REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 147-163 NOV.

2003

SINERGIA E CAPITAL SOCIAL NA CONSTRUO DE POLTICAS SOCIAIS:

A FAVELA DA MANGUEIRA NO RIO DE JANEIRO
Maria Alice Nunes Costa
RESUMO
Este trabalho analisa o programa de poltica social implantado na favela da Mangueira, no Rio de Janeiro, nas ltimas duas dcadas, entendendo-o como resultante de uma convergncia de fatores que envolvem: 1) as transformaes nas formas de gesto pblica nas cidades brasileiras, que passaram mais recentemente a envolver parcerias dos governos local e estadual com a comunidade e as empresas; 2) a mudana na cultura empresarial, levando as empresas atuao de carter social, lado a lado com a poltica social dos governos e 3) a existncia de laos comunitrios em torno da Escola de Samba da Mangueira, que permitem entender essa entidade e seu entorno comunitrio como dotados de capital social. Com base nos conceitos de capital social e governana estudamos o Programa Social da Mangueira como um caso de relativo sucesso de gesto descentralizada de poltica social, por meio de redes sociais estabelecidas entre a comunidade, o poder pblico e algumas empresas que vm financiando inmeros projetos culturais na favela da Mangueira. PALAVRAS-CHAVE: governana; capital social; responsabilidade social empresarial; sinergia social.

I. INTRODUO Este artigo tem como objetivo apresentar a anlise realizada sobre o programa de poltica social implantado na favela da Mangueira, Rio de Janeiro, nas ltimas duas dcadas. Com base nos conceitos de capital social e governana estudamos o Programa Social da Mangueira como um caso de gesto descentralizada de poltica social, realizado por meio de redes sociais estabelecidas entre a comunidade, o poder pblico e algumas empresas que vm financiando inmeros projetos culturais na favela da Mangueira. Da sinergia entre essas trs foras vimos surgir, nesse contexto, um programa de desenvolvimento local e de enfrentamento da excluso social, promovido pela Escola de Samba Estao Primeira da Mangueira e que nos parece novo na realidade carioca. Ao longo dos quatorze anos de atuao social, o Programa passou a ter o nmero de 30 projetos sociais voltados aos moradores da favela e de comunidades adjacentes. Atualmente, ele envolve um grande nmero de empresas privadas que atuam em projetos de sade, educao, cultura, lazer, esporte e formao profissional. Alm disso, constri parcerias com a Prefeitura Municipal do
Recebido em 3 de maro de 2003. Aprovado em 16 de agosto de 2003.

Rio de Janeiro, os governos estadual e federal e associaes comunitrias. O Programa Social da Mangueira foi elaborado em meados dos anos 1980. O cenrio poltico da poca trazia em seu bojo o processo de redemocratizao do pas e o prenncio da promulgao da nova Constituio Federal, em 1988, que envolveu a participao de grande parcela da sociedade. As sucessivas crises econmicas, a abertura poltica e econmica e a mobilizao da sociedade influenciaram no modelo de interveno centralizadora do Estado nas atividades econmicas e, sobretudo, em relao s funes sociais por ele desempenhadas. Assim, a afirmao do Estado como ator central e exclusivo na implementao de programas sociais passou a ser questionada pela sociedade. Novos mecanismos institucionais como a descentralizao administrativa e a participao cidad foram canalizados pelo aparelho estatal para o desenvolvimento de polticas sociais em nvel local. Por outro lado, a reestruturao industrial levou muitas organizaes empresariais, principalmente as de grande porte, a adotar uma nova cultura calcada na tica e na responsabilidade social.
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 21, p. 147-163, nov. 2003

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Baseadas no senso de responsabilidade social, tais empresas passaram a ter a expectativa de que a implantao de aes sociais, alm das previstas na legislao brasileira, e de uma gesto participativa podem aumentar a produtividade de seus empregados e torn-los mais comprometidos com o trabalho; da mesma forma, podem obter o reconhecimento da sociedade em relao aos projetos sociais das empresas preocupadas com a questo ambiental, a sade, a educao, a cultura etc., que assumem, assim, parcelas da dvida social. Os movimentos da sociedade civil passam a expressar-se em uma dimenso mais participativa, buscando canalizar as novas demandas sociais e obter uma legitimidade popular maior. Ao tratar da redistribuio de responsabilidades entre o Estado, a sociedade civil e o mercado, enfatizamse aes que buscam a solidariedade e a justia social como cimento que agrega esses blocos. A cooperao e a confiana passam a fazer parte do novo processo de interao comunitria, em que se deve compartilhar democraticamente os interesses. De acordo com essa concepo de solidariedade, considera-se que a participao ativa dos agentes sociais capaz de potencializar as relaes de cooperao entre os membros da sociedade, contribuindo para o seu desenvolvimento e compondo o chamado capital social. II. RESPONSABILIDADES E NOVAS FORMAS DE CULTURA POLTICA Diante da enormidade dos problemas sociais e do recuo do Estado em relao questo social, os cidados e a sociedade so conclamados a compartilhar responsabilidades na resoluo desses problemas. O desafio atual est em encontrar um consenso sobre o qu, quem e como se responder aos anseios da sociedade em relao ao seu bemestar, como coletividade. A questo : que devemos fazer coletivamente e no individualmente para que as aes sociais resultem do envolvimento tanto da motivao individual para uma tica solidria constitutiva da coeso social, quanto da garantia da responsividade do Estado face aos cidados. A idia da cooperao de responsabilidades entre os setores pblico e privado, na realizao de obras e prestao de servios, esteve marcada por uma distino clssica, segundo a qual o pblico identifica-se com o Estado e o privado com o mercado. A concepo da ocupao do espao pblico como o uso de todos e para todos remete-nos ao processo histrico da conquista dos direitos civis, polticos e sociais. No Brasil, os direitos sociais foram regulamentados por governos ditatoriais, no mesmo momento em que os direitos polticos eram suprimidos, o Legislativo era fechado ou funcionava merc do Poder Executivo. Como conseqncia, tivemos uma supervalorizao do Poder Executivo, que apontava para a onipotncia do Estado frente aos interesses do pblico em geral (CARVALHO, 1995). Esse processo de desenvolvimento da cidadania disseminou uma cultura poltica estatizante, que vinculava a resoluo dos problemas coletivos ao poder do Estado. Nesse sentido, tudo o que era pblico era estatal. Recentemente, a distino entre o pblico e o privado vem sofrendo um processo de transformao. Esse processo ocorre paralelamente ao processo de construo da democracia na Amrica Latina. A redemocratizao do Brasil e a capacidade organizativa da sociedade propiciaram um avano nos direitos da cidadania. Alis, o termo cidadania comeou a ser empregado por vrios setores da sociedade: agentes polticos, militantes partidrios, partidos polticos, instituies religiosas, organizaes no-governamentais (ONGs) e inmeros movimentos sociais, que passaram a lutar por interesses pblicos e por novas formas de organizao e participao poltica. Junto com as novas formas de ao coletiva vem a nova ocupao do espao pblico por um conjunto diversificado de atores e associaes. A iniciativa privada saiu em busca de mercados alternativos para utilizao de sua capacitao empresarial, financeira e administrativa na execuo dos servios pblicos, at ento de competncia do Estado. Acrescentou-se a tal cenrio de cooperao entre o pblico e o privado, principalmente nas reas metropolitanas, o desafio de fazer-se um novo desenho institucional que capte os anseios dessa nova sociedade civil. O cenrio poltico-econmico forar uma reviso das relaes entre o Estado e a sociedade, criando um novo espao, em que se manifestam os interesses dos cidados. Nesse espao eles passam a desempenhar funes que antes eram da competncia exclusiva do Estado, como a gesto da poltica social.

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Bresser Pereira e Grau apontam o fato de que a crise do Estado e a globalizao exigem novas modalidades, mais eficientes, de gesto, que incluem a emergncia de um espao em que as organizaes ou formas de controle pblico estejam voltadas para o interesse geral o espao pblico no-estatal (PEREIRA & GRAU, 1999, p. 16-17). Sendo assim, o conceito de espao pblico noestatal proposto por Bresser e Grau surge para romper os limites impostos ao espao pblico tradicional, limitado ao controle da esfera estatal. A responsabilidade social passa a ser compartilhada pela sociedade organizada: O que estatal , em princpio, pblico. O que pblico pode no ser estatal, se no faz parte do aparato do Estado (idem, p. 17). A seguir apresentaremos a busca de novas responsabilidades dos movimentos sociais, do poder pblico e das empresas, que passam a operar por meio de redes sob a forma de parcerias. II.1. Os movimentos sociais A crise fiscal do Estado, desencadeada nos anos 1970, pelo aumento do preo do petrleo, levou a uma crise do Estado de Bem-estar Social. Em seu lugar vem surgindo a expectativa um Estado promotor do bem-estar social com a funo de aumentar a participao da sociedade e de compartilhar com ela a responsabilidade social, na medida em que, sozinho, no pode mais arcar com essa responsabilidade. Em contrapartida, a sociedade civil passa a no mais esperar dos Estados a resposta nica para a garantia de melhores condies de vida e bemestar para o conjunto da sociedade. A sociedade civil organizada passa a defender o interesse pblico e a construir novos parmetros de coeso social e solidariedade, sobretudo a partir de seu fortalecimento como agente indutor da opinio pblica. As crises econmicas aliadas globalizao propiciaram um redesenho da luta pelos direitos humanos e sociais. Pessoas e grupos juntaram-se em busca de objetivos em comum. Surgiram as ONGs como canais no-oficiais dando apoio internacional a microprojetos sociais dirigidos para o nvel local. Muitas vezes o trabalho de uma ONG no se limita a uma definio territorial e nem mesmo funcional. A orientao prioritria das ONGs tem sido a de mobilizar pessoas e ideais com interesses localizados, mas potencialmente universalizveis, para executar aes sociais sem fins lucrativos de carter voluntrio. Da mesma forma, esto surgindo associaes e fundaes mobilizando cidados, empresas e governos para a captao de recursos visando a aes sociais. Essas novas organizaes afirmam a capacidade de agir da sociedade civil, ocupando espaos nas polticas sociais antes reservados exclusivamente ao Estado (FERNANDES, 1995). O poder antes localizado no Estado agora d lugar noo de poder difuso, que se estende por uma rede de relaes e campos setoriais, como grupos de mulheres, jovens, aposentados, grupos tnicos, ambientalistas etc. As atividades das novas organizaes, que antes ficavam distantes do poder decisrio e central do Estado, passam a ser feitas por meio de parcerias, com o objetivo de garantir melhores condies de vida e bem-estar para o conjunto da sociedade, estabelecendo, assim, uma nova compreenso dos limites do Estado e da sociedade. Essas iniciativas da sociedade civil indicam o surgimento de uma nova cultura poltica, uma vez que as prticas sociais so orientadas por um novo nvel de condutas, normas e valores em relao ao interesse pblico (AVRITZER, 1995). Porm, nem todos os movimentos da sociedade civil tm impactos positivos para a sociedade. Muitos deles tm relao negativa com o restante da sociedade e tendem a resistir a inovaes que produzam o bem-estar. Muitos desses movimentos mostram-se altamente no-cvicos, como o preconceito racial da Ku-Klux-Klan, os de carter para-militar, as famlias da Mfia, as redes de prostituio, turmas de jovens (PORTES & LANDOLF, 1996; REILLY, 1999, p. 425) e at mesmo o trfico organizado de drogas. Alm disso, muitos movimentos da sociedade civil possuem um carter conservador, produzido por atores sociais que partem de sua identidade cultural para discriminar os demais. So movimentos segregacionistas, que Castells (1999) define como a excluso dos que excluem pelos excludos, ou seja, so movimentos que constroem uma identidade defensiva que reverte o julgamento de valores, ao mesmo tempo em que reforam os limites de resistncia (fundamentalistas religiosos, nacionalistas exaltados, movimentos contrrios ao homossexualismo etc.).

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A despeito do associativismo negativo, constata-se o aumento do nmero e do ritmo de associaes que atuam em torno de temas como os direitos humanos, os direitos da mulher, a ecologia, a paz mundial etc., que constituem um avano significativo da participao da cidadania no processo de democratizao (AVRITZER, 1997). Ainda que tenha havido uma renovao na dimenso organizativa da sociedade, reconhecese tambm que em muitos casos, em especial no Brasil, no ocorreu o rompimento de uma herana histrica caracterizada pelo reduzido nmero de associaes (idem). Ainda necessrio um tempo de aprendizado para que essas formas de associativismo sejam capazes de ampliar a utilizao dos direitos civis e, por sua vez, fortalecer seus direitos polticos, modificando, assim, a sua cultura poltica participativa (CARVALHO, 1995). No momento, muitas dessas organizaes aprendem a lidar com a luta pelos direitos sociais. Buscam modelos mais eficientes de polticas sociais para ampliar seu raio de ao e legitimidade frente sociedade, com o objetivo de intervir no alvio da pobreza, na garantia dos direitos humanos fundamentais e na eliminao das desigualdades sociais. II.2. A governana como nova forma de gesto estatal A discusso contempornea sobre o novo Estado tem sido direcionada para os requisitos polticos, sociais, organizacionais e gerenciais que tornem o Estado eficaz e eficiente, para ser capaz de enfrentar os desafios que se impem e os dilemas que se apresentam. Constata-se que a crise fiscal do Estado acabou influenciando a credibilidade pblica do Estado, enfraquecendo a percepo de sua finalidade e legitimidade diante da ineficiente administrao dos problemas. A crise foi captada, interpretada e direcionada contra o Estado, gerando um abalo na confiana em relao sua operacionalidade. As idias neoliberais passaram a ter fora na medida em que houve a ruptura de um pacto de solidariedade, que fundamentava o Estadoprovidncia e funcionava como uma espcie de sociedade securitria para organizar a segurana de todos e compensar as disparidades de status social (ROSANVALLON, 1998). A crtica ao papel do Estado, corrente nos anos 1970 e 1980, passam a ser reconceitualizadas nos anos 1990. Ao mesmo tempo em que houve a aplicao de polticas de ajuste, diminuindo o papel do Estado como ator responsvel pelo bem-estar social, no houve medidas para a eliminao da pobreza e a minimizao das desigualdades sociais, que se acentuaram. No debate dos anos 1990 acerca da redefinio das funes do Estado, surgiu a concepo de governana (governance). O termo pretende ampliar o conceito estritamente econmico de gesto pblica, para alcanar uma viso mais abrangente que envolva, interdisciplinarmente, as dimenses econmica, poltica e social, no sentido de aumentar a capacidade do governo. O novo modelo de atuao do Estado pressupe, sinteticamente, que no se substitua a sociedade civil nem o mercado, mas que o Estado atue em conjunto com ambos, como um elemento de apoio, entendido assim como um Estado fomentador de iniciativas de aes sociais (DINIZ, 1995). A governana consiste no estabelecimento de um sistema de normas inseridas em um redesenho estratgico que envolve a participao de variados atores sociais (ONGs, associaes, mercado) que compartilham da capacidade governativa do Estado, na identificao dos problemas da sociedade e na formulao de polticas pblicas e na sua implementao (DINIZ,1997). O termo governana foi introduzido no debate pblico internacional pelo Banco Mundial, que deu ao conceito um carter prescritivo. Outras agncias multilaterais, como o Fundo Monetrio Internacional, passaram a legitimar suas orientaes por esse conceito1. A noo de boa governana (good governance), do Banco Mundial, vem intrinsecamente associada capacidade governativa e passou a ser requisito indispensvel para um desenvolvimento sustentvel, que incorpora ao crescimento econmico a eqidade social e os direitos humanos (WORLD BANK, 1992, p. 1). Reconhecer o debate sobre governana

1 Para o Banco Mundial, a definio de governance consiste

na maneira pela qual o poder exercido na gesto dos recursos econmicos e sociais de um pas com vistas ao desenvolvimento (WORLD BANK, 1992, p. 1-3).

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significa relacionar o bom desempenho governamental participao cvica dos grupos sociais que controlam o processo ou partes do processo de que resultam aes de seu interesse, cabendo ento ao prprio Estado fortalecer a sociedade e dar curso s suas aspiraes. O modelo de descentralizao das polticas sociais aparece como estratgia inovadora para revigorar o Estado e minimizar a crise de gesto quanto ineficincia das polticas pblicas, valorizando poderes locais e promovendo a participao dos cidados na gesto pblica. Assim, os elementos da agenda de reforma assumem novos significados. O processo de descentralizao confunde-se com o processo de redemocratizao, notadamente nas reas de sade, educao e assistncia social. Outra questo ligada descentralizao o que Norbert Lechner chamou de coordenao social por meio de redes (LECHNER, 1997, p. 12). O autor v essa possibilidade como uma alternativa fundamental para os pases em desenvolvimento formularem polticas sociais inclusivas. Essa questo leva-nos a um novo conceito, crucial para a compreenso de gesto pblica descentralizada: o conceito de redes (networks). O trabalho em redes, alm de possibilitar a adequao dos planos de desenvolvimento do Estado e de agncias de fomento e financiamento , beneficia as empresas, que podem reduzir os custos das transaes por meio de laos cooperativos e de confiana entre agncias pblicas e privadas (SKIDMORE, 2001). Assim, entende-se pela expresso rede um arranjo organizacional composto por vrios indivduos ou instituies vinculados a um projeto especfico. A coordenao dos interesses individuais e coletivos, em rede, requer contnuas negociaes que no se limitam a uma troca de benefcios entre os participantes. Portanto, o desafio est em coordenar as diversas percepes em relao aos fins e aos meios das aes dentro da rede. nesse contexto de reconstruo das relaes entre Estado e sociedade, em que surgem as redes de parcerias para a gesto de polticas sociais, que este artigo focaliza sua ateno. II.3. Responsabilidade social empresarial Quanto perspectiva de que capital social promovido pela ampliao da participao de diversos agentes sociais em favor do desenvolvimento, temos observado no Brasil que novas redes de participao vm sendo articuladas. Constata-se um movimento de solidariedade de alguns setores do empresariado brasileiro, visando mobilizao de recursos, ao intercmbio de experincias e formulao de projetos sociais fundados em identidades e valores coletivos. Sob presses advindas do sistema internacional, que redefiniu a agenda governamental nos anos 1980 e 1990, o empresariado brasileiro vem tendo que se adaptar ao seu novo papel poltico e social, definido a partir da reestruturao industrial. Novos canais de participao criam-se margem da estrutura corporativa oficial. Por exemplo: o PNBE (Pensamento Nacional das Bases Empresarias) fundado em 1987 e que no ano 2000 contava com 480 empresrios de So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Fortaleza, Campinas, Ribeiro Preto, Vitria e Presidente Prudente surgiu no patamar dessa reordenao ideolgica empresarial. O PNBE apresenta uma forte inclinao para a ao social e uma nova postura frente ao sistema poltico e tem combatido a oligarquizao e o imobilismo que marcaram a cultura empresarial das dcadas anteriores (GOMES & GUIMARES, 1999). O maior divulgador das questes ligadas responsabilidade social no Brasil o Instituto Ethos de Responsabilidade Social Empresarial, uma organizao sem fins lucrativos fundada em 1998. O Instituto Ethos tem os mesmos propsitos da similar americana BSR (Business for Social Responsibility), que conduz projetos e programas em nvel global, buscando incentivar empresas a alcanar sucesso em seus negcios implementando prticas que respeitem pessoas, comunidades e o meio ambiente. Criado no Brasil pelos representantes do movimento empresarial do PNBE, o Instituto Ethos acredita que investir em responsabilidade social um grande negcio, na medida em que as empresas podem compartilhar custos com o governo em relao ao desenvolvimento sustentvel local, por meio de uma rede de aes capazes de sensibilizar, motivar e facilitar o investimento social dos empresrios brasileiros: A comunidade em que a empresa est inserida fornece-lhe infra-estrutura e o capital social representado por seus empregados e parceiros, contribuindo decisivamente para a viabilizao de seus negcios. O investimento pela empresa em

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aes que tragam benefcios para a comunidade uma contrapartida justa, alm de reverter em ganhos para o ambiente interno e na percepo que os clientes tm da prpria empresa (INSTITUTO ETHOS, 2000; sem grifos no original). Submetidas concorrncia internacional, as empresas passaram a buscar solues para melhorar seu desempenho e sua competitividade. O aumento da competio internacional imps novos padres de desempenho produtivo, tecnolgico e mercadolgico s empresas. Foi necessria uma adaptao s novas necessidades, como uma produo mais flexvel; trabalhadores mais qualificados ou multiespecialistas; integrao entre trabalhadores e mquinas, alm de tecnologias avanadas. Por sua vez, o processo de consolidao democrtica, proteo e defesa do consumidor, bem como a defesa do meio ambiente, tornaram o consumidor e o pblico em geral muito mais exigentes com a qualidade dos produtos e servios que lhes so oferecidos. A qualidade do produto e a qualidade gerencial so hoje fatores competitivos essenciais para conseguir-se atrair clientes, produzir mais e reduzir os custos. Da mesma forma, a competitividade do mercado tem exigido uma alterao na mentalidade do empresariado, com uma nfase maior na perspectiva que focaliza o fator humano e social como chave para o sucesso. Na medida em que as regras da operao dos negcios foram tornando-se obsoletas, a sobrevivncia das empresas passou a depender de sua capacidade de aceitar as novas idias e estratgias de organizao empresarial. Contudo, nem todas as empresas esto mudando. Aquelas que mudam, em especial as grandes empresas, tm apontado para o fato de que a resistncia mudana resultado da acomodao gerencial, da falta de perspectivas na mudana ou da insegurana provocada pela ausncia de treinamento e educao voltados s novas prticas. Os movimentos sociais, em especial os ambientalistas, conquistaram uma posio de destaque nessa nova configurao empresarial. Muitas empresas de grande porte, inclusive as responsveis pela emisso de poluentes, passaram a incluir em sua agenda a questo ecolgica. Considera-se uma empresa ambientalmente responsvel aquela que age para a manuteno e melhoria das condies ambientais, minimizando aes prprias potencialmente agressivas ao meio ambiente e disseminando em outras empresas as prticas e conhecimentos adquiridos nesse sentido. Algumas empresas tm adotado cdigos de tica que abrangem condutas de empregados, relaes com a comunidade e o ambiente, fornecedores e prestadores de servios, atividade poltica e tecnologia. Essas empresas passaram a ter duas metas dentro de suas estruturas ticas: obter vantagem competitiva e alcanar legitimidade empresarial. A legitimidade empresarial provm de metas, propsitos e mtodos consistentes com os da sociedade. Assim, as organizaes devem ser sensveis s expectativas e aos valores da sociedade. A questo da tica nos negcios tem sido valorizada, atualmente, em muitas grandes empresas, no meio acadmico e nos meios de comunicao. A tica corporativa guia-se por valores ou princpios de conduta como honestidade, justia, integridade, respeito, transparncia, respeito pelo outros e cidadania responsvel. Recentemente se vem falando de responsabilidade social empresarial, que pode ser definida como uma gesto administrativa direcionada para a implantao de aes sociais que beneficiem o pblico interno da empresa (funcionrios e dependentes, fornecedores e parceiros dos negcios) e externo (a comunidade). A empresa que atua de maneira responsvel nas dimenses interna e externa, sem se ater apenas aos resultados financeiros do balano econmico, exercita sua cidadania empresarial e ser classificada como empresa-cidad pelo mercado (MELO NETO & FROES,1999). Contudo, a ao empresarial definida como responsvel no se refere ao simples cumprimento das obrigaes legais, previamente determinadas pelas conquistas da sociedade. Como explicam Cheibub e Locke (2000, p. 2), no faz sentido denominar de responsabilidade social empresarial o cumprimento da lei: Da mesma forma, no podemos chamar de responsabilidade social as aes, programas, benefcios etc. que foram adotados pelas empresas como resultado de negociao trabalhista (acordo, conveno etc.). Nesse caso, estamos diante de uma questo de poder, barganha poltica, e no de responsabilidade social.

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Melo Neto e Froes (1999) salientam que a responsabilidade social deve ser vista tambm como um fator competitivo que contribui de maneira decisiva para o desempenho e a autopreservao das empresas. Ao investir em projetos sociais, as empresas podero desenvolver um planejamento estratgico de propaganda social com significativos ganhos. A responsabilidade social, ento, passa a ser do interesse de algumas empresas, na medida em que, alm de terem seu poder fortalecido como promotoras de bem-estar social, contribuiro para o fortalecimento da sociedade civil. exatamente esse o tipo de sociedade que mais atende s necessidades das empresas na economia contempornea, isto , uma sociedade que permite os fluxos de informaes serem geis, diversificados e desenvolvidos para facilitar o consenso, as negociaes e minimizar os custos das transaes comerciais (CHEIBUB & LOCKE, 2000; SKIDMORE, 2001). Enfim, valores culturais novos esto surgindo no mundo corporativo brasileiro e so direcionados para a elaborao de estratgias que focalizem a excelncia dos produtos e servios, ndices cada vez maiores de produtividade e a superao da concorrncia. Alm disso, o empresariado est aderindo idia da cooperao com o poder pblico para buscar benefcios mtuos e oferecer algo mais sociedade, alm de produtos e servios: respeito e credibilidade. III. A RELAO ENTRE DESENVOLVIMENTO E CAPITAL SOCIAL A importncia dada ao tema do desenvolvimento econmico e social para os pases em desenvolvimento, em particular o Brasil, pode ser explicada se levarmos em conta o fato de que os mercados e os Estados-nao, ao cabo dos anos 1990, no estiveram mais insulados em seus prprios setores. A crise do Estado, os altos ndices de inflao, a adoo de polticas de ajuste, a globalizao, o desemprego, o acentuado empobrecimento da populao e o aumento das desigualdades sociais influenciaram a vida dos indivduos e da sociedade de maneira geral. Surgiu o desafio de enfrentar a pobreza e a injustia social. O crescimento econmico do mundo industrializado, calcado historicamente na produo, passou a ser questionado por grupos sociais e, principalmente, pelas agncias internacionais de desenvolvimento. Novas formulaes enfatizaram a necessidade de uma integrao entre a diversidade cultural, o desenvolvimento econmico e o desenvolvimento humano, diante do aumento da pobreza e das desigualdades sociais. O Prmio Nobel de Economia de 1998, Amartya Sen, compartilha esse entendimento, definindo o desenvolvimento como um processo contnuo que leva implementao de liberdades substantivas, que ele chama de entitulamentos (entitlement) econmicos, garantia de transparncia, segurana protetora e oportunidades sociais (SEN, 1999). Amartya Sen aponta duas vises antagnicas de desenvolvimento. A primeira delas sustenta que o desenvolvimento um processo violento, sofrido, envolvido inevitavelmente em sangue, suor e lgrimas e em que o desafio de acumular riquezas o mais rapidamente possvel pode levar ao sacrifcio do bem-estar (idem, p. 51). O autor repudia essa concepo e mostra a existncia de outra corrente, para a qual o desenvolvimento um processo essencialmente amigvel e pode ser exemplificado por meio das trocas benficas, do trabalho de redes de segurana social, pelas liberdades polticas ou pelo desenvolvimento social ou uma ou outra combinao destas atividades de apoio (idem, p. 52). Sendo o desenvolvimento o aumento da capacidade dos indivduos fazerem escolhas, preciso definir o que liberdade de escolha: a liberdade no a ausncia de restries, o direito abstrato de ir, vir, comprar, vender. No se pode pensar a liberdade e, portanto, o desenvolvimento fora das condies concretas de seu exerccio. No basta que a lei garanta certos direitos: o essencial que os indivduos tenham as capacidades, as qualidades, as prerrogativas de deslocar-se, de participar dos mercados e de estabelecer relaes humanas que enriqueam sua existncia. Nesse sentido, o desenvolvimento essencialmente uma estratgia de aes inter-relacionadas, em que a natureza do processo de desequilbrio superada por um equilbrio na trajetria das principais variveis econmicas e sociais: Nessa perspectiva, as pessoas tm de ser vistas como ativamente envolvidas [...] na conformao de seu prprio destino, e no apenas como beneficirias passivas dos frutos de engenhosos programas de

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desenvolvimento. O Estado e a sociedade tm papis amplos no fortalecimento e na proteo das capacidades humanas. So papis de sustentao e no de entrega sob encomenda. A perspectiva de que a liberdade central em relao aos fins e aos meios do desenvolvimento merece toda a nossa ateno (idem, p. 71). Agrega-se a essa viso ampla de desenvolvimento o conceito de desenvolvimento sustentvel. A expresso foi cunhada pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Comisso Brundtland) em 1987. Ao defender um desenvolvimento que atenda s necessidades da gerao atual sem comprometer as necessidades das geraes futuras, o relatrio da Comisso Brundtland destacava a necessidade de satisfazer simultaneamente os imperativos do desenvolvimento e do meio ambiente (SERAGELDIN, 1993)2 . Nessa poca, o Banco Mundial passou a adotar o conceito de desenvolvimento sustentvel compreendendo-o como um conceito que combina trs disciplinas: (a) a Economia, ao maximizar o bem-estar humano dentro das limitaes do estoque de capital e das tecnologias disponveis; (b) a Ecologia, ao enfatizar a preservao da integridade dos subsistemas ecolgicos, considerados fundamentais para a estabilidade do ecossistema global e (c) a Sociologia, ao enfatizar os seres humanos enquanto atores principais cujo padro de organizao social fundamental na busca de estratgias viveis para o desenvolvimento sustentvel. Combinando as trs reas do conhecimento, o projeto de desenvolvimento sustentvel estar atrelado participao e ao envolvimento da sociedade, bem como utilizao de metodologias que tenham por base os impactos na sade humana, nos bens produtivos e nas funes ecolgicas. A inteno consiste em produzir o aumento de renda sem comprometer o meio ambiente e a qualidade de vida das pessoas. Em uma vertente contrria do Banco Mundial, encontra-se Stephen Tindale (1994), que apresenta questes fundamentais a respeito do desenvolvimento sustentvel como um desafio ao projeto poltico da esquerda. O autor relaciona a democracia social ao desenvolvimento sustentvel, no sentido de conseguir-se o nvel mximo possvel de atividade econmica e gerao de riqueza dentro da estrutura ecolgica, ligando a igualdade e a condio futura em funo das preocupaes em relao sade e sobrevivncia daqueles que mais sofrem degradao de recursos e poluio as populaes mais pobres. Enfim, a sustentabilidade deve ser construda socialmente, ou seja, de suma importncia buscar-se acordos de natureza social, econmica e ecolgica, alm de propiciar um conjunto de tcnicas sociais capazes de induzir ao social coordenada e ajudar no desenvolvimento de capital social, criando grupos e associaes no sentido de priorizar as pessoas e conceber estratgias envolvendo os atores sociais: Nveis mais elevados de organizao social adequada resultam em maior bem-estar, sustentabilidade social para os programas de desenvolvimento e melhor gesto do meio ambiente (CERNEA, 1993)3 . Comumente os economistas e as agncias multilaterais reconhecem trs formas de capital, ou seja, trs formas de ativos que produzem riqueza e desenvolvimento: a) o capital fsico natural, constitudo pelos recursos naturais de um pas; b) o capital construdo pelo homem, que inclui a infra-estrutura, o capital financeiro, comercial etc.; c) nos anos 1970-1980 incluiu-se o capital humano, referindo-se s habilidades, conhecimentos e criatividade com que os indivduos contribuem para a vida econmica (KLIKSBERG, 1999). Mais recentemente surgiu a sensibilidade quanto ao potencial de produo de riqueza e desenvolvimento, que flui das vrias formas de associao coletiva: o capital social. Esse capital refere-se aos laos de confiana, de compromisso, de vnculos de reciprocidade, cooperao e solidariedade, capazes de estimular normas,

2 Nesse artigo Serageldin, na poca vice-Presidente da rea

de Desenvolvimento Ecologicamente Sustentvel, criada pelo Banco Mundial, destaca a necessidade de ampliarmos nosso conceito de desenvolvimento, integrando os enfoques dos socilogos, dos ecologistas e dos economistas.

3 Michel Cernea Assessor Snior do Banco Mundial em

Polticas Sociais e Sociologia, no Departamento de Meio Ambiente.

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contatos sociais e iniciativas de pessoas para aumentar o desenvolvimento humano e econmico. O capital social ser tanto mais forte quanto mais permitir a ampliao do crculo de relaes sociais em que vivem aqueles que participam de sua construo. Essa viso inteiramente compatvel com a definio de desenvolvimento proposta por Amartya Sen, na medida em que a sociedade no vista como a soma de indivduos agindo de maneira independente uns dos outros e coordenando suas aes por meio de um instrumento supostamente neutro o mercado. O capital social tem sido identificado como um componente integral do desenvolvimento econmico e social, que molda a quantidade e a qualidade das interaes sociais de uma sociedade. Reconhecendo o potencial desse conceito, o Banco Mundial vem-no usando para investigar e analisar como e de que forma o capital social habilita os pobres a participarem ativamente e a beneficiarem-se do processo de desenvolvimento. O termo capital social foi definido independentemente por Pierre Bourdieu e por James Coleman nos anos 1980, como laos sociais que possibilitam vantagens e oportunidades a indivduos e comunidade. A anlise de Bourdieu focaliza os benefcios que resultam em virtude da participao dos indivduos em grupos e o papel que a sociabilidade pode trazer aos indivduos. O socilogo definiu capital social como o agregado de recursos reais ou potenciais que so ligados ao domnio de uma rede permanente de conexes institucionais de habilidades ou reconhecimento mtuos. Coleman4 (1988) tambm usou o termo para descrever os recursos dos indivduos que emergem de seus laos sociais. Usou como exemplo os comerciantes de diamantes judeus de Nova Iorque para ilustrar o conceito: eles podiam comercializar por meio de suas redes locais sem a necessidade de recorrer a contratos comerciais caros (PORTES & LANDOLF, 1996). Para Coleman, o capital social criado por indivduos racionais que atuam livremente para construir o capital social que maximizar suas oportunidades sociais e econmicas. O componente-chave da definio de Coleman a confiana entre os indivduos que fazem parte do mesmo crculo estreito de relaes. Essa confiana reduz os custos das transaes entre eles (COLEMAN, 1987). A partir da definio de Coleman, outros importantes tericos da dcada de 1990 descreveram a importncia que o capital social pode trazer para as possibilidades de avano democrtico. A principal referncia sobre capital social a de Robert Putnam (1996). Em seu estudo comparativo sobre o desenvolvimento poltico das regies da Itlia estabeleceu uma conexo entre o grau de civismo de uma comunidade e a qualidade de sua governana. Para o autor, a raiz do maior desenvolvimento do Norte italiano encontra-se nas organizaes que datam de quase mil anos atrs, como os coros de Igreja e as sociedades de ajuda mtua baseadas no associativismo horizontal e com alto grau de participao cvica. O capital social refere-se ao conjunto de normas de confiana mtua, s redes de cooperao, aos mecanismos de sano e s regras de comportamento que podem melhorar a eficcia da sociedade na soluo de problemas que exigem a ao coletiva. O capital social seria, pois, um bem pblico, um verdadeiro subproduto de outras atividades sociais, fundado em redes horizontais e nas relaes de confiana. Putnam relaciona a tradio cooperativa e os laos de solidariedade horizontal e de confiana com o melhor desempenho institucional das regies situadas ao Norte da Itlia. Na regio Sul predominariam as relaes verticais, caracterizadas pela concentrao de poder de proprietrios de terra, menor participao social, incapacidade de os indivduos agirem coletivamente e maior alocao de oportunidades individualistas. Tal fato explicaria o atraso e as maiores desigualdades sociais dessa parte da Itlia. Os argumentos de Putnam foram criticados por Portes e Landolf (1996) como inconsistentes ao explicar o sucesso ou o fracasso de uma comunidade. Para os autores a situao de pobreza

4 Coleman definiu capital social por sua funo como a

variety of entities with two elements in common: they all consist of some aspect of social structures, and they facilitate certain action of actors whether persons or corporate actors within the structure [uma variedade de entidades com dois elementos em comum: todos eles consistem em alguns aspectos de estruturas sociais e facilitam certas aes dos atores sejam atores pessoais ou corporativos na estrutura Nota do revisor].

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de alguns grupos urbanos no resultado da falta de capital social ou de sua falta de civismo5 e sim da falta de recursos econmicos concretos. Como bem mostra a sntese recente de AbuEl-Hay sobre capital social (1999, p. 71), o ponto de vista de Putnam acaba sendo de profundo ceticismo, quando associa as possibilidades de avano democrtico existncia de ingredientes culturais naturais a certas sociedades. O cientista poltico Peter Evans (1996), procurando representar uma alternativa neoinstitucionalista viso culturalista de Putnam, enfatizou o papel decisivo da burocracia estatal na formao de capital social, no sentido de que a funo do Estado passaria da ao reguladora da interao social para a de indutor e mobilizador do capital social, ligando cidados e mobilizando as agncias pblicas a aumentarem a eficincia governamental, a partir de uma sinergia entre o Estado e a sociedade civil como um conjunto de relaes que ultrapassa a diviso pblico-privado. Evans questiona a possibilidade de essa sinergia depender primariamente de dotes scio-culturais preexistentes e com origens histricas. Se assim fosse, muitas culturas seriam deixadas de lado e experincias satisfatrias tm mostrado que o importante a interao entre iniciativas de polticas sociais do Estado e a mobilizao social, a partir do patrocnio de um Estado reformista. Para o autor, a sinergia fracassa quando no forte o engajamento das instituies pblicas. Nesse sentido, a sinergia entre Estado e sociedade pode criar um crculo virtuoso de mudana institucional. A idia de Evans de que redes de engajamento cvico entre cidados podem ser promovidas por agncias pblicas tem substancial relao com o trabalho desenvolvido anteriormente por Judith Tendler (1998) sobre o bom governo no Nordeste brasileiro. Nesse trabalho citado por Evans, a autora analisa diversos programas pioneiros desenvolvidos pelo governo estadual do Cear, no perodo de 1992 a 1996, para o combate pobreza. Os casos analisados por Tendler revelaram que o governo pode ser uma presena moral forte para a criao de capital social. Diversas aes voltadas para o desenvolvimento econmico e de capital humano e assistncia social tiveram resultados positivos na formao de associaes cvicas para a melhoria do desempenho local, tais como: 1) realizao de campanhas pblicas de informao; 2) insistncia em fornecer servios apenas por meio de associaes de produtores e no por indivduos ou empresas isoladas, e em trabalhar com esses grupos por mecanismos que faziam as vezes de contrato e 3) exigncia de discusso formal sobre decises a respeito do investimento pblico nos municpios por meio de conselhos municipais que, por insistncia do governo estadual, inclussem representantes da sociedade civil e do governo estadual (1998, p. 206). Em suma, ambos autores convergem para a mesma questo: o capital social no simplesmente um atributo cultural cujas razes s podem ser fincadas ao longo de muitas geraes. Ele pode ser criado desde que haja organizaes suficientemente fortes para sinalizar aos indivduos alternativas aos comportamentos polticos convencionais. Trabalhar com o conceito de capital social desafiador pois engloba outros, como confiana, solidariedade e redes. O desafio aumenta quando a questo de medir no est apenas na quantidade mas tambm na qualidade de capital social em variadas escalas. O presente trabalho abrange uma concepo de capital social que supe que: 1) relaes horizontais de participao, cooperao, confiana e solidariedade contribuem para a criao e/ou o fortalecimento do capital social da sociedade e, conseqentemente, facilitam o desenvolvimento do bem-estar da coletividade; 2) a participao coletiva elemento fundamental do capital social de uma sociedade, sendo de vital importncia a existncia de regimes polticos democrticos capazes de dotar o Estado de uma cultura democrtica, que crie instrumentos favorveis ao acesso s

5 Portes e Landolf criticam os argumentos de Putnam por

os considerar sustentados por um raciocnio tautolgico, quando explica que o fracasso ou o sucesso de uma comunidade identificam-se com a presena ou ausncia de capital social: The very concept of citizenship is stunted here: If your is civic, it does civic things; if it is uncivic, it does not [o prprio conceito de cidadania est truncado aqui. Se o seu cvico, ele faz coisas cvicas; se ele incvico, ele no faz coisas cvicas N. R.].

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informaes sobre os negcios pblicos e o controle da sociedade. 3)o legado do autoritarismo contribui para tornar as relaes sociais de reciprocidade e confiana silenciosas e/ou invisveis. Cabe ao Estado democrtico promover aes criativas que induzam otimizao dessas relaes, por meio da sinergia entre governo, comunidade e mercado. Assim, o capital social aumentar e poder contribuir para a autonomia da sociedade na garantia de seu bem-estar social e; 4)entendemos que o capital social no o quesito nico e mximo para o desenvolvimento de uma sociedade. O bem-estar econmico e social resultado da combinao de indicadores de condies naturais e ambientais; das condies de acesso sade e conhecimento; do acesso a recursos monetrios e s condies de acesso ao trabalho. Logo, a interao do capital social com as demais formas de capital (natural, humano e financeiro) pode influenciar positivamente no desenvolvimento amplo da sociedade. Em nosso estudo de caso sobre o Programa Social da Mangueira buscamos verificar a ao do capital social da comunidade da Mangueira, a partir das novas formas de gesto social descentralizadas na cidade do Rio de Janeiro desde 1987. Como os projetos sociais da favela da Mangueira surgiram a partir da Escola de Samba da Mangueira, tendo o samba como principal fenmeno agregador desses projetos, julgamos importante adotar o conceito de capital social de Putnam (1996), na medida em que o autor define o capital social como o produto de vida social e poltica vibrante de uma comunidade cvica. E, como veremos a seguir, a trajetria da Mangueira associa-se a uma cultura cvica comunitria agregadora e solidria. A Escola de Samba da Mangueira, como organizao fomentadora de aes sociais na favela da Mangueira, possui um papel de suma importncia para a comunidade. Como afirmou o ex-Presidente da Escola, em 2000: A Mangueira trabalha para o pas. Tarefas que deveriam ser feitas pelos governantes so realizadas pela Mangueira (Isto, 2000). Nesse sentido, a perspectiva de capital social de Peter Evans (1996) auxilia-nos, na medida em que o autor focaliza a importncia de um agente mobilizador, dotado de forte engajamento poltico e capaz de criar um crculo virtuoso para a execuo de polticas sociais. No caso de Evans esse agente o Estado. Porm, nas devidas propores, a Escola de Samba parece substituir o Estado no imaginrio social da comunidade lembrando, inclusive, a idia de Wanderley Guilherme dos Santos (1993) de que, no Brasil, pelo fato de o Estado ser excludente, cria-se um estado de natureza em sentido hobbesiano, em que cada qual administra seus problemas por sua prpria conta. IV. O CAPITAL SOCIAL EM AO NA FAVELA DA MANGUEIRA Com o intuito de resgatar traos culturais da favela da Mangueira, iniciaremos esta parte com algumas evidncias do esprito solidrio da comunidade, no sentido de identificar a origem da formao do capital social encontrado por meio dos projetos sociais, apresentados na seqncia. Embora a ocupao da favela da Mangueira date do sculo XIX, o adensamento populacional efetivou-se a partir dos anos 1930. A Mangueira6 uma comunidade de baixa renda que cresceu com uma populao de gente pobre, constituda quase na totalidade por negros, filhos e netos de escravos ou seja, elementos da camada dos desprivilegiados social e economicamente. Na Mangueira a cultura cvica surgiu em torno de manifestaes artsticas, culturais e esportivas. A organizao social partiu do carnaval, que era o espao em que havia maior grau de liberdade e que possibilitava levar cidade o que durante o ano ocorria na comunidade. Os blocos e as rodas de samba eram comuns na comunidade, e a Escola de Samba foi fundada em 1928. Mais tarde foi criado o Esporte Clube Cermica, por iniciativa do administrador da Fbrica Cermica Brasileira, localizada no morro, e que contou com a colabo-

6 A favela da Mangueira localiza-se no bairro da Mangueira,

na zona central da cidade do Rio de Janeiro. Ela constituda pelas comunidades dos morros da Mangueira, do Chal, do Parque Candelria e dos Telgrafos, denominados de Complexo da Mangueira a nona maior favela do Rio de Janeiro. Sua populao de 17 860 pessoas, correspondendo a aproximadamente 4 000 famlias. Dados da Mangueira e da Escola de Samba da Mangueira podem ser obtidos no stio http://www. mangueira.com.br.

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rao dos moradores. O campo de futebol, alm de para torneios, era utilizado para os ensaios da escola de samba e outras festividades comunitrias. Com a fundao da Escola de Samba da Mangueira no final dos anos 1920, criou-se um espao de sociabilidade em torno do desfile de carnaval e dos membros da favela da Mangueira. Mesmo existindo precariedade de recursos materiais, a msica em especial o samba foi um grande incentivo integrao dos membros da comunidade, que encontram nos laos de solidariedade uma possibilidade de minorar os efeitos das difceis condies de vida. A comunidade da Mangueira ficou mundialmente conhecida por sua Escola de Samba. Hoje consenso que a favela da Mangueira, a partir de sua Escola de Samba, o celeiro e patrimnio da cultura popular e bero de alguns poetas mais geniais da msica brasileira7. Foi por meio de sua marca cultural que a Escola de Samba da Mangueira expressou seu poder poltico, mobilizando segmentos da sociedade para a implantao de melhorias na qualidade de vida da comunidade. A identidade com o carnaval, o samba e a msica tem contribudo para a proximidade e o dilogo com diversos setores da sociedade: artistas, intelectuais e setores das camadas mdias da sociedade, incluindo turistas de outros estados e pases. O ambiente de solidariedade, aliado forte identidade cultural de seus membros na busca de um objetivo comum, lanou as bases do estoque de capital social da comunidade. Com o propsito de verificar a relao entre capital social e nvel de associativismo na comunidade da Mangueira, buscamos dados levantados pela Pesquisa scio-econmica de comunidades de baixa renda (PSECBR) (SCIENCE, 2000). Conforme Putnam (1996), as associaes engendram hbitos cvicos e esprito de cooperao e solidariedade na sociedade. O associativismo favorece os valores cvicos, na medida em que a forma de relao entre os diversos grupos organizados pode criar efeitos benficos para o desenvolvimento social, poltico e econmico de dada comunidade. Com relao a essa dimenso, a PSECBR mostrou que nas comunidades da Mangueira apenas cerca de 18% de seus moradores declararam-se associados a algum rgo comunitrio. Apesar de a porcentagem de associativismo ser baixa, isso no significa que no haja um nvel significativo de sociabilidade e mesmo de laos sociais mais densos que se desenvolvem na Mangueira. A Tabela 1 mostra a correlao dos diferentes ndices de associativismo e uma tendncia a diferentes formas de associativismo nas favelas. A associao a rgos comunitrios de bairro nas trs comunidades pesquisadas a forma mais comum de participao comunitria. Os altos percentuais apresentados pelas trs comunidades analisadas podem ser atribudos ao papel desempenhado nos ltimos vinte anos por esse tipo de associativismo. Entretanto, em relao comunidade da Mangueira observa-se um percentual menor em comparao s duas outras comunidades (66% na Mangueira, contra 97% nas favelas do Vidigal e do Jacarezinho). Essa variao pode ser explicada pelo fato de na Mangueira a associao de moradores no ser o principal intermediador nem o elo de ligao quase exclusivo entre o mundo externo e os moradores da favela, na medida em que existe a Escola de Samba da Mangueira cumprindo fortemente esse papel. A PSECBR tambm aponta um diferencial bastante expressivo da comunidade da Mangueira quanto filiao a rgos comunitrios ligados cultura. Podemos inferir que esse dado indica que a identidade associativa da comunidade passa pelos laos culturais estabelecidos pela presena da Escola de Samba da Mangueira, em virtude de seu forte apelo cultural e artstico, evidenciando, assim, uma diferena grande em comparao com as demais comunidades pesquisadas, que no possuem tal instituio.

7 Entre eles Cartola e Carlos Cachaa, que nasceram e

foram criados nessa comunidade e depois se tornaram expoentes do samba no Brasil. Alm disso, desde o incio a Mangueira convive com msicos atrados pelo samba, como Heitor Villa-Lobos, Noel Rosa e Tom Jobim; hoje continua

atraindo grandes nomes da msica popular brasileira: Caetano Veloso, Gilberto Gil, Chico Buarque apenas para citar alguns dos exemplos vivos de sua histria.

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TABELA 1 NMERO DE PESSOAS QUE PARTICIPAM DE RGOS COMUNITRIOS
Complexo da Mangueira Populao Respondentes Associao de bairro Associao cultural Associao esportiva Associao religiosa Associao filantrpica Associao de pais e mestres Outra FONTE: Science (2000). NOTA: dados relativos ao ano de 1998. 17 860 1 915 1 270 410 145 75 15 0 0 Vidigal 12 430 965 940 10 10 0 0 5 0 Jacarezinho 37 997 3 331 3 235 10 38 38 0 0 10

Conforme Putnam (1996), mesmo associaes com pouca relao direta com a atividade econmica como instituies esportivas e culturais , comporiam o capital social, pois reforariam as relaes de cooperao entre os membros da sociedade. A existncia desses laos sociais sinaliza a possibilidade de organizar-se aes coletivas que visem promoo do desenvolvimento social de dada localidade. Logo, a existncia da Escola de Samba da Mangueira, que possui um forte apelo cultural na comunidade, pode funcionar como um importante catalisador de redes sociais capazes de promover padres de sociabilidade e bens coletivos para a comunidade. No tanto a quantidade de associaes e sim a qualidade da participao nelas que distingue uma comunidade cvica. Certas estruturas e prticas sociais reforam as normas e os valores de uma comunidade. Essa idia de Putnam favorece a compreenso do grau de associativismo da Mangueira, pois, apesar da taxa estimada pela PSECBR ser de apenas 18% de associados a algum rgo comunitrio, a comunidade da Mangueira conta com uma instituio importante, agregadora de sua populao, que sua Escola de Samba. Ela tem tido um papel importantssimo, como, por exemplo, ao incutir em seus membros hbitos de cooperao, solidariedade e esprito pblico, contribuindo, assim, para o desenvolvimento comunitrio, pois tem o potencial de incorporar e promover a colaborao social.

Assim, alm de produzir desfiles de carnaval, a Escola de Samba da Mangueira, desde 1987, tem desenvolvido inmeros projetos sociais, por meio do Programa Social da Mangueira. So 30 projetos na rea de educao (desde infantil at o Ensino Superior), sade, desportos, lazer, cultura, artes, msica dana, formao profissional e assistncia jurdica e social. Todos os servios so totalmente gratuitos para as populaes da Mangueira e das comunidades vizinhas. No incio dos anos 1980, aulas de esporte eram dadas na rua abaixo do viaduto prximo quadra da Escola de Samba; a nica condio imposta ao futuro atleta era o dever de freqentar uma escola de ensino regular. Em 1987, lideranas da Escola de Samba da Mangueira, preocupadas com o jogo realizar-se embaixo do viaduto, resolveram solicitar ao governo federal o terreno baldio tambm prximo Escola de Samba, ento pertencente Rede Ferroviria Federal. O terreno foi cedido por 99 anos, para a execuo de projetos sociais coordenados pela Escola de Samba da Mangueira. Funcionrios da empresa multinacional Xerox do Brasil que, alm de desfilarem pela Escola de Samba da Mangueira, tambm contribuam voluntria e individualmente em aes sociais na comunidade, doando cestas de alimentos e uniformes de futebol para as crianas, conseguiram junto ao Presidente da Xerox do Brasil o apoio financeiro ao projeto esportivo que se elaborava e

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que se denominaria Projeto Vila Olmpica. Assim, samba e solidariedade entrecruzam-se novamente. Alm disso, o governo estadual, apoiando a iniciativa, construiu toda a infra-estrutura do plo esportivo, com 35 mil metros quadrados. Quanto participao do poder pblico na rede, os governos estadual e municipal so os mais atuantes no Programa Social da Mangueira. O governo estadual, por meio da Secretaria Estadual de Educao, administra diretamente o Centro Integrado de Educao Pblica (CIEP) Nao Mangueirense; alm disso, patrocina o projeto Artisticamente Mangueira elaborado pela direo desse colgio. O governo municipal, por meio de convnio, possui uma atuao mais ampla, por meio das Secretarias Municipais de Sade, Educao, Cultura e Desenvolvimento Social, indo alm de mero repassador de verbas, no sentido de responsabilizar-se pelas diretrizes tcnicas e pela ampliao do atendimento a toda a comunidade da favela e adjacncias. A empresa que compe a rede desde a implantao dos projetos e que injeta a maior soma de recursos a Xerox do Brasil, por meio do Instituto Xerox. Ela investe, aproximadamente, R$ 1,26 milho por ano em trs grandes projetos. Desde o ano 2000, a empresa que est em segundo lugar em contribuies, investindo anualmente R$ 400 mil no Programa Social da Mangueira, a BR Distribuidora-Petrobrs, por meio do Projeto Centro Cultural BR-Mangueira. Em relao integrao com a comunidade, o Programa Social da Mangueira possui um setor denominado Atendimento Comunitrio, realizado por um morador da favela que l habita h 40 anos. Seu papel consiste em estabelecer uma relao direta com os moradores, com os presidentes das associaes de moradores e com as igrejas da comunidade. Um indicador expressivo o nmero de parcerias que foram agregando-se ao longo dos anos. Em 1988 havia trs projetos sociais com apenas duas empresas privadas parceiras. Em 1999, o Programa passou a ter dezesseis projetos sociais com a parceria de 24 empresas privadas; em 2001 passou a contar com 47 parcerias: 27 empresas privadas, trs universidades privadas, sete rgo pblicos e dez relacionados organizao da sociedade civil, como ONGs, associaes, sindicatos, entidades de classe e instituies filantrpicas. Em quase duas dcadas de trabalho social, em apenas 15 desses projetos 25 000 atendimentos foram realizados, alm de 60 000 pessoas serem atendidas pelo Projeto Vidro Comida, Sade e Educao, que recolhe vidros em troca de uma cesta de gneros alimentcios. O sonho da maioria dos jovens que participam dos projetos de capacitao profissional o de conseguir um trabalho e serem reconhecidos pelos pais e pela sociedade. Os resultados apontam que 70% dos adolescentes que participam desses projetos so absorvidos pela empresa em que fizeram estgio. Em entrevistas, alguns coordenadores dos projetos sociais afirmaram receber freqentemente informaes das escolas municipais sobre a melhora significativa do rendimento escolar dos alunos que participam das atividades do Programa Social da Mangueira. O dinamismo da Escola de Samba da Mangueira em agregar parceiros na construo de uma rede de colaborao na resoluo dos problemas sociais da comunidade j lhe renderam trs prmios: dois da rdio BBC de Londres e um do Programa das Naes Unidas para a Infncia e Adolescncia (UNICEF), como o melhor projeto social da Amrica Latina e depois como Programa exemplar para o Terceiro Mundo. Recebeu tambm, como reconhecimento nacional e internacional, a visita de presidentes de Repblica: Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Bill Clinton (Estados Unidos) e Nelson Mandela (frica do Sul). A Escola de Samba da Mangueira faz questo de ancorar todos os projetos em sua tradio cultural: verde (esperana) e rosa (amor). Sendo assim, todos os funcionrios usam uniformes com o logotipo da Escola e com as cores verde e rosa, alm de alguns projetos terem o nome de Nao Mangueirense: uma das quatro creches, o CIEP (com escolarizao da 5 srie do Ensino Fundamental ao Ensino Mdio) e o posto de sade. Desse modo, a idia prevalecer a identidade de ser mangueirense ao ocupar o espao da cidadania. Esse parece um aspecto fundamental dos vnculos associativos vindos da mobilizao dos atores envolvidos no Programa Social da Mangueira. Em suma, constata-se que a parceria entre empresas, poder pblico e comunidade tem

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facilitado a implementao e o desenvolvimento das aes sociais comunitrias. Os trs atores tm atuado na seguinte direo: a Escola de Samba, fornecendo o capital social, e as empresas e o poder pblico fornecendo o capital financeiro e as diretrizes tcnicas. V. CONSIDERAES FINAIS Este artigo visou a delinear uma nova forma de gesto de poltica social, cujo objetivo anunciar as perspectivas brasileiras atuais do novo papel do Estado, de empresas e da sociedade civil. Tomamos como estudo de caso o Programa Social da Mangueira, que, como vimos, mostra essas tendncias ao ser executado por uma rede de parcerias entre os governos federal, estadual e municipal; empresas; universidades; organizaes no-governamentais; associaes e entidades de classe e a comunidade, na implementao de polticas sociais para uma comunidade de baixa renda a favela da Mangueira. Em nosso caso, uma escola de samba a forte condutora e estimuladora dessa rede: a Escola de Samba Estao Primeira de Mangueira. Como pudemos observar, foi nos anos 1980 que o Programa Social da Mangueira foi elaborado. O cenrio poltico da poca trazia em seu bojo o processo de redemocratizao do pas e o prenncio da promulgao da nova Constituio Federal. Novos mecanismos legais e institucionais como a descentralizao administrativa e a participao cidad foram canalizados pelo aparelho estatal para o desenvolvimento de polticas sociais em nvel local. Foi nessa poca que o governo federal cedeu comunidade um terreno da Rede Ferroviria Federal e o governo do estado ficou responsvel pela construo de toda a infraestrutura da Vila Olmpica, juntamente com o apoio do governo municipal. No podemos perder de vista a dimenso do Estado nessa rede. Assim, lembramos de Peter Evans, que afirma que a sinergia entre o Estado, o mercado e a sociedade civil fracassa no pela ausncia de capital social, mas pela ausncia do engajamento poltico e social estatal. Quando o Estado passa de ator regulador da interao social a indutor e/ou mobilizador de capital social, ligando cidados e articulando-se a um conjunto de relaes que ultrapassam a diviso pblico-privado, ele aumenta a sua eficcia governamental e cria um crculo virtuoso de mudana institucional. Na Mangueira o Estado foi capaz de patrocinar uma iniciativa comunitria, passando de ator regulador a um ativo mobilizador de capital social. Assim, o ativismo institucional do Estado estimulou redes cvicas a ganharem uma vida autnoma, como o caso do Programa Social da Mangueira, gerenciado em parceria com a Escola de Samba da Mangueira, como representante legtima da comunidade da favela. Vimos tambm que o cenrio da economia poltica passou a intermediar o surgimento de novos valores entre alguns setores do empresariado. Uma parte desse empresariado passa a reconhecer os graves problemas sociais no pas, assim como que sua empresa pode ter uma importante funo social no equilbrio da sociedade. Portanto, a responsabilidade passa a ser assumida por algumas entidades empresariais. Assim, pudemos vislumbrar algumas iniciativas inovadoras no Brasil, em que diversos atores sociais passaram a cooperar para minimizar a dvida social brasileira. Trata-se de um novo arranjo institucional de cooperao com o poder pblico e a sociedade civil, instaurado a partir da implementao de prticas de governana. Como pudemos observar, so a capacidade gerencial sincronizada do Programa Social da Mangueira com seus parceiros, no esprito cvico da Escola de Samba da Mangueira e no orgulho artstico da comunidade os aspectos mais significativos do xito desse programa social. Com relao governana estabelecida entre o poder pblico, percebemos que passam por um intenso processo de aprendizagem, na medida em que tanto a Escola de Samba da Mangueira como os governos esto elaborando aes compartilhadas e contracenadas em um ambiente desconhecido por ambos. um processo bastante complexo que implica absoro das novas leis que garantem os direitos das crianas e dos adolescentes, das dinmicas de comunicao e negociao e do intercmbio de informaes entre o pblico e o privado, ou seja, um novo espao pblico no-estatal que se constri e em que a participao e a representao da sociedade civil ainda consolidam-se. Entendemos que relaes sinrgicas no so garantidas por meio de lei, convnio ou contrato e sim por meio de um processo construdo gradualmente, no sentido de ser capaz de amadurecer as relaes de confiana, reciprocidade e do prprio aprendizado gerencial e democrtico.

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Talvez os resultados de nosso estudo paream otimistas demais na medida em que constatamos que a governana estabelecida no Programa Social da Mangueira bem-sucedida , mas ainda h muito que fazer. Apesar de o Programa Social da Mangueira desenvolver-se ao mesmo tempo a partir de ingredientes cultura cvica da comunidade e do engajamento de fortes instituies, como a Escola de Samba da Mangueira, empresas privadas e o poder pblico, a sinergia entre esses atores no um fato dado. preciso constncia de propsitos. Ainda necessrio que tanto o poder pblico quanto a Escola de Samba da Mangueira envolvam-se efetivamente com a comunidade, tornando-a parceira nesse aprendizado. Destacase a necessidade de uma atuao mais eficaz do poder pblico em relao ao desenvolvimento econmico e social da comunidade, com projetos de infra-estrutura urbana, gerao de renda e educao ambiental contnua para a populao. Em caso contrrio, a ausncia e/ou a descontinuidade dessas polticas geram demandas que acabam recaindo sobre a Escola de Samba da Mangueira, que na maioria das vezes no tem condies de responder sozinha a elas, sem o compromisso do poder pblico. Finalmente, dado o quadro sinistro de misria em nossas favelas: falta de oportunidades, de amparo de polticas estatais consolidadas, da existncia da rede do trfico e de tudo que destri as crianas e jovens pobres do Brasil, acreditamos que o bem-estar pode chegar ao cidado por meio de aes pontuais de solidariedade da iniciativa privada. Contudo, no ser somente a responsabilidade social das empresas que dar conta da dvida social, pois somente o Estado pode garantir que os bens de consumo coletivo alcancem a todos pela simples razo do direito de cidadania. No como um Estado motor e promotor de domnio exclusivo do bem-estar pblico, porm sim por meio da sinergia de cooperao entre empresa, sociedade civil e Estado, que pode reforar a concepo ampla de democracia. Em caso contrrio, difcil sustentarmos polticas dinmicas e estabelecer vnculos que possam vir a responder s expectativas dos cidados de maneira digna e eficiente.

Maria Alice Nunes Costa (alicecosta.rj@uol.com.br) cientista poltica, pesquisadora da Fundao Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) e doutoranda em Planejamento Urbano e Regional no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR-UFRJ). REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ABU-EL-HAJ, J. 1999. O debate em torno do capital social : uma reviso crtica. BIB, Rio de Janeiro, n. 47, p. 65-79, 1o semestre. AVRITZER, L. 1995. Cultura poltica, atores sociais e democratizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, ano 10, n. 28, p. 109-122, jun. _____. 1997. Um desenho institucional para o novo associativismo. Lua Nova, So Paulo, n. 39, p. 148-174. CARVALHO, J. M. 1995. Desenvolvimiento de la ciudadana en Brasil. Ciudad de Mxico : Fondo de Cultura Econmica. CASTELLS, M. 1999. A era da informao : economia, sociedade e cultura. V. 2 : O poder da identidade. Rio de Janeiro: Paz e Terra. CERNEA, M. 1993. Como os socilogos vem o desenvolvimento sustentvel. Finanas & Desenvolvimento, Washington, D. C., p. 1113, Dec. CHEIBUB, Z. B. & LOCKE, R. M. 2000. Valores ou interesses? Reflexes sobre a responsabilidade social das empresas. In : KIRSCHNER, A. M., GOMES,E.R.& CAPPELLIN, P. (org.) Empresa, empresrios e globalizao. Rio de Janeiro : RelumeDumar. COLEMAN, J. 1988. Social Capital in the Creation of Human Capital. American Journal of Sociology, v. 94, Supplement, p. S95-S120. _____. 1997. Norms of Social Capital. In : RADNITZKY, G. & BERNHOLZ, P. Economic Imperialism. Paragon : House Publishing. DINIZ, E. 1995. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construo

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 21: 147-163 NOV. 2003

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