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FACULDADE UNIDA DE SUZANO – UNISUZ

CURSO DE DIREITO
MIKE DOUGLAS MARTINS DE SOUZA

CORRUPÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL

SUZANO
2020
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FACULDADE UNIDA DE SUZANO – UNISUZ

CURSO DE DIREITO
MIKE DOUGLAS MARTINS DE SOUZA

CORRUPÇÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL

Trabalho de Conclusão de Curso

apresentado à banca examinadora da
Faculdade Unida de Suzano – Unisuz,
como exigência parcial para a obtenção
de título de bacharel em Direito, sob a
orientação do professor e Dr. Nelson
Tanuma.

SUZANO
2020
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DEDICATÓRIA
“A educação lapida, o conhecimento ilumina, mas o caráter prevalece”.
LALA SILVA
A Deus, pois, sem ele nada é possível.
A minha mãe Maria da Conceição Martins e meu grande pai Edjane Santos de
Souza, pelo imenso amor ofertado ao longo da minha vida cotidiana e acadêmica,
verdadeiros responsáveis pelo meu sucesso.
A Jaci Felix dos Santos por sua compreensão nos momentos de ausência e que está
carência reverta-se em orgulho.
A Célio da Silva Marques, meu pai biológico, tendo em vista que você partiu e
não irá mais voltar, porém, saudade no meu coração sempre irá ficar...
A minha tia Lilian Regina e tios Alexandre Martins e Francisco Inácio, obrigada
pelos grandes concelhos e apoios.
A toda nossa família...
Minhas fontes de inspirações.
Amo todos vocês!
Ao professor e Dr. Nelson Tanuma pelo grande apoio e compreensão, agradeço
pelos cultos ensinamentos transmitidos em sala de aula, bem como aos que foram
disponibilizadas ao longo desta monografia, minhas singelas considerações e gratidão.
 12

AGRADECIMENTOS
“Gratidão é a memória do coração”
VICTOR HUGO

Poder agradecer em si é, em si mesmo, uma benção divina: Mais uma vez em

primeiro lugar sempre agradeço a Deus por te fornecido todo suporte nesta grande trajetória
acadêmica, dado que sem este, seria surreal obter êxito. Agradeço imensamente aos meus
pais Maria da Conceição Martins e Edjane Santos de Souza por ter me disponibilizado toda
benevolência, dentre elas: Atenção, inspirações, palavras positivas, carinho e amor.
No mais, não poderia deixar de mencionar os singelos agradecimentos a minha
família, que sempre me apoiou em meus projetos e que, direta ou indiretamente, contribui
para a minha formação humana.
Agradeço especialmente Dr. Nelson Tanuma, Advogado, professor, orientador e
amigo por ter tido a felicidade de abeberar- me de suas profundas instruções que com sua
enorme experiência me concedeu valorosas observações neste artigo cientifico, porquanto
que me forneceu uma imensa gama de saber para a realização desta pesquisa, pois, ajudou
na compilação de diversos posicionamentos.
Homem equitativo que no desempenho de suas funções demonstrou não apenas ser
um grande orientador, mas, sobre tudo exercer suas funções dotadas de sabedoria e
humildade, fazendo com que, ao final desta trajetória acadêmica possa concluir que talvez
não tenha conseguido fazer o melhor, porém, lutei para que melhor fosse, e hoje tenho a
certeza que estou melhor do que era antes.
E por fim, agradecer o corpo docente da Faculdade ao qual tive a honra de ser aluno,
posto que neste ínterim absorvi inúmeros conhecimentos jurídicos e uma vasta cultura
humanística, não obstante, influenciaram na minha formação acadêmica, como
verdadeiros gurus intelectuais.

Mike Douglas Martins de Souza

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“O pagamento de subornos pode ser mais

eficiente do que a observância das leis
vigentes, mas a corrupção é sempre uma
resposta inferior para o fracasso do governo”.
Susan Rose – Ackerman
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RESUMO

Os casos de corrupção na Administração Pública vêm gerando muita discussão

diante de atos ineficientes por autoridades políticas, casos famosos como a lava jato,
mensalão, dentre outros, atingiram grande repercussão nas mídias em virtude dos desvios
de verbas públicas, tendo como desfecho um enorme déficit nos cofres estatais,
desemprego e desigualdade social.
No âmbito municipal a corrupção não se distância dos mesmos projetos do alto
escalão político, dado que na municipalidade ocorre o favoritismo patrimonial de grupos
ligados ao mesmo partido do chefe do executivo, assim boa parte do erário municipal é
administrado por grupos que assume o poder e utiliza os recursos financeiros em
detrimentos pessoais.
Á vista disto o presente trabalho final de curso está voltado para o desenvolvimento
da corrupção no âmbito da Administração Pública municipal, no entanto, a monografia
em tela foi confeccionada por meios de doutrinas, precedentes e artigos científicos ligados
ao tema, razão pela qual as pesquisas tornou-se imprescindível ao deslinde científico,
outrossim, foi utilizado o método qualitativo.
Assim sendo, a monografia em tela é feita por três capítulos, sendo eles:
Desenvolvimento da Corrupção, Evolução da Corrupção por Meios de Fraudes e por fim
Instrumentos de Controle Judicial.
Diante exposto, o que se busca na elaboração deste tratado acadêmico, sem qualquer
pretensão de esgotar o tema, foi de colocar em discussão a ineficiência do gestor público
diante de seus atos de gestão que resultam grande prejuízo ao erário público, bem como
discorrer acerca das condutas que resultam corrupção na seara pública municipal, bem
como diserta sobre ações judiciais voltadas para o controle da Administração Pública.

Palavras-Chave: Administração Pública – Corrupção. Improbridade.

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ABSTRACT

The cases of corruption in the Public Administration have been generating a lot of
discussion in the face of inefficient acts by political authorities, famous cases such as lava
jato, monthly allowance, among others, have reached great repercussion in the media due
to the deviations of public funds, with the outcome of a huge deficit in the state coffers,
unemployment and social inequality.
At the municipal level, corruption is not far from the same high-level political
projects, given that in the municipality there is a patrimonial favoritism of groups linked
to the same party as the chief executive, so much of the municipal purse is managed by
groups that assume power and uses financial resources at personal expense.
In view of this, the present final course work is focused on the development of
corruption within the scope of the municipal Public Administration, however, the
monograph on screen was made by means of doctrines, precedents and scientific articles
related to the theme, which is why research it became essential to scientific dislocation,
in addition, the qualitative method was used.
Therefore, the monograph on screen is made up of three chapters, namely:
Development of Corruption, Evolution of Corruption through Fraud and finally
Instruments of Judicial Control.
Given the above, what is sought in the elaboration of this academic treaty, without
any intention of exhausting the topic, was to put into question the inefficiency of the
public manager in the face of his management acts that result in great damage to the public
purse, as well as to discuss about the conduct that results in corruption in the municipal
public sector, as well as addressing legal actions aimed at controlling Public
Administration.

Keywords: Public Administration - Corruption. Improbity

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 9

CAPÍTULO I – Desenvolvimento da Corrupção....................................................... 15

1.1– Sinais de corrupção no município .......................................................................... 19

1.2- Sinais de riquezas dos servidores públicos clandestinamente ................................. 19
1.3 - Abstenções das autoridades em prestar contas ....................................................... 20
1.4 – Falta de verbas para a prestação de serviços básicos a população ........................ 21
1.5- Falta de transparência dos pagamentos efetuados da Administração Pública ........
........................................................................................................................................ 22
CAPÍTULO II: Evolução da Corrupção por meio de Fraudes ................................ 23
2.1 – Empresas criadas no início de um novo mandato.................................................. 23
2.2 - Direcionamentos de licitações ................................................................................ 24
2.3 – Dispensa de licitações como meio de fraude ......................................................... 27
2.3.1 - Notas fiscais frias criadas .................................................................................... 30
2.3.2-Fraude nas notas fiscais de serviços públicos não executados .............................. 31
2.3.3- Contratação de profissionais com especialização para burlar a Administração
Pública ............................................................................................................................ 33
CAPÍTULO III: Instrumentos de Controle Judicial ................................................ 34
3.1- Ação popular ........................................................................................................... 38
3.2- Ação civil pública.................................................................................................... 42
3.2.1-Ação de improbidade administrativa (lei. 8.429/92) ............................................. 45
3.2.2 – Imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário ..................................... 51
CONCLUSÕES .............................................................................................................. 60
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 63
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1 - INTRODUÇÃO

Ao falar acerca da corrupção não é novidade que ela traz inúmeros malefícios ao
país enfraquece os cofres estatais, o bem estar de forma geral da sociedade, impulsiona a
desigualdade social e desmantela a própria legitimidade das nossas instituições dentro do
nosso Estado Democrático de Direito.
Com o avanço da corrupção de forma célere no país, propostas de leis surgiram e
foram sancionadas visando erradicar irregularidades corruptas, dentre elas o pacote
anticrime, onde estabelece medidas contra a corrupção, o crime organizado e os crimes
praticados com grave ameaça, bem como altera o atual código penal e o código de
processo penal vigente cuja iniciativa partiu do ex - ministro da justiça Sergio Moro.
Além disso, no âmbito infraconstitucional o que não falta é legislação tratando do
tema, inclusive com perspectivas diferentes e finalidades. Como exemplo tem a lei de
Improbidade Administrativa (8.429/92); a Lei de Lavagem de Dinheiro (9.613/98); Lei
do Impeachment (1.079/50); a Lei da Ação Popular (4.717/65); Lei de Licitação
(8.666/93); etc.
Desta forma, o que não falta é lei existente no ordenamento jurídico pátrio para
combater a corrupção, todavia, não se justifica o exercício tímido da aplicação destes
institutos jurídicos pelo Estado ao ponto de criminosos ficarem impunes de condenações
advindas de condutas ímprobas, e em especial no âmbito da Administração Pública, onde
com uma conduta ou omissão resulta grande prejuízo ao erário, tendo como conseqüência
inúmeras vítimas.
Ao verificar a engrenagem da corrupção1 é perceptível aos olhos nus que está
modalidade de crime se desenvolve pela clandestinidade. Neste ínterim Guilherme de
Souza Nucci ao elaborar a sua obra de Corrupção e Anticorrupção expõem (2015, p. 3),
“a corrupção caracteriza-se, nitidamente, pela negociata, pelo pacto escuso, pelo acordo
ilícito, pela depravação moral de uma pessoa, gerando muitas vezes, imensos estragos ao
Estado”.
No mais a corrupção, em maior ou menor grau, não representa apenas uma ameaça
as garantias fundamentais, aos direitos humanos, as instituições democráticas, mas
também aumenta a miséria e alavanca a desigualdade social, ou seja, quando muito

1
Esquemas de corrupção desenvolvidos por organizações criminosas.
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disseminada, diminui a mola propulsora dos investimentos, flexibiliza as atividades das

organizações criminosas, inibi a legitimidade política dificultando a consolidação das
reformas pró- democráticas do país.
Na escorreita de Guilherme Souza Nucci:
Se pudéssemos associar a corrupção a algum fator desgastante a humanidade,
sem dúvida seria a uma praga. Mas uma praga incontrolável, que encampa o
mundo inteiro e não deixa nada erguida em bom estado depois de sua
passagem. Justamente por isso, combate à corrupção pressupõe uma
coordenação elevada entre as nações, de modo a atribuir as mudanças somente
aos interesses específicos de um país seria míope (NUCCI, 2015, p.3) (g.m.) 2
Diante deste cenário, vivenciamos atualmente uma enorme crise generalizada no
Brasil, falta de dinheiro para a saúde, falta de empregos em vários setores do mercado,
educação precária, inclusive tendo mudanças bruscas nas legislações trabalhistas,
previdenciárias e penais, queda na exportação de investimentos estrangeiros, entre outros
problemas devidos os enormes casos de corrupção.
Em todo o mundo existe a corrupção, no entanto, não devemos ser utópicos que
isso um dia ira deixar de existir, tendo em vista que, além da ganância prevista no
ser humano, e a busca desenfreada pelo dinheiro e poder, a política é um meio por onde
os atos corruptos se instalam e proliferam suas raízes, enfrentamos no Brasil uma
corrupção organizada, ou seja, estratégica no qual a prática deste crime se tornou
muito comum, e este é o meio pelo qual os subordinadores entram e permanecem no
poder.
Prova disto, são os casos de corrupção que vem acontecendo na elite política de
auto escalão, contratos forjados, licitações públicas direcionadas, atitudes estas que fazem
sangrar de forma ferrenha o erário público, a propósito do tema, há processos tramitando
na corte maior (STF) onde apresenta condenações de réus envolvidos em esquema de
dilapidação da máquina financeira estatal.

Vale lembrar que no contorno municipal a corrupção é vultosa, pois diante de

algumas autoridades municipais liderarem o monopólio das rendas orçamentárias,
utilizam-se deste meio para burlar a Administração Pública e enriquecer patrimônio
pessoais ou colocar bens em nome de terceiros, onde fica mais dificultoso para as
autoridades produzir provas em desfavor da empreitada criminosa destes agentes.

2
Guilherme de Souza Nucci, Corrupção e Anticorrupção, p. 3.
 11

Os sinais de irregularidades são perceptíveis de verificar, entre eles estão: histórico

comprometedor da autoridade eleita e deu seus auxiliares, falta de transparência nos atos
administrativo do governante, ausência de controles administrativos financeiros,
alienação do legislativo e dos conselhos municipais, bem como da comunidade quanto ao
processo orçamentário, etc.
Importante lembrar que no ano de 2000 (dois mil) na cidade de Ribeirão Bonito
localizada no interior de São Paulo, após as eleições, surgiram indícios de corrupção
contra o prefeito, pois, na medida em que se investigava a autoria surgiram provas de
materialidade do crime, desta forma, os cidadãos se mobilizarão e fizeram o pedido de
cassação, diante disto, o mesmo renunciou e foi condenado por improbidade
administrativa no ano posterior.
Em virtude do caso acima mencionado os Amigos Associados de Ribeirão Bonito
(ONG), visando combater a corrupção nas prefeituras brasileiras escreverão um artigo
cientifico informando como os ímprobos se instalam no município, ademais, o objetivo
foi disponibilizar a cidade informações de combate a corrupção, bem como despertar a
fiscalização por parte dos contribuintes, onde passariam a participar desta inspeção com
mais conhecimento no que tange ao assunto.
Imprescindível expor certa parte da cartilha:
O testemunho sistemático de operações e atos suspeitos por parte de autoridades
de Ribeirão Bonito, encabeçados pelo então prefeito, levaram a não organização
governamental Amigos Associados de Ribeirão Bonito (amarribo) a liderar um
movimento para o monitoramento, a cobrança e a contestação de atos de
autoridades municipais, buscando para isso o apoio da comunidade.
(ASSOCIADOS, 2002.p.9).3
O legislador no desígnio de criar um tipo penal para que o servidor público não se
aproprie de vantagens no seu labor elaborou o tipo penal descrito no (art. 317 CP). Capez
(2012, p. 577) “procura-se com o dispositivo penal impedir que os funcionários públicos
passem, no desempenho de sua função, a receber vantagens indevidas para praticar ou
deixar de praticar atos de ofício”.

3
Antoninho Marmo Trevisan, Antonio Chizzotti, João Alberton Ianhez, José Chizzotti, Josmar Verillo,
Combate á Corrupção nas Prefeituras Brasileiras, p.9.
Cartilha elaborada visando disponibilizar informações acerca da erradicação da corrupção nas
prefeituras municipais.
Disponível em : <https://cfc.org.br/wp-content/uploads/2018/04/combcorrup.pdf>
Acessado em: 06/05/2020
 12

Além disso, a doutrina massivamente defende que a violação dos princípios

elencados no texto constitucional (art. 37 da CF) que são bases fundamentais para o
agente público seguir gestão da Administração Pública enseja ato de improbidade
administrativa, sem constatação da ilicitude. Di Pietro (2017, p. 826) “vale dizer que a
lesão ao princípio da moralidade ou qualquer outro princípio imposto à Administração
Pública constitui ato de improbidade administrava, não é necessária a demonstração do
ato de ilegalidade do ato...”.
Vale lembrar que o exercício da cidadania pressupõe a participação da sociedade
visando alcançar o desenvolvimento local de onde vivem, diante disto devem exigir
comportamento éticos dos poderes públicos, afim de que estes atendem os interesses da
coletividade da região onde residem para que de forma correta preste serviços com
eficiência a população, todavia, um dos direitos mais importante dos cidadãos é de não
ser vítima da corrupção.
Em um ambiente que predomina a corrupção dificilmente irá ser desenvolvidos
projetos que intentam beneficiar a sociedade, de nada adianta uma coletividade
organizada ajudar na efetivação de recursos sociais, culturais ou do desenvolvimento de
uma cidade, se as autoridades municipais, responsáveis por estes empreendimentos, se
dedicam aos desvios de verbas públicas.
Ab initio4, este conceito de priorização da legalidade em relação a gestão estatal, já
vinha sendo observado há longo tempo, cientistas políticos estudavam este método em
várias republicas, Thomas More foi um deles, tendo publicado sua obra ainda em 1516,
tomando como experiências viagens por reinados observando a metodologia de governo
de cada região, idéia está também esmiuçada por Montesquieu em sua obra de nome “O
espírito da Leis”.

Thomas More, grande filósofo de família tradicional, foi advogado, homem de

Estado e das leis, diplomata, escritor e filho de magistrado, teve uma excelente educação
e com seus 21 anos já atuava como advogado, inclusive ocupou diversos cargos públicos,
em sua obra “UTOPIA” o autor descreve sobre uma ilha imaginaria, onde expõe temas
relacionados a atualidade, tais como: economia, política, paz, guerra e colonização.
Esta ilha utópica imaginada por More é perfeita, mas não só em questões que
versam sobre política, mas também assuntos relacionados a cidadania, equidade entre o

4
Expressão de origem latim utilizada no campo jurídico com o significado “desde o início”.
 13

povo, afirma ainda que bens materiais e dinheiros não tem valor, tendo a conclusão de
que o gestor que não se apropria de valores do cofre público terá uma boa eficiência em
relação aos administrados.
Trecho da obra:
descrevi a vocês da maneira mais exata possível a estrutura dessa república,
que considero não somente a melhor, mas a única que merece esse designativo.
Todas as outras falam sobre interesse público e na realidade só cuidam dos
interesses privados. Nessa república nada é privado e o que conta é o bem
público. Todos sabem que, em outros lugares, cada um deve cuidar de si
próprio, caso contrário, por mais prospero que seja o Estado, arrisca-se a
morrer de fome; portanto, é forçado a ter em vista sobretudo os seus interesses
e não aqueles do povo, ou seja, dos outros. Em utopia, ao contrário, onde tudo
pertence a todos, qualquer cidadão está seguro de que não lhe faltará nada,
desde que os celeiros públicos estejam repletos. (THOMAS MORE 2017,
p.119).5
A renomeada Susan Rose Ackermam professora da Universidade de Yale
localizada nos Estados Unidos ficou reconhecida mundialmente por sua notória
especialização no combate a corrupção em virtude dos seus trabalhos acadêmicos,
diagnósticos e manobras de erradicação, inclusive estiveram no Brasil onde ministrou
palestras sobre o assunto.
No mais, o seu livro de nome “Corruptionand Goverment” é um clássico de sua
autoria, onde apresenta as maneiras de investigação e desmantelamento de esquemas de
corrupção, doutrina está utilizada pelo coordenador da força tarefa da lava jato Deltan Dallagnol
e os demais procuradores do MPF (Ministério Público Federal). Com uma visão dura de inibi a
corrupção, ela foi orientadora no curso de doutorado de Scott Brewer Dr. e professor de Havard
Law School, sendo este mais tarde tutor de Dallangnol em Havard.
Em seu manual Susan escreve dez mandamentos de como lidar com a corrupção,
dentre eles o seguinte abaixo citado pelo jornalista Marcelo Tognozzi em sua matéria
jornalística:
“os sistemas democráticos devem encontrar uma forma de financiar as
campanhas políticas sem promover a venda dos políticos aos seus da dores.
Muitos governos cerceiam de várias formas o limite entre as doações legais e
ilegais e os marcos legais varia amplamente na hora de estabelecer limites às

5
Thomas More, utopia, p. 199.
 14

compensações obtidas pelos políticos. Até as contribuições legais feitas pelos

grupos de interesse merecem preocupação. (p. 183)”.6
O trecho da obra acima descrito expõe de forma nítida o favoritismo político com
vantagens ilícitas no qual se refere a corrupção através de propina disponibilizadas pela
classe de lobistas a fim de que grupos governamentais de um país, mudem de opiniões
em seus atos governamentais, ou seja, apresenta preocupação no tocante as campanhas
políticas.
No tocante aos instrumentos jurídicos, tais como a ação civil pública e ação popular
e outras que objetivam anular qualquer ato ilegal referente a Administração Pública,
torna-se indispensável para o controle do município, além disto, é crucial que os cidadãos
tenham conhecimento de todos os mecanismos que o ordenamento jurídico propõem para
a defesa do erário, desta forma, o meio de fiscalização e inibição dos atos corruptos das
autoridades municipais se torna mais fácil de erradicar.
Face o exposto, com a rigidez e uma boa aplicação das legislações existentes no
ordenamento jurídico e as que forem criadas no escopo de combater a corrupção,
possamos expirar, de uma vez por todas, este mal presente em nosso país, aumentando o
bem-estar da nossa população, até mesmo fazer ressurgir a confiança nas instituições
Democráticas de Direitos.

6
Susan Rose Ackermam é autora do livro “Corruptionand Goverment”, neste livro explica medidas que
intentam o combate a corrupção, todavia, o jornalistas Marcelo Tognozzi em sua matéria jornalística de
nome “Conheça o manual da Lava Jato, que inspira Moro, escreve Marcelo Tognozz”, cita um dos
métodos existentes no livro, no entanto, está citação é indagada nesta monografia.
Disponível em: <https://www.poder360.com.br/opiniao/lava-jato/conheca-o-manual-da-lava-jato-que-
inspira-moro-escreve-marcelo-tognozzi/>. Acessado em 06/05/2020.
 15

CAPÍTULO – I DESENVOLVIMENTO DA CORRUPÇÃO

Ao estudar o desenvolvimento da corrupção de forma geral, nota-se que a grande

maioria dos estudiosos afirma que se desenvolveu após o período coloquial, ainda no
processo de colonização das terras brasileiras com a chegada dos portugueses no Brasil.
No Brasil líderes se instalarão inclusive de diversas ideologias e a corrupção sempre
esteve presente incomodando os interesses públicos do Estado. Ao fazer uma análise da
história deste país percebe-se facilmente fatos relacionados a aliciação dos interesses de
políticos.
Além disso, naquela época as divisões de tarefas eram subdivididas, tendo em vista
que as riquezas deste país estavam sendo explorados, neste período ainda na
comercialização do pau-brasil os chefes deixavam seus súditos responsáveis pela
vigilância desta madeira valiosa para que os inimigos não se apoderassem das matérias
primas e riquezas descobertas.
Como estes súditos na grande maioria das vezes eram desprovidos de recursos
financeiros, comercializavam as madeiras com vizinhos mais próximos, e em
contrapartida recebiam montante como recompensa, o que de fato por si só, gera o início
da corrupção neste solo, por outro lado, ainda um território prematuro, atitudes e hábitos
desonestos eram normais entre os transeuntes daquela época.
No período de colonização os brancos foram enviados ao Brasil como forma de
povoamento, bem como no desígnio de se precaverem de perder o domínio e não ser
inibidos de explorar as riquezas aqui existentes. Assim, foi enviada ao Brasil a escória de
Portugal, representada por bandidos, prisioneiros condenados, assassinos, prostitutas e
toda espécie de ser humano rejeitado pela sociedade portuguesa.
Os negros, por terem sido subjugados na escravidão e tratados como uma sub raça,
aprenderam com muito esforço defender-se sozinhos, porém, não obtiveram muito êxito,
logo se tornando corruptos, dado que não tinham exemplos de dignidade a ser seguido a
não ser os da suas tribos que ficaram nas memórias do que aqui existiram.
Os índios, sempre minoria e indefesos, acabaram por perder sua identidade. Se
verificarmos atualmente uma pequena gleba deles luta para ter seus direitos respeitados e
manter sua cultura, no entanto, diante da grande inferioridade e desvantagem de combate,
muitos tornaram-se naturalmente corruptos como os povos que se evadiram de Portugal
para residir no solo brasileiro no período de colonização.
 16

Desta maneira, originou-se o início da corrupção neste solo, não obstante, com a
migração de novos habitantes de países diferentes, culturas e costumes foram
implementadas, fazendo com que a sociedade contemporânea adota-se costumes do
passado, tendo como consequência esta tragédia que afronta a dignidade da população
brasileira, prefeituras e o mundo.
Roubar é tirar o que é do próximo, ou seja, tomar bens que pertence a outros, e
certamente quem apoia está prática, está tirando proveito. Existem várias maneiras de
roubar: com ou sem violência, enganado as pessoas e nenhuma sociedade sobrevive
quando este hábito está implementado, ainda mais nos casos de desvios de verbas
municipais, pois, inibi o desenvolvimento social daquele município que está sendo lesado.
A palavra corrupção, geralmente é mais usada no âmbito de desvio de dinheiro
púbico, isto é de propriedade de toda uma coletividade, digo a população que com muito
custo paga seus tributos e espera em contra partida que este dinheiro seja bem aplicado
em prol do interesse coletivo visando a melhoria social, para que haja o desvio de verba,
tem que ter uma rede de interessados dentro e fora do governo, ou seja, uma rede de
agentes interessados em sugar o dinheiro público.
No Brasil, este desvio financeiro transfere bilhões de reais para as autoridades
desonestas e seus cúmplices, geralmente guardado em contas de laranjas7, inclusive
escondem no exterior, afim de que não seja descoberta a ilegalidade, este dinheiro na
verdade que era para ser utilizado para resolver os angustiantes problemas da sociedade,
fica ausente e acaba trazendo sofrimento, doença, fome e falta de perspectivas para
milhões de brasileiros.
A corrupção é como um vírus que destrói tudo que contamina, inclusive os órgão
responsáveis pela gestão administrativa estatal, fazendo com que o status de nossos
governantes seja cada vez mais desmoralizado pelos eleitores que elegem na esperança
de ter um representante que coloque em prática seus projetos de forma integra e correta.
Vale lembrar que os meios de prevenção são muitos grandes, pois, com campanhas
e reeducação, podemos atingir melhores tempos, as denúncias são de suma valia para a
inibição da corrupção, no entanto, em prefeituras menores, acaba sendo difícil, vez que
a comunidade local, vive de favores e isto dificulta a justiça de punir os agentes,

7
Laranja é um terceiro interessado na vantagem ilícita. Em contrapartida empresta seu nome ou conta
para esconder transações fraudulentas financeiras.
 17

secretários, profissionais de cargos nomeados, muitos deles são parentes, fato este que
por si só dificulta as investigações contra esta engrenagem criminosa.
A exoneração do combate a corrupção em prefeituras brasileiras, já vem sendo
buscada há um bom tempo, dado que existem cartilhas a respeito do assunto, indicando
as maneiras e caminhos de busca para uma melhor investigação sobre o esquema
fraudulento, atitudes que mostram que de fato existe algo de errado, como o caso de
servidores que realiza com habitualidade viagens para o exterior, gastos incompatíveis
com seu salário, dentre outros consumos luxuosos.
Importante asseverar que em muitos casos, o desvio da verba pública atinge até
mesmo a merenda escolar, aumentando cada vez mais a fome, dado que em muitas
situações, em especial nos locais mais carentes do país, impúberes depende da
alimentação escolar, ou seja, estas são a única refeição que tem para comer e está
realidade não está distante da capital paulistana, há casos de autoridades envolvidas em
esquema de desvio de dinheiro que deveria ser aplicado na merenda escolar.
Geralmente estes crimes que versam sobre desvios de verbas públicas, são
cometidos por uma determinada rede de criminosos, grandes grupos de empresários,
políticos, uma classe de alto nível econômico, nestes desvios ocorre o denominado ilícito
cifra negra8, esta nomenclatura é utilizada para explicar a quantidade de crimes que
ocorrem, mas não chega ao conhecimento por inúmeros fatores, desde ameaça, medo por
parte das vítimas e etc.
Cifra negra Guilherme de Souza Nucci ensina:
A idéia de cifra negra não é nova, nem envolve somente a corrupção. No
mundo todo, não se consegue investigar, processar e punir todos os criminosos
– tratando-se de todas as infrações penais. Há sempre um grupo que,
selecionado pelo destino, acaba nas malhas da justiça.
O que se pretende evidenciar, no entanto, é que a cifra negra é muito maior e
mais evidente no cenário da corrupção, porque é um delito da classe
dominante, constituída por políticos, empresários e pessoas economicamente
bem-sucedidas. (Nuci 2015, p.212).
Face exposto, percebe-se que os meios de desenvolvimento da corrupção são vários,
no entanto, no município a engrenagem criminosa solidifica suas raízes, intentando
enriquecer através do erário público, sempre montando grupos fechados, a fim de terem
uma melhor flexibilidade de êxito de enriquecer através dos cofres públicos mantendo o
esquema na clandestinidade.

8
A palavra cifra negra é um termo empregado por criminologistas e sociólogos para descrever a
quantidade de crimes não relatados e descobertos.
 18

1.1– Sinais de corrupção no município

Ao verificar os sinais de corrupção no município necessariamente não são

perceptíveis de perceber, no entanto, algumas atitudes tomadas pelas autoridades
responsáveis pela Administração Pública se auto denunciam, como por exemplo, temos
o histórico comprometer de autoridades eleitas em um novo mandato e de seus colegas
indicados para cargos nomeados, abstenção de publicidade no tocante as contas do
município, faltas de verbas para a prestação de serviços à população e etc.
O município detém uma razoável condição financeiras de manter os serviços, tendo
em vista que recebe verbas advindas do governo federal, todavia, gozam de mais
autonomia, dependendo de menos recursos federais.
Neste sentido Ana Paula de Barcelos em seu Curso de Direito Constitucional
afirma:
Interessantemente, e do ponto de vista da realidade política, alguns municípios
- por conta da sua capacidade de arrecadação tributária e financeira – gozam
de mais autonomia do que determinados Estados, já que contam com mais
recursos para desenvolver suas competências e prestar seus serviços,
dependendo de menos recursos federais. (BARCELOS, 2018, P.258) (g.m).9
As funções de fiscalização do município consistem no exercício do controle local
da administração, pois, visam não somente verificar as questões financeiras e
orçamentárias, todavia, também é atribuição do controle julgar as contas apresentas pelo
prefeito, mediante auxílio do Tribunal de Contas da União10.
Vale lembrar que nas eleições geralmente os vereadores e prefeitos colocam como
auxiliares seus colegas e terceiros indicados em razão da intimidade que estes tem com
os candidatos que foram eleitos, além do mais, os atos de indícios de corrupção não se
limitam somente está hipótese, em inúmeros casos os representantes burlam o sistema de
prestação de contas, fazendo com que a população fique silente diante de questionamentos
no tocante a fiscalização orçamentária do município, inclusive até mesmo em certames
públicos, cuja as vagas já estão direcionada a pessoas certas.
Diante disto, tais condutas explicitadas acima são indicadores de irregularidades na
municipalidade local, não obstante, a população deve ficar atenta a estas atitudes, tendo

9
Ana Paula de Barcelos, curso de direito constitucional, p. 258.
10
O Tribunal de Contas da União (TCU) é um tribunal administrativo. Julga as contas de administradores
públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais, bem como as contas de
qualquer pessoa que der causam a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário.
 19

em vista que o descobrimento e o acolhimento de provas serve para uma possível ação
movida por instituições visando resguardar os interesses da coletividade, ou até mesmo
uma denúncia ao Ministério Público, onde o mesmo irá abrir um inquérito civil
buscando as verossimilhanças das alegações informadas pelos cidadãos, e caso seja
comprovado a ilicitude, irá tomar as medidas judiciais cabíveis conforme o caso
concreto.

1.2- Sinais de riquezas dos servidores públicos clandestinamente

Os sinais de riquezas exteriores dos servidores públicos são mais perceptíveis de

analisar e de fato quando observado constitui que alguma coisa está errada na
Administração Pública.
É constado quando amigos e parentes de autoridades municipais exibem bens
vultosos, adquiridos de uma hora para outra, como veículos e casas de valores altos,
incompatíveis com suas rendas financeiras. Alguns chegam até ter uma vida social
exasperada, visitando lugares que não tinha acesso antes, como restaurantes, boates e
viagens cujos gastos tornam-se bem exorbitantes.
Os corruptos possuem personalidades e comportamentos distintos, dado que há
aquelas que exibem os bens adquiridos por meio de condutas ilícitas e os que escondem
os bens por meio de laranjas, pois gostam de ostentar publicamente, estes são chamados
de despudorados11, no entanto, demonstram desejos incontroláveis de exibir-se
socialmente e de ganância pelo poder, ou seja, como não possui dignidade para
enriquecer honestamente utiliza-se de condutas ilícitas para enriquecer seu patrimônio.
Já o fraudador discreto12 tem artimanhas na abstenção dos bens, nesta hipótese as
formas de agir torna-se mais difícil de descobrir os desvios por eles praticados, dado que
os valores de dinheiros é subtraída em pequenas quantias, nesta modalidade o resultado
final da empreitada criminosa é aplicado em território longe do local onde laboram,
inclusive investidos em bens semoventes: obras de artes, ouro, mercados de capitais,
joias, gados e etc.

11
Palavra utilizada para classificar criminosos que não tem vergonha.
12
Termo utilizado para expor a maneira de praticar crime. O fraudador discreto comete ilícito na
clandestinidade, ou seja, nas escondidas.
 20

Além do mais, em certas situações os corruptos acabam se alto denunciando, tendo

em vista de ficarem desprovidos dos desvios, no entanto, com a dilação do bando, é
possível chegar no pivô da engrenagem criminosa.
Face o exposto, independentemente dos tipos corrupção que seja praticada, os
cidadãos que queiram uma gestão eficiente dos seus governantes, deve atentar-se nestes
sinais. Um administrador público sério e bem intencionado escolhe auxiliares e assessores
de reputação ilibada, no entanto, deve-se desconfiar de grupos fechados, cuja estão
voltados para a concentração de poder em uma única equipe, como nos casos de parentes
de autoridades (prefeitos, vereadores, secretários etc.) que indicam conhecidos, todavia,
isto é um sinal de corrupção.

1.3 - Abstenção das autoridades em prestar contas

Nesta modalidade de atitude os corruptos costumam querer burlar a legalidade vista

no texto maior, pois, em determinadas situações, opõem-se veementemente a qualquer
forma de transparência. Evitam que a Câmara Municipal fiscalize os gastos da prefeitura
e sempre buscam corromper os vereadores a fim de que estes participem do esquema
fraudulento.
É de notório conhecimento que o agente público no desempenho de sua função não
pode se divorciar da lei, pois, não goza em determinadas situações de discricionariedade.
Portanto, no que se refere às despesas municipais as autoridades devem deixar a
disposição da população, a fim de que tenham ciência de como está sendo aplicado este
dinheiro, os administradores devem aplicar sempre o princípio da legalidade (art. 37 CF13)
e a abstenção fere o texto maior.
Por outro lado, a lei de responsabilidade impõe um limite de gastos pelas prefeituras
padronizando o equilíbrio financeiro municipal, ou seja, não se pode gastar mais do que
acarreta, também a lei de responsabilidade visa dar uma maior transparência as contas
públicas, o que colide com a corrupção. Mesmo assim, os superiores não respeitam e
praticam ilegalidade na Administração Pública

13
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte.
 21

É oportuno lembrar, que a abstenção em prestar contas colide frontalmente com o

princípio da publicidade previsto na Constituição Federal, igualmente, fere o princípio da
supremacia do interesse público, todavia, as informações devem ser restritas apenas em
questões de segredo de justiça.
Maria Sylva Zanella Di Pietro sobre o assunto doutrina:
O princípio da publicidade, que vem agora inserido no artigo 37 da
constituição, exige à ampla divulgação dos atos praticados pela Administração
Pública, ressalvadas as hipóteses previstas em lei. Existem na própria
Constituição (art. 5°) que ou confirmam ou restringem o princípio da
publicidade (DI PIETRO, 2017, p. 110).14
Face exposto a doutrina como a carta política é firme no sentido da publicidade nos
atos da Administração pública, qualquer cidadão tem o direito saber o que acontece com
os gastos públicos e os políticos tem o dever apresentar, como os dinheiros dos cofres
estatais está sendo aplicado. Para que isso se transforme em prática usual na prefeitura
local, imprescindível que sejam atualizadas as leis orgânicas, a fim de que os atos se
tornem mais transparentes na municipalidade.

1.4 – Falta de verbas para a prestação de serviços básicos a população

Os orçamentos das prefeituras em tese, são previstos para a implementação de

serviços básicos a municipalidade, tais como, coleta de lixo, pavimentação de água,
esgoto, educação, saúde e obras públicas, dentre outros.
Diante disto, observado o descaso e o maltrato da cidade referente a tais serviços
são indícios de que os recursos financeiros públicos estão sendo desviados, outrossim,
estes sinais são mais visíveis quando se percebe a quantidade de funcionários que são
responsáveis pela realização destas manutenções são maiores do que o necessário.

14
Maria Sylvia Zanella Di Pietro Direito Administrativo, p. 110.
 22

1.5- Falta de publicidade dos pagamentos efetuados

Todo município possui uma lei orgânica, nesta lei em tese o prefeito fica obrigado
a exibir o movimento do caixa do dia antecessor (o chamado boletim de caixa15), no qual
devem ser apresentados todos os pagamentos, bem como eventuais despesas. Além do
mais, deve exigir que mensalmente os balancetes sejam publicados no intuito da
população ficar sabendo dos gastos.
Desta forma, devem-se ser publicados no site da prefeitura todos os gastos
aplicados na municipalidade, a fim de garantir a transparência do gestor estatal na
publicação dos pagamentos realizados, sempre seguindo a Lei.
Diante exposto, a ausência do procedimento da prestação de contas é um sinal de
irregularidade no município, portanto, o silencio desta prestação de conta faz com que os
cidadãos ficam impossibilitados de verificar a movimentação financeira da
municipalidade, e assim pode ser sinais de acobertamento da corrupção entre estas
autoridades.

15
Valores financeiros informado a população para demonstrar os gastos do município. Este boletim de
caixa é disponibilizado pelo departamento de finanças da administração municipal.
 23

CAPÍTULO II: EVOLUÇÃO DA CORRUPÇÃO POR MEIO DE FRAUDES

2.1 – Empresas constituídas no início de um novo mandato

Nas datas de eleições os candidatos fazem suas campanhas eleitorais no ínterim

adquiri cargos do executivo, em especial o de prefeito que representa a cidade como chefe
do executivo, nestas épocas a nova administração municipal costuma fundar as formas de
corrupção por intermédio de seus auxiliares e do atual prefeito que é conhecido pelas
quadrilhas, após a posse do administrador municipal o bando começa a trabalhar para
desenvolver a empreitada criminosa na gestão da prefeitura.
Uma das práticas mais comum destes criminosos é constituir empresas ilícitas
conhecidas como “fantasmas”, geralmente estas empresas emite notas fiscais frias, são
direcionadas em licitações públicas. Estes são esquemas tão bem montados que os
cidadãos não têm como já mais saber quando a corrupção está acontecendo, geralmente
estes ludíbrios ocorrem em prefeituras de pequeno porte
A empresa de fachada. É uma entidade legalmente constituída, que participa do
comercio legitimo, contudo, é manuseada para aferir pecúlio proveniente de operações
injustas. Em algumas hipóteses, a firma mescla recursos ilícitos da sua própria atividade.
Neste diapasão, isto acontece quando os proprietários de tais empresas são
coniventes com atos de corrupção com gestores públicos, não obstante, em muitos casos,
tais empresários são familiares dos governantes ou amigos de confiança, razão está que
nos municípios pequenos, determinadas empresas fazem parte do grupo político
dominante e tem prioridade nos contratos da municipalidade.
Á vista disto, imperioso verificar a data de constituição da empresa suspeita na Junta
Comercial afim de que seja examinado o tempo em que está no mercado visando detectar
se há de fato anomalia, neste ínterim a junta comercial deveria inspecionar estas empresas,
vez que desta forma estaria inibindo o desenvolvimento de empresas fantasmas.
 24

2.2 - Direcionamento de licitações

Constitui rotina da Administração os procedimentos de licitações cuja finalidade é

suprir as necessidades da população, manifestadas pelas demandas sociais, desta forma,
os serviços essenciais disponibilizados pela Administração são quase que impossível ser
executadas pela mesma, assim sendo, torna-se crucial as contrações de agentes privados
ou públicos para prestar seus serviços de acordo com o certame licitatório.
Em homenagem ao princípio da igualdade previsto na carta republicana, todos os
participantes do processo licitatório devem ter as mesmas oportunidades de participação,
sob pena de anulação do certame, no entanto, em muitos casos quadrilhas acabam
burlando está legalidade para direcionar as licitações para empresas já escolhidas por trás
dos bastidores da fraude, antes até mesmo da publicação do edital.
No tocante ao princípio da igualdade entre os licitantes Hely Lopes Meirelles em
sua obra de direito administrativo leciona:
o desatendimento a este princípio constitui a forma mais insidiosa de desvio
de poder, com que a Administração quebra a isonomia entre os licitantes, razão
pela qual o judiciário tem anulado editais e julgamentos em que se descobre a
perseguição ou o favoritismo administrativo, sem nenhum objetivo ao interesse
público. Todavia, não configura atentado ao princípio da igualdade entre os
licitantes o estabelecimento de requisitos mínimos de participação no edital ou
convite, porque a Administração pode e devera fixá-los sempre que necessários
à garantia da execução do contrato, a segurança e perfeição da obra ou serviço,
a regularidade do fornecimento ou ao atendimento de qualquer interesse
público. (LOPES MEIRELES, 2000, p. 256). 16

Dispõe a Constituição Federal, em seu art. 37, inciso XXI:

XXI: ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo licitação pública
que assegure igualde de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que
estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da
proposta, nos termos da lei, a qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento de
obrigações.17

16
Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo, p. 256.
17
Constituição Federal, art. 37, inciso XXI: ressalvados os casos especificados na legislação, as obras,
serviços, compras e alienações serão contratada mediante processo licitação pública que assegure igualde
de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas
as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, a qual somente permitirá as exigências de qualificação
técnica e econômicas indispensáveis à garantia do cumprimento de obrigações.
 25

Neste diapasão o amparo da licitação encontra-se previsto na lei (8.666/ 93),

também, para a participação da competição licitatória, são exigidos dos concorrentes
certidões trabalhistas, tributárias dentre outros documentos, regra está localizada no art.
2718 a 33 do instituto mencionadas acima.
Vele lembrar que serão observados critérios de vantagens para a Administração, as
propostas que melhor atender os interesses da Administração será contemplado para
realizar as atividades por ela designadas por intermédio do contrato, desde marca, preço,
execução e qualidade do serviço prestado pelo contratado, conforme o caso.
Sobre a licitação e melhor proposta para a Administração Pública Hely Lopes
Meirelles entende:
Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração
Pública seleciona a melhor proposta mais vantajosa para o contrato de seu
interesse. Como procedimento, desenvolve-se através de uma sucessão
ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que
propicia igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de
eficiência e moralidade nos negócios administrativos (LOPES MEIRELES,
2000, p. 254). (g. m).

Nesta esteira se posiciona Celso Antônio Bandeira De Mello:

Licitação – em suma síntese – é um certame que as entidades governamentais
devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas
travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta
mais vantajosa as conveniências públicas. Estriba-se na ideia de competição, a
ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões
necessárias ao bom cumprimento das obrigações que se propõem assumir.
(BANDEIRA DE MELO, 2014, p. 532)19. (g m).
Importante dizer, que os criminosos cada vez mais estão aptos a desenvolver meios
fraudulentos para programar os desvios de verbas públicas por intermédio de licitações,
geralmente costumam praticar estas falcatruas com marcas especificas alegando que outro
produto não será benéfico ao melhor interesse da Administração Pública, motivo este que
os concorrentes dos certames licitatórios acabam se ausentando da competição, fazendo
com que a irregularidade seja implementada.

18
Art. 27. Para a habilitação nas licitações exigir-se-á dos interessados, exclusivamente,
documentação relativa a: I - habilitação jurídica; II - qualificação técnica; III - qualificação econômico-
financeira; IV – regularidade fiscal e trabalhista; V – cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art.
7o da Constituição Federal.

19
Celso Antônio Bandeira de Mello. Direito Administrativo p. 532.
 26

Neste enfoque, o correto sob a égide da lei 8.666/ 93 seria fazer o processo de
inexigibilidade com fundamento no art. 2520 da supra lei infraconstitucional, pois que, no
caso em comento, torna-se inviável o processo de competição.
Além disso, há casos em que os fraudadores elaboram documentos fictícios de
empresas de nomes conhecidos, mas na verdade estas firmas nem se quer sabem que estão
participando de um certame licitatório, no caso em tela, fundamental que seja feita uma
ligação a empresa, a fim de verificar se de fato o empresário almeja participar da
competição, desta forma, a empreitada criminosa não prospera, tendo em vista que o
empresário ficara ciente da ilicitude em desfavor de sua empresa.
A prática de direcionamento de licitações fere o ordenamento jurídico pátrio,
possível inclusive a indisponibilidade de bens, outrossim, há precedente neste sentido,
agravo de Instrumento nº 2122941- 93.2015.8.26.0000:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. LICITAÇÃO DIRECIONADA.
INDISPONIBILIDADE DE BENS. Possibilidade. Inteligência do art. 7º da
Lei Federal nº 8.429/92. Conjunto probatório robusto, com fortes indícios de
violação aos princípios administrativos e prejuízo ao erário. Providência
excepcional, que não está condicionada à comprovação de dilapidação do
patrimônio ou de intenção de fazê-lo, pois o “periculum in mora” está
implícito, exigindo-se apenas a demonstração de fundados indícios da prática
de improbidade, presentes na espécie. Orientação recente do STJ. Decisão
reformada, com a ressalva de que a constrição não pode atingir vencimentos,
salários ou outras verbas indispensáveis ao sustento do Agravante e de sua
família (CF, art. 1º, III). Recurso provido, com observação. (TJ-SP- AI:
2122941- 93.2015.8.26.0000, SP 2122941-93.2015.8.26.0000, RELATOR:
Osvaldo de Oliveira, Data de Julgamento: 16/03/2016,12° Câmera de Direito
Público, Data de Publicação: 17/03/2016). 21
Vale recordar que a situações em que a quadrilha elabora as propostas com
empresas fictícias, tal planejamento sempre é feito por escrito e acabam apresentando
erros que demonstram irregularidades, parágrafos iguais de empresas participantes da
licitação, todavia, com uma inspeção de exame estilístico dos textos, em busca de termos,
frases e argumentos que se repetem, pode observar grande indicio de fraude, também,
muitas prefeituras ainda utilizam formulários que precisam ser escrito a maquinas, nesta
hipótese, um exame minucioso pode permitir afirmar que a mesma máquina foi
utilizada por diversos participantes do processo, assim, fica desconfiada a prática de
ilegalidade.

20
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial.
21
Disponível em: <https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/322261013/agravo-de-instrumento-ai-
21229419320158260000-sp-2122941-9320158260000?ref=juris-tabs>. Acessado em: 01/05/2020.
 27

Posto isto, o direcionamento de licitação é uma das formas de fraudes no âmbito do

município, cujo intuito dos autores é desviar dinheiro, tendo como desfecho o
envolvimento na corrupção, tal encaminhamento se dá geralmente por documentos
disponíveis ao corrupto ou por meio de serviços que somente uma determinada empresa
tem competência para realizar, fazendo com que as demais firmas ficam fora da
competição licitatória.

2.3 - Dispensa de licitações como meio de fraude

É de sabido conhecimento que a Administração Pública visando adquirir serviços e

bens que sejam úteis para a manutenção e necessidades da municipalidade, utiliza-se da
licitação pública, onde a mesma ira seguir uma série de procedimentos previstos na Lei
(8.666/93)22, garantindo a todos os participantes a equidade no certame, vez que a
licitação pública é a regra e a dispensa é a exceção.

É de bom alvitre destacar que nas dispensas de licitação, deve-se se provar se de

fato a competição seria desnecessária e sem utilidade, inclusive deve-se seguir o rol
taxativo no art. 24 e 25 da Lei (8.666/93) e na grande maioria acontece o favoritismo
pessoal através desta modalidade, onde administradores burlam a Administração.
Umas das hipóteses mais usuais pelos corruptos para praticar a empreitada
criminosa na dispensa de licitação, desrespeito aos fundamentos que versam sobre a
dispensa por calamidade pública ou emergência, todavia, em certas situações o estado de
beligerância generalizado não está amparado por tais argumentos, vez que se originou
através da própria má- administração do gestor ou omissão.
Ademais, é possível a dispensa de licitação de acordo com a Lei 8.666/93:
Art. 24. É dispensável a licitação:

IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada

urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou
comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros
bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao
atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras
e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e
oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da
emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos.

22
Lei 8.666/93 regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações
e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
 28

“Emergência” Hely Lopes Meireles, delineia:

A emergência caracteriza-se pela urgência de atendimento de situação que
possa ocasionar prejuízos ou comprometer a incolumidade ou a segurança de
pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares,
exigindo rápidas providências da Administração para debelar ou minorar suas
consequências lesivas à coletividade. (Direito Administrativo Brasileiro, 24ª
ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 253).
Não se pode aceitar estas alegações objetivando apenas erradicar a situação que se
desenvolveu por intermédio da má- gestão ou favoritismo administrativo, no entanto, não
basta que seja elaborado a dispensa sobre tais ponderações, pois, é fundamental que seja
provado a situação com verossimilhança do pedido.
Fátima Regina de Souza em seu manual de licitação Advoga:
emergência ou calamidade pública também admitem dispensa de licitação, mas
somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou
calamitosa ou para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas
no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias. A emergência caracteriza-se
pela urgência de atendimento da situação que possa ocasionar prejuízos ou
comprometera incolumidade ou a segurança de pessoas, obras, serviços,
equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, exigindo rápidas
providências da Administração para debelar ou minorar suas consequências
lesivas à coletividade. (Manual Básico de Licitação, p. 29) (g m).23
Quanto ao estado de calamidade pública, nota-se que este é um ato declaratório e
deve ser reconhecido por decreto com a comprovação do estado de calamidade, como
exemplo, temos o decreto 64. 879/20 que dispõe sobre medidas para o congelamento do
COVID- 19 (Coronavírus), também não pode o administrador utiliza-se apenas deste
instituto, indica o precedente do Tribunal de Contas da União – TCU acórdão 2504/2016,
plenário, auditória, Ministro Bruno Dantas.
No tocante ao status de emergência a jurisprudência do TCU sustenta:
“REPRESENTAÇÃO DE UNIDADE TÉCNICA. CONTRATAÇÃO
FUNDAMENTADA EM SITUAÇÃO EMERGENCIAL.
CONHECIMENTO. IMPROCEDÊNCIA. 1. A situação prevista no art. 24 IV,
da Lei n 8.666/93 não distingue a emergência real, resultante do imprevisível,
daquela resultante da incúria ou inércia administrativa, sendo cabível, em
ambas as hipóteses, a contratação direta, desde que devidamente caracterizada
a urgência de atendimento a situação que possa ocasionar prejuízo ou
comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros
bens, públicos ou particulares. 2. A incúria ou inércia administrativa
caracteriza-se em relação ao comportamento individual de determinado agente
público, não sendo possível falar-se da existência de tais situações de forma
genérica, sem individualização de culpas.” (TCU, TC 006.399/2008-2,
Acórdão nº 1138/2011, Relator Min. UBIRATAN AGUIAR, Plenário, julgado
em 04.05.2011)24.” (gm).

23
Fátima Regina de Souza, Manual Básico de licitação, p. 29.
24
Disponível: em
<:https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A14DB4AFB3014DBB38E36
37300&inline=1>. Acessado em: 25/03/2020.
 29

Destarte, o precedente do Tribunal de Contas da União (TCU) é firme no sentido

que deve-se provar a veracidade da dispensa, estando confirmado o estado de beligerância
generalizado em virtude da pandemia ou qualquer outro fato que cause desconforto geral,
autoriza-se a dispensa de licitação afim de pacificar o caos existente, no entanto,
caracterizado a ilicitude configura ilícito na própria (Lei 8.666/93).
In verbas25:
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses previstas em lei, ou
deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à inexigibilidade:
Pena - detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa.
Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente
concorrido para a consumação da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Público.
Nesta toada, além de provar o estado de emergência como o estado de calamidade
pública, deve-se comprovar a veracidade das alegações, dado que a dispensa de licitação
fora das hipóteses previstas em Lei, ou deixar de verificar as formalidades pertinentes
constitui crime previsto na Lei em comento de acordo com instituto jurídico invocado
acima.
De acordo com a dispensa de licitação, a jurisprudência do TJ SP impugna a
irregularidade:
APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA – Contratação de artistas para apresentação do carnaval
de 2018 do Município de Mococa, por meio de procedimento administrativo
de inexigibilidade de licitação previsto no art. 25, III, da Lei nº 8.666/93 –
Irregularidade do procedimento, uma vez que as contratações se deram com
empresa intermediária que detinha a exclusividade apenas nas datas
específicas, mas não representação exclusiva dos artistas – Hipótese de
inexigibilidade que somente se justifica em caso de contratação direta ou por
meio de empresário exclusivo – Violação ao disposto no art. 25, III, da Lei nº
8.666/93 – Ausência de comprovação do prejuízo ao erário – Inaplicabilidade
do art. 10, inciso VIII, da Lei nº 8.429/92 – Não obstante, ato de improbidade
administrativo constatado – Direcionamento da contratação em processo
administrativo – Configuração da conduta ímproba do art. 11, caput, da Lei nº
8.429/92 – Sentença reformada – Reexame necessário e recurso ministerial
providos.
(TJSP; Apelação / Remessa Necessária 1001859-94.2018.8.26.0360; Relator
(a): Maria Laura Tavares; Órgão Julgador: 5ª Câmara de Direito Público; Foro
de Mococa - 1ª Vara; Data do Julgamento: 17/10/2013; Data de Registro:
24/04/2020)26.
Insta ressaltar que se verificado todos os fundamentos da dispensa da licitação
quando acionada pelo administrador nesta modalidade, deve-se ocorrer a dispensa se for
realmente necessário, todavia, está hipótese constitui uma das formas usuais dos
corruptos para buscar enriquecimento e causar o enfraquecimento dos cofres estatais, no

25
Expressão em latim utilizada no âmbito jurídico que significa “neste termos”.
26
Disponível em :<https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/resultadoCompleta.do>. Acessado em: 28/04/2020.
 30

entanto, crucial verificar a dispensa, vez que caso não observado, o erário será dilapidado
em virtude desta empreitada criminosa.
Diante exposto, caso constatado a ilicitude pela Administração Pública, deve-se ser
anulado a irregularidade em homenagem ao princípio da autotutela27.

2.3.1- Notas fiscais frias criadas

A nota fiscal frias sem sombra de dúvida constitui uma das formas de corrupção
nas prefeituras brasileiras, geralmente é fornecida por empresas que possuem vínculo com
agentes públicos. Diante disto, é emitido notas com valores altos, a fim de que o
fornecedor consiga em troca um proveito ilícito por esta incumbência ilegal.
Frequentemente em prefeituras, empresas aparecem na contabilidade, notas
diferentes, porém, com o mesmo layout28, ou seja, com as mesas características e erros,
indicando a existência de quadrilhas especializadas nesta prática ilícita nas redondezas,
usualmente notas frias são identificada como irregular pela chave de acesso, pois,
qualquer nota fiscal possui está característica.
A jurisprudência já firmo condenação de criminosos responsáveis por estes tipos de
ilegalidades, senão vejamos:
Apelação Cível - Ação de Responsabilização por Ato de Improbidade
Administrativa – Esquema fraudulento de pagamento indevido em favor dos
réus – Emissão de notas fiscais "frias", em nome de pessoas jurídicas
inexistentes – Favorecimentos dos réus comprovados – Depósitos de cheques
em conta corrente do particular corréu - Prejuízo ao Erário caracterizado –
Comprovação de conluio e fraude – Má-fé dos réus comprovada – Prescrição
relativa às penas previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92 reconhecida - Sentença
de parcial procedência reformada – Recurso parcialmente provido, mantida a
pena de ressarcimento ao erário. (TJSP; Apelação Cível 0000459-
16.2011.8.26.0584; Relator (a): Ana Li arte; Órgão Julgador: 4ª Câmara de
Direito Público; Foro de São Pedro - 1ª Vara; Data do Julgamento: 17/02/2020;
Data de Registro: 21/02/2020)29.
Importante lembrar, que com os recursos da internet podemos examinar a
legalidade destas notas, sem embargo, o responsável pela contabilidade da prefeitura deve

27
O princípio da autotutela estabelece que a Administração tem o poder de controlar seus próprios atos
podendo revogar ou anular quando equivocados.
28
Layout é um rascunho utilizado para demonstrar dados referente as notas fiscais.
29
Disponível em:< https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/resultadoCompleta.do>. Acessado em: 02/04/2020.
 31

fazer uma consulta no site da fazenda, especificamente na “nota fiscal eletrônica”30

informando a chave de acesso da nota, diante disto, caso o comprovativo seja de fato
verdadeiro irá apresentar algumas referências, tais como: razão social do fornecedor do
produto, valor da compra, dados do destinatário como, CPF, endereço, dentre outros
referente à compra, portanto, se porventura não for identificado estas informações,
certamente a nota será fria e a intenção é o desvio de verbas do erário.

2.3.2- Fraude nas notas fiscais de serviços públicos não executados

Umas das práticas mais usuais dos corruptos na ceara municipal é forjar notas
fiscais de fornecimento, bem como de prestação de serviços não realizados, como é sabido
a Administração local necessita de suprir suas demandas em razão de sua manutenção,
no entanto, os fraudadores fazem manobras utilizando as notas. Dentre as mais comuns
são: notas fiscais de fornecedores distantes, notas fiscais sequenciais, notas indicando a
promoção de festas comemorativas e pagamentos com chegue sem cruzamento.
Em uma localidade pequena, a aquisição, de bens de uso do cotidiano em município
distante pela Administração local, (como gasolina, alimentos para merenda escolar,
materiais etc.), para os quais haja fornecedores locais, é uma probabilidade de
irregularidade. No mais, a fraude nas prestações de serviços pela prefeitura gera um alto
custo, pois, os ímprobos emitem notas informando que teve gastos com determinados
serviços prestados para a municipalidade, e na verdade não realizarão os labores, apenas
deixando de forma ferrenha o erário falido diante da ilegalidade.
Nesse sentido:
APELAÇÃO CÍVEL E REEXAME NECESSÁRIO CONSIDERADO
INTERPOSTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. PAGAMENTOS AUTORIZADOS NOS VALORES
DE NOTAS FISCAIS FRIAS REFERENTES A SERVIÇOS NÃO
PRESTADOS. Preliminar. Gratuidade Judiciária. O réu ex-alcaide
comprovou a hipossuficiência financeira, situação que ensejou o acolhimento
do pedido de diferimento do recolhimento das custas, nos termos dos artigos
5º da Lei Estadual nº 11.608/03 e 98 e seguintes do CPC/2015. Demais réus
apelantes que não comprovaram a alegada situação de miserabilidade,
impossibilitando o conhecimento de seus apelos. Ilegitimidade passiva do

30
Disponível em:
<http://www.nfe.fazenda.gov.br/portal/consulta.aspx?tipoConsulta=completa&tipoConteudo=XbSeqxE8
pl8=>.
A consulta de notas fiscal é possível por meio da internet, todavia, está consulta evita que notas fiscais
clandestinas sejam utilizadas no comércio.
 32

prefeito. Inocorrência. Agente Político. Aplicabilidade do regime jurídico da

Lei n.º 8.429/92. Precedente do STJ. Prescrição. Inocorrência. O ajuizamento
da demanda ocorreu dentro do prazo de cinco anos contados do término do
mandato do Alcaide. Inteligência do artigo 23, I, da Lei nº 8.429/92.
Inexistente também a prescrição intercorrente porque o processo nunca teve
seu curso interrompido pela inércia do autor. Mérito. Acervo probatório
suficiente para demonstrar que o Prefeito de Itapeva e os respectivos chefes
de gabinete e assessor autorizaram pagamentos de valores apresentados em
notas fiscais frias referentes a serviços públicos não prestados. Caracterizado,
ainda, o ato ímprobo praticado pela empresa ré, que recebeu dinheiro público
sem a respectiva contraprestação (entrega do objeto contratual). Além disso,
foi constatado o fracionamento de valores contidos nas notas fiscais a fim de
se subsumir a contratação ao regramento excepcional de dispensa de
licitação. Circunstância que inibe o direito de a Administração Pública buscar
no mercado o melhor preço. Dano configurado, correspondente aos valores
repassados indevidamente à empresa corré. Ilegalidade cabalmente
demonstrada. Evidente prática de atos de improbidade administrativa.
Penalidades bem aplicadas (art. 12, II, da LIA). Sentença de parcial
procedência mantida. Recursos de apelação dos réus Saturnino Araújo e João
Luiz Mendes dos Santos não conhecidos e recursos oficial e de
WilmarHailton de Mattos não providos. (TJSP; Apelação Cível 0007298-
97.2009.8.26.0270; Relator (a): Djalma Lofrano Filho; Órgão Julgador: 13ª
Câmara de Direito Público; Foro de Itapeva - 2ª. Vara Judicial; Data do
Julgamento: 29/01/2020; Data de Registro: 31/01/2020). (g m).31
No que tange as notas sequenciais, estas consistem em um determinada
disponibilização de uma empresa da mesma prefeitura, levando a crer que foi criada para
este fim, ou seja, neste caso a empresa apresenta ter somente aquela municipalidade
como cliente, por sua vez, deve levantar suspeitas, apesar disso, não é muito fácil de
desmantelar estas irregularidades praticadas pelos corruptos, tendo em vista que os
falsários simulam vendas e forjam notas fiscais com empresas diferenciadas no desígnio
de não estar verificada a sequencialidade.
No tocante as notas indicando as contratações de bandas para festas comemorativas,
crucial que a municipalidade fique atenta quanto as estas, pois, algumas empresas de
eventos, não obstante, são pioneiras em disponibilizar notas frias, sempre tendo um valor
financeiro em troca, isso se vislumbra pelo fato de ser difícil de checar a vida financeira
dos artistas contratados, em algumas hipóteses as notas são superfaturadas e acabam
voltando os valores para o prefeito.
Por fim, o pagamento com cheque não cruzado é outra forma de fraude visando
desviar verbas públicas, assim, os membros da equipe que prática estas ilicitudes, sempre
procuram fazer com que o dinheiro circule sem depósitos em contas bancarias, afim de
que os órgãos competente fique sustados de inspecionar os montantes desviados, desta

31
Disponível em: <https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/resultadoCompleta.do>. Acessado em: 28/04/2020.
 33

maneira, os valores ficam mais flexíveis de distribuir aos corruptos, ademais, nesta
modalidade de cheque não cruzado, as administrações municipais desonestas fica
desobrigada de fazer depósitos bancários.

2.3.2- Contratação de profissionais com notória especialização para burlar a

Administração Pública

Por vezes, prefeitos contratam advogados e outros profissionais que entende ser
fundamental para a boa eficiência da Administração Municipal, sem embargo, os valores
pagos as tarefas executadas são exorbitantes, inclusive com dispensa de licitação, sempre
com os argumentos baseados na “ notória especialização” informando que a
municipalidade está ausente de profissionais capacitados para certos mister, além de
nem sempre os advogados deterem notória especialização, os montantes acabam
voltando por vias transversais aos contratantes.
Ante o exposto, é sempre primordial observar se a especialização está de fato
presente, bem como sondar no caso concreto se é mesmo importante a contratação destes
experts32, a fim de que o desvio de dinheiro seja inibido.

32
Profissionais especializados em determinados serviços, ou seja, “peritos”.
 34

CAPÍTULO III: Instrumentos de Controle Judicial

A Administração Pública exerce as atividades de sua competência, ou seja, o chefe

do executivo Administra a cidade, portanto, no decorrer desta gestão em determinadas
situações é possível exercer seus atos de discricionariedade, isto quer dizer que a uma
liberalidade em casos excepcionais, não obstante, o correto é que seja respeitada a regra
do dispositivo constitucional (art. 37 da CF) no qual estabelece os princípios que servem
de sustentáculo para uma boa gestão pública, atuando de acordo com a Lei.
Desta forma, o princípio da legalidade estabelece que o agente só pode tomar
decisões de acordo com a lei, o mesmo não pode se divorcia desta, dado que se
constatado a violação deste princípio constitucional o ato pode ser sustado por intermédio
de ações judiciais, conhecidas pela doutrina como remédios constitucionais, no entanto,
estes atos não se origina direitos em virtude da ilegalidade, nesta hipótese a
Administração por iniciativa própria pode anular os atos que entender conveniente.
Sobre o princípio da legalidade leciona Ana Barcelos em seu livro de Direito
Constitucional (2018, p. 429):
O art. 37 da Constituição inicia a lista dos princípios que vinculam a
Administração Pública pela legalidade. De forma simples, este princípio
significa que a Administração Pública deve sempre agir com fundamento em
uma decisão majoritária. O princípio da legalidade está diretamente ligado, em
primeiro lugar, à própria garantia do Estado Democrático de Direito: a ação
estatal deve ter como fundamento uma decisão majoritária, democrática, e não
pessoal ou voluntariosa do agente público.
O renomeado doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello, entende que o poder
público não pode divorciar-se da legislação, pois, com isso, evita-se o abuso de poder,
bem como inibi o favorecimento administrativo na seara pública. O autor tem suas
convicções da seguinte maneira (2014, p. 965):
Comece-se por repisar a noção cediça de que, no Estado de Direito, a
Administração só pode agir sob a lei. Por isso se diz, generalizadamente, que
a Administração, além de estar proibida, como qualquer, de atuar em
desacordo com a lei, demais disso, só pode emitir atos jurídicos em
conformidade com a lei que habilite a tanto.
Neste sentido o STF (Supremo Tribunal Federal) firmo jurisprudência pacifica em
reiterados julgados que acabou originando a súmula 473 da corte maior:
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por
motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos,
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
De acordo com a súmula acima, percebe-se que o judiciário pode realizar o
saneamento de alterações equivocadas advindas da Administração Pública, da que o
princípio da inafastabilidade do controle judiciário sintetiza que a lei não excluirá da
 35

apreciação do poder judiciário lesão ou ameaça a direito, garantindo o livre acesso ao

poder judiciário, tendo as partes o direito de serem apreciadas suas demandas pelo
judiciário.
Além da súmula acima o STF (Supremo Tribunal Federal) criou outro apanhado
346 que desrespeito ao controle da Administração Pública no qual traz a seguinte
transcrição “a administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”,
ou seja, mais um meio de controle, onde a Administração pode corrigir atos equivocados,
no entanto, estas súmulas pode ser usadas em ações judiciais, afim de ser anulado atos e
inibi certos abusos.
A súmula 346 do STF (Supremo Tribunal Federal) tem semelhança com o princípio
da autotutela, dado que Administração está amparado por este princípio, todavia, pode
rever seus atos internos quando convalidados de forma irregular. Ana Paula Barcelos
(2018, p. 437):
Por fim, ainda em relação com a legalidade, vale fazer uma nota sobre o
chamado princípio da autotutela. O princípio significa que o Poder Público
possui a prerrogativa de rever e anular seus próprios atos que sejam reputados
viciados. Ou seja: o vínculo da Administração com a legalidade não se esgota
com a prática do ato em si: a eventual verificação posterior de uma invalidade
deve ser trazida à luz. Não se trata, porém, de uma prerrogativa absoluta,
exercida de forma arbitrária. Sobretudo diante de contrato, sua invalidação
exige processo administrativo prévio, com o exercício de contraditório, e
poderá impor a indenização do contratado se ele estiver de boa-fé33
Conforme já explanado, a Administração está sujeita a um controle, seus atos em
desconformidade com a lei podem ser impugnados na seara judicial visando a correção,
ou até mesmo dependendo da situação de forma interna, assim sendo, é possível a
utilização de ações especificas de acordo com cada caso concreto.

Maria Sylvia Zanella 34Di Pietro ensina:

Com base no artigo 5o, inciso XXXV, da Constituição, que serve de
fundamento para o direito de ação ou de exceção contra lesão ou ameaça a
direito, o administrado pode utilizar dos vários tipos de ações previstos na
legislação ordinária, para impugnar os atos da Administração; pode propor
ações de indenização, possessórias, reivindicatórias, de consignação em
pagamento, cautelar etc. Mas a Constituição prevê ações específicas de
controle da Administração Pública, às quais a doutrina se refere com a
denominação de remédios constitucionais. (DI PIETRO,2017, p. 780). (g a).
Para que o judiciário efetue o controle da Administração, ele precisa
necessariamente ser provocado. Trata-se do princípio da inércia, segundo o qual o

33
Ana Paula Barcelos, Curso de Direito Constitucional, p. 437.
34
Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, p. 780.
 36

judiciário não age ex–ofício35, não deve se pronunciar em conflitos seja entre particulares
e a Administração Pública, sem o previa comunicação por intermédio da petição inicial,
instrumento idôneo a dar andamento no processo.
Importante dizer que a Administração Pública realiza suas tarefas por intermédio
de atos administrativos nos quais tem por finalidade, modificar, extinguir, adquirir
direitos e obrigações, todavia, a sua irregularidade fica sujeito a invalidação, pois, sua
validade não gera direitos, posicionamento adotado pelo excelso STJ (Superior Tribunal
de Justiça).
João Francisco da Motta ex procurador da república em sua obra sobre o assunto
leciona:
Os atos nulos, ademais, não podem ser desconsiderados pela Administração, e
a supressão dos respectivos efeitos demanda prévia e formal invalidação. O ato
nulo, por outro lado, não deve ser tratado antes que invalidado, persistindo
neste caso, até decisão final do processo administrativo, a presunção de
legitimidade peculiar a todos desta espécie (ao contrário do que sucede com
inexistentes). (MOTA, 2013, p. 53)36.
Para tanto, a carta constitucional prevê que são remédios constitucionais o habeas
corpus, ação popular, habeas data, mandado de segurança, sendo individual e coletivo,
mandado de injunção, todos estes são meios hábeis para buscar o controle da
Administração, no entanto, imprescindível menciona a ação civil pública, que embora
não esteja prevista no art. 5° da Carta Política, serve para mesma finalidade, no mais, é
possível usar outras ações como declaratórias, interditos possessórios e a nunciação de
obra nova, anulatórias, pois, todas estas ações buscam o equilíbrio.
Neste sentido já decidiu o Excelso Pretório do Estado de São Paulo, deu provimento
a um recurso de apelação de nº 1000313-28.2018.8.26.0449 refazendo a decisão do juiz
a quo que julgou improcedente uma ação anulatória que intentava nulidade do processo
administrativo que culminou na cassação de uma prefeita e consequentemente teve seu
mandato casado pelo decreto nº 408/2018
No caso em comento a chefe do executivo foi afastada por suposta prática de
ilegalidade na conservação da cidade, sendo acusada de violar princípios da
Administração Pública, desta forma a Casa Legislativa elaborou o decreto nº 408/2018
no qual visava a cassação do mandado da Prefeita, pois, a mesma recorreu ao judiciário
objetivando a anulação do ato e logro êxito, pois, não foi constado qualquer conduta

35
Ex–ofício expressão utilizada no campo jurídico para informar que a parte age sem provocação.
36
João Francisco da Motta, Invalidação dos Atos Administrativos, p. 53.
 37

que desabona-se a gestão de seu governo referente ao abandono de imóveis da Cidade de

Piquete.
Vale destacar que a anulatória em comento foi utilizada para realizar o controle,
evitando que ocorresse o abuso de poder da Administração, logo, várias ações podem ser
ajuizadas no desígnio do controle, deve-se verificar no caso concreto qual será o melhor
caminho a ser tomado, dado que não será afastado do judiciário qualquer lesão ou ameaça
a direito.
Sobre o caso, segue a abaixo ementa:
Apelação cível – Direito Constitucional e Administrativo – Preliminar de
incompetência em razão da prevenção afastada – Precedente STJ, súmula 706
do STF e análise do conteúdo das decisões proferidas pela 7ª Câmara de Direito
Público - Decisão emanada pela Câmara Municipal de Piquete, alusiva ao
Decreto nº 408/2018, que resultou na cassação do mandato de Prefeito da
Apelante – Controle judicial - Ato político-administrativo sujeito à análise de
razoabilidade e proporcionalidade (justa causa) – Conteúdo flagrantemente
desmedido – Conservação de bens pública devidamente justificada, conforme
orçamento, com as prioridades fixadas pelo Executivo local – Sentença
reformada – Recurso provido. (TJSP; Apelação Cível 1000313-
28.2018.8.26.0449; Relator (a): Marrey Uint; Órgão Julgador: 3ª Câmara de
Direito Público; Foro de Piquete - Vara Única; Data do Julgamento:
08/10/2019; Data de Registro: 02/03/2020)37
Face exposto, sem desmerecer qualquer um dos controles judiciais aludidos, antes
até, mesmo a importância que a lei infraconstitucional e o texto maior impôs a eles de
proteger, garantir o bem da vida que lhe foi reservado, será argumentado acerca da ação
popular, ação civil pública e ação de improbidade administrativa, posto que é o desígnio
deste tratado acadêmico.

37
Disponível em: < https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/resultadoCompleta.do>. Acessado em: 01/ 05/2020.
Consulta de jurisprudência 2° grau. Tjsp.
 38

3.1- Ação Popular

A ação popular de origem ainda do direito romano que já existia, possui as

características são semelhantes a existente no ordenamento jurídico brasileiro, ou seja, é
instrumento hábil utilizado pelo cidadão para buscar o controle da Administração Pública,
a actio populares, tem previsão legal na lei 4.717/65, e tem o desígnio de invalida atos
e contratos administrativos ilegais e lesivos ao patrimônio público, a moralidade
administrativa e ao meio ambiente, sendo recepcionada pela carta constitucional no art.
5° inciso LXXIII.
Insta ressaltar que o presente remédio é utilizado por todos os cidadãos, pois, a
doutrina como a lei informa que para ser sujeito ativo deste remédio, deve estar no gozo de
suas obrigações eleitorais, requisito este indispensável para a propositura da ação, desta
forma, a prova de cidadania se comprova com o título eleitoral que será instruído com a
inicial, inteligência do art.1°§ 3° da Lei da actio populares.
No que tange a legitimidade ativa conforme indagado, não se exclui os maiores de
dezesseis anos, os portugueses equiparados a brasileiros, porém, as pessoas jurídicas, os
estrangeiros, o Ministério Público, e mesmo os brasileiros que tiverem suspensos ou
declarados perdidos seus direitos políticos, art. 15 da Constituição Federal.
A legitimidade passiva consiste na parte as diversa, no qual seja o réu, agente
público ou terceiro responsável pelo ato, isto quer dizer autor da ilegalidade. Assim, sendo
citado a parte passiva, poderá contestar a ação, bem como se habilita em favor do autor,
desde que seja útil ao interesse público, regra está prevista no art. 6 § 3 da lei em comento.
Por outro lado, o Ministério Público intervirá no feito, cuja seu papel é de fiscal da
lei, ira inspecionar se estão presentes os pressupostos e as condições do postulado e se ele
foi instauro de forma correta, dado que se for o caso poderá manifestar-se em desfavor da
mesma, mas apenas ao final da ação, jamais em curso, inclusive sendo vedado a
participação da defesa por força do art. 6° § 4°, em contra partida se o autor da actio
populares desistir de figura no polo ativo e o Ministério Público entender pertinente,
assumirá o polo da demanda.
A competência para processar a ação popular é de acordo com o local da entidade
lesada, não obstante, se o ato for decorrente de agente público municipal, bem como contra
o patrimônio municipal, competente será a Justiça Comum Estadual, na Vara da Comarca
onde estiver localizado o município. No mais, o rito da ação em estudo é ordinário, todavia,
 39

é possível a aplicação de liminar de acordo com o art. 5° parágrafo 4, assim, é aplicado às

regras do art. 300 do Código de Processo Civil vigente.
Sobre as liminares alguns juristas travaram conflitos de teses, para os defensores da
aplicação das medidas, estes sintetizam que a demora estaria prejudicando o bem a ser
protegida, inclusive tal prerrogativa encontra-se positivada no texto da república,
especificamente no art. 5°inciso XXXVI, e previsto no art. 300 do CPC.
Walder Do Santos Queiroz em sua obra de nome Princípio do Contraditório e
Vedação de Decisão Supressa faz referência no tocante à limitação destes princípios, para
o autor o contraditório acaba sendo postergado em razão de algumas hipóteses
excepcionais, portanto, crucial indaga sua convicção, senão vejamos:
Em todas as hipóteses de tutela de urgência, tutela da evidência e liminares
específicas, o contraditório não é eliminado, mas somente postecipado para o
momento da prolação da decisão. Normalmente não é a definitiva,
prevalecendo a outras garantias constitucionais do processo, como o
cumprimento da garantia de tutela jurisdicional efetiva ou do acesso à ordem
jurídica justa. (SANTO QUEIROZ, 2018, p.151).
Na mesma esteira Di Pietro entende a possibilidade de medida liminar, inclusive
na ação popular:
A liminar está prevista no artigo 5o, § 4o, tendo sido introduzida nesse
dispositivo pela Lei no 6.513, de 20-12-77. Não há qualquer norma relativa a
prazo ou a recursos cabíveis em caso de concessão ou indeferimento, o que não
impede o agravo de instrumento; como este não tem efeito suspensivo poderá
ser impetrado mandado de segurança para assegurar esse efeito, desde que se
trate de decisão da qual possa resultar dano irreparável. (DI PIETRO, 2017, p.
817) (g. a).
A liminar visa protege um bem que seria garantido no final do processo, no entanto,
a demora prejudicaria o objeto da demanda, perdendo totalmente a sua eficácia. Desta
forma, na ação popular como em outra ação, é possível pedir a medida a fim de
resguardar o direito do autor, todavia, nas hipóteses em que é feito o pedido inaldita
altera pars38 em face da Fazenda Pública, pode-se ocorrer que seja indeferida, podendo
ser enfrentada a decisão interlocutória pelo recurso de agravo de instrumento de acordo
com o art. 1.01539 do Código de Processo Civil vigente.

38
Decisão da autoridade judiciária sem a oitiva da parte contrária no processo judicial.

39
art. 1.015. Cabe agravo de instrumento contra as decisões interlocutórias que versarem sobre:

I - tutelas provisórias.
 40

No tocante ao indeferimento da liminar em face de Fazenda Pública, muitos

julgados afirmam que prevalece o interesse público, ao ponto que se deferida a liminar
poderia prejudicar toda uma coletividade, está questão já foi levado ao plenário do STF,
sendo declarada sua constitucionalidade através da ADC de n° 4 (Ação Direta de
Constitucionalidade). Em outro giro a Lei 8.437/92 veda o deferimento de medidas
liminares contra a Fazenda, em especial contra atos do Estado, in verbis:

Art. 1° Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no
procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou
preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em
ações de mandado de segurança, em virtude de vedação lega.

Neste diapasão a jurisprudência entende:

AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA –

Licitação. Impetrante inabilitado pela ausência de entrega de atestado ou
certidão de capacidade técnico operacional nos moldes do edital. Ausência
da plausibilidade do direito alegado. Decisão que indeferiu o pedido de
liminar em mandado de segurança – mantida. AGRAVO DE
INSTRUMENTO DESPROVIDO (TJSP; Agravo de Instrumento 2000455-
33.2020.8.26.0000; Relator (a): Flora Maria Nesi Tossi Silva; Órgão
Julgador: 13ª Câmara de Direito Público; Foro de Orlândia - 1ª Vara; Data
do Julgamento: 27/04/2020; Data de Registro: 27/04/2020)40.

Em contra partida, há julgados com posicionamentos opostos, inclusive afirmando

a possibilidade da aplicação de liminares em desfavor da Fazenda Pública, é o
entendimento firmado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul no agravo
de instrumento de n° 70079573 218, para melhor compreensão, imprescindível descrever
certa parte do acórdão:
“De acordo com a posição firmada pelo Superior Tribunal de Justiça, a vedação
constante do artigo 1°, § 3°, Lei n°8.437/92 admita-se relativização, de modo
a possibilitar a concessão de medida liminar contra a Fazenda Pública como
instrumento de efetividade e celeridade de prestação jurisdicional, tal como
ocorre na hipótese dos autos” ... (g m).
A pacificação da ADC de n° 4 do pelo STF que trata do assunto é bem enfrentada
por juristas que defendem a aplicação das liminares em face da Fazenda, alguns tribunais
vem adotando alguns posicionamentos contrários a corte constitucional, levando a crer que
se admite a relativização em algumas situações excepcionais, casos em que a
verossimilhança do pedido esteja evidente e não poderá acontecer a irreversibilidade da
medida posteriormente.

40
Disponível em: < https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/resultadoCompleta.do>. Acesso em: 28/04/2020.
Consulta de jurisprudência. TJSP.
 41

Como o intuito da ação popular é sustar o ato ilegal da Administração, a liminar

torna-se fundamental, sobre o assunto Márcio Fernando Elias Rosa leciona (2005, p.228):
O rito da ação popular é o ordinário, podendo o juiz suspender os efeitos do
ato impugnado. Citada a entidade, como dito anteriormente, esta poderá
contestar ou concordar com o pedido. O prazo para contestação é de vinte dias,
prorrogável por idêntico período, desde que dificultosa a obtenção de provas.
Não é admitida a reconvenção. A liminar, que pode ser revista a qualquer
momento pelo magistrado, visa à suspensão dos efeitos danosos do ato
combatido na ação intentada.41
Pois bem, o contraditório e a ampla defesa em casos excepcionais podem ser
limitados em razão da corrente defensiva desta tese, no entanto, o contraditório
posteriormente pode ser assegurado em eventual dilação probatória, a limitação é possível
de acordo com alguns precedentes, ainda mais nas circunstâncias em que o ato advindo da
Administração Pública está prejudicando o município ou qualquer outro ente federativo,
outrossim, por determinação constitucional é direito de toda a coletividade ter uma boa
gestão por parte dos Administradores em relação aos administrados.
No tocante a sentença da ação popular que julgar procedente o pedido, produz efeito
42
erga omnes , ou seja, atingindo toda uma coletividade e invalidara o ato, imporá a
condenação dos agentes públicos, em contrapartida, se porventura for julgada
improcedente a ação popular, nada obsta do autor ajuizar uma nova com o mesmo
fundamento, porém, a mesma deve ser instruída com provas idôneas, dado que servira
para o desenvolvimento da marcha processual, vez que o Ministério Público ira
inspecionar os requisitos conforme já explicado em linhas anteriores.
O trânsito em julgado da ação servira de título executivo, servindo este para a
execução, todavia, no decorrer do processo pode ser requerido o “sequestro”, neste sentido
orienta o art.14, § 4°, da Lei n° 4.717/65, também em caso de não ocorrer à execução o
Ministério Público poderá requerer no prazo de 60 dias, sob pena de falta grave.
Por fim, por forçado art. 21 da lei em comento indagada. O prazo para o
ajuizamento da ação popular é de cinco anos, em tese a contagem se inicia na data da
publicação do ato. Além disso, a ação em tela é um dos meios de controle da
Administração, com ela poderá ser exercido o controle, inclusive pode ser isenta de custas
judiciais, salvo se comprovada a má- fé do autor, razão pela qual torna-se mais acessível
população.

41
Márcio Fernando Elias Rosa, Manual de Direito Administrativo, p. 228.
42
Erga omnes é um termo utilizado no meio jurídico que significa que o efeito de uma decisão alcançara
todos.
 42

3.2- Ação Civil Pública

Este instrumento trata-se de um dos mais importantes meios processuais de controle

dos e interesses difusos e coletivos achando-se disciplinada pela lei 7.347/85, bem como
pela Constituição Federal no art.129° inciso III. Além de tutelar o interesse da
coletividade, tais direitos passaram a ter maior desenvolvimento com a promulgação da
Constituição de 1988, tendo em vista que este assunto era previsto na Política Nacional
do Meio Ambiente lei n° 6.938/ 81, e pela lei da Ação Civil Pública acima descrita.
Vale lembrar também que este instrumento é um dos meios de controle da
Administração Pública, dado que visa impedir ou reprimir danos a qualquer interesse
difuso, danos ao meio ambiente, ao consumidor, a ordem urbanística, ao patrimônio
público, histórico, dentre tantos outros, podem ser resguardados por este controle em
questão, inteligência do art. 1° da lei em comento.
Quanto à legitimidade, está encontra-se prevista no art. 5° sendo: O Ministério
Público, Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal, dentre outros
legitimados no artigo em tela, sendo do inciso I a V, no mais, é possível ajuizar a ação
cautelar, desde que tiver fundada em verossimilhanças acerca do prejuízo do bem
protegido em razão da longa marcha processual, vez que não é possível falar em justiça
se o bem tutelado não for protegido.
A legitimidade do Ministério Público decorre de expressa previsão constitucional,
não podendo ser superada por norma infraconstitucional, no entanto, nada impede que o
Ministério Público da União maneje este instrumento perante a justiça comum, ou o
Ministério Público do Estado ajuíze perante a Justiça Federal ou outro Estado, pois o
direito difuso não pode encontrar limites territoriais em seu modo de aplicação.
Desta forma, o que se busca é a defesa do patrimônio público, levando a crer que
o direito resguardado em lei não pode encontrar limites de atuação conforme indagado
anteriormente, pois, trata-se do interesse da coletividade ao ponto de que caso fosse
obstado está atuação seria limitar o bem a ser protegido.
A lei de Ação Civil Pública prevê duas modalidades, sendo uma delas prevista
propriamente nos arts. 4° e 5°. Já a segunda dispõe sobre a concessão de mandado liminar,
com ou sem justificação prévia no art. 12°. No mais, existe a possibilidade de ajuizamento
do instituto na modalidade coletiva, como na hipótese de proteção de direitos referente à
matéria consumerista.
 43

A defesa do patrimônio público, sem dúvidas, é fundamental, tendo em vista está

submetida ao controle da Administração Pública, principalmente nos casos em que se
origina a improbidade administrativa, ainda que decorrido o lastro temporal do ilícito
ímprobo para sua apuração, por força do art. 37°, § 5° do texto maior da republica, cabe
ao Ministério Público buscar o ressarcimento do cofre estatal em virtude de sua
imprescritibilidade constitucional “A lei estabelecerá os prazos de prescrição para
ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário,
ressalvados as respectivas ações de ressarcimento”.
Como bem adverte Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
A denominação justifica-se quer pela titularidade da ação (que compete ao
Ministério Público, a pessoas jurídicas de direito público e às de direito privado
que integram a Administração Indireta e, excepcionalmente, a entidades
particulares) quer pelo seu objeto, que é sempre a defesa de interesse público
ou, mais especificamente, de interesses difusos. (DI PIETRO, 2017, p. 816).
(g m.)43
O STJ já firme jurisprudência pacifica no tocante a legitimidade do ministério
público ajuizar a ação civil pública no objetivo de proteção do patrimônio público, neste
sentido afirma a súmula vinculante de n° 329, de 10-8-06, do Superior Tribunal de Justiça
“o Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil pública em defesa do
patrimônio público”.
No tocante ao ressarcimento do erário o texto maior da republica conforme já
informado em linhas anteriores adota a imprescritibilidade das ações que visão restituir
valores dos cofres públicos retirados em virtude de condutas ilícitas, tendo em vista que o
art. 37°, § 5° da Constituição Federal obsta qualquer tipo de prescrição no tocante as
premissas, ora invocadas, inclusive os tribunais já vem consolidando este entendimento há
um bom tempo.
No agravo de instrumento de n° 2082124-21.2014.8.26.0000 em que é agravado
Ministério Público Do Estado de São Paulo, sendo autor de Ação Civil Pública objetivando
o ressarcimento do erário, logro êxito em sua atuação, vez que o magistrado de piso “a
quo” optou por rejeitar a preliminar de prescrição alegada pelo agravante, sob o
fundamento de que não cabe o desuso do art. 37°, § 5°44 da Carta Política, salvo nas

43
Maria Silva Syvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, p.41.
44
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
 44

hipóteses de questões que versão sobre punições de agentes públicos, particulares em atos
de improbidade administrativa, sendo neste último caso aplicado a prescrição quinquenal.
Para melhor compressão do assunto em tela, crucial expor entendimento da Corte
Paulista, in verbis:
Conforme bem observado pelo magistrado a quo, há imprescritibilidade do
ressarcimento do dano ao erário, nos termos do art. 37, §5º, da Constituição
Federal. Contudo, deixo ressalvado que, conforme entendimento firmado no
Superior Tribunal de Justiça, a imprescritibilidade prevista na Constituição
Federal está limitada à pretensão de ressarcimento de danos ao erário, causados
por ato de improbidade administrativa. (Classe/ Assunto: Agravo de
Instrumento/ Danos ao Erário. Relator (a): José Luiz Germano. Comarca:
Marília. Órgão Julgador: 2° Câmera de Direito Público. DJ: 02/07/15. DP:
02/07/15).
Além disso, quanto a as investigações tem legitimidade para instaurar o inquérito
civil, tendo este a natura de procedimento administrativo visando buscar informações que
sejam úteis para a propositura da ação posteriormente, sendo não contraditório, vez que é
é um viabiliza dor de eventual postulação, todavia, nada impede que o Ministério Público
recomende informações aos órgão públicos, afim destes zelar pelo efetivo cumprimento da
constituição.
Também, não possui caráter vinculante, tendo em vista que o inquérito civil
administrativo pode ser arquivado pelo parquet caso este entender que não existe
necessidade das investigações, porém, caso mude de pensamento pode instaurá-lo de novo.
Imprescindível para o arquivamento do mesmo o acionamento do Conselho Superior do
Ministério Público, órgão hierarquicamente superior.
A competência territorial para a instauração do Ação Civil Pública, será de acordo
com o local do dano ( regra geral), outrossim, nesta modalidade de ação é possível antes
do acionamento da seara judicial, fazer o compromisso de ajustamento de conduta no
desígnio é evitar uma possível ação judicial, o Ministério Público elaborando o TAC
( Termo de Ajustamento de Conduta) ira colocar no termo regras para infrator cumpri,
ou seja, este termo tem a natureza de título executivo extrajudicial e o descumprimento
das normas descritas no mesmo poderá ensejar uma ação judicial de execução objetivando
o cumprimento das obrigações de fazer ou não fazer ou até mesmo ocorrer o protesto
em cartório.
Perante exposto, a ação civil pública é um instrumento de suma importância, dado
que ele pode ser utilizado para fazer o controle da Administração Pública, bem como

§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou
não, que causem prejuízos ao erário, ressalvados as respectivas ações de ressarcimento.
 45

para defender interesses difusos e coletivos, inclusive pode ser usada visando erradicar
o combate a corrupção, sendo neste caso, nas hipóteses em que houver provas cabais
acerca de atos administrativos ilícitos, como contratos, será cabível a ação em tela para
invalida o ato, inclusive o ajuizamento da ação popular feita por particular realizando o
controle social.

3.2.1- Ação de improbidade administrativa (lei. 8.429/92)

Ação de improbidade administrativa é uma forma de proteger o erário público

diante do favoritismo administrativo que resulta em atos ímprobos descrito na lei 8.429/91
em detrimento da sociedade, bem como erradicar a famosa “corrupção administrativa”, no
contorno da municipalidade, ou seja, visa inibir o favorecimento pessoal dos
administradores em relação aos administrados.
Neste enfoque surgiram algumas controversas acerca desta medida judicial, dado
que a jurisprudência majoritária entende que nestas situações sub judice aplica-se a lei de
ação civil pública lei 7.437/ 85, este último instrumento vem sendo utilizado pelo parquet
nos casos que versam sobre atos de improbidade administrativa, embora a Lei 8.429/91
defenda a moralidade administrativa, a Lei 7.437/85 aplica-se subsidiariamente.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro sustenta este posicionamento que além da doutrina,
a jurisprudência esmagadora adota, senão vejamos:
Vem se firmando o entendimento de que a ação judicial cabível para apurar e
punir os atos de improbidade tem a natureza de ação civil pública, sendo-lhe
cabível, no que não contrariar disposições específicas da lei de improbidade, a
Lei no 7.347, de 24-7-85. É sob essa forma que o Ministério Público tem
proposto as ações de improbidade administrativa, com aceitação pela
jurisprudência (cf. Alexandre de Moraes, 2000:330-331, especialmente
jurisprudência citada na nota no 2, p. 330). (DI PIETRO, 2017, p. 844)45.
Sobre a legitimidade do Ministério Público ajuizar a ação civil pública para coibir
atos ímprobos os tribunais brasileiros já firme posicionamento unânime quanto está
possibilidade, há vários precedentes neste sentido, assim, o texto constitucional está
de acordo com estes posicionamentos, vez que o artigo 129, inciso III ampliou os
objetivos da ação civil pública, pois, só previa seu cabimento nos caso de danos ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor, artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico.

45
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, p. 844.
 46

Desta forma, o dispositivo da carta constitucional fala em “ação civil pública para
a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos
e coletivos”, portanto, se relaciona com o artigo 1°inciso V da lei de ação civil pública
que afirma “a qualquer outro interesse difuso ou coletivo”, dado que amplia as ações
reparatórios de qualquer outro interesse público, quanto a estes argumentos Di Pietro
2017, p. 88), “aplicam-se, portanto, as normas da Lei no 7.347/85, no que não
contrariarem dispositivos expressos da lei de improbidade”
Conforme em linhas acima, os tribunais vêm admitindo o maneja mento da Ação
Civil Pública para a erradicação do ato improbidade administrativa, diante disto,
imprescindível expor alguns precedentes das cortes brasileiras.
Tribunal de Justiça do Mato Grosa:
RECURSO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA
– IMPROBRIDADE ADMINISTRATIVA – RECEBIMENTO PETIÇÃO
INICIAL – INÉPCIA AFASTADA – POSSIBILIDADE – PRESENÇA DO
“FUMUS BONI IURIS” E DO “PERICULUM IN MORA” – AGRAVO
IMPROVIDO. Somente deverá ser rejeitada a petição inicial da ação civil
pública por ato de improbidade administrativa, quando o julgador se
convencer, de plano, da inexistência do ato de improbidade, da
improcedência da ação ou da inadequação da via eleita (artigo 17, § 8º da Lei
nº 8429/92). (AI 110728/2012, DESA. MARIA EROTIDES KNEIP
BARANJAK, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Julgado em 10/12/2013,
Publicado no DJE 11/02/2014) (TJ-MT - AI: 01107281420128110000
110728/2012, Relator: DESA. MARIA EROTIDES KNEIP BARANJAK,
Data de Julgamento: 10/12/2013, TERCEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de
Publicação: 11/02/2014).

Tribunal de Justiça de Minas Gerais:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBRIDADE ADMINISTRATIVA -

ERÁRIO PÚBLICO - LESÃO - SERVIDOR PÚBLICO -
CARACTERIZAÇÃO DO ILICÍTO - REPARAÇÃO. - O art. 5º da Lei nº
8.429/92 impõe o ressarcimento do dano pelo agente que, mediante ação ou
omissão, dolosa ou culposa, causar lesão ao patrimônio público. - A
Administração Pública exige do agente que seja honesto, leal e eficiente
como requisitos da moralidade administrativa. - Se na ação civil pública ficar
configurado pelos elementos produzidos que os réus atuaram em prejuízo do
patrimônio do Município com objetivos particulares e eleitoreiros, mantém-
se a sentença condenatória de ressarcimento. (TJ-MG
1024805001537401.0248.05.001537-4/001(1), Relator:46 BELIZÁRIO
LACERDA, Data de Julgamento: 20/11/2007, Data de Publicação:
15/02/2008).

Na presente monografia foi utilizado jurisprudências no intuito de apresentar posicionamentos divergentes

dos tribunais de acordo com cada assunto em capítulo específico, bem como auxilio na fundamentação do
trabalho final de curso de direito em questão.
 47

Tribunal de Justiça de São Paulo:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Liminar

que determinou a indisponibilidade dos bens dos requeridos.
Admissibilidade. Desnecessária a comprovação cabal de má-fé, bem como
lesão ao erário público para que seja determinada a indisponibilidade de
bens. Indisponibilidade limitada ao valor do alegado dano. Presença dos
requisitos legais à concessão da medida. Decisão mantida, neste aspecto.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBRIDADE ADMINISTRATIVA.
Decreto de indisponibilidade dos bens. Medida restritiva limitada ao
montante necessário ao eventual ressarcimento ao erário. Decisão reformada,
neste aspecto. Recurso parcialmente provido. (TJ-SP - AI:
2504671920118260000 SP 0250467-19.2011.8.26.0000, Relator: Claudio
Augusto Pedras si, Data de Julgamento: 31/07/2012, 2ª Câmara de Direito
Público, Data de Publicação: 03/08/2012) 47

Percebe-se que as cortes em julgados reiterados vem adotando este

posicionamento, não podendo o agente em sede de preliminar pode alegar a
ilegitimidade do parquet no desígnio de se abastecer de ser condenado, dado que é
unânime este posicionamento conforme já informado em linhas anteriores por
intermédio dos julgados.

A propósito do tema, a ministra do (STJ) Aussete Magalhães confirma todos os

posicionamentos jurisprudências de cortes inferiores, inclusive os invocados no
presente tratado acadêmico em questão, sedimentando que a ação civil pública é cabível
como forma de ação de improbidade visando erradicar atos ímprobos (agravo em
recurso especial nº 1.372.557 - ms (2018/0250720-6)48.

No caso em comento o Ministério Público interpôs recurso especial visando a

reforma do acordão do órgão “ad quem”49, a fim de que a corte especial reforma-se a
decisão, no entanto, denegado seguimento ao mesmo, interpôs agravo em recurso
especial logrando êxito em seu postulado.

47
Acessado em 01/03/2020. Disponível em: <https://tj-
sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/22217341/agravo-de-instrumento-ai-2504671920118260000-sp-
0250467-1920118260000-tjsp?ref=serp>.
48
Acessado em 08/05/2020. Disponível em: <
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/643670786/agravo-em-recurso-especial-aresp-1372557-ms-
2018-0250720-6/decisao-monocratica-643670798?ref=serp>.
49
Ad quem é um termo jurídico utilizado para indicar um órgão jurisdicional de segunda instância. Trata-
se de um desembargador responsável por fazer o reexame da sentença de 1° instância.
 48

Vale lembrar que a pessoa jurídica interessada tem legitimidade para tal ação, regra
está prevista no artigo 17 da lei 8.429/91, orienta o agravo de instrumento de n° 5032106-
19. 2016.4.04. 0000/PR.

Outro ponto importante a ser observado, desrespeito as medidas cautelares nesta

modalidade de ação, dado que em muitas situações os infratores acabam tendo a
consciência que os bens ou valores adquiridos através da empreitada criminosa poderá
ser objeto de uma possível constrição pelas autoridades, no entanto, a Lei 8.429/91 em
seu artigo 7° prevê tal possibilidade.

Também, a indisponibilidade a que se refere o instituto em tela, recairá sobre bens

ou valores que assegurem integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo
patrimonial advindo do dano ao infrator.

Dispõem o instituto jurídico:

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou

ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável
pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos
bens do indiciado.

Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá

sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o
acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito.

A inspeção de contas bancarias e bloqueios de bens no exterior do infrator, será

objeto de possível abstenção do controle pelo do indiciado no termos do artigo 16° § 2°da
Lei supra citada, no tocante ao afastamento do agente acerca do seu cargo ou função será
possível quando for imprescindível a investigação, todavia, sem prejuízo da remuneração,
artigo 20° parágrafo único.

In verbis:

Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão

representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que
requeira ao juízo competente a decretação do sequestro dos bens do agente ou
terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio
público.

§ 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio

de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no
exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
 49

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se

efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória.

Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá

determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego
ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária
à instrução processual.

Ademais, a cautelar é meio pelo qual se assegura uma posterior garantia da

condenação, bem como objetiva resguardar a dilapidação de um bem que está preste a se
ausentar da esfera de vigilância Estado, ou seja, os indícios leva a peticionar tal medida e
com ela evita-se a transação de ato jurídico pelo indiciado em favor de terceiros.

Nesse ínterim, Fernanda Tartuce e Luiz Dellore, (2016, p. 139) doutrina:

A tutela cautelar não se presta a resolver o problema do litigante em definitivo,

mas apenas assegurar a estabilidade de uma situação de fato até o fim do
processo (de conhecimento ou execução) que efetivamente definirá a regra
aplicável ao caso.
No que tange ao momento da propositura, há tutelas cautelares antecedentes
(promovidas antes da formulação do pedido que comporá a lide) e incidentais
(encaminhadas ao juízo em que já se processa a demanda).50

No que concerne a indisponibilidade de bens a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di

Pietro (2017, p. 845) instrui:

A indisponibilidade de bens, como diz o próprio vocábulo, impede a livre

disposição dos bens pelo indiciado, vedando qualquer tipo de ato jurídico que
implique a transferência de seus bens a terceiros. Embora o artigo 7o imponha
à autoridade administrativa responsável pelo inquérito administrativo o dever
de representar ao Ministério Público para a indisponibilidade dos bens do
indiciado, é evidente que a medida pode ser requerida pelo Ministério Público
independentemente de representação da autoridade administrativa... 51

Além disso, com o advento do novo código de processo civil Lei (13.015/15) surgiu
a tutela de evidencia especificamente no art. 311 na qual deixa bem claro que tal medida
será concedida independente da demonstração de perigo ou dano, ou seja, nos casos de
improbidade administrativa, sendo o caso da exordial ser ajuizada com documentos
cabais, inclusive indicando o cometimento do ato, bem como o acréscimo patrimonial
do indiciado e o prejuízo ao erário, será deferida a liminar a fim de decretar a
indisponibilidade de bens ou valores.

50
Fernanda Tartuce, Luiz Dellore, Manual de Prática Civil, p. 139.
51
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, p. 845.
 50

In verbis:

Art. 311. A tutela da evidência será concedida, independentemente da

demonstração de perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo,
quando:

IV - a petição inicial for instruída com prova documental suficiente dos fatos
constitutivos do direito do autor, a que o réu não oponha prova capaz de gerar
dúvida razoável.

Por outro giro, conforme falado, a tese arguida na peça postulatória deverá estar
instruída de provas suficientes para comprovar a autoria, acréscimo pessoal do acusado
e o valor do dano, outrossim, é preciso ainda que a tese de direito sustentada pelo autor
esteja “ estabilizada” nos precedentes de cortes ou em sumulas vinculantes, o texto do
art. 311 inciso II expõem “as alegações de fato puderem ser comprovadas apenas
documentalmente e houver tese firmada em julgamento de casos repetitivos ou em súmula
vinculante”

Assim, a tutela de evidencia prevista na nova norma processualistas, pode ser

utilizada visando resguardar o erário nos casos de atos de improbidade, pois, é mais um
instrumento existente no ordenamento jurídico, fazendo com que o combate a ilegalidade
na seara pública não seja aplicado de forma tímida por nossas instituições e pelos
operadores do direito.

Importante asseverar que para o recebimento da ação em tela, as provas não são
requisitos cruciais para o recebimento da mesma pelo magistrado, a jurisprudência vem
aplicando o princípio do in dubio pro societate52:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. ATO DE
IMPROBIDADE. EXISTÊNCIA DE INDÍCIOS DE MATERIALIDADE E
AUTORIA. NECESSIDADE DE ANÁLISE MAIS PROFUNDA DAS
CONDUTAS. PRINCÍPIO DO IN DUBIO PRO SOCIETATE. RECURSO
DESPROVIDO. 1. A Lei nº 8.429/1992, em seu Art. 17, § 8º, prevê a
possibilidade de o Juiz rejeitar a inicial da ação caso se convença da
inexistência do ato de improbidade administrativa, da improcedência da ação
ou da inadequação da via eleita. Ocorre que, no juízo de admissibilidade, se o
Juiz se convencer de que existem indícios suficientes do ato de improbidade,

52
O princípio do in dubio pro societate aplicado no exame de admissibilidade da ação de improbidade
administrativa estipula que não é indeferida a inicial se verificado a ausência de provas, basta apenas o
indício da prática de atos ímprobos, pois, nesta fase defende-se o interesse público. Este é o
posicionamento sedimentado na jurisprudência dos tribunais, inclusive pacífico no excelso Superior
Tribunal de Justiça.
 51

deve receber a ação e citar o réu para apresentar contestação, nos termos do
Art. 17, § 9, da Lei nº 8.429/1992. 2. Na análise dos requisitos para o
processamento da ação de improbidade administrativa, não se exige que seja
instruída com elementos aptos a formar um juízo de convicção plena da
existência dos fatos. A norma de regência não impõe ao autor o ônus da prova
pré-constituída e da demonstração inequívoca sobre os fatos imputados ao réu.
3. A jurisprudência deste Tribunal de Justiça e do Superior Tribunal de Justiça
é no sentido de que para o recebimento da petição inicial referente aos atos de
improbidade, não é necessária a existência de provas absolutas do ato
supostamente ímprobo, bastando à existência de indícios da prática de tais atos
pois, na fase inicial prevista no art. 17, §§ 7º, 8º e 9º, da Lei n. 8.429/92, vale
o princípio do in dubio pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo
do interesse público. 4. Agravo de Instrumento desprovido. (Acórdão
1118736, 07101616620178070000, Relator: ROBERTO FREITAS, 1ª Turma
Cível, data de julgamento: 15/8/2018, publicado no DJE: 13/9/2018. Pág.:
Sem Página Cadastrada.) (g m).53

Ante exposto, importante asseverar que a perda de cargo ou função de que trata o
art. 20° da Lei de Improbidade Administrativa, “a perda da função pública e a suspensão
dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória”,
isto significa que as outras medidas pode ser objeto de execução provisória de acordo
com as normas processuais aplicada ao caso concreto, todavia, nada impede que as
medidas provisórias seja sustada por meio de recurso em homenagem ao princípio do
duplo grau de jurisdição.

3.2.2 – Imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário

A prescrição é aplicada em vários ramos do direito, pois, todas as matérias ligadas

a ciência social jurídica utilizam-se massivamente destes institutos jurídicos, no entanto,
para começarmos a falar do assunto em comento, primeiro devemos trazer à baila a
diferença de “prescrição” e “decadência”.

De um modo geral, a prescrição é a perca de um direito pelo titular por não ter
exercido no lapso temporal correto o direito de ajuizar uma demanda no judiciário,
enquanto a decadência se conceitua pela perca de um direito em um determinado prazo.

Sobre a prescrição leciona Flávio Tartuce (2017, p. 209):

53
Acessado em 28/04/2020. Disponível em: < https://pesquisajuris.tjdft.jus.br/IndexadorAcordaos-
web/sistj>.
 52

A prescrição extintiva, fato jurídico em sentido estrito, constitui, nesse

contexto, uma sanção ao titular do direito violado, que extingue tanto a
pretensão positiva quanto a negativa (exceção ou defesa). Trata-se de um fato
jurídico stricto sensu justamente pela ausência de vontade humana, prevendo
a lei efeitos natural, relacionada com a extinção da pretensão. A sua origem
está no decurso do tempo, exemplo típico de fato natura.

No tocante a decadência Advoga Flávio Tartuce (2017, p, 208).

Por outro lado, a decadência está associada a direitos potestativos e às ações

constitutivas, sejam elas positivas ou negativas. As ações anulatórias de atos e
negócios jurídicos, logicamente, têm essa última natureza. A decadência,
portanto, tem relação com um estado de sujeição, próprio dos direitos
potestativos. Didaticamente, é certo que o direito potestativo, por se contrapor
a um estado de sujeição, é aquele que encurrala a outra parte, que não tem
saída. (G a).
De acordo com o conceito doutrinários acima do jurista Flávio Tartuce, ambos os
institutos jurídicos se diferenciam pelas características mencionadas pelo doutrinador.
Assim sendo, superada estas distinções, passo ao desenvolvimento do tema do qual se
trata este capítulo, sendo destinada a imprescritibilidade das ações de improbidade
administrativa objetivando o ressarcimento do erário público.

Ação de improbidade administrativa visa a restituição do patrimônio público, onde

designa a recuperação do status a quo54 da máquina estatal, bem como a condenação dos
infratores de acordo com a Lei 8.429/ 92, no entanto, não se pode deixar que o erário
público seja dilapidado pelo favoritismo patrimonial de agentes públicos em virtude da
má gestão.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina (2017, p.841):

Por isso mesmo, só é cabível o ressarcimento se do ato de improbidade resultou

prejuízo para o erário ou para o patrimônio público (entendido em sentido
amplo). Onde não existe prejuízo, não se pode falar em ressarcimento, sob pena
de enriquecimento ilícito por parte do Poder Público. Essa conclusão decorre
de norma expressa da lei, contida no artigo 5o, segundo o qual “ocorrendo
lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente
ou de terceiros, dar-se-á o integral ressarcimento do dano”. (g a).

Diante disto, surgiu grande controvérsia acerca do tema sub judice, vez que o
legislativo pátrio de forma clara e objetiva estipulou a prescrição nos ilícitos ímprobos
advindos de improbidade administrativa, enquanto que nas ações que intentam o

54
Status a quo é uma expressão do latim que significa “estado atual”.
 53

ressarcimento da máquina pública, há jurisprudência pacifica aplicando a

imprescritibilidade em consonância com o ordenamento constitucional vigente.

No tocante a prescrição de ilícitos ímprobos de acordo com a Lei 8.426/ 92 in

verbis:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei
podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em

comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas

disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de
exercício de cargo efetivo ou emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da

prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art.
1o desta Lei.

Em razão do códex, o legislador previu o prazo para a aplicação da prescrição nas

hipóteses de ilícitos ímprobos conforme rubrica do dispositivo acima descrito, por outro
lado, a Constituição Federal em seu art. 37 § 5° faz uma ressalva no tocante a aplicação
da prescrição nas modalidades de ação de improbidade, onde o Estado persegue o infrator
intentando o ressarcimento financeiro.

In verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, também, ao seguinte:

§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por

qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas
as respectivas ações de ressarcimento.

De acordo com o artigo constitucional em tela, a ressalva inibi a aplicação da

prescrição no tocante ao ressarcimento do erário, pois, este posicionamento vem sendo
aplicado massivamente, dado que os julgados optam pela imprescritibilidade, adotando o
seguimento da carta política, inclusive fundamentando as decisões com amparo no
princípio da supremacia do interesse público.

Defensores da prescrição nas ações de ressarcimento, advogam a

desproporcionalidade na interpretação do dispositivo constitucional, vez que o instituto
 54

da prescrição é aplicado em vários ramos do direito, afirmam ainda que limita o poder
de demandar um direito judicial, e o Estado não foge da mesma regra, dado que o tempo
de prescrição de um ilícito penal de homicídio é de 20 ( vinte) anos e este tutela o bem
maior que é a vida, logo limita a prescrição de ressarcimento ao erário seria uma afronta
ao princípio da proporcionalidade.

Ademais, há entendimento no sentido de que se porventura o ato improbo originar-

se de culpa, ou seja, não caracterizado o dolo do agente, é possível da aplicação da
prescrição nas ações de ressarcimento ao erário, do contrário constatado o dolo, incabível
a tese da prescrição, sendo está superada pela imprescritibilidade, adotando-se o
posicionamento constitucional do art. 37 § 5° do texto da república.

No tocante a imprescritibilidade nas ações de improbidade administrativa, o

Tribunal de Justiçado Estado de São Paulo pacífico seu posicionamento acerca da
aplicação da imprescritibilidade adotando o entendimento do art. 37§ 5° da carta
constitucional, senão vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO. Pretensão de reforma da decisão
interlocutória que afastou a preliminar de prescrição da ação. Impossibilidade.
Imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário nos casos de
improbidade administrativa. Precedente do STJ. Imprescritibilidade da parte
do pedido que possui natureza tão somente declaratória, contido na inicial.
Pedido que busca apenas a certeza jurídica, que nada impõe, cria ou modifica
no mundo jurídico. Decisão mantida. RECURSO NÃO PROVIDO.
(TJSP; Agravo de Instrumento 2082124-21.2014.8.26.0000; Relator (a): José
Luiz Germano; Órgão Julgador: 2ª Câmara de Direito Público; Foro de Marília
- Vara da Fazenda Pública; Data do Julgamento: 02/07/2015; Data de Registro:
02/07/2015)55

Diante do julgado acima, há vários precedentes jurisprudenciais adotando a tese de

imprescritibilidade das ações que intentam o ressarcimento do erário, todavia, a matéria
já foi levada ao plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) por intermédio de recurso
extraordinário (RE) de número 852475 no intuito de ser pacificado o caso na modalidade

55
Acessado em : 18/02/2020
Disponível em: <
https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/resultadoCompleta.do;jsessionid=ED46EFFFBD6506BE29F85BE66F6C8C
D2.cjsg2>
 55

de repercussão geral, afim de que todas instâncias jurisdicionais inferiores aplica-se o

julgado como forma resolução dos litígios relacionados com o mesmo assunto.

Desta forma, por maioria dos votos, o Plenário do supremo reconheceu a

imprescritibilidade das ações de ressarcimento de danos ao erário em virtude de atos de
improbidade administrativa com repercussão geral reconhecida, (RE) 852475 , no caso
em comento foi apreciada matéria referente a um acórdão de origem do Tribunal de
Justiça do Estado de São Paulo ( TJ – SP) que declarou a prescrição de ação civil
pública movida contra funcionários públicos envolvidos em processo de licitação
considerada irregular.

Ao apreciar a matéria o STF determinou que os autos volta-se ao tribunal de origem

a quo para que, uma vez afastado a prescrição, examine os pedidos de ressarcimento ao
erário obedecendo o julgado proferido pelo plenário, onde optou pela imprescritibilidade
da ação de improbidade pacificando o conflito guerreado entre as partes, o julgado
também serviu também de resolução de casos análogos a todos processos semelhantes no
território nacional.

Para melhor compreensão do (RE) recurso extraordinário 852475 enfrentado pelo

plenário da corte constitucional, crucial cita certa parte do julgado:

“O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 897 da repercussão geral, deu

parcial provimento ao recurso para afastar a prescrição da sanção de
ressarcimento e determinar o retorno dos autos ao tribunal recorrido para que,
superada a preliminar de mérito pela imprescritibilidade das ações de
ressarcimento por improbidade administrativa, aprecie o mérito apenas quanto
à pretensão de ressarcimento” (g m).

Ne outro giro, o plenário do supremo seguiu posicionamento oposto nas hipóteses

de ilícitos civis contra a Fazenda Pública, firmo convicção no sentido de aplicar as regras
de prescrição de acordo com cada caso analisado, segue a ementa do julgado adiante:

Ementa: CONSTITUCIONAL E CIVIL. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.

IMPRESCRITIBILIDADE. SENTIDO E ALCANCE DO ART. 37, § 5º, DA
CONSTITUIÇÃO. 1. É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda
Pública decorrente de ilícito civil. 2. Recurso extraordinário a que se nega
provimento. (RE 669069, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal
 56

Pleno, julgado em 03/02/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO

GERAL - MÉRITO DJe-082 DIVULG 27-04-2016 PUBLIC 28-04-2016).56

Analisando os julgados invocados, percebe-se que nos casos decorrentes de ilícitos

civil, aplica-se a regra da prescrição, não obstante, no tocante ao ressarcimento do erário
adota-se a tese da imprescritibilidade do art. 37 § 5° da Constituição Federal. Verificado o
posicionamento da corte suprema, nota-se que o interesse público se sobrepõe ao do
particular, vez que o erário público deve-se ser utilizado para a melhoria e desenvolvimento
pessoal da massa populacional e enfraquece o cofre público, afetaria inúmeras vidas.

Desta maneira, sem dúvidas que o desvio de dinheiro público traz inúmeros danos
a sociedade, motivo este que as autoridades devem utilizar-se de todos os instrumentos
jurídicos possíveis para o combate da corrupção, pois, este ilícito desmoraliza a sociedade,
viola inúmeros direitos sociais previstos na Constituição Federal, fazendo com que o povo
fique cada vez mais tolhido de se desenvolver-se socialmente.

Importante destacar que a criação de políticas públicas que visem desenvolver o

conhecimento dos cidadãos, é uma ferramenta grande para a erradicação da corrupção, em
especial em Prefeituras, dado que se criadas seria uma grande fonte informação para os
leigos, fazendo com que os cidadãos atuam em conjunto com as autoridades objetivando
ceifa este mal que assola todo o mundo, no entanto, a população trata do assunto ainda
com um certo tabu, motivo pelo qual ficam silentes ao tema, porém, quanto a crimes
violentos estão atentos.

Guilherme de Souza Nucci, docente da PUC - SP onde leciona a matéria Direito

Penal, Doutor e Mestre em Direito Processual penal, desembargador da seção criminal do
Estado de São Pulo, faz grande comentário acerca da corrupção, informando que em muitas
vezes, os atos corruptos não enfraquece apenas patrimônio público, mas também afirma
que este crime tira inúmeras vidas, afetando sempre a classe mais desprovida de cultura e
estudo.

56
Acesso em: 05/03/2020. Disponível em: <
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/visualizarEmenta.asp?s1=000253251&base=baseAcordaos>
 57

Em sua obra de nome Corrupção e Anticorrupção faz o seguinte comentário (2015,

p. 213):

Por que é tão difícil convencer a população dos enormes malefícios da

corrupção em geral, para que haja pressão sobreo Parlamento a fim de tomar
atitudes realmente eficientes? Porque a pessoa pobre somente enxerga o crime
violento que ocorre a sua frente e ela consegue enxergar prontamente. A
corrupção, como já mencionado em linhas atrás, é o delito invisível. Além
disso, a falta de cultura e formação escolar impede grande parte da sociedade
de perceber o mal causado pela corrupção como algo muito superior a um
homicídio, somente para ilustrar. Afinal, desviar, por corrução, altas somas
dos cofres públicos pode levar um hospital público, que atende a camada
pobre, a fechar suas portas. Quantos podem morrer em face disso? Eis o grau
de lesão contra a vida, superior a um único homicídio, visualizado pela
sociedade.57

Nota-se que o desvio traz inúmeros malefícios a sociedade conforme descritos em

linhas anteriores, inclusive a doutrina moderna vem apresentando está corrente, sempre
reforçando a ideia de que o combate a corrupção deve ser enfrentada como um todo, mas
não apenas por autoridades responsáveis pela inspeção destes ilícitos, pois, o
desenvolvimento cultural da população deve-se ser desenvolvido para que todos juntos
alcance melhores tempos.

No tocante ao julgamento do (RE) recurso extraordinário 852.475 que versa sobre

ações de improbidade administrativa decorrentes de atos dolosos que visão o
ressarcimento da máquina estatal, o Supremo Tribunal Federal (STF) firmo entendimento
no sentido de que as ações de improbidades administrativas dolosas são imprescritíveis,
destarte, no que desrespeito as hipóteses de atos culposos, seguiu uma linha oposta,
entendendo que é cabível a prescrição.

Neste diapasão, o que irá ser diferenciado na análise do julgamento será o dolo do
agente e a culpa, pois, um ato de improbidade realizado com o dolo é totalmente diferente,
vez que o dolo demostra a intenção do ímprobo em dilapida o erário e enriquecer,
enquanto na culpa o ato originou-se em virtude de negligência, imprudência e imperícia.
Assim sendo, danos ao erário decorrente de conduta culposa prescreve, danos oriundos
de conduta dolosa não é prescritível, entendimento este pacificado pelo (Supremo
Tribunal Federal) STF.

57
Guilherme de Souza Nucci, Corrupção e Anticorrupção, p. 213.
 58

Defensores da tese da prescrição advogam a violação do princípio da segurança

jurídica, vez que em qualquer situação processual não é razoável que alguém guarde
documento por tempo indeterminado visando se defender de uma eventual ação
posteriormente, não se espera este comportamento, entendimento este firmado pela
Ministra Carmem Lucia no (RE) recurso extraordinário 669- 069 “não é do homem médio
guardar, além de um prazo razoável a documentação necessária para uma eventual
defesa”.

O Ministro Alexandre de Morais no julgamento do RE 852475 votou pela

prescrição de cinco anos nos casos do ressarcimento ao erário, sob o argumento de que o
empasse jurídico trata-se de tempo prescricional, e além do mais, entendeu que
dependeria da comprovação de dolo ou culpa, razão pela qual o agente não poderia ficar
ao crivo de uma acusação por muito tempo, sob pena de infringir a duração razoável do
processo.

Este entendimento defendido acima pelo Alexandre de Morais foi sustentado há

muito tempo pelo jurista e economista Cesare Beccaria em um dos seus clássicos que
trata do tema Dos Delitos e das Penas, interessante mencionar:

Quando o delito é constado e as provas são certas, é justo conceder ao acusado

o tempo e os meios de justificar- se, se lhe for possível; é preciso, porém, que
esse tempo seja bem curto para não retardar demais o castigo que deve seguir
de perto o crime, esse quiser que o mesmo seja um freio útil contra os
celerados.

Uma mal entendido amor da humanidade poderá condenar logo essa presteza,
a qual, porém, será aprovada pelos que tiverem refletido sobre os perigos
múltiplos que as extremas procrastinações da legislação fazem correra a
inocência (BECCARIA, 1738-1794, p.54).58

Além do mais, embora o Alexandre de Morais fosse contra a tese da

imprescritibilidade, seu entendimento foi vencido, pois, o conflito sobre o tema teve o
desfecho de um placar de 6 a 5, ocasião em que foi pacificado que as ações que visão
restituir o erário de atos advindos de improbidade é imprescritível, podendo ser ajuizada
a qualquer tempo.

O excelso pretório do (STF) ao firma este posicionamento, seguiu a lógica do

princípio da supremacia do interesse público, que sintetiza que a vontade da coletividade

58
Cesare Beccaria, Dos Delitos e das Penas, p. 54.
 59

se sobre põem em relação a de um único ser, é obvio que o gestor deve seguir as regras
estipuladas em lei, obedecendo sempre o princípio da legalidade, pois, o poder
constituinte originário ao criar a Cata Magna fez bem ao protege o patrimônio público no
art. 37 § 5°, ou seja, a coisa pública não pode ser tratada como desdém.

Sobre o interesse público e o não uso do erário de forma irregular, Di Pietro indaga
(2017, p. 106):

Precisamente por não poder dispor dos interesses públicos cuja guarda lhes é
atribuída por lei, os poderes atribuídos à Administração têm o caráter de
poder-dever; são poderes que ela não pode deixar de exercer, sob pena de
responder pela omissão. Assim, a autoridade não pode renunciar ao exercício
das competências que lhe são outorgadas por lei; não pode deixar de punir
quando constate a prática de ilícito administrativo; não pode deixar de exercer
o poder de polícia para coibir o exercício dos direitos individuais em conflito
com o bem-estar coletivo; não pode deixar de exercer os poderes decorrentes
da hierarquia; não pode fazer liberalidade com o dinheiro público... (g m).59

Ademais, a jurisprudência como a doutrina moderna já se manifesto no tocante a

proteção do erário, assim sendo, a ação de improbidade administrativa conforme já
transcrito, visa a restituição do erário em virtude condutas improbaras decorrentes de
agentes ímprobos, logo sendo, tais ações deve-se ser ajuizada em desfavor de agentes que
comentem atos irregulares que causa prejuízo a máquina estatal, afim de que estes sejam
coibidos calorosamente.

Face exposto, o assunto é bem abrangente, percebe-se que existe um grande

conflito de ideias divergentes, no entanto, o gestor público ao assumir um cargo deve ter
responsabilidade, deve zelar pela boa administração de seu governo em relação aos
administrados, dado que o próprio texto constitucional, estipula princípios que o gestor
público deve seguir, não podendo divorcia-se da lei, devendo reforçar mais ainda o
conceito de Miguel Seabra Fagundes, que ainda nos seus tempos de magistratura e
academia lecionava “administrar é aplicar a lei de oficio”.

59
Maria Silva Syvia Zanela Di Pietro, Direito Administrativo, p.106.
 60

CONCLUSÃO

Ao dissertar sobre o presente tema nesta monografia, tem-se verificado que a

população municipal, há muito tempo tem-se tornado vítima da corrupção, pois, contatou-
se que a corrupção no âmbito municipal, está implementada em muitas prefeituras, em
especial nas mais pequenas, vez que nestas o meio de fiscalização é mais difícil, em razão
do infiltra mento de parentes e trocas de favores com pessoas menos desprovidas de
recursos financeiros, ficando dificultoso a arrecadação de provas para uma posterior ação
penal visando a condenação dos agentes.

Além disso, ao analisar os casos referente a corrupção municipal, há inúmeros

precedentes jurisprudências, apresentando de forma clara a condenação de prefeitos,
agentes públicos, inclusive empresários da iniciativa privada, pois, o judiciário vem de
forma calorosa erradicando os casos de corrupção, dando um grande passo para melhores
tempos no âmbito municipal.

Não é novidade que a briga no combate a corrupção é muito antiga, no entanto, no

âmbito municipal, alavancou-se muito, Ministério Público, Polícia Civil e outras
autoridades que almejam a inibição desta engrenagem criminosa corrupta, buscam
sempre informações e estudos técnicos que propiciam uma melhor atuação nos casos de
ilegalidade pública, razão pela qual a presente monografia torna-se fundamental,
disponibilizando bases imprescindíveis ao combate a corrupção, em especial nas
prefeituras brasileiras.

A matéria é muito complexa e de suma importância para a sociedade, não obstante,

o presente tratado acadêmico não tem o condão de esgotar o assunto, podendo sempre
servir de fonte de pesquisa para outros pesquisadores que almejam fazer estudos ligados
ao tema em comento, podendo abrir novas portas de explorações científicas.

Importante lembrar que a corrupção é um crime grave, estando presente em órgãos

de prefeituras e setores privados. Assim sendo, imprescindível o amplio de projetos
educacionais ligados ao compliance para evitar transtornos, no entanto, está existência de
desenvolvimento educacional não tem o condão totalmente de inibi a corrupção dos
setores, mas ajuda a precaver.
 61

Crucial ser analisado, quando for aplicado as penas, ou seja, as medidas alternativas
(restritivas de direitos) ao condenado por corrupção, devem ser adotasas que visem
atingir o patrimônio ilícito do sentenciado, dado que esta tem caráter de reversão
compensatória em favor do Estado para suprir o prejuízo.

Ad argumentandum, deve-se ser tomadas inúmeras medidas para o combate a

corrupção, é preciso eliminar a imunidade parlamentar de qualquer nível, inclusive cessar
qualquer foro privilegiado, o afastamento de tais prerrogativas não desrespeito ao mal
julgamentos de Cortes Superiores, mas a lentidão para chegar a um veredito, em razão
de um elevado número de processos que sobrecarrega os magistrados, é com isso que os
parlamentares condão, é preciso deixar claro a demora da sentença: denomina-se
prescrição.

Na fase preventiva destes ilícitos, indispensável requisições judiciais capazes de

detectar o enriquecimento ilícito dos corruptos, nesta modalidade de atuação as
instituições financeiras podem colaborar, em especial a Receita Federal nas hipóteses de
suspeitas de agentes, também, fundamental atentarem-se as maneiras de financiamento
de campanhas eleitorais e fundos partidários, dado que nestas situações a corrupção se
desenvolve pelos detentores da gestão partidária.

No mais, não se pode deixar que corruptos arruínem o patrimônio público, mesmo
depois de indiciado, razão pela qual se deve ser decretada uma cautelar com fulcro no art.
312 do Código de Processo Penal, não obstante, com um maior destaque no fundamento
da garantia da ordem econômica.

Percebe-se que existem várias maneiras para desmantelar o esquema de corrupção

em vários setores, prefeituras, empresas, todavia, o legislativo brasileiro deve realmente
buscar elaborar Leis que tratam o tema com seriedade, posicionamento este que vem
sendo criticado pela doutrina moderna ferrenhamente.

No tocante aos princípios do direito que servem como fonte de resolução de

conflitos no âmbito jurídico, em momento algum se deve aplicar a insignificância, pois,
a gravidade é muito, constatou-se que os desvio de dinheiro ceifa inúmeras vidas, sempre
atingindo os mais necessitados e desprovidos de estrutura financeira.
 62

Posto isto, o combate a corrupção é absolutamente necessário, inclusive em todos

os níveis, desde setores privados e públicos, justamente por este fato deve-se incentivar o
Estado a promover campanhas de esclarecimento à população hipossuficiente de cultura,
de modo que possam conscientizar acerca dos malefícios que este ilícito pode trazer a
sociedade, desta forma atingiremos melhores tempos.
 63

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