexão e mais discussão sobre governança urbana colaborativa, é uma mo-
desta contribuição nessa direção. Nós acreditamos que a capacidade de agir na
direção da promoção do progresso institucional e social pode ser seguida com
êxito, mesmo face a atuais incertezas e complexidades de nossas metrópoles,
com a contínua promoção de discussão e intercâmbio de conhecimento.
14 | Apresentação

Aprendizagem e Ensinamento
para a Capacitação
Desafios Pedagógicos e Institucionais na Educação
Continuada para Aprendizes Adultos Oferecida
pelas Universidades
Leonora C Angeles
Introdução
Os recentes discursos e práticas internacionais na área de desenvolvimen-
to têm incorporado as universidades entre os “novos atores” nesse campo.
Na medida em que a pesquisa e a prática de desenvolvimento têm reunido
perspectivas mais holísticas, integradas e complexas, o papel as universidades
na concepção de um futuro mais sustentável por meio de desenvolvimento
participativo e métodos de planejamento colaborativo, focando intensamente
na capacitação local e institucional, se torna ainda mais importante. Isso ocorre
devido a missão geral das universidades de gerar conhecimento e conectar
essas descobertas com os usuários finais, como governos, gestores públicos,
órgãos criadores de políticas públicas, comunidades locais e organizações não
governamentais, apoiando, dessa forma, os objetivos de capacitação.
O desafio dos mecanismos de aprendizado e ensinamento efetivos para
apoiar o compromisso das universidades no trabalho de desenvolvimento co-
munitário e internacional, particularmente no que diz respeito ao aprendizado
de profissionais adultos, tem sido pouco explorado na literatura do assunto.
Nesse artigo, eu exploro como os educadores universitários, os defensores
dos recursos humanos e os educadores de adultos poderiam expandir suas
competências e papéis, considerando suas práticas de ensino, focando nas
15

diversas formas de aprendizagem, ensino e ação para concretizar mudanças.
Em primeiro lugar, discutirei o compromisso das universidades com o desen-
volvimento participativo, analisando as forças e os fatores internos e externos
que promovem e militam contra seu papel na aprendizagem social. O con-
ceito de aprendizagem social, nesse caso, tem a ver com o complexo processo,
multidimensional e multiescalar, de aprendizado coletivo que possibilita a
ação e o comportamento que vão de encontro com atitudes, crenças e valores
defendidos por eles. Em seguida, analiso a relevância das lições aprendidas no
campo da educação de adultos para o trabalho de capacitação realizado pelas
universidades. Finalmente, eu explico alguns desafios pedagógicos enfrentados
por educadores de adultos que estão interessados no trabalho de capacitação,
assim como as intervenções necessárias nos âmbitos de engajamento público,
institucional, estrutural e instrucional para que as universidades assumam seu
compromisso social e se tornem agentes efetivos da mudança social.
Por que estamos negligenciando a análise do

envolvimento das universidades no trabalho
de capacitação participativa?
Como uma jovem caloura da Universidade das Filipinas em 1980, eu tive
de ler dois textos para a matéria de Introdução à Sociologia, ambos escritos
no final dos anos 70, que me fizeram pensar sobre as universidades e sua
relevância social. Um deles foi “A Sociologia da Pobreza e a Pobreza das Ciên-
cias”, do Professor Randy Davis, e o outro foi “A Responsabilidade Social das
Ciências Sociais” do Professor Augusto Espiritu. Ambos os professores eram
intelectuais e acadêmicos que criticavam a complacência das universidades
e das disciplinas acadêmicas. Mais de 30 anos depois, eu pergunto, por que
continuamos brigando com a questão de como as universidades podem se
tornar mais receptivas e relevantes? As pessoas ganham conhecimento por
meio do status privilegiado das universidades, e mesmo assim as universidades
não aproveitaram desse status privilegiado para contribuir com o profundo
aprendizado social e atingir metas de desenvolvimento para a população.
Será que isso ocorre porque os acadêmicos tendem a focar nos pontos altos
de pesquisa e divulgação de conhecimento baseados nas “regras do jogo aca-
dêmico”, parcialmente determinadas pelas estruturas vigentes de incentivos
e recompensas, que acabam por priorizar o critério de avaliação de produtivi-
dade e bolsas sobre as contribuições para o aprendizado social e as mudanças
16 | Aprendizagem e Ensinamento para a Capacitação

sociais? Ainda, como Greenwood menciona abaixo, por que existe tão pouca
reflexão crítica sobre os papéis das universidades no processo de aprendizado
social, mesmo por parte de pesquisadores da área de pesquisa-ação, a quem
não esperamos que fechassem os olhos para a importância das instituições de
ensino superior?
Em sua mensagem de abertura do grupo de discussão on-line de apren-
dizado e ensinamento, Davydd J. Greenwood, professor de antropologia
especialista em Goldwin Smith, diretor do Instituto de Estudos Europeus da
Universidade Cornell e autor de diversos livros e artigos sobre pesquisa-ação
(PA), disse:
“É impressionante como tão pouca atenção analítica é dada ao profissional

que realiza a pesquisa-ação pelas instituições de ensino superior. Em algumas
tradições de pesquisa-ação, tais instituições são vistas como parte do problema
dos monopólios de poder e educação que a PA deve confrontar. Em outras, a
educação superior é criticada por incorporar a passividade da separação entre o
pensamento e a ação e o hiato entre a academia e a sociedade. Porém, tirando
certo número de críticas gerais por parte do ensino superior, existem poucos
trabalhos de pesquisa-ação que examinem a universidade de perto ou que
trabalhem a questão de como transformá-las na prática em instituições que
possam incentivar a democracia no sentido mais amplo da palavra.”1
Por que, em outras palavras, a maioria dos acadêmicos não está muito
interessada em analisar suas próprias instituições e locais de trabalho com a
mesma atenção e olhar critico que eles fariam com outros tópicos de pesquisa
empírica? O exame crítico do papel das universidades no desenvolvimento, e
mais especificamente na prática do desenvolvimento participativo é um exercí-
cio relativamente recente (ver Boothroyd e Angeles 2003, Crumbley e Tickner
2002, Forrant e Pyle 2002, Streeten 2002). Existem, no entanto, tentativas mais
antigas de acadêmicos e administradores de universidades canadenses (AUCC
1977, 1983, 1985, Shute 1999, Walmsley 1970) de refletir e oferecer recursos
sobre o papel das universidades no desenvolvimento internacional.
Devido às demandas prioritárias das universidades, os educadores e
acadêmicos tendem a se envolver primordialmente com pesquisas ligadas
ao desenvolvimento de base, e apenas em seguida com aplicações práticas
do desenvolvimento e serviço direto às comunidades, governos e órgãos de
elaboração de políticas públicas nacionais e internacionais. As universidades
e os acadêmicos, no entanto, não podem ser compreendidos como atores
do desenvolvimento que simplesmente imitam os seguem as tendências de-
Leonora C Angeles | 17

senvolvimentistas internacionais. Na maior parte dos casos, eles criam suas
próprias tendências, e dão forma a elas por meio de suas pesquisas divulgadas
publicamente e pelo trabalho de consultoria à agências de desenvolvimento.
Os exemplos mais óbvios que me vêm em mente são os dos economistas da
Universidade de Chicago que receberam muitos créditos pela justificativa
intelectual para o neoliberalismo e o dos defensores/acadêmicos do desen-
volvimento participativo do Instituto de Estudos do Desenvolvimento da
Universidade de Sussex.
Participação e capacitação ou desenvolvimento de competências2 estão
entre os conceitos analíticos chave, não clichês, que moldaram a teoria e prática
do desenvolvimento desde os anos 70 (Angeles 2004). A fusão desses dois con-
ceitos foi chamada de desenvolvimento participativo de competências (Angeles and
Gurstein 2000) e quer dizer que o desenvolvimento participativo não é apenas
um conjunto de ferramentas e técnicas que intensificam a participação, mas sim
uma “estrutura potencialmente poderosa para complementar as metas do de-
senvolvimento de competências”. Ela engloba o desenvolvimento de recursos
humanos como um ingrediente crítico de um programa de desenvolvimento
de competências muito maior ligado estrategicamente a outros componentes
de um sistema organizacional ou social orgânico, como: 1. funções (realização
de serviços, análise e formulação de políticas, redes, planejamento estratégico,
aprendizado, tomada de decisões etc.); 2. atores ou agentes individuais (como
líderes comunitários), organizações formais (como governos, universidades
redes de organizações, instituições informais); 3. recursos (humanos, informati-
vos, financeiros, tecnológicos etc.); 4. contexto normativo como valores (direitos
humanos, governança, democratização etc.), estratégias das organizações
(descentralização e perspectiva de gênero, por exemplo), políticas (como re-
forma da previdência social, reforma agrária), contexto cultural (etnia, sexismo
e religião, por exemplo); e 5. contexto social como, por exemplo, as instâncias
subnacional, nacional, regional e global. (DAC, 1995, citado em Qualman e
Bolger, 1996, p. 5-6 e em Angeles e Gurstein 2000).
No momento em que o suposto Pós-consenso de Washington (Fine 2001)
amadureceu nos circuitos internacionais de desenvolvimento nos anos 90, uni-
versidades dos países do norte estavam contribuindo para o discurso da “capa-
citação para participação e boa governança” por meio de seus variados centros
de pesquisas, de ensino e faculdades que focavam no desenvolvimento social
ou internacional. E ainda, algumas desafiadoras questões permanecem: até que
ponto o exame analítico e teórico do desenvolvimento participativo feito pelas

universidades é traduzido em esforços reais de capacitação para contribuir com
uma mudança social mais ampla, como por exemplo, uma governança metro-
politana mais efetiva? Que comunidades e de quais universidades têm acesso a
programas universitários na rubrica de capacitação e desenvolvimento? Como
essas comunidades vêem o envolvimento e as intervenções das universidades no
desenvolvimento? As universidades são boas (quer dizer, eficazes) instituições
de capacitação e estão envolvidas em processos com a participação de diversos
atores, como a promoção de planejamento e governança colaborativos entre
atores governamentais e não governamentais?
Essas questões gerais são interessantes para explorar o contexto do envol-
vimento de universidades específicas em um projeto como o Novos Consórcios
Públicos para Governança Metropolitana no Brasil, um tópico que merece um
artigo muito mais longo. Meu interesse, no entanto, é focar apenas na eficácia
do ensino e aprendizado nos cursos de capacitação como os oferecidos pelo
projeto Novos Consórcios Públicos aos gestores locais que são aprendizes
adultos. Minha intenção, nesse artigo, é então contribuir tanto para a Bolsa de
ensinamento e aprendizado (BEA) por meio da produção e divulgação de pesquisa
pedagógica, quanto para a promoção das abordagens acadêmicas de ensinamento
e aprendizagem que possam auxiliar acadêmicos e instituições a melhorar a
qualidade do aprendizado dos estudantes e a formação profissional, e avaliar
a eficácia de estratégias de aprendizados que funcionam melhor em contextos
específicos (Hubball e Burt 2006, 2). Essa distinção, assim como a necessária
ligação entre elas, é particularmente crítica para o ensinamento e aprendizado
sobre o desenvolvimento participativo que ocorre nos contextos transnacionais
envolvendo as parcerias Norte-Sul e outras formas de serviço internacional de
aprendizado (SIA). Como eu argumentei outrora (Angeles 2008):
“Os projetos de capacitação que ocorrem no exterior como forma de serviço

internacional de aprendizagem são raramente problematizados em termos de
suas abordagens pedagógicas e resultados de aprendizado. Mais importante,
como existem muitas lições a serem aprendidas sobre o comportamento dos
acadêmicos ensinando e aprendendo nos projetos universitários internacionais
de capacitação, nós precisamos melhorar não apenas nossas abordagens pedagó-
gicas (mas também) a avaliação dos resultados alcançados pelos aprendizes.”
A falta de atenção dada à análise dos componentes de aprendizagem e

ensinamento nesses projetos de capacitação no exterior tem de ser entendida
no contexto da não priorização ao comprometimento das universidades no
desenvolvimento internacional, não apenas pelas agências de financiamento

bilaterais, como também pelos administradores das universidades e os próprios
acadêmicos. Existem forças e fatores internos e externos significantes que
incentivam e militam contra o papel ativo das universidades como agentes de
capacitação na promoção de metas de desenvolvimento participativo, como
planejamento e governança colaborativos entre os múltiplos atores. Alguns
desses fatores e condições estão resumidos na tabela abaixo:
Tabela 1
Fatores Incentivadores e Condições Restritivas Moldando o Envolvimento
das Universidades no Trabalho de Capacitação Participativa
Fatores ou Condições Condições Restritivas: Internas e Externas
Incentivadoras
* Universidades são visualizadas Internas:
como locais de debates e deliberações Universidades estão lutando para criar espaços internos de tomada de decisões
democráticos participativa, especialmente para questões de orçamento e governança
Externas:
Agentes externos como o governo e o setor privado raramente pressionam as
universidades para democratizar sua própria governança.
* Universidades têm um histórico Internas:
de parcerias de sucesso com as * Muitas universidades não têm líderes e funcionários administrativos de ponta
comunidades locais, governos e a para lidar com o envolvimento da comunidade e o trabalho de desenvolvimento
sociedade civil, algumas das quais social, como têm para pesquisa e ensino.
apresentaram resultados efetivos e * Fracas estruturas de incentivos e recompensas (como, por exemplo, as ligadas
impactos positivos. à duração da posse e promoção, aumento do salário com base no mérito,
reconhecimento) para apoiar o envolvimento da faculdade no aprendizado do
serviço comunitário os em parcerias universidade – comunidade.
Externas:
* Comunidades locais, governos e organizações da sociedade civil percebem que
as universidades têm regras, missões e prioridades distintas das deles.
* A orientação do projeto em relação ao aprendizado do serviço comunitário e às
parcerias universidade – comunidade tendem a diminuir a sustentabilidade de
resultados.
* As universidades estão cada vez Internas:
mais interessadas na contribuição às Os acadêmicos e as agências financiadoras tendem a evitar a sua transformação
políticas públicas e aos processos de em intelectuais de causas públicas ou evitar o envolvimento em debates de
engajamento público, os quais são políticas públicas ou processos de engajamento público que são vistos como
vistos por elas como um importante muito controversos ou não propensos a resultar em publicações acadêmicas.
papel social. Externas:
A política pública não é sempre baseada apenas na ciência, mas também
nas influências socioculturais e políticas, e dessa forma os acadêmicos e as
universidades parecem ter pouca influência ou poder de influenciar as forças
macro.

Fatores ou Condições Condições Restritivas: Internas e Externas
Incentivadoras
* As universidades estão cada vez Internas:
mais interessadas em tirar vantagens A internacionalização é frequentemente vista como fonte de renda para
das novas oportunidades de universidades, que tendem a não seguir com projetos de desenvolvimento
internacionalização. internacional que não tenham incentivos monetários imediatos.
Externas:
Instâncias e fontes de financiamento insustentáveis para as universidades as
pressiona a olhar para fontes internacionais de renda.
* Os centros universitários e programas Internas:
de pesquisa e ensino desenvolveram * Aprendizado por meio do serviço comunitário e programas de intercâmbio não
centros de aprendizado para o são vistos como ofertas curriculares obrigatórias, mas como adicionais ou eletivas
serviço comunitário e programas de opcionais que operam com baixos orçamentos e apoio pessoal temporário.
intercâmbio nos contextos locais e * Os estudantes tendem a ser vistos como receptores de conhecimento, ao
internacionais. invés de iniciadores igualitários e participantes ativos dos programas de
* As oportunidades para serviços desenvolvimento social.
internacional e comunitário estão Externas:
se expandindo, particularmente As parcerias entre universidades, governo e comunidade para apoiar os
por iniciativa dos estudantes e das programas de aprendizado comunitário ou internacional são ainda fracas e
faculdades. frequentemente repletas de conflitos ligados as relações de poderes e falta de
entendimento mútuo das regras e objetivos de cada um.
* As universidades estão cada vez mais Internas:
envolvidas em projetos internacionais Os projetos de desenvolvimento internacional são vistos como periféricos
de desenvolvimento apoiados em comparação com a missão das universidades. Eles não são considerados
por agências de desenvolvimento como pesquisa real, mas como projetos orientados ao serviço e continuam
bilaterais e multilaterais que desconectados das ofertas curriculares obrigatórias.
proporcionam imensas oportunidades Externas:
de aprendizagem, ensinamento e Muitas agências de financiamento para o desenvolvimento não oferecem fundos
pesquisa. permanentes para programas de desenvolvimento com base nas universidades
* Ter familiaridade com a geografia, e tendem as ver as universidades como úteis em pesquisas básicas, mas apenas
cultura, instituições e línguas dos como parceiros secundários no trabalho de desenvolvimento.
países em desenvolvimento é um
ponto a mais.
Muitos dos fatores ou condições negativos que restringem um maior

envolvimento das universidades no trabalho de desenvolvimento participativo
têm a ver com as “regras internas do jogo (acadêmico)” que influenciam a
conduta dos projetos internacionais de capacitação com sede em universidades.
Frequentemente, o aprendizado e o ensinamento na capacitação podem ser
difíceis por causa das práticas institucionais que estão enraizadas nas relações
de poder hierárquicas e linhas de autoridade. Tais práticas institucionais fazem
parte da socialização do “curriculum escondido” ( Jackson 1968) “escondendo

no óbvio”” (Gair e Mullins 2001) dentro do sistema escolar em geral, e par-
ticularmente no ensino superior (Margolis 2001), que também tende a (re)
produzir a estratificação social nos conjuntos de ensino profissional como
direito, administração e serviço social (por exemplo Costello 2001, Ehrensal
2001). Parcerias entre a universidade e a comunidade tendem a negligenciar
hierarquias e relações de poder dentro de projetos de capacitação, incluindo
essas que são relacionadas a questão de gênero e mesmo a percepção da pes-
quisa-ação participativa, como se não representassem uma legítima pesquisa
acadêmica (Angeles, a ser publicado).
As oportunidades de ensino e aprendizado oferecidas pelos projetos cola-
borativos internacionais de capacitação não são frequentemente maximizadas
ou bem avaliadas por contribuir para a rigorosa bolsa e o aprendizado social
melhorado. Programas de aprendizado internacional em diversos contextos
podem, por exemplo, derivar informação e conhecimento local da comunidade
e então usar e compartilhar esse aprendizado internacionalmente. A definição
de serviço comunitário na mente de diversos acadêmicos e administradores
é ainda limitada na medida em que é tradicionalmente vista como servindo a
“comunidade universitária” na participação em conselhos editoriais, posses e
comitês de promoção, revisão e crédito, ou mesmo no desenvolvimento cur-
ricular. É necessário que haja um novo pensamento a respeito do significado
de serviço comunitário e serviço de aprendizado, incluindo a participação nos
projetos internacionais de capacitação, iniciativas de desenvolvimento curri-
cular ligadas a intercâmbios de aprendizagem mútua e produção de recursos
alternativos para publicação que tenha ampla divulgação, entre outros.
A integração e promoção plenas do potencial das universidades como
capacitadores por meio dos cursos relacionados à capacitação, intercâmbios de
aprendizagem ou programas de serviços de aprendizagem são frequentemente
dificultados pelos muitos fatores e condições internos e externos mencionados
acima. As universidades já estão mais engajadas no desenvolvimento participa-
tivo e no trabalho de capacitação. Elas entendem que é uma parte importante
de sua missão, mas mais tem de ser feito para tornar seu comprometimento
com o trabalho de capacitação participativa ainda mais efetivo e sustentável
para contribuir com o aprendizado e a transformação sociais.

O Desenvolvimento de Recursos Humanos e a Educação de
Adultos: Desafios Pedagógicos nos Cursos de Capacitação
A natureza, as funções e os formatos dos cursos de capacitação, como
uma forma de ensino e aprendizado, ainda geram muita discussão e reflexão.
Existem debates nesse momento discutindo se cursos de capacitação como
os promovidos pelo Projeto Novos Consórcios Públicos são uma forma de
educação de adultos ou de desenvolvimento de recursos humanos. Existem,
de fato, diferenças conceituais, teóricas e disciplinares entre os dois, sendo que
o desenvolvimento de recursos humanos é identificado com práticas corpo-
rativas e de negócios, enquanto a educação de adultos está associada com o
desenvolvimento comunitário e estudos educacionais. Os defensores da edu-
cação de adultos costumam criticar o desenvolvimento de recursos humanos
por “manipular” e controlar os trabalhadores para alcançar fins econômicos,
enquanto os defensores do desenvolvimento de recursos humanos criticam o
elitismo acadêmico e o excesso de teoria de algumas formas de educação de
adultos, comparadas àquelas que formas que são mais pragmáticas e têm uma
postura de maior resposta à questão social nesse campo (Hatcher e Bowles,
2006). Existe, no entanto, uma possível reconciliação e cooperação entre os
dois campos por meio da intervenção das tradições da teoria crítica. (Ibid.).
Eu argumento que os cursos de capacitação, quando conduzidos dentro
da égide da comunidade e do trabalho internacional de desenvolvimento
associado com princípios críticos, democráticos e participativos, podem ser
concebidos como uma forma de desenvolvimento de recursos humanos com
um forte componente de ensinamento e aprendizagem de adultos. Como
mencionado acima, o desenvolvimento de recursos humanos já é considerado
como os componentes “agentes” e “recursos” do sistema, empreendendo a
capacitação. Se, de fato, os projetos de educação de adultos com um elemen-
to da teoria de desenvolvimento de recursos humanos pode ser uma forma
de “aprendizado a serviço da promoção da aprendizagem e ensinamento no
local de trabalho” que tenha um “foco em justiça social” (Stein 2006), então
os projetos participativos de capacitação podem ser considerados corretos na
apropriação da questão da justiça social por meio da cidadania ativa e aprendi-
zado ao longo da vida. Já existem alguns estudos ligando a capacitação com o
aprendizado ao longo da vida e à cidadania ativa que requer um suporte mais
amplo de políticas (Mayo 2000), assim como com a crescente capacidade de
pesquisa (St Claire 2007), para abordar uma série de questões, que vão da re-
abilitação do espaço urbano até a abordagem do racismo e da exclusão social.

Nessa época de aprendizado ao longo da vida, a capacitação de adultos toma
diversas formas, da formação de habilidades de comunicação em uma língua ou
intercultural até a conscientização ecológica a longo prazo ou transformação
na governança, como no caso do projeto NCP.
A educação continuada de adultos constrói cada vez mais conexões entre
a capacitação comunitária e institucional e o aprendizado no decorrer da vida
para os adultos, especialmente para profissionais dos setores governamental
e não governamental. E ainda, existe uma falta de coordenação entre os di-
versos protagonistas - de universidades, centros de educação de adultos sem
fins lucrativos, governo, organizações privadas e da sociedade civil – no de-
senvolvimento de políticas que possam apoiar educação e formação eficazes
e inovadoras para a capacitação. Mayo (2000: 25) explica bem a necessidade
de tal coordenação, assim como a de uma maior reflexão sobre os principais
objetivos e objetos dos esforços de capacitação:
Existe uma diversidade de evidências para apoiar o caso de políticas coorde-

nadas – “pensamento do conjunto” – para o aprendizado no decorrer da vida
e a cidadania ativa. Os participantes da comunidade necessitam de acesso a
educação e formação adequadas para a capacitação, assim como profissionais
os precisam da educação e formação adequadas se eles pretendem trabalhar
com comunidades, empoderando-as. O que a “adequabilidade” quer dizer, na
prática, no entanto, depende de como a capacitação e o empoderamento são
definidos, por quem e de acordo com que agenda.
Nos locais em que as metas dos programas e projetos para atingir a capaci-
tação e o empoderamento integram claramente a inclusão e a justiça sociais, é
mais provável que os princípios do desenvolvimento participativo comuniquem
os objetivos de aprendizado e realização de cursos de formação específicos.
Eles também tendem a ir além de metas de desenvolvimento de recursos hu-
manos a curto prazo e conectar a formação ao aprendizado transformador e
à mudança social, como era a idéia do Projeto Novos Consórcios Públicos na
contribuição à inclusão social e melhoria na qualidade de vida dos habitantes
de favelas por meio da governança metropolitana efetiva. Essa visão conecta
a então chamada “terceira tradição de educação de adultos” que
propõe explicitamente e trabalha na direção da redistribuição de poderes (…)

e reconhece que as relações de poder socialmente estruturadas costumam
privilegiar alguns grupos sociais enquanto prejudica outros, e vê a redistribui-
ção de poderes como uma clara agenda social, particularmente àqueles que
são oprimidos pelas relações de poder econômico, de gênero, racial e cultural

socialmente estruturadas. (Nesbit e Wilson 2005: 498, citado em Sumner
2008: 23).
O desafio de aprendizagem e ensinamento nos cursos de capacitação,

dessa forma, se relacionam não apenas com técnicas e ferramentas, como
também com questões pedagógicas e de poder mais amplas, como algumas
citadas abaixo:
Um grande desafio é o desenvolvimento do ensino e aprendizado ino-
vadores adequado para aprendizes adultos – da moderação de grupos de
discussão à concepção de tarefas e materiais audiovisuais. Algumas das téc-
nicas pedagógicas mais comuns utilizadas nos cursos de capacitação foram
experimentadas no Projeto Novos Consórcios Públicos, como o método de
aprendizado baseado no estudo de caso (ver Hammond 2002), no aprendizado
baseado em problemas, laboratórios de simulação e aprendizado baseado nas
artes (ver Cahnmann-Taylor eSiegesmund 2008, Clover 2006). A utilização
dessas técnicas complementa outros métodos frequentemente empregados
na educação de adultos, como o uso de contação de história para produzir
contradiscursos (ver Byrd 2007) e a produção, consumo e análise de exemplares
das cultura e mídia populares (ver Wright e Sandlin 2009) como propagandas,
músicas, vídeos e mídia digital para aprendizes adultos.
O emprego e a implantação da cultura, das artes e expressões culturais já
são por si mesmos uma fonte de conteúdo para os programas de capacitação
e formação de adultos. As agências de financiamento internacional, os acadê-
micos e defensores do desenvolvimento na América Latina já estão lutando
com as questões e estratégias de como a cultura e as produções culturais
podem informar e promover os projetos e programas de desenvolvimento.
(Gomez 2007). A cultura, ou a profunda combinação de idiomas, crenças,
valores e comportamentos que afetam todos os aspectos de nossas vidas, é
também conhecida por estar no coração da motivação e comprometimento
de professore, aprendizes e educadores no processo de aprendizagem e en-
sinamento sensíveis a cultura (Wlodkowski 1999, Wlodkowski e Ginsberg
1995). Segundo a pedagogia crítica de Paulo Freire, um processo dialógico
deve ocorrer nos cursos de capacitação para que o conhecimento baseado nas
artes e o reconhecimento e aprendizado da cultura e diferenças culturais não
replique suposições de superioridade e hierarquias culturais, mas ao contrá-
rio, destaque o poder cultural e promova cidadãos com consciência crítica e
autoreflexivos (Clover 2006: 47).

O planejamento de programas eficazes de capacitação de adultos é tal-
vez o maior desafio que os administradores de universidades, capacitadores
e educadores de adultos têm de enfrentar (Hendricks 2001, Watkins e Tisdell
2006). Os cursos de capacitação como forma de educação adulta exigem um
planejamento cuidadoso já que eles não são uma intervenção benigna e ino-
cente desprovida de relações de poderes que siga numa única direção. Esses
cursos abrem espaço para reflexão, assim como tensões que podem ser ine-
rentes aos próprios sistemas e culturas onde eles ocorrem, destacando a forte
relação entre a educação de adultos, a governança, e a política econômica da
sociedade capitalista global (Sumner 2008). Eles podem satisfazer a curiosida-
de profissional e intelectual, aumentar expectativas, oferecer esperanças de
transformação, assim como apoiar e promover o status quo. Existe bastante
comunicação recursiva, negociação de interesses e reestruturação de relações
de poderes que ocorrem entre os vários protagonistas no planejamento do
programa de capacitação para adultos (Cervero e Wilson 1994, 1996, 2005;
Hendricks 2001: 220-221). Logo, capacitadores na qualidade de educadores de
adultos que escolhem que habilidades e conhecimento devem apresentar em
qual formato e utilizando qual técnica, são aconselhados a manter sua capaci-
dade de reflexão para não se tornarem “mecanismos de controle social” – uma
crítica já apresentada aos incentivadores das técnicas participativas (Cooke e
Kothari 2005): “Nós temos de ter uma reflexão crítica de quão culturalmente
codificadas são as nossas visões de mundo e como todos os programas, polí-
ticas e instituições de educação para adultos refletem e reproduzem algumas
visões de mundo” (Sparks e Butterwick 2004: 288).
As universidades, na qualidade de instituições elitistas, incorporam os
hábitos das classes média e alta, e tendem a perpetuar suas próprias visões de
mundo quando realizam capacitações no exterior e em seus próprios territó-
rios. É muito perigoso reduzir os acadêmicos que capacitam adultos ao status
de “técnicos” que se “orientam na direção do consumidor” que levantam
questões pedagógicas apenas para o serviço de “satisfação do consumidor” e
quando o aprendizado para os poucos que tiveram acesso a educação se torna
“estritamente instrumental, sem nenhum potencial crítico ou transformador”
(Sumner 2008: 35-36). Para planejar com responsabilidade os programas de
educação para adultos e capacitação é necessário o reconhecimento de que o
planejamento de programas de educação é um processo político que envolve
negociação, que o desequilíbrio e disparidade de poderes existem na mesa de
negociação, e que esses programas têm implicações mais amplas do que as

organizações e atores envolvidos no processo de planejamento (Cervero e
Wilson 2005).
Conclusões
A instituição universitária já faz parte do desenvolvimento internacional,
inclusive da capacitação participativa e desenvolvimento por meio das suas
principais funções de ensino, pesquisa e contato com a comunidade. Mas a
questão continua: como as universidades conciliam o envolvimento com suas
metas institucionais de planejamento e regulação acadêmicos com as demandas
e restrições que têm de lidar caso desejem se engajar no trabalho de capacitação
internacional? Por exemplo, a maioria das universidades tem controle sobre
seus gastos, mas não tem controle total sobre suas fontes de rendas, especial-
mente em relação aos cortes nos recursos governamentais que fazem com que
as mensalidades aumentem e são constantemente controversas e enfrentam
resistência por parte dos estudantes. Os atuais modelos de financiamento
das universidades são insustentáveis e o conjunto de processos de priorização
e alocação de recursos não é participativo. Essas tendências não são um bom
presságio para as iniciativas de desenvolvimento e capacitação participativa
nas universidades que exigem apoio financeiro. Dessa forma, as universidades
são pressionadas a procurar fontes de recursos alternativas nas agências filan-
trópicas e doadores, além de empréstimos ou fundos, e atrair mais estudantes
internacionais que paguem mensalidades mais altas para aumentar sua receita
e subsidiar o compromisso com o trabalho de desenvolvimento.
Outra questão diz respeito à forma como as variadas iniciativas universitá-
rias de capacitação participativa estão contribuindo para o aprendizado social
mais amplo e para o desenvolvimento de uma maior capacidade de mudança
social no nível macro. O atual presidente da Universidade de British Columbia,
Stephen Toope, repronunciou a missão da Universidade nos seus comentários
durante uma conferência, mencionando que “enquanto os estudantes vêem a
cidadania global simplesmente como ‘preocupação e ação’, nós temos de pensar
na cidadania global como ‘preocupação, ação e aprendizado’”. O aprendizado
é essencial para o funcionamento das universidades, e ainda não entendemos
completamente como o aprendizado que ocorre nas universidades está conec-
tado ao aprendizado social fora das instituições de ensino superior.
Existem muitos hiatos na forma como as universidades trabalham na
direção do aprendizado social para atingir os objetivos de desenvolvimento e

capacitação participativos. O primeiro deles diz respeito às memórias institu-
cionais de universidades como burocracias, e de outras burocracias com quem
as universidades lidam, como agências de financiamento, governos e alguns
tipos de organizações não governamentais. Como em muitas burocracias em
que os administradores, líderes, pessoal e funcionários mudam com certa regu-
laridade, se as universidades não documentam todo seu passado ou aprendem
com essas experiências, elas podem se encontrar em uma posição de ter de
constantemente reinventar a roda ou perder a oportunidade de utilizar suas
experiências de aprendizado na promoção da mudança social. A importância
da participação no discurso de desenvolvimento, por exemplo, é discutida há
algum tempo e as universidades contribuíram para a pesquisa e para o ensino
de abordagens participativas em diversos campos. Ainda assim, mesmo depois
de mais de 30 anos que a participação e as metodologias participativas são
discutidas, as universidades continuam lutando para empregar esses conceitos
e métodos na sua própria grade curricular, pedagogias de ensino, pesquisa e
programas de serviço comunitário.
Ainda existem aqueles professores universitários que continuam prefe-
rindo métodos de ensino com “giz e falas” ou “sábio no palco” mesmo se
a pesquisa educacional tem mostrado há muito tempo que abordagens de
aprendizado com base em problemas, centrada no estudante ou no aprendizado
que utilizam técnicas de aprendizagem participativa são bem mais eficazes em
atingir os resultados de aprendizado estudantil. Existem unidades de pesquisas
e departamentos inteiros e indivíduos em alguns departamentos que ainda
menosprezam as pesquisas que utilizam métodos alternativos como pesquisa-
ação participativa, e que reconhecem o conhecimento local ou indígena e
diferentes formas de conhecimento e aprendizagem que estão desafiando a
dominante ênfase científica na quantificação e empirismo.
O segundo hiato diz respeito ao descompasso entre o que as universidades
dizem fazer e querem fazer, o que elas realmente fazem e estão preparadas
para fazer, e o que as comunidades parceiras esperam ou precisam dessas
instituições. As universidades frequentemente expressam o desejo de contri-
buir com o desenvolvimento social sem ter, na realidade, um compromisso
sincero ou sério por meio do fornecimento de recursos adequados, e criação
de estruturas de gestão e administrativa apropriadas para tal. Existe com
certa freqüência uma grande lacuna entre o que as universidades dizem e o
que fazem como o hiato entre sua postura e sua ação. As universidades que
afirmam que o desenvolvimento participativo é essencial em sua missão, nor-

malmente não colocam dinheiro no que dizem. Elas não fazem questão de
alocar os recursos adequados para o desenvolvimento internacional, serviço
comunitário ou programas de engajamento público, por exemplo, preferindo
criar estruturas administrativas que tenham a ver com esse tema e apóiem o
ensino e a pesquisa. Eles podem falar de igualdade, parcerias e igualdade de
gênero, mas não estão preparados para lidar com seus parceiros comunitários
em termos iguais no que se refere à divisão de benefícios ou na demonstração
do real sentido estrutural, normativo e operacional da igualdade de gênero.
Essas tendências fortalecem a percepção de que as universidades vêem o papel
do engajamento comunitário e do desenvolvimento internacional como algo
periférico e não central. Da mesma forma, as agências de financiamento para
pesquisa alocam o mínimo de recursos para apoiar trabalhos de desenvolvimen-
to social ou engajamento da comunidade nas universidades. Elas costumam
cortar os fundos destinados para essa área antes de qualquer outro quando
têm de lidar com ameaças de cortes ou cortes orçamentários reais.
O terceiro hiato que limita a contribuição das universidades à capacitação
participativa tem a ver com a maneira desigual e frequentemente contraditó-
ria e concorrente como os pesquisadores universitários vêem a importância
da utilização de políticas para a relevância de suas pesquisas e a importância
que eles dão ao conhecimento, à participação e às contribuições locais para
a qualidade de seus dados e análise (Angeles 2007). Essas diferenças afetam
a formação, concepção e implementação dos programas de aprendizado de
serviço comunitário nas universidades local e internacionalmente; programas
esses que poderiam contribuir para a promoção do desenvolvimento participa-
tivo e sustentável (Ibid). Enquanto os acadêmicos e, geral têm consciência que
as políticas e pessoas informam, moldam e influenciam suas pesquisas, ainda
existem muitos pesquisadores que evitam questões relacionadas a políticas,
ignoram contribuições à pesquisa feitas pela comunidade local, ou negam a
relevância e impactos sociais de sua pesquisa.
O quarto e último hiato observado tem a ver com a lacuna entre a com-
petência das universidades de analisar, diagnosticar e propor um problema, e
a sua competência em resolver o problema e apresentar soluções sustentáveis
e duráveis que trabalhem para abordar os problemas comunitários e de de-
senvolvimento social. Se os hiatos anteriores têm a ver com a lacuna entre a
postura e a ação (compromisso defendido versus compromisso real) e a lacuna
entre pessoas e produtos (impactos sociais versus resultados acadêmicos), esse
hiato tem a ver com a lacuna entre a ação e a permanência.

Talvez não seja irrealista esperar coerência e consistência por parte das
universidades no papel de líderes institucionais e centros de excelência. Além
disso, existem outras estruturas burocráticas como as grandes empresas que
conseguiram garantir que suas regras gerais e missão fossem traduzidas em
ações concretas em todos os níveis. As universidades poderiam melhorar nos
quatro hiatos citados por meio da garantia de que pessoas e parcerias sejam
priorizadas sobre os produtos e que suas posturas sejam coerentes com sua
performance, e que ela tenha permanência. Universidades que consideram
o desenvolvimento social como um ponto central de sua missão terão de
trabalhar com outros agentes e atores de desenvolvimento, particularmente
com movimentos sociais. Elas não podem fazer tudo sozinhas. Quando as uni-
versidades se conscientizarem de que elas precisam de agentes e movimentos
sociais mais do que esses agentes precisam das universidades, aí talvez elas
comecem a se engajar num exame de situação e ir atrás do trabalho que elas
poderiam ter levado a sério décadas atrás.
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and Vampire Slayers: A Review of Literature at the Intersection of Adult Education
and Popular Culture.” Adult Education Quarterly 59, 2, 118-141.
Notas
1 Detalhes de discussões anteriores no Diálogo de Aprendizagem e Ensinamento Participativos
podem ser encontrados no http://wwwids.ac.uk/ids/particip/networks/learnparticip/
2 O termo “capacitação” é frequentemente utilizado alternadamente com termo “desenvolvi-
mento de competências”, embora os dois sejam distintos na medida em que desenvolvimento
de competências inclui os esforços tanto para transformar o ambiente macro quanto o meso dos
sistemas e estruturas das instituições, enquanto capacitação ocorre nos níveis meso (institucional)
e micro (projeto). Os dois termos andam de mãos dadas porque “as intervenções no nível meso
não podem se desprender das atividades no nível micro” ( Jackson, et. al. 1996, pp. 48-49).

CAPACIDADE INSTITUCIONAL
Planejamento e Gestão para
Governança Metropolitana Colaborativa 1
Rafael Rust Neves

Rita Velloso
Introdução
Nos dias atuais, as transformações que temos assistido nos espaços ur-
banos têm sido engendradas por dinâmicas complexas de fluxos financeiros
e comunicacionais entre áreas urbanas locais, regionais e mundiais. Tais di-
nâmicas têm requalificado a discussão acerca da cidade e do urbano de modo
que tais termos já não podem ser relacionados a definições reducionistas
como “áreas espaciais urbanizadas de forma contígua”. Do mesmo modo,
pautar o conceito de região metropolitana implica compreender o par cidade/
urbano em sua complexidade de atividades econômicas, de concentração e
dispersão territorial, bem como da dinâmica populacional. Desta forma, a
região metropolitana não deve ser entendida como uma realidade acabada,
mas como “um horizonte de transformações”, onde se dão a concentração da
produção, a circulação das populações e o consumo de bens e serviços. Nos
inúmeros modos de vida metropolitanos se estabelecem os campos da ação e
1 Este trabalho faz parte do texto preparado pelo Observatório de Políticas Urbanas (OPUR) da
PUC-Minas para o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) da Região Metropolitana
de Belo Horizonte. O PDDI esta sendo desenvolvido por uma equipe acadêmica multidisciplinar
a pedido do Estado de Minas Gerais. O OPUR integra esta equipe do PDDI e é responsável pela
temática de Capacidade Institucional de Planejamento e Gestão.
35

da decisão política constituindo novos desafios para a capacidade institucional
de planejamento e gestão dessas espacialidades.
A capacidade institucional traduz um conjunto de significações que dizem
respeito ao governo de uma cidade - em suas diversas escalas, das menores
aglomerações urbanas às regiões metropolitanas - no âmbito de sua admi-
nistração e da práxis política que nela se exercita. As instituições de governo
certamente dependem de fatores organizativos e procedimentos técnicos, do
estabelecimento de prioridades em seu funcionamento e do desenvolvimento
dos recursos humanos ali investidos; mas, em sentido amplo, um ambiente
institucional se consolida a partir da habilidade de um governo para formular,
coordenar e avaliar políticas públicas, definir e exercer um projeto de governo,
manejando seus recursos de poder, buscando apoio na sociedade e garantindo
a legitimidade para a execução de seus programas.
Para analisar a capacidade institucional de instâncias de governo metro-
politanas, é preciso entender os mecanismos instituídos pelos governos e sua
repercussão sobre a vida dos ‘governados’. A abordagem aqui desenvolvida não
é um diagnóstico de governos municipais isolados; é, a partir das configurações
e dos contextos municipais, analisar as possibilidades de ações conjuntas, de
arranjos indutores de soluções compartilhadas, que promovam um ‘modo de
vida metropolitano’.
Aqui, a capacidade institucional é entendida como:
a) Capacidade política para a articulação metropolitana. Um governo deve elaborar
estratégias de ação, estabelecer metas, esforços para garantir a coerência e
sustentabilidade das intervenções, identificar causas dos problemas sociais
e urbanos, tomar consciência das novas situações e buscar alternativas
para solucioná-los. Desse modo, deve haver um projeto político e estarem
criadas as condições de sua viabilidade; um governo deve ter bem definido
os objetivos, o ambiente e o conjunto de atores envolvidos nesse projeto
político. Tais formulações estimulam a levantar as seguintes questões:
como se dá a construção da legitimidade desse projeto político? Quais são
os arranjos institucionais para a metropolização? Os arranjos organizacio-
nais? As parcerias institucionais? Quais são os canais e as experiências de
participação de atores não governamentatis em ações da administração
local? Como são tomadas as decisões e como se garantem as condições
políticas e institucionais para sua implementação?
36 | Capacidade institucional

b) Capacidade administrativa e operacional. Esse viés diz respeito à implemen-
tação e manutenção do arcabouço legal e dos instrumentos de política
urbana. Está relacionado, também, à disponibilidade de recursos físicos,
orçamentários, financeiros e humanos para que o governo possa gerir e
executar programas; à capacidade para levantar demandas e gerir bancos de
dados; à capacidade para manter um cadastro de beneficiários dos progra-
mas, de prestadores de serviços e de entidades conveniadas; e à capacidade
de manter estruturas física, informacional e de transporte.
Pressupostos da Capacidade Institucional para Governança

Metropolitana Colaborativa
Os municípios e o Estado se condensam na metrópole quando quatro
premissas típicas ocorrem. Primeira, quando as autoridades compreendem
o status plurimunicipal dos seus cidadãos, entendendo-os como cidadãos me-
tropolitanos. Segunda, quando sentem que a cidade-metropolitana é comum
a todos. Terceira, quando constatam que não mais existe uma constelação de
cidades orbitando por atração da “cidade-mãe”, mas uma rede denominada
cidade-metropolitana. Quarta, quando finalmente, há o reconhecimento
generalizado de que as responsabilidades transcendem os limites de seus res-
pectivos territórios, desenvolvendo uma visão solidária e colaborativa (CRUZ,
2008). Quando essas premissas se consolidam a metrópole está madura para
uma governança democrática e colaborativa. Diante disso, a questão que se
coloca é: quais são as capacidades necessárias dos atores metropolitanos para
alcançar o arcabouço institucional ideal da cidade metropolitana?
Para responder a essa questão, definimos três princípios:
1. Adoção do arcabouço conceitual da governança colaborativa para analisar
os desafios da gestão das metrópoles e para investigar potencialidades e pa-
râmetros para a gestão compartilhada em nível metropolitano: entendemos
governança colaborativa como a forma de governança onde diversos interesses
são consolidados através do exercício da cidadania, e onde planejamento
e gestão interinstitucional são definidos pela capacidade de construção de
um pacto metropolitano.
2. Estabelecimento de parâmetros para definir a capacidade institucional em
relação ao desenvolvimento e à equidade social (por exemplo, habitação,
segurança cidadã) e relacionando esses parâmetros a indicadores sociais
básicos (pobreza, vulnerabilidade, situação da juventude).
Rafael Rust Neves | Rita Velloso | Maciej John Wojciechowski | 37

3. Construção do diálogo e de uma concertação institucional a partir da visão
dos diferentes atores em operação na escala metropolitana e local (órgãos
colegiados de gestão da política urbana conselho metropolitano, conselhos
municipais, poder executivo, poder legislativo, movimentos sociais urba-
nos).
Apesar da sua importância demográfica, econômica, política e social, as
metrópoles brasileiras mostram um quadro de significativa fragmentação ins-
titucional que se expressa na sua gestão pública. Em quase todas as metrópoles
a capacidade de governo dos municípios não é utilizada para gerar uma dinâ-
mica cooperativa, mas, ao contrário, suporta e legitima a gestão fragmentada
e segregada dos problemas urbanos, sejam eles os da habitação, da saúde, do
transportes, da educação, etc. Como pensar a instância metropolitana para
além das limitações postas pelos âmbitos/ esferas município/estado/união?
Para definir as capacidades institucionais necessárias para a governança
metropolitana colaborativa é necessário refletir sobre as dinâmicas que im-
pactam os atores metropolitanos institucionais, determinando quais as que
transcendem o território municipal e que são preponderantes na vida dos
cidadãos. A partir dessa reflexão, poderemos desenvolver uma proposta de
agenda social ligada à questão metropolitana que leve em conta um conjunto de
temas e um programa de ação – de curto, médio e longo prazos – envolvendo
novas capacidades institucionais, para: (a) criar esferas públicas de participação
da sociedade; e (b) enfrentar as desigualdades sociais e reverter a dinâmica
segregadora de produção do espaço urbano.
A organização urbana brasileira é complexa uma vez que o exercício de
funções públicas envolve interesses de diversos entes federativos. Somado a
isso, os processos de descentralização tornaram as políticas públicas reféns de
uma retórica municipalista exacerbada (AZEVEDO & MARES GUIA, 2002).
Entre os diversos efeitos perversos dessa ideologia ingênua, “o neo-localismo
dos anos 90 deslegitimou o planejamento metropolitano imputando a ele
um caráter autoritário (...) tendo efeitos deletérios, sobretudo nas áreas de
interesse comum metropolitano, tais como transportes, coleta e tratamento
de lixo, meio ambiente ou saneamento” (MELO, 2004).
Confundiu-se o fortalecimento institucional dos municípios — decor-
rente do novo status de “entes federativos” — com a capacidade dos mesmos
de enfrentarem individualmente as questões complexas que extravasam suas

fronteiras (AZEVEDO & MARES GUIA, 2009)2. Como bem lembra Sergio de
Azevedo, citando Fernando Abrucio:
Uma crença bem intencionada, porém ingênua, quando não perversa, instalou-
se desde a constituição de 19883: os municípios resolveriam sozinhos seus
problemas de políticas públicas, bastando repassar o poder e os recursos para
isso. Ora, em nossa Federação tal proposição é falsa em termos econômicos,
sociais e no âmbito das instituições e da competição política local. Os governos
municipais, na sua maioria, não têm renda, capital humano ou social, afora
uma burocracia meritocrática, para equacionarem seus problemas coletivos
e de políticas públicas sem a (...) cooperação horizontal no plano regional
(ABRUCIO, 2004 apud AZEVEDO & MARES GUIA, 2009, p.79).
Ao mesmo tempo, a instituição das regiões metropolitanas acontece

sem o desenvolvimento de uma cultura municipal de visão regional. A
matriz político-institucional metropolitana não traduz a complexidade dos
fenômenos econômicos, socioculturais e ambientais das mesmas, tais como
as diferentes características dos municípios; os diferentes graus de inserção
na região metropolitana; os interesses diversificados e seu peso político no
conjunto; as desigualdades das demandas de políticas públicas e capacidade
de atendimento; e a total inexistência de políticas compensatórias (KORNIN
E MOURA, 2004).
Os instrumentos tradicionais de planejamento urbano-municipal são
obsoletos para o fenômeno metropolitano, pois não contemplam exigências
que transcendam os limites municipais. Essa lacuna agrava-se com a criação
de novos instrumentos que incentivam a competitividade entre municípios
através de estratégias empresariais orientadas à produção global do espaço,
2 Muitos dos artigos citados foram produzidos para a Mesa Redonda: Governança Metropolitana
e Inclusão Social, realizada em Belo Horizonte entre 1-3 de setembro de 2009. Por iniciativa da
Universidade de British Columbia (Canadá) e a PUC-Minas, e parte do Projeto de Cooperação
Técnica “Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana: 2006-2010”, a Mesa Redonda
reuniu 25 especialistas acadêmicos e profissionais do Brasil e do Canadá para contemplar a relação
entre inclusão social e governança metropolitana. Os artigos foram publicados pela Editora PUC-
Minas em 2010 em uma coletânea intitulada: “Inclusão, Colaboração e Governança Metropolitana:
Perspectivas Brasileiras” – parte da Série de Publicações intitulada “Limites da Cidade”.
3 O caráter predatório do federalismo brasileiro resultou do padrão de competição não-cooperativa
que predominava nas relações dos municípios e estados com a União e deles entre si. Desde o
final do regime militar, as relações intergovernamentais verticais tinham sido marcadas pela
capacidade de os estados repassarem seus custos e dívidas ao governo federal e, ainda por cima,
não se responsabilizarem por este processo, mesmo quando assinavam contratos federativos. Caso
clássico disso foram os bancos estaduais. Para maiores informações ver ABRUCIO (2004).

comodificando-os em produto a ser ofertado no mercado internacional de
cidades (MARICATO, 2001 apud KORNIN E MOURA, 2004)4. Perante deste
quadro, Kornin e Moura (2004) traçam duas tendências opostas que represen-
tam visões diferenciadas da sociedade e da cidadania metropolitanas:
A visão progressista, eminentemente politizada, credita à escala regional,

melhores possibilidades de democratizar as relações de poder e, conseqüente-
mente, criar condições para a efetivação da gestão democrática do território.
Já na visão de viés liberal, o principal objetivo é, utilizando o instrumental do
Sistema de Planejamento Metropolitano, produzir a região metropolitana
competitiva que assegurará a oferta de qualidade de vida aos seus habitantes.
Neste contexto, o poder local é visto como fraco e dependente das escalas
regional e estadual (KORNING E MOURA, 2004, p.18).
No federalismo compartimentalizado, a competição entre municípios,

estados e a União, pode consolidar uma governança metropolitana truncada,
comprometendo o processo de participação e amadurecimento institucional
dos municípios. Ao frágil relacionamento institucional entre níveis de governo
soma-se a segmentação inerente às políticas setoriais, ou seja, a falta de uma
visão sistêmica e holística do planejamento onde persiste a gestão fragmentada
das políticas públicas (AZEVEDO e MARES GUIA, 2009; ABRUCIO, 2004).
“Estas fragilidades existentes no nível local possivelmente podem repercutir
negativamente em articulações intergovernamentais, consórcios públicos e
outros mecanismos importantes para a governança metropolitana” (FILGUEI-
RAS e ANDRADE, 2009)5.
Existem indícios de que a integração e a articulação das Secretarias Mu-
nicipais de Planejamento com outros atores governamentais e administrativos
4 O marco teórico-conceitual deste artigo é fortemente influenciado por estas duas autoras, que
vinculam a capacidade de gestão e planejamento metropolitano dos municípios a três grandes
vertentes: 1) os impactos transcalares que definem o arcabouço neo-corporativo da gestão do
território metropolitano; 2) a negação da totalidade metropolitana - marcada por grandes desi-
gualdades sócio-espaciais - pela simbologia da competitividade; e 3) importância da politização
do debate metropolitano por meio da abertura de espaços legítimos da participação popular.
Rosa Moura é integrante da Rede dos Observatórios da Metrópole – Núcleo Paraná.
5 As autoras demonstram que, juntamente com gerar coordenação entre os municípios para a
governança metropolitana, é necessário fortalecer as capacidades institucionais dos governos
municipais. Entre os fatores que influem no desempenho de políticas públicas estão os arranjos
internos ao aparato público municipal e as articulações do mesmo com setores externos, tais
como outros níveis governamentais, o setor privado, a sociedade civil local e a rede local de
ONGs envolvidas na implementação de programas sociais. As autoras mencionam fragilidades
e desafios nas políticas públicas de segurança pública e de habitação no âmbito municipal.

ligados à gestão metropolitana contribuem para melhorar a percepção das
vantagens da colaboração na gestão metropolitana por parte dos gestores en-
volvidos. A valorização da cooperação metropolitana reduz os custos políticos
das negociações e, portanto, tornam os gestores atores-chave na capacidade
de gestão e planejamento metropolitano6. A participação das Secretarias
Municipais favorece a compreensão da necessidade da atuação conjunta dos
municípios, Estado e União no planejamento metropolitano e o compro-
metimento entre lideranças locais com sistemas de governança cooperativa
(NABUCO et al., 2009).
Os municípios e as regiões metropolitanas estão cada vez mais inseridos
em uma nova política territorial marcada pela “guerra de lugares”, desencade-
ando a adoção de estratégias de competição tanto no âmbito intermunicipal
quanto inter-regional, cujo intuito é a inserção competitiva das cidades ou
regiões nos fluxos financeiros globais através da atração de grandes empresas
de capital internacional. Entre metrópoles, a “guerra dos lugares” aparece
como um novo aparato da gestão e como principal instrumento da constru-
ção simbólica do que seria uma região metropolitana competitiva7. Segundo
Kornin e Moura (2004):
No âmbito da organização política, a “guerra dos lugares” esvazia a possibili-

dade de planejamento e gestão regional, que reconheça o espaço em sua totali-
dade, e que se apoie na implementação de práticas re-distributivas, concebidas
participativamente. Tal modo de gestão inviabiliza o processo de despertar a
consciência metropolitana e a emancipação da cidadania metropolitana - pro-
cessos efetivamente políticos - e em seu viés despolitizador, absorve discursos
que se colocam como “inquestionáveis” (KORNIN E MOURA, 2004, p.24).
O risco da competição interna às regiões metropolitanas favorece o surgi-

mento da dualidade que afeta a capacidade de gestão e planejamento metropo-
litano: de um lado, o Estado se esforçando para assimilar o conceito regional
6 As conclusões dos autores são baseados em duas experiências recentes e inovadoras implemen-
tadas na RMBH: 1) Consórcio Regional de Promoção da Cidadania – Mulheres das Gerais; e 2)
Rede 10 (rede municipal formada por Belo Horizonte, nove municípios limítrofes da capital e o
município de Betim). Embora as duas iniciativas regionais tenham escalas e escopos diferentes, as
mesmas contaram com o papel central das Secretarias Municipais de Planejamento para avançar
as articulações intermunicipais.
7 O uso da simbologia competitiva entre regiões metropolitanas faz parte do discurso liberal e
é bem representado pelos “rankings das metrópoles” em função do desempenho de políticas
públicas (por exemplo, violência urbana, transito etc.). Os autores negam o uso dos “rankings”
pois isso representaria a comodificação do espaço urbano e da própria cidadania.

metropolitano supra-municipal; de outro, os Municípios buscando extrair
resultados proveitosos e não reconhecendo o território metropolitano como
de interesse comum (CRUZ, 2008). É importante ressaltar que a “capacidade
institucional de planejar e gerenciar” dos atores-beneficiários é radicalmente
diferente da capacidade de atores- (co)responsáveis, pois os objetivos são di-
versos. Para os primeiros a gestão deixa de ser o resultado político de conflitos
e interesses da sociedade e se constitui em instrumento de construção de um
consenso em torno do projeto de metrópole competitiva. De acordo com essa
lógica, os governos qualificam-se pela capacidade de integrar-se nos novos es-
paços colegiados, colocando-se à mercê de um mercado global das metrópoles
e não pela capacidade de instaurar o direito à cidade (CRUZ, 2008). Já no papel
de co-responsável - podendo influir individualmente nas decisões coletivas–
cada município ampara o planejamento e gestão que é predominantemente
pluri-municipal8. Há o desenvolvimento da visão solidária e colaborativa e,
potencialmente, de um aparato de planejamento metropolitano intergover-
namental pautado em padrões universalistas e de justiça social (CRUZ, 2008).
A compreensão do significado do planejamento público frente à hegemonia
da globalização neoliberal nos coloca diante da seguinte questão: “se a lógica
predominante da competitividade constitui o território metropolitano corpo-
rativo, há lugar para um território metropolitano organizado sob a lógica da
cidadania?” (KORNIN E MOURA, 2004, p.21).
Recentemente, com a desvalorização da organização institucional das
metrópoles, produto do desmonte da estrutura e o esvaziamento de fontes
de recursos, alguns movimentos “recentralizadores” ocorrem à revelia das
legislações estaduais, buscando contemplar as limitações do poder municipal
para responder às questões que ultrapassam os limites político-administrativos
dos municípios. Esse movimento pode ser visto nas propostas de consórcios,
comitês ou associações supra-municipais, setoriais e/ou temáticos que, apesar
de se constituírem como resultantes de esforços consistentes, ainda se mostram
8 Jório Cruz foi o primeiro Diretor Executivo da Agência Metropolitana de Recife – CONDEP-
FIDEM. Desde então ele presta consultorias para os municípios da região metropolitana de
Recife para entender o seu papel de co-responsabilidade perante a questão metropolitana. Em
entrevista informal (dezembro de 2009) Jorio descreve o seu livro como “Manifesto da Reforma
Metropolitana”, que rompe com os velhos e retóricos discursos: de um lado a descentralização
como sinônimo da democratização das políticas públicas e, do outro lado, a re-centralização como
sinônimo da eficácia e eficiência. Pode-se inferir que os municípios se “sublimam” na metrópo-
le pela co-responsabilidade com o território metropolitano – algo fatível quando o arcabouço
jurídico-administrativo da gestão metropolitana é entendido como de natureza inter-municipal
ou inter-federativo e não supra-municipal.

enfraquecidos para incorporar espaços consolidados de participação popular
capazes de emancipar a cidadania metropolitana.
Além dessas iniciativas que se multiplicam, a idéia de Conselho e/ou
Assembléia Metropolitana vem sendo veiculada como instância política
aglutinadora dos diferentes segmentos sociais e políticos, com a função de
interlocução entre as esferas governamentais, e com potencial de assumir a
perspectiva da região em seu conjunto.
Representantes das expectativas sociais regionais e oriundos de atores
atuantes engajados na construção da legitimidade política, esses movimentos
poderiam ser caminhos para pactos territoriais de âmbito regional (FONTES,
1996). Porém, as análises preliminares dessas organizações convergem para o
ponto comum de sua atuação: um Plano Estratégico Metropolitano, um Pac-
to Metropolitano ou um Sistema de Planejamento Metropolitano. Mais uma
vez, a sociedade civil se vê à mercê da “engenharia do consenso” em torno de
um projeto pré-concebido que estimula a aceitação acrítica, escamoteando os
jogos de interesses e reduzindo os conflitos peculiares (e necessários) a uma
abordagem marcada pela despolitização da questão metropolitana.
Entretanto, pode haver um agravamento da fragmentação quando se leva
em consideração que a questão metropolitana é historicamente caracteriza-
da pela baixa centralidade política do “assunto metropolitano” e sua grande
complexidade técnica (AZEVEDO, 1997). Dentro do contexto de grandes
assimetrias de forças, o “agente público catalisador” desempenha um papel
importante, capaz de articular e compatibilizar diferentes interesses cristali-
zados, reduzindo os custos de transação9 (MACHADO, 2008). Mas as duas
variáveis – centralidade política do “assunto metropolitano” e complexidade
9 A noção de custos de transação, formulado por North (1993), podem ajudar no estudo dos
dilemas da gestão das regiões metropolitanas no Brasil. Gustavo Gomes Machado analisa o pres-
suposto de que a dinâmica da gestão metropolitana é dependente dos seus custos de transação
uma vez que as intervenções metropolitanas estariam sujeitas a custos políticos, financeiros e
institucionais para a sua execução. Custos reduzidos permitiriam uma gestão metropolitana mais
atuante; custos elevados dificultariam ou mesmo inibiriam a administração regional. Na estrutura
analítica de North (1993), os agentes de mudança são os chamados empreendedores políticos,
movidos por percepções subjetivas denominadas “modelos mentais.” Os atores decidem contra
ou a favor das transações metropolitanas pesando o retorno de suas decisões, orientados por suas
percepções - ainda que equivocadas ou mal informadas - do valor, exeqüibilidade e garantias das
negociações em jogo. Pode-se considerar como atores todas as organizações que executam ou
influem nas transações metropolitanas: o poder judiciário, o governo federal, o governo estadu-
al, a assembléia legislativa, ministérios, secretarias de estado, prefeituras, câmaras municipais,
entidades da administração indireta dos três entes da federação(empresas públicas, fundações,
autarquias), empresas concessionárias privadas de serviços, organizações não-governamentais,
associações comunitárias, sindicatos, entre outras (MACHADO, 2008).

técnica – fornecem um quadro necessário, mas não suficiente para a análise do
relacionamento político na arena decisória. Além da complexidade técnica, que
outros elementos tornam difícil atrair os atores relevantes para participarem
do processo de elaboração de propostas e discussão da questão metropolita-
na? Sérgio de Azevedo reflete sobre o desafio da mobilização social perante a
questão metropolitana:
No caso dos grupos organizados da sociedade, mesmo supondo, hipotetica-

mente, que em curto prazo fosse possível para a maior parte de a população
compreender os objetivos e a importância da questão institucional das Regiões
Metropolitanas, ainda assim, este fato não levaria necessariamente a uma re-
versão no quadro de baixa prioridade política. Isto porque, entre outros aspec-
tos, transformações institucionais não significam um usufruto de benefícios
imediatos, mas apenas possibilidades de vantagens futuras. Mesmo supondo
que o rumo das mudanças possa engendrar fortes reflexos positivos a médio
e longo prazo, isto ocorrerá, quase sempre, de forma paulatina, fragmentada
e, portanto, pouco perceptível para a população que reside nas áreas metro-
politanas. Isto dificulta, mesmo entre grupos potencialmente beneficiados
por um melhor desempenho institucional, uma maior prioridade para o tema
“vís-a-vís” a outros “issues” urbanos, que envolvem bens públicos ou coletivos
(transporte, posto de saúde, escolas, delegacias de policia etc) (AZEVEDO e
MARES GUIA, 2009, p.72).
Ribeiro e Santos Junior (2009) chamam a atenção para o que deveria ser
o desafio prioritário do planejamento e gestão metropolitana democrática:
fomentar uma capacidade institucional que abra espaços de participação popu-
lar de modo a superar o quadro de representação calcado na hiper-cidadania,
presente nos arranjos colegiados vigentes. Observa-se que a engenharia
institucional adotada para montar os arranjos colegiados metropolitanos é
fundada em modelos neo-corporativos, em que prevalece a participação da
hiper-cidadania:
definida e acomodada pela representação, sobretudo, pelos principais atores

que participam da acumulação urbana: capital imobiliário, capital empreiteiro,
capital concessionário e capital patrimonial e das classes profissionais, exclu-
dente, pois se realiza sem a existência de uma esfera pública global da cidade,
ao mesmo tempo que as camadas populares são destituídas da sua capacidade
de intervenção na política da cidade-metropolitana (RIBEIRO e SANTOS
JUNIOR, 2009, p.90).

Portanto é necessária a politização do debate sobre o cenário urbano e sua
natureza – um debate que atualmente se restringe aos formatos institucionais
–, colocando-se em destaque a questão do poder, afinal, ‘de quem manda na
metrópole’ e, principalmente, de qual é a correlação de forças dos interesses
que se encontram em jogo (MACHADO, 2008).
Reflexão sobre a Capacitação Institucional e Aprendizagem

Mais do que propor um modelo de governança metropolitana, é preciso
destacar questões acerca das possibilidades de alternativas de capacitação que
leve à gestão democrática e ao planejamento participativo, e que contemple
a complexidade da metropole considerando a fragmentação advinda do terri-
tório corporativo em oposição ao territorio colaborativo voltado ao exercício
da cidadania.
É preciso enfrentar os desafios representados pelo resgate da compreen-
são sistêmica do espaço urbano-regional e pela realização de pactos sociais da
totalidade metropolitana (RIBEIRO, 2004). Outros desafios estariam voltados
à ruptura com o padrão localista. O debate deve ser orientado para responder
as seguintes questões10:
1. Por quê?
a) Por que promover a equidade sócio-territorial nas regiões metropolitanas
requer o fortalecimento da governança metropolitana colaborativa?
b) Quais são as maiores oportunidade e os desafios mais difíceis para o fortale-
cimento da governança colaborativa nas regiões metropolitanas, tanto para
os arranjos que envolvem apenas algumas municipalidades (por exemplo,
o Consórcio Mulheres das Gerais) quanto para os arranjos que envolvem
a região metropolitana como um todo?
10 Estas perguntas foram desenvolvidas e aplicadas pela primeira vez durante a Mesa Redonda
“Governança Metropolitana e Inclusão Social” realizada em setembro de 2009 através de uma
parceria entre a Universidade de British Columbia (Canadá), PUC-Minas, Secretaria Municipal de
Planejamento de Belo Horizonte e a Secretaria Estadual de Desenvolvimento Regional e Urbano
do Estado de Minas Gerais. As mesmas questões direcionaram os trabalhos da Área temática
de Capacitação Institucional para Planejamento e Gestão Metropolitana no desenvolvimento de
propostas para o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana de Belo
Horizonte.

Questão secundária:
Como relacionar essa questão a fatores como a evolução do welfare state,
os custos e economias de escala, a conurbação (urban sprawl), a descen-
tralização vs. centralização, os problemas associados à sociedade civil e
comunidades marginalizadas?
2. O Que?
a) Quais são os tipos de estruturas, ferramentas e processos que promovem de
forma mais efetiva a equidade sócio-espacial nas regiões metropolitanas?
Questões secundárias:
1. Quais são as principais opções de estruturas e processos de governança
colaborativa metropolitana, e quais são os prós e contras de cada uma
perante os desafios e oportunidades das áreas temáticas?
2. Quais são os assuntos que essas estruturas, ferramentas e processos
necessitam levar em conta (por exemplo: planejamento compartilhado,
tomada de decisões, gerenciamento e financiamento de programas,
comunicação, resolução de conflitos, monitoramente e avaliação)?
3. Como ? (intervenção e capacitação)

a) Quem deveria fazer o quê para fortalecer especificamente estruturas e
processos da governança colaborativa para as regiões metropolitanas?
b) Quem deveria fazer o quê para aperfeiçoar a capacitação dos governos e da
sociedade civil em geral, de modo a fortalecer a governança colaborativa
para as regiões metropolitanas?
Questões secundárias:
1. Quais são os atores a serem envolvidos, e o quê eles precisam fazer para
criar estruturas e processos colaborativos?
2. Que tipo de conhecimentos, habilidades, atitudes e recursos são neces-
sários?
3. Quais processos de planejamento necessitam ser postos em prática por
esses atores?

4. Que tipo de capacitação seria necessária para motivar colaboração e
obter apoio político a longo prazo (inclusive de cidadãos, burocratas,
politicos), e para avançar a construção de instituições colaborativas a
curto prazo?
5. Quais instituições deveriam liderar essa capacitação (e.g., universidades,
escolas do legislativo, governos etc.) ?
6. Que tipo de programas deveriam ser postos em prática (métodos de
educação de adultos, criação de conhecimento, programa de capacitação
etc.)?
Referências
ABRUCIO, Fernando Luiz. A Coordenação Federativa no Brasil: A experiência do
Período FHC e os Desafios do Governo Lula. Revista Social Política, Curitiba 24 p.
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ABRUCIO, Fernando Luiz. Professor da Fundação Getulio Vargas /SP e da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo In: Seminário Internacional: “O Desafio da Gestão
das Regiões Metropolitanas em Países Federativos”, Seminário Internacional: Minis-
tério das Cidades / Câmara dos Deputados, Brasília, 30 - 31 de Março 2004.
AZEVEDO, Sérgio de. & MELO, Marcus André de. “A política da reforma tributária:
federalismo e mudança constitucional”, Revista Brasileira de Ciências Sociais, Vol.
12 Nº 35, Outubro 1997.
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Programa de Capacitação Institucional
A Experiência do Projeto Novos Consórcios Públicos
para Governança Metropolitana no Brasil
Erika de Castro
Maciaj John Wojciechowski
Peter Boothroyd
Introdução
Em 2006, o governo Brasileiro por meio do Ministério das Cidades e o
governo Canadense, por meio do Centro de Assentamentos Humanos da
Universidade de British Columbia (CHS/UBC), estabeleceram uma parceria
de cooperação técnica para implementar o Projeto Novos Consórcios Públi-
cos para Governança Metropolitana no Brasil (NCP) com financiamento da
Agência Canadense de Desenvolvimento Internacional (CIDA). O Projeto foi
desenhado para fomentar a cooperação entre municípios para compartilhar
responsabilidades, recursos e conhecimentos para enfrentar os desafios urba-
nos no nível regional e/ou metropolitano. Neste sentido, um dos principais
objetivos do projeto foi a capacitação institucional de entes governamentais e
da sociedade civil organizada para desenvolver consórcios públicos de forma
colaborativa.
Este artigo sintetiza a experiência do Projeto NCP de desenvolvimento
e implementação do programa piloto de capacitação institucional para go-
vernança metropolitana colaborativa visando a fusão da lógica da eficácia e
eficiência da gestão metropolitana com a lógica da inclusão social por meio da
construção da cooperação interinstitucional e de processos de aprendizagem
51

social. Este marco conceitual do Projeto NCP figurou desde a elaboração do
Plano de Implementação do Projeto (Documento PIP):
“(...) o Projeto seguirá a implementação de suas ações por meio do arcabouço

metodológico da pesquisa-ação com o engajamento dos parceiros munici-
pais, centros acadêmicos e representantes da sociedade civil organizada. Este
arcabouço permitira a evolução de um ciclo de aprendizagem fundamentada
nas intervenções diretas na realidade das regiões metropolitanas por meio do
processo de consorciamento. Este processo fundamentará a estruturação de
perguntas-chave que nortearam o desenvolvimento do programa de capaci-
tação institucional” (NCP, 2006).
Além de estimular a documentação dos novos conhecimentos resultantes

da implementação do processo de consorciamento e cooperação interinstitu-
cional, esta abordagem formulou os preâmbulos do programa de capacitação
institucional. Durante quatro anos, o Projeto implementou mais de 29 eventos
de capacitação institucional com a participação de aproximadamente 2,500
pessoas em cinco regiões metropolitanas.
Com a intuição de descrever o programa de capacitação institucional
e sua implementação pelos parceiros Brasileiros e Canadenses, as seguintes
seções deste artigo, relatarão em ordem cronológica a evolução do Programa.
Além disso, a descrição das fases e eventos de capacitação será acompanhada
por uma síntese das lições aprendidas e a forma que as mesmas nortearam a
implementação das ações, decisões e resultados do projeto.
O Plano de Capacitação
O Projeto NCP propiciou espaços de capacitação institucional para nu-
merosos stakeholders metropolitanos para explorar novas formas de entender
a região metropolitana e aprender sobre a aplicação de potenciais mecanis-
mos institucionais para alcançar uma metrópole mais justa e democrática. A
abordagem do programa visou a capacitação de gestores governamentais, que
direta ou indiretamente, poderiam apoiar ou desenvolver iniciativas e proces-
sos voltados à promoção de um ambiente continuo de aprendizagem visando
dinamizar os ciclos de aprendizagem social e empoderamento. Portanto, as
ações voltadas à capacitação de grupos e indivíduos, foram sempre vistas como
oportunidades de horizontalizar os novos conhecimentos, para que as tomadas
de decisões fossem mais qualificadas para transformar as escolhas em ações
para promover a governança metropolitana colaborativa.
52 | Programa de Capacitação Institucional

Esta forma de entender a capacitação transcende a percepção convencio-
nal de “treinamento”. O esforço central do Programa de Capacitação se focou
na concepção e engajamento em gestão metropolitana visando a gestão de
mudanças, resolução de conflitos, gestão de assimetrias institucionais, com
o intuito de fortalecer a coordenação, fomentar a comunicação e garantir a
horizontalização de informações entre os atores urbanos. Para alcançar este
processo de capacitação, o Projeto NCP explorou metodologias pedagógicas
existentes e inovadoras para catalisar ambientes de aprendizagem mútua,
fomentar a aprendizagem organizacional em rede e facilitar a cooperação
visando benefícios comuns (construção do “capital social”).
É também entendido que processos de capacitação estão presentes em
ambientes formais e informais. No Projeto NCP os espaços formais de capaci-
tação institucional podem ser ainda subdivididos em dois canais específicos: a)
via a ação, ou ‘aprendendo fazendo’; e b) via eventos formais e institucionais
de capacitação. O Projeto NCP aprendeu sobre a governança metropolitana
colaborativa por meio da implementação de processos de consorciamento
desencadeados nas cinco regiões do projeto e, concomitantemente, por meio
de reuniões técnicas (500), oficinas (8), sessões de planejamento estratégico (8),
seminários (4) e realização de cursos de extensão (9). Só na Região Metropoli-
tana de Belo Horizonte, mais de 300 reuniões técnicas foram realizadas entre
equipes técnicas e gestores municipais na construção do processo colaborativo
que resultou na criação do Consórcio Regional de Promoção da Cidadania
Mulheres das Gerais.
Em outras regiões do Projeto (Região do ABC na Região Metropolitana
de São Paulo, Recife, Fortaleza e Santarém) aproximadamente três reuniões
técnicas eram realizadas cada semana durante os primeiros dois anos de im-
plementação do Projeto, com a participação de colaboradores canadenses que
foram designados para acompanhar e auxiliar as equipes interinstitucionais
na implementação do processo colaborativo nas respectivas regiões. Durante
este período as equipes multidisciplinares evoluíram e aglutinaram uma gama
variada de parceiros institucionais. No começo do projeto as equipes regionais
se resumiam a participação de técnicos e gestores dos cinco municípios sede
(na maioria dos casos das capitais). Por meio da articulação interinstitucional,
a representatividade das equipes abrangeu 19 municípios, engajando mais de
100 técnicos e gestores em reuniões e discussões sobre a questão da colabo-
ração interinstitucional.
Erika de Castro | Maciej John Wojciechowski | Peter Boothroyd | 53

A ação e intervenção direta do Projeto NCP nos processos de consor-
ciamento gerou e acumulou um volume impar de conhecimentos sobre a
governança colaborativa e a inclusão social no Brasil. Até então, a maioria de
intervenções foram assombradas por discursos que colocavam em primeiro
plano a análise do custo-benefício, a transparência fiscal, e a engenharia insti-
tucional como as dimensões mais importantes da cooperação regional. Pela
primeira vez, a governança metropolitana estava sendo explorada através da
lente de equidade social, a erradicação da pobreza e pela colaboração interins-
titucional visando a construção de pactos sociais.
Certamente, esta primeira fase do Projeto foi incrivelmente rica em termos
de identificar e entender a multi-dimensionalidade dos desafios latentes e das
oportunidades inerentes da governança colaborativa nas regiões metropolita-
nas Brasileiras. A característica plural e multidisciplinar das equipes regionais
reflete bem a riqueza deste processo.
Capacitação Institucional – 1a Fase

Durante os primeiros dois anos, o Projeto NCP organizou e realizou sete
séries de eventos de capacitação institucional, envolvendo aproximadamente
530 gestores municipais, estaduais e federais. Os eventos estão descritos na
tabela seguinte (Tabela 1):
Tabela 1: Eventos de Capacitação Institucional

Evento Descrição dos Participantes Resultados e Lições Aprendidas
Agosto 2006: 85 participantes representando Definição das Perguntas Norteadoras do
Reunião Geral: Estratégia as cinco regiões do projeto, Projeto:
de Implementação (Belo o Ministério das Cidades, Quais mecanismos institucionais podem
Horizonte) academia e os parceiros fomentar a colaboração intermunicipal?
canadenses. O objetivo central Quais são os pactos necessários para
foi a definição do escopo do fortalecer estes mecanismos?
Projeto e da estratégia de Como a sociedade civil pode ser engajada
implementação. neste processo?
Definição do papel das universidades
dentro do projeto para desenvolver as
perguntas, documentar e disseminar
os conhecimentos sobre o processo de
consorciamento.

Evento Descrição dos Participantes Resultados e Lições Aprendidas
Outubro a Dezembro 2006: Média de 35 participantes Capacitação Institucional:
Quatro Oficinas Regionais por oficina. As oficinas foram Definição do arcabouço legal da criação dos
sobre a Lei Federal dos coordenadas pelo Ministério consórcios
Consórcios Públicos das Cidades e pela Secretaria Definição do processo de colaboração
11.107/05: Santo Andre, Nacional de Assuntos institucional
Belo Horizonte, Recife, Federativos. (Re)Definição do escopo e dos esforços
Fortaleza e Santarém. colaborativos regionais
Abril 2007: 256 participantes no simpósio Capacitação Institucional:

1o Simpósio Nacional nacional com representação Aprendizagem mútua entre as equipes
sobre Governança das equipes técnicas das regionais do projeto
Metropolitana: Recife cinco regiões do projeto; 7 Apresentação e definição do escopo dos
colaboradores canadenses e 5 esforços regionais
representantes do Ministério Troca de conhecimentos entre parceiros
das Cidades. Brasileiros e Canadenses.
Agosto 2007 e novembro Aproximadamente 40 Capacitação Institucional:
2008: representantes de cada uma Troca internacional de conhecimentos
Oficina de Construção de das regiões metropolitanas; 4 (aprendizagem das experiências do
Consensos: colaboradores canadenses Conselho da Bacia do Rio Fraser)
Belo Horizonte / (Re)definição dos planos de ação regionais
Recife e dos modelos de governança colaborativa.
Outubro 2007: 30 participantes. Capacitação Institucional:

Conferência em Vancouver: Aproximadamente 3 Troca internacional de conhecimentos
Vancouver representantes de cada (aprendizagem das experiências do
região metropolitana; 3 Conselho da Bacia do Rio Fraser, Acordo de
representantes do governo Vancouver, Toronto, Montreal, etc.).
federal brasileiro; 15 (Re)definição dos planos de ação regionais.
colaboradores canadenses.
Capacitação Institucional:
Processos de gestão colaborativa
Identificação de desafios e oportunidades
da governança metropolitana para inclusão
Aproximadamente 300
social
2007-2008: reuniões realizadas na
Identificação das cinco dimensões da
Mais de 500 reuniões RMBH; 60 reuniões em cada
colaboração (política, administrativa,
técnicas realizadas nas região: ABC Paulista, Recife, e
jurídica, técnica e orçamentária).
cinco regiões do projeto Santarém; e 20 reuniões em
Criação do Consórcio Regional de Promoção
Fortaleza
da Cidadania: Mulheres das Gerais (maio
de 2008) na Região Metropolitana de Belo
Horizonte entre os municípios de Belo
Horizonte, Betim, Contagem e Sabará.
Abril e maio 2008: Aproximadamente 40 Capacitação Institucional:
2 Sessões de Grupos representantes municipais Reflexão e sistematização de conhecimen-
Focais: de cada uma das regiões me- tos adquiridos durantes os primeiros dois
Belo Horizonte e Osasco tropolitanas; 4 colaboradores anos de implementação do Projeto.
canadenses. Identificação dos fatores que inibiram e
fortaleceram a governança metropolitana
colaborativa.

O Planejamento e Implementação da Agenda de
Capacitação Institucional – 2ª Fase
Até 2008, as ações do Projeto NCP voltadas à criação de arranjos colabo-
rativos geraram uma base rica de conhecimentos sobre os processos de con-
sorciamento e da governança metropolitana colaborativa. O Projeto exerceu
um papel importante na evolução do dialogo metropolitano, criação e troca
de conhecimentos no Brasil, bem como foi pioneiro na construção de uma
agenda de capacitação institucional sobre o tema.
Em 2008, a Universidade Federal do ABC (UFABC), com o apoio da Uni-
versidade de British Columbia (UBC) e a Universidade São Judas (USJ), reali-
zou o curso piloto sobre Organização, Gestão e Financiamento para Governança
Regional e Metropolitana. Durante este curso, um Exercício de Simulação em forma
de Laboratório Urbano foi incorporado no curso de extensão, direcionado para
gestores municipais e estaduais, e representantes da sociedade civil organiza-
da. Pela primeira vez esta metodologia pedagógica inovadora foi usada para
propiciar aos atores metropolitanos experimentar a abordagem colaborativa
para solucionar desafios metropolitanos na perspectiva da inclusão social. Este
curso deu o norte para os dois anos seguintes na implementação do Programa
de Capacitação Institucional do Projeto NCP.
Desde então, vários outros cursos de extensão sobre Governança Metro-
politana Colaborativa e Cooperação Interinstitucional foram realizados com as
universidades parceiras do Projeto, principalmente, com a Pontifícia Univer-
sidade Católica de Minas Gerais (PUC-Minas). O Projeto ganhou ímpeto para
executar um esforço coordenado na busca de consolidar as metodologias de
capacitação institucional sobre a governança colaborativa urbana. Este impulso
criou uma rede interinstitucional dedicada a questões metropolitanas. Por meio
dessas parcerias institucionais foi possível realizar vente e dois cursos, oficinas
e seminários nas regiões metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Recife,
Belém e Fortaleza. Cada um dos eventos foi ajustado para refletir as dinâmicas
institucionais, priorizar temas centrais e incorporar as peculiaridades locais
de cada região.
Os eventos de capacitação do Programa de Capacitação Institucional do
Projeto NCP foram divididos em três categorias específicas: a) oficinas (1-4
horas); b) seminários nacionais e internacionais (8-16 horas); e c) cursos de
extensão (mais de 20 horas). A anexo no final deste artigo, relata sucintamente
cada um dos vente e dois eventos realizados durante os últimos dois anos do
Projeto.

A Segunda Fase do Programa de Capacitação desenhou de tal forma os
eventos de capacitação institucional para governança metropolitana para dar
conta de quatro púbicos alvos considerados estratégicos para avançar a pauta
metropolitana: a) gestores públicos municipais e estaduais; b) representantes
eleitos do legislativo; c) sociedade civil organizada; e d) academia e novos
profissionais. Os vente e dois eventos de capacitação mencionados em Anexo
deram a oportunidade de aprendizagem mútua a 2000 profissionais, estudan-
tes, políticos e representantes da sociedade civil organizada sobre o tema da
governança metropolitana colaborativa.
O conteúdo e formato do curso piloto realizado junto com a UFABC,
foi reajustado continuamente durante a aplicação dos cursos de extensão
em outras regiões metropolitanas. Além disso, a realização do curso piloto
sinalizou a importância de construir uma forte rede interinstitucional para
dar continuidade às iniciativas de capacitação. Hoje, esta rede informal inclui
mais de 20 centros acadêmicos, secretarias estaduais, agências metropolitanas
e outros órgãos públicos. Além do mais, o Projeto NCP desenvolveu uma par-
ceria a longo prazo com a Rede Nacional de Observatórios das Metrópoles,
coordenada pelo Instituto da Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
(IPPUR) da Universidade Federal do Rio de Janeiro(UFRJ). Atualmente, essa
Rede incorpora observatórios em 11 capitais no Brasil. Com a exceção do curso
piloto realizado pela UFABC, todos os outros cursos, oficinas e seminários,
foram realizados com o apoio da Rede dos Observatórios das Metrópoles. As
Secretarias Estaduais em cada região metropolitana também foram envolvi-
das, principalmente na identificação e na mobilização dos participantes dos
cursos. Por meio desta abordagem o Projeto NCP capilarizou o alcance da
sua agenda de capacitação institucional, vinculando à agendas já existentes
dentro das respectivas instituições, minimizando a sobreposição das mesmas
e dos esforços operacionais. Frequentemente, as prioridades de capacitação
das respectivas instituições foram inseridas como módulos específicos dentro
dos cursos de extensão, construindo desta forma a ligação entre a governança
metropolitana colaborativa e os temas prioritários regionais como mobilidade,
segurança, planos diretores, entre outros.
Cursos
O objetivo principal dos cursos era de oferecer aos participantes a
oportunidade de aprendizagem mútua visando propiciar potencializar a
exploração de conhecimentos práticos dos participantes para que os mesmos

fossem instrumentalizados a inovar nas abordagens para gestão metropolitana
colaborativa. A troca de experiências entre os vários atores e entre os
participantes e os palestrantes dentro da sala de aula foi uma característica
marcante da dinâmica horizontal dos cursos, potencializando desta forma os
conceitos pedagógicos do “peer-to-peer learning” ou “aprendizagem entre
pares”.
Objetivos Educacionais
(Aprendizagem e Disseminação de Conhecimentos)
No final do curso cada participante teria as condições de:
ff Descrever os desafios da governança metropolitana colaborativa nas sua
respectiva região;
ff Identificar exemplos concretos da colaboração interinstitucional nas re-
giões metropolitanas brasileiras e em outras regiões do mundo, como
forma de reduzir a exclusão social e fortalecer a democracia participa-
tiva;
ff Avaliar as oportunidades para fomentar a colaboração interinstitucional
na sua respectiva região e identificar os vários tipos de mecanismos de
colaboração
ff Avaliar as vantagens e desvantagens de cada mecanismo em referência
ao ambiente político e cultural de sua respectiva região;
Objetivos de Ação-Intervenção
(Criação do Novos Conhecimentos)
No final do curso cada participante teria as condições de:
ff Identificar, descrever e avaliar as oportunidades de avançar a governança
colaborativa na sua respectiva região/ área metropolitana;
ff Identificar e/ou elaborar estudos de caso sobre governança metropoli-
tana colaborativa;
ff Elaborar e contribuir no desenvolvimento de um plano de ação regional
para constituir e/ou reforçar a colaboração interinstitucional na sua res-
pectiva região

Formato do Curso
Os cursos foram implementados em formatos diferentes:
ff Duração Variável: a duração dos cursos deve ser adaptada à disponibilida-
de dos participantes. Durante o Projeto NCP três formatos principais
foram usados: a) curso de 70 horas durante um período de três meses
dividido em módulos de 4 horas (sextas e sábados); b) curso de 40 horas
durante um período de um mês dividido em módulos de 8 horas cada
(segundas e sextas); c) curso de 24 horas durante um período de três dias
consecutivos (terça até quinta).
ff Público Alvo variável: os cursos podem ser implementados para um pú-
bico específico (gestores públicos municipais) ou para públicos mistos,
dependendo da dinâmica regional e/ou capilaridade das articulações
interinstitucionais. Nós dois casos, é importante ajustar a linguagem e
conteúdo das apresentações, para que seja acessível aos participantes.
ff Localidade: o local do curso sempre foi decidido pelas instituições par-
ceiras locais, mas os mesmos critérios foram aplicados a todos: a) espa-
ços com cadeiras móveis evitando estruturas de auditório; b) espaços
suficientes para realizar dinâmicas de grupo; c) localidade central para
maioria dos participantes; d) infra-estrutura disponível para os interva-
los prevendo deslocamento mínimo; e) quando os cursos eram mistos
com participação das sociedade civil, um dos critérios principais foi o
acesso ao local por meio de transporte público.
Conteúdo do Curso
Embora o formato do curso era variável, a estrutura programática foi
mantida em todos os cursos. Além do conteúdo chave, cada curso contou com
um módulo específico sobre temas de prioridade regional, dando desta forma
o espaço institucional aos parceiros regionais. O conteúdo era trabalhado na
seguinte sequência:
ff Colaboração Interinstitucional e o Sistema Federativo: O quadro institucio-
nal federativo brasileiro e o processo de descentralização das últimas
décadas produziram poucos incentivos à ação cooperativa no âmbito
regional. No entanto, percebe-se hoje no país uma multiplicação de mo-
delos de cooperação a partir do reconhecimento da impossibilidade de
resolução de determinados problemas metropolitanos. Este tópico ex-
plorou os desafios da cooperação postos pelo sistema inter-federativo
Brasileiro.

ff Mecanismos de colaboração interinstitucional: Cooperar interinstitucional-
mente não significa apenas fazer em conjunto, mas, sobretudo, atuar
de forma solidária. A lei pode criar meios para o desenvolvimento de
ações e políticas públicas sustentáveis, mas não pode garantir que elas
sejam eficientes. O objetivo principal deste tópico é debater o papel dos
consórcios público (LF 11.107/05), apresentando a diversidade de expe-
riências no país, sua sustentação legal e financeira, sua estrutura organi-
zacional e os desafios que elas enfrentam na provisão de serviços.
ff O Exercício da Cidadania e a inclusão social: Os arranjos de gestão metropo-
litana falham quando enfatizam uma ou mais esferas do poder político
sem atenção para os conflitos institucionais latentes na ordem norma-
tiva e quando não incluem os segmentos da sociedade civil. O objetivo
deste tópico é de discutir a concentração nas regiões metropolitanas de
grandes disparidades de direitos e serviços entre as camadas sociais e
a essência do direito a cidade como função da igualdade democrática
entre os cidadãos. Desde 1988 e com a reforma urbana, o quadro institu-
cional teve alguns avanços e retrocessos para garantir o direito à cidade,
mas o direito à cidade ainda é um luxo de poucos.
ff Resolução de Conflitos e construção de consensos e pactos sociais: O objetivo
deste tópico e discutir a construção de pactos sociais. A harmonização
dos interesses municipais é uma premissa básica do processo de constru-
ção da cooperação regional. Porém, o processo de identificação e con-
solidação de um objetivo comum exige um mecanismo democrático,
horizontal e transparente, baseado no diálogo.
ff Estudo de Caso: exemplos foram usados para identificar a efetividade de
alguns mecanismos específicos da colaboração interinstitucional. Estes
exemplos foram criados anteriores a realização do curso e sempre usa-
ram conteúdos regionais, além de experiências de outras RMs no Brasil
e no mundo. O foco das discussões concentrava-se na relação entre a go-
vernança metropolitana colaborativa e a inclusão social, com o objetivo
de identificar as oportunidades e os entraves político-culturais.
ff Exercício de Simulação – Laboratório Urbano: conforme detalhado em ou-
tras seções deste livro, o objetivo principal do exercício foi estimular a
recriação de um caso real da governança metropolitana colaborativa. Os
participantes foram divididos em grupos representando municípios fic-
tícios de uma região metropolitana denominada “GRANMETRO” ou
“METROVILE”. A cada participante foi delegado um papel de prefeito,

secretário, técnico ou representante da sociedade civil organizada. Em
função de um roteiro que apresentava a situação atual da “metrópole”
os grupos municípios tinham como objetivo elaborar um acordo inter-
municipal para resolver uma questão ligada a inclusão social por meio
da governança metropolitana colaborativa. O exercício colocava em
prática os conhecimentos adquiridos durante os módulos anteriores.
Realização do Curso
A Fase desde o planejamento até a realização do curso demorava na
média dois a três meses, conforme a disponibilidade dos parceiros locais e as
dificuldades d mobilização dos participantes. A Universidade de British Co-
lumbia fornecia todo o apoio logístico para trazer as equipes de palestrantes e
moderadores do curso às regiões onde os cursos estariam sendo realizados. Os
parceiros locais definiam a localidade do curso, a duração e o público alvo. A
disseminação dos cursos era realizada pelos parceiros locais e pelo Ministério
das Cidades.
Materiais do Curso
A lista de materiais do curso incluem:
ff Vídeos-documentários produzidos pelo Projeto NCP: vídeos de 5 a 15 minutos
em duração foram aplicados durante os módulos do curso para esti-
mular o debate, ilustrar os estudos de caso, e esclarecer os conceitos-
chave.
ff Estudo de Caso: Ao longo de quarto anos, o Projeto NCP produziu um
número de estudos de caso, relatando as experiências de governança
metropolitana no Brasil e no Canadá. Os Estudos de Caso, foram pu-
blicados em inglês e em português, e fazer parte da Série “Limites das
Cidades”. No final de cada estudo de caso, foram colocadas perguntas
provocativas para estimular a discussão sobre as vantagens, desvanta-
gens, desafios e oportunidades da governança metropolitana colabora-
tiva para inclusão social.
ff Outros Materiais: Apresentações de PowerPoint e apostilas do curso eram
distribuídas contendo os materiais referenciais para cada um dos mó-
dulos. Os artigos referências introduziam os participantes aos marcos
teóricos do tópico. As apresentações eram disponibilizadas aos partici-
pantes por meio do site do Projeto NCP.

Meta Capacitação dos Moderadores
Em algumas ocasiões, o Projeto NCP propiciou por meio de oficinas, a
oportunidade de capacitação para os professores, palestrantes e moderadores
dos cursos. As oficinas buscaram identificar metodologias pedagógicas ino-
vadoras para formar um ambiente de aprendizagem propício, considerando
os temas e participantes dos cursos. Durante as oficinas foram discutidos os
seguinte tópicos: métodos de facilitação do curso, educação para adultos,
técnicas de desenho variável do curso, estilos cognitivos de aprendizagem,
trabalhos e dinâmicas em grupos.
Próximos Passos
O Programa de Capacitação Institucional do Projeto NCP será continuado
por meio do Programa UBC-UN Habitat Exchange2 – um centro focal para
troca de informações e geração de novos conhecimentos para assentamentos
humanos sustentáveis e socialmente inclusivos. O Programa Habitat Exchan-
ge apoiará a capacitação institucional para com entidades governamentais,
sociedade civil, universidades e agências especializadas em treinamento e
capacitação. O Programa tem como objetivo:
ff Desenvolver e realizar cursos de capacitação propiciando, de forma cria-
tiva, a resolução de problemas, educação e pesquisa;
ff Desenvolver vídeo e outros materiais referências para uso nos cursos,
seminários e outros eventos de capacitação;
ff Apoiar oficinas, e-diálogos, e um jornal virtual para explorar as lições
aprendidas de experiências de capacitação institucional;
ff Gerenciar um portal online para facilitar a troca e uso de materiais didá-
ticos para capacitação institucional.
Atualmente, a UBC por meio do Programa Habitat Exchange está ex-
plorando com outras instituições brasileiras e em outros países do hemisfério
sul, como por exemplo as Filipinas, a oportunidade de realizar cursos focados
na inclusão social e sustentabilidade por meio da governança participativa e
colaborativa (enquadrado no eixo do “Unindo o urbano dividido” do UN-
Habitat3). Estes cursos não serão desenhados de forma exógena; antes de tudo
serão cursos exploratórios, guiados pelos participantes de forma flexível, no
espírito de aprendizagem mútua internacional. Estes cursos incluirão com-

ponentes virtuais (on-line) e presenciais e serão desenhados para contribuir
à três níveis:
1. Identificar e implementar ações de curto prazo para enfrentar um problema
regional atual
2. Capacitação contínua dos atores (ex. gestores públicos e ONGs) para futu-
ramente resolver problemas parecidos
3. Fortalecer a capacidade das universidades e órgãos governamentais de
treinamento institucional para apoiar a capacitação endógena e continua
nas regiões onde as mesmas atuam.
Notas
1 O capital social é entendido como o processo de “aprendizagem por meio da interação”. No
percorrer do Projeto, ficou evidente que este elemento era fundamental para criar uma rede
interinstitucional que estivesse com interesse e potencial de engajamento na construção de políti-
cas inclusivas. Os cursos tinham como objetivo central na habilidade da aprendizagem fomentar
abordagens colaborativas.
2 Em 2007, o UN-HABITAT assinou um Protocolo de Intenções com a UBC formalizando a inten-
ção de apoiar em longo prazo o desenvolvimento do Programa Habitat Exchange. Em outubro
de 2008 o Programa H.Peter Oberlander Habitat Exchange foi oficialmente lançado durante a
4a Sessão do Fórum Urbano Mundial em Nanjing como: “o canal virtual para que a comunidade
global de governos, ONGs, centros acadêmicos e sociedade civil pudessem compartilhar e discutir
as melhore práticas, tecnologias adequadas, planos de ação e outras ferramentas relevantes na
busca do desenvolvimento urbano ecologicamente correto e socialmente justo”
3 Ver UN-HABITAT (2008). ‘State of the World’s Cities 2010/2011: Bridging the Urban Divide’.
Nairobi: UN-HABITAT.
Anexo:
Agenda de Capacitação Institucional do Projeto NCP
# Data Local Nome do Evento
1 14/03 – Santo André Organização, Gestão e Financiamento para Governança
20/06/2008 Regional e Metropolitana
Escopo e Objetivos
Curso oferecido pela UFABC em parceria com a UBC, com a participação de especialistas brasileiros
e canadenses e professores da área. Cerca de 35 gestores públicos participaram do curso, além de
técnicos e alunos de mestrado. O curso usou pela primeira vez o Exercício de Simulação como uma
ferramenta para estimular a aplicação de governança colaborativa na sala de aula.

2 21-29/11/2008 Belo Horizonte Cooperação Interinstitucional e Governança Regional
Com base na experiência da UFABC, uma equipe de professores da PUC-Minas ajustou os módulos
do curso da UFABC para um período de tempo mais curto. O resultado foi a implementação do 2º
curso sobre a governança metropolitana. Dezoito representantes municipais e estaduais da RMBH
participaram do curso durante um período de quatro dias.
3 3/04/2009 Belo Horizonte Criação do Grupo Interinstitucional Para Capacitação
A criação da Grupo Interinstitucional foi uma iniciativa do Projeto NCP e da PUC-MG. A força-tarefa
inclui atualmente a Escola Legislativa da Assembléia Legislativa de Minas Gerais (ALMG), a Escola
Legislativa da Câmara Municipal de Belo Horizonte (CMBH), a Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Urbano e Regional (SEDRU), o Observatório de Políticas Urbanas (OPUR), o Observatório de Belo
Horizonte dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e a Secretaria de Planejamento do Município
de Belo Horizonte. O objetivo da Força-Tarefa é a implementação de cursos, oficinas e eventos de
capacitação sobre governança metropolitana na Região Metropolitana de Belo Horizonte.
4 10/04 -3/06 2009 Belo Horizonte Módulo de Capacitação sobre Governança Regional para
conselheiros municipais do Estado de Minas Gerais
O Curso oferecido pela ALMG foi dividido em 7 grupos semanais. Mais de 700 vereadores recém-
eleitos foram treinados em uma ampla gama de assuntos. A inserção do módulo sobre governança
metropolitana no curso foi o resultado direto da parceria desenvolvida pelo Grupo Inter-institucional
de Capacitação.
5 4/05-8/06/2009 Belo Horizonte Curso: Governança Metropolitana Colaborativa
Os dez prefeitos recém-eleitos dos municípios centrais da RMBH criaram uma rede de 10 municípios
para trabalhar sobre questões de interesse comum. O Projeto NCP em parceria com a PUC-MG e outros
parceiros implementaram um curso sobre governança metropolitana para 60 gestores públicos durante
um período de sete semanas. O curso foi filmado na íntegra.
6 8/06/2009 Belo Horizonte Oficina sobre Métodos Alternativos de Capacitação e
Aprendizagem
A oficina de um dia foi realizada junto com 12 professores da PUC-MG sobre métodos alternativos de
ensino. O foco da oficina foi a estimulação da participação e da educação para adultos.
7 9/06/2009 Belo Horizonte Oficina com Conselheiras Municipais dos Conselhos de Direito
da Mulher da Região Metropolitana de Belo Horizonte
O seminário foi organizado pelo Projeto NCP com 35 representantes da sociedade civil dos quatro
Conselhos Consultivos de Direitos da Mulher dos municípios de Belo Horizonte, Betim, Contagem
e Sabará. Durante a oficina dois mestrandos da UBC apresentaram seus estudos sobre o Consórcio
Regional Mulheres das Gerais e Políticas de Trabalho Decente.

8 10/06/2009 Belo Horizonte Seminário Internacional sobre Governança Metropolitana
O Seminário Internacional serviu dois objetivos: em primeiro lugar, reuniu especialistas em governança
metropolitana do Canadá e do Brasil e aprofundou a temática dos desafios da cooperação inter-
institucional por meio de uma perspectiva internacional. As experiências apresentadas foram baseadas
em estudos de caso de: Manila, Vancouver, Recife e da Região do ABC de São Paulo. O Seminário
Internacional foi parte do curso para os gestores públicos da “Rede 10”. 80 gestores públicos 30
acadêmicos e 10 representantes da sociedade civil participaram do evento
9 11-15/06/2009 Rio de Janeiro Conferência LASA
Uma série de apresentações foram realizadas por meio de uma sessão sobre os trabalho do Projeto
NCP com a intenção de divulgar os resultados do projeto e aprofundar os estudos sobre governança
colaborativa. 25 pessoas participaram do evento.
10 12/06/2009 São Paulo Oficina sobre Métodos Alternativos de Capacitação e
Aprendizagem
Oficina de um dia reuniu 15 professores da Universidade de São Judas para discutir métodos
alternativos de ensino. O foco da oficina foi a estimulação da participação e da educação para adultos.
11 12-14/08/2009 Recife Curso: Governança Metropolitana Colaborativa
Curso realizado em parceria com a CONDEP / FIDEM (Agência Metropolitana do Estado de Pernambuco),
a Rede Nacional de Observatórios Metropolitana, a Universidade Federal de Pernambuco, a FASE-PE e o
Ministério das Cidades. O curso foi ministrado para os gestores municipais na Região Metropolitana de
Recife, gestores estaduais da Secretaria Estadual das Cidades, representantes do Ministério das Cidades
e representantes da sociedade civil organizada. No total, 55 pessoas participaram do curso de três dias.
12 19/08/2009 Belo Horizonte Seminário Urbanicidade: Apresentação sobre Gestão
Democrática das Metrópoles e o Papel da Sociedade Civil
Por iniciativa da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional, a Agência Metropolitana
de Belo Horizonte e do Conselho Regional de Engenheiros e Arquitetos a Série Urbanidade reuniu um
número de seminários sobre a temática metropolitana. A apresentação incidiu sobre as experiências
canadenses de governança metropolitana, a importância da participação da sociedade civil na
governança metropolitana e na construção de consenso. Durante a apresentação foram mostrados
fragmentos de um vídeo-documentário produzido pela UBC para subsidiar a discussão sobre a
participação da sociedade civil em questões metropolitanas. 60 gestores estaduais e municipais e 10
representantes da sociedade civil participaram do evento.
13 29/08/2009 Santo Andre Seminário Internacional sobre Mobilidade e Gestão
Metropolitana
O Seminário Internacional foi realizado pelo Projeto NCP em parceria com a Universidade Federal do
ABC e do Município de Diadema. O seminário inclui apresentações sobre Governança Metropolitana e
as questões da mobilidade no Canadá, Brasil e Sudeste Asiático. No total, 60 pessoas participaram do
seminário (45 universidades e 15 Gestores Públicos)

14 31/08/2009 Belo Horizonte Seminário Internacional sobre Mobilidade e Gestão
Metropolitana
O Seminário Internacional foi realizado pelo Projeto NCP em parceria com a “Rede 10”, a Autoridade
de Transporte Público de Belo Horizonte (BHTrans), a Secretaria de Planejamento de Belo Horizonte
(SMAPL), a Agência Metropolitana de Belo Horizonte, PUC-MG , e as duas escolas Legislativa (AMLG
e CMBH). O seminário incluiu apresentações sobre Governança Metropolitana e as questões da
mobilidade no Canadá, Brasil e o Sudeste Asiático. No total, 220 pessoas participaram do seminário,
incluindo os gestores municipais e estaduais (110), representantes das câmeras legislativas (20),
academia (40) e representantes da sociedade civil (50).
15 1/09/2009 Belo Horizonte Sessão Preparativa para o Fórum Urbano Mundial
A Sessão de Preparação para o Fórum Urbano Mundial foi uma iniciativa da UBC em parceria com a
PUC-MG, a “Rede 10” , a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional, o Município
de Belo Horizonte e o Município de Contagem. O escopo da sessão foi apresentar o WUF como uma
oportunidade para divulgar os esforços do Projeto na construção da governança metropolitana
colaborativa no Brasil. 40 gestores públicos e 20 representantes acadêmicos participaram do evento.
16 2-4/09/2009 Belo Horizonte Mesa Redonda sobre Governança Metropolitana Colaborativa
O evento de três dias contou com 35 acadêmicos e 15 profissionais do Canadá e do Brasil para
discutir os elementos fundamentais da governança metropolitana. As discussões da Mesa Redonda
resultaram na publicação de um livro sobre Governança Metropolitana. O livro foi lançado no Fórum
Urbano Mundial no Rio de Janeiro em março de 2010. O evento foi filmado na íntegra para posterior
reprodução em cursos.
17 4-25/09/2009 Belo Horizonte Curso: Governança Metropolitana Colaborativa
O Projeto NPC em parceria com a PUC-MG e outros parceiros implementaram um curso sobre
governança metropolitana para 40 vereadores e vereadoras da RMBH, bem como os membros do
Parlamento do Estado de Minas Gerais e assessores técnicos. O curso de 40 horas foi executado durante
um período de quatro semanas.
18 28/09/2009 Belo Horizonte Desenvolvimento das diretrizes de Capacitação Institucional
dentro do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da
RMBH
A PUC-MG convidou a UBC a participar da elaboração do Plando Diretor de Desenvolvimento Integrado
da RMBH. A UBC, juntamente com a PUC-MG está trabalhando na definição dos planos e programas de
Capacitação Institucional para os próximos anos.

19 30/09/2009 Belo Horizonte Módulo sobre Governança Metropolitana Colaborativa no Curso
para Conselheiros da RMBH
A PUC-MG via o Observatório de Políticas Urbanas vem implementando um curso para os
representantes da sociedade civil nos conselhos municipais na RMBH durante os últimos dez anos.
Desde 2008, o curso inseriu um módulo específico sobre a governança metropolitana. Através desta
oportunidade 60 representantes da sociedade civil dos conselhos consultivos municipais foram
expostos as questões-chave da governança metropolitana colaborativa.
20 11-14/12/2009 Belém Curso: Governança Metropolitana Colaborativa
Curso realizado em parceria com a Secretaria de Integração Regional (SEIR) do Estado do Pará, a UFABC,
Universidade São Judas, Município de Belo Horizonte a Consultoria Diagonal Urbana Ltda, a Rede
Nacional de Observatórios Metropolitanos, a Universidade Federal do Pará, UFPA e o Ministério da
Cidades. O curso foi ministrado para gestores municipais da Região Metropolitana de Belém, da Região
de Santarém, os funcionários do Estado e representante do Ministério das Cidades. No total, 40 pessoas
participaram do curso de três dias.
21 25-27/01/2010 Fortaleza Curso: Governança Metropolitana Colaborativa
Curso realizado em parceria com a Prefeitura de Fortaleza, CEARAH Periferia-, Assembléia do Estado
de Minas Gerais, Prefeitura de Belo Horizonte, a Rede Nacional de Observatórios das Metrópoles, a
Universidade Federal do Ceará, UFC, e o Ministério das Cidades. O curso foi ministrado para gestores
municipais e estaduais da Região Metropolitana de Fortaleza e representantes da sociedade civil. O
exercício de simulação foi implementado sobre políticas regionais de juventude. No total, 54 pessoas
participaram do curso de três dias.
22 25/03/2010 Rio de Janeiro Sessão de Capacitação no Fórum Urbano Mundial: Governança
A oficina de um dia foi implementada pela UBC em parceria com a UFABC no Fórum Urbano Mundial.
O objetivo principal foi promover um espaço de aprendizagem mútua e de reflexão. Um instrumento-
chave que foi usado durante a sessão de capacitação foi um conjunto de quatro questões norteadoras:
Quais são os pontos fortes e desafios para a Governança Metropolitana Colaborativa, na sua região?
Onde há oportunidades para implementar a governança metropolitana sua região?
A Governança Metropolitana Colaborativa, na sua região promove a inclusão social? Por quê não?
Quais são as oportunidades e desafios na promoção da inclusão social ao nível regional?
O workshop contou com a participação de 65 profissionais urbanos e sociais, municipais, estaduais
e deputados federais de mais de dez países. Durante o curso, os principais desafios e oportunidades
globais foram identificados no que diz respeito à governança urbana, colaboração e inclusão social.

Aprendizagem com Simulação
um exercício de laboratório urbano no desenvolvimento
do arcabouço colaborativo para a política pública
metropolitana de moradia social
Terry Mc Gee
Introdução
Em abril de 2008, a Universidade Federal do ABC (UFABC), em parceria
com a Universidade São Judas Tadeu e a Universidade de British Columbia
(UBC), realizou um curso sobre “Organização, Gestão e Financiamento
Regional para a Governança Metropolitana”. Os dois objetivos do curso
da UFABC eram: a) aumentar a consciência dos profissionais sobre o novo
papel das cidades-regiões e áreas metropolitanas, em contextos nacionais e
internacionais, e b) Melhorar os sistemas de governança regional e metropo-
litana, construindo a sua capacidade para o desenvolvimento organizacional
mais eficaz e eficiente, de gestão e financiamento das cidades-regiões e áreas
metropolitanas.
A UBC contribuiu no curso com a elaboração do laboratório urbano que, ao
longo de um período de três dias, utilizou a dinâmica de simulação como uma
metodologia pedagógica para desenvolver e reforçar as capacidades de gestores
municipais, estaduais bem como dos representantes da sociedade civil, neces-
sárias para colocar em prática a governança colaborativa. O desenvolvimento
da dinâmica de simulação era considerada estratégica na implementação de
futuras ações e iniciativas voltadas à capacitação institucional contempladas
dentro do Projeto Novos Consórcios Públicos para Governança Metropolitana
no Brasil (NPC). Naquela época (2008-2010) o Projeto (NPC) visava a execução
69

de um conjunto de cursos em parceria com universidades brasileiras para a
geração da aprendizagem social vinculando a pesquisa com a prática relacio-
nada a experiências reais da governança metropolitana colaborativa.
O primeiro Laboratório Urbano foi desenvolvido sob o pressuposto de que
a governança metropolitana, no Brasil como em muitos países do mundo, não
evoluiu nas grandes regiões metropolitanas, tornando-se uma característica
importante do processo de urbanização. Em outras palavras, o processo de
urbanização foi caracterizado por uma lacuna de instrumentalização capaz
de superar os desafios postos pela dinâmica de cooperação (ou concorrência)
entre os vários níveis e entes federativos. Assim, percebeu-se a necessidade de
desenvolver mecanismos de colaboração para a governança urbana entre os
atores públicos, setor privado e a sociedade civil em regiões metropolitanas.
Este capítulo introduz ao leitor os principais aspectos no desenvolvimento
de um exercício de simulação sobre governança metropolitana colaborativa.
Inicialmente, apresenta os principais textos referências que deverão servir na
construção de conceitos norteadores e em seguida propõe uma metodologia
para engajar os participantes da dinâmica de simulação no desenvolvimento
de políticas públicas metropolitanas. Para ilustrar o exercício, o texto aplica a
metodologia à formulação de políticas públicas metropolitanas de “Moradia
Social” com o objetivo de desenvolver, dentro do Laboratório Urbano, um
acordo intermunicipal para prover habitação adequada para populações de
baixa renda em três municipalidades dentro de uma região metropolitana
denominada “Metroville”.
Os três resultados esperados na utilização desta metodologia de capacita-
ção institucional são: (a) desenvolver e testar processes e ações colaborativas,
(b) engajar participantes no processo compartilhado de tomada de decisòes, e
(c) desenvolver a capacidade dos participantes para utilizar esse aprendizado
no seu quotidiano, independentemente da área de política pública na qual
ele/ela atua.
Portanto, usando o curso de abril 2008 como exemplo, o objetivo deste
artigo é mostrar como a simulação pode ser uma forma inovadora de capaci-
tação institucional. O artigo é subdividido em três partes: a) introdução que
descreve sucintamente os principais conceitos e desafios urbanos que existem
em regiões urbanas ao nível mundial; b) contextualiza as informações relevantes
da política pública de habitação nas regiões metropolitanas e refere-se aos dados
que os participantes deverão utilizar para se nortear durante a simulação; e c)
70 | Aprendizagem com Simulação

analise dos componentes estruturais que formaram o exercício de simulação
inclusive os objetivos, premissas, questões, e resultados esperados.
Naturalmente, o texto referencial apresentado nas primeiras duas partes
deste artigo foi selecionado a partir da especificidade do Laboratório Urbano
aqui citado. O mesmo vai variar com a aplicação desta metodologia em con-
textos de políticas urbanas diferentes. O artigo conclui com um breve resumo
dos preparativos necessários para executar um exercício de simulação.
Desde Abril de 2008, o Laboratório Urbano tem sido utilizado como
modelo para outros exercícios de simulação em cursos realizados no Brasil
pelo Projeto NPC. Em maio de 2009, o modelo foi incorporado na Região Me-
tropolitana de Belo Horizonte em um curso sobre governança metropolitana
colaborativa para estudar o processo, os desafios e as oportunidades inerentes
às políticas de planejamento metropolitano para a segurança pública. Em um
curso na Região Metropolitana de Fortaleza em janeiro de 2010, um exercício
de simulação foi implementado para ajudar os administradores municipais e
estaduais para a integração de práticas e políticas de colaboração voltadas à
políticas de juventude. Neste sentido, o Laboratório Urbano foi desenvolvido
de tal forma para apoiar a implementação de dinâmicas de simulação para uma
gama ampla de políticas públicas experimentando com as oportunidades e os
desafios postos pela governança metropolitana colaborativa.
Conceitos Chave e Textos Referenciais

A Inevitabilidade do Crescimento Metropolitano Global
O único banco de dados global que fornece dados comparativos atualiza-
dos é o banco de dados compilado a cada dois anos pelo Fundo Populacional
das Nações Unidas (United Nations Population Fund).
Ver
Dados mais recentes disponíveis no “Relatório do Estado da População
Mundial” (‘State of World Population Report’). United Nations Population
Fund (UNPF). 2007. http://www.unfpa.org/swp/swpmain.htm http://www.
unfpa.org/public/cache/offonce/publications/pid/408;jsessionid=E37216D3C6
02F3445C9F16D9C5A630E4
Terry Mc Gee | 71

O Contexto Político: Planejando Sociedades Urbanizadas
Os Desafios de Regiões Mega-Urbanas
Ver
T.G. Mc Gee. (2007). “Planning for Mega-Urban Regions: Policies for the
Twenty First Century”. Paper não publicado, apresentado no International
Symposium on Regional Planning in the Yangtse River Delta. Patrocinado
pelo Governo Municipal de Shanghai. http://www.chs.ubc.ca/consortia/
referencesE.html
O Contexto de Planejamento:
Planejamento “Soft” e “Hard” de Regiões Metropolitanas.
Experiência Comparativa
Tabela 1: Abordagens de Planejamento Hard and Soft

Hard Soft
Desafio Direto Confuso (Problemático)
Propósito Solucionador de problema Estruturador de Problema
Organização Hierárquico A ser negociado
Metodologia Lógico (Matemático) Modelos Conceituais
Resultado Produto Processo de Aprendizagem
Ver
Oliver M. Brandes & David R. Brookes (2007) ‘The Soft Path for Wa-
ter in a Nutshell’. Revised Edition. Friends of the Earth. Ottawa & Victoria
http://www.waterdsm.org/publications.htm Jorge Wilheim (2004) ‘Urban
Planning: Innovations in Brazil’. University of California Berkeley, Center
for Latin American Studies. CLAS Working Papers. No 11. http://www.clas.
berkeley.edu:7001/Publications/workingpapers/pdffiles/Wilheimwithtitle-
andcoverweb.pdf
Pobreza no Contexto Urbano:
Mudando Abordagens Conceituais
ff Do entendimento de pobreza como “cultura” (Lewis) a “privação de capa-
cidades” (Sen).
ff De-construindo o “dualismo do espaço”. A contribuição brasileira (Santos).
ff Pobreza como uma dimensão da abordagem multidimensional para atingir
populações de baixa renda visando à “provisão de habitação adequada”.

Ver
Oscar Lewis (1966) ‘La Vida’. Random House. New York Milton Santos
(1976) ‘L`Espace Partage’. Paris Libraire Technique Alexandre Apsan Fredani
‘Sen, The World Bank and Poverty Alleviation: The Case Study of Brazilian
urban poor’. http://www.unipv.it/deontica/ca2004/papers/apsan.pdf
1.5 O que deveria ser uma Região Metropolitana?
ff Ser ambientalmente sustentável

ff Ter qualidade de vida
ff Ser social e politicamente inclusiva
ff Ser produtiva e competitiva economicamente, provendo empregos
ff Ter uma identidade cultural
Ver
J. Friedmann (ed.) (1999) ‘Urban and Regional Governance in the Asia
Pacific Region.
Vancouver, Institute of Asian Research. Copias estarão disponiveis para
os participantes das aulas.
Quais os tipos de governança que existem nas regiões
metropolitanas
Relações entre diferentes níveis de governo:
nacional, estadual, municipal.
ff Centralizado / Hierárquico: por exemplo: Singapore (cidade estado);
China
ff Politicamente decentralizado a nível sub-metropolitano porém com co-
laboração setorial, por exemplo, no transporte ou provisão de serviço
(água).
ff Autoridade Regional Metropolitana, que vai desde aquelas baseadas na
“compra da idéia” de colaboração entre unidades políticas sub-regionais
(cidades) até alguma forma de coordenação responsável pelo planeja-
mento regional metropolitano, preparo de um plano diretor; planeja-
mento estratégico etc.(por exemplo: Autoridae Regional de Metro Van-
couver.
Terry Mc Gee | 73

Ver
Paper from Students of the UBC School for Community and Regional
Planning. ‘New Public Consortia for Metropolitan Governance in Brazil: Global
Review’. University of British Columbia, December 2006. http://www.chs.
ubc.ca/consortia/pubsE.html
Quem são as Partes Interessadas dentro do Cenário
Metropolitanos (stakeholders) e porque eles devem
colaborar?
1. Público
a) Internacional, Agencias de empréstimos, p.ex. World Bank, Organizações
de ajuda e desenvolvimento: ONU, p.ex. Habitat
b) Nacional, governos municipais e estaduais
c) Governos sub-municipais
d) Companhias de utilidade pública / Companhias de serviços quasi-
governamentais.
2. Sociedade civil: Sindicato de trabalhadores, Associações de moradias,
Associações comunitárias, Organizações religiosas, etc.
3. Setor privado: Multinationais, Companhias nacionais, Companhias locais,
Agencias de empréstimos (p.ex. bancos), Organizações quasi-governmentais,
Associações de empreiteiros, Associações dos Fornecedores de Materiais
de Construção, Associações de construtores.
Ver
Claudio Acioly Jr et al (2002) ‘Participatory Budgeting in the Municipality
of Santo André, Brazil: the challenges in linking short term action and long
term strategic planning”. IHS - Institute of Housing and Urban Development
Studies, Netherlands SINPA – Support to the Implementation of the National
Plan of Action/Bolivia and Municipality of Santo André, Brazil.
http://www.ihs.nl/downloads/IHS%20publications/staff/C_Acioly/
Acioly%202004_Participatory%20Budgeting%20Sto%20Andre.pdf
Os Desafios da Governança Metropolitana
1. Jurisdicional - Cooperação Intergovernamental
2. Setor
3. Fiscal

4. Incluindo interessados
5. Implementação de mecanismos p.ex. consórcios públicos
Ver
OECD (2000) ‘The reform of metropolitan governance’. http://www.
oecd.org/dataoecd/3/17/1918016.pdf
Sol Garson (2005) ‘Metropolitan Regions in Brazil- Institutional and Fiscal
Obstacles to Cooperation”. http://www.observatoriodasmetropoles.ufrj.br/
download/Garson_Sol_Ponencia_tab.pdf
O Exercício de Simulação:
Aplicação com a Política Pública de Habitação Social
O exercício de simulação tem como objetivo criar uma dinâmica de
colaboração interpessoal para tomada de decisões. Obviamente, devido ao
tempo limitado para o desenvolvimento da simulação no curso, algumas
metas e pressupostos devem ser observados, mesmo que não correspondam
exatamente à prática urbana real.
Para facilitar a adaptação do exercício para qualquer política pública,
esta parte do manual vai exemplificar a elaboração de metas, pressupostos,
construção do contexto da simulação e classificação de municípios para apli-
cação com um cenário que visa a construção de soluções colaborativas para
Habitação Social.
Metas
1. Criar um processo para o desenvolvimento de processos de tomada de deci-
são colaborativos que facilitem a redução da pobreza através da colaboração
interinstitucional em áreas metropolitanas. Este objetivo poderá ser atingido
através do enfrentamento do problema da provisão de habitação adequada
para as populações pobres e de baixa renda em areas metropolitanas, que
a maioria dos governos nacionais têm incluido no planejamento de suas
prioridades nacionais.
2. Dar aos participantes a oportunidade de se engajarem ativamente nesse
processo colaborativo de tomada de decisão, através do envolvimento em
um exercicio em classe que utiliza como estudo de caso um projeto para
a criação de habitação adequada para populações pobres e de baixa renda
de uma hipotética região metropolitana chamada “Metroville”.
Terry Mc Gee | 75

3. Desenvolver a capacitação dos participantes para implementar processos
colaborativos de tomadas de decisão no contexto metropolitano. É sabido
que o sucesso na implementação de estudos piloto pode ser utilizado como
base para a criação de mútuo entendimento e de uma identidade comum
entre os interessados, e que essa experiência pode ser transferida e utilizada
para projetos maiores.
Pressupostos para o Exercício
1º Pressuposto: Existe um amplo compromisso entre todos os interessados
na região metropolitana da Metroville, reforçado pelos interesses dos governos
federal e estadual, que propõe prioridade para o desenvolvimento de uma
politica estratégica elaborada de modo a incrementar a provisão de habitação
adequada às populações de baixa renda como parte de uma estratégia para
redução da pobreza urbana.
2º Pressuposto: Em termos concretos, está assumido que existem programas
institucionais, legais e fiscais elaborados para facilitar e permitir a implementa-
ção de programas que reforcem esse comprometimento político. Isto significa
que, durante o exercicio, pode ser feita a suposição de que os requisitos fiscais
para os programas estarão vigentes. Na vida real, a questão fiscal constituirá um
problema importante, e provavelmente tomaria a maior parte do tempo para
o desenvolvimento e implementação de um plano estratégico de habitação.
Ver
Alex Abiko et. al (2007) ‘Basic Costs of Slum Upgrading in Brazil’. Global
Urban Development Magazine.Vol.3, Issue 1: pp1-16. http://www.globalurban.
org/GUDMag07Vol3Iss1/Abiko.htm
Terceira suposição: Para o propósito deste exercício assume-se que a simula-
ção deve envolver a colaboração entre as municipalidades. Isto será certamente
facilitado, no caso da Metroville, pela Lei de Consórcios Públicos aprovada
pelo governo federal em 6 de abril de 2005.
Ver
Vicente y Pia Trevas (n.d.) “The public consortia law as the Brazilian Fed-
eration’s new instrument of strength in relationship with local development”.
English/Portuguese. http://www.chs.ubc.ca/consortia/referencesE.html
Foi feita a suposição de que o requisito para financiamento de qualquer
politica metropolitana de habitação depende de colaboração municipal e uso do
arcabouço de consórcios públicos. Espera-se que esta lei promova a economia

de recursos financeiros, encoraje a cooperação inter governamental e permita
uma resposta inovadora aos desafios das políticas públicas. Como indicado na
Parte 1, a pesquisa tem mostrado que os mercados de mão de obra e habitação
operam a nível metropolitano, muitas vezes acentuando o problema de acesso
à habitação adequada pelos pobres.
Há, portanto uma necessidade de desenvolver respostas regionais a esse
problema. Enquanto se admite que, convencionalmente, uma agenda estra-
tégica real para aumento da oferta de habitação para pobres envolve planos
locais (a nível de uma única municipalidade) como parte importante de qual-
quer plano estratégico, neste exercício de simulação o foco será colocado no
desenvolvimento de uma agenda estratégica que envolve a cooperação entre
três municipalidades.
4º Pressuposto: Uma vez que esse exercício ‘simulado’ tem que ser com-
pletado em um curto espaço de tempo, o foco será colocado na produção de
uma primeira proposta de acordo de agenda estratégica a nível inter-municipal.
Isso significa que os interessados terão representação apenas a nível municipal.
Interessados internacionais, nacionais e estaduais seriam, quase certamente,
envolvidos em várias combinações em situações reais, mas para a finalidade
deste exercício eles não serão incluidos.
5º Pressuposto: Para a finalidade desta parte da agenda estratégica, o exer-
cício de simulação focalizará um estudo de caso de três locais ocupados por
‘invasores’ e localizados em três diferentes municipalidades. Os participantes
representarão os interesses de grupos das três municipalidades. Isto envolve-
rá a troca de papéis com o objetivo de se atingir um acordo para formar um
consórcio para prover habitação adequada para os pobres de ‘comunidades
invasoras’ nas três municipalidades.
Resultado Esperado da Simulação
Para a finalidade deste exercício as três municipalidades foram solicitadas
pelos governos federal e estadual a se engajarem em um estudo piloto para o
desenvolvimento de uma resposta para a provisão de habitação para pobres e
populações de baixa renda em uma região metropolitana. Este projeto assu-
mirá que alguma forma de consorciamento público será colocado em prática
para facilitar a implementação dessa colaboração intyer-institucional. O estudo
piloto produzirá uma agenda estratégica de resposta regional para politica ha-
bitacional que poderá ser especificamente aplicada em situações semelhantes
às do estudo piloto, mas que poderá tambem ser utilizada como base para uma
Terry Mc Gee | 77

ampla politica metropolitana de habitação. Foi decidida a focalização no estudo
de caso de três áreas de invasão de em três municipalidades cujas populações
estão integradas de várias maneiras no sistema urbano metropolitano.
Ver
ff Apêndice 1: Perfil Básico da Metroville
ff Apêndice 2: Desenvolvimento de cenários para simulação – moradia
social, segurança cidadã e políticas de juventude
ff Apêndice 3: Desenvolvimento de perfis dos participantes do exercício de
simulação
Problemas na Colaboração Municipal

Geralmente, os governos municipais concordam que políticas de relocação
forçada de invasores para habitações públicas distantes dos locais inicialmente
invadidos, não têm tido sucesso e, em muitos casos, têm aumentado os pro-
blemas sociais e econômicos entre as populações relocadas. No passado, em-
preiteiros privados dedicaram-se a provisão de habitações para o mercado de
classe alta, focalizando principalmente nas áreas centrais da cidade. Entretanto,
à medida que o mercado de habitações de classe média começou a crescer, esse
grupo de interessados começou a ver que havia um aumento de oportunida-
des de lucro com o fornecimento de habitações para uma faixa mais ampla
de renda da população. O crescimento econômico na região metropolitana
facilitou o aparecimento de uma população maior de classe média. Daí, o setor
financeiro se tornou mais interessado em suprir crédito e empréstimos para
que essa camada da população fosse atendida e, consequentemente, o desen-
volvimento do mercado habitacional viesse a ocorrer. Finalmente, o governo
criou fundos para habitação que pudessem auxiliar os pobres e as populações
de baixa renda a ter acesso a habitações adequadas através de empréstimos,
etc. Tais empréstimos também reconheciam que havia uma população cada
vez mais diversificada em termos de níveis de renda familiar em assentamen-
tos informais, o que encorajava a crença na viabilidade de uma politica multi
dimensional para provisão de moradias.

Criação do Contexto Metropolitano – a simulação
Para o desenvolvimento de uma proposta:
a) Sugere-se que agora seja um bom momento para se tentar um experimento
inovador na implementação de um projeto multidimensional de habitação.
A disponibilidade de um grande bloco/área de um antigo terreno industrial
na municipalidade B oferece a oportunidade para se tentar implementar este
experimento de provisão de habitação, criando um assentamento urbano
de habitações composto por moradias para pobres e população de baixa
renda, vindos dos três assentamentos informais, e que seria financiado em
parte pelos rendimentos provenientes da construção de habitações para
classe média alta.
b) É estimado, com base em pesquisas de residências nas três áreas de invasão,
que das 10.000 residências a serem oferecidas para realocação 4.300 delas
só para famílias com renda familiar situada abaixo da linha de pobreza, e
5.700 residências para famílias situadas nas categorias de baixo e médio
rendimento.
c) Com base nesta informação foi decidido seguir em frente com o plane-
jamento de um empreendimento habitacional multidimensional a ser
localizado na municipalidade B; esse empreendimento poderá incluir ha-
bitações para renda baixa e media baixa (edifícios altos). Com base nessa
informação, ficou decidido que se prosseguiria com o planejamento de
um empreendimento habitacional multidimensional a ser localizado na
Municipalidade B (moradias para populações de renda baixa e classe media
baixa =edifícios altos; habitações adequadas para populações pobres =
edifícios baixos com 4 andares sem elevador). Essas habitações serão parte
de um empreendimento que inclui serviços de infraestrutura física (água,
esgoto, etc) e serviços sociais acessíveis a todos os moradores, incluindo
escolas, clínicas, centros comunitários, recreação, etc. Haverá também
provisão de facilidades para comercio e um programa de oportunidades
de emprego através de programas governamentais e de incentivos para o
desenvolvimento econômico.
A aceitação (buy-in) das Municipalidades:
ganhadores e perdedores
Esta proposta parece oferecer as piores condições à municipalidade B,
uma vez que a mesma terá que contribuir com uma valiosa área urbana (que
atualmente não gera renda) para o desenvolvimento do empreendimento de
Terry Mc Gee | 79

forma a ajudar as municipalidades A e C a criar iniciativas em seus territórios
que irão melhorar suas próprias situações habitacionais. Mas se a proposta
for implementada com sucesso, oferecerá à municipalidade B uma fonte de
renda contínua. Isto é onde a Lei de Consórcios Públicos pode dar o emba-
samento legal e contratual que pode ter como resultado um real beneficio
à municipalidade B, pois o aumento em moradias de classe média baixa irá
gerar um significativo aumento nos impostos territoriais coletados pela cidade
(municipalidade B). Há também o problema de como prover habitação social
(subsidiada) para os pobres; essa alternativa poderá ser financiada através de
agências financiadoras federais ou estaduais, como por exemplo, parte de uma
“Autoridade Regional Habitacional”
Ver exemplo da Autoridade Habitacional de Toronto: www. torontohou-
sing.ca), contribuindo para o “orçamento” de um Consórcio Habitacional.
As realidades do Laboratório Urbano de Simulação.
Há alternativas?
Na presente simulação, os participantes podem considerar que a presen-
te proposta não é realista; as várias equipes podem quere desenvolver suas
próprias propostas alternativas. Isso é aceitável e é uma forma compreensível
de se conduzir uma simulação.
Organização da Simulação
Organização
Os participantes podem ser organizados em 3 equipes municipais:
ff Equipe 1: Municipalidade Central A
ff Equipe 2: Municipalidade Peri-Urbana B
ff Equipe 3: Municipalidade da Periferia C
Este será um exercício de troca de papéis em que os participantes assu-
mirão papeis representando os principais interessados (stakeholders). Cada
uma das equipes terá representantes dos 3 principais grupos de interessados:
setor público, sociedade civil, setor privado. Estamos assumindo que o (a)
“Prefeito (a) ” (ou seu/sua representante) de cada municipalidade será o (a)
coordenador (a) de cada equipe.

Agenda
a) Laboratório Urbano 1: 8 horas
Introdução; Colocando o contexto e as tarefas; Descrição do Laboratório
Urbano de Simulação; Seleção das equipes municipais.
b) Laboratório Urbano 2: 8 horasl
Exercicio de Simulação: Cada equipe deverá produzir um documento bá-
sico (um ‘position paper’) que estabeleça o compromisso da municipalidade
em participar de um projeto de consorcio tri-dimensional que tenha como
objetivo a provisão de habitação para populações de baixa renda. Espera-se
que, devido aos diversos contextos e recursos disponíveis de cada muni-
cipalidade, esses “documentos básicos” coloquem a necessidade de cada
municipalidade como prioridade. Esses “documentos básicos” devem ser
de 2 páginas no máximo, indicando as prioridades.
c) Laboratório Urbano 3: 8 horas
Esta seção será organizada no formato de uma mesa-redonda na qual
todas as equipes estarão presentes. Haverá uma “cadeira” rotativa de cada
municipalidade (a pessoa que representa o Prefeito deverá ser a mais indi-
cada). Os documentos básicos serão apresentados. O objetivo será chegar
a um acordo sobre um memorando de concordância para um programa
“regional”de habitação popular definido de forma a atender os objetivos
de cada municipalidade e contribuir para a redução da pobreza através da
melhoria da condição habitacional das populações mais vulneráveis. Ide-
almente, esse acordo deverá incluir um “compromisso”para uma agenda
estratégica para a implementação do memorando.
Resultados da Mesa Redonda
Esta ‘mesa redonda’ realizada no Laboratório Urbano pode levar a diversos
resultados, que vão desde ‘acordos’ à ‘rejeição’, mas se assume que os partici-
pantes estão comprometidos na busca e na negociação de um acordo.
Requisitos Esperados dos Participantes
a) Leitura dos textos para o módulo.
b) Três ‘documentos básicos’ municipais (position papers) ao final do Labora-
tório 2.
c) Rascunho de um acordo colaborativo em relação às decisões sobre uma
proposta de programa regional de habitação popular, inclusive de uma
agenda estratégica de implementação.
Terry Mc Gee | 81

Avaliação Do Exercício De Laboratório Urbano
Duas questões em aberto são propostas para a avaliação do exercício junto
com os participantes. Eles devem oferecer um feed-back com os organizado-
res a fim de ajustar os aspectos específicos relacionados com as referências, a
organização das dinâmicas e o cronograma dos exercícios:
1. Este exercício é um mecanismo efetivo para capacitação e compreensão de
processos colaborativos que visem melhorar as condições das populações
mais pobres e de baixa renda nas regiões metropolitanas de países em
desenvolvimento?
2. Quais as mudanças que deveriam ser feitas para que o exercício de Labo-
ratório Urbano pudesse aumentar sua efetividade como um mecanismo
de aprendizagem?

Capacitação Institucional para Governança
Uma experiência de simulação para programas
metropolitanos de locação social
Resumo
Este artigo visa descrever e analisar uma experiência de capacitação de
quadros técnicos em Governança Metropolitana Colaborativa no âmbito
do Projeto de Cooperação Internacional do qual participaram University
of British Columbia (Vancouver – Canadá), Ministério das Cidades (Brasil),
“Consórcios Públicos para a Governança Metropolitana Colaborativa” que
envolveu no Brasil municípios de cinco regiões, bem como parceiros aca-
dêmicos entre os quais universidades públicas e privadas. Um dos objetivos
centrais do projeto consistiu na produção de conhecimentos, capacitação e
divulgação da temática dos consórcios públicos enquanto instrumento de
gestão democrática e compartilhada. Em novembro de 2009 foi realizado
em Belém do Pará um curso de capacitação, cuja proposta contemplou um
Laboratório de Simulação de um problema metropolitano relacionado à mo-
radia no Estado do Pará. Conclui-se que há uma potencialidade grande para
aplicação de instrumentos tendo em vista a governança colaborativa, apesar
de alguns obstáculos importantes relacionados à fragilidade institucional e
cultural relativo à cooperação. A simulação enquanto recurso pedagógico
para abordagem da temática mostrou-se adequada considerando-se a ava-
liação da atividade realizada por parte dos participantes.
Introdução, antecedentes e justificativa

A temática da governança colaborativa é de grande importância e atua-
lidade considerando a complexidade e a demanda por soluções que abordem
problemas de cunho eminentemente regionais no Brasil, como é o caso em-
blemático das regiões metropolitanas. Neste sentido, o projeto de cooperação
Francisco de Assis Comaru | 83

“Novos Consórcios Públicos para a Governança Metropolitana” tem prestado
uma contribuição ímpar pautando a temática de modo a fomentar o envolvi-
mento de governos das três instâncias da federação, particularmente dos níveis
municipal e estadual, daquelas regiões diretamente envolvidas no projeto, além
de professores, pesquisadores e estudantes de universidades.
A primeira experiência de curso piloto de extensão universitária no âmbito
do referido projeto intitulado “Organização, Gestão e Financiamento para a
Governança Regional e Metropolitana” teve lugar em São Caetano do Sul de
março a junho de 2008 a partir da iniciativa de professores da Universidade
Federal do ABC1 e da University of British Columbia. Foram realizadas, além de
atividades como aulas expositivas e debates, uma experiência no formato de
exercício de simulação2 voltado a gestores municipais e estaduais, movimentos
sociais, sindicalistas, organizações não governamentais e empresários.
O êxito na realização deste curso piloto e a realização de outros cursos
durante o projeto de cooperação3 foi determinante para o aprimoramento
das práticas e do processo de capacitação de quadros técnicos culminando
com esta experiência ocorrida em Belém do Pará em novembro de 2009.
Partiu-se do pressuposto de que a sensibilização, qualificação e capacitação
de quadros técnicos de órgãos públicos municipais, estaduais, federais, além
de consultores, assessores, integrantes de organismos não governamentais
e universidades possui um grande potencial para alavancar iniciativas, entre
programas e projetos colaborativos e supra-municipais.
A proposta de um curso de capacitação em Belém do Pará na região norte
e amazônica do Brasil tiveram como um dos seus lastros a participação ativa
do município de Santarém (por meio de sua prefeitura) e região no projeto de
cooperação, além do apoio do Governo do Estado do Pará.
Considerando que a proposta de capacitação de quadros técnicos de
órgãos públicos no Brasil já não era uma novidade, tendo em vista todos os
antecedentes deste e de outros processos de capacitação, um dos fatos que
marca a inovação trazida no bojo desta proposta refere-se justamente ao
1 O professor Jeroen Klink teve papel central, enquanto coordenador, docente e líder da proposta
por parte da Universidade Federal do ABC.
2 Mais informações sobre este curso e sobre o projeto de cooperação Brasil-Canadá no site do
projeto www.chs.ubc.ca/consortia/brazil
3 No âmbito do projeto foram realizados também, o curso piloto na PUC-Minas Gerais: “Governan-
ça Regional e Cooperação Inter-institucional” em 2008 e os cursos de Governança Metropolitana
Colaborativa nas regiões metropolitanas de Belo Horizonte e Recife em maio e junho de 2009,
respectivamente.
84 | Capacitação institucional para governança metropolitana colaborativa

objeto-problema colocado no centro do debate para a simulação: a questão
da colaboração metropolitana tendo como ponto de partida um problema
relacionado à habitação de interesse social. É que em geral os problemas
mais comumente levados à baia das discussões e iniciativas quando se aborda
a temática da Governança Colaborativa costumam relacionar-se diretamente
ao saneamento ambiental (como gestão de resíduos sólidos, abastecimento de
água ou coleta e tratamento de esgotos) ou ainda, mobilidade e transportes.
Estes (entre alguns outros) poderiam se enquadrar numa categoria de ‘clássi-
cos problemas’ a serem tratados em nível regional ou metropolitano, para os
quais algumas experiências brasileiras e diversas internacionais – mesmo que
pontuais – já foram relatadas ou analisadas.
Diversamente, para o caso da política de habitação de interesse social,
apesar de se saber que se trata de um problema também de abrangência
metropolitana, nota-se que a correlação desta com a problemática regional
metropolitana se mostram menos imediata, direta e simples. Mais ainda, neste
caso, no âmbito do exercício de simulação foi proposto que os grupos traba-
lhassem com a perspectiva de implementação de uma política que buscasse
contemplar programas e projetos de Locação Social, que significa também
uma inovação considerável para o caso brasileiro.
A concepção da simulação e o problema habitacional e

urbano e a dinâmica populacional na região de Belém
A atividade de simulação foi desenvolvida e realizada de forma integrada
ao curso de capacitação com duração de 3 dias e cerca de 24 horas/aula em
que houveram atividades outras, tais como aulas expositivas e debates4.
A idéia do uso da técnica da simulação como ferramenta pedagógica, teve
como pressuposto de que se partiria de uma situação de região metropolitana
hipotética e fictícia, cujos nomes e denominações (município A, município B,
município C, Região Metropolitana GranMetro e Governo do Estado) eram
também propositalmente fictícios, de modo a que os participantes não relacio-
nassem os problemas colocados diretamente com a problemática de seus ou de
municípios conhecidos buscando-se evitar assim que o caráter de simulação e
exercício de uma situação diferente daquela cotidiana, perdesse o sentido.
Afinal, uma das idéias-chave de uma simulação deste tipo consiste justa-
mente em buscar “afastar” o cursista do seu mundo cotidiano e transportá-lo
4 Conforme a programação do curso.

para vivenciar uma discussão de realidade diversa, interagindo com outros
atores, partindo-se sempre que possível, de um ponto de vista diferente daque-
le em que o cursista normalmente se encontra enquanto técnico ou gestor,
como forma de induzir a reflexões novas, bem como interação com outros
participantes, objetivando-se uma solução plausível e aceitável por todos ou
pelo maior número possível de atores.
Entretanto, neste caso, apesar dos nomes fictícios, foi realizado, no âmbito
do planejamento da atividade, um estudo sobre os problemas habitacionais,
urbanos e da dinâmica demográfica do Estado do Pará, particularmente, da
região metropolitana de Belém de modo a que o exercício expusesse em algum
grau, similitudes como os problemas paraenses e da região metropolitana de
Belém.
A região metropolitana de Belém, assim como outras regiões metropo-
litanas do Brasil (e também da Amazônia) vêem apresentando um crescimento
desigual em relação à distribuição da população nos últimos anos. A região central
sofreu diminuição da população enquanto que as zonas periurbanas continuaram a
crescer absorvendo milhares de pessoas, na sua maioria de baixa renda5. Ao contrário
das cidades da America do Norte, a expansão urbana da região de Belém acontece
através do crescimento da população mais pobre6.
Nas últimas décadas, nota-se um intenso crescimento da população em áreas im-
próprias para o habitat humano, tais como baixadas e áreas de risco de inundação. A
região possui também um histórico importante no que diz respeito a invasões de terra e
disseminação de loteamentos clandestinos. Nos últimos anos nota-se que os municípios
periféricos, como Ananindeua (18% de taxa de crescimento) e Marituba (crescimento
de 53% entre 1996 e 2000), apresentaram crescimento populacional bastante intenso
enquanto o Município central cresceu cerca de 0,3% no mesmo período. Esse tipo de
crescimento diferencial entre as zonas costumam acirrar os problemas enfrentados pela
população residente, particularmente em relação a transporte, provisão de moradia,
políticas ambientais e geração de empregos.
O intenso movimento pendular que parcela significativa da população
do Município de Ananindeua, por exemplo, realiza diariamente para Belém
é muito significativo (cerca de 40% da população de 15 anos ou mais), fe-
5 Estes fenômenos têm ocorrido em diversas capitais de regiões metropolitanas no Brasil, tais
como: São Paulo, Rio de Janeiro, Fortaleza, Recife, entre outras. Uemura, M. M. et al. Moradia
é central. Cartilha de Projeto de Cooperação. Instituto Pólis: Fase: UNMP: Oxfam GB, 2009.
6 Trechos em itálico, retirados do texto-referencial para o exercício de simulação, preparado pelos
docentes-facilitadores do curso.

nômeno esse que contribui para a formação e consolidação de verdadeiras
cidades-dormitório.
Estas observações reforçam a visão de que as políticas metropolitanas
devem fazer parte de uma abordagem política regional que integre esses di-
versos setores. Esta constatação reforça a proposta de decisão de engajamento
das municipalidades em uma colaboração via, por exemplo, consórcio inter-
municipal que trate de desenvolvimento, bem como implementação de uma
política regional de habitação e desenvolvimento urbano.
Assim, em linhas gerais a questão central que se procurou colocar no
âmbito do curso refere-se à dinâmica populacional x local de moradia x local de
trabalho. Destaca-se que parcela significativa de trabalhadores de baixa renda
residentes em bairros periféricos da referida região constitui-se naqueles que
realizam o movimento pendular cotidiano do local de residência para o local
de trabalho e deste para a residência.
Curso governança metropolitana colaborativa em

Belém (PA) e o caso da Locação Social
O curso foi planejado para ser realizado nos dias 21, 22 e 23 de novembro
de 2009 em Belém do Para, com carga horária de 24 horas todas presenciais
divididas em quatro módulos articulados entre si. Participaram do curso
cerca de 30 pessoas de vários órgãos públicos e privados da região, de modo
que o mesmo contou com representantes de diversos municípios do Estado
do Pará como Belém, Soure, Juruti, Belterra, Ananindeua, Santa Bárbara,
Aveiro, Santarém. Houve participantes também de diversas secretarias do
Governo do Estado do Pará, bem como da Associação de Municípios da Re-
gião Metropolitana de Belém, do Consórcio de Desenvolvimento Econômico
Intermunicipal, entre outros.
Procurou-se conceber o curso enquanto um espaço de reflexão e constru-
ção de conhecimentos, de modo a se valorizar mais uma abordagem processual
do que uma abordagem setorial e centrada nos conteúdos. Buscou-se utilizar
de metodologias pedagógicas inovadoras por meio de ferramentas como mul-
timídia, simulações, jogos, debates, além de apresentações expositivas.
Teve-se como intenção também, mais instrumentalizar e estimular os
participantes de modo a se envolverem num processo colaborativo, do que
propor fórmulas prontas ou semi-prontas para os dilemas e as questões me-
tropolitanas. Por fim, trabalhou-se com a perspectiva de alguma vinculação

e adaptação temática com relação a algumas prováveis prioridades da região
metropolitana de Belém, embora, estrategicamente, isso não fosse explicitado
durante a proposta da simulação.
O primeiro dia do curso foi dedicado a dois módulos de cunho mais expo-
sitivos em que se buscou apresentar e debater tanto as experiências, quanto os
referenciais conceituais e legais sobre os Consórcios Públicos no Brasil. No final
deste primeiro dia foi feita a proposta de formação dos grupos para o trabalho
de simulação dos dias conseguintes, bem como distribuídos os textos-referência
para os trabalhos nos referidos grupos. A entrega antecipada visou permitir
que os participantes tivessem condições de conhecer de antemão a proposta
geral e algumas informações especificas para melhor andamento do exercício.
Nos dois dias consecutivos foi realizado o trabalho de simulação.
No primeiro dia da simulação foi feita uma breve exposição sobre a
proposta do exercício a ser realizado em grupos. Ao total foram formados 4
(quatro) grupos que representariam diferentes entes em questão relativamen-
te à hipotética região metropolitana GranMetro: Município A, Município B,
Município C e Governo do Estado.
A simulação teve como objetivo geral criar um processo de desenvolvi-
mento de mecanismos colaborativos para tomada de decisões relacionadas
ao enfrentamento de problemas metropolitanos, relacionando-o de modo a
facilitar a redução da pobreza e a melhoria das condições de vida das popula-
ções mais vulneráveis.
Entre os objetivos específicos da simulação apresentados aos participantes
listam-se: a) construir um rascunho de agenda metropolitana para a política
de habitação de interesse social, a partir da reflexão conjunta entre todos os
atores governamentais e não governamentais que possam interferir na causa,
desenvolvimento ou solução dos problemas; b) compartilhar a construção de
uma visão integrada do problema da habitação no contexto metropolitano
(origens, dimensão, especificidades geográficas ou econômicas, carências, etc.)
que permita avançar em formas inovadoras de políticas públicas relacionadas;
c) Refletir acerca de alternativas possíveis, no campo político ou jurídico, in-
clusive sobre a conveniência da institucionalização de formas de colaboração
metropolitana; d) oferecer aos participantes uma ocasião de se engajarem
ativamente em um processo colaborativo de tomada de decisão, por meio de
uma oportunidade de desenvolvimento de suas capacidades para atuarem no
contexto metropolitano.

A partir da apresentação inicial foi proposto aos 4 (quatro) grupos que
buscassem se organizar de modo a:
a) elaborar propostas por meio de um documento base por equipe que esta-
belecesse o compromisso da municipalidade em participar de um projeto
para o enfrentamento de um problema comum;
b) organizar uma Mesa-Redonda contando com representantes de todas as
equipes com a meta de se chegar a algum acordo descrito em um memo-
rando de concordância para um programa metropolitano de enfrentamento
ao problema;
c) obter como resultados do processo e com o término da Mesa-Redonda,
produzir um relatório final de modo a descrever o resultado do debate con-
junto das equipes, que poderiam ou não apontar para um consorciamento
ou outras estratégias de enfrentamento do problema colocado.
Ao final da exposição da proposta foi distribuído para cada um dos grupos
o “Texto referencial para a simulação” contendo as informações gerais mais
importantes e traçando o cenário do quadro regional apresentado, bem como
um “Relatório sobre a questão habitacional no cenário metropolitano”.
Perfil e aspectos avaliativos do ponto de vista

dos participantes
Serviram como documentos-base do curso para esta sistematização a
ficha de inscrição preenchida pelos participantes, a lista de presença, uma
ficha de avaliação preenchida quando do término do curso, além de materiais
produzidos ao longo das dinâmicas realizadas. O questionário de avaliação
continha questões abertas e o seu preenchimento por parte dos cursistas era
facultativo. As folhas não continham espaço para a identificação do cursista, de
modo a preservar a identidade e buscar garantir maior liberdade de expressão
de opiniões e idéias no processo de avaliação.
Durante os três dias do curso o público de cursistas participantes variou
de 22 a 26 pessoas, sendo que 6 deles provinham da área de desenvolvimento
urbano, 5 trabalhavam com desenvolvimento regional / consórcios, outros 5
na área de planejamento, 4 no setor da saúde, 3 na área de meio ambiente, 2
com desenvolvimento econômico e 1 proveniente da área da educação. Nota-se
que o público formado era por essência interdisciplinar, de modo que diversos
setores estavam ali representados. Dos participantes, cerca de 38% eram do
sexo feminino e 62% do sexo masculino.

Do ponto de vista da avaliação do curso segundo os cursistas, diversos
aspectos podem ser salientados. Uma das questões propunha que o cursista
avaliasse o grau de aprofundamento relativamente aos conteúdos do curso.
Nesta questão obteve-se a resposta de 17 participantes. Dos que responde-
ram cerca de 24% consideraram excelente o grau de aprofundamento dos
conteúdos, 53% consideraram muito bom, 12% consideraram bom e 12%
consideraram adequado.
As dinâmicas utilizadas durante o curso foram muito bem avaliadas.
Uma das questões propunha que os participantes dessem a sua opinião sobre
as dinâmicas. Foram 14 os cursistas que responderam a esta questão. Cerca
de 52% deles consideraram as dinâmicas excelentes, 24% consideraram muito
boas e 24% consideraram boas.
Uma das questões demandava a opinião dos cursistas com relação ao
grau de adequação entre os objetivos do curso, sua organização e o tempo
disponível para sua realização. Boa parte dos participantes que responderam,
considerou de alguma forma que seria necessário um tempo mais longo ou
mesmo que o tempo foi muito curto. Responderam esta questão 16 pessoas.
Cerca de 6% respondeu que o tempo foi muito curto. Cerca de 12,5% dos que
responderam consideraram que seria necessário que curso fosse estendido por
um semana, outros 12,5% consideraram que seria interessante diluir a dinâmica
da simulação nos três dias do curso (em vez de concentrá-la nos 2 dias finais
como foi realizado). Cerca de 31% considerou que os conteúdos abordados
exigem um tempo maior do que o que foi destinado e apenas 37% respondeu
que o tempo destinado para o curso foi adequado.
Uma das questões provocou os cursistas no sentido de demandar a sua
percepção com relação à avaliação do próprio rendimento no curso. A questão
foi respondida por cerca de 13 participantes. Cerca de 23% considerou excelente
o seu rendimento no curso, 15% considerou muito bom o rendimento, 54%
considerou bom o rendimento e 8% considerou o mesmo adequado.
Outra questão demandava a opinião do cursista com relação ao grau
de atendimento da expectativa com o curso. Responderam esta questão 11
participantes. Dos que responderam 36% consideraram excelente o grau de
atendimento da expectativa, 27% consideraram muito bom o grau de aten-
dimento da expectativa, outros 27% consideraram bom e 9% consideraram
satisfatório o grau de atendimento neste quesito.
Foi solicitado também aos participantes por meio do questionário final
de avaliação do curso que dessem seu parecer sobre o grau de aplicabilidade

dos conhecimentos ali versados ou discutidos nos respectivos ambientes de
trabalho. Responderam esta questão 16 pessoas. Cerca de 6% consideraram
que há um baixo grau de aplicabilidade, outros 6% considerou que há um
bom grau de aplicabilidade na esfera informal, 44% considerou que existe
uma alta aplicabilidade na esfera profissional e institucional e 44% respondeu
que os conhecimentos trabalhados no curso possuem boa aplicabilidade na
construção de governança colaborativa e/ou consórcios públicos.
Considerações finais: dilemas e perspectivas

Pode-se dizer que a experiência de capacitação de quadros técnicos no
Brasil para qualificação no âmbito da governança colaborativa restringe-se a
um numero muito reduzido de projetos e iniciativas e possui um histórico
bastante recente.
Sendo assim, esta experiência levada a cabo por ocasião do projeto de co-
laboração “Consórcios Públicos para Governança Colaborativa” reveste-se de
pioneirismo e interesse para futuras reaplicações e programas de qualificação
profissional, particularmente no âmbito da gestão pública do país.
A especificidade do pacto federativo do Brasil exige que se desenvolvam
alternativas de ação colaborativa de modo que se equacione o fortalecimento
da capacidade das instituições de enfrentar os enormes desafios urbanos, am-
bientais, sociais e econômicos presentes nas regiões metropolitanas.
A organização, planejamento e aplicação deste processo de capacitação
e particularmente deste curso e simulação em Belém mostrou que há um
longo caminho a ser percorrido no processo de implementação de políticas
e programas colaborativos nas regiões metropolitanas. Os obstáculos são
muitos: cultura institucional, arcabouço legal, falta de capacitação e conhe-
cimento de técnicos e gestores, clima de competitividade entre municípios e
estados, diferenças político-ideológicas e partidárias entre diferentes gestões
e governos, entre outras. Entretanto, a experiência mostra que há também
muita aceitação (ao menos no âmbito da simulação) e reconhecimento de
que este (da governança colaborativa) é o caminho possível para enfrentar os
problemas do Brasil urbano e real.
A idéia de se abordar o tema da habitação como problema central a ser
discutido pelos grupos foi bem recebida. E mais que isso, a proposta do pro-
grama de locação social, foi também, de certa fora, acatada, como adequada
à realidade da região metropolitana de Belém.

A avaliação do ponto de vista dos cursistas, da qualidade e adequação
do curso foi bastante positiva. Uma das últimas questões do instrumental de
avaliação demandou sobre o grau de aplicabilidade dos conhecimentos traba-
lhados no curso. Nota-se que apenas 6% consideraram que houve um baixo
grau de aplicabilidade, outros 6% considerou que há um bom grau de aplica-
bilidade na esfera informal, 44% considerou que existe uma alta aplicabilidade
na esfera profissional e institucional e 44% respondeu que os conhecimentos
trabalhados no curso possuem boa aplicabilidade na construção de governança
colaborativa e/ou consórcios públicos.
Este resultado fortalece do nosso ponto de vista, a constatação de que
deve-se avançar com estas agendas relativas à Governança colaborativa e
consórcios públicos, e que, os processos de difusão, capacitação e discussão
sobre sua aplicabilidade e adequabilidade são apenas caminhos óbvios para a
construção de um mundo urbano novo – urgentíssimo e necessário.
Bibliografia
Bidou-Zanchariansen, Catherine (coord.) De volta à cidade: dos processos de gentrifica-
ção às políticas de revitalização dos centros urbanos. São Paulo: Annablume, 2006.
Maricato, Ermínia. Brasil, cidades: alternativas para crise urbana. Vozes: Petrópolis,
2004.
Pinheiro, A.; Lima, J.J.F. A questão habitacional na região metropolitana de Belém.
Coleção Habitare - Habitação Social nas Metrópoles Brasileiras - Uma avaliação das
políticas habitacionais em Belém, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro
e São Paulo no final do século XX.
Ribeiro, Luiz Cesar de Queiroz; Santos Jr. Orlando Alves. In: As metrópoles e a questão
social brasileira. Rio de Janeiro: Observatório das Metrópoles, 2006.
Uemura, M. M. et al. Moradia é central. Cartilha de Projeto de Cooperação. Instituto
Pólis: Fase: UNMP: Oxfam GB, 2009.

Apêndice 1
Desenvolvimento do Perfil Básico
da Metroville/GranMetro
Terry Mc Gee
A descrição das características básicas de Metroville representam uma

tentativa de incorporar informações sobre várias das maiores cidades do Brasil,
para criar um modelo hipotético. Mesmo uma primeira avaliação das infor-
mações sobre vários exemplos de áreas metropolitanas indica que há grandes
diferenças entre as regiões no Brasil. O perfil abaixo, entretanto, talvez seja
mais típico da região sudeste do Brasil. No entanto, há similaridades básicas
em relação a tamanho, crescimento da população, distribuição da população,
economia metropolitana, mercado de trabalho e de habitação, pobreza urba-
na e problemas de transporte e meio ambiente com áreas metropolitanas no
Sudesde da Ásia, particularmente Manila, Bangkok e Jakarta.
Perfil De Metroville
ff Data de estabelecimento: circa de 1710
ff Definição da Área Metropolitana: engloba 39 municipalidades em uma
área de 8051 km2
ff População da Região Metropolitana: 19 milhões (2000 Census)
ff Definição de Área Urbanizada: engloba 21 municipalidades que formam
uma área continua urbana com uma população de16.5 milhões (86.0 %
da população)
ff Crescimento/Decréscimo População 1991-2000 - Area Urbanizada:
93

1991 2000 % Crescimento População
14,433,045 16,468,555 1.48
ff Crescimento/Decréscimo População 1991-2000 Area Urbanizada por

Zona:
1991 (Milhões) 2000 (Milhões) População (% cres/decresc - anual)
Zona Central 7.0 6.0 - 1.4
Zone P-U 5.5 7.0 + 2.7
Zone Per. 1.5 3.0 +5.0
Total 14.0 16.0 +1.1
ff Indicadores Socio-economicos e de serviço (2000) Area Urbanizada por

zona:
Renda Familiar % Mun Principal Peri-urbano Periferia
< linha da pobreza 20 40 60
Escolaridade média dos chefes de família 8.5 6.4 5.5
Desemprego % 14.0 20.0 22.0
Afro-descendentes % 17.0 33.0 42.0
Crianças 0-4 yrs % 6.0 20.0 24.0
Água % 99.0 96.0 93.0
Esgoto% 95.0 85.0 65.0
Habitação illegal 20.0 40.0 60.0
Observações Gerais
1. Metroville vem tendo um crescimento desigual em relação à distribuição
da população desde 1991-2000. A parte central sofreu diminuição da po-
pulação enquanto que as zonas Periurbanas e da preferia continuaram a
crescer absorvendo 3 milhões de pessoas, a maioria na periferia. Ao con-
trário das cidades da America do Norte, a expansão urbana de Metroville
acontece através do crescimento da população mais pobre. Portanto, as
zonas externas ao centro da área metropolitana concetram quase que 2/3
da população da área urbana.
94 | Apêndice 1:

2. Esse tipo de variação do crescimento da população em termos de zonas
tem consequências importantes para as políticas públicas, particularmente
em relação a transporte, provisão de moradia, políticas ambientais e de
geração de empregos.
3. A expansão urbana (urban sprawl) é também consequência do alto preço
da terra na área central e da indústria habitacional que serve à alta classe
média e aos mercados de renda mais alta. Nas áreas periféricas há pouca
evidência de que tanto o setor privado quanto o setor público têm atendido
a demanda de moradias para as populações de baixa renda, as quais têm
sido satisfeitas através de habitações auto-construidas.
4. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento de Metroville é um reflexo das mu-
danças estruturais que estão ocorrendo e que envolvem uma mudança das
atividades de serviço para a zona central, a re-estruturação da indústria na
zona peri-urbana e o crescimento da população pobre nas periferias. Mes-
mo que isso leve a um padrão de segregação espacial de renda e habitação,
isso não significa que não haja a emergência de um mercado de trabalho
metro-regional e de outros fluxos relacionados ao movimento diário das
pessoas, das commodities e da informação, que continuam a ocorrer a nivel
metropolitano regional.
5. Estas observações reforçam a visão de que as políticas habitacionais me-
tropolitanas devem fazer parte de uma política metro-regional que integre
esses diversos setores. Esta observação reforça a decisão de engajamento
das municipalidades em um consórcio inter-municipal que trate de desen-
volvimento habitacional.
Terry Mc Gee | 95

Diagrama De Metroville: Localização Dos Assentamentos Informais
Perfis Dos Três Assentamentos Informais

Tendo com base as informações coletadas em relação a Metroville (ver
Apêndice 1) estabeleceu-se que habitação ‘inadequada’ e a proporção de fa-
mílias vivendo abaixo da linha da pobreza varia de acordo com as principais
zonas ecológicas da metropole: (1) Central (2) Peri-urbana (3) Periferia. De
uma lado, isso faz com que a escolha do atendimento a famílias que são mais
elegíveis para melhoria de suas habitações seja mais fácil pois parece lógico
adotar um foco ‘espacial’ em relação às areas onde a necessidade é mais óbvia.
Entretanto, as políticas que têm tratado de estratégias de remoção ‘total’ de
ocupações informais para outras áreas têm falhado, pelo menos em parte, por-
que essa abordagem de atendimento aos mais carentes falha na compreensão
das diversas características socio-econômicas desses assentamentos informais.
Isto sugere que as estratégias a serem adotadas devem ser multi-opcionais e
ter diversos niveis de abordagem.
96 | Apêndice 1:

A proposta política neste caso de simulação é identificar quais são as
respostas politicas que podem utilizar mecanismos colaborativos do tipo
consórcios públicos para facilitar o alcance dos objetivos de oferecer habitação
adequada às populações de 3 assentamentos informais.
ASSENTAMENTO A (CENTRAL)
ff Data do estabelecimento: 1976
ff Tamanho (2008): 10,000 famílias (População ~ 40,000 pessoas)
ff Localização: 1 km do aeroporto internacional; 8 km da cidade central.
Densamente populado e localizado ao lado de um rio e sujeito a inun-
dações.
ff Status das moradias: ocupação ilegal da área mas muitas das casas já fo-
ram reformadas substancialmente e têm acesso a serviços como água,
energia e esgoto. Houve recentemente, inclusive, o reconhecimento de
facto dos direitos de propriedade.
ff Propriedade da terra: A terra onde está localizado o assentamento é 50%
propriedade da municipalidade e 50% propriedade privada.
ff Serviços Sociais: Estes são limitados. Escolas, clínicas de saúde, etc estão
localizadas fora do assentamento e têm custos para os usuários.
ff Características Socio-Econômicas da população do assentamento:
• Renda familiar: 20 % < linha da pobreza. (2.000 famílias)
• 80 % – pobre e classe média baixa
• Emprego: Formal: por volta de 60 % das famílias tem ao menos um
membro trabalhando em algum emprego com salário. Quase 100%
desses trabalhos estão localizados ou na cidade central ou na zona
peri-urbana da metropole. Informal: 40 % das familias tem rendimento
informal ou de programas de assistência governamental.
Objetivos da Municipalidade Central em relação ao projeto

de moradia social
1. A Municipalidade Central deseja re-urbanizar o assentamento existente
através da provisão de novos serviços: escolas, clinicas de saude, centros
comunitários, recereaçào, etc.
Terry Mc Gee | 97

2. A Municipalidade Central também deseja melhorar a provisão de infraestru-
tura física de serviços incluindo coleta de lixo, drenagem e realinhamento
de lotes para melhorar o sistema viário, etc.
3. Isso deverá implicar na remoção de aproximadamente 20% da área ocupada
(por volta de 3,000 famílias). Não há área adjacente ao assentamento que
possa permitir essa expansão. Essa reurbanização será parte de um processo
através do qual as familias remanescentes terão seus títulos oficializados
e acesso a várias formas de assistência para que possam comprar lotes e
conseguir reformar suas casas.
ASSENTAMENTO B (PERI-URBANO)
ff Data de estabelecimento: 1986. Este assentamento cresceu através de
uma invasão para abrigar migrantes que vieram trabalhar em novas
indústrias durante os anos 80, instaladas a partirde novas politicas go-
vernamentais de incentivo industrial. Nos anos 90s, como resultado da
reestruturação industrial, grande parte dessas indústrias fecharam ou
foram relocadas, deixando atrás um grande desemprego. Alguns dos
trabalhadores desempregados encontraram outros empregos no muni-
cipio central ou na periferia, ou foram relocados com a industria mas
ainda mandam o dinheiro para suas famílias.
ff Tamanho: 4.000 famílias (~16.000 pessoas)
ff Localização: 12 km do centro da cidade central e perto de uma artéria
principal de acesso ao centro.
ff Status das moradias: área ilegalmente ocupada. Direitos de propriedade
não reconhecidos pelo governo municipal. Provisão limitada de serviços
sociais e de infraestrutura física.
ff Propriedade da terra: a área onde o assentamento está localizado é pro-
priedade da prefeitura.
ff Serviços sociais: nenhum no assentamento, mas podem ser acessados
fora do assentamento com custos para os usuários.
ff Características socio-econômicas da população do assentamento B.
• Renda familiar: 50 % das familias < linha da pobreza
• 50 % pobres e classe média baixa
• Emprego: 40 % das familias tem um membro assalariado - 60 % das
famílias têm rendimentos informais ou de programas de assistência
governamental.
98 | Apêndice 1:

Objetivos da Municipalidade Peri-Urbana para
o projeto de moradia social
1. A Municipalidade Peri-Urbana deseja utilizar o lugar onde está o assen-
tamento informal B para desenvolvimento de habitação de classe média.
Em anos recentes, como o preço da terra e das moradias subiu muito na
municipalidade central, e como os rendimentos per capita aumentaram,
há uma crescente demanda por habitações para a classe média que podem
ser desenvolvidas em áreas de médio preço em zonas peri-urbanas. Assim
sendo, há consideravel pressão sobre a municipalidade para prover áreas/
blocos contíguos que permitam o desenvolvimento de habitações em larga
escala (grandes condominios)
2. Neste caso, isso envolve o reassentamento de uma população de 5.000
famílias do assentamento B para uma antiga área industrial localizada a
1km da área presentemente ocupada, que já tem serviços básicos e acesso
a transporte público. Essa área é suficiente para abrigar até 10,000 famílias
com renda média baixa e pobres.
3. A Municipalidade está diante da necessidade de atrair aproximadadmente
5.000 famílias para esse novo desenvolvimento. Encorajados pelos arranjos
financeiros e institucionais oferecidos pelo governo federal (por exemplo,
consórcios públicos) a municipalidade propõe se juntar às outras duas
municipalidades neste desenvolvimento em um esforço para criar um em-
preendimento urbano formal que possa ser visto como um modelo para
resolver os problemas habitacionais das comunidades pobres e de baixa
renda em áreas altamente urbanizadas.
ASSENTAMENTO C (ZONA DA PERIFERIA)
ff Data de estabelecimento: 2003
ff Localização: Assentamento C está localizado a 30 km da região central
metropolitana em uma área que é ambientalmente sensivel e dentro de
um manancial que serve a região metropolitana.
ff Tamanho: 3.000 households (aprox 12.000 pessoas)
ff Status das moradias: Ocupação ilegal, sem diretos de propriedade. Pro-
visão de serviços de infraestrutura física limitados.
ff Propriedade da área: propriedade pública
ff Características socio-econômicas da população do assentamento:
• Renda: 60 % < linha da pobreza, informal ou assistência do governo
• 40 % baixa renda
Terry Mc Gee | 99

• Emprego: Formal: 40 % das familias tem uma pessoa empregada no
setor formal. A maioria das pessoas no setor formal estão empregadas na
municipalidade central ou na zona peri-urbana. Informal: 40 %
Objetivos da Municipalidade da Periferia

1. A Municipalidade deseja relocar esse assentamento como parte da politica
nacional de desocupação das áreas reservadas e ambientalmente sensiveis
para preservação
2. A Municipalidade está propondo re-assentar a população dentro da muni-
cipalidade, mas não consegue achar uma área adequada.
3. Portanto a municipalidade está propondo a relocação de 3.000 famílias para
um novo empreendimento habitacional na municpalidade peri-urbana
Tabela 1: Perfil dos Municípios

Caracteristicas Assentamentos Informais
A Central B Peri-Urbana C Periferia
Data de estabelecimento 1976 1986 2003
Familias 10,000 4,000 3,000
População 40,000 16,000 12,000
Localização: distancia da capital (kms) 8 12 30
Propriedade
Status Lote ilegal Lote ilegal Lote ilegal
Propriedade (casa) de facto ilegal Illegal
Propriedade da terra 50% municipal 100% municipal 100% pública
Infraestrutura fisica ( água, esgoto, etc) 90% 85% 60%
Serviços sociais (escolas, clinicas, etc) limitados limitados limitados
Caracteristicas socio-economicas
20% < linha 50% < linha
pobreza pobreza 60% < linha pobreza
Renda familiar
80% pobre/ 50% pobre/baixa 40% pobre/baixa renda
baixa- renda renda
60% formal 40% formal 20% formal
Emprego
40% informal 60% informal 800% informal
Relocação
Reurbanização Relocação devido a
para novo
Objetivos do projeto do razões de saúde pública e
empreendimento
assentamento ambientais
habitacional
Numero de famílias às quais será oferecida
3.000 4.000 3.000
realocação dentro do projeto.
100 | Apêndice 1:

Apêndice 2
Exemplos de desenvolvimento de cenários
Moradia e Locação Social, Segurança Cidadã,
e Políticas para Juventude
Fernando Bruno
Eduardo Batitucci
Angélica Maia
Cenário 1: Moradia e Locação Social

O Município A considerado o mais importante da GRANMETRO, seja
por sua pujança econômica, seja porque é o centro cultural e de negócios da
região. Tem uma população de cerca de 1.400.000 habitantes, e uma taxa de
crescimento anual da ordem de 0,5 %. Do ponto de vista de serviços públicos
fez uma grande reforma administrativa no início da década, racionalizando a
máquina pública que hoje apresenta os melhores indicadores de saneamento,
de saúde e de renda da região. Conta com cerca de 94 % de matrículas de crian-
ças na 1ª série do ensino público e é o centro hospitalar da região. Apresenta,
como todos os municípios da GRANMETRO, alta desigualdade social, com
cerca de 20% da população habitando em favelas.
Possui uma boa saúde financeira, com crescimento de arrecadação da
ordem de 3% ao ano e com crescimento de gastos, em torno de 2% ao ano.
Concentra a arrecadação de impostos no setor comercial e de serviços.
Exerce forte influência de atração para as correntes migratórias, mas
também uma periferia bastante consolidada e adensada, onde também se
instalam as iniciativas de produção de HIS, acentuando esse processo. Mesmo
101

nas regiões mais centrais, a população de menor renda ocupou terras alagáveis
e margens de rios, com comprometimento da qualidade da água.
Desde o início da década de 90, vem apresentando crescimento das taxas
de criminalidade, hoje em um patamar médio-alto, o segundo pior da região.
Ainda mais recentemente, recebeu investimentos públicos na área de infra-
estrutura (saneamento básico e aterramento), mas igualmente privados, por
parte de construtores e incorporadores interessados na oferta de novas mo-
radias para as classes médias e altas.
Do ponto de vista político, existe uma aliança informal entre o prefeito
do Município A e o prefeito do Município C, que participam de uma mesma
coligação partidária em nível nacional. Na região, o principal competidor
político, é o prefeito do Município B.
Possui uma quantidade significativa de imóveis industriais (tipo galpão de
fábrica) ociosos ou subutilizados, além de prédios e terrenos vagos e a maior
quantidade e proporção de postos de trabalho da região. Tem como uma das
principais marcas de governo a recuperação ambiental e urbanística de uma
porção do território onde existem 2.700 domicílios em assentamentos precá-
rios, sendo que, destes, ao menos 400 localizam-se em várzeas ou faixas de
preservação de cursos d`água.
O município B possui o segundo maior PIB da GRANMETRO, baseado
no setor industrial. Apresenta uma população de cerca de 480.000 habitantes,
com grande parte deles habitando em área urbana. Tem tido o papel de cidade-
dormitório, abrigando uma quantidade considerável de conjuntos e unidades
habitacionais da região.
Do ponto de vista de serviços públicos apresenta uma carência crônica de
gestores capacitados, que apenas muito recentemente vem sendo enfrentada
de forma sistemática. A cobertura de serviços apresenta 85% de atendimento
de esgoto na área urbana, cerca de 88% de matrículas de crianças na 1ª série
do ensino público e possui carências de atenção à saúde na sua pequena área
rural. Com a maior desigualdade social da região, no Município B, 27% da
população urbana habita em favelas.
Apresenta excelente saúde econômica, com crescimento de arrecadação
da ordem de 4% ao ano e crescimento de gastos de apenas 2% ao ano. Con-
centra a arrecadação de impostos no setor industrial e comercial. A partir do
início da década sofreu com um aumento desproporcional em sua taxa de
criminalidade, hoje entre as mais altas da região.
102 | Apêndice 2

Do ponto de vista político, existe uma boa relação entre o prefeito do
Município B e o prefeito do Município C. Disputa, com o prefeito do Município
A, a hegemonia política regional. O município possui uma área central que
também esta perdendo população permanente e periferias que apresentam
grande inchaço populacional em áreas de preservação e pouco impróprias
para os assentamentos humanos.
O Município C é aquele de pior situação econômica e de qualidade de
vida, ambos per capita, da GRANMETRO. Apresenta uma população de cerca
de 100.000 habitantes, com 86% deles habitando a área urbana. Do ponto de
vista de serviços públicos o município tem recebido os maiores prêmios de
gestão pública do país, sendo considerado um exemplar sob variados pontos
de vista. Investiu pesadamente na década passada na regularização fundiária
e na urbanização de vilas e favelas, tendo hoje o menor índice neste quesito
em toda a GRANMETRO.
Do ponto de vista político, o prefeito do Município C procura aumentar
sua influência regional cultivando boas relações com todos os seus colegas. De
todos, é reconhecido como o gestor mais competente. É o município que possui
o maior patrimônio ambiental preservado da região, porém nos últimos anos,
nota-se que o movimento de busca de alternativas habitacionais da população
de baixa renda tem contribuído, entre outros fatores, para a ocupação dessas
áreas de interesse ambiental, gerando impactos e conflitos.
O Estado apresenta uma razoavelmente boa situação econômica. Com
uma população de cerca de 7.000.000 de habitantes, enfrenta um período de
dificuldades econômicas, com déficits públicos acumulando-se nos últimos
anos. O Estado apresenta taxas de criminalidades em patamares altos, e com
conflitos fundiários com tendência a aumentar.
Do ponto de vista político, o Governador é mais próximo ao governo do
Município C, o mais pobre em termos per capita e o que tem menos influência
política regional. A despeito disso, cultiva boas relações com todos os prefeitos
da GRANMETRO.
No âmbito metropolitano, definiu como meta apoiar a recuperação ur-
banística e ambiental proposta pelo município A, bem como frear o ocupação
ilegal nas áreas de manancial da cidade C. Também está disposto a promover
medidas que contenham a periferização da população e expansão da ocupação
na direção das áreas ambientalmente sensíveis que reduziria custos e tempo
de deslocamento intra-regional.
Fernando Bruno | Francisco de Assis Comaru| Eduardo Batitucci | Angélica Maia | 103

Se dispõe a (i) disponibilizar uma área de 50 mil m2 no Município B para
reassentar as famílias removidas das áreas não consolidáveis do projeto encam-
pado pelo município A, assim como (ii) apoiar tecnicamente os municípios
para captar recursos junto ao governo federal para urbanização e integração
dos assentamentos consolidáveis e para executar obras de saneamento básico
na região, (iii) incentivar por meio de recursos o repovoamento de áreas cen-
trais consolidadas dos três municípios por meio da produção de habitação,
principalmente através de um programa piloto de Locacão Social, e ainda (iv)
viabilizar recursos para o Consórcio iniciar um programa regional de constru-
ção de novas moradias destinadas a população de menor renda .
Como condições para apoiar tais ações, exige, por parte dos municípios,
que (i) esses adotem medidas de contenção da periferização da população e
da ocupação de áreas ambientalmente sensíveis, (ii) elaborem e coloquem em
pratica política urbana e fundiária regional que combata a segregação sócio-
espacial e ocupação das áreas ambientalmente sensíveis e ainda (iii) façam a
gestão regional dos recursos destinados para produção de habitação social.
Cenário 2: Segurança Cidadã

Relatório Reservado sobre a Conjuntura Criminal no
Cenário Metropolitano da GRANMETRO
1. Cenário Nacional
Definições Constitucionais
O Artigo 144 da Constituição da República Federativa do Brasil determina
que:
“A segurança Pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é

exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas
e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I-Polícia Federal; II-Polícia
Rodoviária Federal; III-Polícia Ferroviária Federal; IV-Polícias Civis; V-Polícias
Militares e Corpos de Bombeiros Militares;
(....)
§4º Às Polícias Civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem,
ressalvadas as competências da União, as funções de polícia judiciária e a apu-
ração de infrações penais, exceto as militares.
104 | Apêndice 2

§5º Às Polícias Militares cabem a política ostensiva e a preservação da ordem
pública; aos Corpos de Bombeiros Militares, além das atribuições definidas em
Lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil.
(...)
§8º Os Municípios poderão constituir Guardas Municipais destinadas à proteção
de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a Lei;”
Política Nacional de Segurança Pública

A grande novidade em termos nacionais é o PRONASCI – Programa
Nacional de Segurança Pública com Cidadania. Desenvolvido pelo Ministério
da Justiça,
“o Pronasci visa articular políticas de segurança com ações sociais; priorizar a

prevenção no caminho de atingir as causas que levam à violência, procuran-
do não abrir mão das estratégias de ordenamento social e segurança pública.
(...) Entre os principais eixos do Pronasci destacam-se a valorização dos pro-
fissionais de segurança pública; a reestruturação do sistema penitenciário; o
combate à corrupção policial e o envolvimento da comunidade na prevenção
da violência. (...) Para o desenvolvimento do Programa, o governo federal in-
vestirá R$ 6,707 bilhões até o fim de 2012. Além dos profissionais de segurança
pública, o Pronasci tem também como público-alvo jovens de 15 a 24 anos à
beira da criminalidade, que se encontram ou já estiveram em conflito com a
lei; presos ou egressos do sistema prisional; e ainda os reservistas, passíveis de
serem atraídos pelo crime organizado em função do aprendizado em manejo
de armas adquirido durante o serviço militar. (...) A execução do Pronasci se
dá por meio de mobilizações policiais e comunitárias. A articulação entre os
representantes da sociedade civil e as diferentes forças de segurança – polícias
civil e militar, corpo de bombeiros, guarda municipal, secretaria de segurança
pública – será realizada pelo Gabinete de Gestão Integrada Municipais (GGIM).
O Pronasci será coordenado por uma secretaria-executiva em nível federal e
regionalmente dirigido por uma equipe que atuará junto aos GGIM e tratará
da implementação das ações nos municípios. (...) Para garantir a realização
das ações no país serão celebrados convênios, contratos, acordos e consórcios
com estados, municípios, organizações não-governamentais e organismos
internacionais”1.
Um dos grandes marcos regulatórios do PRONASCI é o SUSP – Sistema

Único de Segurança Pública, que visa disciplinar a organização e o funciona-
1 Descrição do Pronasci disponível no site do Ministério da Justiça: www.mj.gov.br Acesso em

14/05/2009

mento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, regulando o Art. 144
da Constituição Federal (documento em anexo). Neste documento, chamam à
atenção o Art. 4º, que discrimina os princípios aos quais a atuação dos órgãos
responsáveis pela segurança pública atenderão, e mais dois artigos, todos com
texto transcrito a seguir:
“Art. 4º A atuação dos órgãos responsáveis pela segurança pública atenderá

aos seguintes princípios:
I-proteção dos direitos humanos;
II-respeito aos direitos fundamentais e promoção da cidadania e da dignidade
da pessoa humana;
III-resolução pacífica de conflitos;
IV-uso proporcional da força;
V-eficiência nas ações de prevenção e redução de desastres; e
VI-participação comunitária;
Art. 6º Fica instituído o Sistema Único de Segurança Pública – SUSP, integrado
pelos órgãos mencionados no art. 144 da Constituição e pela Força Nacional
de Segurança Pública, que atuarão nos limites de suas competências, de forma
cooperativa, sistêmica e harmônica.
Parágrafo Único: As Guardas Municipais poderão colaborar em atividades
suplementares de prevenção na implementação cooperativa das políticas de
segurança pública dos entes federados.
Art. 31º É responsabilidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios a construção e execução de políticas públicas voltadas para a im-
plementação da segurança cidadã”.
2. Cenário Metropolitano
Diagnóstico da Conjuntura Criminal em Minas Gerais

A dinâmica da evolução da conjuntura criminal em Minas Gerais aponta
para um aumento desproporcional nas Taxas dos Crimes Violentos, ocorrido
entre o final da década de 1990 e o início dos anos 2000. Para se ter uma idéia,
a taxa de crimes violentos por 100 mil habitantes apresentou um aumento de
quase 300% entre 1995 e 2004, como podemos observar no Gráfico 1:
106 | Apêndice 2

600
Taxa de Crimes Violentos por 100 mil habitantes - Minas 500
400
Gerais
300
200
100
0
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Ano
Gráfico 1: Taxa de Crimes Violentos* por 100 mil habitantes - Minas

Fonte: Armazém de ocorrências da Polícia Militar de Minas Gerais e Divisão de Crimes contra a vida da Polícia Civil de
Minas Gerais. Elaboração: NESP-Núcleo de Estudos em Segurança Pública da Fundação João Pinheiro
A partir de 2003 observa-se estabilidade e posterior redução das taxas,

que hoje ainda se encontram elevadas, mas um pouco abaixo dos patamares
observados no ano 2000. Para o caso dos Homicídios, o comportamento da
dinâmica criminal no Estado é semelhante, com aumento de 100% observado
entre os anos de 1997 e 2005, com movimento de estabilização e ligeira queda
daí para diante, como podemos observar no Gráfico 2, a seguir.

25
Tx de Homicídios por 100 mil habitantes - Minas Gerais
20
15
10
0
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Ano
Gráfico 2: Taxa de Homicídios por 100 mil habitantes - Minas Gerais

Elaboração: NESP-Núcleo de Estudos em Segurança Pública da Fundação João Pinheiro
Muitas questões perpassam o entendimento destas dinâmicas, especial-

mente quando tentamos explicar o aumento do final da década de 90 e a queda
de meados dos anos 2000.
Variáveis consideradas relevantes para o debate nacional, entre outras,
abordam o seguinte: aperfeiçoamento dos mecanismos de Planejamento, Ges-
tão e Controle na área de Segurança Pública (especialmente para as Polícias e a
área de informações), aumento dos recursos públicos investidos e sua continui-
dade e sustentabilidade, diminuição da dinâmica da violência na criminalidade
organizada, aumento da capacidade de interlocução com os Municípios e das
políticas públicas municipais na área (especialmente políticas de prevenção
e guardas municipais), maior participação social (especialmente através de
ONG’s) e conseqüente maior qualificação do debate público, questões de
natureza demográfica (como a queda na proporção da população residente
de 15 a 24 anos), uma conjuntura econômica favorável e, por fim, políticas de
encarceramento em massa.
No caso de Minas Gerais há uma importante mudança implementada
a partir de 2003, a primeira política governamental sistemática de segurança
pública no Estado, na qual uma das necessidades mais urgentes identificadas
para a reorganização do Sistema de Segurança Pública foi a construção de ins-
trumentos institucionais que permitissem a gestão do sistema e o seu controle,
108 | Apêndice 2

de forma minimamente eficiente. Além da própria racionalização de atividades
oferecida pelo novo arcabouço institucional, a Secretaria de Estado de Defesa
Social, procurou-se institucionalizar instrumentos específicos para demandas
específicas. A integração e coerência sistêmica, por exemplo, foi objeto de pelo
menos três intervenções robustas, executadas através da criação do “Sistema
Integrado de Defesa Social” – SIDS, das “Áreas Integradas de Segurança Pú-
blica” – AISP’s, e do IGESP – “Integração e Gestão da Segurança Pública”.
Além destas questões, a criação do arcabouço institucional da Secretaria
de Estado de Defesa Social recolocou a questão prisional a partir de uma nova
ótica sistêmica, com o advento da Subsecretaria de Administração Prisional, a
SUAPI. Finalmente inserida dentro do aparato sistêmico que regula a Justiça
Criminal em Minas Gerais a questão prisional passou a receber investimentos
maciços na construção de penitenciárias, no atendimento dos detentos, mas
especialmente, com a implantação do Modelo Referencial de Gestão Prisional,
que hoje regula e controla todos os procedimentos necessários ao funciona-
mento adequado da vida prisional, seja do ponto de vista da segurança, do
atendimento e da ressocialização.
Por fim, pela primeira vez, foi dada importância estratégica para a ques-
tão da prevenção à criminalidade, com o surgimento da Superintendência
de Prevenção à Criminalidade no escopo da Secretaria de Estado de Defesa
Social. Esta superintendência conta, hoje, com quatro grande programas, to-
dos desenvolvidos em base local e, portanto, com alta dependência da esfera
municipal para sua manutenção e sustentabilidade.
Questões Metropolitanas
A dinâmica criminal metropolitana segue o mesmo movimento percebido
para o Estado, com grande aumento nas taxas de criminalidade em meados
da década de 90 e quedas sistemáticas observáveis a partir de 2004 em diante.
Alguns indicadores neste sentido são apresentados na Tabela 1, a seguir.
Dois grandes desafios estão, entretanto, presentes para a realidade dos
municípios.
Entretanto, será necessário um grande investimento público no aumento
da nossa capacidade de entendimento das dinâmicas associadas aos programas
de prevenção à criminalidade e os seus efeitos, ainda em nível superficial, o que
impacta na sustentabilidade em longo prazo destas políticas e programas.

Cenário 3: Políticas Metropolitanas Para Juventude
Descrição geral
Nesse exercício, o governo federal solicitou que quatro municípios, em
conjunto com o governo estadual, desenvolvam um programa metropolita-
no de âmbito regional para reduzir as taxas de evasão escolar e promover o
engajamento político dos jovens na faixa etária de 15 a 17 anos. O programa
se propõe a reunir estudantes dos últimos anos do ensino fundamental ou do
ensino médio e estagiários de universidades regionais com o objetivo de enco-
rajar os estudantes a se envolverem nas suas escolas e nas suas comunidades.
Os estagiários atuarão como coordenadores de participação comunitária e
motivarão os estudantes a trabalharem juntos para alcançarem um objetivo
comum. Por exemplo, um estagiário da faculdade de Administração pode
ajudar os estudantes a entender e desenvolver projetos de negócios em suas
comunidades (brechós, cooperativas, banco de alimentos, etc.), um estagiário
de música poderia trabalhar com os estudantes para organizar um festival de
música comunitário.
O programa será oferecido a alunos de 15 a 17 anos que estejam nos anos
finais do ensino fundamental ou cursando o ensino médio. O programa dará
oportunidade para que os alunos dessa faixa etária interajam entre si, o que
pode ter um impacto positivo para muitos desses jovens, que geralmente con-
vivem na sala de aula com alunos muito mais novos do que eles em virtude da
distorção idade-série. Além disso, esses jovens terão uma oportunidade única
de interagir com estudantes universitários, e esse contato pode ser benéfico
como fonte de informação e estímulo para a permanência dos jovens de 15 a
17 anos na escola. De fato, pesquisas sugerem que programas como esses – do
tipo mentoring -, quando desenvolvidos dentro do contexto e da realidade em
que os jovens vivem, tem o potencial de promover uma transição bem-sucedida
da juventude para a vida adulta. 2
Parte-se do pressuposto de que alguma forma de consórcio público será
estabelecida para facilitar o desenvolvimento do programa. O estudo piloto
produzirá uma agenda estratégica para fazer frente às taxas de evasão escolar
e à falta de engajamento político dos jovens. Essa agenda poderá se aplicar
ao contexto do estudo piloto (os municípios participantes da simulação) ou
poderá servir de base a uma política educacional da juventude mais ampla
2 http://www.infed.org/learningmentors/mentoring.htm (10/23/2009)
110 | Apêndice 2

de âmbito metropolitano. O estudo de caso para o exercício de simulação se
concentrará em quatro escolas de quatro municípios cujas populações estão
integradas em um mesmo sistema urbano metropolitano.
O grupo etário de 15 a 17 anos é frequentemente considerado uma divi-
são crítica na juventude que requer uma atenção específica porque é a fase da
vida imediatamente anterior à transição legal para a vida adulta. De muitas
formas, esse grupo etário representa verdadeiramente uma fase determinante
do tipo de adultos que esses jovens serão. Assim, uma intervenção social e
educacional para promover engajamento cívico-político entre os jovens dessa
faixa etária traria benefícios duradouros para a sociedade como um todo.
Por outro ângulo, dar oportunidade a esses jovens de aprender a usar seu
conhecimento para contribuir na arena de ações comunitárias é um processo
fundamental para se alcançar uma maior justiça social. Ao mesmo tempo, é
essencial valorizar a contribuição que os jovens de 15 a 17 anos podem dar
aos processos de governança pública, bem como favorecer o crescimento do
capital social, cultural e político desses jovens. É importante ressaltar, enfim,
que o reconhecimento do potencial que a juventude tem por causa de (e não
apesar de) sua identidade jovem significa dar espaço a esses jovens para agir
como cidadãos e não esperar até que eles se tornem adultos.
Um projeto multi-dimensional na oferta de programas para a
juventude: as condições concretas favoráveis para a implantação de
uma experiência inovadora para enfrentar a evasão escolar e a falta
de participação política dos jovens de “Metroville”
Dados para o desenvolvimento do programa:
a) A oportunidade parece ser adequada para se experimentar um programa
educacional multi-dimensional e inovador voltado para os jovens de 15 a
17 anos nos últimos anos de escola fundamental ou no ensino médio. A
Petrobras concedeu uma verba à Secretaria da Juventude do municio B para
criar um programa para que estudantes de 15 a 17 anos, alunos do ensino
fundamental ou do ensino médio, se envolvam em projetos de desenvol-
vimento comunitário sob a orientação de estagiários de universidades. O
objetivo seria reduzir as taxas de evasão escolar e promover o envolvimento
político dos jovens em suas comunidades.
b) De acordo com dados do Ministério da Educação, dos 1696 alunos matri-
culados nos últimos dois anos do ensino fundamental nas quatro escolas de
mais baixo rendimento em cada um dos quatro municípios da simulação,
379 (22%) têm idade de 15 a 17 anos

c) De acordo com dados do Ministério da Educação, há aproximadamente
800 alunos matriculados nas quatro escolas estaduais de menor rendimento
dos quatro municípios cursando o ensino médio e com idades de 15 a 17
anos. Nessas escolas, a partir desse ano, é obrigatória a oferta do curso de
Sociologia, com foco em processos de construção da cidadania e envolvi-
mento comunitário.
d) Considerando a informação acima, foi decidido se planejar um programa
educativo multidimensional para os jovens de 15 a 17 anos das escolas men-
cionadas. Nesse programa piloto, os alunos seriam divididos em grupos de
até quarenta alunos sob a orientação de um coordenador de envolvimento
comunitário (estagiário). Esses jovens participarão do programa por um
ano, trabalhando com o coordenador para desenvolver projetos dentro
da escola e na comunidade em diversas áreas. Poderá haver uma conexão
entre o trabalho do coordenador e os professores da disciplina Sociologia
nas escolas de ensino médio.
e) Os estagiários devem ser alunos de graduação ou pós-graduação interes-
sados em mudanças sociais. Eles atuarão como modelos para os alunos do
ensino fundamental através de um relacionamento específico entre jovens
de diferentes gerações, baseado na troca de experiências. Para os estudantes
universitários, o programa ofereceria experiência profissional na área de
trabalho comunitário e com a juventude, além de ser uma oportunidade
para dar uma contribuição social e fazer a diferença. Os estagiários orga-
nizariam atividades que motivariam os alunos a permanecer na escola e
até mesmo a desenvolver um sentimento de pertencimento à comunidade
escolar e do entorno em que moram. Os projetos poderiam englobar desde
áreas como ciências, até esportes, meio-ambiente ou empreendedorismo
e estimulariam os estudantes a contribuir para o desenvolvimento de suas
comunidades. A participação no programa poderia contar como créditos
de disciplinas, seja para os estudantes universitários ou para os estudantes
de ensino fundamental/médio, facilitando a conclusão de níveis escolares
nos dois casos.
112 | Apêndice 2

Perfil Básico Dos Municípios De “Metroville”
Município B Município C Município D
Município A
Dados (Peri-urbano – (Peri-urbano – (Periférico –
(M. capital)
12 km da capital) 20 km da capital) 24 km da capital)
1.228 km 106 km quadrados 591 km quadrados

Área/População 313 km quadrados
quadrados 196.422 100.279
(2006) 2.416.920 habitantes
313.584 habitantes habitantes habitantes
PIB (2006) (R$) 22.537.715,80 1.358.955,40 2.381.472,66 534.013,94
PIB per capita

9.324,27 reais 12.333,62 reais 12.124,27 reais 5.325,98
(2006)
IDH (2003) 0.786 0.721 0.736 0.691
População População População

População
Dados Urbana: 90,26% Urbana: 99,69 % Urbana: 74, 05 %
totalmente urbana
demográficos Rural: 9,74% Rural: 0,31% Rural: 25, 95%
Fem: 53,20%
(2000) Fem: 50,77% Fem: 50,81% Fem.: 50,70%
Masc: 46,80%
Masc: 49,23% Masc : 49,19% Masc.: 49,30%
População na linha
43,17% 52,83% 55,53% 58,54%
de pobreza (2003)
Fonte : IBGE Cidades – Dados disponíveis no site http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1 Coletados em

17/01/2010) Confederação Naconal de Municípios – Dados disponíveis no site http://cnm.org.br/dado_geral/mumain.
asp?iIdMun=100123060 Coletados em 17/01/2010)
DADOS SOBRE A JUVENTUDE DE “METROVILLE”

Dados Município A Município B Município C Município D
População de 15 a 17 anos (2001) 138.622 16.186 11.805 5.522
Porcentagem de jovens 15-17 em relação à
6.4% 6.4% 6.5% 6.2%
população total
Analfabetismo de 15 a 17 anos
2.96% 4.67% 3.69% 4.24%
(2000)
No. De matrículas de 5ª. A 8ª. Série > 14

59.766 7.404 4.806 3.188
anos (2006)
Taxa de evasão escolar 5ª a 8ª séries (2005) 16.6% 9.9% 7.1% 7.5%

Total matrículas ensino médio (15 a 17 anos)
40.912 5.055 6.196 2.512
(2006)
Taxa de evasão escolar ensino médio 26.7% 21.6% 21.1% 21.2%
Fonte: http://www.edudatabrasil.inep.gov.br/. Dados coletados em 18/01/2010

Observações gerais:
1. Metroville tem a quarta pior taxa de evasão escolar do país de 0 a 17
anos.
2. Na faixa etária de 15 a 17 anos, o primeiro motivo apontado para o abando-
no escolar é o desinteresse (42,68%), seguido pela necessidade de trabalhar
(21.98%).
(Fonte: pesquisa FGV/2009)
114 | Apêndice 2

Apêndice 3
Exemplos de desenvolvimento de Perfis
para os participantes da simulação
Eduardo Batitucci
MUNICÍPIO A - PREFEITO
PERFIL:
ff Possui um perfil técnico, racional, além de ser um político experiente.

É prefeito do município mais importante da GRANMETRO que, a des-
peito do investimento, ainda vem lutando com taxas de criminalidade
de média intensidade e custos crescentes na área. A despeito de ser um
município com situação financeira saudável, vêm sendo pressionado a
reduzir custos e racionalizar a máquina pública, no sentido de construir
sustentabilidade econômica para o futuro. Foi o primeiro prefeito da
GRANMETRO a desenvolver políticas específicas para a área de Segu-
rança Pública, por isso sendo reconhecido como um inovador, o que
transformou estas políticas no carro chefe de sua administração.
MISSÃO:
ff Manter e melhorar as políticas públicas de Segurança Pública do Muni-

cípio (que tem o potencial para representar um grande bônus político
no futuro ), sem aumentar os custos associados a estes programas, au-
mentando sua efetividade na redução da criminalidade.
115

OBJETIVOS A SEREM ALCANÇADOS
(em ordem de importância)
ff Capitalizar na arena política os programas de Segurança Pública Muni-

cipal, em nível regional, estadual e federal.
ff Construir um grande acordo regional que permita a diluição dos custos
e o aumento da efetividade das políticas de Segurança Pública Munici-
pais.
AÇÕES ACEITÁVEIS:
ff Reduzir os custos da área de Segurança Pública

ff Apóia fortemente o estabelecimento de convênios e parcerias.
ff Acredita que as políticas do Município A deveriam ser assumidas como
paradigma para um acordo regional, por serem as mais antigas e conso-
lidadas
AÇÕES NÃO ACEITÁVEIS:
ff Aumento do atual perfil de custos da área de Segurança Pública do Mu-

nicípio.
ff Queda da eficiência das políticas de Segurança Pública do Município.
ALIANÇAS/DESAVENÇAS:
ff Possui excelentes relações com o Prefeito do Município C mas não pos-

sui boas relações políticas com o Prefeito do Município B.
MUNICÍPIO B - SECRETÁRIO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL
PERFIL:
ff Oriundo das bases eleitorais do prefeito possui boa experiência de parti-

cipação social como presidente (por vários mandatos) de associação de
moradores de um bairro do Município. Não tem experiência anterior
de gestão executiva e ocupa, pela primeira vez, cargo desta natureza.
Não tem qualquer experiência com a questão segurança pública, mas é
muito motivado e apresenta muita vontade de aprender.
116 | Apêndice 3

MISSÃO:
ff Contribuir para as questões de segurança pública do Município, segundo

determinações do Prefeito.

(em ordem de importância):
ff Seguir as determinações do Prefeito para a área de Segurança Pública.

ff Desenvolver uma rede de entidades da sociedade civil que possam apoiar
a consolidação das políticas desta área no Município.
ff Apoiar a Guarda Municipal no exercício de suas atividades.
ff Apóia fortemente o estabelecimento de convênios e parcerias, desde

que atendam os interesses do projeto político do Prefeito.
ff Deseja uma boa relação com o Chefe da Guarda Municipal, e pretende
apoiá-lo em suas demandas junto ao Prefeito e à comunidade.
ff Qualquer ação que vá de encontro à plataforma política do Prefeito deve

ser analisada com muito cuidado e, preferencialmente, rejeitada.
ff Possui excelentes relações com o Prefeito, tendo sido um dos seus mais
importantes cabos eleitorais no passado. Entende que os problemas de
segurança pública do Município B são muito graves e, portanto, deseja
ter excelentes relações com os outros Secretários de Participação Social
e com os outros Chefes de Guarda Municipal da GRANMETRO.
Eduardo Batitucci | 117

REPRESENTANTE DA SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA
PERFIL:
ff O representante da Sociedade Civil é o habitante típico da GRANME-

TRO. Com idade entre 30 e 45 anos, segundo grau completo e de classe
média-baixa, tem fortes opiniões sobre o aumento da criminalidade na
região, e acredita que a solução dos problemas passa, de alguma forma,
pelas políticas de prevenção à criminalidade. Tem bastante experiência
de participação em conselhos municipais (Direitos Humanos) e associa-
ções de moradores do bairro e boa vontade para resolver os problemas
que se propõe.
MISSÃO:
ff Assumir um papel crítico mais substantivo nas atividades de Segurança

Pública no município, através da participação nas políticas específicas
para a área, tendo por instrumento as organizações de representação de
classe, os conselhos, clubes de serviço e associações de moradores.
ff De acordo com a demanda, contribuir, através da participação voluntá-
ria, nas atividades de natureza pública, voltadas para a área.

(em ordem de importância):
ff Melhorar a qualidade de vida genérica na sua região ou município.
ff Participar das atividades de prevenção à criminalidade do município.
ff Redução de recursos financeiros para a área de prevenção à criminalidade
ff Possui muito boas relações com a área de políticas sociais da prefeitura
118 | Apêndice 3

A Posteriori
Governança Metropolitana, Capacitação
e Aprendizagem Social
Nas últimas décadas, a praxis da governança urbana no Brasil (e em ou-

tros lugares) tem promovido cada vez mais a competição inter e intraurbana,
desconectada de complexos mecanismos, processos e instituições por meio das
quais cidadãos e governos articulam seus interesses, mediam suas diferenças e
exercem seus direitos e obrigações legais. Os cidadãos observam a deterioração
na qualidade de sua vida diária e na segurança de seus bairros, com o assimé-
trico desenvolvimento espacial destruindo a ordem urbana em favor de novas
políticas urbanas que tornam a cidade mais e mais propícia à produção flexível
e ao consumo individual. Isso ocorre em detrimento do meio-ambiente, da
qualidade do ar, da segurança, da saúde pública e de uma comunidade viva de
desenvolvimento econômico A crise metropolitana é descrita e discutida por
muitos autores destacados nessa série de livros1,porque, de muitas formas, ela
acompanha a implementação das políticas urbanas neoliberais, que trouxeram
miséria à maioria dos moradores urbanos. Uma abordagem democrática da
gestão urbana foi sacrificada em favor de outra que privilegia desproporcio-
nalmente as entidades privadas e de negócios (Erminia Maricato, Luiz Cesar
de Queiroz Ribeiro, Orlando Alves dos Santos, Sergio Azevedo, Jeroen Klink,
Terry Mcgee, para citar alguns).
1 A série ‘Limites da Cidade’, financiada pelo Projeto Novos Consórcios Públicos, tem cinco títulos,
incluindo esse, em Português e Inglês: Inclusão, Colaboração e Governança Urbana: Perspectivas
Brasileiras, Perspectivas Canadenses, Experiências Brasileiras e Canadenses, e Desafios nas Regiões
Metropolitanas Brasileiras e Canadenses.
119

No entanto, nós propomos “uma luz no fim do túnel”, mesmo se hoje
ela ainda está muito escura. O Projeto Novos Consórcios Públicos, em um
período de tempo relativamente curto, foi capaz de reunir uma rede informal
de atores metropolitanos que estão não apenas contribuindo para um melhor
entendimento da crise metropolitana, como estão também interessados em
se engajar na busca pelo conhecimento que pode ser partilhado com todos
protagonistas urbanos. Uma das formas na qual esse compartilhamento pode
ocorrer pode acontecer e ser expandida por meio de um programa de capaci-
tação a longo prazo. Aqui, não estamos falando de simplesmente transmitir
informações aos gestores e representantes da sociedade civil. Estamos falando
de uma abordagem que inclua e faça uso das experiências, práticas e expertises
dos atores na criação de um novo conhecimento que possa então direcionar
novos experimentos na governança urbana metropolitana.
Nossa experiência com o Projeto Novos Consórcios Públicos mostrou
que é possível discutir a razão e viabilidade de uma região metropolitana ‘pro-
gressiva’ como alternativa à atual neoliberal. Nós mostramos que é possível
desenvolver pelo menos um mecanismo de governança colaborativa – um
consórcio público de acordo com a nova regulamentação legal fornecida pela
Lei 11.105/2005 que regula os Consórcios Públicos no Brasil — que possa
dar resposta à exclusão social e urbana e abrir um novo caminho na direção
de uma possível estrutura regional e na direção de metrópoles mais justas,
sustentáveis e progressivas.
Apesar de ter criado um consórcio público orientado à inclusão social, o
Consórcio Regional para a Promoção de Cidadania Mulheres das Gerais2, essa
não será a única resposta à atual crise urbana. Mesmo assim, sugerimos que
essa experiência represente uma lição substancial sobre governança metropo-
litana. A formação de consórcio para promover a inclusão social é possível. Ela
exige a abordagem de desafios institucionais e políticos, mas pode ser feita.
No entanto, é um processo árduo e leva tempo. Por isso, muitos dos esforços
do Projeto NCP foram concentrados em dar resposta aos pedidos de atores
metropolitanos por mais informações, reflexões e discussões para explorar a
governança urbana.
Quando refletimos sobre governança metropolitana, é essencial reconhe-
cer que a discussão e experiência de cooperação interjurisdicional são passos
2 O Consórcio Regional Mulheres das Gerais é uma instituição pública criada por quatro municípios
da Região Metropolitana de Belo Horizonte para promover igualdade de gênero, e especificamente
lutar contra a violência contra a mulher.
120 | A Posteriori

críticos para atingir a promoção de uma governança regional mais eficaz,
mesmo se a cooperação entre os diferentes níveis de governo e jurisdição não
possa garantir resultados justos e democráticos, como, por exemplo, o estímulo
à inclusão social. A necessidade de formas mais colaborativas de governança e
cooperação interjurisdicional pode ser facilmente destacada pelo fato de que
a maioria dos problemas metropolitanos, como as crescentes taxas na crimi-
nalidade, violência, falta de habitação social, poluição, degradação ambiental,
desemprego etc. não respeita bordas geográficas e jurisdições governamentais.
E, como descrito em muitos artigos nos livros da ‘Série Limites da Cidade’,
existem tantos obstáculos à cooperação regional e interjurisdicional, quantos
apegos extremos à autonomia, recursos locais e desigualdades econômicas en-
tre e dentro dos municípios, fragmentação e interesses econômicos centrados
na jurisdição que induzem a competição intrarregional e intrametropolitana.
Há uma grande necessidade, dessa forma, de uma maior cooperação interju-
risdicional se soluções efetivas e oportunas têm de ser criadas.
E, no entanto, pouco tem sido feito para superar esses obstáculos, mesmo
se as ferramentas existem. Os problemas enfrentados pela população urbana
de baixa renda exigem novas e inovadoras formas de governança metropoli-
tana que admitam mecanismos de coordenação e ação coordenada entre os
municípios e os governos nacionais. Oportunidades importantes de avançar
com a governança metropolitana foram identificadas na Nova Lei Brasileira
de Consórcios Públicos 11.107/2005 que autoriza governos de todos os níveis
a formar novos consórcios públicos ou mecanismos interjurisdicionais inova-
dores e instituições de interesse público. A Nova Lei de Consórcios Públicos
está entre as mais recentes oportunidades de democratizar o planejamento e
a governança à nível regional no Brasil.
A experiência do Projeto Novos Consórcios Públicos sugere que esses
obstáculos podem ser superados caso haja pessoas capazes dispostas a promover
governança participativa utilizando a nova lei como maneira de fomentar a in-
clusão social. De suma importância, ela exige uma nova forma de pensar sobre
e trabalhar para a colaboração de modo a alinhar os planejadores municipais
e estaduais, burocratas e a sociedade civil para pressionar as elites políticas e
tomadores de decisão a reconhecerem o valor da Nova Lei de Consórcios e
empregar a colaboração na governança urbana regional.
Mudar a cultura institucional existente, que não favorece a cooperação,
é fundamental. É essencial conceber iniciativas de capacitação que estimulem
novos conhecimentos e uma conscientização regional. Um obstáculo é o tra-
A Posteriori | 121

dicional conhecimento técnico que aceita que a boa governança pode levar à
eficiência e eficácia, mas não se preocupa necessariamente com a necessidade
de abordar a exclusão social e a distribuição desigual de poder e recursos no
ambiente urbano. É necessário enfatizar que, convencionalmente, a participa-
ção direta e indireta nos processos de tomada de decisão sobre a governança
pode ser restrita a poucas pessoas ricas, educadas, cultas e poderosas. Novas
iniciativas têm de desafiar o status quo, e pressionar o governo e os processos
de tomada de decisão a serem responsáveis responsivos e transparentes.
A abordagem estratégica original do Projeto foi definida como pesquisa-
ação colaborativa (PAC). Ela propõe que os parceiros brasileiros e canadenses
e outros (como, por exemplo, ONGs, organizações de base e outras univer-
sidades) trabalhem juntos para conceber experimentos de consorciamento
que produzam conhecimento para auxiliar as diversas instâncias de governo
na elaboração de políticas, e por meio de consórcios que estimulem a inclu-
são social. Uma estrutura geral foi desenvolvida, apresentando questões de
interesse nacional, assim como algumas questões específicas para as cidades,
abordando-as de forma a gerar um conhecimento que seja útil tanto a lon-
go prazo como imediatamente. O projeto foi estruturado de acordo com
a pesquisa-ação colaborativa fornecida para realizar experimentos com os
diferentes tipos de consórcios no decorrer do projeto. A abordagem original
de PAC foi guiada por uma estratégia de gestão adaptativa para monitorar a
efetividade da estrutura geral da pesquisa-ação (questões gerais e métodos,
tipos de atores) e ajustar essa estrutura conforme necessário, na medida em
que o projeto progrediu. Essa abordagem, como indicado antes, apresentou
resultados variados de acordo com a ação de consorciamento em cada região,
mas em todos os casos essa ação contribuiu para o aprendizado – não apenas
sobre os ‘diferentes tipos de consórcios’ que podem ser objetivados (como con-
sórcios de vários temas diferentes, em diferentes localidades, ou de diferentes
níveis jurisdicionais), mas também sobre diferentes tipos de oportunidades e
restrições para o consorciamento e outras formas de colaboração interinsti-
tucional que se apresentam nos variados contextos e os efeitos de diferentes
estratégias de consorciamento/colaboração alternativas.
A abordagem de pesquisa-ação incluiu uma estratégia para a disseminação
de conteúdo, como, por exemplo, o conhecimento ganho que podia auxiliar a
responder questões relevantes à política para a governança colaborativa, e uma
estratégia para incentivar a aprendizagem social. O aprendizado adquirido na
primeira fase no Projeto, no entanto, levou à decisão de realizar uma grande
122 | A Posteriori

mudança na abordagem estratégica do Projeto em sua segunda fase: a abor-
dagem de pesquisa-ação colaborativa ampliou para se tornar o aprendizado
colaborativo por meio de pesquisa-ação-educacional.
Essa mudança de estratégia significou que uma ênfase maior seria coloca-
da no (a) fortalecimento da capacidade dos atores institucionais e da sociedade
civil para elevar sua contribuição à formação e implementação de consórcios
públicos – nos níveis local, regional e nacional e no (b) fortalecimento das
competências dos capacitadores para elevar o conhecimento, as habilidades e
atitudes relevantes ao consorciamento por meio de cursos e workshops sobre
a construção de consórcios e a conscientização regional para atores institucio-
nais, a sociedade civil e gestores públicos.
Os artigos desse livro abordam a questão de como a capacitação de atores
colabora com as questões metropolitanas. O Projeto Novos Consórcios Públi-
cos ajudou a desenvolver programas de extensão universitária e programas de
formação governamental, assim como materiais e currículos inovadores para
cursos de extensão como exercícios de laboratório de simulação urbana. Esses
materiais compõem o que podemos chamar de ‘pedagogia da governança co-
laborativa’, e eles foram desenvolvidos para equipar os atores metropolitanos
nos seus papéis para criarem uma metrópole melhor. Nós acreditamos que a
capacidade realizar ações para atingir a coesão social e institucional pode ser
aplicada com êxito, mesmo dentro de um contexto caracterizado por incertezas
e complexidades, por meio da promoção contínua de discussões, intercâmbio
de conhecimentos e aprendizado social.
A Posteriori | 123

Sobre os Colaboradores
Leonora Angeles
é professora junto à School of Community and Regional Planning (SCARP) e
ao Centre for Women’s and Gender Studies (CWGS), e pesquisadora junto ao Cen-
tre for Human Settlements (CHS), da University of British Columbia (UBC). Suas
pesquisas envolvem a análise das perspectivas feministas em desenvolvimento
internacional, políticas sociais, gênero e globalização. Lenora está envolvida em
projetos de pesquisa aplicada e capacitação no Brasil, Vietnã e países do sudeste
asiático.
Eduardo Batitucci
Possui graduação em Ciências Sociais, Mestrado e Doutorado em Sociologia pela
Universidade Federal de Minas Gerais. Atualmente é pesquisador pleno da Funda-
ção João Pinheiro. Desde 1992 exerce atividade docente em cursos de graduação e
pós-graduação. Tem experiência na área de Sociologia, com ênfase em Sociologia
do Crime, da Violência e das Instituições do Sistema de Justiça Criminal, atuando
principalmente nos seguintes temas: segurança pública, políticas públicas, crimi-
nalidade, polícia, e funcionamento do Sistema de Justiça Criminal.
Peter Boothroyd
é planejador social e comunitário, e seu trabalho visa entender e ampliar o po-
tencial do planejamento como contribuição para a sustentabilidade e equidade
social. Antes de se juntar à UBC, trabalhou como assessor de políticas urbanas,
planejamento social, avaliação de impactos sociais, e desenvolvimento comunitário
a nível local e regional. Nos últimos 15 anos, Peter liderou projetos de capacitação
em planejamento na Tailândia, Vietnã e Brasil, financiados pela Agência Canadense
de Desenvolvimento Internacional (CIDA).
125

Fernando Bruno Filho
advogado, mestre (PUCSP) e doutorando (USP) em Direito do Estado, professor
titular da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu (SP). Foi Secre-
tário-adjunto de Desenvolvimento Urbano e Habitação do Município de Santo
André (2000-2008) e membro titular do Conselho das Cidades (2006-2008).
Erika de Castro
Pesquisadora associada e gerente de projetos internacionais junto ao Centro de
Assentamentos Humanos (CHS) da Escola de Planejamento Regional e Comu-
nitário (SCARP) da Universidade de British Columbia (UBC). Desde a última
década, Erika tem gerenciado projetos internacionais no Brasil, relacionados ao
desenvolvimento ambiental, governança urbana, e inclusão social. Atuou no Brasil
pro 20 anos como urbanista social antes de se mudar para cidade de Vancouver no
Canadá, onde continuou o trabalho social e voluntário na área de saúde pública,
imigração, moradia social e equidade de gênero.
Francisco de Assis Comarú

Possui Doutorado em Saúde Pública pela Universidade de São Paulo (2004), e
Mestrado em Engenharia pela Universidade de São Paulo (1998). É Professor
Doutor da Universidade Federal do ABC, Membro do programa de pós graduação
interdisciplinar em Energia da mesma universidade. É colaborador do Cepedoc/
FSPUSP - Centro de Estudos, Pesquisa e Doc. Cidades Saudáveis - FSPUSP e do
Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da FAUUSP. Tem experiência
em desenvolvimento urbano, habitacão, gestão de cidades e energia, planejamento
urbano e ambiental.
Angélica Maia
é professora de línguas e doutoranda no Programa de Educação da Universidade
Federal da Paraíba, Brazil. Em 2009, ela concluiu o Mestrado em educação em
Sociedade, Cultura e Política em Educação na Universidade da Columbia Britâ-
nica, Canadá. Ela é atual diretora da Casa Pequeno Davi, uma instituição que dá
apoio a crianças e jovens em situação de risco na cidade de João Pessoa, Brasil.
Ela também exerce a função de conselheira no Conselho Municipal de Direitos
das Crianças e Adolescentes. Seus interesses de pesquisa incluem política urbana
direcionada para facilitar o protagonismo de crianças e jovens buscando o desen-
volvimento social.
Terry McGee
Professor emérito da Universidade de British Columbia. Ex-diretor do Instituto
de Pesquisa Asiática ocupou o cargo de vice-presidente e presidente da Associa-
ção Nacional de Geógrafos Canadenses. Por mais de trinta anos se dedicou à
126 | Colaboradores

questão do desenvolvimento urbano e regional das grandes cidades É autor de
numerosos artigos acadêmicos e livros, incluindo A cidade da Ásia, O processo
de urbanização, Os teatros da acumulação e O desenvolvimento da região me-
tropolitana conurbada.
Rafael Rust Neves

Possui graduação em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de
Viçosa (2006), mestrado em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR) , da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (2009). Pesquisador vinculado ao Observatório de Políticas Urbanas
(OPUR), sediado na Pró- Reitoria de Extensão da Pontíficia Universidade Católica
de Minas Gerais (PUC Minas) e ao Grupo de Pesquisa Modernidade e Cultura,
sediado no IPPUR/UFRJ. Atuação profissional como integrante do OPUR/PUC
Minas na equipe técnica do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Re-
gião Metropolitana de Belo Horizonte. Tem experiência na área de planejamento
urbano e regional e desenvolve pesquisas sobre segregação sócio-espacial, espaço
universitário, identidade e território, heterotopologias e análise de discurso.
Rita Velloso
Possui graduação em Arquitetura pela Universidade Federal de Minas Gerais
(1989), mestrado em Filosofia pela Universidade Federal de Minas Gerais (1999),
doutorado em Filosofia pela Universidade Federal de Minas Gerais (2007). Atu-
almente é professor adjunto da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
(desde 1996) e professor titular da Universidade Fumec(desde 1999). Desde 2008
é Coordenadora do Observatório de Politicas Urbanas da PUC Minas/OPUR/
PROEX, e como parte das atividades deste observatório lidera o grupo de pes-
quisa Metrópole: Processos Sócio-Espaciais E Ambientais, Governança Democrática,
Planejamento E Gestão Urbanos

Possui graduação em Planejamento Urbano e Regional e mestrado em Desenvol-
vimento Econômico Local pela University of Waterloo – Canadá (2002). Desde
2003 atua como consultor do Centro de Assentamentos Humanos da Universidade
de British Columbia (UBC/CHS) na área de desenvolvimento urbano, governança
regional-metropolitana, sustentabilidade e gestão de áreas de preservação ambien-
tal. Durante os últimos quatro anos (2006-2010) exerceu o papel de coordenador
nacional de campo do projeto bilateral Brasil-Canadá “Novos Consórcios Públicos
para Governança Metropolitana”.
Colaboradores | 127

Agradecimentos
O Projeto NPC agradece a todos aqueles que apresentaram artigos du-
rante a Mesa-Redonda e que contribuíram para este volume. Gostaríamos
também de estender nossos agradecimentos ao pessoal de apoio e aos demais
participantes da Mesa-Redonda, que, de várias maneiras, contribuíram para o
sucesso do evento e para a realização deste livro.
A Secretaria Municipal de Planejamento de Belo Horizonte e a Secretaria
de Desenvolvimento Urbano do Estado de Minas Gerais contribuíram com
o apoio profissional, essencial para a realização da Mesa-Redonda. Tanto o
evento quanto esta publicação contaram com o apoio financeiro da Agência
Canadense para o Desenvolvimento Internacional (Cida).
Projeto gráfico, diagramação e montagem de capa

Cássio Ribeiro | cassio.programador@gmail.com
Impressão e acabamento
Gráfica Editora Del Rey Ind. Comércio Ltda.
Belo Horizonte MG
Julho de 2010

Inclusão, Colaboração e Governança Urbana

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Inclusão, colaboração

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Ministério das Cidades

Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais

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University of Observatório Editora PUC Minas

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I36 Inclusão, colaboração e governança urbana: aprendizagem e capacitação

1. Administração municipal. 2. Política urbana – Regiões metropolitanas.

Editora PUC Minas

Editora PUC Minas

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Aprendizagem e ensinamento para a capacitação

Programa de capacitação institucional

Aprendizagem com simulação

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125 SOBRE OS Colaboradores

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A governança metropolitana no Brasil não seguiu o ritmo da urbanização

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1 O Consórcio Regional Mulheres das Gerais é um consórcio estabelecido na Região Metropolitana

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Esse livro teve como base as experiências de capacitação institucional

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Por que estamos negligenciando a análise do

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“É impressionante como tão pouca atenção analítica é dada ao profissional

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18 | Aprendizagem e Ensinamento para a Capacitação

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“Os projetos de capacitação que ocorrem no exterior como forma de serviço

A falta de atenção dada à análise dos componentes de aprendizagem e

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Muitos dos fatores ou condições negativos que restringem um maior

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Existe uma diversidade de evidências para apoiar o caso de políticas coorde-

propõe explicitamente e trabalha na direção da redistribuição de poderes (…)

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O desafio de aprendizagem e ensinamento nos cursos de capacitação,

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