ESTADO, DIREITO E QUESTÃO SOCIAL

1
Sumário
NOSSA HISTÓRIA .......................................................................................... 2

ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS: UMA APROXIMAÇÃO CONCEITUAL ...... 3

DIREITO E QUESTÃO SOCIAL: A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA SOCIAL NO

BRASIL ...................................................................................................................... 9

FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: QUESTÕES METODOLÓGICAS

RELEVENTES ......................................................................................................... 12

POLÍTICAS PÚBLICAS E A INCESSANTE BUSCA PELOS DIREITOS

SOCIAIS ................................................................................................................... 14

DIFERENTES DIMENSÕES NA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....... 18

DIMENSÃO HISTÓRICA E INSTITUCIONAL................................................ 18

QUESTÃO SOCIA E PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL .............................. 21

REFERÊNCIAS ............................................................................................. 32

1
 NOSSA HISTÓRIA

A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários,

em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-
Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo
serviços educacionais em nível superior.

A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de

conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação
no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.
Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que
constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de
publicação ou outras normas de comunicação.

A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma

confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.

2
ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS: UMA APROXIMAÇÃO
CONCEITUAL

A compreensão da Assistência Social como área de Política de Estado coloca

o desafio de concebê-la em interação com o conjunto das políticas sociais e com as
características do Estado Social que as opera.

Assim, um primeiro eixo de análise a ser desenvolvido, refere-se ao

enquadramento desta Política Social na contemporaneidade, enquanto política
pública de responsabilidade estatal.

Nesta perspectiva a análise da Política Social associa-se à busca de

“elucidação da natureza e papel do Estado, tomado como instância onde se projeta
(pressiona e é pressionada por formas e intensidades diferenciadas) a complexidade
de interesses societais, com influência nos compromissos de políticas públicas
configuradas em cada conjuntura”.

Desse modo, Estado e Política Social “são, pois tomados como campos cuja
dinâmica e interrelação compõem um pilar analítico de referência.” (Rodrigues,
F.1999:15-16)

3
 Estudos sobre as políticas sociais, particularmente na periferia capitalista
(Behring e Boschetti, 2006; Sposati, 1988; Vieira, 1983 e 2004;) apontam que elas
são estruturalmente condicionadas pelas características políticas e econômicas do
Estado e de um modo geral, “as teorias explicativas sobre a política social não
dissociam em sua análise a forma como se constitui a sociedade capitalista e os
conflitos e contradições que decorrem do processo de acumulação, nem as formas
pelas quais as sociedades organizaram respostas para enfrentar as questões geradas
pelas desigualdades sociais, econômicas, culturais e políticas.”

Segundo (Chiachio: 2006:13) “Nesta perspectiva a Política

Social será abordada como modalidade de intervenção do Estado no
âmbito do atendimento das necessidades sociais básicas dos
cidadãos, respondendo a interesses diversos, ou seja, a Política Social
expressa relações, conflitos e contradições que resultam da
desigualdade estrutural do capitalismo.”(Chiacgio:2006:13)

Interesses que não são neutros ou igualitários e que reproduzem desigual e

contraditoriamente relações sociais, na medida em que o Estado não pode ser
autonomizado em relação à sociedade e as políticas sociais são intervenções
condicionadas pelo contexto histórico em que emergem.

O papel do Estado só pode ser objeto de análise se referido a uma sociedade

concreta e à dinâmica contraditória das relações entre as classes sociais nessa
sociedade. Portanto nesse sentido que o Estado é concebido como uma relação de
forças, como uma arena de conflitos.

4
 Relação assimétrica e desigual que interfere tanto na viabilização da
acumulação, como na reprodução social das classes subalternas.

Na sociedade capitalista o Estado é perpassado pelas contradições do

sistema e assim sendo, objetivado em instituições, com suas políticas, programas e
projetos, apoia e organiza a reprodução das relações sociais, assumindo o papel de
regulador e fiador dessas relações.

A forma de organização desse Estado e suas características terão, pois, um

papel determinante na emergência e expansão da provisão estatal face aos
interesses dos membros de uma sociedade.

Através de seu protagonismo e ação organizada, os trabalhadores e suas

famílias ascendem à esfera pública, colocando suas reivindicações na agenda das
prioridades políticas. As desigualdades sociais não apenas são reconhecidas, como
reclamam a intervenção dos poderes políticos na regulação pública das condições de
vida e trabalho da classe trabalhadora.

O Estado envolve-se progressivamente, numa abordagem pública da questão,

criando novos mecanismos de intervenção nas relações sociais como legislações
laborais, e outros esquemas de proteção social.

Estes mecanismos são institucionalizados no âmbito da ação do Estado como

complementares ao mercado, configurando a Política Social nas sociedades
industrializadas e de democracia liberal.

Afirma Robert Castel (2000) que é a partir desse reconhecimento, que se

constitui a moderna Seguridade Social, obviamente, em longo processo, que vai do
predomínio do pensamento liberal e da consolidação da sociedade salarial (meados
do século XIX, até a 3ª década do século XX) às perspectivas keynesianas e social
democratas que propõem um Estado intervencionista no campo social e econômico.

Nos relatos históricos “a questão social vincula-se estreitamente à

questão da exploração do trabalho... à organização e mobilização da classe
trabalhadora na luta pela apropriação da riqueza social. A industrialização,
violenta e crescente, engendrou dessa forma, vincula-se necessariamente ao
aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu ingresso no mundo
da política.” (Pastorini: 2004:110) importantes núcleos de população não só
instável e em situação de pobreza, mas também miserável do ponto de vista

5
 material e moral... dessa forma, vincula-se necessariamente ao aparecimento
e desenvolvimento da classe operária e seu ingresso no mundo da política.”
(Pastorini: 2004:110)

Assim, a Política Social Pública permite aos cidadãos acessar recursos,

bens e serviços sociais necessários, sob múltiplos aspectos e dimensões da
vida:

 social,
 econômico,
 cultural,
 político,
 ambiental entre outros.

É nesse sentido que as políticas públicas devem estar voltadas para a

realização de direitos, necessidades e potencialidades dos cidadãos de um Estado.

Nos anos recentes, de acordo com Silva, (2004) o Estado de Bem Estar Social
vem sendo objeto de muitos estudos, sob diferentes aspectos como seus
condicionantes históricos, seus fundamentos, suas características, sua capacidade
de enfrentar a questão da desigualdade, constitutiva do capitalismo e suas
contradições.

Nas duas últimas décadas ampliou-se o debate e o acervo bibliográfico sobre

essa temática (com destaque para os ingleses e europeus de um modo geral), foram
criadas tipologias sobre possíveis modelos de EBES. E, nos anos mais recentes
cresceram as indagações sobre a compatibilidade entre BES e as relações que se
estabelecem entre Estado, sociedade e mercado nos novos marcos da acumulação
capitalista.

“Há consenso que o EBES se define, de modo geral, pela responsabilidade

do Estado pelo bem-estar de seus membros.

Trata-se de manter um padrão mínimo de vida para todos os cidadãos, como

questão de direito social, através de um conjunto de serviços provisionados pelo
Estado, em dinheiro ou em espécie.”

Trata-se da intervenção do Estado no processo de reprodução e distribuição

da riqueza, para garantir o bem estar dos cidadãos. (Silva, 2004:56)

6
 Um aspecto de consenso entre analistas diversos é a ligação entre as Políticas
de Bem Estar Social e a necessidade de gestão das contradições resultantes do
próprio modo de desenvolvimento da sociedade capitalista.

Nesse sentido, o Estado social corresponde a um tipo de estado adequado às

determinações econômicas no qual a Política Social corresponde ao reconhecimento
de direitos sociais que são corretivos de uma estrutura de desigualdade.

Nos anos 70 do século XX, surgem persistentes dúvidas quanto à viabilidade

econômica do Estado de Bem Estar universalista, com influência beveridgiana e
keynesiana. Isso porque a articulação: trabalho, direitos e proteção social que
configurou os padrões de regulação sócio estatal do Welfare State, passa por
mudanças.

São mudanças que se explicam nos marcos de reestruturação do processo de

acumulação do capital globalizado, que altera as relações de trabalho, produz o
desemprego e a eliminação de postos de trabalho.

Essas mudanças vem sendo implementadas por meio de uma reversão política
conservadora, assentada no ideário neoliberal que erodiu as bases dos sistemas de
proteção social e redirecionou as intervenções do Estado no âmbito da produção e
distribuição da riqueza social.

Na intervenção do Estado observa-se a prevalência de políticas de inserção

focalizadas e seletivas para as populações mais pobres (os invalidados pela
conjuntura), em detrimento de políticas universalizadas para todos os cidadãos.

O que se constata é que há um denominador comum na maior parte das

análises sobre as mudanças no Estado de Bem Estar Social: o “paradigma da
exclusão” passou a prevalecer sobre o da luta de classes e das desigualdades
constitutivas do capitalismo; a nova realidade é definida como pós-industrial, pós-
trabalho, pós-moderna, etc. (Cf. Pastorini, 2004)

A ação do Estado é, portanto, peça integrante na moldagem do sistema de

emprego, com um papel importante em diferentes aspectos.

Isso aparece com bastante visibilidade no que tange ao próprio

estabelecimento do enquadramento jurídico legal, que de algum modo vai nortear

7
ações e conformações não só das relações de trabalho, mas também da maneira
mesma como se estabelecem as unidades produtivas.

Nos países do Terceiro Mundo, o papel do Estado é reconhecidamente mais

limitado em termos da manutenção do espaço público e da regulação do
funcionamento da economia.

Deste ponto de vista, a existência do chamado setor informal pode ser

percebida também como resultante de uma ausência dos instrumentos legais e
reguladores do Estado sobre essa parcela do mercado de trabalho e da consequente
busca de estratégias de funcionamento por parte das unidades produtivas.

É nesse contexto que se compreende alguns fenômenos como a proliferação

de formas de trabalho não cobertas pela legislação trabalhista ou a própria existência
de práticas frontalmente contrárias à essa legislação, como é o caso do trabalho
infantil.

Existiria, portanto, além da ação, uma não-ação do Estado, um espaço não

coberto pelo enquadramento legal ao qual se adaptam as unidades produtivas e os
trabalhadores.

Por último, a importância da ação do Estado se dá também por sua presença

física, como empregador em atividades específicas – por eleição, nomeação ou
recrutamento –, como produtor de bens e serviços (transporte, infra-estrutura,
segurança, informação etc.), como redistribuidor das riquezas, como formador
(escolaridade mesmo se todo o sistema não é público), como protetor social etc.
(Huyette, 1994, p. 392)

De fato, o Estado tem participado de uma maneira bastante positiva dentro do

sistema. Mesmo considerando o reavivamento das tendências liberais que
preconizam um Estado mínimo nos anos 1990, ainda assim sua importância no
âmbito econômico ainda aparece como basilar.

Em suma, seja como elemento central do enquadramento jurídicoinstitucional,

seja como implementador de macropolíticas que em maior ou menor grau afetam o
sistema de emprego, ou ainda como ente empregador, elemento constituinte do
próprio sistema, o Estado se apresenta assim como um dos elos importantes no

8
estabelecimento dessa cadeia de condicionantes que vêm moldar o sistema de
emprego.

DIREITO E QUESTÃO SOCIAL: A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA

SOCIAL NO BRASIL

No início da Revolução Industrial, especialmente na Inglaterra, mas também

na França vai ocorrer uma pauperização massiva desses primeiros trabalhadores das
concentrações industriais.

A expressão questão social surge então, na Europa Ocidental na terceira

década do século XIX (1830) para dar conta de um fenômeno que resultava dos
primórdios da industrialização: tratava-se do fenômeno do pauperismo.

O Estado envolve-se progressivamente, numa abordagem pública da questão,

criando novos mecanismos de intervenção nas relações sociais como legislações
laborais, e outros esquemas de proteção social.

Estes mecanismos são institucionalizados no âmbito da ação do Estado como

complementares ao mercado, configurando a Política Social nas sociedades
industrializadas e de democracia liberal.

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 Robert Castel (2000) vai afirmar que é a partir desse reconhecimento, que se
constitui a moderna Seguridade Social, obviamente, em longo processo, que vai do
predomínio do pensamento liberal e da consolidação da sociedade salarial (meados
do século XIX, até a 3ª década do século XX) às perspectivas keynesianas e social
democratas que propõem um Estado intervencionista no campo social e econômico.

Do ponto de vista histórico “a questão social vincula-se estreitamente à questão

da exploração do trabalho... à organização e mobilização da classe trabalhadora na
luta pela apropriação da riqueza social.

A industrialização, violenta e crescente, engendrou dessa forma, vincula-se

necessariamente ao aparecimento e desenvolvimento da classe operária e seu
ingresso no mundo da política.” (Pastorini: 2004:110) importantes núcleos de
população não só instável e em situação de pobreza, mas também miserável do ponto
de vista material e moral... dessa forma, vincula-se necessariamente ao aparecimento
e desenvolvimento da classe operária e seu ingresso no mundo da política.”
(Pastorini: 2004:110)

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 Desse modo, as políticas sociais públicas só podem ser pensadas
politicamente, sempre referidas a relações sociais concretas e como parte das
respostas que o Estado oferece às expressões da “questão social”, situando-se no
confronto de interesses de grupos e classes sociais.

Ao colocar a “questão social” como referência para o desenvolvimento das

políticas sociais, coloca se em questão a disputa pela riqueza socialmente construída
em nossa sociedade.

"Questão que se reformula e se redefine, mas permanece

substantivamente a mesma por se tratar de uma questão estrutural
que não se resolve numa formação econômico social por natureza
excludente” (Yazbek, 2001:33)

A questão social se expressa pelo conjunto de desigualdades sociais

engendradas pelas relações sociais constitutivas do capitalismo contemporâneo. Sua
gênese pode ser situada na segunda metade do século XIX quando os trabalhadores
reagem à exploração de seu trabalho.

Questão social foi o termo usado para designar, no Brasil, durante as quatro
primeiras décadas do século XX, os problemas colocados, no cenário social e político,
pela classe operária. A problemática era, de fato, não apenas social.

A produção da riqueza nacional deixava de ser exclusivamente agrícola e

passava a ser também industrial. Ao mesmo tempo, fosse pela avaliação de que o
país necessitava de novo polo dinâmico, fosse pelo diagnóstico negativo sobre o

11
papel das elites rurais na construção da nação, fortalecia-se a tese da necessidade
da ação estatal na promoção do desenvolvimento econômico.

Emerge, nesta nova concepção, uma mudança na forma de compreender o

valor do trabalho e na forma de perceber as massas trabalhadoras urbanas e suas
vulnerabilidades.Neste contexto, passa a ser gestada a construção de uma nova
forma de governabilidade sobre o social, distinta tanto das ações assistenciais
privada, quanto das redes de proteção assentadas nas tutelas de cunho tradicional.

FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: QUESTÕES

METODOLÓGICAS RELEVENTES

Com o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social nos países

industrializados e os esforços desenvolvimentistas na periferia, houve a partir dos
anos 1960 um crescente interesse pelo estudo das políticas públicas.

Esses processos políticos, sociais e econômicos que acompanharam a

transformação do Estado a partir da segunda metade do século vinte resultaram na
emergência de um novo campo de investigação social que podemos denominar de
análise das políticas públicas.

Não por acaso, Hirschman (1984: 184), ao tratar da análise da política na

América Latina no início da década de 1970, declarou “sentimos agora uma nova
inclinação em explorar, quase a partir do zero, os mecanismos das interações entre
a economia, a sociedade e o Estado. Pelo menos, é dessa maneira que interpreto o
interesse atual
pelos estudos
detalhados dos
determinantes e
das consequências
das políticas
públicas”.

12
 Referente aos aspectos teórico-metodológicos em análise, políticas públicas,
busca, na medida do possível, aproximar em três partes. A primeira procura resgatar
os diferentes aportes oferecidos pela bibliografia da literatura econômica
especializada para o tratamento do tema.

Os arcabouços teóricos desenvolvidos pelos economistas trazem valiosas

contribuições analíticas, ajudando esclarecer, por exemplo, as perdas e ganhos
econômicos resultantes de políticas governamentais, como subsídios agrícolas ou
tarifas de importação, a atuação dos grupos de interesses nos mercados políticos, ou
mais recentemente, o papel das regras institucionais nas escolhas das estratégias
dos representantes e organizações políticas.

Porém, em razão de algumas hipóteses restritivas incorporadas nos modelos

– a exogeneidade das preferências, racionalidade instrumental como hipótese
comportamental dos atores ou o equilíbrio como padrão de interação entre agentes –
os principais modelos explicativos desenvolvidos pelos economistas para analisar os
comportamentos políticos e suas consequências sobre as formas de ação pública
escamoteiam aspectos fundamentais dos determinantes das políticas públicas.

A segunda parte assinala alguns níveis ou dimensões importantes da análise

das políticas públicas desenvolvidas em outras áreas de conhecimento como a
sociologia das organizações e o neo-institucionalismo na ciência política.

Procura-se mostrar que as reflexões e o quadro de análise desenvolvidos

nessas áreas das ciências sociais contribuam para afinar a análise e a compreensão
das modalidades, das formas organizacionais e da dinâmica das políticas públicas.

Neste contexto, aponta para a importância das dimensões histórico-

institucionais, processuais e organizativas da dinâmica das políticas públicas.

Finalmente, a terceira parte volta-se à construção de um rápido esquema de

classificação das políticas agrárias e agrícolas, com ênfase no caso brasileiro,
diferenciando-as segundo os instrumentos empregados, bem como em relação às
arenas decisórias e/ou consultivas existentes.

13
 POLÍTICAS PÚBLICAS E A INCESSANTE BUSCA
PELOS DIREITOS SOCIAIS

Em razão da complexidade dos padrões de interação sociais envolvidos na

formulação e na gestão das políticas públicas, os estudiosos dessas formas de ações
coletivas organizadas têm procurado elaborar modelos e/ou referenciais

analíticos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de decisão que

levaram a sua institucionalização.

O problema é que no seu trabalho de hierarquização das variáveis relevantes,

o analista está sempre sujeito ao risco de simplificar demais e perder grande parte
dos aspectos essenciais dos determinantes e da dinâmica das políticas públicas.

Para assinalar esses dilemas, uma breve apresentação de modelos

desenvolvidos por diferentes áreas do pensamento econômico pode ser ilustrativa.

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Começando com a questão das escolhas coletivas no quadro paradigmático da
escolha racional. Desenvolvido de forma elegante e sistemática por Arrows (1970),
essa abordagem repousa sobre um conjunto de hipótese bastante restritivo.

Em primeiro lugar, supõe-se a existência de um agente central

(Estado/Governo) perfeitamente racional e benevolente. Além disso, esse agente
dispõe de todas as informações relevantes e tem o direito coletivo de implementar as
políticas desejadas.

O papel do governo, nesse modelo, é de maximizar o bem-estar social tendo

em vista o conjunto de preferências individuais. As políticas são, portanto, justificadas
quando existe situação marcada por falhas de mercado.

Porém, esse
conjunto de hipótese
que forma o núcleo
duro do modelo da
escolha racional gera
uma série de
problemas e questões
analíticas.

A mais conhecida foi desenvolvida pelo próprio Arrows e determina que não existe
uma escolha social capaz de refletir perfeitamente as preferências individuais – trata-
se do famoso teorema da impossibilidade.

Além disso, o modelo pressupõe que o Estado age de forma benevolente, não
levando em conta o fato de que a administração pública, por exemplo, pode agir de
forma a maximizar sua utilidade em detrimento do interesse social.

Existem também questões mais práticas. Por exemplo, como medir e

internalizar as externalidades positivas e negativas quando há (ou quanto à)?
incerteza sobre os custos incorridos? Como levar em conta demandas em situações
onde não existem mercados para tais?

De modo geral, ainda que de forma simplificada, pode-se dizer que para a
teoria da Escolha Pública as políticas públicas resultam da confrontação de interesses

15
divergentes nos diversos mercados políticos que estruturam o sistema político como
um todo.

Porém, pouco se diz das regras institucionais que influenciam os padrões de

interação desses mercados políticos. Ora, se as informações são assimétricas e os
agentes potencialmente oportunistas, os mercados políticos operam com elevados
custos de transações, isto é, os custos vinculados da dificuldade de estabelecer
padrões de cooperação entre os atores (North 1990, Moe, 1990).

Na perspectiva neoinstitucionalista da escolha racional, a importância desses

custos associados aos mercados políticos depende em grande parte dos arranjos
institucionais, formais e informais, que estruturam os padrões de interação entre os
diferentes participantes do jogo político.

Nesse contexto, as instituições políticas têm um custo para a formulação de

determinadas políticas públicas.

Esses custos derivam:

1) do fato de que as instituições determinam quais são os atores relevantes,

seus ganhos esperados, a arena onde interagem e a frequência das interações e;

2) dos custos de transações políticos.

Segundo Alston et al. (2004), no caso brasileiro, as políticas podem ser

explicadas pelos padrões de interação entre o Presidente da República, os membros
do Congresso e os demais atores capazes de interferir nesse jogo.

Em função da pressão eleitoral, o Presidente apresenta uma relação de

preferência hierárquica. No topo da agenda encontram-se as políticas que contribuam
para fortalecer a estabilidade macroeconômica e o crescimento.

Num nível inferior estariam políticas promovendo oportunidades econômicas

e em seguida políticas visando a redução da pobreza. Os deputados e senadores,

16
 por outro lado,
tendem a privilegiar
políticas (setoriais,
econômicas ou sociais)
que trazem recursos para
seus eleitores potenciais.
Em função das diversas
preferências, os poderes
Executivo e Legislativo
procuram estabelecer relações que sejam benéficas a ambos.

Assim, o foco do titular do governo está nas políticas macro (fiscal e monetária)
e para alcançá-las pode utilizar políticas setoriais como moeda de troca no intuito de
garantir votos no legislativo.

Uma vez arbitrada essa questão, emergem as políticas de educação e saúde

(com recursos mais ou menos fixos e difíceis de serem alterados) e por último as
políticas “residuais e mais ideológicas” como reforma agrária e meio ambiente.

O jogo político pode ser interpretado como um jogo sequencial em que cada
ator tem certo poder de veto. No início, dependendo do sucesso das políticas
estratégicas, o Presidente decidirá quais políticas residuais serão perseguidas.

Nesse contexto, portanto, as políticas residuais, como a reforma agrária ou a

política de segurança alimentar, dependerão de sua viabilidade orçamentária e da
dinâmica legislativa, o que explica também o grau de volatilidade desse tipo de
política.

Em suma, as instituições que estruturam as transações entre atores e

organizações do sistema político brasileiro e os custos de funcionamento dos
mercados políticos proporcionam um conjunto de incentivos - aprovação, publicidade,
controle de recursos, gerências e cargos, entre outros – determinando a agenda
política e a hierarquia dos problemas a serem tratados, assim como os recursos
alocados às diferentes políticas públicas.

17
DIFERENTES DIMENSÕES NA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

As políticas públicas, buscando incorporar os processos econômicos, sociais

e políticos que efetivamente pautam o cotidiano dessas práticas, procura-se, a seguir,
trazer para a reflexão aportes teóricos oriundos de campos de conhecimentos
distintos, como a sociologia das organizações ou o neo-institucionalismo histórico.

Sem pretensão a exaustividade, destaca-se algumas dimensões e categorias

analíticas que podem sustentar uma análise das políticas públicas que, embora
eclética, permite traduzir parte da complexidade desses processos.

DIMENSÃO HISTÓRICA E INSTITUCIONAL

A perspectiva rotulada de neo-institucionalista histórica, para (Taylor e Hall,

2003) oferece um conjunto de ferramentas analíticas para tratar dessa dimensão.

Um aspecto importante dessa formulação (Thelen, 1999; Weir, 1989;

Immergut,1992, entre outros autores), é que o conflito entre grupos rivais pela

18
 apropriação de recursos escassos representa uma dimensão central da vida política,
de tal modo que determinados interesses são privilegiados em detrimento de outros.

Nesse aspecto, o neoinstitucionalismo histórico é relativamente próximo dos

pontos de partida teóricos da teoria da escolha pública e da nova economia política
institucional da escolha racional.

Entretanto, tal abordagem enfatiza a questão da atribuição do poder e, em

particular, às relações de poder assimétricas. As instituições, nesse caso, induzem
uma repartição desigual do poder entre os grupos sociais.

Dessa forma, ao invés de analisar o funcionamento dos mercados políticos, o

neo-institucionalismo histórico destaca o modo pelo qual as instituições atribuem a
certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de decisão.

Por exemplo, a política de modernização da agricultura implementada na

década de 1960 na França privilegiou um segmento de jovens agricultores, na
medida em que, no contexto histórico do pós-guerra, se acreditava que esse grupo
seria o mais adequado para difundir os novos princípios de gestão da propriedade
assim como teria maior capacidade para incorporar os pacotes tecnológicos
desenvolvidos para promover um crescimento rápido da produtividade vegetal e
animal.

O ambiente institucional característico dessa época favoreceu, nesse

sentido, o acesso privilegiado desse segmento de agricultores ao processo de
formulação e implementação da política agrícola.

A reformulação do desenho institucional promovido pela União Europeia

desde os anos 1990, ao contrário, provoca uma redistribuição do acesso dos
grupos e interesses sociais aos recursos financeiros e políticos que sustentam a
reforma da política agrícola comum.

Nesse contexto de mudança institucional, interesses estabelecidos vêm com

angústias a chegada de novos stakeholders (grandes firmas, ambientalistas,
consumidores, etc.) nas arenas decisórias, principalmente supranacionais,
acirrando o conflito e a competição por recursos, quer sejam financeiros,
institucionais ou políticos.

19
 Um outro aspecto importante dessa interpretação reside no tratamento da
dimensão temporal e histórica da formulação e implementação das políticas
públicas.

O argumento central aqui é que as instituições constituem parâmetros

históricos essenciais, estruturando uma trajetória que afeta o conjunto de opções
de políticas públicas possíveis. Como lembram Taylor e Hall (2003, 200-1) “os
adeptos do institucionalismo histórico tentaram explicar como as instituições
produzem esses trajetos, vale dizer, como elas estruturam a resposta de uma dada
nação a novos desafios.

Os primeiros teóricos enfatizaram o modo como as ‘capacidades do Estado’ e

as ‘políticas herdadas’ existentes estruturam as decisões ulteriores.

Outros insistem no modo pelo qual as políticas adotadas no passado

condicionam as políticas ulteriores, ao encorajarem as forças sociais a se organizar
segundo certas orientações de preferência a outras, a adotar identidades
particulares, ou a desenvolver interesses em políticas cujo abandono envolveria
um risco eleitoral.

Em numerosos casos esses teóricos insistem em especial nas consequências

imprevistas de instituições existentes e das insuficiências que elas produzem,
opondo-se assim à imagem que muitos economistas propõem da criação
institucional.

Se considerarmos a trajetória da política agrícola europeia, por exemplo,

podemos interpretar as mudanças institucionais recentes – por exemplo, a
tentativa de desvincular os pagamentos dos níveis de produção e a promoção do
desenvolvimento rural – como respostas ao sucesso inesperado (em termos
produtivos) dos mecanismos criados anteriormente (fato que poderia ser
interpretado, numa outra chave de leitura, como o próprio fracasso da PAC).

Por outro lado, as dificuldades encontradas para implementar uma reforma efetiva
podem ser associadas às perdas econômicas e políticas resultantes das novas
orientações, resistência associada, sobretudo, às organizações agrícolas
francesas que eram, e ainda são, os principais beneficiários da política agrícola
comum.

20
QUESTÃO SOCIA E PROTEÇÃO SOCIAL NO BRASIL

No Brasil, a “questão social” se torna evidente com as aglomerações urbanas,

no final do século XIX, com a exploração do trabalho no início do século XX e as
consequências quanto à carência de recursos para a digna sobrevivência dos
trabalhadores.

O empobrecimento da classe trabalhadora era entendido na esfera individual

e privada, ganhando destaque o caráter voluntário das ações implementadas na
época.

Na década de 30 do séc. XX a “questão social” ganha visibilidade pública e

passa a preocupar o Estado brasileiro, para além da repressão, como uma questão a
ser politicamente enfrentada com ações públicas concretas voltadas ao atendimento
das necessidades dos trabalhadores.

[...] a questão social torna-se visível no Brasil desde o final do século XIX, mas
ainda camuflada pelo processo de industrialização, bem controlado e articulado pelos
importadores e exportadores vinculados ao capital internacional. Permaneceu por
várias décadas na ilegalidade e por tal razão foi pensada como desordem,
incriminando o sujeito e sendo enfrentada via aparelhos repressivos do Estado.
Somente no pós 1930, em meio a forças sociais pró- conservação e pró-mudança, a
questão social deixa a ilegalidade, passando a ser reconhecida sob explicações e/ou
democratas como questão política ou de política. (ALMEIDA ET Al, 2006, s/p)

Cerqueira Filho (1982) analisa o pensamento político brasileiro sobre a

“questão social”, então entendida como o conjunto de problemas sociais, econômicos
e políticos de uma dada sociedade, e afirma que sua emergência data do surgimento
da classe operária que impôs ao mundo moderno, no curso da constituição da
sociedade capitalista, um conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos.

Para ele, o conflito entre o capital e o trabalho assume diferentes formas e

articula tendências plurais no nível societário. Como questão política, a “questão
social” é produzida por práticas sociais e discursos contraditórios.

21
 Afirma, ainda, que o consenso absoluto em torno de pensamento e prática
hegemônica é ilusório tendo em vista o caráter antagônico da estrutura social e
econômica.

Segundo ele, a “questão social” torna-se visível no Brasil desde o final do

século XIX, mas ainda camuflada pelo processo de industrialização, bem controlada
e articulada pelos importadores e exportadores vinculados ao capital internacional.

Permaneceu por várias décadas na ilegalidade e por razão foi pensada como
desordem, incriminando o sujeito e sendo enfrentada via aparelhos repressivos do
Estado.

Somente no pós 1930, em meio a forças sociais pró-conservação e pró-

mudança, a “questão social” deixa a ilegalidade, passando a ser reconhecida sob
explicações liberais e/ou democratas como questão política ou de política.

Neste sentido, há de se considerar que os direitos conquistados no Brasil são

consequências das lutas dos trabalhadores, que pressionam e tensionam o Estado
na cobertura de serviços públicos voltados ao bem estar e à sobrevivência.

CONH (2000) explica que embora em 1930 a “questão social” passe a ser
reconhecida no cenário político visando a garanta de bem-estar mínimo, ela está
associada estritamente ao trabalho e às necessidades do trabalhador.

Ressalta que existe distinção no tratamento à “questão social” colocada pelos

trabalhadores, que passa a ser inserida na esfera de cidadania e à questão da
pobreza dos desvalidos e miseráveis, por não estarem inseridos no mercado de
trabalho, se torna uma questão de responsabilidade da esfera privada, da filantropia.

Desta forma, historicamente a cidadania no Brasil foi reconhecida pela

cobertura da previdência social através da proteção social contributiva, tendo por
base o seguro social, dando o acesso à saúde e previdência por meio do seguro,
vinculado ao trabalho e ao salário.

Este meio exclui durante décadas, grupos da sociedade que não participavam
do mercado de trabalho formal, assim quando o trabalho se torna precarizado, no
estágio monopolista do capitalismo e a maioria da população, sem acesso ao
trabalho, fica descoberta do sistema de proteção social contributiva.

22
 Em 1988 é promulgada a Constituição Federal que continua garantindo a
previdência como proteção contributiva, mas inclui a saúde e a assistência social
como proteção social não contributiva.

A assistência social, até então, vinculou-se à visão de solidariedade e caridade,

desenvolvida pelas entidades filantrópicas ou confessionais, cabendo ao Estado um
apoio suplementar.

Com a Constituição Federal de 1988, quando estabelece a garantia de um

conjunto de direitos sociais, expressos no Capítulo da Ordem Social, apresentando
um novo formato ao padrão de proteção social no Brasil, modelo este centrado na
seguridade social, que busca a universalização da cidadania.

Neste modelo rompe com noção restrita de cobertura, que antes era destinada
somente aos setores inseridos formalmente no mercado de trabalho.

O reconhecimento dos direitos sociais, em que forma-se o tripé da seguridade

social, saúde, previdência social e assistência social, afirma dever do Estado e direito
do cidadão. (FLEURY, 2008, p. 66) Cabe aqui uma reflexão sobre o reconhecimento
dos direitos pois, mesmo que garantidos em um sistema de leis, isso não significa
que sejam efetivados, pois carecem de outros fatores, entre eles a presença atuante
do Estado.

Para que os direitos sociais passem da declaração puramente verbal à sua

proteção efetiva, há necessidade da ampliação dos poderes do Estado. Neste sentido
explica COUTO, em relação aos direitos sociais:

A concretização dos direitos sociais depende da intervenção do

Estado, estando atrelados às condições econômicas e à base fiscal estatal
para ser garantidos. Sua materialidade dá-se por meio de políticas sociais
públicas, executadas na órbita do Estado. Essa vinculação de dependência
das condições econômicas tem sido a principal causa dos problemas da
viabilização dos direitos sociais, que, não raro, são entendidos apenas como
produto de um processo político, sem expressão no terreno da materialidade
das políticas sociais. (Couto, 2006, p. 48)

Neste sentido buscando aproximar ao objeto deste estudo requer realizar a

reflexão da proteção social não contributiva, destacando a política de assistência

23
social que ainda trava diversos debates e desafios para sua efetivação, embora já
tenha percorrido um processo.

Após a normalização pela Constituição Federal de 1988, a Assistência Social

no Brasil foi regulamentada como política pública de Seguridade Social, pela Lei 8.742
de 07 de setembro de 1993 – LOAS, sendo a primeira Política Nacional de Assistência
Social e Norma Operacional Básica – NOB 2, aprovadas pela Resolução nº 207/1998
do Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, vinculadas ao então Ministério
da Previdência e Assistência Social.

Posteriormente, a IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em

Dezembro/2003 em Brasília/DF, convocada pelo Conselho Nacional de Assistência
Social e pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, deliberou pela
implantação do Sistema Único da Assistência Social – SUAS, requisito essencial para
regular a gestão da assistência social como política pública em todo o território
nacional.

Como resultado dessa IV Conferência foi elaborada uma nova Política

Nacional de Assistência - PNAS, aprovada pela Resolução CNAS nº 145 de
novembro de 2004. No ano seguinte foi elaborada uma nova Norma Operacional
Básica – NOB/SUAS/ 2005- aprovada pela Resolução CNAS nº 130/ 2005 , que
disciplinou a gestão da Política de Assistência Social no território brasileiro.

Por fim, o SUAS foi regulamentado pela Lei N. 12.435 de 06 de julho de 2011,
que alterou a LOAS, que dispõe sobre a organização da Assistência Social,
apresentando novos parâmetros e diretrizes para a configuração de tal política, a
partir da implementação do Sistema Único de Assistência Social.

A Constituição Federal concebe a proteção social não contributiva relacionada

ao princípio de preservação da vida e, sobretudo, a partir do terceiro fundamento da
república brasileira: a dignidade de pessoa humana (CF/1988, art. 1o , inciso III)

Art. 1º” A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é

Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais,
realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da
sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”.

Quanto aos objetivos, foram definidos na LOAS e reformulados pela recente lei
12.435/ 2011, em que no seu artigo 2:

24
I - a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à
prevenção da incidência de riscos, especialmente:

a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes;

c) a promoção da integração ao mercado de trabalho;

d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua

integração à vida comunitária;

e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência

e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de
tê-la provida por sua família;

II - A vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade

protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de
vitimizações e danos;

III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto
das provisões socioassistenciais. Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza,
a assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo
mínimos sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e
promovendo a universalização dos direitos sociais.” (NR) No documento da PNAS/
2004 e na NOB/ SUAS- 2005 é explicitada a finalidade da assistência social de acordo
com o seu primeiro objetivo, ou seja, ocupar-se de prover proteção à vida, reduzir
danos, monitorar populações em risco e prevenir a incidência de agravos à vida em
face das situações de vulnerabilidade.

Constitui o público usuário da política de Assistência Social expresso na PNAS

(2004): cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e
riscos, tais como:

 famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de

afetividade, pertencimento e sociabilidade;
 ciclos de vida;
 identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual;

25
  desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza
e, ou, no acesso às demais políticas públicas;
 uso de substâncias psicoativas;
 diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e
indivíduos;
 inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e
informal;
 estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem
representar risco pessoal e social.

Esses sujeitos de direitos, cidadãos brasileiros, em sua maioria não tem

acesso formal ao mercado de trabalho e sua situação é agravada pelas
vulnerabilidades relacionadas. Essa condição impede que eles sejam inseridos na
proteção social contributiva, conforme historicamente tem sido tratada a questão da
seguridade no Brasil, configurando As novas manifestações da “questão social”.

A assistência social como proteção social não contributiva, portanto, trata-se

de um novo enfoque do estado brasileiro no trato das sequelas da “questão social”
e por isso tem sido tema de grandes debates e diferentes interpretações.

Uma delas pauta a análise pela ótica da assistencialização das políticas

sociais, em que o centro da proteção social no Brasil estaria focado na política de
assistência social e um segundo debate defende que a assistência social, embora
esteja em um processo de construção, é uma política garantidora de direitos.

Mota (2011), ao analisar o modelo de Assistência Social no Brasil, não deixa

de considerá-lo como direito, mas alerta para a possibilidade dela se transformar em
um mito à medida que ocupa como principal meio de enfretamento a desigualdade.

Se isso se concretiza, a assistência social deixa de assumir o papel de

mediadora e articuladora para a condição de uma política estruturadora no tripé da
seguridade social, ocorrendo a assistencializaçao das políticas sociais.

A onda neoliberal, que faz parte da conjuntura do país a partir da década de

1990, foi determinante para que o Estado se demarcasse como um Estado mínimo
para o social e máximo para o capital, ou seja, a política econômica se sobressai em

26
relação à política social, desta forma, a seguridade social brasileira não conseguiu
reforçar a lógica social, ao contrário assumiu a lógica do contrato.

“[...] enquanto avançam a mercantilização e privatização das políticas

de saúde e previdência, restringindo o acesso e os benefícios que lhes são
próprios, a assistência social se amplia, na condição de política não
contributiva, transformando-se num novo fetiche de enfrentamento à
desigualdade social, na medida em que se transforma no principal mecanismo
de proteção social no Brasil. “(MOTA, 2009, p. 133-134)

O atual cenário, que é composto pela precarização do trabalho e desmonte dos

direitos da classe que vive do trabalho, é desenhado pelos ex-trabalhadores
assalariados que agora são pequenos empreendedores ou trabalhadores por conta
própria que até conseguem comprar alguns dos serviços disponíveis no mercado, por
exemplo, planos de saúde e previdência social que conseguem pagar, os demais
desempregados engrossam na fila da pobreza e da extrema pobreza.

Para (MOTA, 2009) Behering (2009), outra autora que compartilha dessa
crítica, ressalta que a atual privatização e mercantilização dos serviços, faz com que
o sistema de proteção social se destine aos segmentos populacionais que possuem
alguma renda, e para a população mais pauperizada, são ofertados serviços públicos
de baixa qualidade.

No âmbito das políticas sociais no campo da seguridade social a autora afirma

que o que se vislumbra é a implementação de políticas pobres para pobres,
focalizadas e residuais.

Quanto ao público atendido pela política não contributiva, considerado em

situações de vulnerabilidade e risco, neste sentido Pereira (2009), considera que a
política de assistência não conseguiu superar a histórica de focalização em
segmentos ditos como vulneráveis e situação de risco , ou seja a abrangência desta
política é restritiva e os benéficos atingiram 25% da população que deveria atingir ,
no entanto, requer destaque o BPC (Benefício de Prestação Continuada ) e o
Bolsa Família, que vem crescendo e se revelando como uma política de transferência
de renda.

27
 Historicamente o público da assistência social foi considerado o segmento mais
empobrecido da população, sob este enfoque não é este conceito que deve ser
atribuído à Assistência Social, segundo Mota:

[...] não podemos reificar a Assistência Social pelo fato de ela ser uma
política não contributiva, que tem a especificidade de atender segmentos
pauperizados. O nosso tratamento da Assistência não se dá por essa
diferenciação, mas pela concertação que ela encerra no conjunto da
Seguridade Social e das políticas sociais em geral. (MOTA, p. 16, 2009)

Esse grupo de autores ressalta que a política de assistência social não pode
ser considerada o pilar do sistema de proteção social no Brasil. MOTTA (2009) alerta
para o fato de que o sistema não é composto somente por esta política.

No entanto afirma que a assistência social vem assumindo a responsabilidade

por uma parcela significativa da população e passa, dessa forma, a se constituir como
central no modelo de proteção social brasileiro e não como parte da política de
proteção social, conforme assegurado na Constituição Federal de 88.

Os programas de transferência de renda e as ações da política de assistência

social são importantes para a garantia de necessidades imediatas para os indivíduos
que se encontram em situação de pobreza e de extrema pobreza, mas não têm em
si a capacidade de erradicar a pobreza, além de serem focalizados às parcelas mais
empobrecidas da população.

Neste sentido afirma Boschetti:

[...] políticas de transferência de renda em curso no Brasil estão anos

luz de propiciar qualquer processo redistributivo, embora tenham impacto
imediato importante na vida de populações pobres, propiciando inclusive
bases de legitimidade para o projeto em curso. (Boschetti, 2009, p. 317)

Um sistema de proteção social universal fortalecido precisa garantir o direito

ao trabalho, e na ausência deste, garantir segurança de renda a todos que se
encontram desprotegidos.

Desta forma, a proteção social deve ser entendida como direito, tendo a
compreensão de que pobreza significa, além de ausência de renda, condições
desiguais de vida.

28
 A atual conjuntura do modo de produção capitalista vem demonstrando cada
vez menos espaços de trabalhos formais, precarização do trabalho, informalidade, o
empobrecimento da classe trabalhadora.

Assim a proteção social deve causar impactos, através de mudanças de vida

na população, se universalizando, trazendo debates em diversas áreas, ampliando a
cobertura de todas as políticas sociais a todos que delas necessitarem, para que
realmente se efetive como direito social garantido.

Pois a política voltada para a pobreza é emergencial, focalizada e reduzida à

dimensão somente da assistência. No contra ponto deste debate se apresentam
outros autores, a partir da defesa de que a política de assistência social como
proteção não contributiva, parte do pressuposto da defesa aos direitos
socioassistenciais:

[...] “propõe o estabelecimento de um compromisso social em torno da

garantia de proteção a riscos e vulnerabilidades estendida a toda a população.
Identificada com a construção de mecanismos públicos de solidariedade que
permita o aporte de renda ao individuo e sua família nas situações em que
estes se encontram em dificuldades de prover o seu sustento, ou de provê-lo
adequadamente, a seguridade social ainda está associada à oferta de serviços
sociais que possam prevenir ou enfrentar situações de riscos e fragilidades
relacionados a saúde, ao ciclo de vida, ao convivo social, e as vulnerabilidades
e contingências sociais.”(JACCOUD, 2009, p. 13)

Quanto à expressão “assistencialização”, Sposati (2011) questiona tal

interpretação que apresenta a negação da Política de Assistência Social na sociedade
brasileira, alegando que sua presença seria nefasta à seguridade social brasileira,
posto que precariza outras política sociais.

Analisando essa argumentação a autora põe em questão duas interpretações,

a primeira que chama de “elitista” por entender que esta política funcionaria como
auxiliar a outras políticas sociais e a segunda como “reducionista” porque parte do
pressuposto de que a assistência social não pode ampliar sua atenção sem configurar
uma precarização das outras políticas.

Explica a autora que o lugar da assistência social não está relacionado com a
manutenção e nem com resolutividade das desigualdades sociais, muito menos uma

29
política que tem como objetivo e resultado acabar com a pobreza, ela é uma política
com limites, e que há muito para consolidar, romper e construir.

Desta forma, a assistência social na tríade da seguridade social tratará de um

conjunto de inseguranças sociais geradas pelo ciclo de vida.

Para a garantia da proteção social o Estado é o seu responsável, por meio de

ações específicas, e que se propõe a enfrentar situações de risco e de privações:

[...] A proteção social pode ser definida como um conjunto de

iniciativas públicas ou estatalmente reguladas para a provisão de serviços e
benefícios sociais visando enfrentar situações de risco social ou privações
sociais. (JACCOUD, 2009, p. 58)

A partir da Constituição Federal de 1988, com o reconhecimento dos direitos

sociais, a proteção social não contributiva é entendida como direito do cidadão e
dever do Estado.

Acaracterística não contributiva significa que não é exigido pagamento

específico para oferecer a atenção a um serviço, ou seja, o acesso a estes serviços
e benefícios independe de pagamento antecipado.

Neste sentido, a proteção social não tem como objetivo enfrentar a pobreza,
mas sim de preservar a vida para que os indivíduos não entrem em situação de
vulnerabilidade.

Isso pressupõe o amparo em que os indivíduos, em uma situação que põem

em risco o seu bemestar, tenham o direito garantido através de políticas sociais,
ações que venham de encontro com a situação apresentada.

Cabe ressaltar que a proteção não deve ser analisada a partir de uma situação
comprobatória, ou seja, o sujeito não precisa comprovar através de critérios que
necessita de proteção.

cabe afirmar que a proteção social não contributiva necessita se inserir na

agenda pública das políticas sociais e econômicas, carecendo de planejamento e
financiamento, para que apresentem resultados efetivos e mudanças na vida da
população.

30
 É necessário compreendermos também que o enfrentamento à pobreza em
que se propõe a Constituição Federal, não se restringe aos benefícios de renda, mas
articula políticas sociais para garantir outros direitos:

“ Seu enfrentamento, complexo e multidimensional, necessita mobilizar não

apenas os benefícios sociais de manutenção de renda, sejam eles de natureza
contributiva e não contributiva. A eles devem articular políticas sociais que ofertam
serviços, equalizam oportunidades, garantem acesso a padrões mínimos.”
(JACCOUD: 2009, p. 71).

Desta forma, a proteção social não contributiva pressupõe a oferta de serviços

públicos que garantam seguranças, apontando resultados e mudanças de vida na
população, articulando as diversas políticas sociais, para que realmente se efetive
como direito social garantido.

Tais serviços estão tipificados na Resolução 109/2009 do Conselho Nacional

de Assistência Social.

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