Gestao Publica Municipal Multiplos Debat

E-BOOK
ENOS ANDRE DE FARIAS

HESLER PIEDADE CAFFÉ FILHO
LUCIANO GOMES SILVA
GESTÃO
PÚBLICA
MUNICIPAL
Múltiplos Debates e Reflexões
Interdisciplinares sobre o Direito
E-BOOK
Diagramação e capa:
Rubervânio Lima
Revisão Textual:
Rubervânio Lima
Conceito da capa:
Enos André de Farias
Editoração:

Editora Oxente
editoraoxente@gmail.com
Catalogação na publicação (CIP)

Ficha Catalográfica
Farias, Enos André de, Caffé Filho, Hesler Piedade

F224g e Silva, Luciano Gomes, org.
Gestão Pública Municipal: múltiplos debates e
reflexões interdisciplinares sobre o Direito /Enos
André de Farias, Hesler Piedade Caffé Filho e Luciano
Gomes Silva, organizadores. Petrolina/PE: Oxente, 2019.
434 p.; il.
ISBN: 978-85-54891-80-0
1. Gestão Pública Municipal. 2. interdisciplinaridade

3. Direito Institucional. I. Título
CDD: 352.16
E-BOOK
Dedicamos esse trabalho aos nossos familiares, amigos e
incentivadores, além de todo o corpo docente e discente da
Universidade Federal do Vale do São Francisco (UNIVASF), em
especial aqueles que compõem a Secretaria de Educação a
Distância (SEAD), responsável pelo desenvolvimento do Curso de
Especialização em Gestão Pública Municipal, e nossos incansáveis
Tutores .
Gestão Pública Municipal:
Múltiplos Debates e Reflexões Interdisciplinares sobre o Direito
ORIENTADORES /AVALIADORES
Prof.ª Me. Amanda Maria Villas Bôas Ribeiro

Prof. Esp. Aristófanes Diêgo Araújo Cabral
Prof.ª Drª Ana Lígia Muniz Rodrigues
Prof. Me. Ailson de Menezes Andrade
Prof.ª Esp. Brenda Thaise Cerqueira de Souza
Prof.ª Me. Dayany Vieira Braga Teixeira
Prof. Me. Enos André de Farias
Prof. Esp. Evandro Villas Bôas Filho
Prof. Esp. Gláucio Bessa Oliveira
Prof. Me. Hesler Piedade Caffé Filho
Prof.ª Esp. Juliana Barbosa da Costa
Prof.ª Esp. Karla Patrícia Gonçalves de Lima
Prof.ª Me. Lara Izabella Tosta Arantes
Prof. Esp. Luiz Guilherme da Silva Ribeiro
Prof.ª Dr. Raimundo Nonato Lima Filho
Prof.ª Me. Sileide Dias das Neves
Prof.ª Me. Silvera Nunes Gomes
Prof. Esp. Wellton Amorim Falcão de Lima
Gestão Pública Municipal:
AUTORES
Ademilson Gomes da Silva

Agostinho Alves de Souza
Alex Barbosa da Silva
Camila Graziella Santos Barbosa
Cátia Nascimento Araújo
Cíntia da Silva Estevam
Cléber Barros Nascimento
Clésio Campos Santos
Daniel de Lima Claudino
Francisco Paulo Anastácio Júnior
Gláucia Taisy da Silva
Jaqueline Cedraz Andrade de Souza
Jeferson Dias de Santana
Jeferson Sousa da Silva
João Ventura Fernandes Filho
Jonathas Souza dos Santos
Marcelo Lima da Silva
Marcos Da Silva Nascimento
Pedro Gomes dos Santos
Rodolfo Ferreira Nunes Tavares
Samuel Horácio de Oliveira
Vanessa Lima de Souza
Sumário
PREFÁCIO
Dr. Júlio Lóssio 12
APRESENTAÇÃO
Enos André de Farias 14
Hesler Piedade Caffé Filho
Luciano Gomes Silva
Parte 1
Múltiplos Debates Sobre Gestão Pública Municipal 17
Capítulo 1 - O PAPEL DOS CONSELHOS GESTORES DE

POLÍTICAS PÚBLICAS COMO FERRAMENTA DE GESTÃO
PARTICIPATIVA 18
Alex Barbosa da Silva
Ailson de Menezes Andrade
Capítulo 2 - A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE PATRIMONIAL
PARA AS ENTIDADES PÚBLICAS: UM ESTUDO DE CASO EM
UMA AUTARQUIA FEDERAL VINCULADA AO MINISTÉRIO DA
EDUCAÇÃO 34
Camila Graziella Santos Barbosa
Wellton Amorim Falcão de Lima
Capítulo 3 - MECANISMOS E PRÁTICAS DE CONTROLE SOCIAL
E PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ÂMBITO DO SISTEMA ÚNICO
DE SAÚDE 48
Cíntia da Silva Estevam
Amanda Maria Villas Bôas Ribeiro
Capítulo 4 - GESTÃO DE PESSOAS NO SETOR PÚBLICO:
UMA ANÁLISE DO ATENDIMENTO AO PÚBLICO EM UM
CENTRO DE ATENDIMENTO AO CIDADÃO (CAC) DE UMA 66
PREFEITURA BAIANA
Cléber Barros Nascimento
Evandro Vilas Bôas Filho
Capítulo 5 - PESQUISA DE CLIMA ORGANIZACIONAL
NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: MAPEAMENTO DAS
DISSERTAÇÕES BRASILEIRAS 88
Gláucia Taisy Da Silva
Ana Lígia Muniz Rodrigues
Capítulo 6 - O PAPEL DEMOCRÁTICO DA PARTICIPAÇÃO
POPULAR NAS DECISÕES POLÍTICAS DO MUNICÍPIO DE
CAÉM-BA 107
Jaqueline Cedraz Andrade Souza
Capítulo 7 - A SITUAÇÃO DO DESCARTE FINAL DOS RESÍDUOS
SÓLIDOS URBANOS NO MUNICÍPIO DE CAPIM GROSSO/BA
121
Jeferson Dias de Santana
Dayany Vieira Braga Teixeira
Capítulo 8 - POLÍTICAS PÚBLICAS: UM CAMINHO PARA O
DESENVOLVIMENTO SOCIAL E A CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA 135
João Ventura Fernandes Filho
Karla Patrícia Gonçalves de Lima
Capítulo 9 - PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARTICIPATIVO NA
GESTÃO EDUCACIONAL DEMOCRÁTICA: A PESQUISA-AÇÃO
ENQUANTO MÉTODO DE INTERVENÇÃO 147
Marcelo Lima da Silva
Brenda Thaise Cerqueira de Souza
Capítulo 10 - APONTAMENTOS SOBRE ECONOMIA CRIATIVA:
UMA ANÁLISE DA ASSOCIAÇÃO UNIDOS DA CANABRAVA DA
CIDADE DE SANTA BRÍGIDA/BA 162
Marcos da Silva Nascimento
Capítulo 11 - TURISMO E ECOTURISMO SUSTENTÁVEL NA
CIDADE DE PAULO AFONSO/BA E NO SEU ENTORNO: ASPECTOS
POSITIVOS E NEGATIVOS 178
Rodolfo Ferreira Nunes Tavares
Capítulo 12 - GESTÃO POR COMPETÊNCIAS: NOVA REALIDADE
DE QUALIFICAÇÃO PARA REVALORIZAÇÃO DOS PROCESSOS DE
TRABALHO NO SETOR PÚBLICO 200
Vanessa Lima de Souza
Luiz Guilherme da Silva Ribeiro
Parte 2
Reflexões Interdisciplinares sobre o Direito na Gestão 215
Pública Municipal
Capítulo 13 - O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA CIDADE DE
PAULO AFONSO/BA 216
Ademilson Gomes da Silva
Silvera Nunes Gomes
Capítulo 14 - TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
UMA ANÁLISE SOBRE AS PUBLICAÇÕES DO RREO E RGF DOS
MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE JACOBINA–BA À LUZ DA LRF 233
Agostinho Alves de Souza
Lara Izabella Tosta Arantes
Capítulo 15 - A IMPORTÂNCIA DA RECEITA PÚBLICA E SUA
PROEMINÊNCIA NACONTRAPRESTAÇÃO DE SERVIÇOS À
SOCIEDADE NO MUNICÍPIO DE ITIÚBA/BAHIA 253
Cátia Nascimento Araújo
Sileide Dias das Neves
Aristófanes Diêgo Araújo Cabral
Capítulo 16 - TRANSPARÊNCIA PÚBLICA E A LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL: ANÁLISE DA GESTÃO FINANCEIRA
DE UM MUNICÍPIO BAIANO 270
Clésio Campos Santos
Amanda Maria Villas Bôas Ribeiro
Capítulo 17 - ABORDAGEM CONCEITUAL DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL COMO MECANISMO DE
TRANSPARÊNCIA E CONTROLE DOS GASTOS PÚBLICOS 286
Daniel de Lima Claudino
Capítulo 18 - VIABILIDADE SOCIAL E IMPACTO DA POLÍTICA DE

ISENÇÃO DE PAGAMENTO DO IPTU NA CIDADE DE JUAZEIRO/BA 311
Raimundo Nonato Lima Filho
Capítulo 19 - A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA NA ESFERA

MUNICIPAL: ESTUDO DE UM TRIBUTO ABANDONADO
Francisco Paulo Anastácio Júnior 331
Juliana Barbosa da Costa
Capítulo 20 - GESTÃO DEMOCRÁTICA E PARTICIPATIVA NOS
AMBIENTES DE EDUCAÇÃO PÚBLICA: UMA ABORDAGEM
CONCEITUAL E DIDÁTICA 346
Jeferson Sousa da Silva
Capítulo 21 - O PAPEL DOS CONSELHOS DE PREVIDÊNCIA NA
BUSCA DA SUSTENTABILIDADE DOS REGIMES PRÓPRIOS DE
PREVIDÊNCIA SOCIAL: UM ESTUDO DE CASO DO MUNICÍPIO 370
DE UMBURANAS - BAHIA
Jonathas Souza dos Santos
Gláucio Bessa Oliveira
Capítulo 22 - ANÁLISE DA GESTÃO DA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
PREFEITURA MUNICIPAL DE PAULO AFONSO/BA 396
Pedro Gomes dos Santos
Luiz Guilherme da Silva Ribeiro
Capítulo 23 - A GESTÃO DOS RESÍDUOS DA CONSTRUÇÃO

CIVIL NO VALE DO SÃO FRANCISCO: UMA PROPOSTA
DE GOVERNANÇA PÚBLICA COMO FERRAMENTA DE 412
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Samuel Horácio de Oliveira
Prefácio
Dr. Júlio Lóssio1
Após 8 anos vivendo a administração pública por dentro,

posso afirmar sem medo de errar que a gestão municipal é a área
mais desafiadora da gestão pública. Sei que essa afirmação pode
até ser considerada parcial, no entanto, dois aspectos merecem
destaque e, na minha ótica, corroboram essa conclusão.
O primeiro deles diz respeito ao próprio Pacto Federativo,
que concentra os recursos sob controle da União e dos Estados,
deixando os municípios como os “primos pobres”, e os entregando
apenas uma ínfima parcela da arrecadação.
O segundo aspecto está relacionado à dinâmica dos
acontecimentos do dia a dia, afinal, apesar de óbvio, é preciso ser
assinalado: o cidadão vive na cidade. Todos nós nascemos, crescemos
e vivemos nos municípios e, por isso, as principais demandas da
sociedade possuem relação direta com a municipalidade.
Diante disso, alguns pontos se tornam ainda mais
relevantes quando discutimos as questões que precisam ser
consideradas na hora de discutir a gestão pública municipal.
A capacidade de liderança, com foco permanente em
manter os servidores motivados a oferecer um melhor serviço ao
cidadão, por exemplo, é uma questão central.
Outra importante medida está na construção de canais de
1. Médico Oftalmologista e ex-Prefeito do Município de Petrolina/PE (2009 a 2016).

comunicação diretos com a população e a participação efetiva dos
conselhos comunitários, sobretudo em áreas estratégicas, como
saúde, educação e segurança pública, haja vista a necessidade de
se garantir uma gestão pública eficiente e verdadeiramente voltada
aos administrados.
Além disso, a transparência nos atos administrativos que
possam minimizar possíveis desvios de conduta, a construção
de uma agenda ambiental que permita o desenvolvimento
sustentável da cidade, além do efetivo acompanhamento de ações
de infraestrutura e sociais, que permitam o monitoramento e a
correção de medidas que ajudem o município a atingir as metas
pré-estabelecidas, são pontos essências para a boa e eficaz gestão
pública.
No presente livro o leitor terá oportunidade de conhecer
experiências nas mais diversas áreas da gestão pública municipal
e, certamente, poderá aperfeiçoar seus conhecimentos nessa
desafiadora área.
Apresentação
A conclusão ainda no primeiro semestre do ano de 2019, do

Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal, promovido
pela Universidade Federal do Vale do São Francisco, e sua forma
de sistematizar o ensino através da SEAD (Secretaria de Educação à
Distância), que potencializou a formação para além do seu espaço
sede, com a utilização dos Polos de Educação a Distância em
parceria com o programa Universidade Aberta do Brasil, foi o pano
de fundo para concretização desse trabalho que ora apresentamos
a comunidade.
Ofertado em 11 polos presenciais ligados à Universidade
Aberta do Brasil (UAB/Capes), o curso buscou alcançar uma vasta
área geográfica, distribuindo conhecimento e trocas de experiências
nos Estados de Pernambuco e Bahia e, assim, atender uma
demanda por melhores gestores/servidores públicos focados sua
área de atuação dos municípios.
O Curso buscou interação e gerou debates ao analisar as
diferenças e as semelhanças de pontos importantes da Gestão
Municipal, como as análises dos Planos Diretores, dos Indicadores
Socioeconômicos, discutiram sobre as Políticas Públicas, a Gestão
de Redes de Cooperação, a Gestão Tributária, a Logística Pública e
muitos outros assuntos abordados, sempre relacionando o tema
com a região do aluno, facilitando o entendimento do conteúdo
e gerando o pensamento crítico construtivo ao fazê-lo enxergar a
realidade do seu Município, Estado ou do órgão público.
Esta é uma coletânea de conhecimentos adquiridos pelos
alunos durante o curso, sintetizados em artigos dos mais variados
aspectos os quais tratam a Gestão Pública Municipal. Produções
que demonstram as novas visões dos alunos, frente a uma realidade
que muitas vezes não eram perceptíveis e, a partir deste momento,
serão utilizados para uma melhoria nos serviços prestados para a
população em vários municípios.
Nele, vinte e três autores, juntamente com seus orientadores/
avaliadores, coautores nessa empreitada, apontam múltiplos
debates e constroem reflexões interdisciplinares sobre o direito
na Gestão Pública Municipal.
A obra está dividida em duas partes.
Na Parte 1 temos os olhares múltiplos para o debate
necessário dentro daquilo que é a Gestão Pública Municipal a
respeito de temáticas como participação popular nas decisões
orçamentárias, descartes dos resíduos sólidos, práticas de controle
social, turismo/ecoturismo e economia criativa como vetor de
crescimento econômico. Ou seja, os autores expuseram suas
análises, opiniões e propostas de mudanças dentro das expertises
apontadas nos capítulos que se seguem.
Na Parte 2, temos uma diversidade de reflexões
interdisciplinares sobre a Gestão Pública Municipal. Nela, os autores
expõem suas contribuições sobre gestão democrática, políticas
públicas e transparência da gestão, orçamento participativo,
gestão de pessoas, planejamento estratégico, responsabilidade
fiscal, responsabilidade sobre tributos municipais, além de
temáticas como a criação de agenda ambiental necessária para o
desenvolvimento local sustentável.
O público alvo desta obra são todos aqueles que de forma
direta ou indireta estão/estiveram/estarão envolvidos com a gestão
pública dos diversos municípios lócus desse trabalho. Do eleitor que
democraticamente escolhe suas lideranças ao detentor de mandato
eleitoral. Do fiscalizador do cumprimento das leis ao executor
das obras. Do aluno de graduação em ciências exatas, humanas,
sociais e de comunicação, ao professor que está em sala de aula
diuturnamente formando gerações de cidadãos para atuarem nos
diferentes cenários apresentados.
Ao leitor mais exigente pedimos desculpas pois estamos em
formação. Ao leitor mais cético, desejamos que cada capítulo sirva
como uma fagulha de esperança. Aqueles que estão imbricados
em construir uma cidade melhor, desejamos que a leitura destes
escritos não sejam dada como leviandade, mas sim com a tessitura
necessária para que as mudanças seja visíveis em tempos futuros.
Boa Leitura e saudações acadêmicas.

Luciano Gomes Silva
(Organizadores)
PARTE 1
Múltiplos Olhares Sobre

A Gestão Pública
Municipal
ENOS ANDRE DE FARIAS | HESLER PIEDADE CAFFÉ FILHO | LUCIANO GOMES SILVA (Orgs.)
- CAPÍTULO 1 -
O PAPEL DOS CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS
COMO FERRAMENTA DE GESTÃO PARTICIPATIVA
Alex Barbosa da Silva1

Ailson de Menezes Andrade2
RESUMO
Esse texto trata discorrer sobre o papel dos Conselhos Gestores

de Políticas Públicas no âmbito da Administração Pública
Municipal enquanto ferramenta de gestão participativa. A partir
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, foram
implementadas diversas formas de participação popular, entre
elas os órgãos deliberativos, instituídos por meio de conselhos
gestores onde o cidadão pode deliberar, opinar, fiscalizar e propor
medidas e ações de políticas públicas que beneficiem a sociedade,
respeitando os princípios da administração pública, quer sejam:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência,
objetivando beneficiar a sociedade em geral. A formação paritária
e representativa dos conselhos lhe confere o papel deliberativo, de
fiscalização e consultivo, sua adoção no âmbito municipal agrega
poder de participação através da discussão e transparência dos atos
públicos ora legitimados pela participação popular representada
nos conselhos.
Palavras-chave: Gestão participativa. Gestão democrática.

Conselhos gestores.
1. Bacharel em Administração (UNOPAR, 2013) e Pós-graduando em Gestão Pública

Municipal pela Universidade do Vale do São Francisco. E-mail para contato: alexbs.
adm@gmail.com;
2. Mestrado em Administração (UFBA) e Especialização em Gestão Administrativa na
Educação (ESAB). Graduação em História (UPE). E-mail para contato: ailson.andrade@
univasf.edu.br;
18
GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL:
1 INTRODUÇÃO
Muito se discute sobre o direito do cidadão em exercer

sua cidadania plena, participando ativamente das discussões no
âmbito comunitário, seja na esfera política por meio das políticas
públicas ou mesmo através da participação humanitária em projetos
e ações sociais.
A participação direta do cidadão na gestão pública é um
princípio consolidado na Declaração Universal dos Direitos do
Homem, proclamada em Paris, em 1948, conforme observa Fonseca
(2011).
Nas discussões da Constituinte de 1988, que antecederam a
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), foi
posto em relevância o termo Gestão Participativa atendendo um
forte apelo da sociedade organizada, motivado por movimentos
sociais, organizações sindicais e profissionais e militância política
(Vilela, 2005), ainda, atendendo uma tendência mundial de inclusão
e participação popular nas decisões políticas e suas políticas
públicas.
Portanto, a Constituição Federal de 1988, conhecida
como “Constituição Cidadã”, já no seu artigo 1º, parágrafo único,
declara; “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos, ou diretamente nos termos da Constituição”
(BRASIL, 1988). A CF/88 é considerada um marco na gestão
participativa, pois, segundo Vilela (2005), “adotou o princípio da
participação popular na elaboração e formulação das políticas
públicas de saúde, assistência social, educação e direitos da criança
e do adolescente”.
Dentre as várias formas de participação popular garantidas
pela CF/88, destacamos os conselhos gestores de políticas públicas
como a modalidade mais amplamente difundida de participação
institucional da cidadania na administração pública brasileira,
conforme observa Lyra (2014).
Os conselhos passaram a ter papel fundamental na
organização e estruturação dos municípios brasileiros, atendendo
19
a diversas modalidades, situações e áreas de interesse social.
Faremos uma análise pontual acerca da efetividade dos
conselhos deliberativos com referência em pesquisas e discussões
disponíveis na literatura brasileira, destacando alguns pontos
a serem observados para que os conselhos possam atingir seu
objetivo enquanto órgão colegiado representativo da sociedade
civil organizada.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 GESTÃO PARTICIPATIVA
O termo gestão participativa nos remete aos conceitos de

gestão e participação, que ligados à função pública, referem-se ao
ato de gerenciar, cuidar e administrar os recursos públicos com
a efetiva participação do cidadão, através de mecanismos que
propiciam a intervenção popular nas políticas públicas no âmbito
da administração federal, estadual ou municipal.
O Estado Brasileiro enquanto Estado Democrático de
Direito, se alinhou às premissas da participação popular a partir
da Constituição Federal de 1988, entendendo que a participação
direta do cidadão na gestão pública é um princípio consolidado na
Declaração Universal dos Direitos do Homem, conforme expõem
Fonseca (2011).
Para a implantação desse verdadeiro Estado Democrático
de Direito, entre outras providências, é necessária uma liberação
da pessoa humana do processo de opressão, no qual a convivência
social seja livre, justa e solidária e como consequência, propicie uma
participação efetiva no processo decisório e nos atos do governo
(Fonseca, 2011).
As inserções da participação social nas decisões da gestão
pública devem ser balizadas por mecanismos legislativos, que
garantam a legitimidade dos atos e a efetiva participação da
sociedade civil organizada em representações dos diversos setores
sociais.
Costa e Nunes (2015) chama a atenção para o fato do
modelo de gestão democrática e participativa ocorrer em um ritmo

lento, entre outros motivos, pela necessidade de capacitação em
conhecimentos técnicos e políticos pela sociedade, necessários à
devida contribuição nos processos decisórios. Esse ritmo não deve
ser visto como fator desmotivador da participação social.
Em 2014, através do Decreto 82433, o Governo Federal
lançou a Política Nacional de Participação Social, demonstrando
seu empenho em fortalecer a relação entre a administração pública
e a sociedade por meio da ampliação e fomento de políticas
participativas.
2.2 CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A abertura e o avanço da democracia no Brasil, através de

políticas participativas, procura incluir a sociedade organizada como
ator nas decisões e na gestão dos recursos públicos, sobretudo de
programas e políticas públicas de atendimento a demandas sociais,
ganhando espaço através do mecanismo legislativo que determina
e possibilita a criação de conselhos gestores a partir do avanço da
institucionalização do Estado Democrático de Direito, efetivado
através da Constituição Federal de 1988.
Nesse período, o Brasil, que vinha da recente reconquista
da democracia, tinha como demandas populares a liberdade de
direitos e a igualdade social entre as diversas camadas da sociedade.
A princípio os municípios brasileiros tiveram, por
obrigatoriedade de lei, que organizarem e criarem os conselhos
gestores municipais com função deliberativa nas áreas de atenção
básica – da Saúde, da Assistência Social e dos Direitos da Criança
e do Adolescente – determinados por leis federais e que passaram
a ser condicionantes para que os municípios recebam o repasse
de recursos financeiros a serem aplicados em programas sociais,
projetos e ações de políticas públicas.
Os conselhos gestores, através dos conselheiros, tornaram-
se naquele momento um dos instrumentos democráticos de maior
3. Revogado pelo Decreto 9759, de 11 de abril de 2019.
21
representatividade popular no Brasil. Essa representatividade,

legitimada por sua composição integrada entre cidadãos, setores
sociais e poder executivo, tornou-se marco da gestão participativa
possibilitando mudanças referentes ao processo de governo da
“coisa pública” conforme pontua Azevedo (2007).
A atuação dos conselhos gestores é valorizada por sua
legitimidade frente à administração pública e a sociedade a qual está
ligada. Portanto, existem dois critérios que conferem legitimidade
aos conselhos gestores, conforme nos apresenta Lira (2014); o
primeiro consiste na autonomia das entidades participantes e o
segundo está relacionado à presença da participação efetiva da
sociedade por meio dos conselhos.
A autonomia passa a ser um fator fundamental para a
credibilidade dos conselhos gestores, visto que, diante de tantas
denúncias de corrupção e de mau uso do recursos públicos, o crivo
deliberativo dos conselheiros – representação da sociedade civil
organizada e da administração pública municipal – representa a
participação efetiva dos cidadãos nos processos de gestão desses
recursos públicos.
Ainda segundo Lyra (2014), “a autonomia se caracteriza pela
livre indicação pelas próprias entidades representativas, dentre seus
membros, de seus representantes nos conselhos”. A participação
efetiva da sociedade tem como resultado o aprofundamento da
democracia representativa, passo fundamental para a ampliação da
presença social nas discussões e ações de políticas públicas voltadas
a melhoria das condições sociais das comunidades. Salles (2014) ao
se referir aos conselhos gestores nos remete o seguinte conceito:
[...] os Conselhos Municipais são órgãos

públicos do Poder Executivo local; como consequência,
suas deliberações, que expressam as demandas produzidas
por seus integrantes, passariam a ser a vontade do próprio
Estado. São órgãos públicos dotados de natureza peculiar
sobretudo os que têm função deliberativa, pois não estão
sujeitos hierarquicamente ao governo local; caso contrário, a
ação autônoma dos representantes da sociedade civil ficaria
comprometida (Salles, 2014).
22
Os conselhos municipais, em suas diversas áreas de

abrangência, representam, sem dúvida, um avanço muito grande
na gestão participativa e são advindos do mesmo esforço dedicado
ao movimento de descentralização de políticas públicas a partir da
CF/88 num processo que culminou com a autonomia administrativa
e política dos municípios federados.
O processo de descentralização, conhecido como
“municipalização”, aconteceu sob a premissa de redução do poder
do Estado, historicamente centralizado, possibilitando uma gestão
pública mais participativa onde as prefeituras passaram a dispor de
mais autonomia na gestão dos recursos destinados a determinadas
áreas em função de estarem geograficamente mais próximas
da realidade social e conhecerem suas demandas com a devida
propriedade. Em contrapartida, esse repasse de responsabilidades
proporcionado pela “municipalização” justificou a necessidade dos
conselhos gestores como órgãos colegiados fiscalizadores das ações
municipais no uso desses recursos.
2.3 MODALIDADES DE CONSELHOS
A partir da experiência dos conselhos gestores, muitos

municípios de vários estados brasileiros avançaram na criação de
conselhos nas demais áreas de atuação da administração pública
municipal com o objetivo atender demandas, tornar mais eficiente
o uso dos recursos financeiros e ativos públicos, ampliar os campos
de discussão, e permitir a participação da sociedade civil organizada
nas decisões que envolvem ações de impacto no desenvolvimento
humano, ambiental e econômico local e regional.
Conforme variedade de conselhos criados, podemos
classificá-los em grupos distintos, relacionados conforme sua
finalidade e forma de atuação. Salles (2014) classifica os conselhos
em três modalidades principais, são elas: Conselhos de Programas,
Conselhos de Políticas e Conselhos Temáticos. Já Lyra (2014),
classifica os conselhos em seis modalidades a saber: Conselhos
Gestores, Conselhos de Defesa e Promoção de Direitos, Conselhos
23
de Controle Administrativo-Financeiro e Funcional, Conselhos de

Programas, Conselhos Consultivos de Governo e Conselhos de
Eventos.
Para aprofundamento, na tabela abaixo relacionamos as
três principais modalidades de conselhos conforme apresentado
por Salles (2014).
QUADRO 1 – MODALIDADES DE CONSELHOS MUNICIPAIS
Modalidade Características Exemplos
V i n c u l a d o s a p r o g ra m a s Conselhos Municipais de
governamentais concretos, Desenvolvimento Rural,
Conselhos de delimitados quanto ao seu de Alimentação Escolar,
Programas escopo e em geral com funções de Habitação, de Emprego
execu ti vas n o resp ecti vo e de Distribuição de
programa. Alimentos.
Ligados a políticas públicas mais

estruturadas ou concretizadas
em sistemas nacionais. São em
Conselho de Saúde,
geral previstos em legislação
Conselhos de Assistência Social, de
nacional, tendo ou não caráter
Políticas Educação, de Direitos da
obrigatório, com atribuições
Criança e do Adolescente.
legalmente estabelecidas.
Em sua maioria, possuem ação
deliberativa e fiscalizadora.
Sem vinculação a sistema ou

legislação nacional. Existem na Conselhos Municipais
esfera municipal por iniciativa dos Direitos da Mulher,
Conselhos local. de Cultura, de Esportes,
Temáticos Compostos por representantes d e Tr a n s p o r t e s , d e
da sociedade civil organizada Patrimônio Cultural, de
com representação dos setores Urbanismo, etc.
de interesse.
Fonte: Salles, 2014.
24
Conforme podemos identificar, os conselhos podem ser

aplicados pela administração pública em diversas áreas de atuação
nos municípios de modo a agregar transparência, legitimidade e
participação social aos processos administrativos, gestão de obras
públicas e políticas públicas em geral.
Passo importante ligado as modalidades de conselhos
municipais, cabe ressaltar sua atuação como órgão colegiado
deliberativo, cumprindo um papel fiscalizador, decisório ou
propositivo-consultivo.
Lyra (2014) alerta para a necessidade de se distinguir entre
os conselhos de políticas públicas, aqueles que incorporam a
sociedade civil organizada com a devida legitimidade e os conselhos
comunitários ou associações criados no âmbito das comunidades,
compostos por atores do meio comunitário com finalidade definida
na busca de melhorias por meio da mobilização e da pressão
popular. Estes, geralmente estão delimitados a uma determinada
área geográfica, ou setor específico da sociedade.
2.4 COMPOSIÇÃO DOS CONSELHOS
Não há como se falar da composição dos conselhos gestores

de políticas públicas sem antes entendermos que sua atuação
como órgão representante da sociedade está diretamente ligado à
paridade e representatividade entre os membros que o compõem.
O termo paridade deriva do latim paritas, e se refere a
característica do que é igual ou semelhante; ou seja, quando nos
referirmos a paridade no conselho, estamos falando que deve
haver o mesmo número de conselheiros representando cada
parte envolvida de modo a proporcionar o devido equilíbrio na
representação. O termo representatividade significa presença ou
capacidade de representar social ou politicamente os interesses de
um determinado grupo ou classe social. Portanto, espera-se que
um conselho seja constituído de forma a haver paridade entre os
membros e representatividade política e social.
25
A composição dos conselhos também está ligado à sua

natureza de atuação e área de abrangência, no que diz respeito
às competências dos conselheiros indicados para tal finalidade.
Deve-se considerar, ainda, quais setores da sociedade deverão estar
representados em cada conselho municipal específico.
Dessa forma, podemos afirmar que os conselhos não
tem uma forma definida de composição, e fica a critério do ente
federativo que o criou a responsabilidade de legislar sobre sua
formação, determinando na lei de criação a melhor forma de
composição para aquele conselho de modo a proporcionar a devida
representatividade e estímulo à participação por meio sociedade
civil organizada.
Nos Conselhos Gestores de Políticas, de caráter obrigatório,
criados por legislação federal, por sua vez, é determinada
uma forma definida de composição que busca os princípios da
paridade e representatividade de modo a buscar o equilíbrio
entre os conselheiros e, assim, tornar o conselho efetivamente
independente e autônomo, garantindo que a tomada de decisões
acorra com isonomia, transparência e objetividade.
Os órgãos deliberativos de conselhos gestores de políticas
públicas devem ser preservados da influência político-partidária
objetivando manter a neutralidade de suas decisões no âmbito
do conselho
3 METODOLOGIA
Para melhor explanar o tema proposto acerca da

funcionalidade dos conselhos gestores de políticas públicas,
atingindo assim o objetivo proposto, foi desenvolvida uma pesquisa
descritiva, bibliográfica e literária com seleção de livros, artigos
científicos e dissertações que tratam do tema com propriedade
e diversidade de visões e opiniões, de modo a expor uma síntese
resumida do conteúdo abordado.
26
Gil (2002) explica que as pesquisas descritivas podem ir além

da simples identificação da existência de relações entre variáveis e
acabam proporcionando uma nova abordagem acerca do assunto
tratado.
Muitos dos autores aqui citados tiveram seus trabalhos
apresentados em fóruns de discussão acerca do funcionamento
dos conselhos gestores e sua efetividade, a exemplo de Nilo Lima
de Azevedo, Mauro Macedo Campos e Rodrigo Anido Lira que
no ano de 2016 publicaram o artigo: “Por que os Conselhos não
funcionam? O diagnóstico O’Donnell” durante o 40º Encontro
Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em
Ciências Sociais.
A pesquisa bibliográfica nos proporcionou um vasto
conteúdo de trabalho, o que nos possibilitou a atingir os objetivos
específicos de pontuar a evolução da gestão participativa no Brasil
a partir da Constituição Federal de 1988; descrever o importante
papel dos conselhos gestores como política participativa e promover
a reflexão quanto a efetividade dos conselhos gestores enquanto
órgãos deliberativos.
A metodologia aplicada para obtenção do resultado e
alcance dos objetivos consistiu nas etapas descritas abaixo:
1. Levantamento e delimitação da pesquisa

bibliográfica;
2. Leitura e estudo da literatura;
3. Identificação das modalidade e composição dos
conselhos gestores;
4. Identificação do mecanismo de funcionamento dos
conselhos gestores;
5. Análise da efetividade dos conselhos gestores como
instrumentos de gestão participativa.
27
4 ANÁLISE E DISCUSSÃO
4.1 Funcionalidade e Efetividade dos Conselhos Gestores
Os conselhos têm um papel muito importante na consolidação

da participação popular nos processos decisórios da gestão dos
recursos municipais, quer sejam estes oriundos de repasses federais
com destinação específica, ou mesmo próprias, advindas de fontes
da receita local. Além da sua atuação nas áreas da Educação, Saúde,
Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente, os
conselhos podem se estender a outras áreas como Meio Ambiente,
Desenvolvimento Econômico e Social, Infraestrutura, Agricultura,
Turismo e Esporte, dentre outras; atuando não somente como órgão
de deliberação e fiscalização, mas, também como órgão consultivo,
abrindo espaço à participação popular nos processos que envolvem
o investimento dos recursos do município destinados à políticas
públicas. Assim, os conselhos se apresentam como instrumentos
concretos de gestão participativa.
Expostas as possibilidades e benefícios agregados a
partir da operacionalização dos conselhos municipais pela
administração pública, por outro lado, “o problema da efetividade
é frequentemente levantado na literatura que trata dos conselhos
municipais como instrumentos de participação social e controle das
políticas públicas”. (AZEVEDO, CAMPOS, & LIRA, 2016).
A discussão acerca do tema tem sido fonte constante de
preocupação e debate no campo das Ciências Sociais aplicadas a
participação e controle social na seara da administração municipal
voltada as políticas públicas.
Diversas pesquisas e trabalhos acadêmicos voltados a
análise da efetividade dos conselhos municipais focaram na figura
do conselheiro como principal fonte de pesquisa e fornecedor de
informações acerca do problema apresentado.
No Quadro abaixo estão apresentadas de modo agrupado, as
principais causas apontadas em diversos fóruns de discussão, como
barreiras que impedem o desenvolvimento efetivo do trabalho dos
conselheiros nos respectivos conselhos gestores municipais.
28
QUADRO 2- CAUSAS APONTADAS PARA FALTA DE EFETIVIDADE DOS

CONSELHOS MUNICIPAIS
Fonte Fórum de discussão Causas apontadas
- Dificuldade ao acesso de
informação
40º encontro Anual da
- Fa l t a d e c a p a c i d a d e
(AZEVEDO, Associação Nacional
fiscalizatória
CAMPOS, & de Pós-Graduação e
- Débil prestação de contas
LIRA, 2016) Pesquisa em Ciências
por parte do prefeito ou
Sociais - ANPOCS
secretário aos conselheiros
- “Prefeiturização”
- Baixo nível de importância
dos conselhos para a
Seminário Articulação prefeitura
(PONTUAL, dos Conselhos Municipais - Falta de indicadores de
2003) – Instituto Polis | São políticas sociais comuns
Paulo - Formação dos conselheiros
- Forma de escolha dos
conselheiros
- D e s co nt i n u i d a d e d a s
políticas públicas
- Mudanças de governo
- G e stã o p a r t i d á r i a d a
Seminário Articulação
prefeitura
dos Conselhos Municipais
(CHAIA, 2003) - Profissionalização dos
– Instituto Polis | São
conselheiros
Paulo
- Rotatividade entre membros
dos conselhos
- Não responsabilização
direta dos conselheiros
- Cooptação dos conselheiros
(LIRA, 2012) -
pelo poder público municipal
Fonte: O autor, 2019.
As causas mais comuns apresentadas estão relacionadas

ao nível de importância e atenção dispensada pelos gestores
municipais e seu secretariado aos conselhos gestores. A relação
entre poder executivo e conselho gestor não deve perder as
características de neutralidade e imparcialidade, evitando incorrer
em vícios que podem levar à profissionalização e/ou cooptação
dos conselheiros.
29
Qual o peso que até mesmo os governos democráticos têm

dado efetivamente à questão dos conselhos, enquanto instrumentos
efetivos de compartilhamento de poder?”. Essa pergunta levanta
um primeiro questionamento, acerca da importância dada aos
conselhos pelas prefeituras, pelas secretárias e pela sociedade civil.
Um ponto essencial para o autor nessa questão é o baixo nível de
transparência com as quais as informações são disponibilizadas
pelo governo local (PONTUAL, 2003, p. 14).
Causas apontadas como dificuldade ao acesso de informação,
falta de capacidade fiscalizatória, falta de prestação de contas por
parte do prefeito e secretariado e baixo nível de importância dos
conselhos para a prefeitura, estão diretamente ligadas ao poder
executivo e indicam de forma pontual um esforço concentrado
pelo gestor no sentido de tronar nulo e inviável os trabalhos
desenvolvidos pelos conselheiros no âmbito dos conselhos
municipais.
Chaia (2003), alerta para a “profissionalização dos
Conselheiros; ato no qual uma pessoa participa de vários conselhos,
representando por vezes segmentos diversos da sociedade”. Essa
prática além de reduzir a capacidade produtiva do conselheiro,
também está ligada a interferência do poder executivo para
obtenção e manutenção do controle nos conselhos.
Por sua vez Lira (2012), chama a atenção para a chamada
“cooptação” dos conselheiros, prática caracterizada pelo uso
de instrumentos políticos e administrativos para garantir que o
processo deliberativo do conselho lhe seja favorável. A prática da
“cooptação” fragiliza o papel dos conselhos ao passo que cria uma
relação de passividade deste, diante da administração municipal
que passa a ter o controle das ações do conselho influenciando
nas suas deliberações. Dessa forma “a prefeitura se legitima
como democrática e participativa, mesmo não sendo” (LIRA,
2012). Outra causa apontada nos estudos e discussões se refere a
“prefeiturização” dos conselhos, fato que de forma subjetiva, trata os
conselhos como órgãos executivos das prefeituras, transformando-
os em “estruturas burocráticas formais, subordinadas às rotinas
30
administrativas das secretarias municipais” (SANTOS, RIBEIRO, &

AZEVEDO, 2004).
A discussão acerca da efetividade dos conselhos municipais
será sempre uma temática recorrente em função da dinâmica e
rotatividade a qual os conselhos e as prefeituras estão submetidos.
A busca por instituições e órgãos mais transparentes é uma
preocupação contemporânea e uma tendência a ser interiorizada
pelos municípios brasileiros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As instituições públicas brasileiras, sobretudo os poderes

executivos municipais tornaram-se protagonistas das políticas
públicas aplicadas em seus municípios a partir da Constituição
Federal de 1988, conhecida como “Constituição Cidadã”, que
através de políticas inclusivas e participativas aproximou os
municípios federados de sua própria realidade.
Objeto desse estudo bibliográfico, os conselhos municipais
se tornaram instrumentos efetivos de participação social através
de sua legitimidade e representatividade; inicialmente órgãos
deliberativos e fiscalizadores, os conselhos passaram a ser utilizados
em outros setores e ganham também a função propositiva-
consultiva, ampliando seu campo de atuação.
Os conselhos gestores, com função deliberativa, por
apresentarem importante papel fiscalizador do poder executivo,
são constantemente alvo de pesquisas e estudos acerca de sua
efetividade.
Diante das causas apontadas para a falta de efetividade dos
conselhos gestores, identificamos que para o funcionamento efetivo
dos conselhos é necessário o empenho e apoio da gestão municipal
através de medidas que deem condições reais de funcionamento
a estes órgãos, atendendo suas demandas estruturais, fornecendo
informações precisas e em tempo hábil, garantindo sua legitimidade
e sobretudo, possibilitando sua autonomia e imparcialidade.
31
REFERÊNCIAS
Azevedo, E. M. (2007). GESTÃO PÚBLICA PARTICIPATIVA: A dinâmica

democrática dos conselhos gestores. Belo Horizonte.
Azevedo, N. L., Campos, M. M., & Lira, R. A. (2016). Por que os

Conselhos não funcionam?O diagnóstico O’Donnell. 40º Encontro
Anual da Anpocs; ST08 Controle Participação e Efetividade
Democrática.
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Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico.
Chaia, V. m. (2003). Dificuldades atuais para a ação dos Conselhos.

In: Seminário Articulação entre os Conselhos Municipais. São
Paulo: Instituto Pólis / IEE - PUC/SP, p.30-38.
Costa, W. L., & Nunes, R. L. (2015). Gestão participativa na

administração pública no cenário atual. Fonte: Jusbrasil: Disponível
em: http://wesley18.jusbrasil.com.br/artigos/226084652/gestao-
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Fonseca, L. S. (2011). Gestão Participativa. Curitiba: Instituto

Federal do Paraná.
Gil, A. C. (2002). Como elaborar projetos de pesquisa. São Paulo:

Editora Atlas S/A, 4ª Ed.
Lira, R. A. (2012). Representação, participação e cooptação nos

conselhos municipais em Campos dos Goytacazes. Em Tese
(Sociologia Política) (p. 123). UENF.
Lyra, R. P. (2014). A democracia participativa na gestão pública

brasileira. JUS ET SOCIETATIS.
32
Pires, R. R. (s.d.). Em busca de uma síntese: ambições comuns

e abordagens diversificadas na avaliação da efetividade das
instituições participativas. Em R. R. (Org.), Efetividade das
instituições participativas no Brasil: Estratégias de avaliação (pp.
347-364). Brasília: Ipea.
Pontual, P. (2003). Caminhos possíveis para a articulação entre

os Conselhos. Em Seminário Articulação entre os Conselhos
Municipais (pp. 11-20). São Paulo: Instituto Pólis / IEE - PUC/SP.
Salles, H. d. (2014). Gestão Democrática e Participativa.

Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC;
[Brasília]CAPES:UAB.
Santos, O. A., Ribeiro, L. C., & Azevedo, S. (2004). Governança

democrática e poder local: a experiência dos Conselhos Municipais
no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, Fase, v.1.
Tatagiba, L. (2005). Conselhos gestores de políticas públicas e

democracia participativa: aprofundando o debate. Em R. d. n.25.
Curitiba.
Vilela, M. D. (2005). Legislação que disciplina os Conselhos de

Políticas Públicas. Brasília: Câmara dos Deputados.
33
- CAPÍTULO 2 -
A IMPORTÂNCIA DO CONTROLE PATRIMONIAL PARA AS ENTIDADES
PÚBLICAS: UM ESTUDO DE CASO EM UMA AUTARQUIA FEDERAL
VINCULADA AO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
Camila Graziella Santos Barbosa1

Enos André de Farias2
Wellton Amorim Falcão de Lima3
RESUMO
O presente estudo visa discorrer sobre os procedimentos

de controle patrimonial do Instituto Federal de Alagoas - IFAL
como uma ferramenta de Governança Pública. Trata-se de uma
pesquisa descritiva, com abordagem quantitativa de um estudo de
caso. O objetivo da pesquisa foi analisar os procedimentos e/ou
mecanismos utilizados para obtenção do controle patrimonial do
IFAL durante o processo de inventário dos bens no ano de 2018.
O estudo de caso buscou analisar a aplicação dos princípios da
Administração Pública e da Governança Pública na execução do
inventário patrimonial do IFAL, descrevendo os procedimentos,
as tecnologias e os recursos empregados, e relatando as
particularidades das atividades de controle patrimonial no IFAL.
Os resultados demonstram que o órgão utilizou uma inovadora
e eficiente metodologia de levantamento patrimonial no ano de
2018, realizando a identificação e/ou o registro de cem por cento
da sua carga patrimonial, bem como definindo as ações corretivas
que serão adotadas.
1. Aluna do Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal, da Universidade
Federal do Vale do São Francisco – UNIVASF. Graduada em Enfermagem (CESMAC/2013).
Especialista em Auditoria em Saúde (FIP/2019).
2. Graduado em História (UPE/2001), com Mestrado em Educação, Cultura e Territórios
Semiáridos (UNEB/2018), e Bacharel em Direito (FACAPE/2018), tendo Especialização
em Gestão Pública Municipal (UNIVASF/2016) e Especialização em Metodologia do
Ensino de História (FACINTER/IBPEX, 2003). O mesmo tem experiência na área de
educação e gestão educacional.
3. Graduado em Engenharia Química (UFAL/2014). Especialista em Engenharia de
Segurança do Trabalho (FAT-AL/2019). Tem experiência na área de gestão pública, com
ênfase em contratações públicas.
34
Palavras-Chave: Controle patrimonial. Governança Pública.

Administração Pública.
1 INTRODUÇÃO
O Estado visa promover as condições necessárias à

realização do bem comum, através da manutenção de instituições
que proporcionem a harmonia da sociedade pela prestação de
serviços públicos como os de atenção à saúde, saneamento básico e
educação, etc. O financiamento de tais serviços advém de recursos
financeiros captados por meio da tributação das atividades e do
patrimônio dos particulares. Nessa seara, por se constituírem em
resultado de um esforço coletivo e por objetivarem a concretização
de uma finalidade pública, os bens públicos devem ser geridos de
acordo com as leis e princípios que balizam a atividade do Estado
(FIJOR, 2014).
O patrimônio público pode ser entendido como o conjunto
de bens, direitos e obrigações, mensuráveis em moeda corrente,
pertencentes a uma entidade da Administração Direta ou Indireta,
que não visa lucro, e sim está voltada para o atendimento das
necessidades e interesses da coletividade (MARTINS, 2010).
O controle patrimonial é uma forma de controle interno,
desempenhado com o objetivo de assegurar a existência de
informações confiáveis sobre a localização física, o agente
responsável, movimentações, estado de conservação e o histórico
patrimonial, considerando desde os detalhes iniciais alusivos à
aquisição até os detalhes finais por ocasião do desfazimento do
bem (SOUZA, 2002).
O dimensionamento inadequado dos recursos humanos,
falta de padronização de procedimentos e, ainda, o emprego de
tecnologias não funcionais, acabam por prejudicar a realização de
um controle patrimonial eficaz no âmbito das instituições públicas
(SOUZA, 2002).
Com as reformas administrativas dos anos 90, alinhadas com
35
a New Public Management (NPM), o Brasil empreendeu a modernização

dos serviços públicos mediante a adoção de procedimentos e
tecnologias que proporcionam uma maior eficiência (MATIAS-PEREIRA,
2010).
A Governança Pública não abrange questões de ordem técnica,
mas utiliza-se delas para a concretização de seus princípios, uma vez
que, sem um controle patrimonial eficaz as informações contábeis
sobre o patrimônio dos órgãos, registradas no Sistema Integrado de
Administração Financeira (SIAFI) certamente não corresponderão à
realidade do patrimônio físico, afetando assim, a confiabilidade dos
balanços patrimoniais e, também, os processos de prestação de contas
(FIJOR, 2014).
Como forma de contribuir para o campo da Governança
Pública esta pesquisa tem como objetivo central analisar e descrever
os procedimentos de controle patrimonial dos bens permanentes em
um estudo de caso realizado no Instituto Federal de Alagoas - IFAL.
2 PROCEDIMENTOS
O presente estudo foi desenvolvido no âmbito das unidades do

IFAL através do acompanhamento e registro das etapas da metodologia
de levantamento de dados patrimoniais empregadas durante o
inventário patrimonial, exercício de 2018.
2.1 OBJETIVOS
2.1.1 Objetivo Geral
O objetivo geral deste estudo foi analisar e descrever a

metodologia de controle patrimonial dos bens móveis em um estudo
de caso realizado no Instituto Federal de Alagoas - IFAL, como uma
ferramenta de Governança Pública.
2.1.2 Objetivos Específicos

Para o atendimento do objetivo geral do estudo foram elencados
os seguintes objetivos específicos:
36
1. Compreender os princípios que regem a Administração

Pública e a Governança Pública;
2. Descrever os procedimentos, as tecnologias e os
recursos humanos utilizados no controle patrimonial do IFAL;
3. Analisar o atendimento dos princípios da Governança
Pública no controle patrimonial do IFAL;
4. Propor soluções para o aperfeiçoamento da atividade
de controle patrimonial no IFAL com base nos princípios da Governança
Pública.
3 METODOLOGIA
O presente estudo foi baseado em dados reais disponibilizados

pelo IFAL, tratando-se de uma pesquisa explicativa/descritiva
da metodologia adotada no processo de controle patrimonial
implementado no âmbito da instituição no ano de 2018. O
levantamento de dados se deu nas 17 unidades do IFAL localizadas
em Maceió, Palmeira do Índios, Satuba, Marechal Deodoro, Arapiraca,
Piranhas, Penedo, Maragogi, Murici, São Miguel dos Campos, Santana
do Ipanema, Rio Largo, Coruripe, Batalha, Viçosa, Campus Avançado no
bairro de Benedito Bentes em Maceió e na Reitoria, conforme indicado
na Figura 1:
Figura 01 – Mapa das unidades do IFAL
Fonte: IFAL, 2019.

37
O fluxo administrativo do processo de inventário 2018 do

IFAL está indicado na Figura 2:
Figura 02 – Fluxo do inventário patrimonial 2018 do IFAL
Fonte: Elaborado pelo autor, 2019.
A metodologia do estudo foi dividida em duas etapas: a

1ª etapa compreendeu os estudos relacionados ao levantamento
documental, tais como: comunicações oficiais, portarias
internas, editais, cronogramas, e demais registros das etapas de
execução do inventário patrimonial. Já a 2ª etapa compreendeu
o acompanhamento do processo de levantamento patrimonial
necessário à elaboração do relatório patrimonial, bem como a
análise da importância de tal ação para a comunidade acadêmica
do IFAL.
3.1 Estudo de Caso
A Secretaria de Administração Pública da Presidência da

República define inventário físico como “o instrumento de controle
para a verificação dos saldos de estoques nos almoxarifados e
depósitos, e dos equipamentos e materiais permanentes, em uso
no órgão ou entidade” (BRASIL, 1988). Nessa seara, na execução do
levantamento patrimonial de 2018, o IFAL no intuito de conceber
38
suporte normativo às atividades de inventário expediu as Portarias

n. 1880/GR, de 26 de julho de 2018, e 1971/GR, de 07 de agosto
de 2018, as quais, além de aprovarem o manual de procedimentos,
trouxeram diretrizes sobre a responsabilização relacionada à não
realização dos procedimentos patrimoniais. (IFAL, 2018).
O cronograma geral do inventário patrimonial do IFAL de
2018 encontra-se indicado na Figura 3.
Figura 3 – Cronograma geral do inventário patrimonial do IFAL

2018
Fonte: IFAL, 2018.
O referido cronograma foi elaborado levando-se em

consideração as diferentes realidades e rotinas administrativas da
Reitoria e dos Campi do IFAL. Nessa seara, ciente da importância da
unificação e da padronização do controle de bens móveis, definiu-se
a uniformidade de etapas no intuito de que os desafios e soluções
fossem alcançados concomitantemente pelas unidades.
39
No transcorrer das atividades, não houve prorrogação

de prazos, medida que visou incentivar os agentes envolvidos à
realização tempestiva das etapas do Inventário 2018.
Chiavenato (2008) conceitua treinamento como “a peça
chave no processo de desenvolvimento organizacional e, nesse
sentido, torna-se necessário pensar que, em um mundo capitalista,
o ser humano constitui-se em uma das maiores riquezas das
organizações, mesmo diante de tantas inovações.”
Treinamentos e capacitações trazem consigo benefícios e
vantagens tanto para o colaborador quanto para a instituição. Para
o colaborador as vantagens são tanto no âmbito pessoal quanto
no âmbito profissional, uma vez que com os treinamentos ele se
torna mais eficiente em suas atividades, além de ter resultados mais
assertivos. Assim para o treinamento, padronização e, sobretudo, a
motivação dos agentes envolvidos nos procedimentos do Inventário
2018, o IFAL investiu na realização de cursos de capacitação.
O primeiro curso de capacitação foi realizado no IFAL -
Campus Benedito Bentes, nos dias 30 e 31 de julho e 1º de agosto
de 2018. Contou com a participação de servidores das áreas de
patrimônio e presidentes das comissões de inventário das unidades.
A segunda capacitação foi prioritariamente voltada à
capacitação de todas as comissões de inventário. Realizada no
IFAL - Campus Maceió, de 29 a 31 de agosto de 2018.
Como auxílio às atividades do inventário 2018, a equipe da
Diretoria de Suprimentos da Reitoria do IFAL distribuiu, entre as
comissões, placas de identificação, apagadores, pilotos, crachás,
cartazes, cópias do manual de procedimentos, do guia prático,
e celulares institucionais (mediante termo de responsabilidade).
A última capacitação foi realizada na Reitoria do IFAL, de 03
a 05 de dezembro de 2018. Na oportunidade, na qual participaram
representantes das áreas de patrimônio e de contabilidade de
todas as unidades, foram traçadas diretrizes para a correção das
inconsistências encontradas pelas comissões de inventário e
também para a conciliação contábil (IFAL, 2018).
Em 2018, o IFAL passou a adotar uma nova metodologia
40
de levantamento e registro de informações dos bens, a qual

simplificadamente consiste no registro fotográfico de todos os
bens patrimoniais móveis, com o compartilhamento das imagens
em “nuvem” (Google Drive), correspondendo cada pasta criada a
01 (um) setor da unidade.
A Figura 4 ilustra a organização das pastas na “nuvem”,
tomando como exemplo a unidade do IFAL - Campus Penedo,
contendo um total de 60 setores:
Figura 4 – Execução do inventário com registro fotográfico em

“nuvem”
Fonte: IFAL, 2018.
Cada unidade do IFAL na execução do levantamento dos

bens realizou o registro dos bens (individualmente) conforme
indicado na Figura 5:
41
Figura 5 – Registro fotográfico dos bens no inventário

patrimonial do IFAL 2018
Fonte: IFAL, 2018.
O registro fotográfico dos bens móveis institucionais com

seus respectivos números de tombamento, mediante a utilização
de placas de identificação, esteve sob a responsabilidade das
equipes de campo. Estes servidores também foram responsáveis
por compartilhar as imagens na “nuvem” (Google Drive), para
acesso pelos respectivos cadastradores.
Ao servidor cadastrador competiu a inserção das informações
dos bens móveis institucionais no Sistema Integrado de Patrimônio,
Administração e Contratos (SIPAC) - Módulo Comissão de Inventário
Patrimonial, mediante a visualização das imagens postadas na
“nuvem”.
A monitoramento da execução dos trabalhos ficou a cargo
de cada presidente de comissão, os quais também dispunham
de competência para desenvolver os demais papéis de trabalho,
conforme a necessidade das equipes.
Paralelamente, a Diretoria de Suprimentos da Reitoria do
IFAL também exerceu o papel fiscalizador, monitorando a qualidade
das imagens geradas e compartilhadas, e orientando as comissões
diante de eventuais falhas encontradas.
42
4 RESULTADOS
O monitoramento da execução do inventário se deu através

das informações constantes na “nuvem” (Google Drive), no SIPAC
e em consultas às unidades.
O levantamento patrimonial foi concluído em 100% no dia
17/01/19, conforme registro da tabela de monitoramento indicada
na Figura 6:
Figura 6 – Tabela de monitoramento da execução do inventário

patrimonial IFAL 2018
Fonte: IFAL, 2018.

A consolidação das informações dos inventários patrimoniais
de todas as unidades coube à Comissão Central, designada pela
Portaria n. 3338/GR, de 27 de dezembro de 2018 (IFAL, 2018).
Com o levantamento patrimonial realizado pelas comissões
de inventário, a comissão central identificou bens nas condições
indicadas na Figura 7:
43
Figura 7 – Tipos de bens identificados no inventário patrimonial

IFAL 2018
Bens com tombamento novo, encontrados fisicamente pela
comissão em seus locais originais de lotação, conforme
Bens Inventariados
registro anterior do SIPAC.
Bens com tombamento novo, encontrados fisicamente pela
Comissão em locais diferentes de suas lotações originais,
Bens com Divergência
conforme registro anterior do SIPAC, podendo, inclusive,
de Localidade
se encontrar fisicamente em outra unidade.
Bens com tombamento novo já cadastrados no SIPAC,
Bens Não porém, que não foram encontrados fisicamente por
Inventariados quaisquer das comissões no processo de inventário.
Bens cujos números de tombamento novo não foram
identificados pela comissão, impossibilitando seu
Bens Não Cadastrados
reconhecimento pelo SIPAC.
Fonte: IFAL, 2018.
Tendo em vista os resultados obtidos pelo presente estudo, e

visando o aperfeiçoamento da gestão sobre os bens móveis, foram
indicadas ações quanto aos bens com divergência de localidade, os
não inventariados e aqueles que não estão cadastrados.
Deste modo, o IFAL irá adotar as seguintes providências:
notificação aos setores com bens não localizados (não inventariados)
pelas comissões; realização do cruzamento de informações entre
os bens não inventariados e os não cadastrados; e por fim, a
normatização e a padronização dos procedimentos de avaliação/
reavaliação/depreciação, bem como a designação e a capacitação
dos agentes a serem envolvidos nessas atividades, para fins de
efetivação desses processos sobre o patrimônio institucional.
As ações referidas virão a proporcionar a efetiva conciliação
contábil, além da definição da destinação dos bens ociosos e
o desfazimento dos bens antieconômicos ou irrecuperáveis,
contribuindo, portanto, com a regularização da carga patrimonial
do órgão.
44
O presente estudo teve como tema principal descrever o
processo de execução do inventário patrimonial em uma autarquia
federal vinculada ao Ministério da Educação - MEC, fornecendo
subsídios acerca da regulamentação dos bens públicos, das
etapas que devem ser observadas no levantamento patrimonial,
e apresentando um modelo a ser replicado em outras unidades da
Rede Federal de Ensino Técnico e Tecnológico do MEC.
Os objetivos foram atingidos por meio de levantamento
bibliográficos e documental os quais permitiram especificar os
principais aspectos necessários para o levantamento patrimonial
em instituições públicas.
O resultado consolidado do inventário patrimonial do IFAL
em 2018 está indicado na Figura 8:
Figura 8 – Resultado consolidado do Inventário Patrimonial do

IFAL 2018
Fonte: IFAL, 2018.
As comissões de inventário estão presentes em todos os
45
ambientes do serviço público, quer seja na administração direta

(órgãos da união, dos estados, e dos municípios), quer seja na
administração indireta (sociedades de economia mista, empresas
públicas, autarquias, etc), nesse sentido, abstrai-se a relevância
do presente estudo como referência na concretização do controle
patrimonial para quaisquer áreas da gestão pública, incluindo a
gestão pública municipal.
REFERENCIAS
BRASIL. Presidência da República. Secretaria de Administração

Pública. Instrução Normativa n. 205, de 08 de abril de 1988.
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Portarias n. 1880/GR, de 26 de julho de 2018. Disponível
em:<https://www2.ifal.edu.br/ifal/reitoria/proeitorias/
administracao/documentos/normas-internas-e-legislacao/por-
assunto-2/patrimonio> Acesso em: 26 abr. 2019.

Portarias n. 1971/GR, de 07 de agosto de 2018. Disponível

Portarias n. 3338/GR, de 27 de dezembro de 2018. Disponível
46
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47
- CAPÍTULO 3 -
MECANISMOS E PRÁTICAS DE CONTROLE SOCIAL E PARTICIPAÇÃO
POPULAR NO ÂMBITO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
Cíntia da Silva Estevam1

Amanda Maria Villas Bôas Ribeiro2
RESUMO
O processo de democratização da saúde brasileira abriu espaço

para um novo modelo de gestão, com maior participação popular,
em que os cidadãos podem contribuir para um modelo de gestão
participativa mais eficiente. O presente trabalho teve como objetivo
identificar os mecanismos e práticas de controle social utilizados
na gestão participativa no âmbito do Sistema Único de saúde
(SUS). A metodologia utilizada foi uma revisão bibliográfica com
dados coletados no Scientific Electronic Library Online (Scielo) e
Biblioteca Virtual em Saúde (BVS), incluindo artigos publicados
entre 2010 e 2019, publicados no idioma português e com texto
disponível na íntegra o ambiente virtual. Foram identificados quatro
mecanismos que buscam proporcionar a gestão participativa, sendo
os conselhos, conferências, ouvidorias e educação popular em
saúde estes instrumentos, com suas potencialidades e fragilidades,
influenciando a construção de uma gestão participativa mais efetiva.
O estudo conclui que o processo de participação popular está
ocorrendo de forma lenta no Sistema Único de saúde, enfrentando
problemas estruturais e proporcionando avanços significativos no
processo de gestão.
Palavras-chave: Gestão em saúde. SUS. Gestão Participativa.
1. Fisioterapeuta, graduada na Universidade Salgado de Oliveira (UNIVERSO).
Discente do curso de pós-graduação em Gestão Pública Municipal na UNIVASF. E-mail:
cintiastvm26@gmail.com;
2. Docente da Faculdade metropolitana de Camaçari (FAMEC). Mestre em Saúde
Coletiva (UEFS). Especialista em Educação, Contemporaneidade e novas tecnologias
(UNIVASF). Bacharel em Enfermagem pela Universidade Estadual de Feira de Santana.
E-mail: amanda_marias@yahoo.com.br;
48
1 INTRODUÇÃO
Na segunda metade do século XX, a sociedade brasileira

conquistou vitórias significativas, na luta contra o regime de
exceção, resultando na conquista dos direitos políticos, civis
e sociais e, por fim, na redemocratização do país. Os esforços
empregados neste período culminaram na construção de uma
Constituição Cidadã, a Constituição de 1988, que tem como uma
de suas características a proteção aos direitos sociais e políticos
(OLIVEIRA, 2010).
Como desdobramento das garantias previstas na Constituição
de 1988, começa a ser discutido no âmbito da administração pública
nacional o conceito de políticas públicas, dispositivo que materializa
um dos direitos oriundos do processo de redemocratização
brasileira. Deste modo, a política pública deve ser entendida como
uma ferramenta elaborada para enfrentar um problema público,
com o objetivo de gerar segurança e bem-estar as pessoas e suas
famílias, principalmente as mais esquecidas. (ESMERALDO, 2017).
No Brasil, a democratização e a descentralização abriram
espaço para inúmeras experiências de participação popular nas
áreas de decisão de políticas públicas. A luta pela democratização
do país e da saúde convergiu para um importante movimento
nacional que reivindicou mudanças radicais no caótico, ineficiente
e insuficiente sistema sanitário existente (COTTA et al., 2011).
Nesta década, diante da necessidade de construção de
um modelo de gestão pública eficiente e que atenda às reais
necessidades da população, se tornou temática recorrente nas
pesquisas sobre administração pública realizadas no país, a análise
das inter-relações existentes entre a Sociedade Civil e o Estado
(PEREIRA, 2016).
Pereira (2016) defende que a participação social enquanto
política pública seja uma ferramenta capaz de nortear os processos
decisórios governamentais e afiançar o compromisso dos dirigentes
com o cumprimento de decisões democraticamente tomadas,
constituindo-se, desta forma, em uma das estratégias mais
49
avançadas na relação entre o estado e a sociedade, uma vez que

prioriza a efetiva participação das comunidades.
Não é tema novo a discussão da importância da
participação da população em ações concretas de atenção à saúde,
principalmente, na perspectiva da desvalorização da opinião da
comunidade na mobilização e apoio para implementação destas
políticas nos agrupamentos populacionais, uma vez que os modelos
implementados são construídos previamente planejados pelos
profissionais e gestores (FLEURY, 2010).
Diante disso, Soratto, Witt e Faria (2010) entendem que
a participação popular e o controle social se constituem em
importantes pilares para a consolidação do Sistema Único de Saúde,
que mesmo acumulando avanços significativos nos últimos anos
vem enfrentando inúmeros desafios por apresentar uma política
de saúde contra- hegemônica. Em contraponto, a pesquisa de
Amaral (2015) aponta a existência de usuários do SUS em muitas
cidades brasileiras que não possuem o conhecimento básico sobre
a atenção básica.
Na mesma linha, Cotta et al., (2011) entendem que no
campo da saúde pública a participação popular se faz de extrema
importância, devido ao fato de só ser possível avançar na qualidade
dos serviços e ações de saúde com a participação efetiva da
população na medida em que seus atores se tornam capazes
de apontar os problemas e as soluções relativas às suas reais
demandas.
Tendo em vista a importância da gestão participativa no
contexto do SUS, atrelado ao contexto atual de subfinanciamento
e precarização dos serviços de atenção à saúde do SUS, justifica-se
a relevância de investigar a produção científica sobre a efetivação
dos mecanismos e práticas de controle social e participação popular.
(SILVA, 2018).
Diante deste contexto, o objetivo geral deste estudo é
compreender os mecanismos e práticas de controle social e
participação popular utilizados no âmbito do Sistema Único
de Saúde. Tendo como objetivos específicos: Apontar as
50
potencialidades e fragilidades encontradas no exercício do controle

social e participação popular no SUS.
Este estudo pode contribuir para o desenvolvimento e
a efetivação da participação social na consolidação do sistema
único de saúde, na perspectiva da construção de um SUS, integral,
universal, equânime e com gestão participativa.
2 METODOLOGIA
Trata-se de um estudo de revisão sistemática de literatura,

que busca analisar artigos publicados sobre os mecanismos e
práticas de gestão participativa no SUS. Este método possibilita
a síntese de vários estudos já publicados, permitindo a geração
de novos conhecimentos, pautados nos resultados apresentados
pelas pesquisas anteriores, sendo este, realizado em seis etapas.
(BOTELHO, 2011).
Na primeira etapa ocorreu a identificação do tema e seleção
da questão a ser pesquisada. Nesta etapa, ocorreu a definição do
problema, a definição da estratégia de busca, dos descritores, e das
bases de dados (SILVA,2018) .Foi definido como tema: Mecanismos
e Práticas de Gestão Participativa no Âmbito do SUS, devido à
importância da participação popular no processo de gestão para
consolidação do SUS.
Para o levantamento dos artigos na literatura foi realizada
uma busca nas seguintes bases de dados no Scientific Electronic
Library Online (Scielo) e Biblioteca Virtual em Saúde (BVS) com a
associação das seguintes palavras-chaves “gestão em saúde”, “SUS”,
“Gestão participativa”, com uso do operador booleano “AND”,
encontramos 210 trabalhos.
Na segunda etapa foi estabelecido o critério de inclusão
e exclusão. Os critérios de inclusão foram: artigos escritos em
português, no período de 2010 a 2018, disponíveis online em textos
na íntegra, resultando em 51 estudos. E os critérios de exclusão
foram: artigos em idiomas estrangeiros, fora do período citado,
artigos incompletos, teses, dissertações e monografias. Assim, dos
51
210 estudos encontrados foram excluídos 20 trabalhos referentes

a teses e dissertações.
Na terceira etapa se identificou os artigos a serem analisados,
realizamos a leitura dos títulos e resumo dos artigos, para exclusão
dos trabalhos repetidos e com fuga da temática, selecionando então
10 artigos que abordam os mecanismos de gestão participativa no
SUS para fazer parte desta revisão.
A Quarta etapa foi dedicada à leitura e organização das
informações retiradas dos trabalhos selecionados, utilizando-se
do método de análise de conteúdo proposta por Bardin (2011).
Após isso, interpretaram-se os resultados, com auxílio da literatura
científica para a elaboração do estudo.
3 RESULTADOS E DISCUSSÕES
Os 10 trabalhos selecionados no eixo da gestão participativa

e controle popular, para análise e discussão dos resultados, foram
agrupados e caracterizados conforme observado no quadro abaixo,
organizado da seguinte forma: título, autores, ano de publicação,
objetivo, tipo e local do estudo.
TITULO: A Gestão Participativa no SUS: Uma revisão Integrativa.

AUTORES:SILVA, M.I.S.; VILLAR,R.L.A.; TEODOSIO, S.S.S.; SILVA, H.M.M.D.;
COSTA,J.F.S. ANO DE PUBLICAÇÃO: 2018. OBJETIVO: analisar artigos sobre
Gestão Participativa no SUS visando identificar a concepção do tema
abordado pelos autores, suas potencialidades e fragilidades. TIPO E LOCAL
DO ESTUDO: Revisão Integrativa, RN.
TITULO: O pensamento dos Gestores Municipais sobre a Ouvidoria como
um potencial instrumento de Gestão participativa no SUS. AUTORES: SILVA,
R.P.; JESUS,E.A.; RICARDI,L.M.; SOUZA,M.F.;MENDONÇA,A.V.M. ANO DE
PUBLICAÇÃO: 2016. OBJETIVO: Identificar potencialidade à participação
da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), bem como
compreender como estes gestores utilizam a ouvidoria para a tomada de
decisão. TIPO E LOCAL DO ESTUDO: 13 municípios contemplando as regiões
norte, nordeste, sul e sudeste do país. Qualitativo, coleta de dados.
52
TITULO: Gestão Participativa no SUS e a Integração Ensino, serviço e

Comunidade: A experiência da Liga de Saúde da Família, Fortaleza, CE.
AUTORES: BARRETO, I.C.H.C. et al. ANO DE PUBLICAÇÂO: 2012. OBJETIVO:
Visa potencializar os espaços de cogestão docente-assistencial, por meio
da proposta do método da roda e da tenda invertida. TIPO E LOCAL DO
ESTUDO: Descritivo –exploratório. Fortaleza- CE.
TITULO: “Rodas de Educação Permanente” na Atenção Básica de Saúde:
analisando Contribuições. AUTORES: CARDOSO, I.M. ANO DE PUBLICAÇÃO:
2012. OBJETIVO: Analisar as contribuições das rodas de educação
permanente na transformação das práticas de saúde na rede de atenção
básica da Secretaria Municipal de Saúde de Vitória. TIPO E LOCAL DO
ESTUDO: Vitória, ES. Qualitativa, Coleta de dados.
TITULO: A Construção de Colegiados de Gestão: a experiência de Gestão
da Secretaria Municipal de Saúde analisada por um ator político implicado.
AUTOR: PIMENTA, A.L. ANO DE PUBLICAÇÃO: 2012. OBJETIVO: analisar
as potencialidades da gestão participativa da Saúde nos municípios,
considerando as tensões próprias do campo, e a necessidade de articular
os interesses de usuários e funcionários no cotidiano dos serviços. TIPO E
LOCAL DO ESTUDO: Secretária Municipal de Saúde de Amparo -SP. Grupo
Focal.
TITULO: Gestão Participativa e Valorização dos Trabalhadores: avanços
no âmbito do SUS. AUTORES: CUNHA,P.F.;MAGAJEWISKI,F. ANO DE
PUBLICAÇÃO: 2012.OBJETIVO: Apresentar as mudanças políticas e
estruturais introduzidas ao longo da trajetória de 20 anos do Sistema Único
de Saúde – SUS com vistas a assegurar a democratização da gestão da
saúde e legitimar a inclusão de novos atores políticos em todo o processo
de construção de um novo modelo de atenção à saúde. TIPO E LOCAL DO
ESTUDO: revisão bibliográfica.
TITULO: Fórum Permanente de Educação Popular em Saúde: Construindo
Estratégias de Diálogos e Participação Popular. AUTORES: BARBOSA, A.M.
et al. ANO DE PUBLICAÇÃO: 2015.OBJETIVO: trabalho visa sistematizar
essa experiência do fórum sob a perspectiva dos extensionistas de um dos
programas do núcleo-PEPST. TIPO E LOCAL DO ESTUDO: Universidade
Federal da Paraíba. Fórum.
TITULO: Potencial Participativo e Função Deliberativa: Um debate Sobre a
Ampliação da Democracia por Meio dos Conselhos de Saúde. AUTORES:
JUNIOR, J.P.B.;GERSCHMAN,S. ANO DE PUBLICAÇÃO: 2013.OBJETIVO:
Analisar os conselhos enquanto espaço de ampliação da democracia. TIPO E
LOCAL DO ESTUDO: Revisão Bibliográfica.
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TITULO: Resoluções do Conselho de Saúde: Instrumento de Controle

Social ou Documento Burocrático? AUTORES: LANDERDHAL, MC. et.al.
ANO DE PUBLICAÇÃO: 2010. OBJETIVO: Conhecer e analisar as ações de
um Conselho Municipal de Saúde (CMS) pertencente à 4ª Coordenadoria
Regional de Saúde do Rio Grande do Sul. TIPO E LOCAL DO ESTUDO: 4ª
Coordenadoria Regional de Saúde do Rio Grande do Sul. Estudo de caráter
documental.
TITULO: Educação Popular em Saúde e Participação de prostitutas:
contribuições para a gestão participativa do SUS. AUTORES: SOUZA,F.R. ANO
DE PUBLICAÇÃO: 2014. OBJETIVO: artigo apresenta diferentes formas de
participação popular protagonizadas pelo movimento social de prostitutas
e seu engajamento na luta pelo direito à saúde, com intuito de descortinar
contribuições que esse grupo social acrescenta à reflexão acerca das
potencialidades e dificuldades de implementação da gestão participativa no
SUS. TIPO E LOCAL DO ESTUDO: São Paulo. Revisão bibliográfica.
Com base no quadro acima, verificamos que, em relação aos

objetivos os artigos selecionados para esta revisão buscam analisar
e identificar a gestão participativa e seus instrumentos no processo
de democratização do Sistema Único de Saúde (SUS).
Após a análise do conteúdo dos 10 artigos selecionados
para esta revisão, emergiram a seguintes categorias empíricas: 1)
Os mecanismos de controle e participação popular identificados na
gestão participativa no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS);
2) As potencialidades e fragilidades dos mecanismos de gestão
participativa no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
3.1 Mecanismos de controle e participação popular identificados

na gestão participativa no âmbito do sistema único de saúde
Os principais mecanismos de controle e participação popular

identificados nas publicações analisadas foram os conselhos e
conferências de saúde, as ouvidorias e a proposta de educação
permanente em saúde utilizada também como estratégia de gestão.
A Gestão participativa é um componente estratégico do
SUS que em conjunto com a descentralização, regionalização e
cooperação entre as três esferas governamentais do SUS propõem
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uma mudança radical na cultura da gestão pública brasileira.

Nesta gestão ocorre a inclusão de práticas e dispositivos de
controle social, mecanismos de escuta permanente das opiniões
e demandas da população, processos participativos de gestão e
mecanismos de mobilização social (CUNHA,2012; SILVA, 2018).
A Lei n° 8.142/90 - Lei Orgânica do SUS- regulamenta
a participação da sociedade no SUS, determinando para cada
esfera de governo duas instâncias de participação: os conselhos e
conferências de saúde. Desta forma, a legislação nos ensina que os
Conselhos e Conferências de Saúde além de ter caráter permanente
e deliberativo, são:
[...],Conselho de saúde é órgão colegiado composto por

representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais
de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e
no controle da execução da política de saúde na instância
correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros,
cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente
constituído em cada esfera do governo, enquanto as Conferências
de Saúde, reunir-se-á a cada quatro anos com a representação
dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde
e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde
nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo
ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde
(BRASIL, 1990).
Paim (2014) entende que as conferências são fóruns de

debate com a representação dos segmentos sociais, objetivando
analisar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação
das políticas de saúde. Enquanto Cunha (2012), considera os
conselhos e conferências de saúde como um canal formal e aberto
de encaminhamento de demandas dos representantes dos setores
populares, que são os usuários regulares dos serviços financiados
com recursos públicos.
Para Lisboa et al., (2016) as conferências e os conselhos
são importantes espaços políticos, criados com o intuito de
proporcionar a participação organizada popular na gestão do SUS,
visando à melhoria da qualidade de vida e saúde da população,
assumindo lugar estratégico na definição e execução das políticas
55
de saúde.
Rolim (2013), ainda ratifica que esses espaços são
fundamentais para o exercício da participação e do controle social
e a implantação das políticas condizentes com as necessidades da
saúde da população em todas as esferas governamentais.
Do mesmo modo, destaca-se como ferramenta de
participação social na saúde a existência de Ouvidorias, que são
assim definidas como:
Unidades administrativas dos órgãos e entidades integrantes
do Sistema Único de Saúde, no âmbito dos governos federal,
estadual e municipal, cuja missão é viabilizar os direitos dos(as)
cidadãos(ãs) de serem ouvidos e terem suas demandas pessoais
e coletivas tratadas adequadamente no âmbito do SUS (BRASIL,
2014).
Em relação às ouvidorias, ainda podemos dizer que são um
canal de comunicação direta entre a administração dos serviços
e a população a quem os serviços se destinam, possibilitando a
participação individual do cidadão, ocorrendo nas três esferas
governamentais: municipal, estadual e federal.
Neste contexto, estas podem ser classificadas em: 1)
ferramentas tradicionais como: caixa de sugestão, e-mail, site,
cartas; 2) ferramenta de ouvidoria ativas como: fala governo e
ouvidoria itinerante (SILVA,2016).
É considerada também como uma estratégia desenvolvida
pela secretária de gestão estratégica e participativa, com objetivo de
promover a gestão participativa através da escuta de seus cidadãos
(CUNHA, 2012).
Outra ferramenta de participação social identificada neste
estudo é a educação popular em saúde que é entendida como
uma construção de processos educativos e de trabalho social
direcionada a promoção da autonomia das pessoas, a formação
de uma consciência crítica, à cidadania participativa, à superação
das desigualdades sociais e de todas as formas de discriminação
(BRASIL, 2012) .
Segundo Cunha (2012), a política nacional de educação
56
permanente em saúde foi instituída em 2004, pela portaria GM

n° 198, para a formação e o desenvolvimento de trabalhadores
do setor, sendo redefinida em 2007 e permitindo que os gestores
façam planejamentos regionais a curto, médio e longo prazo.
A educação popular no campo da saúde caracteriza-se
como estratégia singular para os processos que buscam o cuidado,
a formação, produção de conhecimentos, a intersetorialidade e a
democratização do SUS (BARBOSA, 2015).
3.2 As potencialidades e fragilidades dos mecanismos de gestão

participativa
Em todos os trabalhos examinados, pode-se constatar que

os mecanismos de gestão participativa demonstraram grandes
potencialidades, mas também evidenciaram as fragilidades
encontradas durante a implantação desta forma de gestão.
Para Pereira (2016), o cidadão com maior facilidade
de acesso às informações sobre o que ocorre no interior das
instituições públicas se transformou num potencial fiscalizador das
ações governamentais e em um agente atuante nesse processo.
Pio da Silva (2018) afirma que esta possibilidade de controle social
trouxe mudanças significativas para a comunidade, uma vez que
altera seu papel meramente passivo de recebedora de serviços
do Estado, colocando-a na condição de agente colaborativo e
participativo nas decisões políticas.
Cunha (2012) relata que o papel mais importante dos
conselhos e conferências é garantir que os planos de saúde
nas três esferas de governo sejam coerentes com o modelo de
atenção e gestão da saúde indicado pelo SUS e sua execução seja
compromisso permanente dos gestores.
Junior (2013) também evidencia em seu trabalho que
os conselhos são fecundos instrumentos de fomento e prática
participativa, com capacidade de promover em médio e longo prazo
a transformação dos valores antagônicos à democracia.
Para Paim (2014), muitos conselhos foram criados através
57
de critérios políticos sem a participação da sociedade civil,

funcionando com grandes fragilidades, como os problemas relativos
a operacionalização dos conselhos, baixa representatividade e
burocratização. Concordando com o autor acima, Silva (2018)
descreve em seu estudo que o funcionamento hierarquizado e
burocrático está distanciando os conselhos das discussões sobre
as necessidades de saúde da população.
Neste contexto, Landerdhal (2010), afirma que os conselhos
deveriam sair do âmbito interno da burocracia e instituir
mecanismos mais eficientes de contato com as próprias entidades
representadas, a fim de que a população os conheça de fato e de
direito, como mecanismos importantes de controle social.
Para Cunha (2012), o não exercício do caráter deliberativo,
condições precárias operacionais e de infra estrutura, são obstáculos
importantes enfrentados pelos conselhos. Sendo assim, o modelo
centralizador que ocorre em gestões municipais tem impedido a
participação social e reduzido o papel deliberativo e fiscalizador
destes conselhos, permitidos por lei aos usuários (SILVA, 2018).
É fundamental que os Conselhos de saúde exerçam suas
atribuições independentes de interesses políticos partidários para
possuir legitimidade, representatividade e autonomia (MARTINS;
SANTOS, 2012), sendo necessário viabilizar espaços de dialogo
entre diferentes atores sociais sobre suas concepções, projetos e
interesses, alcançando consenso em favor dos interesses coletivos
(KLEBA et al., 2010).
Acrescenta-se a estes fatos a prática de cooptação ou
seletividade de governos e gestores, que comumente ignoram as
decisões dos conselhos e conferências, e não apoiam o exercício dos
conselhos, pois, não existe nenhum dispositivo legal que obrigue o
gestor a cumprir as sua deliberações (JUNIOR, 2013; PAIM, 2014).
Para Junior (2013), ocorre insuficiente participação de atores
sociais, frágil relação dos representantes com a base representada
e relações de poder marcadamente assimétricas no interior dos
conselhos de saúde, proporcionando uma apatia politica que gera
um grande entrave ao funcionamento dos conselhos.
58
Entre os mecanismos de participação e controle social

identificados, as ouvidorias são consideradas ferramentas
estratégicas para a gestão do SUS, possibilitando o dialogo entre a
sociedade e a administração pública, contribuindo para o cidadão
na avaliação e fiscalização da qualidade dos serviços de saúde,
subsidiando a tomada de decisão dos gestores (BRASIL,2014)
Assim, a ouvidoria deve ser capaz de acolher demandas
referentes às informações, sugestões, solicitações, denúncias,
reclamações e elogios, favorecendo a participação da comunidade
na gestão, à medida que permite ao usuário expressar sua opinião
ou indicar quais necessidades os serviços de saúde prestados não
atendem, exercendo um grande papel para a garantia da cidadania
(SILVA, 2016).
A ouvidoria permite realizar uma avaliação da conduta
do sistema de saúde, o que possibilita a gestão repensar suas
estratégias e redefinir os caminhos a serem percorridos (SILVA,
2016).
Mas para que a ouvidoria possa atuar efetivamente,
é necessário ocorrer a ampliação dos canais de acesso a este
mecanismo, possibilitando que mais usuários contribuam para a
gestão dos serviços de saúde. Outro desafio para a efetivação de
uma ouvidoria ativa é a busca dos usuários para identificar suas
necessidades e territórios com problemas na implementação da
política de saúde (SILVA, 2016).
Pimenta (2012) esclarece em seu estudo que as ouvidorias
na saúde devem registrar todas as queixas dos usuários, tendo na
pessoa do ouvidor a responsabilidade de escutar e registrar a queixa
de forma mais fiel possível ao que foi relatado. Contudo, muitos
gestores discordavam desta função, acreditando que os ouvidores
tinham o papel de explicar e defender as críticas recebidas.
Outro mecanismo descrito por Souza (2014) é o uso
da Educação Popular em saúde para potencializar a gestão
participativa. Lazzarini (2014) vincula a concepção de gestão
participativa à educação em saúde, afirmando que ParticipaSus
destaca o resgate da prática educativa como produtora de qualidade
59
de vida, contemplando as dimensões do indivíduo, dos grupos e

das comunidades.
Na educação permanente em saúde, é essencial a relação
direta dos serviços com o usuário, para viabilizar o controle social
no SUS. Assim, destaca-se como um instrumento potencial para
concretizar os princípios e diretrizes do SUS, sendo considerada
como um desdobramento de vários movimentos de mudanças na
formação dos profissionais de saúde (AMARAL, 2015; CARDOSO,
2012).
A educação permanente propõe processos de capacitação
dos trabalhadores tomando como referência as necessidades
de saúde das pessoas e das populações, da gestão setorial e do
controle social em saúde (CUNHA, 2012).
Em relação à Educação Permanente, Cardoso (2012)
identifica a possibilidade de novos pactos e acordos coletivos de
trabalho no SUS a partir deste. Pois, a interação entre os segmentos
de formação, gestores e do controle social deve permitir, dignificar
as características locais e valorizar as capacidades, desenvolvendo
as potencialidades de cada realidade, estabelecendo espaços
coletivos de ofertas e demandas, que se transformem em projetos,
tarefas e ações. Gerando maior conscientização dos servidores em
relação a gestão, se consolidando como importante dispositivo de
cogestão.
Para Souza (2014), a educação popular em saúde permite
e incentiva o controle social e a criação de dispositivos que
possibilitem aos usuários expressar suas necessidades e opiniões
a cerca dos serviços de saúde.
No entanto, Barbosa (2015) relata descrença acerca
da efetividade das deliberações da população, pois, a prática
demonstra que a participação política da população não é levada em
consideração e que muitos profissionais sentiram-se incomodados,
retirados do seu processo particular e solitário de fazer saúde.
Pimenta (2012) enfatiza que mesmo com os movimentos
objetivando mobilizar, incentivar a participação social, a mesma só
surge por estratégias governamentais e não por parte da própria
60
população, isto, reforça a afirmação da inexistência de uma cultura

democrática.
Desse modo, é evidenciado que o sistema de saúde no Brasil
tem encontrado muitas dificuldades para mudanças no modelo
de gestão, ocorrendo uma gestão participativa de forma pontual,
com muitas fragilidades, em meio a ocorrência de alguns avanços.
O presente estudo possibilitou identificar os mecanismos

e práticas que estão sendo utilizados para implementar a gestão
participativa no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
Os principais instrumentos identificados foram conselhos,
conferências, ouvidorias e educação permanente em saúde com o
intuito de efetivar a aplicação deste novo modelo de gestão.
Evidenciou-se que o processo de gestão participativa no
SUS está em processo de construção a passos lentos, com grandes
potencialidades e fragilidades. Potencialidades como possibilitar
maior participação dos cidadãos no processo de gestão, desde
a formulação e fiscalização de politicas públicas, comunicação
direta dos usuários relatando suas demandas e reclamações até
a participação mais consciente e preparada da população, para
influenciar o processo de gestão na saúde.
Foi apontado como fragilidades deste sistema a falta de
estrutura, burocratização, perda do caráter deliberativo e falta de
apoio institucional. Porém, poucos estudos demonstram meios
práticos para sanar esta situação. Este estudo apenas identificou os
mecanismos citados e suas fragilidades e potencialidades limitando-
se a revisão da literatura do tema abordado.
Desta forma, sugiro uma maior abordagem desta temática,
buscando demonstrar o funcionamento efetivo destes mecanismos
e quais os caminhos que estão sendo tomados para corrigir suas
fragilidades, proporcionando uma gestão participativa mais efetiva.
61
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65
- CAPÍTULO 4 -
GESTÃO DE PESSOAS NO SETOR PÚBLICO: UMA ANÁLISE DO
ATENDIMENTO AO PÚBLICO EM UM CENTRO DE ATENDIMENTO
AO CIDADÃO (CAC) DE UMA PREFEITURA BAIANA
Cléber Barros Nascimento1

Evandro Vilas Bôas Filho2
RESUMO
Os setores de atendimentos dos órgãos públicos são a porta de

entrada das demandas administrativas da população. Um bom
atendimento é salutar na construção de uma imagem positiva para
as organizações públicas, transcendendo dignidade aos usuários. O
presente artigo faz uma análise do atendimento ao público do CAC –
Centro de Atendimento ao Cidadão de uma Prefeitura baiana, com
vistas à identificação de possibilidades de otimização do serviço por
ele prestado, focado na modernização dos processos administrativos
e da gestão de pessoas. O estudo apresenta as principais mudanças
na Administração Púbica Brasileira, com enfoque no atual modelo
gerencial, abordando os princípios básicos da Administração Pública,
bem como os principais conceitos de atendimento ao público,
treinamento e desenvolvimento de funcionários. Realizou-se
um estudo de caso, onde a atividade de atendimento ao público
desenvolvida pelo CAC é descrita e analisada à luz dos conceitos
apresentados. Como resultado, constatou-se a necessidade de
incrementações estruturais, como, também, a adoção de ações
voltadas à gestão pessoal na unidade apresentada visando uma
1. Bacharel em Direito pela Faculdade Sete de Setembro (FASETE) e Concluinte do
Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal. E-mail para contato: clecleber@
hotmail.com;
2. Atualmente atuando na área da segurança pública pelo Estado da Bahia, Graduado em
Administração de Empresas pela Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS), Pós-Graduado
em Gestão de Pessoas pela Universidade Cândido Mendes (UCAM) e Graduando em Direito pela
Universidade Federal da Bahia (UFBA) e Pós-Graduando em Gestão Pública pela Universidade do
Estado da Bahia (UNEB).
66
melhora substancial na prestação do serviço de atendimento ao

público.
Palavras-Chave: Atendimento ao Público. Centro de Atendimento

ao Cidadão. Gestão de Pessoas.
1 INTRODUÇÃO
Em meio a um mundo globalizado, com os avanços

e progressos da ciência e da tecnologia, as pessoas estão
buscando mais conhecimento, a fim de evoluírem como seres, e
consequentemente, solucionarem os seus próprios problemas,
buscando serviços e atendimentos de qualidade. Os cidadãos da
vida contemporânea estão procurando agilidade em tudo que fazem
ou procuram, pois aprenderam a utilizar instrumentos normativos
legais que lhes dão a assistência necessária em caso de não obterem
êxito nas suas pretensões.
Lidar com pessoas é tarefa árdua e demanda um conhecimento
técnico e empírico, haja vista a diversidade de desejos entre elas.
Um atendimento de qualidade é importantíssimo, uma vez que,
ganha valorização no bom trato com o cidadão; satisfaz os anseios
da população e corrobora dever da boa administração pública.
Além disso, o agente administrativo tem dever ético de prestar
um atendimento de qualidade, pois a satisfação da população
reflete positivamente na relação Administração Pública e o povo, e
consequentemente alavanca a receita pública e os serviços prestados
ao bem de toda coletividade, finalidade precípua de uma boa gestão,
pautada na ética e no comprometimento com os cidadãos.
O presente artigo faz uma análise do atendimento ao público
do CAC – Centro de Atendimento ao Cidadão de uma Prefeitura
baiana, com vista a identificação de possibilidades de otimização
do serviço focado na modernização dos processos administrativos
e da gestão de pessoas, objetivando um atendimento ao público
de qualidade. Tem-se como objetivos específicos: apresentar as
67
principais mudanças ocorridas na administração pública brasileira

por meio das reformas administrativas com o enfoque para o atual
modelo gerencial; abordar os principais conceitos e ferramentas
administrativas e de gestão, úteis ao desenvolvimento de um sistema
de atendimento ao público de qualidade, destacando a importância
do desenvolvimento de pessoal; e identificar possíveis melhorias nos
processos administrativos e na gestão de pessoal daquele órgão.
A metodologia utilizada para elaboração deste trabalho,
qualitativo descritivo, foi realizada por meio de pesquisas em
referências bibliográficas e pesquisa documental, com a utilização
de normas, manuais, portarias, regulamentos, documentos internos
diversos do órgão, bem como a aplicação da técnica de observação
individual participante, visto ser um estudo de caso em um Centro
de Atendimento ao Cidadão (CAC) de uma Prefeitura baiana,
local também de trabalho do próprio pesquisador que descreverá
os modos operandi da unidade em analise para comparação e
confrontação aos preceitos ideais preconizados na literatura
científica, compondo assim uma análise do atendimento ao público
deste órgão.
O estudo encontra-se dividido pelas seguintes partes: no
primeiro momento são apresentadas as principais mudanças na
Administração Púbica Brasileira, com enfoque no atual modelo
gerencial; em seguida abordam-se os princípios básicos da
Administração Pública, bem como os principais conceitos de
atendimento ao público, treinamento e desenvolvimento de
funcionários; logo após, desenvolve-se o estudo de caso, onde a
atividade de atendimento ao público realizado pelo CAC – Centro
de Atendimento ao Cidadão da referida Prefeitura baiana é
descrito e analisado à luz dos conceitos apresentados. Por fim, são
apresentadas as considerações finais, sugerindo ações ao poder
público municipal, para melhorias no atendimento ao público do
CAC estudado, a fim de garantir uma prestação de serviço público
mais eficaz, efetiva e eficiente para os cidadãos.
68
2 O ATUAL MODELO DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

BRASILEIRA
A Reforma Administrativa no Brasil foi necessária a fim de

adaptar os processos administrativos ao qual se apresentavam
na tentativa de se alcançar os objetivos pretendidos, tendo sido
observadas as características do país, uma vez que modifica a
vida social de toda a composição estatal. A própria cultura do
Estado reclamou novas medidas que pudessem se adequar à
realidade, necessitando de transformações para se estabelecer as
mudanças propostas. O tema chamou a atenção de estudiosos, que
passaram a analisar as diversas transformações implementadas na
Administração Pública Brasileira.
O desenvolvimento econômico ocorrido especificamente
depois da Segunda Guerra Mundial fez com que a gestão adotada
pelo autoritarismo (coronelismo) definhasse, e consequentemente,
fossem importadas de outros países, novas teorias e modelos de
gestão. (BARROS; PRATES, 1996).
Martins (2007) entende que a Administração Pública
e o Estado Brasileiro foram instituídos pelo patrimonialismo
– característica cultural portuguesa -, e que as mudanças de
ambos têm modelos antipatrimonialistas, como a participação
democrática do povo e os processos burocráticos da Administração
Pública. No entanto, continuou-se a persistência de uma cultura de
modernização nacional patrimonialista.
No Brasil, a agenda econômica fomentou a reforma
administrativa desde os anos 90, em razão da crise financeira do
Estado. Naquela época foi seguida pelo viés do modelo gerencial
inglês, com resquícios de modelos americanos, o que despertou as
concepções primárias que estavam sendo concebidas universalmente
desde a década de 70. (MARINI, 2005; FADUL, 2008; SILVA, 2008).
A reforma da Administração Pública detinha inúmeros
objetivos. Por meio do surgimento do Plano Diretor da Reforma
do Aparelhamento do Estado, buscava-se elevar a predisposição
administrativa de governar com eficiência e efetividade, inserindo
69
no sistema burocrático um modelo de gestão pautada na avaliação

de desempenho, no planejamento, na organização, na direção e no
controle. (BRASIL, 1995).
A partir de 1995, apesar da reforma administrativa nortear-
se pelos princípios da nova gestão pública - que visava atender os
anseios sociais da população, a Administração Pública no Brasil não
se desvencilhou da cultura da obtenção de fundos; de orçamento.
Dentro desse contexto, apareceram instrumentos de gestão que
pudessem respaldar os gestores na tomada de decisão, a fim de
empregar os recursos públicos de maneira razoável, exigindo-se os
critérios de eficiência, eficácia e efetividade3, com o intuito de se
avaliar os resultados das ações, observando-se o PPA. (BRASIL, 2004).
O PPA é o Plano Plurianual, que no Brasil está previsto no
artigo 165 da Constituição Federal e regulamentado e pelo Decreto
2.829, de 29 de outubro de 1998. É um plano de que estabelece
as diretrizes, objetivos e metas a serem seguidos pelas três esferas
do Estado a nível Federal, Estadual e Municipal ao longo de cada
período de exercício financeiro. Também prevê a atuação do
Governo, durante o período mencionado, em programas de duração
continuada já instituídos ou a instituir no médio prazo. (BRASIL,
2006).
2.1 Princípios Básicos da Administração Pública
Os Princípios da Administração Pública necessitam de

uma explanação básica, para assim servir de base e nortear o
entendimento. Miguel Reale (1986, p. 60) expõe de forma sublime
ao afirmar que:
Princípios são entendimentos basilares e doutrinários que servem

para dar supedâneo nas garantias e certezas para um aglomerado
3. Enquanto que a eficiência é a capacidade administrativa de produzir o máximo de

resultados com o mínimo de recursos, energia e tempo; a eficácia está relacionada à
racionalidade (é a relação entre resultados pretendidos e resultados obtidos), estando
relacionada ao grau em que se alcançam os objetivos e as metas em um período de
tempo. Já a efetividade relaciona-se aos efeitos de uma produção gerenciada de forma
planejada. Diz respeito aos resultados concretos atingidos.
70
de juízos, atrelados e organizados em um sistema de conceitos
relacionados a uma parte da realidade. Além disso, mesmo
que não se originem de evidências, nem se resultem delas, são
fundamentais para dar validade ao sistema de conhecimento
específico que permeia o ordenamento jurídico brasileiro, servindo
de alicerce para toda estrutura de uma determinada ciência.
Em relação aos princípios básicos constitucionais, Hely Lopes

Meirelles (2000, p. 81) afirma que:
Há doze regramentos básicos da administração pública, de

observância permanente e obrigatória para uma boa administração:
legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade,
eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do
interesse público.
Atenta-se aos cinco primeiros, que estão previstos no art. 37,

caput, da CF de 1988; os demais, ainda que não estejam explicitados
na Constituição da República de 1988, sucedem de um regime
político e estão estampados textualmente pelo art. 2º da Lei federal
9.784, de 29/01/1999.
O administrador público tem o dever de gerir os bens e
serviços públicos sem jamais se divorciar dos princípios básicos que
norteia todas as atividades públicas, pois sem essa observância, os
atos estariam fadados à ilegalidade. Os princípios básicos encontram-
se esculpidos no art. 37 da Constituição Federal do Brasil de 1988.
Veja-se: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência [...]”.
A Carta magna brasileira demonstra claramente no trecho
acima transcrito, que todos os entes federativos devem pautar pela
observância estrita da lei maior, devendo para tanto, obedecer aos
ditames das leis e normas às quais se submetem, gerindo sempre
com imparcialidade, e de forma não personificada; ter no seu mister,
comportamento ético e primar pelos bons costumes; agir com
71
transparência e tornar público os atos permitidos por lei; e atuar

da melhor maneira possível, com o mínimo de dispêndio, zelando
pelos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Desse modo, entende-se que um gestor da seara privada, em
tese pode agir sem a total vinculação às normas, desde que estas
não os proíba. Enquanto o gestor público tem o dever e obrigação
de administrar observando fielmente ao estrito cumprimento das
leis e regulamentos; é a própria lei que lhe confere competência para
agir em conformidade com os princípios supracitados, fazendo-se
perceber o quão é importante para a gestão pública a observância
desses princípios, haja vista que o serviço público de qualidade,
exige um comportamento condigno com o fim colimado, qual seja
o bem comum de toda a sociedade.
3 ATENDIMENTO AO PÚBLICO
Na atualidade, os usuários dos serviços públicos passaram

a exigir dos órgãos públicos, um atendimento com maior destreza
e comprometimento. Com a era da globalização, as pessoas foram
mudando de comportamento, o que levaram a interessar-se mais
na busca do conhecimento de maneira geral. Com a vida corrida e
o tempo mais curto, ser atendido com excelência passou a ser uma
exigência contínua, vez que, qualquer tempo desperdiçado no dia a
dia, pode trazer prejuízos diversos na vida do cidadão. A Sociedade
vislumbra um atendimento especializado, vistos que, prestar o
serviço com eficiência é dever e obrigação da Administração Pública
garantida constitucionalmente.
Segundo Matias-Pereira (2007, p. 42), “é preciso rever a forma
como os serviços de atendimento ao público estão sendo prestados,
a fim de realizá-lo com a eficiência demandada, modificando a
cultura das organizações públicas, focando no usuário”. Uma vez que
o Poder Público é encarregado de exercer a função social, deve se
pautar e não se divorciar das suas finalidades primordiais: garantir
o bem-estar social, defender os interesses da comunidade e zelar
pelo bem comum da coletividade.
72
Matias-Pereira enfatiza que:

O princípio da eficiência que foi incluído pela emenda constitucional
nº 19, de 1998, aos princípios constitucionais da administração
pública (art.37, caput, da constituição federal), impõe ao servidor
público o encargo de realizar suas atribuições com maior agilidade,
perfeição, qualidade e orientado pelas modernas técnicas
administrativas (MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 11).
Depreende-se que, o município, local de vivência das pessoas,

deve estar sempre em boa ordem. Em especial, as organizações
públicas precisam oferecer um serviço de qualidade aos cidadãos,
e proceder com retidão e comprometimento na prestação de seus
serviços, de forma a efetivar e fazer valer todos os direitos e garantias
impostos por meio da Carta Magna brasileira, dispensando um
atendimento digno à população.
Élio Wanderley de Siqueira Filho (2003, apud ARAÚJO, 2004,
p. 103) sugere que:
A implementação de uma nova concepção de administração
pública reclama, necessariamente, o engajamento efetivo de
todos aqueles que a tornam concreta, já que a pessoa jurídica é,
em sua essência, uma ficção jurídica, uma abstração, formada a
partir do concerto de vontades a um determinado objetivo, no
caso do Estado, a busca do bem comum.
O autor, de forma plausível, demonstra claramente

a necessidade de sincronia entre os entes federados e suas
organizações. A coincidência nos objetivos, a fim de prestar um
serviço de qualidade, reflete uma atividade pública moralizada e
afinada com o interesse maior do Estado: o bem comum e digno
do povo.
Segundo Joelsirney Santos (2009), gerente de Marketing
do Cepromat em seu artigo “O atendimento no Serviço Público”,
publicado em 27 de março de 2009, afirma que os servidores estão
buscando conhecimento, qualificação técnica e se preparando
melhor para lidar com o atendimento ao público, a fim de
transformar a imagem negativa já estabelecida, em positiva, zelando
73
e valorizando o aparelhamento estatal; fazendo jus aos impostos

pagos pela população, que tanto necessita de um atendimento de
qualidade, digno e eficiente.
3.1 Princípios para um bom Atendimento ao Público
Segundo Logullo (2016), há princípios relevantes para um

bom atendimento, tais como: Compreender o cidadão – dando-lhe
atenção às suas necessidades e anseios; gostar de servir – sentindo
prazer no trato com o público, sempre motivados em resolver os
problemas que lhe aparecerão; tipo de atendimento – demonstrando
empatia, sendo simpático e generoso; boa comunicação – agir com
objetividade e transparência nas informações; atenção – evitando
abandonar o cidadão sozinho, acompanhando-o até solucionar o
quanto pleiteado.
Desse modo depreende-se que, a realização de um bom
atendimento deve se dá de forma espontânea, com clareza e
simplicidade, dispensando uma linguagem adequada a cada tipo
de pessoa, prescindindo de vocábulos difíceis, mantendo sempre
a impessoalidade e sabendo diferenciar as peculiaridades de cada
atendido.
O servidor que presta o serviço de atendimento deve pautar
para um atendimento cordial e único, evitando gírias, diminutivos ou
qualquer tipo de intimidade, mantendo-se com o tom de voz brando,
a fim de obter um resultado eficaz, pois as dúvidas surgem de várias
formas, e demandam um atendimento especial para cada caso.
O autor ainda fala que se deve dar importância e prioridade
à Comunicação S.C.O.T. – Segurança, Clareza, Objetividade e
Transparência, ou seja, ao executar o atendimento o servidor tem
a atribuição necessária e essencial com o atendido, procedendo
de maneira clara, simples e objetiva, atento às informações que
lhes são passadas, a fim de solucionar a questão com a linguagem
palpável, pois, transmitir a mensagem adequada será relevante aos
dois polos: quem atende e quem é atendido.
O cidadão quando busca um atendimento, deseja ser
74
atendido por uma pessoa capacitada e com segurança nas

informações, demonstrando que conhece o assunto, pois quer
ver solucionado de forma rápido sua questão. Ser transparente e
verdadeiro com quem está sendo atendido é importante, porque o
servidor de atendimento não detém de todo o conhecimento. Há
problemas que demandam um estudo prévio, e isso é perfeitamente
entendido. Desse modo, atuar com compromisso e propriedade,
mostrando interesse em solucionar o problema, sem invenções, é
ser ético e atuar com a moralidade.
A relação entre poder público e sociedade pode se apoiar
no entendimento de Monteiro (1991), quando afirma que: Os
servidores públicos são uma parcela grande de compradores do
mercado brasileiro; que as organizações públicas são o maior
provedor de produtos e serviços do país; e o Estado o maior
utilizador de toda produção, integralizando o desenvolvimento
nacional, e consequentemente, impulsionando a economia do Brasil.
No mesmo sentido, se aporta Matias-Pereira (2007, p.
42) quando indica que, é preciso buscar a forma da prestação de
serviços públicos de atendimento, a fim de realizá-lo com eficiência,
desprezando a cultura arcaica e obsoleta existente, ainda, nas
organizações públicas. O atendimento ao público não resume na
relação direta com o atendido, mas agir com zelo ao serviço público,
exercendo as atribuições que lhes são impostas com propriedade
e segurança nas informações e no trato com o público alvo. Godri
(1994, p. 59), complementa “Atendimento é sinônimo de empatia
e atenção”.
A renovação das relações sociais trouxe uma necessidade
ampla de visão sobre o atendimento, que pode ser notada como
“Atender o cidadão, para nós, é a razão de ser da gestão pública”
(BELCHIOR, 2013, p. 03), definiu a ministra. “O Brasil mudou e, junto
com o País, o perfil da gestão pública também teve que mudar”. As
palavras da Ministra do Planejamento Miriam Belchior, declamadas
na 1ª Jornada Internacional da Gestão Pública, realçam e corroboram
as progressões que fizeram a nova administração pública mais
eficiente e com escopo no cidadão.
75
3.2 Qualidade no Serviço de Atendimento
Cada pessoa tem um entendimento acerca do que seja

qualidade de um produto ou serviço. A qualidade é a aptidão para
corresponder às expectativas e anseios de alguém, quando procura
ser atendido; enquanto a qualidade dos serviços compreende a
eficácia no atendimento prestado. Essa qualidade ocorre quando
se oferece pela organização serviços além do esperado por quem
está sendo atendido; como também aos servidores e os próprios
gestores, englobando, desse modo, todos que fazem parte da
Administração, seja prestando os serviços, ou vivenciando o dia a
dia da atividade (CABRAL, 2006).
O autor ainda afirma que, para ser considerado de qualidade,
o atendimento se completa em atender com atenção; dando
ouvidos, acolhendo e servindo os cidadãos de modo a absorver o
quanto informado, identificando o que se quer solucionar; ofertar
instalações físicas confortáveis, utilizando todos os instrumentos
disponíveis para um bom atendimento, fazendo com que o cidadão
se sinta familiarizado com o órgão (CABRAL, 2006).
A qualidade nos serviços tem suas peculiaridades. Para
Campos (1999) um serviço de qualidade compreende suportar
a pretensão de maneira confiante, precisa e alcançável de um
determinado momento.
Carvalho e Paladini (2012) expõem o conceito de serviços,
por meio da NBR 9004-2, onde diz que, como sendo o resultado
ocasionado na execução de atividades realizadas entre quem
presta o serviço e quem o recebe. Os autores também abordam
os aspectos dos serviços, a intangibilidade (não é algo palpável);
a heterogeneidade (varia de pessoa a pessoa); materialidade (não
se pode guardar); e a simultaneidade (a produção e o produto
são executados e usufruídos ao mesmo tempo pelo prestador e
consumidor).
A mensuração da qualidade do serviço depende de tudo
que se integra na sua geração, como prestadores, ambiente da
organização, estrutura, interstício gasto para atender, modo de
76
tratar, etc., sempre se observando que o cidadão integra a atividade

fazendo parte dela desde a sua concepção até o resultado final,
reproduzindo-se ou não a satisfação esperada.
Diante do exposto, percebe-se que, uma pessoa quando
busca atendimento e sai satisfeito ou insatisfeito, denota que o
atendimento pode ter sido bem ou mal desempenhado, atendendo
ou não às expectativas do cidadão. Em consequência, seja bom
ou ruim, o atendimento influencia diretamente na imagem da
organização, de maneira positiva ou negativa.
3.3 Capacitação e Treinamento
A fim de buscar o conhecimento, mister se faz capacitar e

treinar os servidores, compreendendo o potencial de cada um.
Ofertar aos servidores cursos de capacitação e treiná-los para um
bom atendimento significa valorizá-lo, e consequentemente, dar e
adquirir o suporte adequado para que ele trabalhe de forma correta,
priorizando sempre a satisfação do cliente.
Segundo Chiavenato (1999), o treinamento é direcionado
para o momento atual, visando tornar o servidor apto e melhorar
a destreza, dando capacidade e autonomia para assim obter o
desempenho esperado no cargo.
Treinamento é o processo sistemático de alterar o comportamento

dos empregados na direção do alcance dos objetivos
organizacionais. O treinamento está relacionado com as atuais
habilidades e capacidades exigidas pelo cargo. Sua orientação
é ajudar os empregados a utilizar suas principais habilidades e
capacidades para serem bem-sucedidas, (CHIAVENATO, 1999, p.
295).
Fidelis e Banov (2007 apud CHIAVENATO, 1999, p. 346)

considera que, o treinamento reverte à organização valores, uma
vez que permite que as atividades funcionem adequadamente,
sendo uma maneira eficaz de acrescentar conhecimento às
pessoas, à própria organização e à população que utiliza os serviços
oferecidos.
77
O servidor é bem visto ao desempenhar um bom

atendimento, quando tem a capacidade e competência para
desenvolver suas atividades buscando a excelência na prestação
do serviço. As organizações públicas têm o foco no cidadão, pois
atendê-lo da melhor forma possível é fator preponderante.
A Administração Pública deve-se atentar que, investir no
treinamento não é um gasto desnecessário, muito pelo contrário.
Fomentar o treinamento do pessoal aplicando os recursos
necessários é, estrategicamente, planejar uma rentabilidade
futura, uma vez que, servidores bem capacitados trabalham
melhor, agregam valor e ajudam a sedimentar a boa imagem da
organização, implementando resultados positivos.
3.4 Como o cidadão espera ser tratado em um setor de atendimento
As pessoas estão cada vez mais apressadas, pois o tempo que

dispõe já não é suficiente para lidar com tantas atividades. Cuidar
da casa, de filhos e ainda trabalhar são fatores que fizeram que as
pessoas procurassem resolver os seus problemas de maneira rápida.
Ao adentrar numa repartição, seja ela pública ou de outro gênero,
as pessoas querem ser atendidas o mais rapidamente possível. Mas
isso não é suficiente. Uma vez que pagam diversos impostos, elas
exigem um atendimento excelente, cortez e de qualidade; digno.
Políticas de melhoria na prestação dos diversos serviços
públicos para a população em geral visam adequar seus atendimentos
a níveis cada dia melhores de qualidade, a fim de proporcionar o
máximo de bem-estar e satisfação deste público, demonstrando
assim a elevação do grau de importância desta relação para as
organizações. Isso essencial, pois o setor público é um local onde
de fato as pessoas devem ser bem atendidas. E nada será em vão,
quando se pretende fazer jus e reverter aos cidadãos todo o seu
esforço, quando trabalha duro para honrar os seus compromissos.
Segundo Kotler, Hayes e Bloom (2004, p. 58): “Todo mundo
gosta de ser tratado como alguém importante. A capacidade de fazer
cada pessoa se sentir especial e importante constitui o ponto crucial
78
para estabelecer empatia”. As relações de empatia entre a população

e as repartições públicas merecem destaque, pois se trata de órgão
público, com atividade primordial em atender o povo de que dele
tanto necessita. O cidadão quando entra numa repartição pública
espera ser bem atendido, independentemente de lograr êxito ou
não em sua demanda; como paga seus impostos, reclama com razão
de que lhe seja oferecido um serviço de qualidade.
A boa interação entre o povo e as repartições públicas é
necessária, uma vez que a satisfação do cidadão quando bem
atendido, concretiza um trato de respeito e atenção, não apenas
lhe proporcionando bem-estar, mas o estimulando a pagar seus
impostos em dia.
É sabido que algum equívoco no atendimento possa ocorrer,
pois isso faz parte da atividade árdua de lidar com pessoas. No
entanto, é de suma importância que as repartições públicas
busquem solucionar as adversidades geradas, procurando corrigi-las
rapidamente, detectando as falhas e consertando-as, demonstrando
capacidade e competência para saná-las; atos essenciais para um
atendimento de qualidade.
4 C E N T R O D E AT E N D I M E N TO AO C I DA DÃO – (C A C):
APRESENTANDO E DESCREVENDO O FUNCIONAMENTO DA
UNIDADE ESTUDADA
O presente estudo foi realizado em um CAC – Centro de

Atendimento ao Cidadão de uma Prefeitura baiana, criado desde o
ano de 2002 para proporcionar conforto e comodidade à população.
Essas observações foram realizadas durante o cotidiano de rotina
trabalhista deste pesquisador no período de novembro de 2018 a
março de 2019.
O CAC – Centro de Atendimento ao Cidadão é um órgão
vinculado à Secretaria de Finanças, mas fora criado para receber a
maioria das demandas administrativas dos cidadãos, com o escopo
de prestar atendimento diversificado, operando, por exemplo, com
recebimento de petições diversas como: extratos de débitos de
79
impostos municipais (IPTU, TFF, ISS, ITBI, entre ouros); transferências

de imóveis; guias de sepultamento; prescrição e/ou cancelamento
de débitos; prescrição e suspensão de débitos; termos de posse de
imóveis; licenças de construção; inscrições cadastrais de pessoas
físicas e jurídicas; guias de DAM4 para pagamentos distintos; dentre
ouros.
São por meio do CAC que os cidadãos buscas solucionar
as suas pretensões junto ao poder público municipal; e, além
disso, é por meio do desse importante órgão, o primeiro canal
de entrada para as receitas arrecadadas pelo Município. O setor
está estruturado como preconiza a lei 10.098/2000 – Lei que
define as normas gerais e os critérios básicos para a promoção
da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência e com
mobilidade reduzida, contendo rampa de acesso para cadeirantes,
ampla sala de espera com ar refrigerado, TV, bebedouro e poltronas
acolchoadas; equipamento eletrônico de controle de senhas, como
também equipamentos de informática com sistema de dados e
programas de redes informatizados, tudo isso buscando levar um
atendimento de qualidade à população.
Além da estrutura física, o CAC – Centro de Atendimento
ao Cidadão da Prefeitura em análise, conta com oito servidores
municipais (efetivos e contratados), que executam as atividades
no horário das 07h às 13h. Esses funcionários são responsáveis
pelo primeiro contato com os cidadãos, recebendo os pedidos
das demandas de cada um. São eles que operam os programas
específicos do setor de atendimento, geram as guias de recolhimento,
abrem processos administrativos e os distribuem para os
setores competentes; possuem conhecimento regular na área
de atendimento, e se empenham em solucionar e dar a atenção
adequada à população.
As pessoas que procuram esse posto de atendimento
fazem parte de todas as camadas sociais do Município, e utilizam
dos serviços ofertados para peticionar problemas variados, que
4. DAM – Documento de Arrecadação Municipal: é um boleto de recolhimento dos
impostos municipais. São por meio da expedição do DAM que os munícipes pagam os
seus impostos.
80
vão desde as emissões de DAM visando recolher impostos (ITBI –

Imposto de Transmissão de Bens Imóveis; IPTU – Imposto Territorial
Predial Urbano; ISS – Imposto Sobre Serviços; Guias de licenças, etc.),
tornando o setor com um fluxo diário e dinâmico de atendimento
aproximado de trezentas pessoas por dia.
No que tange a gestão de pessoas, o CAC é um dos setores
administrativos que compõe a Secretaria da Fazenda, e é gerido
por diversas autoridades. O Prefeito municipal é a autoridade
máxima do Poder Executivo municipal. As atividades do órgão são
desconcentradas pela Secretaria de Finanças, pela Superintendência
de Receitas, Cadastro Econômico, Fiscalização de Tributos e Setor
de Dívida Ativa. Aquém do Prefeito, todo o funcionamento do CAC
é gerido pelo Secretário de Finanças e pelo Superintendente de
Receitas, autoridades encarregadas de dar atribuições, distribuírem
os serviços e delegar ordens. Essas autoridades estão incumbidas
de ratificar ou não às demandas recebidas pelo CAC, de dirigir e
controlar os subordinados e as tarefas do setor.
São essas autoridades as responsáveis em disponibilizar os
inúmeros instrumentos de gestão adequados ao bom funcionamento
do órgão. A partir das observações realizadas no órgão em questão
percebe-se que, o CAC – Centro de Atendimento ao Cidadão da
Prefeitura, apesar de bem equipado, poderia melhorar.
4.1 analisando o atendimento ao público do CAC (Centro de

Atendimento ao Cidadão) apresentado
Em princípio, no período de análise e observação do

funcionamento do CAC constataram-se alguns aspectos, positivos
e negativos, mais precisamente no que tange ao atendimento
propriamente dito, objeto central desse estudo.
O setor funciona das 07 às 13h ininterruptamente, mas
poderia operar com uma carga horária de 08h diárias, em dois turnos
de atendimento, pois a demanda por atendimento é crescente.
Quanto mais tempo em horas de funcionamento, proporcionaria
uma qualidade no atendimento, refletindo de forma positiva
81
tanto para sociedade, quanto para o Município, conforme dito por

Cabral (2006) e Campos (1999) quando tratam da qualidade do
atendimento.
A Prefeitura, por ser uma organização em que o fluxo de
pessoas é grande, o tempo disponível para atendimento de meio
expediente apresenta-se insuficiente tendo em vista o grande fluxo
de pessoas e demandas por serviços diários crescentes. Funcionando
em dois períodos, manhã e tarde, os cidadãos teriam mais tempo
para resolver suas pretensões e os servidores poderiam evitar
a procrastinação de filas, atendendo com eficiência, agilidade e
competência, desenvolvendo uma melhor prestação de serviços à
população.
O Município, a fim de tornar o atendimento mais adequado,
poderia contratar mais servidores, ampliando as equipes de trabalho,
com revezamento de turnos; estipular incentivos remuneratórios por
produção; disponibilizar plataforma específica no sítio da página
na internet, para o processo de marcação de atendimento on-line
com hora marcada, permitindo maior comodidade para os usuários.
Os servidores são oito pessoas, todos com nível médio de
escolaridade, o que torna as suas capacidades e competências
técnicas razoáveis, pois não têm cursos específicos de atendimento
para dispensar um serviço adequado no CAC. Esses servidores são
providos de experiência relativa, atendem com urbanidade, operam
os sistemas de informática, são atenciosos, ouvem adequadamente
cada cidadão, etc.
Entretanto, apesar de estarem quase em conformidade
com os manuais e a literatura sobre o assunto, viram-se algumas
deficiências, na gestão de pessoas, no comportamento, e também
na capacidade técnica para a atividade, o que poderia ser eliminado,
caso fosse disponibilizados treinamentos de capacitação para eles.
Chiavenato (1999), quando trata de treinamento, demonstra
claramente a importância de treinar e capacitar a equipe, uma vez
que, as rotinas, sistemas, processos evoluem no passar do tempo.
Um servidor apto a desempenhar suas atividades, transcende
segurança no serviço, melhora a coordenação, executa com firmeza,
82
que é o esperado para um bom atendimento.

No que tange aos formulários de pedidos e os equipamentos
utilizados pelos funcionários, estes, podem ser melhorados. Os
formulários são de papel, básicos e obsoletos; os computadores
são ultrapassados e deveriam ser substituídos por máquinas mais
modernas, tornando o atendimento mais eficiente.
Na gestão de pessoas do órgão observaram-se algumas
deficiências consideráveis. Apesar de o superintendente ser
competente pela gestão do CAC e estar sempre presente, orientando
os servidores à prestação do bom atendimento, disponibilizando
novos regulamentos, sanando dúvidas, estudando formas de
otimizar os trabalhos e dirimindo os problemas de cunho técnico
mais complexos, sempre auxiliado pela consultoria jurídica do órgão,
o controle dessas rotinas é precário, uma vez que, há ausência
de planejamento, de projetos de melhorias, de estudos, e de
capacitação para gerir uma equipe.
Desse modo, há necessidade de idealizar projetos de
melhorias, tanto para o público externo, como para os servidores,
como também, ofertar cursos de capacitação e treinamento e
reciclagens na operação dos sistemas de informática, uma vez que
os programas evoluíram, mas os recursos humanos integrantes
das atividades do setor, não acompanharam as mudanças, visto
que, jamais fizeram treinamentos ou cursos de capacitação, o que
demonstram certa incapacidade e insegurança na prestação do
atendimento.
Há também que se atentar para as insatisfações das
pessoas que buscam o atendimento do CAC. Por meio do órgão de
ouvidoria os cidadãos fazem as suas reclamações, expondo suas
insatisfações. As queixas mais comuns são os atrasos e a burocracia
na tramitação processual. Tal inconformidade, poderia ser sanada,
com a implantação de um procedimento de tramitação processual
único, a ser seguido de forma padronizada, agilizando a marcha
processual que precisa percorrer por vários outros setores a sua
definitiva finalização.
As pessoas querem ser bem atendidas, de maneira rápida
83
e eficiente. Se as suas pretensões demoram em ser resolvidas,

causam insatisfação e aborrecimento, desconstituindo, desse modo,
a relação de empatia, que seria o ideal na relação poder público
verso sociedade, como dizem Kotler, Hayes e Bloom (2002, p. 58).
O presente artigo ao analisar o atendimento ao público do

CAC – Centro de Atendimento ao Cidadão de uma Prefeitura baiana
constatou que é essencial e necessário constituir instrumentos
modernos de gestão para a prestação do serviço de atendimento,
observando os atuais modelos de gestão administrativa e de pessoas,
utilizados na administração pública brasileira, vez que a prestação
do serviço de atendimento evoluiu com o passar do tempo.
Por meio da pesquisa encontraram-se pontos positivos
e negativos do CAC – Centro de Atendimento ao Cidadão de
modo geral. Tanto as características e condições das estruturas
físicas da unidade, quanto o capital humano dos quais o órgão
dispõe, compõem um importante mix de recursos necessários ao
atendimento para população local de forma satisfatória. Contudo,
percebeu-se que, apesar do bom estado de conservação, do ponto
de vista físico, há necessidades de melhorias principalmente no
tocante ao desenvolvimento pessoal.
Em razão da observação e dos problemas percebidos, sugere-
se que sejam disponibilizados cursos de capacitação e treinamento
para os servidores a fim de aprimorar o conhecimento destes, haja
vista a evolução e as modificações nos novos modelos de gestão da
administração pública, bem como a contratação de mais servidores,
com o fito de uniformizar e aprimorar a capacidade técnica e
operacional do CAC, ofertando e ampliando a prestação dos serviços
de atendimento ora disponíveis.
Acerca da estrutura física propõe-se renovar os equipamentos
de informática, buscado agilidade na operação dos programas
disponíveis, e consequentemente, eficiência no atendimento.
Complementar a rampa de acesso com alambrados, como determina
84
a legislação de acessibilidade e demonstrar a existência de ouvidoria

municipal, facilitando o canal de reclamações e sugestões de
melhoria no órgão.
A gestão de pessoas deve-se pautar nos ensinamentos
da literatura vigente. Os dirigentes do órgão em questão devem
também aprimorar o conhecimento no novo modelo gerencial da
administração pública, agindo sempre com observância aos princípios
que norteiam a administração pública brasileira. Como disse Henri
Fayol (2003): “[...] ao administrador cabe planejar as atividades a
serem executadas; prover o devido suporte organizacional; orientar
as ações que derivam e controlam o rumo dos acontecimentos de
forma usual e constante”.
A satisfação do cidadão após ser bem atendido, reflete
em uma imagem positiva para toda a administração pública do
município pesquisado. Neste sentido, são imensuráveis os benefícios
decorrentes de uma boa gestão de pessoal e do gerenciamento
administrativo focado na qualidade e na eficiência operacional do
órgão analisado, constituindo-se não só como uma exigência do
atual público ao qual atende, mas também, um verdadeiro direito
inerente à sociedade contemporânea.
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86
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2008. CD-ROM.
87
- CAPÍTULO 5 -
PESQUISA DE CLIMA ORGANIZACIONAL NA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA: MAPEAMENTO DAS DISSERTAÇÕES BRASILEIRAS
Glaucia Taisy da Silva1

Ana Lígia Muniz Rodrigues2
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo refletir como o tema do Clima

Organizacional foi tratado em pesquisas brasileiras nos últimos anos.
Através de uma abordagem qualitativa, analisamos dissertações
disponíveis na Biblioteca Digital de Teses e Dissertações – BDTD,
tendo como escopo investigar como vem sendo estudada a temática
sobre Pesquisa de Clima Organizacional em instituições públicas do
Brasil. Com este foco, o levantamento de dados alcançou trabalhos
publicados no período de 2008 a 2018, expressos em forma de
mapeamento neste artigo. Observamos que os autores indicam
que as pesquisas de clima são imprescindíveis para detecção de
problemas dentro de uma organização; constituem uma importante
ferramenta para conhecer as demandas da instituição e são
facilitadoras do comprometimento dos servidores com a instituição
e da instituição com o servidor.
Palavras-chave: Clima Organizacional. Administração Pública.
Gestão Pública
1. Graduada em Serviço Social pela Universidade Estadual da Paraíba (UEPB, 1998) e Concluinte
do Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal, pela Universidade Federal do Vale do São
Francisco (UNIVASF, 2019).
2. Doutora em Sociologia pela Universidade Federal da Paraíba, mestra em Sociologia pela
Universidade Federal da Paraíba (2014) e graduada em Ciências Sociais pela Universidade Federal
da Paraíba (2011). Atualmente é professora conteudista e revisora de material didático na área das
Ciências Humanas. Realizou estágio no exterior na modalidade Doutorado Sanduíche/CAPES, no
Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, em Portugal (2014-2015) e é integrante do
grupo de Pesquisa "Hun - Grupo de Estudos e Pesquisas em Sociologia e Relações Raciais" (UFPB),
tendo experiência com temas como cultura, relações étnico-raciais e sociologia do cinema.
88
1 INTRODUÇÃO
Os estudos voltados à pesquisa de clima organizacional

(PCO) vêm sendo desenvolvidos desde o início do século XX. Elton
Mayo, em torno de 1927, pesquisou sobre a influência das relações
sociais no desempenho dos indivíduos (PUENTE-PALACIOS; FREITAS,
2006; MENEZES; GOMES, 2010). A principal intenção desses estudos
foi verificar como as culturas dos grupos de trabalho afetavam o
comportamento e a produtividade do funcionário em seu ambiente
de trabalho. Com isso, esse tema passou a ganhar mais atenção
despertando assim interesse de todos os ramos de atividade
humana, inclusive do corporativo (BEGNAMI; ZORZO, 2013).
As pesquisas de clima organizacional, desde a década de
1960 até os dias atuais, constituem ferramentas poderosas que
despertaram o interesse da academia e da gestão organizacional.
O desenvolvimento tecnológico ocorrido nas últimas
décadas facilitou o acesso a trabalhos acadêmicos. Pesquisas de
pós-graduação, por exemplo, são publicadas online e encontram-
se disponíveis em plataformas ou banco de dados. No Brasil, a
Biblioteca Digital de Teses e Dissertações – BDTD se destaca como
um dos portais que reúne essa produção científica, e a busca por
termos específicos permite elaborar um mapeamento com diversas
matizes.
Reconhecendo a relevância do tema, neste estudo,
analisamos a presença da temática Pesquisa de Clima Organizacional
(PCO) na Administração Pública, nas produções de pesquisadores
em nível de mestrado, especialmente na Pós-Graduação em
Administração Pública e Gestão Pública.
Este artigo busca refletir como a noção de clima organizacional
dentro das instituições públicas é abordada em dissertações de
mestrado produzidas em universidades brasileiras no período de
2008 a 2018. Através de um mapeamento qualitativo, por meio
da análise dos resultados desses trabalhos e comparação das
conclusões, essa investigação mostrará como a temática vem sendo
estudada ao longo dos anos, mostrando os novos caminhos dessa
área de pesquisa.
89
Num primeiro momento apresentamos os principais

conceitos e definições relacionados à pesquisa de clima
organizacional, ressaltando sua importância como ferramenta de
modificação do ambiente de trabalho a partir de autores como
Elton Mayo (1927), Chiavenato (2006), Coda (1993).
Em seguida, abordamos a atuação da pesquisa de clima
organizacional na gestão por competências. Posteriormente
apresentamos os procedimentos metodológicos para a realização
do trabalho, que teve como base a pesquisa documental.
Por fim, os trabalhos coletados na BDTD foram analisados
individualmente, para que em seguida fossem colocados em
perspectiva comparada, onde foi possível identificar os pontos em
comum e as divergências durante o período de 10 anos.
2 CLIMA ORGANIZACIONAL
O clima organizacional é, por vezes, confundido pelos

pesquisadores com o conceito de cultura organizacional. Nassar
(2000, p. 20) define cultura organizacional como “o conjunto
de valores, crenças, tecnologias que mantém unidos os mais
diferentes membros, de todos os escalões hierárquicos, perante as
dificuldades, operações do cotidiano, metas e objetivos”. Segundo
Chiavenato (2006, p.50) clima organizacional “constitui o meio
interno de uma organização, a atmosfera psicológica e característica
que existe em cada organização; (...) é o ambiente humano dentro
do quais as pessoas de uma organização fazem o seu trabalho.”
Com base no exposto, há relações existentes entre clima
e cultura organizacional, pois se complementam. São suas
especificidades que indicam o estado atual da organização, ou seja,
o clima organizacional é visto como um fenômeno temporal que
referencia o estado de ânimo dos funcionários em um determinado
momento, cultura é a decorrência das práticas exercidas ao longo da
história e desenvolvimento da empresa (BEGNAMI; ZORZO, 2013).
Sendo assim, infere-se que não existe um consenso nas
pesquisas que unifique de forma precisa a melhor definição de
90
clima organizacional, apenas semelhanças de ideias (ROCHA et

al., 2013). Para Santos (1999) o que se evidencia nos trabalhos
e pesquisas na área é que há quase um perfeito acordo entre os
autores de que o clima organizacional é um conceito significativo
e se torna importante, pois implica no entendimento relacionado
ao comportamento humano dentro das organizações.
Forehand e Gilmer (1964 apud KUNDU, 2007) tratam o clima
organizacional como o conjunto de características relacionadas
com o perfil de cada organização, distinguindo-as umas das outras
e influenciando no comportamento dos seus colaboradores. Esses
autores iniciaram seus estudos sobre clima organizacional nos
Estados Unidos, dentro de um grande movimento da Administração
chamado Comportamentalismo que objetivou combinar a
humanização do trabalho com as melhorias na produção. Os seus
trabalhos levantaram conceitos e indicadores iniciais do clima
organizacional, através de estudos sobre comportamento individual
realizados na Psicologia (RIZZATTI, 2002).
A mais recente definição, adotada por Nunes (2015,
p.12) através dos estudos de Coda (1993), afirma que “o clima
organizacional refere-se ao grau de satisfação dos membros de
uma organização com relação a aspectos internos como as políticas
de Gestão de Pessoas adotadas, o relacionamento e comunicação
com os outros membros (...)”. Diante disso, é relevante que os
gestores apliquem a pesquisa de clima organizacional com o intuito
de aprimorar constantemente as políticas de Gestão de Pessoa das
organizações. O clima organizacional é um conceito que impacta
diretamente nos resultados e produtividade de cada organização,
por isso é preciso saber se ela está composta por funcionários
satisfeitos e caso contrário criar estratégias e planos de ações para
que os envolvidos estejam sempre integrados com a missão da
organização.
Nas últimas décadas, a importância dada à PCO está
relacionada, principalmente, com a influência sobre a melhoria
do desempenho dos colaboradores. De acordo com Rizatti (1995),
o estudo do clima subsidia a identificação das deficiências das
91
organizações e o delineamento de estratégias para minimizá-las,

na busca por soluções que favoreçam a integração das metas
individuais e organizacionais.
3 A ATUAÇÃO DA PESQUISA DE CLIMA ORGANIZACIONAL NA

GESTÃO POR COMPETÊNCIAS
A gestão de pessoas vem passando por um processo de

transformação significante por meio da sobreposição dos sistemas
tradicionais, centrados em cargos. Atualmente, esta prática está
alicerçada na gestão de competências individuais e organizacionais
como critérios para avaliação do desempenho profissional. À luz
disso, Brandão e Bahry (2005, p. 179) ressaltam que “a gestão por
competências tem sido apontada como modelo gerencial alternativo
aos instrumentos tradicionalmente utilizados pelas organizações”.
Na visão de Carvalho, Nascimento e Serafin (2012 apud
Silva et al., 2014), a gestão de pessoas por competência permite
identificar conhecimentos e habilidades para a eficiência e eficácia
no desempenho das atividades, além de contribuir para que a
organização identifique aspectos que podem ser aprimorados.
A gestão de pessoas com base em suas competências gravita
em torno de atividades que buscam identificar as lacunas existentes
entre as competências exigidas pela organização e as competências
individuais existentes (DUTRA; HIPÓLITO; SILVA, 2000). Brandão e
Bahry (2005) propõem um modelo composto por cinco estágios para
a gestão de pessoas por competências, como demonstra a Figura 1:
Figura 1: Modelo genérico para a gestão de pessoas por competências
Fonte: Brandão e Bahry (2005, p. 181)
92
A Figura 1 trata de um processo contínuo, tendo como etapa

inicial a formulação da estratégia organizacional, onde se pode
visualizar a missão, a visão de futuro e os objetivos estratégicos
da organização. Posteriormente, são definidos os indicadores de
desempenho e as metas, com base nos objetivos estratégicos
estabelecidos. Sendo assim, é importante que o mapeamento e
o planejamento de captação juntamente com o desenvolvimento
de competências sejam realizados periodicamente, pois as
competências já existentes na organização podem se tornar
obsoletas com o passar do tempo.
Como dito anteriormente, esse mapeamento possui
grande relevância para a organização, tendo como passo inicial
desse processo identificar as competências (organizacionais
e profissionais) necessárias à consecução dos objetivos da
organização. Essa primeira etapa de identificação, segundo Carbone
et. al (2005), inicialmente se realiza uma pesquisa documental, onde
está incluída a análise do conteúdo da missão, da visão do futuro,
dos objetivos e demais documentos que contenham informações
referentes à estratégia organizacional. Posteriormente, se realiza
uma coleta de dados com pessoas chave da organização para que
sejam cotejados com a análise documental, como propõem Bruno-
Faria e Brandão (2003).
De acordo com Reis et al. (2016), uma das grandes
contribuições da gestão por competência é que ela reflete
um maior engajamento dos colaboradores. O mapeamento
e o desenvolvimento das competências contribuem com a
correta alocação dos colaboradores no ambiente de trabalho e,
consequentemente, com o seu nível de satisfação, compromisso
e motivação.
Pesquisas acadêmicas realizadas entre os anos de 2004 e 2012
têm apontado a gestão de pessoas como um elemento estratégico
para atingir os objetivos organizacionais (SOUZA; RIBEIRO, 2013;
ABREU; ALCANTARA, 2014). Paulatinamente, as organizações
têm atribuído mais valor ao seu capital humano e verificado que
quando bem gerenciadas, as competências individuais podem
93
ser desenvolvidas e/ou alinhadas aos objetivos organizacionais,

otimizando os resultados e contribuindo positivamente com o clima
organizacional. Sendo assim, Oliveira (2007) diz que é necessário
que a empresa interligue suas estratégias, para que todos os setores
da organização tragam resultados simultâneos.
A PCO está diretamente ligada à gestão por competência,
sendo classificada como um dos instrumentos que permitem a
avaliação da satisfação dos colaboradores e o alinhamento entre
os objetivos organizacional e individuais. Assim, sendo, pode-
se afirmar que a PCO se enquadra no estágio quatro da Figura
1, que visa o acompanhamento e a avaliação dos resultados da
implementação de um modelo de gestão por competência.
Esse tema apresenta grande importância, sendo assim,
analisar trabalhos de investigação realizados na pós-graduação
permite enxergar os caminhos das pesquisas sobre o assunto, ou
seja, como estão sendo tratados e estudados.
4 METODOLOGIA
Este estudo se caracteriza como uma pesquisa qualitativa,

pois consiste em uma atividade investigativa através de práticas
interpretativas. Apresenta um enfoque exploratório-descritivo,
uma vez que esse tipo de pesquisa “não requer a elaboração de
hipóteses a serem testadas no trabalho, restringindo-se a definir
objetivos e buscar mais informações sobre determinado assunto
de estudo.” (CERVO, 2007, p. 63).
A coleta ocorreu por meio da pesquisa documental que
“vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento
analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com
os objetivos da pesquisa.” (GIL, 2008, p. 51). Godoy (1995, p. 67)
concorda que: “a análise de documentos constitui-se em uma
valiosa técnica de abordagem de dados qualitativos, podendo
também ser utilizada para complementar informações obtidas em
outras fontes”. Concomitantemente, Martins (2008, p. 46) afirma
que “a realização de pesquisa documental é necessária (...) para
94
corroborar evidências coletadas por outros instrumentos e outras

fontes, possibilitando a confiabilidade de achados por meio de
triangulação de dados e de resultados”.
Os dados obtidos para construção das discussões deste
estudo, foram extraídos da Biblioteca Digital de Teses e Dissertações3
(BDTD) concebida pelo Instituto Brasileiro de Informação em Ciência
e Tecnologia (IBICT) que permite a busca por textos completos
de teses e dissertações defendidas em instituições brasileiras de
ensino e pesquisa.
Sendo assim, buscou-se dissertações defendidas entre
os anos de 2008 e 2018 que tivessem como principal objeto de
estudo o clima organizacional na administração pública, período
escolhido com o intuito de verificar como esse tema vem sendo
pesquisado e discutido dentro dos programas de pós-graduação
do país nos últimos 10 anos. Para execução da busca, inseriu-se
os termos “clima” “organizacional” “administração” “pública”
sem conectivos, resultando assim 101 dissertações. Das 101
dissertações, apenas 7 foram extraídas, pois continham como
palavras-chave os termos mencionados acima. Posteriormente, em
cada dissertação procurou-se no desenvolvimento dos trabalhos,
resultados relevantes que mostrassem as percepções sobre a
importância e os benefícios da pesquisa de clima organizacional na
administração pública, ou seja, nos órgãos públicos do país.
Foram pesquisadas também teses de doutorado na
mesma plataforma, porém não há pesquisas em programas de
doutorado voltadas para o tema entre os anos de 2008 e 2018.
A par disso, o objeto de estudo se concentrou apenas na análise
das dissertações. Nesse levantamento realizado na BDTD, foram
coletados e organizados em uma tabela os seguintes dados: nome
completo do autor da pesquisa de mestrado, o ano de publicação,
título da pesquisa, identificação do programa de pós-graduação e
a instituição na qual esse programa está vinculado.
Os trabalhos foram analisados a partir de três eixos: a
perspectiva teórica utilizada por cada autor; a metodologia da
3. Disponível em: http://bdtd.ibict.br/vufind/Content/whatIs Acesso em: 19.02.2019
95
pesquisa; os resultados de cada trabalho e o órgão público onde

o estudo foi desenvolvido. Sendo assim, foi possível construir um
comparativo de como os autores vêm tratando desse tema como
objeto de estudo.
5 MAPEAMENTO DAS DISSERTAÇÕES ENCONTRADAS NA

BIBLIOTECA DIGITAL DE TESES E DISSERTAÇÕES (BDTD)
Com base no levantamento realizado nesse estudo, apenas

dissertações serão analisadas, pois teses de doutorado não foram
encontradas em um período de 10 anos compreendido entre os
anos de 2008 e 2018. Durante a realização da pesquisa foi possível
verificar que há um número reduzido de estudos produzidos em
programas de pós-graduação no Brasil sobre a pesquisa de clima
organizacional no setor público. As dissertações encontradas estão
apresentadas na Tabela 1.
Tabela 1 – Dissertações defendidas entre 2008 e 2018
PROGRAMA PÓS-
AUTOR ANO TÍTULO INSTITUIÇÃO
GRADUAÇÃO
Cultura e Clima Mestrado
Organizacional Profissional
Rosilene Maria Universidade
do TRF-5ª Região: em Gestão
de Moura Braz 2008 Federal de
na perspectiva Pública para o
Diniz Pernambuco
dos servidores da Desenvolvimento
Diretoria Geral. do Nordeste
A influência
do clima Mestrado em
Anderson organizacional Administração Fundação
Muniz de 2008 na motivação Pública – Mestrado Getúlio
Oliveira dos servidores da Interinstitucional Vargas
Fundação Alfredo (MINTER)
da Matta.
As relações entre
liderança, cultura
Felipe organizacional Mestrado em Fundação
Gonçalves 2013 e clima Administração Getúlio
Murga organizacional da Pública Vargas
criminalística da
polícia federal.
96
A Motivação No
Cristina Moniz Serviço Público Mestrado em Fundação
de Aragão 2013 Federal: O Caso Administração Getúlio
Gualda Da Perícia Criminal Pública Vargas
Federal.
Clima ético em
Universidade
organizações
Wagner de Mestrado em Federal do
2014 públicas: O mapa
Carvalho Gestão Pública Espírito
de um hospital
Santo
universitário.
Clima
organizacional
na gerência de
Universidade
controle ambiental
Aline Nunes Mestrado em Federal do
2015 do Instituto
Garcia Gestão Pública Espírito
Estadual de
Santo
Meio Ambiente e
Recursos hídricos –
GCA/IEMA.
Qualidade de
vida no trabalho:
um estudo sobre
Manuel as dimensões Mestrado Universidade
Monteiro que afetam os Profissional em Federal
2018
Cunegundes servidores técnico- Administração Rural de
Capano administrativos Pública Pernambuco
na Universidade
Federal Rural de
Pernambuco.
Fonte: Elaborada pela autora, 2019.
Todos os trabalhos apresentados analisaram a pesquisa de

clima organizacional apenas em órgãos públicos do país. Além disso,
foi possível observar que a Fundação Getúlio Vargas é a instituição
que mais realizou pesquisa sobre o referente tema, em seguida a
Universidade Federal do Espírito Santo, e duas instituições federais
do estado de Pernambuco.
A partir dessas informações, nota-se que as pesquisas
sobre a PCO na administração pública têm sido realizadas por
mais instituições da região sudeste e que só foram realizadas em
instituições de apenas duas regiões do país. Todas as pesquisas
foram realizadas por programas de pós-graduação na área de
Gestão Pública e Administração Pública.
97
5.1 Percepções apontadas nas dissertações referente à Pesquisa

de Clima Organizacional
A análise das dissertações foi realizada a partir da

estrutura da pesquisa de cada autor, ou seja, buscou-se trazer
aqui as percepções de cada trabalho apresentando a perspectiva
teórica para descrever as discussões sobre a pesquisa de clima
organizacional, a metodologia empregada para se alcançar
os objetivos e os resultados que os estudos trouxeram como
contribuição acerca do tema estudado. Sendo assim, traremos as
análises de cada trabalho de forma cronológica (da pesquisa mais
antiga até a mais atual).
No estudo de Diniz4, a Pesquisa de Clima Organizacional
(PCO) foi aplicada na Diretoria Geral do Tribunal Regional – 5ª
Região, localizada em Recife-PE. O autor apontou que as pesquisas
sobre clima organizacional são imprescindíveis para os gestores
detectarem problemas no âmbito da organização, ofertando
informações para análises de causa e efeito. Além disso, mencionou
que a pesquisa tem potencial de analisar fatores motivacionais
que mais estimulam os servidores para o pleno exercício de suas
funções.
Nesse contexto, o autor utilizou em sua pesquisa um quadro
teórico para suas reflexões de autores como Maslow (1948),
Herzberg (1981) e Bergamini (1993) para tratar de motivação em
suas várias e abrangentes visões, evidenciando a importância da
mesma para a prática diária do indivíduo. E ainda, para formular
os conceitos de cultura organizacional e suas variações se baseou
nas ideias de Sergio Alves (1997), Schein (1984; 1992), Fleury Fisher
(1996), Coda (1997) para melhor expor a percepção de cultura
dentro das organizações.
Como instrumento metodológico de sua pesquisa, Diniz
4. DINIZ, Rosilene Maria de Moura Braz. Cultura e Clima Organizacional do TRF-5ª

Região: na perspectiva dos servidores da Diretoria Geral. 2008. Dissertação (Mestrado
Profissional em Gestão Pública para o Desenvolvimento do Nordeste) - Universidade
Federal de Pernambuco, Recife-PE, 2008.
98
utilizou um questionário baseado na etnografia5 dos servidores

do órgão. Tal procedimento é visto como um passo relevante para
que a instituição implemente novas políticas e permite que ela
não só conheça de fato o clima, mas que o mantenha harmonioso.
Os resultados do estudo, apontam dificuldade de comunicação, a
ausência de uma política de gestão de pessoas institucionalizada e a
carência de reconhecimento por trabalhos realizados, o que acaba
gerando desconforto entre os servidores e constante desmotivação,
o que acaba afetando no clima e cultura da organização.
Portanto as impressões da pesquisa desse autor apresentam
fatores importantes de se conhecer o clima da organização. Em
outras palavras, é necessário compreender e entender a opinião
de cada servidor para que os mesmos continuem exercendo suas
funções da melhor forma possível, trazendo bons resultados para
a instituição.
Oliveira6 realizou seu estudo na Fundação Alfredo da Matta
(FUAM), um órgão relacionado ao controle de Hanseníase no
estado do Amazonas, localizado em Manaus - AM. Suas conclusões
indicam que a pesquisa de clima organizacional é uma importante
ferramenta, pois permite à organização conhecer melhor as
demandas de seus servidores e como segundo momento, realizar
intervenções estratégicas que alinhem as necessidades de ambos
– servidores e organização através do conjunto entre a PDO e o
delineamento do perfil motivacional, ligadas às políticas de recursos
humanos.
Para se alcançar o objetivo da pesquisa, o autor coletou
dados utilizando dois questionários sendo um para os servidores
avaliarem o clima organizacional e outro o perfil motivacional com
5. Forma do Antropólogo pesquisar uma etnografia se estreia com um processo de
negociação do(a) antropólogo(a) com indivíduos e/ou grupos que pretende estudar,
transformando-os em parceiros de seus projetos de investigação, compartilhando com
eles e com elas suas ideias e intenções de pesquisa. Disponível em: https://seer.ufrgs.
br/iluminuras/article/viewFile/9301/5371 Acesso em: 07.04.2019.
6. OLIVEIRA, Anderson Muniz de. A influência do clima organizacional na motivação
dos servidores da Fundação Alfredo da Matta. 2008. Dissertação (Mestrado em
Administração Pública – Mestrado Interinstitucional (MINTER) - Fundação Getúlio
Vargas, Rio de Janeiro-RJ, 2008.
99
base nas teorias de Maslow (1948) e Herzberg (1981). Para tratar

de clima organizacional os teóricos Luz (1995) e Coda (1993) foram
citados na fundamentação da pesquisa.
Os resultados indicaram uma percepção positiva dos
servidores em relação com a dinâmica motivacional dos
servidores em questão. Oliveira apresentou ao final de seu estudo
recomendações para que a instituição propicie um clima favorável
aos servidores, via políticas de recursos humanos capazes de gerar
o reconhecimento e a compensação pelo desempenho e qualidade
das tarefas desenvolvidas na organização, o que permite que
os servidores trabalhem mais motivados, com produtividade e
qualidade de vida.
Dando continuidade, o estudo de Murga7 foi realizado na
Criminalística da Polícia Federal de todas as capitais do país. Os
teóricos apresentados para fundamentar o estudo sobre clima
organizacional no trabalho de Murga foram Litwin e Stringer (1968),
onde apontam que o conceito de clima fornece uma ponte entre
as teorias da motivação individual e do comportamento, por um
lado, e as teorias organizacionais, por outro lado. O clima é visto
com uma qualidade do ambiente interno, forma parte da própria
organização e da percepção dos membros da organização.
A metodologia utilizada foi a coleta de dados, através
de quatro questionários, caracterizando-a como um estudo
quantitativo. O objetivo era identificar as dimensões de Liderança
e Cultura Organizacional na Criminalística da Polícia Federal, suas
relações com o Clima Organizacional e como estes construtos
contribuem para explicação dos problemas gerenciais.
O estudo revelou que não há diferença nas percepções de
liderança, Cultura e Clima Organizacional entre as regiões do país.
Outros fatores relevantes nos resultados mostraram que a idade,
o tempo de nomeação não estão associados com o Clima, logo
servidores de diferentes épocas têm a mesma percepção do clima
da organização. Dando ênfase à competência liderança, o estudo
7. MURGA, Felipe Gonçalves. As relações entre liderança, cultura organizacional e
clima organizacional da criminalística da polícia federal. 2013. Dissertação (Mestrado
em Administração Pública) - Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro-RJ, 2013.
100
apontou que os líderes devem encorajar a comunicação aberta para

alcançar o entendimento dialógico da organização.
Posteriormente, Gualda8 realizou seu estudo na Perícia
Criminal Federal, órgão público nacional com 24 unidades, sendo
uma em cada estado e no Distrito Federal. Para apresentar a
fundamentação teórica, o autor trouxe ideias do teórico Maslow
(1948), com a Teoria da Motivação Humana e Herzberg (1981) com
a Teoria dos dois fatores. A metodologia utilizada no estudo foi a
qualitativa através de uma entrevista e quantitativa para tratar os
dados de um questionário.
A pesquisa realizada com Peritos Criminais Federais mostrou
que a maioria dos que participaram do estudo de caso não estão
motivados para exercerem suas atividades. “Essa desmotivação
verificada decorre de diversos fatores, sendo alguns de ordem
técnica, como a falta de feedback sobre a efetividade dos trabalhos
realizados ou a falta de igualdade na distribuição dos serviços;
outros de ordem filosófica, como a falta de um espírito de corpo e
de autonomia relativizada; ou ainda organizacional, como a falta
de reconhecimento, por parte do Departamento de Polícia Federal,
da importância da Perícia Criminal Federal, ou, ainda, devido a
problemas relacionados à gestão baseada na hierarquia e disciplina”
(assim se refere o autor no resumo do trabalho).
Ainda nesse estudo, Gualda relatou que o problema
aparentemente mais nocivo em âmbito institucional – e que,
portanto deve ser tratado com urgência – é o clima organizacional,
que atualmente está contaminado por disputas entre as diversas
categorias profissionais que compõem o Departamento de Polícia
Federal, o que desenvolve inimizade entre os servidores e sensação
de desmotivação, desfavorecendo o crescimento da Criminalística.
O estudo de Carvalho9 foi realizado no Hospital Universitário
Cassiano Antônio de Moraes – HUCAM, da Universidade Federal
8. GUALDA, Cristina Moniz de Aragão. A Motivação No Serviço Público Federal: O Caso
Da Perícia Criminal Federal. 2013. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) -
Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro-RJ, 2013.
9. CARVALHO, Wagner de. Clima ético em organizações públicas: O mapa de um
hospital universitário. 2014. Dissertação (Mestrado em Gestão Pública) - Universidade
Federal do Espírito Santo, Vitória-ES, 2014.
101
do Espírito Santo – UFES localizada em Vitória-ES e indica que

diversos fatores podem influenciar o clima ético de uma organização
como: a desmotivação, falta de harmonia entre as equipes
ou departamentos da organização, outro fator importante é a
comunicação, pois este fator é essencial para que os processos
de trabalho se mantenham equilibrados. Ressaltou também que
é necessário manter na organização, não apenas funcionários
competentes, mas funcionários competentes e motivados.
Nesse contexto, tem-se o clima organizacional como facilitador
do comprometimento e do envolvimento dos membros com os
interesses da organização.
Carvalho, para coletar os dados optou pela realização de
entrevistas com profissionais efetivos do Hospital para constituição
dos procedimentos qualitativos. As questões da entrevista eram
subjetivas, ou seja, referem-se ao sujeito entrevistado e buscam
compreender sua identidade. A base teórica se fundamentou
através de assuntos sobre Ética e Moral; Ética Médica e Bioética;
Clima Ético nas organizações, porém voltadas para a área da saúde,
sendo assim nenhuma das ideias apresentadas nos trabalhos
anteriores foram discutidas nesse estudo.
Em seguida, o estudo de Garcia10 se executou na Gerência
de Controle Ambiental do Instituto Estadual de Meio Ambiente
e Recursos Hídricos – GCA/IEMA que tem sede no Município de
Cariacica, no estado do Espírito Santo. Esse estudo destaca que
grande parte das pesquisas sobre clima organizacional se referem
às instituições da iniciativa privada, sendo que pouco estudo
há no Brasil, que abarque o fenômeno na área pública. Existem
aspectos que modificam o clima que são o salário, benefícios, o
reconhecimento do trabalho do profissional, o relacionamento
entre a equipe e a chefia além da motivação, questões que devem
ser estudadas e analisadas com atenção.
Os resultados dessa pesquisa de mestrado apontam boa
10. GARCIA, Aline Nunes. Clima organizacional na gerência de controle ambiental
do Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos hídricos – GCA/IEMA. 2015.
Dissertação (Mestrado em Gestão Pública) - Universidade Federal do Espírito Santo,
Vitória-ES, 2015.
102
percepção e atitude das pessoas em relação ao trabalho que

desenvolvem; há elevada cooperação e bom relacionamento entre
os servidores; satisfação quanto à chefia, visto a preocupação em
prezar pelo feedback à equipe entre outros fatores. Sendo assim
a pesquisa de clima realizada por Garcia permitiu ainda retratar
os aspectos críticos que configuram o momento motivacional dos
servidores da organização por meio da apuração de seus aspectos
positivos, deficiências, expectativas e aspirações.
Por fim, o estudo de Capano11 foi realizado recentemente
na Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE), em sua
sede em Recife-PE e nos Campus das cidades de Serra Talhada-
PE e Garanhuns-PE. A pesquisa utilizou abordagem qualitativa
e quantitativa. Para a coleta de dados quantitativos utilizou-se
dois questionários aplicados em servidores e servidoras técnico-
administrativos em educação da UFRPE de nível médio e superior
e para a coleta dos dados qualitativos ocorreu por meio de uma
questão discursiva. A Teoria apresentada foi a de Maslow (1948)
e Herzberg (1981) para descrever sobre motivação no ambiente
de trabalho.
A princípio o estudo observou que é de fundamental
importância que a organização adote medidas que visam oferecer
qualidade de vida ao ambiente de trabalho, incentivando assim,
a participação, a colaboração e a motivação dos seus membros.
Apresentou também que a temática qualidade de vida no trabalho
vem sendo amplamente estudada e discutida no mundo corporativo
desde sua origem, na década de 1970, concentrando-se nas
medidas capazes de produzir melhorias no clima organizacional.
Esta pesquisa buscou analisar como a noção de clima

organizacional dentro das instituições públicas é abordada nas
11. CAPANO, Manuel Monteiro Cunegundes. Qualidade de vida no trabalho: um estudo
sobre as dimensões que afetam os servidores técnico-administrativos na Universidade
Federal Rural de Pernambuco. 2018. Dissertação (Mestrado Profissional em Administração
Pública) - Universidade Federal Rural de Pernambuco, Recife-PE, 2018.
103
dissertações de mestrado produzidas nas universidades brasileiras.

A partir da formulação dos objetivos específicos foi possível
identificar que poucas são as produções a nível de pós-graduação
(mestrado e doutorado) que têm como objeto de estudo o clima
organizacional dentro dos órgãos públicos do país.
Todas as pesquisas foram realizadas em órgãos públicos do
país e os autores dos trabalhos caracterizaram as pesquisas através
das abordagens qualitativa, quantitativa ou quali-quantitativa; Em
5 (cinco) dos 7 (sete) trabalhos as ideias teóricas foram abordadas
com a Teoria da Motivação Humana e Teoria dos dois fatores dos
respectivos teóricos Maslow e Herzberg; Nos resultados, os autores
apresentaram que as pesquisas de clima são imprescindíveis para
detecção de problemas dentro da organização; é uma importante
ferramenta para conhecer as demandas da instituição; facilitador do
comprometimento dos servidores com a instituição e da instituição
com o servidor; é possível criar medidas que visam oferecer
qualidade de vida para os servidores.
Vale salientar que a busca da satisfação dos funcionários é
um dos principais objetivos que uma organização deve manter para
seu crescimento constante. E através da PCO a comunicação entre
os gestores e servidores se torna um canal que viabiliza conhecer
as necessidades dos empregados. Sendo assim, acredita-se que
todo servidor tem o desejo de trabalhar em um local onde seja
reconhecido pelo seu trabalho, o que o torna motivado para exercer
suas funções, além de estar satisfeito com sua chefia e sua equipe,
que é uma necessidade social apontada por Maslow e Herzberg.
Em um contexto geral, as pesquisas apontaram que
algumas instituições brasileiras enfrentam problemas com o
clima organizacional, ou seja, há dificuldade de comunicação e
desmotivação de servidores dentro delas. Mas foram encontrados
também resultados que apontam servidores satisfeitos com o
salário, com a chefia e com a equipe.
Portanto, diante das poucas produções encontradas é preciso
de uma atenção maior diante do tema sobre clima organizacional
104
dentro dos órgãos públicos do país. É importante conhecer o clima

dentro das instituições para que sejam tomadas medidas e decisões
para sanar os problemas que possam vir a ser detectados.
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106
- CAPÍTULO 6 -
O PAPEL DEMOCRÁTICO DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS
DECISÕES POLÍTICAS DO MUNICÍPIO DE CAÉM-BA
Jaqueline Cedraz Andrade Souza 1

RESUMO
O objeto de estudo deste artigo, surge a partir da inquietação a respeito

da relevância da participação popular em decisões que contemplem
a priorização das necessidades de inserção e direcionamento das
políticas públicas do Município de Caém, Bahia. Participações estas, que
transcendem a ação de votar e estendem-se à toda e qualquer mobilização
e envolvimento social daqueles que constituem o público-alvo de tais
ações. Neste contexto, o cidadão passa a exercer, de fato, seu papel
democrático, tornando-se um indivíduo atuante na elaboração, execução
e acompanhamento do orçamento participativo no município, tendo como
principal objetivo a eficácia das políticas públicas em consonância com
as reais necessidades da população. Para tanto, é imprescindível que a
comunidade disponha do conhecimento sobre tais conceitos, bem como
a conscientização sobre os efeitos positivos que esta atitude colaborativa
poderá causar, principalmente no que diz respeito ao aperfeiçoamento e
fortalecimento da administração pública municipal.
Palavras-chave: Orçamento participativo. Gestão participativa.

Participação popular. Democracia. Políticas públicas.
1. Bancária, Graduada em Licenciatura em Língua Inglesa pela Universidade do Estado
da Bahia (UNEB/2012); Pós-graduada em Gestão Mercadológica pela Uniasselvi (2015);
Especialista em Agronegócio pela Unopar (2017); e Especialista em Gestão Pública
Municipal pela Univasf (2019).
Semiáridos (UNEB/2018), e Bacharel em Direito (FACAPE/2018), tendo Especialização em
Gestão Pública Municipal (UNIVASF/2016) e Especialização em Metodologia do Ensino
de História (FACINTER/IBPEX, 2003). O mesmo tem experiência na área de educação
e gestão educacional, exercendo entre outros, o cargo de Secretário de Educação do
município de Afrânio/PE, em 2007.
107
1 INTRODUÇÃO
Em tempos remotos, era impossível ouvir a respeito de

controle e acompanhamento dos gastos de recursos públicos.
Realidade que sofre profundas transformações com a promulgação
da Constituição de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal3.
Quais passam a exigir transparência e disponibilidade dos dados
referentes ao uso do dinheiro público.
Atualmente, tornou-se comum ouvirmos falar em
fiscalização e acompanhamento da gestão desses recursos,
principalmente, pela disponibilidade de informações nos mais
variados veículos midiáticos. Este avanço, nos proporcionou uma
visão mais concreta da situação financeira em que cada município se
encontra e se realmente os gestores estão investindo tais recursos
em conformidade com as necessidades reais da população.
Neste cenário, é notória a relevância da participação política
da sociedade civil, principalmente, por este público ser exatamente
aquele que vivencia as carências e problemas relacionados à
educação, saúde, saneamento-básico, infraestrutura, cultura e
lazer, enfim, todas as necessidades que a comunidade dispõe. E,
por tal razão, justamente este público constitui o protagonismo
das decisões de investimentos e execução das políticas públicas.
Para tanto, é importante que a população reconheça que
sua participação consiste num ato essencial ao desenvolvimento
das esferas municipal, estadual e federal. Sabemos pouco a respeito
dos nossos direitos e deveres, especialmente quando trata-se das
questões políticas.
Antes de tudo, é necessário que a população obtenha os
conhecimentos relevantes à sua participação. Saber que existem
mecanismos através dos quais possuem o poder de influenciar e
decidir sobre o destino dos recursos para as melhorias locais.
Conhecer as características da iniciativa popular e de um
orçamento participativo, por exemplo, consistem nos primeiros
passos para uma gestão participativa. Porém, é fato que uma
3. Lei complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.htm. Acesso em: 11 de fevereiro de 2019.
108
minoria da população saiba da existência e o significado de tais

termos.
Desta forma, como poderemos utilizar uma ferramenta que
não sabemos que existe ou não conhecemos a forma de utilizá-la?
Mas, na verdade, qual a consequência de a população
conhecer e utilizar tais mecanismos?
A partir do momento em que a população se manifesta
e passa a participar das questões que dizem respeito aos gastos
públicos, os gestores e representantes terão maior responsabilidade
na aplicação destes recursos. Aplicando-os, de fato, nas melhorias
apontadas e, claro, com um acompanhamento e fiscalização mais
rigorosos. Desta forma, este ato implicaria um controle e redução
da autonomia dos entes eleitos, restringindo e equilibrando o
orçamento. Dificultando cada vez mais os desvios de finalidades
do crédito, bem como as fraudes que acabam por beneficiar
interesses particulares de uma minoria.
Dentro desta perspectiva, nossa participação política
inicia-se com o direito do voto, mas estende-se a toda e qualquer
participação e acompanhamento na gestão do município.
Demonstrando nossa responsabilidade enquanto cidadãos, tendo
como premissa fundamental a participação. Fortalecendo cada
vez mais o conceito de gestão participativa e democrática como
ações inerentes e indispensáveis ao processo de gestão pública,
seja esta, referente a qualquer esfera governamental.
Partindo deste pressuposto, e tomando como referência de
análise o Município de Caém, Bahia, este artigo seguirá um caráter
propositivo e terá como finalidade abordar a relevância da gestão
participativa e democrática, tendo como questão norteadora:
Quais os benefícios para o Município de Caém (BA), quanto
a participação democrática da população nas decisões políticas
locais?
Na tentativa de responder a tal questionamento, será
realizada uma pesquisa bibliográfica a respeito dos conceitos e
definição da Gestão e Orçamento Participativo no âmbito da Gestão
Pública, a relevância destas ações para o devido investimento dos
109
recursos públicos em consonância às necessidades da população

(compondo dois capítulos), bem como uma pesquisa de campo,
por meio de dados qualitativos, pautada na aplicação de
questionário e entrevista, com alguns cidadãos e representantes
políticos, a fim de compreender a visão e a opinião daqueles que
convivem diariamente com o objeto aqui analisado, estabelecendo
um comparativo das necessidades ressaltadas pela população
com obras e serviços públicos realizados, para constatar se as
necessidades reais estão sendo priorizadas. E, por fim, no último
capítulo, expor as considerações finais, apresentando uma análise
dos resultados obtidos.
2 PROCEDIMENTOS
Quando tratamos da discussão a respeito da participação

da sociedade em decisões políticas, logo, nos vem à cabeça o voto
e a cobrança de serviços daqueles que foram eleitos para governar
nossa localidade. No entanto, tal termo se expande muito além
de tais ações. A participação política dos cidadãos consiste numa
tarefa mais complexa do que apenas “cobrar”.
Para a realização desta tarefa essencial ao desenvolvimento
da gestão pública, é imprescindível que o cidadão, antes de tudo,
possua o conhecimento das questões que envolvem a política-
administrativa Municipal. Isso porque só conseguimos avanços
e conquistas de objetivos, nos processos que estamos inseridos,
conhecemos e participamos.
É válido ressaltar que houve um aumento da participação
da sociedade nos processos decisórios de nosso município.
Principalmente, pela disponibilidade de informações sobre
recebimentos e gastos dos recursos recebidos. Este avanço, nos
proporcionou uma visão da situação em que cada município
se encontra. Se realmente os gestores estão investindo nas
necessidades reais da população.
Porém, num município de pequeno porte, com uma
realidade caracterizada por disputas políticas, esta participação
110
ainda representa um percentual mínimo. Baseada apenas no

levantamento de informações que venham a prejudicar os partidos
cujos candidatos foram eleitos.
Dentro dessa perspectiva, este trabalho teve como
abordagem norteadora a relevância da gestão participativa e
democrática, buscando responder a seguinte indagação: “Quais os
benefícios para o Município de Caém (BA), quanto a participação
democrática da população nas decisões políticas locais? ”
Para responder ao questionamento proposto, buscamos
através da abordagem teórico-metodológica compor o diagnóstico,
propondo o procedimento de revisão bibliográfica, com
investigação de campo e aplicação de instrumentos de coleta de
dados. As técnicas e procedimentos para levantamento de dados
foram utilizados questionários semiestruturados, para apreensão
das percepções e dados sócio demográficos.
O controle dos dados se deu por meio de triangulação
de três eixos, que podemos chamá-los de visões: 1) o olhar da
população para a democracia no lócus da pesquisa; 2) o olhar do
Poder Executivo e a implantação as políticas públicas; e 3) o olhar
do Poder Legislativo na cobrança sistemática de medidas e ações
democráticas no contexto da sociedade do município de Caém/BA,
lócus desta pesquisa.
3 OBJETIVOS
O trabalho que ora apresentamos como pesquisa concluída

teve como norte referencial os impactos das decisões políticas
desempenhadas no município de Caém, Estado da Bahia, no tocante
as ações democráticas com participação da população, para os quais
elencamos os seguintes objetivos:
3.1.1 Objetivo Geral
»» Evidenciar a importância e os impactos positivos

para o Município de Caém-BA), quanto ao incentivo à participação
111
democrática da população, tendo esta ação como um princípio

orientador das decisões políticas locais.
3.1.2 Objetivos Específicos
1. Identificar o grau de conhecimento da população

e representantes políticos Caenenses em relação ao conceito e
relevância da gestão democrática e orçamento participativo;
2. Apresentar, do ponto de vista teórico, conceitos do
termo Gestão Participativa e Orçamento Participativo;
3. Discutir sobre o direito de participação da sociedade,
sendo este um importante instrumento democrático;
4. Evidenciar a relevância da participação direta da
população, quanto a definição das prioridades para os investimentos
de recursos públicos;
5. Comprovar que o significado da participação
democrática da sociedade consiste num mecanismo de
desenvolvimento e melhorias de interesses coletivos, e não
relacionado a questões e aspectos que envolvem a politicagem local.
4 METODOLOGIA
Para a composição do trabalho, fora realizada uma pesquisa

bibliográfica, a fim de conceituar os termos: Gestão e Orçamento
Participativo, e uma pesquisa de campo, através da aplicação de
questionários e entrevistas, com alguns integrantes da população
do Município de Caém, Bahia, bem como analisar algumas atas
de plenárias realizadas no Município, para a composição da Lei de
Diretrizes Orçamentárias.
Por ser uma abordagem qualitativa, os resultados
representam frutos da maneira como os dados foram coletados,
analisados e interpretados, daí reconhecer o teor subjetivo do
estudo, embora racional e controlado (RAUEN, 2002, p. 189). Desta
forma, o delineamento desta abordagem segue aspectos como
112
base na ótica da realidade, busca entender o fenômeno sob o viés

dos atores, emprega estratégias indutivas e investe na descrição
de processos, sentidos e conhecimentos (adaptado de RAUEN, op.
cit. p. 192).
5 ESCLARECENDO CONCEITOS
Após a Constituição Federal de 1988, houve uma maior

descentralização de poder, tornando os municípios entes
federativos com autonomia financeira, legislativa, administrativa e
política, elevação do percentual de receitas tributárias e mudanças
na competência de gestão e responsabilidade financeira dos
sistemas de saúde e educação fundamental.
Neste sentido, os municípios passaram a possuir e
desempenhar um autogoverno, o que significaria uma maior
proximidade com os problemas locais, tornando mais viável
o desenvolvimento de projetos baseados nas dificuldades e
peculiaridades de cada região, bem como nas reais necessidades
da população.
No entanto, esta proximidade, principalmente em
municípios de pequeno porte, pode acarretar em alguns malefícios
ao desenvolvimento local. Esta ‘ligação’ política e participativa
pode ser confundida e utilizada como fonte de trocas de
benefícios eleitorais, tanto em relação ao voto, quanto à ausência
de acompanhamento e cobranças por parte da população.
Principalmente, por haver a priorização de defesa dos interesses
particulares de cada cidadão, e consequentemente, de seus
partidos políticos partidários.
É sabido que por conta do desenvolvimento deste
autogoverno e pela disponibilidade de informações à população,
a concepção de uma gestão participativa vem ganhando forças e
maior visibilidade na administração pública. Entretanto, conhecer
o significado desta gestão participativa é de fundamental
importância para que sua aplicação seja, de fato, concretizada.
Vivemos num Estado democrático de direito, e por tal razão,
113
não há como falar em cidadania e democracia sem abordar o papel

da participação popular nas decisões a respeito dos problemas
e necessidades do Município. E é, justamente, neste cenário
pós Constituição Federal de 1988 que a inserção do povo nas
discussões e decisões de tudo que refere-se ao desenvolvimento
da administração pública, torna-se mais evidente, e por que não
dizer, obrigatório e essencial.
A Constituição Federal em seu art. 1º afirma que “ todo
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Assim, o
envolvimento social da população constitui um direito previsto
em lei e um dever qual nos transforma em cidadãos ativos e
partícipes. Somos capazes de exercer nossos direitos nos mais
variados processos decisórios, sabendo respeitar as diferentes
opiniões e pluralidades presentes em nossa sociedade, compondo
conjuntos de sugestões que venham a caracterizar nossa liberdade
de expressão e participação. Esta ação “há de ser um processo
de liberação da pessoa humana das formas de opressão que não
depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos
individuais, políticos e sociais, mas especialmente da vigência
de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno
exercício” (JOSÉ AFONSO, 1988, p. 15).
Dentro desta perspectiva, a gestão Participativa corrobora
a inserção das camadas populares em toda e qualquer decisão
referente aos investimentos da administração pública, sendo
relevantes e obrigatórias, por exemplo, para a formulação da Lei
de Diretrizes orçamentárias do Município.
Neste contexto, é exigido que o poder público realize
reuniões com a população para que sejam ressaltadas as questões
que irão compor projetos de políticas públicas.
Neste cenário, a implementação de um Orçamento
Participativo surge como uma sugestão para que esta participação
popular se realize com eficiência.
Em resumo, o Orçamento Participativo consiste, segundo
bem aponta o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos
114
Humanos, como um:
processo democrático direto, voluntário e universal, onde as

pessoas podem discutir e decidir sobre orçamentos e políticas
públicas. A participação do cidadão não se limita ao ato de
votar para eleger o poder executivo ou legislativo, mas envolve
também as prioridades para os gastos públicos e o controle
da administração do governo. Ele deixa de ser alguém que
possibilita a continuidade da política tradicional e torna-se
um protagonista permanente na administração pública. O OP
combina a democracia direta com a democracia representativa,
uma conquista que deve ser preservada e valorizada4.
Embora ainda não seja adotado por todos os municípios do

país, existem experiências positivas e bem-sucedidas quanto à sua
implementação. Principalmente, por constituir uma ferramenta
fundamental para a formulação de projetos eficazes para o
desenvolvimento dos municípios.
Entretanto, é válido ressaltar que, a população necessita,
antes de tudo, do conhecimento a respeito da relevância de sua
participação. Se não ocorrer tal conscientização, permaneceremos
à mercê dos interesses políticos partidários, e manipulados por
trocas de favores eleitorais.
6 RESULTADOS
Para a realização da pesquisa de Campo, foram entregues

questionários e realizadas entrevistas com 10 pessoas residentes
em comunidades e distritos do Município de Caém, Bahia, com
diferentes níveis de escolaridade, profissão e faixa etária, com o
objetivo de colher uma diversidade de pontos de vistas e opiniões
a respeito do conceito de Orçamento Participativo, bem como sua
relevância para o desenvolvimento local.
Para efeito de análise e estruturação deste subtítulo, segue
a ordem estabelecida no questionário, bem como as respostas
4. Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos. Disponível em:
mirror.unhabitat.org/pmss/getElectronicVersion. Acesso em: 15 de fevereiro de 2019.
115
fornecidas pelos entrevistados. As questões disponibilizadas

iniciam-se com a indagação a respeito do significado de Orçamento
Participativo, e expande-se a respeito da discussão dos pontos
positivos e negativos da implantação deste projeto no Município,
bem como a reflexão a respeito do suporte às necessidades da
população.
Dessa forma, é possível observar que o público analisado
reconhece o significado do termo Orçamento Participativo como a
participação popular em decisões a respeito dos investimentos do
dinheiro público, podendo ocorrer de maneira aleatória, informal e
individual. No entanto, esta participação, citada pelos entrevistados,
não diz respeito a um conhecimento do Orçamento Participativo
como um projeto de governo, sistêmico e organizado.
Quanto aos benefícios desta participação popular, as
respostas variam entre o levantamento de prioridades e reais
necessidades coletivas para o melhor atendimento à população,
e o controle de gastos em serviços e obras desnecessárias. Em
relação aos malefícios, enfatizam a situação política partidária
do município, com presença ainda marcante de trocas de favores
eleitorais, principalmente, as que favorecem interesses pessoais e
políticos-partidários. Fato este que também acaba por interferir na
concepção de Orçamento Participativo como uma boa prática para
o Município de Caém, Bahia. Uma vez que permeia a concepção
de que apenas cidadãos ligados aos partidos eleitos participam de
decisões e encontros sobre a administração ou a atuação de pessoas
ligadas à oposição, através de reclamações e denúncias com o intuito
de prejudicar os representantes eleitos.
Tendo como sequência das questões levantadas, os
entrevistados também foram questionados a respeito das ações
realizadas no Município, e se estas são suficientes para suprirem as
necessidades da população. Com resposta negativa, fora citado a
carência em recursos próprios para a efetivação dos investimentos,
como principal fator prejudicial ao atendimento dos anseios da
população. Bem como o levantamento de alguns problemas
relevantes, principalmente relacionados ao saneamento básico
e obras de infra-estrutura, que persistem por muitos anos, sem
116
qualquer solução. Como por exemplo a presença de esgoto a céu

aberto no entorno da cidade, o despejo do lixo recolhido sem
cuidados ou tratamentos necessários, problemas com distribuição
de água e energia.
Diante dos problemas e obstáculos apresentados, o público-
alvo aponta como sugestões de melhorias, a capacitação de
funcionários que trabalham diretamente na gestão administrativa,
o engajamento do poder público com as comunidades, maior
fiscalização e controle sobre os gastos e investimentos públicos,
integração da câmara itinerante nas comunidades principais, e por
fim, despertar uma mentalidade desenvolvimentista a respeito da
eliminação de interesses particulares.
Diante destas exposições, é possível identificar inúmeras
sugestões e direcionamentos para o desenvolvimento do Município.
Entretanto, é limitada ou quase nula a participação dos cidadãos
nas discussões a respeito dos gastos da administração pública,
principalmente, por grande parte da população desconhecer este
ato como um direito de participar e o dever de acompanhar e
fiscalizar o direcionamento dos recursos.
Dispomos de outras ferramentas de participação, como
as seções do poder legislativo, que ocorrem uma vez por semana
e reuniões de comissões permanentes, ambas na Câmara de
Vereadores na sede do Município. Reuniões estas que discutem
diferentes projetos e pareceres a respeito da aprovação ou não
de projetos de leis em análises. Nestes encontros, há a presença
da comissão de finanças (formada por vereadores com cargos de
Presidente, relator e membro), o contador da prefeitura municipal,
alguns secretários, e os representantes das categorias quais os
projetos estão em discussão.
Estas comissões permanentes dizem respeito a : Constituição,
Redação e Justiça (CCJ); Finanças e Orçamentos (CFO); Educação,
saúde e Cultura e meio ambiente e infraestrutura.
Todo projeto relacionado às áreas acima supracitadas, antes
de tramitarem na câmara de vereadores são discutidos e avaliados
nas comissões específicas.
117
Diante das questões analisadas, podemos concluir que a

população do Município de Caém, Bahia, mesmo não possuindo
o conhecimento do conceito de Orçamento Participativo, atribui à
participação popular uma função essencial ao desenvolvimento da
comunidade local. Principalmente, por perceber que constituem o
protagonismo de toda e qualquer ação realizada pela administração
pública.
Vivemos num Município de pequeno porte, com
aproximadamente 10.000 habitantes (segundo o Censo de 2009),
com a economia baseada em servidores municipais, poucos centros
comerciais (com predominância de farmácias e supermercados) e
pequenos agricultores e pecuaristas. Sobrevivendo apenas com os
recursos do FPM e com o recolhimento de tributos relacionados ao
IPTU e ISS, quais constituem uma mínima fração de nossa receita.
É historicamente caracterizado por disputas políticas
partidárias, cujo objetivo final baseia-se nos interesses particulares,
através de trocas de favores eleitorais. Principalmente, por não
possuirmos oportunidades de emprego ou crescimento profissional.
Enraizando, cada vez mais, a concepção de que a prefeitura consiste
num mecanismo de oportunidades de empregos para aqueles que
acompanharam os representantes eleitos.
Uma triste realidade que acaba por influenciar, de maneira
negativa e prejudicial, o crescimento da cidade. Visto que a
participação popular restringe-se aos interesses eleitorais, ou
quando a própria omissão desse direito, e porque não dizer dever,
em participar das decisões sobre a criação e direcionamento das
políticas públicas constitui uma ferramenta de controle.
É sabido que nós cidadãos devemos acompanhar e controlar
todos os fatores relacionados aos gastos e investimentos do
dinheiro público do Município. No entanto, quando deixamos de
participar das discussões a respeito da implementação de projetos
e investimentos, estamos também perdendo o direito de fiscalizar
obras e serviços prestados pela administração. Uma vez que não
118
é possível chegar à fase de avaliação e fiscalização, sem antes ter
participado de todo o processo de planejamento.
No entanto, é essencial perceber que esta participação não
deve ocorrer de maneira aleatória ou individual. Esta precisa ser
exercida de maneira organizada e sistemática, afim de constituir
um projeto governamental sério, com regras estabelecidas e com
o comprometimento da participação popular.
Vimos que a população Caenense possui o conhecimento
das necessidades, dispondo de sugestões de melhorias. Faltando
apenas, o incentivo à participação.
Desta forma, é possível identificar a relevância da
implementação do Orçamento Participativo no Município,
principalmente por desmistificar a concepção da obrigação de
trocas eleitorais, valorização e priorização daqueles que elegeram
os representantes. Buscando ressaltar as prioridades coletivas
daqueles que constituem o público-alvo e protagonistas dos serviços
recebidos.
Precisamos estar mais presentes, principalmente, na
formação da agenda política, cuja função está baseada no
levantamento das necessidades e problemas mais urgentes de cada
localidade.
Partindo desse pressuposto, entendemos que não podemos
culpar os candidatos por qualquer falha em nossa participação ou
descaso com as políticas públicas locais. Nós, os cidadãos, devemos
nos conscientizar que o nosso papel corresponde muito além do
voto. Este papel se estende à colaboração e por que não dizer
gestão de todos os fatores que correspondem ao direcionamento
do nosso município.
No município de Caém, existem basicamente dois “lados”
na política. Quando um grupo está no poder, a oposição aponta os
problemas e dificuldades do município. E assim, este ciclo se repete
a cada 4 anos.
Tal realidade, reafirma a urgência de implementação do
Orçamento Participativo em nosso município. Ficamos à mercê
dos interesses dos candidatos eleitos, sem qualquer participação
efetiva nas decisões.
119
Dentro dessa perspectiva, podemos concluir que o

conhecimento e utilização destes mecanismos, constituem-se
em “armas” poderosas contra a corrupção e às irregularidades
fiscais. Mecanismos quais no permitem uma reafirmação enquanto
cidadãos, quebrando estereótipos relacionados a nossa omissão
enquanto partícipes da administração política municipal.
REFERENCIAS
DALFOVO, Michael Samir; LANA, Rogério Adilson; SILVEIRA, Amélia.

Métodos quantitativos e qualitativos: um resgate teórico. Revista
Interdisciplinar Científica Aplicada, Blumenau, v.2, n.4, p.01-13,
Sem II. 2008. Disponível em:
rica.unibes.com.br/index.php/rica/article/download/243/234.
Acesso em: 02 de fevereiro de 2019;
GIBBS, g. Análise de dados qualitativos. Ed Artmed. Tradução:

COSTA, Roberto Cataldo. Porto Alegre, 2009.
LIMA, Kátia Cacilda Pereira; PINI, Francisca Rodrigues de Oliveira.

Orçamento Participativo: Múltiplos Olhares. 1ª ed. São Paulo:
Isntituto Paulo Freire, 2014. Disponível em:
https://www.paulofreire.org/Livro_OP_guarulhos_final.pdf. Acesso
em: 01 de fevereiro de 2019;
MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Fundamentos

de Metodologia Científica. 5ª ed. São Paulo; Editora Atlas S.A, 2003.
Série caixa de Ferramentas de Governança urbana .72 perguntas
frequentes sobre o Orçamento Participativo. Disponível em:
https://unhabitat.org/.../72-perguntas-frequentes-sobre-
orcamento-participativo. Acesso em: 30 de Janeiro de 2019.
SILVA, José Afonso da. O Estado Democrático de direito. Disponível

em:
bibliotecadigital.fgv.br. Acesso em: 03 de fevereiro de 2019.
120
- CAPÍTULO 7 -
A SITUAÇÃO DO DESCARTE FINAL DOS RESÍDUOS SÓLIDOS
URBANOS NO MUNICÍPIO DE CAPIM GROSSO-BA
Jeferson Dias de Santana1

Dayany Vieira Braga Teixeira2
RESUMO
Esta pesquisa foi realizada com o objetivo de verificar a situação

da destinação final dos resíduos sólidos urbanos no município de
Capim Grosso, Bahia. Para tal, foi abordado a Lei Federal nº 12.305
de 02 de agosto de 2010 que institui a Política Nacional de Resíduos
Sólidos (PNRS). Com relação ao objetivo, esta pesquisa é classificada
com exploratória. Para a realização da pesquisa foi preciso fazer
uma visita ao local do descarte dos resíduos sólidos que é o lixão
municipal. Com base nos resultados verificou-se no lixão presença
de animais, indícios de queimadas e catadores no local. Nesse
sentido, o trabalho apresenta registros fotográficos para embasar
a pesquisa e mostrar a situação do descarte dos resíduos sólidos
urbanos no município. Conclui-se que é necessário o município de
Capim Grosso, com relação ao descarte final dos resíduos sólidos,
adequa-se à Lei Federal nº 12.305 de 02 de agosto de 2010
Palavras-Chave: Resíduos Sólidos Urbanos, Política Nacional de

Resíduos Sólidos, Gestão Pública.
1. Mestrando em Estado, Governo e Políticas Públicas, pela Faculdade Latino-americana

de Ciências Sociais – FLACSO, concluinte do Curso de Especialização em Gestão Pública
Municipal, pela UNIVASF e Graduado em Gestão Pública, pelo Centro Universitário de
Brasília – UniCEUB. E-mail: jefersondsantana@gmail.com;
2. Mestre em Educação pela Universidade Federal da Bahia - UFBA, Professora do Instituto Federal de
Educação Ciência e Tecnologia do Sertão Pernambucano, Campus Petrolina. E-mail: dayanybraga@
gmail.com;
121
1 INTRODUÇÃO
A interferência do Homem no meio ambiente é uma das

causas de problemas como a geração desordenada de resíduos
sólidos. É importante destacar, cronologicamente, que a história
dos resíduos sólidos está ligada com o processo de civilização, pois
os primeiros acúmulos de resíduos surgiram quando o Homem
deixou de ser nômade. (SANTAELLA, et al., 2014).
De acordo com o Panorama Nacional de Resíduos Sólidos da
Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos
Especiais, (ABRELPE1 2017) no Brasil foram coletados, seguindo o
índice de cobertura de coleta de 91,2% no país, 71,6 milhões de
toneladas de resíduos sólidos. No entanto, é importante destacar
que mais de 29 milhões destes resíduos foram despejados de
maneira irregular em lixões ou aterros controlados.
A gestão dos resíduos sólidos passou a ter mais importância
com a implementação da Lei Federal nº 12.305 de 02 de agosto de
2010 que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS).
Desta forma, esta lei determina obrigações que sejam cumpridas
pelos Entes Federados, como por exemplo, a extinção dos lixões,
que se destaca no artigo 3°.
No entanto, apesar da PNRS, de acordo com a ABRELPE
(2017), 3.352 municípios brasileiros destinaram resíduos sólidos
de maneira irresponsável, ou seja, em lixões ou aterro controlados.
Desta forma, nota-se que os municípios têm dificuldades em
atender à determinação da PNRS. Sendo assim, percebe-se que
a destinação dos resíduos sólidos é um desafio para a gestão
municipal da maioria dos municípios brasileiros, inclusive Capim
Grosso BA.
De acordo com o site da prefeitura municipal de Capim
Grosso-BA, o município foi emancipado no dia 09 de maio de 1985,
antes era território do município de Jacobina.
Conforme dados do IBGE (2018), a população estimada é de
1. Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais é uma
associação civil sem fins lucrativos, que congrega e representa as empresas que atuam
nos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos
122
30.451 pessoas, sua densidade demográfica (2010) 79,47 hab/km².

Diante dos dados apresentados por documentos e artigos,
observa-se que o descarte dos resíduos sólidos é um desafio para
as prefeituras, desta forma, se torna necessário investigar como
acontece este descarte na cidade de Capim Grosso-BA.
Partindo dessa perspectiva, a pesquisa realizada teve o
objetivo de verificar a situação da destinação final dos resíduos
sólidos urbanos no município de Capim Grosso-BA.
Esta pesquisa é um trabalho de conclusão de curso
apresentado a Universidade Federal do Vale do São Francisco –
UNIVASF, como requisito para obtenção do título de Especialista
em Gestão Pública Municipal.
O objeto da pesquisa é o Descarte Final dos Resíduos Sólidos
Urbanos no Município de Capim Grosso-BA. Chegou-se a este objeto
a partir do interesse em saber como o município lida com a questão
do descarte do lixo, tendo em vista a PNRS.
Em se tratando da classificação, esta pesquisa, com relação
ao objetivo, pode ser classificada como exploratória, pois, segundo
Gil (2008 p. 27):
As pesquisas exploratórias têm como principal finalidade

desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias, tendo
em vista a formulação de problemas mais precisos ou hipóteses
pesquisáveis para estudos posteriores. De todos os tipos
de pesquisa, estas são as que apresentam menor rigidez no
planejamento
Com relação aos procedimentos técnicos, foi utilizada

a pesquisa bibliográfica, a partir do levantamento de livros,
publicações periódicas e impressos diversos. Da leitura do
referencial bibliográfico, serão estabelecidas as relações entre as
informações constantes do material pesquisado com o problema
proposto. De acordo com Gil (2002, p. 45) “A principal vantagem
da pesquisa bibliográfica reside no fato de permitir ao investigador
a cobertura de uma gama de fenômenos muito mais ampla do
que aquela que poderia pesquisar diretamente”. permitindo uma
análise e discussão sobre o tema.
123
Também foi adotada a pesquisa documental, que segundo

GIL (2002) segue os mesmos passos da pesquisa bibliográfica,
porém as fontes são mais diversificadas e dispersas. Diante disto,
foram consultados Leis: Municipal e Federal.
Outro procedimento foi a pesquisa de campo, nesse caso,
utilizou o instrumento da observação assistemática, pois:
A técnica da observação não estruturada ou assistemática,

também denominada espontânea, informal, ordinária, simples,
livre, ocasional e acidental, consiste em recolher e registrar os
fatos da realidade sem que o pesquisador utilize meios técnicos
especiais ou precise fazer perguntas diretas. É mais empregada
em estudos exploratórios e não tem planejamento e controle
previamente elaborados. (LAKATOS E MARCONI, 2003, p. 192)
Esta técnica de observação assistemática foi fundamental,

pois permitiu o registro, através da fotografia do local que acontece
o descarte inadequado, que é o Lixão municipal.
Os dados coletados foram analisados a partir da abordagem
qualitativa, como argumenta Gil (2008, p. 175) “[...] não há fórmulas
ou receitas predefinidas para orientar os pesquisadores. Assim, a
análise dos dados na pesquisa qualitativa passa a depender muito
da capacidade e do estilo do pesquisador”. Depois de analisados,
os dados foram tabulados.
2 RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS
De acordo com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

(IPEA, 2016, p. 218), “No Brasil, o serviço público de limpeza
urbana foi organizado nas grandes cidades no final do século XIX”.
Considera-se resíduos sólidos urbanos, de acordo com o art. 13
inciso I da Lei Federal nº 12.305/10, os originados de atividades
domésticas em residência urbanas e os resíduos de limpeza urbana.
Pela natureza da pesquisa, destaca-se o conceito apenas dos
resíduos sólidos urbanos, sendo que há outros tipos.
Os resíduos sólidos urbanos possuem características
específicas, apresentadas adiante.
124
Quanto à composição química, os resíduos podem ser

orgânicos e inorgânicos. Segundo publicação do site do Pensamento
Verde (2013) todo resíduo orgânico tem origem animal e vegetal,
ou seja, origem biológica e nesse caso, o resíduo pode ser
transformado em composto orgânico. Por outro lado, o resíduo
inorgânico diferencia do orgânico pelo fator biológico, ou seja,
tudo que não tenha origem biológica é inorgânico. Sendo assim,
produzidos pelo homem.
Quanto à periculosidade, de acordo com o Art. 13 inciso II
da Lei Federal nº 12.305/10:
Resíduos perigosos: aqueles que, em razão de suas características

de inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade,
patogenicidade, carcinogenicidade, teratogenicidade e
mutagenicidade, apresentam significativo risco à saúde pública
ou à qualidade ambiental, de acordo com lei, regulamento ou
norma técnica;
A PNRS apresenta a ordem de prioridade da gestão de

resíduos sólidos. De acordo com o Art. 9º, a não geração deve ser
priorizada seguido da redução, reutilização, reciclagem, tratamento
dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada
dos rejeitos.
A lei supracitada apresenta a reutilização como processo de
aproveitamento de material que seria descartado e a reciclagem
como processo de transformação dos resíduos em algo novo.
Para o tratamento dos resíduos sólidos destaca-se: a
compostagem que é a reciclagem de resíduos orgânicos; a
incineração, que reduz o volume e peso dos resíduos sólidos; a
Pirólise que é parecida com a incineração e o Coprocessamento,
que faz uso dos resíduos para a substituição dos parciais dos
combustíveis. (SEBRAE, 2015)
Assim como determina a Lei Federal nº 12.305/10 (PNRS),
depois de esgotadas todas as possibilidades de transformação dos
resíduos sólidos a única possibilidade para a disposição final é o
Aterro Sanitário licenciado.
O art. 8° da PNRS discorre sobre instrumentos que sejam
125
adotados e implementados com intuito de melhorar a gestão de

resíduos sólidos. Os instrumentos são: coleta seletiva e logística
reversa, educação ambiental e os planos de resíduos sólidos.
A coleta seletiva é a separação dos resíduos sólidos de
acordo a sua característica. Diante disto, conforme o Ministério do
Meio Ambiente (2014, p. 22)
A coleta seletiva é uma das principais ferramentas para reduzir a

quantidade de resíduos dispostos nos aterros sanitários, aumentar
a taxa de reciclagem de distintos materiais como alumínio, papel,
papelão, plástico e vidro e garantir trabalho e renda para os
catadores de materiais recicláveis.
Nesse sentido, percebe a importância dos catadores para

a redução e destinação adequada dos resíduos. É tão importante
que é reconhecida como atividade profissional, de acordo com
a Classificação Brasileira de Ocupações (CBO, 2002) do extinto
Ministério do Trabalho.
Outro instrumento importante é a Educação Ambiental, pois,
de acordo com a LEI No 9.795, DE 27 DE ABRIL DE 1999:
Art. 1o Entendem-se por educação ambiental os processos por

meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores
sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências
voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso
comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua
sustentabilidade.
Em relação ao Plano de Resíduo Sólido, a PNRS define

como “conjunto de ações voltadas para a busca de soluções para
os resíduos sólidos, de forma a considerar as dimensões política,
econômica, ambiental, cultural e social, com controle social e sob
a premissa do desenvolvimento sustentável”;
É necessário destacar o Art. 18 da Lei Federal nº 12.305/10:
A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos

sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para o
Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da União,
ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços
relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos,
126
ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos
de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade.
Nesse caso, a Lei determina que o disposto no art. 18 entra

em vigor 2 (dois) anos após a data de publicação desta Lei. No
entanto, sabe-se que a publicação foi no dia 2 de agosto de 2010.
Portanto, o disposto entrou em vigor no dia 2 de agosto de 2012.
3 RESULTADOS E DISCUSSÃO
No município de Capim Grosso-BA há a lei Municipal n°

379/2017 que institui o código de postura do município. De acordo
com o Art. 3º “Compete à Administração Municipal executar, direta
ou indiretamente, os serviços de limpeza das vias e logradouros
públicos e da coleta de resíduos domésticos e comerciais”. Nesse
caso, nota-se que o art. 3° discorre sobre os resíduos sólidos
urbanos. Portanto, é necessário destacar que a Lei estabelece
medidas como:
Art. 7º - O acondicionamento e a apresentação do lixo do

comércio à coleta regular deverão ser feitos em sacos plásticos
ou embalagem similar, compatíveis com a coleta manual.
Parágrafo único - O acondicionamento do lixo domiciliar será feito

obrigatoriamente da seguinte forma:
I) Materiais cortantes ou pontiagudos deverão ser devidamente

embalados, a fim de evitar lesão aos coletores de lixo;
II) Os sacos plásticos devem estar convenientemente fechados,
em perfeitas condições de higiene e conservação, sem líquido
em seu interior
.
A coleta de lixo é feita por empresa privada que presta
serviço à prefeitura. É necessário informar, segundo o Art. 8° da
Lei Municipal nº 379/2017 “O lixo domiciliar e do comércio devem
ser colocados no logradouro público junto ao alinhamento de cada
imóvel ou em lixeiras apropriadas, ou em locais determinados
pela municipalidade”. Portanto, a partir deste momento é
responsabilidade da empresa fazer a coleta dos resíduos sólidos
127
urbanos.
As coletas são diurnas e noturnas e são feitas com
caminhões compactadores. Como é possível perceber, a Figura 1
apresenta o momento da coleta diurna feita no bairro Novo Oeste,
a coleta noturna é feita na avenida do centro da cidade.
Figura 1: Coleta diurna, município de Capim Grosso-BA
No município de Capim Grosso BA, Conforme o Sistema

Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS, 2017) foi coletado
34.000 toneladas de lixo por ano, sendo que 22.000 toneladas foram
provenientes dos resíduos domésticos, as outras 12.000 toneladas de
lixo foram provenientes da limpeza urbana, porém ambos os resíduos
são recolhidos separadamente. Outro dado importante é a população
urbana atendida pelo serviço de coleta domiciliar, segundo dados do
SNIS (2017) 25.532 habitantes são atendidos, ou seja, aproximadamente
83% da população do município.
Em relação às varrições, de acordo com os dados do SNIS (2017)
a extensão anual de sarjeta varrida pelos agentes públicos são 18.000
km/ano e por empresas contratadas são 6.000 km/ano. Sendo assim,
um total de 24.000 km/ano. Tudo isso sem a utilização de varrição
mecanizada.
É fundamental evidenciar, conforme Observatório dos Lixões
128
(2017), que Capim Grosso está entre os 10,79% dos municípios da

Bahia que possuem o Plano Municipal de Resíduos Sólidos finalizado.
A Lei Federal nº 12.305/10 determina que os lixões devessem
ser extintos até 02 de agosto de 2014, porém como comprovado na
figura 2, o município não atendeu ao prazo estabelecido.
Segundo Verdélio (2016) foi aprovado no Senado Federal
o Projeto de Lei 2.289 de julho de 2015 e em tramitação na câmara dos
deputados, com o objetivo de estender o prazo para o fim dos lixões.
Este prazo é estabelecido de acordo com o número de habitantes do
município, ou seja, para população inferior a 50 mil habitantes, Capim
Grosso-BA se enquadra neste perfil, o prazo para adequação será até 31
de julho de 2021. Portanto, Capim Grosso-BA terá mais 24 meses, a partir
da finalização desta pesquisa, para atender a determinação da PNRS.
Ao visitar o lixão municipal, é fundamental relatar que foram
encontrados animais, indícios de queimadas e mau cheiro. Outro fator
relevante, é o local aberto, sendo assim, qualquer pessoa pode transitar
pelo Lixão.
Figura 2: Lixão Municipal de Capim Grosso
Na Figura 2, à esquerda, percebe-se que a separação dos

resíduos sólidos é feita no próprio local, pois, o município, conforme
o Observatório dos Lixões ( 2017) não possui coleta seletiva. Sendo
129
assim, a coleta feita no local prejudica a saúde do catador. Segundo a

Abrelpe (2015, p. 32)
[...] tontura, asma, tosse, doenças da pele, artrite e infecções

dos rins e do trato urinário podem ser considerados doenças
ocupacionais relacionadas às condições em que o trabalho
e realizado, onde há fumaça da queima de resíduos, não
existem instalações sanitárias e o consumo de água e
pequeno, apesar da exposição direta a radiação solar e as
altas temperaturas.
Figura 3: Lixão Municipal de Capim Grosso-BA
A figura 3, no momento da observação, no lixão, foi visto um

homem e também uma criança, ambos desprovido de proteção.
130
Figura 4: Local improvisado para o descanso dos catadores
A Figura 4 demonstra as instalações que foram feitas pelos

próprios catadores, reutilizando o lixo para improvisar o local de
descanso.
Figura 5: Lixão Municipal de Capim Grosso-BA
131
A Figura 5 demonstra à proximidade entre o Lixão e a

Rodovia, BR 324. Nota-se o risco de acontecer acidentes em virtude
de haver pessoas e animais transitando no local.
O objetivo deste trabalho foi verificar a situação da

destinação dos resíduos sólidos urbanos no município de Capim
Grosso. Foi constatado que o município tem como destinação final
o Lixão municipal com a presença de catadores no local e indícios
de queimadas.
A etapa importante da pesquisa, foi a visita ao lixão
municipal. O olhar sobre esta realidade é algo que todos deveriam
vivenciar para se conscientizar. Nesse sentido, é fundamental utilizar
um dos instrumentos da PNRS que é a Educação Ambiental, que
é importante se aplicado de maneira eficiente, pois pode inspirar
a mudança de hábitos e comportamentos em relação à geração
desordenada dos resíduos, contribuindo com o meio ambiente.
Outro fator relevante é a questão da coleta seletiva. O
município não dispõe deste instrumento. Nesse caso, é fundamental
relatar que a coleta é feita pelos catadores no próprio Lixão. O ideal
seria não existir este tipo de coleta no próprio local de descarte,
mas é a realidade de vários municípios brasileiros, incluindo Capim
Grosso-BA.
Um fator positivo para o município é a questão de possuir
o plano municipal, este instrumento de planejamento é essencial
para a eficiência e eficácia na gestão da PNRS.
Em suma, nota-se que é primordial o município de Capim
Grosso com relação ao descarte final dos resíduos sólidos, adequa-
se à Política Nacional de Resíduos Sólidos.
REFERÊNCIAS
ABRELPE. Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública

e Resíduos Especiais. Panorama Nacional de Resíduos Sólidos.
Brasil, 2017.
132
ABRELPE. Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e

Resíduos Especiais. Saúde desperdiçada O caso dos lixões. Brasil,
2015.
BRASIL. LEI No 9.795, DE 27 DE ABRIL DE 1999. Dispõe sobre a

educação ambiental, institui a Política Nacional de Educação
Ambiental e dá outras providências. Brasília, 27 abr. 1999.
BRASIL. LEI Nº 12.305, DE 2 DE AGOSTO DE 2010. Institui a Política

Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998; e dá outras providências. Brasília, 02 ago. 2010.
BRASIL. DECRETO Nº 9.177, DE 23 DE OUTUBRO DE 2017.

Regulamenta o art. 33 da Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010,
que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, e complementa
os art. 16 e art. 17 do Decreto nº 7.404, de 23 de dezembro de
2010 e dá outras providências., Brasília, 23 out. 2017.
CAPIM GROSSO-BA. LEI MUNICIPAL Nº 379, DE 13 DE DEZEMBRO DE

2017. Institui o Código de Postura do Município de Capim Grosso-
ba e dá outras providências. , Capim Grosso-ba, 13 dez. 2017.
CBO. Classificação Brasileira de Ocupações. Disponivel

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IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e estatísticas. Cidades @. –

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LAKATOS, E. M.; MARCONI, M. A. Fundamentos da metodologia

científica. 5. ed. – São Paulo: Atlas, 2003.
133
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Plano de Gerenciamento de

Residuos sólidos. Instrumento de responsabilidade sociambiental
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Nacional de Resíduos Sólidos. Disponivel em: <http://www.lixoes.
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prazo da lei que acaba com os lixões. 2016. Disponivel em: <http://
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espera-pela-prorrogacao-do-prazo-da-lei-que-acaba-com-os>.
Acesso em: 16 fev. 2019.
134
- CAPÍTULO 8 -
POLÍTICAS PÚBLICAS: UM CAMINHO PARA O DESENVOLVIMENTO
SOCIAL E A CONSTRUÇÃO A CIDADANIA
João Ventura Fernandes Filho1

Karla Patrícia Gonçalves de Lima2
RESUMO
O presente trabalho realizará análise sobre a concepção e

atual conjuntura a respeito da implantação de Políticas Públicas
brasileiras no que se descreve sobre a constituição de 1988, visando
abordar de que maneira as políticas públicas são responsáveis em
promover o desenvolvimento do país, focado no crescimento aos
tempos atuais, sob a ótica de uma participação e representatividade
cidadã. Tendo como objetivo apresentar as partes estruturantes
de nossa politica pública, salientando a interação existente entre o
conceito e a finalidade do Estado, sua importância das atribuições
do Governo no processo de administração políticas públicas.
Sob a metodologia de revisão bibliográfica e análise dos temas
norteadores do presente trabalho.
Palavras-Chave: Política. Politica Públicas. Cidadania. Individuo.
1 INTRODUÇÃO
Em sua descrição a formulação de Políticas Públicas

passa por algumas fases que, segundo o teórico corresponde a
uma sequência de elementos originários, fazendo-se necessário
1. Técnico em Contabilidade pelo Colégio Sete de Setembro, de Paulo Afonso/BA
(1987), Técnico em Enfermagem, pela Escola ABC Mayrtes Silva, de São Bernardo dos
Campos/BA (2001), Graduado em Administração Pública, pela Universidade Federal de
Alagoas (UFAL, 2014) e Concluinte do Curso de Especialização em Gestão Pública, pela
Universidade Federal do Vale do São Francisco (UNIVASF, 2019).
2. Especializanda em Libras pela Universidade Candido Mendes - Ucam (2018), Especialista em
Educação Inclusiva, Especial e Políticas de Inclusão pela Universidade Candido Mendes - Ucam (2018),
Licenciada em Artes Visuais pela Universidade Federal do Vale do São Francisco - Univasf (2015).
135
cumprimento de algumas etapas.

As políticas públicas abrangem a todas as classes sociais e
idades com o intuito de trazer melhorias a todos da população. As
ações políticas têm intenções de identificar, planejar e formular
projetos para poder alcançar um objetivo para toda a população.
(HOWLETT, 2013).
A tendência de enfatizar os municípios como principais
provedores de serviços públicos em lugar dos estados é tanto uma
inovação quanto uma consequência do federalismo brasileiro,
deste modo a Constituição apresenta lacunas no que tange
à operacionalização de ações de coordenação e cooperação
intergovernamental, especialmente porque nem todas as áreas
foram regulamentadas pelas leis complementares previstas.
Assim, foram elaborados os índices sintéticos em nível
municipal para as seguintes áreas da política social, destacando e
deixando claro que a primeira dimensão inclui aspectos relativos
às capacidades disponíveis no plano local, tais como a estruturação
dos órgãos, legislação, articulação institucional, instrumentos e
recursos de gestão, entre outros; já a segunda envolve variáveis
relativas às ações e serviços sociais prestados à população em cada
uma das políticas públicas analisadas.
A Política Pública visa claramente fazer se a assegurar
o redirecionamento da sociedade, isto é, garantir o bem estar
do conjunto de sua população projetando sua aplicação e seus
desdobramentos, o que é função do gestor municipal na proteção
dos direitos, exigíveis para o pleno exercício da cidadania, se
mantém ainda no modo da promessa, voltada para o future.
A desigualdade social se revela como hierarquização da
cidadania de acordo com os territórios de morada, uma vez
que a execução de políticas governamentais tende a se realizar
prioritariamente, onde assim a municipalização da coordenação
e execução de políticas públicas ainda não corresponde à inflexão
territorial necessária à garantia de direitos, dentre estes podem
ser destacadas experiências no campo da saúde, da educação e
da cultura.
136
Os objetivos da execução deste artigo encontram-se escritos

a partir dessa introdução, um referencial teórico que aborda o
tema políticas públicas, mostrando seus conceitos, em seguida,
apresentaram-se os conceitos de execução e formas, usando uma
metodologia de revisão bibliográficas, através de coleta de dados
e informações de relevância sobre o tema descrito a cima, com
atualidades e partes históricas.
2 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
A Constituição de 1988 introduziu um novo arcabouço

institucional no qual a descentralização se tornou a principal diretriz
da implementação das principais políticas sociais no país.
A Federação Brasileira possui descentralização política e no
que tange a organização político-administrativa do Brasil, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios são caracterizados como
entidades autônomas, autonomia que garante equilíbrio, assim o governo
configura-se como a instância máxima de administração executiva, cuja
atribuição principal é direcionar políticas públicas e regulares a sociedade
politicamente. Nesse sentido, as políticas públicas compõem a forma pela
qual o governo executa suas ações. (RODRIGUES, 2010, p. 15).
A composição do conjunto de regras que forma a noção
de Estado é estabelecida pela aglutinação de sociedades, as
quais, situadas em determinado território, visando à proteção da
propriedade privada e a regulação de atribuições: gerais e coletivas,
se submetem a regras e acordos comuns, que se concentram no
valor da sociedade.
Desta forma as condições, estimulam governos a terem
minucioso conhecimento sobre a área de atuação e influências das
politicas públicas, os impactos buscados a partir de determinada
política, além de análises atinentes à plena capacidade da equipe
envolvida, da adoção de metodologias exequíveis e da participação
dos beneficiários nos processos de identificação, e que a sociedade
esta sempre envolvida. (SILVA, 2002).
137
O entendimento de política pública é, portanto, inserido,

embora não exclusivamente, no conjunto das ordenações e
intervenções do Estado o que demarcou desde o início das
perspectivas, pois no contexto as políticas públicas são importantes
para entender a maneira pela qual elas atingem a vida cotidiana.
(SECCHI, 2013).
Barroso (2005) afirma que a problemática da reforma e
reestruturação do Estado constitui, principalmente a partir dos anos
80 do século XX, um tema central do debate político, num conjunto
alargado de países, em todos os continentes, e está na origem de
medidas políticas e legislativas, muito diversas, que afetaram a
administração pública em geral e, consequentemente, a educação.
A América Latina, ainda não se conseguiu formar coalizões
políticas capazes de equacionar minimamente a questão de
como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o
desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de
grande parte de sua população (SECCHI, p. 03, 2013).
As políticas públicas são resultado da atividade política,
requerem várias ações estratégicas destinadas a programar os
objetivos desejados e, por isso, envolvem mais de uma decisão
política desta forma os governos têm por objetivo garantir que
sejam atingidos os fins para os quais foi criado o Estado. (DIAS e
MATOS, 2012).
Caracteriza-se que o Estado está presente em toda parte,
o lugar que ele ocupa em nossa vida cotidiana é tamanha que
não poderia ser retirado dela sem que ao mesmo tempo ficassem
comprometidas nossas possibilidades de viver, sua autoridade se
faz sentir sob diversas formas, para que possa se ter resultados.
O Estado é considerado um dos principais fundamentos da
República Federativa do Brasil, porque é um organismo estruturado
de forma politicamente organizada, cujo poder emana do povo, na
sua sociedade.
Frente a existência de problemas relacionado à inter-
relação entre as diversas políticas, aponta a necessidade ampliar a
cooperação e coordenação entre ela, onde mediante aos problemas
138
existentes em torno das políticas públicas, onde seja necessário

o governo buscar adquirir legitimidade por meio da participação
popular, e se apontar alguns caminhos de superação dos problemas
relacionados a implementação e monitoramento das políticas
públicas, mas adverte que existem diversas possibilidades de ações.
As políticas públicas podem ser entendidas como a maneira pela
qual o Estado atua para amenizar os conflitos e desigualdades sociais,
desta forma importante salientar que a implementação das políticas
públicas nas sociedades capitalistas também está sujeita a interferência de
cenários macroeconômicos de crise ou estabilidade (MOTA, p. 33, 2014).
É preciso lembrar sempre que existem motivos muito
diferentes que juntam as pessoas. Assim, para pensar a participação
em políticas públicas, é importante pensar esses diferentes tipos
de associações. (AZEVEDO, 2003).
3 FUNÇÕES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
As Políticas Públicas são um conjunto de decisões, planos,

metas e ações governamentais seja a nível nacional, estadual
ou municipal, assim voltados para a resolução de problemas de
interesse público que podem ser específicos, como a construção de
uma ponte ou gerais, como melhores condições na saúde pública.
As políticas públicas se caracterizam, pois desta maneira
afetam a todos os cidadãos, de todas as escolaridades, independente
de sexo, raça, religião ou nível social, onde desta forma as
responsabilidades do representante popular se diversificaram,
dentro do contexto que da sociedade está relacionado a ações bem
desenvolvidas e à sua execução em áreas como saúde, educação,
meio ambiente, habitação, assistência social, lazer, transporte e
segurança, ou seja, deve-se contemplar a qualidade de vida como
um todo. (BUCCI, 2002).
No sentido político, encara-se a política pública como
um processo de decisão, em que há naturalmente conflitos de
interesses. Onde por meio das políticas públicas, o governo decide
o que fazer ou não fazer, onde cada governo tem seus projetos, que
139
por sua vez se transformam em políticas públicas. (RODRIGUES, p.

36, 2010).
O desenvolvimento não se resume ao simples crescimento,
deve acarretar na melhora da condição de vida da sociedade,
ocasionando a melhor distribuição dos recursos gerados, o
que necessita de políticas específicas, sejam elas para efetivar
direitos sociais, ou implementar políticas econômicas, devem ser
direcionadas para o desenvolvimento. (SILVA, 2002).
Assim o Estado cabia não criar diferenciações, para que
não aja de forma alguma qualquer exclusão as classes sociais,
assim um mesmo ponto todos teriam liberdade para agirem para
proporcionar sua felicidade, sob a crença de o equilíbrio entre os
indivíduos seria alcançado naturalmente respeitando o direito do
outro, nas politicas públicas. (MONTESQUIEU, 2003).
4 O IMPACTO DA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 E SUAS

TRANSFORMAÇÕES SOCIO-POLITÍCA NA CONTEMPORANEIDADE
Política pública são ações sociais coletivas que têm por

objetivo à garantia de direitos perante a sociedade, envolvendo
compromissos e tomadas de decisões para determinadas
finalidades. (MOTA, 2014).
Políticas públicas são conjuntos de programas, ações e
atividades desenvolvidas pelo Estado, com a participação de entes
públicos ou privados, que visam assegurar determinado direito de
cidadania, de forma difusa ou para determinado seguimento social,
cultural, étnico ou econômico, as características relevantes nas
políticas públicas brasileiras é a fragmentação. Muitas vezes essa
fragmentação causa problemas, pois há muitas divergências entre
determinadas agências de controle quando o assunto é burocrático.
(BONAVIDES, 2000).
A partir da Constituição de 1988 o Brasil passou a investir
menos nas políticas públicas com o aumento da dependência
internacional, o crescimento da desigualdade social, da pobreza
e exclusão, onde possui forma e caráter conservador, a política
140
brasileira possui uma maneira peculiar para tratar as políticas

sociais. O atendimento é centralizado, ou seja, atendendo a
interesses específicos, políticas públicas de qualidade no Brasil não
costuma ser tão debatido pelos parlamentares do país.
A intersetorialidade busca ultrapassar os resultados das
políticas sociais e os problemas enfrentados pela população para
ter acesso aos serviços públicos, onde possuem habilidades e
recursos para instituir novas políticas públicas para a garantia dos
direitos dos cidadãos.
O Estado deve dispor dos mais diversos mecanismos de
participação social para que a população esteja cada vez mais
próxima das etapas que compõem o ciclo de políticas públicas,
para que sejam formuladas e implementadas a fim de beneficiarem
a sociedade é preciso que haja participação ativa por parte dos
cidadãos e cidadãs, consequentemente, na efetivação das políticas
públicas federais, estaduais e municipais. (SILVA, 2002).
As políticas públicas podem ser formuladas principalmente
por iniciativa dos poderes executivo, ou legislativo, separada ou
conjuntamente, a partir de demandas e propostas da sociedade,
em seus diversos seguimentos. (RODRIGUES, 2010).
Programas relacionados com direitos que são garantidos
aos cidadãos as políticas públicas existem:
São exemplos:
· Educação
· Saúde
· Trabalho
· Lazer
· Assistência Social
· Meio Ambiente
· Cultura
· Moradia
· Transporte
· Segurança
141
Os programas estabelecem, por sua vez, objetivos gerais

e específicos focados em determinado tema, público, conjunto
institucional ou área geográfica. (MOTA, 2014).
As políticas públicas normalmente estão constituídas por
instrumentos de planejamento, execução, monitoramento e
avaliação, encadeados de forma integrada e lógica, da seguinte
forma:
· Planos
· Programas;
· .Ações
· Atividades
5 CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
Dentro deste contexto agenda é um conjunto de proposições

sobre as quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram, em
um determinado momento, sua atenção principal, onde neste
processo de desenvolvimento a agenda de políticas resulta de um
processo pouco sistemático, extremamente competitivo, pelo qual
se extrai, do conjunto de temas que poderiam ocupar as atenções
do governo, aquelas questões que serão efetivamente tratadas.
Figura 1: Ciclo da Formulação de Políticas Públicas
Fonte: Ministério da Saúde, 2018.
142
Na Figura 2 teremos o Ciclo efetivo dessas Políticas

Públicas, do olhar para o problema até sua implementação e
avaliação.
Figura 2: Ciclo da Implementação das Políticas Públicas
Fonte: Ministério da Saúde, 2018.
Política Pública corresponde ao Estado em ação, executando

medidas para garantir o interesse público, em regra existem
cinco fases do ciclo de políticas públicas, na formação da agenda,
formulação da política, tomada de decisão, implementação e
avaliação. (Para HOWLETT e RAMESH, 2013).
Esses programas e ações precisam ser estruturados de
maneira funcional e sequencial para tornar possível a produção
e organização do projeto. Esclarecido isso, o ciclo das políticas
públicas nada mais é que um processo que leva em conta, da
organização de ideias e ações. Conforme definição corrente,
políticas públicas são conjuntos de programas, ações e decisões
tomadas pelos governos, nacionais, estaduais ou municipais com a
participação, direta ou indireta, de entes públicos ou privados que
visam assegurar determinado direito de cidadania.
143
As políticas públicas são uma resposta do Estado às

necessidades do coletivo que, por meio do desenvolvimento de
ações e programas, objetivam o bem-comum e a diminuição da
desigualdade social, e o ciclo das políticas públicas nada mais é
que um processo que leva em conta que as políticas públicas tem
o dever: sejam elas para efetivar direitos sociais, ou implementar
políticas econômicas, direcionadas ao desenvolvimento. Assim, as
políticas são peças fundamentais para atingir o desenvolvimento
por possibilitar que um maior número de indivíduos da sociedade
possa participar do processo econômico e social. (BRASIL, 1988).
Desta forma as ações do Estado, como um todo devem ser
planejadas para uma única meta, o que demanda prestações com
o intuito de fomentar as transformações necessárias, estabelecer
os valores importantes ao desenvolvimento.
O Estado tem por finalidade propor ações preventivas diante
de situações de risco à sociedade por meio de políticas públicas,
visando analisar ações em escalas diferentes de gestão permite
identificar oportunidades, prioridades e lacunas, onde a situação
da realidade brasileira que, além de complexa. Apresenta enorme
diversidade natural, social, política e econômica que gera pressões
nos diversos níveis de gestão.
Segundo Saraiva (SARAIVA apud RONCARATTI, 2008, p. 4)
traz as principais características das políticas públicas: institucional,
oriunda do Estado positivado e legitimado, decisório que ocorre por
meio de decisões estruturadas, comportamental (vai além da mera
decisão, de forma a se materializar através de ações ou omissões e
causal que se fazem e geram efeitos políticos e sociais.
Conclui-se dentro que se verificou que o papel do poder

público é dá iniciativas de orientação para as empresas, de maneira
específica ao empreendedor individual que passa por necessidades
de apoio e ações governamentais em prol do seu desenvolvimento,
assim nesse processo requer a definição do problema, o plano de
144
metas e objetivos, e a construção de soluções, mas nem sempre

os atores conseguem alcançar o que se deseja na área decisória,
nem sempre há tempo ou recursos para tomada de decisões
estruturadas, fazendo se proceder todo e qualquer bem em função
do estado da sociedade através das políticas públicas brasileiras.
O Brasil, através da adoção de certas medidas, procura criar
um sistema jurídico e implementar políticas públicas que assegurem
a manutenção de sua biodiversidade e seu uso sustentável, ou
genericamente, preservar seus recursos naturais, não basta olhar
apenas para políticas públicas como algo distanciado de nossa
realidade, políticas públicas, se dará à medida que todos nós
estejamos engajados no sentido de quebra a lógica que está posta
sobre a égide do pensamento pragmático seja ele de direita ou de
esquerda, assim se fazendo os valores de deveres.
Entretanto, dado o caráter desigual das relações sociais que
se estabelecem na organização social capitalista, nesse sentido,
tendem a perpetuar as desigualdades sociais e reformas que visam
a garantir a igualdade de oportunidade, atendendo, desse modo,
aos ideais democráticos consagrados, no poder se defrontam e se
conciliam com certos interesses das classes dominadas.
Assim dentro do contexto nacional e mundial as políticas
públicas são extremamente importantes, pois caberá à mesma
despertar o gesto pela liberdade de espírito, a vontade de intervir
frente aos problemas de uma forma geral.
REFERÊNCIAS
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MODELOS E ALGUNS PROBLEMAS DE IMPLEMENTAÇÃO. Artigo
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146
- CAPÍTULO 9 -
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARTICIPATIVO NA GESTÃO
EDUCACIONAL DEMOCRÁTICA: A PESQUISA-AÇÃO ENQUANTO
MÉTODO DE INTERVENÇÃO
Marcelo Lima da Silva1

Brenda Thaise Cerqueira de Souza2
RESUMO
O artigo em questão expõe a proposta de trabalho pedagógico a ser

executada no âmbito da Secretaria Municipal de Educação de Glória
– BA, objetivando a elaboração e implementação do Planejamento
Estratégico Participativo da Gestão Educacional Democrática, por
meio da abordagem metodológica da pesquisa-ação, envolvendo
as coordenações setoriais do órgão da administração pública
municipal na elaboração de ações necessárias à resolução de
problemáticas que estejam comprometendo o alcance das metas do
Plano Municipal de Educação – lei nº 520/2015. O artigo é resultado
do curso de Especialização em Gestão Pública Municipal da
Universidade Federal do Vale do São Francisco – UNIVASF, pautado
nas teorias do Interacionismo Simbólico e na Pedagogia Histórico-
crítica, com o intuito de auxiliar a coleta, análise e interpretação de
dados e informações geradas durante a pesquisa-ação. O trabalho
parte do princípio de que o planejamento educacional democrático
fortalece a gestão, e que, dentre outras questões, deve identificar
as causas do desempenho insatisfatório das aprendizagens dos
educandos, observado através do Sistema de Avaliação da
1. Licenciado em Pedagogia pela Universidade do Estado da Bahia – UNEB/Campus VIII,
com Especialização em Pedagogia Histórico-crítica pela FACED/UFBA, atuando como
Coordenador Pedagógico da Rede de Educação do Estado da Bahia.
2. Possui graduação em Licenciatura plena em Química pelo Instituto Federal do Sertão
Pernambucano (2015). Foi bolsista do PIBID pela capes, na área de química/interdisciplinar do
Instituto Federal do Sertão Pernambucano. É especialista em Educação, Contemporaneidade e
Novas Tecnologias e atualmente é mestranda em Ciência dos Materiais pela Universidade Federal do
Vale do Rio São Francisco (UNIVASF).
147
Educação Básica – SAEB, e propor mecanismos de enfrentamento

às problemáticas do cotidiano.
Palavras-chave: Gestão participativa. Educação. Democracia.
1 A PROPOSTA DE TRABALHO
O Planejamento Estratégico Participativo é um instrumento

necessário em qualquer instituição pública educacional que
objetiva aperfeiçoar os processos pedagógicos, buscando sempre
eficácia, eficiência e efetividade na execução de ações estratégicas,
estabelecidas coletivamente pelo maior número possível de atores
envolvidos, como pressupõe o exercício da Gestão Educacional
Democrática.
A partir dessa perspectiva de análise, construímos a proposta
de trabalho em questão, cuja execução está referenciada na
metodologia da pesquisa-ação (THIOLLENT, 2011), enquanto aporte
metodológico científico-investigativo, relacionando às teorias
do Interacionismo Simbólico (BERGER, LUCKMANN, 2012) e da
Pedagogia histórico-crítica (SAVIANI, 2013), no intuito de conhecer,
compreender e modificar a cultura organizacional da Secretaria
Municipal de Educação de Glória – BA, utilizando, para isso, a
Análise Institucional (A. I.) como etapa que antecede a elaboração
e execução do Planejamento Estratégico Participativo, objetivando
solucionar problemáticas vivenciadas pelas Coordenações Setoriais
e que eventualmente estejam comprometendo a qualidade da
Gestão Educacional Democrática.
Diante da necessidade constante de aperfeiçoamento da
qualidade da educação pública, construímos a proposta de trabalho,
cuja execução deverá resultar na elaboração e implementação
do Planejamento Estratégico Participativo da Gestão Educacional
Democrática – não apenas enquanto produto a ser implementado,
mas enquanto método de trabalho a ser apreendido – com
princípios e diretrizes, objetivos, metas e ações estratégicas
148
necessárias e pretendidas pelos envolvidos na pesquisa. Os

procedimentos metodológicos devem levar em conta os princípios
e fins da educação nacional, previstos nos artigos 2º e 3º da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDBEN nº 9.394/1996,
visando identificar e corrigir equívocos existentes nos processos de
elaboração e execução dos planejamentos da Secretaria Municipal
de Educação.
Considerando a Gestão Educacional Democrática, a
proposta de trabalho pressupõe um estudo empírico-analítico nas
Coordenações Setoriais existentes, com levantamento de dados
e informações relevantes ao aperfeiçoamento das dimensões
pedagógicas, administrativas e estratégicas do planejamento
educacional (SANTOS, 2016), utilizando critérios e instrumentos
avaliativos que possibilitarão a definição de ações prioritárias,
tempos e espaços de realização, recursos necessários, bem como
responsáveis pela execução das ações durante o ano letivo,
compreendendo esse espaço de tempo enquanto curto prazo,
mas permitindo também a definição de temporalidade de médio
e longo prazo.
Compreendemos que a elaboração do Planejamento
Estratégico Participativo tem a capacidade de fortalecer a Gestão
Educacional Democrática, pois o processo de construção pressupõe
a participação de todos os atores educacionais que trabalham na
Secretaria Municipal em questão, tornando-os coautores de uma
proposta que objetiva o enfrentamento de situações-problemas e
o aperfeiçoamento dos processos de ensino-aprendizagem.
Sendo assim, partimos do entendimento de que o
Planejamento Estratégico Participativo da Gestão Educacional
Democrática é um instrumento basilar no desenvolvimento da
Educação Básica, que deve ser construído coletivamente a partir
da Análise Institucional (A. I.), o que possibilita o conhecimento
detalhado da realidade analisada, direcionando às intervenções
necessárias nos processos de planejamento e gestão da educação
pública municipal.
149
2 O QUE JUSTIFICA O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARTICIPATIVO

NA GESTÃO EDUCACIONAL DEMOCRÁTICA?
De acordo com o Índice de Desenvolvimento da Educação

Básica – IDEB, a pontuação observada no município nos anos iniciais
do ensino fundamental foi de 4,2; contudo, a meta projetada era
de 4,8. Em relação aos alunos do 9º ano a situação é ainda mais
preocupante; a pontuação observada foi 3,3 sendo que a meta era
4,7 (IDEB, 2017).
Quando analisamos a proporção de alunos do 5º ano que
aprenderam as competências adequadas à resolução de problemas
matemáticos, o município tem o quantitativo de apenas 8%, ou
seja, dos 76 alunos avaliados apenas 6 demonstraram aprendizado
adequado. Já a proporção observada nos alunos do 9º ano o cenário
agrava-se novamente: apenas 6%; mais precisamente 4 alunos dos
69 avaliados demonstraram ter aprendido o adequado1 à resolução
de problemas matemáticos.
No que diz respeito à competência de leitura e interpretação,
a Rede Municipal de Educação detém os seguintes dados:
dos 76 alunos avaliados no 5º ano apenas 15 demonstraram
possuir o aprendizado adequado, totalizando 20%; e dos 69
alunos avaliados no 9º ano, apenas 12 obtiveram o aprendizado
adequado, um quantitativo de apenas 18%. Vale destacar que a
meta para ser alcançada até 2022, segundo o Movimento Todos
Pela Educação, é garantir que no mínimo 70% dos educandos
alcancem a aprendizagem adequada para o ano de ensino em que
se encontram.
Outras problemáticas existentes na educação do município
são: analfabetismo, distorção idade-série, baixa qualidade da
formação docente inicial e continuada, currículos escolares
inadequados às realidades da educação do campo (80% dos
alunos do município vivem no campo, 20 das 23 escolas estão
1. O conceito de aprendizado adequado segue a Escala SAEB, estabelecida pelo comitê
científico do Movimento Todos Pela Educação, em quatro níveis em uma escala de
proficiência: insuficiente, básico, proficiente e avançado, sendo que aprendizado
adequado é o que se encontra nos níveis de proficiência e avançado.
150
localizadas em agrovilas e povoados), classes multisseriadas, falta

de infraestrutura das Unidades Escolares adequadas à oferta de
educação integral (e em tempo integral), além das taxas de evasão
e abandono escolar, que ainda é uma problemática expressiva,
principalmente nos anos finais do Ensino Fundamental e na
Educação de Jovens e Adultos – EJA. Tais problemas precisam ser
enfrentados com responsabilidade, de modo a garantir que os
educandos não sejam prejudicados em seus percursos formativos,
impossibilitando a construção de conhecimentos científicos
(clássicos e sistematizados) próprios do processo de escolarização,
em conformidade com a Pedagogia Histórico-crítica.
Na busca pelo equilíbrio entre objetivos e recursos
necessários ao aperfeiçoamento da qualidade da educação pública
municipal, o Planejamento Estratégico Participativo condizente com
a realidade, deve considerar a relação existente entre os Planos
Nacional, Estadual e Municipal de Educação – PNE, PEE, PME, os
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio – ODM, os Objetivos de
Desenvolvimento Sustentável - ODS, o Plano de Metas Compromisso
Todos Pela Educação, correlacionando-os com os recursos previstos
no Plano de Ações Articuladas – PAR, Plano Plurianual – PPA, Lei
de Diretrizes Orçamentárias – LDO, Lei Orçamentária Anual – LOA,
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE e Fundo
de Desenvolvimento da Educação Básica – FUNDEB, enquanto
instrumentos de planejamento orçamentários e financiamento da
educação.
Considerando a situação descrita, justifica-se a elaboração
coletiva de um Planejamento Estratégico Participativo a partir
da Análise Institucional (A. I.), objetivando a identificação e
enfrentamento das problemáticas existentes e fortalecimento da
Gestão Educacional Democrática, pois a cultura organizacional
da Secretaria Municipal de Educação – composta por Técnicos
Educacionais que desenvolvem identidades individuais e coletivas
nas interações vivenciadas nos processos pedagógicos – necessita
de aperfeiçoamento, assim como as identidades, corroborando
o pensamento de LAPASSADE (2005, p. 21): “A identidade, assim
151
construída, permanece frágil, é sempre inacabada, sempre

a reconstruir e a manter, como as instituições”.
Nesse sentido, temos a seguinte problemática a ser
analisada na execução da proposta de trabalho: Quais as
contribuições do Planejamento Estratégico Participativo ao
aperfeiçoamento da Gestão Educacional Democrática? A partir
da realização do trabalho pretendido, teremos conhecimentos
substanciais sobre a problemática que norteia o presente trabalho,
partindo da compreensão do planejamento estratégico enquanto
o “planejamento que leva em conta dificuldades, potencialidades
e oportunidades no momento de definir como atuar na realidade
concreta da situação em questão”. (SANTOS, 2016, p. 6).
3 INTENÇÕES DA PROPOSTA DE TRABALHO
Como a proposta de trabalho será realizada na perspectiva

metodológica da pesquisa-ação, se faz necessário dividirmos os
objetivos em: objetivos de conhecimento, com foco na produção
do conhecimento científico sistematizado; e objetivos de ação, com
a responsabilidade do estabelecimento e realização de práticas
interventivas, no que diz respeito ao enfrentamento e superação
de entraves, partindo diagnóstico da realidade; são eles:
3.1 Objetivos de Conhecimento

•
• Conhecer as principais problemáticas existentes nos
processos de elaboração e implementação dos planejamentos da
Secretaria Municipal de Educação – Coordenações Setoriais;
• Analisar criticamente as práticas de gestão
pedagógica, administrativa e financeira da Secretaria Municipal
de Educação;
• Compreender os processos de elaboração e
execução do Planejamento Estratégico Participativo e sua relação
com o exercício da Gestão Educacional Democrática;
152
3.2 Objetivo de Ação
Elaborar o Planejamento Estratégico Participativo da Gestão

Educacional Democrática, de caráter permanente e dinâmico (sem
antagonismos), com princípios, diretrizes, objetivos, metas e ações
estratégicas a serem executadas, visando corrigir as problemáticas
diagnosticadas;
• Desenvolver uma metodologia de trabalho para a
elaboração e execução do Planejamento Estratégico Participativo
por meio da Gestão Educacional Democrática;
• Acompanhar, monitorar e avaliar a formulação e
implantação do Planejamento Estratégico Participativo;
4 AS TEORIAS QUE FUNDAMENTAM A PRÁTICA
Para alcançarmos os objetivos de conhecimento e da ação

da proposta de trabalho, utilizaremos as referências teóricas
descritas a seguir, por acreditarmos serem as mais apropriadas ao
desenvolvimento das ações pretendidas, estabelecendo uma relação
dialética entre os conhecimentos sistematizados e as intenções da
proposta; vejamos.
A pesquisa-ação, enquanto estratégia de pesquisa, leva
em consideração os interesses da coletividade, onde os atores
envolvidos buscam identificar problemáticas, formular e executar
estratégias de enfrentamento, considerando critérios definidos pelo
grupo, objetivando a superação dos obstáculos existentes. Nesse
sentido, a interação entre o pesquisador e os participantes – atores
envolvidos – torna-se condição sine qua non ao alcance dos objetivos
de conhecimento e ação, como bem destaca THIOLLENT, (2011):
Um dos principais objetivos dessas propostas consiste em dar aos

pesquisadores e participantes os meios de se tornarem capazes
de responder com maior eficiência aos problemas da situação
em que vivem, em particular sob forma de diretrizes de ação
transformadora. Trata-se de facilitar a busca de soluções aos
problemas reais para os quais os procedimentos convencionais
têm pouco contribuído. (p. 14)
153
É justamente por causa da perspectiva da interação inerente

à pesquisa-ação, que utilizaremos a teoria do Interacionismo
Simbólico no desenvolvimento do projeto, a partir das obras A
Construção Social da Realidade de Peter Berger e Thomas Luckmann
(2012) e A Representação do Eu na Vida Cotidiana de Erving
Goffman (2009). O Interacionismo Simbólico é uma corrente teórica
que surgiu no início do século XX na Escola de Chicago, criada por
G. H. Mead e Herbert Blumer, que trata de questões da psicologia
social, tendo como ideia central as pessoas como produtoras de
suas próprias ações e significações, onde as interações do mundo
material tem um “sentido” próprio para cada ator social de acordo
com o contexto. (LAPASSADE, 2005).
As interações vivenciadas por um grupo no ambiente
trabalho – neste caso, a Secretaria Municipal de Educação –
resultam em significações que moldam as identidades, que por sua
vez está relacionada ao self (eu), composto por dois aspectos: um
subjetivo, próprio do ator social que inicia a ação; e outro objetivo,
sendo este a visão que os outros percebem de nós. O ambiente
de trabalho é uma realidade interpretada pelos atores do grupo,
dotada de sentidos subjetivos, pois no ambiente de “trabalho minha
consciência é dominada pelo motivo pragmático, isto é, minha
atenção a este mundo é principalmente determinada por aquilo
que estou fazendo, fiz ou planejo fazer nele”. (BERGER, LUCKMANN,
2012, p. 39) Nesse sentido, essa corrente teórica da psicologia
social possibilita uma análise e interpretação de como acontecem
às relações interpessoais e suas implicações nos processos de
planejamento e gestão educacional.
Os trabalhos embasar-se-ão na natureza fenomenológica
da educação enquanto trabalho não material, pautado na
perspectiva da Pedagogia Histórico-crítica, compreendendo o
trabalho educativo enquanto o ato de produzir intencionalmente
a natureza humana, utilizando como matéria-prima o saber
objetivo produzido historicamente pela humanidade, subsidiados
pelo aporte filosófico do materialismo histórico-dialético. A
Pedagogia Histórico-crítica fundamentará os trabalhos educativos
154
a serem planejados e implantados na Secretaria Municipal de

Educação durante a pesquisa, como medida de sistematização dos
conhecimentos elaborados ao longo dos anos através dos processos
de desenvolvimento científico que vivenciamos, sobretudo com
ênfase na contemporaneidade pós-moderna, com utilização de
Tecnologias da Informação e Comunicação – TIC’s.
Compreendemos que os atores sociais são em grande
medida, produtos e produtores de contextos históricos, por meio
das interações. Sendo assim, associações e assimilações entre
práticas e teorias devem existir por possibilitarem uma melhor
compreensão de si e, por conseguinte, do universo social concreto
e simbólico em que vivemos. Partindo dessa perspectiva, a
elaboração coletiva do Planejamento Estratégico Participativo da
Gestão Educacional Democrática, enquanto ação que implicará
em novos desdobramentos, novas ações transformadoras de
realidades indesejadas, é que os trabalhos serão fundamentados
nas teorias do Interacionismo Simbólico, Pedagogia Histórico-
crítica e a Pesquisa-ação enquanto proposta metodológica, mas,
as práticas cotidianas devem ser tratadas como suporte para o
desenvolvimento de perspectivas teóricas, de modo a evidenciar
a relação de cumplicidade e complementaridade existente entre
teoria e prática, como bem expressa SAVIANI (2013):
Quando entendemos que a prática será tanto mais coerente

e consistente, será tanto mais qualitativa, será tanto mais
desenvolvida quanto mais consistente e desenvolvida for a teoria
que a embasa, e que uma prática será transformada à medida que
exista uma elaboração teórica que justifique a necessidade da
sua transformação e que proponha as formas da transformação,
estamos pensando a prática a partir da teoria. Mas é preciso
também fazer o movimento inverso, ou seja, pensar a teoria a
partir da prática, porque se a prática é o fundamento da teoria,
seu critério de verdade e sua finalidade, isso significa que o
desenvolvimento da teoria depende da prática. (p. 91)
Pois bem, visto que a pesquisa-ação implica na execução

de atividades estrategicamente pensadas coletivamente para
serem mecanismos de transformações a partir da observação
155
empírica, pretendemos articular o referencial teórico apresentado

à construção e execução do Planejamento Estratégico Participativo
da Gestão Educacional Democrática, com foco no alcance das metas
do Plano Municipal de Educação – lei nº520/2015, que por sua vez
foi construído em consonância com os Planos Nacional e Estadual
de Educação – PNE e PEE. Acreditamos que as teorias apresentadas
são adequadas à realização do projeto em questão, permitindo o
estabelecimento de uma relação dialética entre os objetivos da
proposta e o aporte teórico utilizado.
5 O CAMINHO A SER TRILHADO
A metodologia enquanto disciplina instrumental que

explicita a trajetória da pesquisa é condição indispensável à prática
científica; suporte para o pesquisador conduzir os trabalhos
pretendidos na realização da mesma, sob pena de estar cometendo
irresponsabilidade caso não a tenha claramente definida,
explicitando ausência de comprometimento com o desenvolvimento
da ciência, pois “poucas coisas cristalizam incompetência mais
gritante do que a despreocupação metodológica”. (DEMO, 1995,
p. 59).
Configurando-se enquanto pesquisa de natureza aplicada,
utilizaremos estrategicamente a abordagem metodológica da
pesquisa-ação, por essencialmente envolver todos os atores
do coletivo analisado, de forma cooperativa, na identificação e
enfrentamento de problemas específicos. Quanto à forma de
abordagem, configura-se como pesquisa qualitativa, considerando
a dinâmica entre mundo real e os sujeitos sociais, objetivando
o aprimoramento permanente da práxis cotidiana, de forma
sistematizada e fundamentada teórica e empiricamente. É
uma pesquisa descritiva-explicativa, que utiliza a Análise
Institucional (A.I.) como base para a elaboração, implementação,
acompanhamento, monitoramento e avaliação do Planejamento
Estratégico Participativo da Gestão Educacional Democrática.
N a e l a b o ra çã o, d eve m o s p a r t i r d o s s e g u i nte s
156
questionamentos: onde estamos? para onde queremos ir? como

chegar lá? Essas perguntas terão desdobramentos, resultando na
construção de outras essenciais ao conhecimento da realidade; são
elas: quais as principais problemáticas? quais as causas e efeitos?
quais as ações de enfrentamento praticadas? quais as medidas
corretivas necessárias? o que precisa mudar? para quê mudar?
como causar a mudança? qual o investimento necessário? Qual o
retorno esperado?
No processo de investigação e coleta de dados, utilizaremos
observações, entrevistas e aplicação de questionários. As
observações dar-se-ão de três formas: de maneira simples, sem
intervenções; participante, vivenciando o cotidiano do grupo
pesquisado; e de caráter sistemática, com a elaboração de um
roteiro de observação. As entrevistas acontecerão de maneira
focalizada e estruturada, mediante a formulação de perguntas
que gerem dados relevantes à investigação. Os questionários,
aplicados por meio do Google Formulários, terão perguntas abertas
e fechadas, com o intuito de conhecer as opiniões, sentimentos,
expectativas e situações vivenciadas pelo grupo pesquisado (GIL,
1999), subsidiando a construção do Planejamento Estratégico
Participativo.
O município onde será executada a proposta de trabalho
dispõe de um sistema que possibilita planejar, acompanhar e
avaliar as atividades da Secretaria Municipal de Educação. CONVIVA
Educação, uma plataforma virtual que permite em um só ambiente
analisar, planejar, implementar e monitorar as ações da Secretaria
de Educação. O sistema CONVIVA Educação é uma iniciativa da
União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – UNDIME,
em parceria com treze institutos e fundações e conta com o apoio
do Conselho Nacional de Secretários de Educação – CONSED e da
União Nacional dos Conselhos Municipal de Educação – UNCME.
Através da plataforma CONVIVA Educação, teremos um
Diagnóstico da Gestão da Educação Municipal – DGEM, realizado
por meio de questionários que analisam quatro dimensões: ético-
política, pedagógica, estratégica e administrativa. Esse diagnóstico,
157
associado às observações, entrevistas e questionários do Google

Formulários descritos anteriormente, assim como dados de
avaliação externa (SAEB, INEP, IDEB e Qedu), serão analisados e
interpretados criticamente pelo coletivo da pesquisa, gerando
compreensões para a elaboração do planejamento.
O Planejamento Estratégico Participativo da Gestão
Educacional Democrática, elaborado por meio da plataforma
CONVIVA Educação, permite a sistematização de dados e
informações disponibilizadas nos portais do MEC, INEP, FNDE,
QEdu, Todos Pela Educação, Busca Ativa Escolar, Fora da Escola
Não Pode, Trajetória Escolar , além de outras plataformas virtuais
que podem e devem subsidiar à construção dos planejamentos da
gestão educacional; alguns inclusive com importação e exportação
de dados, como é o caso do Educacenso – INEP.
A formação continuada dos Técnicos Educacionais é uma
das etapas da execução da proposta de trabalho, que implica
na mudança da cultura organizacional da Secretaria Municipal
de Educação; envolve processos de identidade que demandam
recursos formativos: presencial e virtual. Além de encontros
presenciais, tratando dos fundamentos teórico-metodológicos
da pesquisa-ação, utilizaremos as Tecnologias da Informação e
Comunicação – TIC’s; Google Sala de Aula (Google Classrom),
um ambiente virtual de aprendizagem que permite “encontros
à distância” e desenvolvimento de conhecimentos teóricos que
subsidiam a práxis.
Com o diagnóstico analisado e interpretado pelos
Coordenadores Setoriais da Secretaria, construiremos o
planejamento utilizando alguns instrumentos, a saber: a matriz
SWOT, também conhecido como questionário FOFA – Forças,
Obstáculos, Fraquezas e Ameaças, onde descreveremos as forças, as
oportunidades, as fraquezas e as ameaças da instituição; o gráfico
de GANTT, enquanto instrumento que possibilita monitorar o
andamento das ações planejadas; a matriz RACI, também conhecida
como matriz de responsabilidades e o ciclo PDCA.
O método da pesquisa-ação pressupõe a interatividade do
158
coletivo onde se realiza a pesquisa, fazendo com que os envolvidos

sejam coautores e transformadores da realidade que se pretende
reconfigurar, tendo como principais características enquanto
estratégia metodológica:
a) Há uma ampla e explícita interação entre pesquisadores e

pessoas implicadas na situação investigada;
b) desta interação resulta a ordem de prioridade dos problemas
a serem pesquisados e das soluções a serem encaminhadas sob
forma de ação concreta;
c) o objeto de investigação não é constituído pelas pessoas e sim
pela situação social e pelos problemas de diferentes naturezas
encontrados nesta situação;
d) o objetivo da pesquisa-ação consiste em resolver ou, pelo
menos, em esclarecer os problemas da situação observada;
e) há, durante o processo, um acompanhamento das decisões, das
ações e de toda a atividade intencional dos atores da situação;
f) a pesquisa-ação não se limita a uma forma de ação (risco
de ativismo): pretende-se aumentar o conhecimento dos
pesquisadores e o conhecimento ou “nível de consciência” das
pessoas e grupos considerados. (THIOLLENT, 2011, p. 22-23)
Considerando as características descritas, o Planejamento

Estratégico Participativo da Gestão Educacional Democrática, por
sua importância e abrangência, deverá ser elaborado, implantado,
monitorado e avaliado por todos os participantes na execução da
proposta de trabalho, partindo da definição das maiores tarefas
a serem executadas de maneira democrática, disciplinada e
organizada, visando à resolução dos problemas existentes.
Sintetizando, a Análise Institucional (A.I.) é a primeira
etapa da execução da pesquisa, com utilização de questionários,
observações, entrevistas – enquanto instrumentos de coleta de
dados – e produção de relatório técnico-científico, que servirá de
base para a segunda etapa: elaboração do planejamento por meio
da Plataforma CONVIVA Educação. Nesta etapa, após identificar
as potencialidades e limitações do grupo pesquisado, levando em
conta aspectos técnicos, financeiros, humanos, infraestrutura,
dentre outros que se revelarem relevantes durante a primeira etapa,
deveremos definir os princípios, diretrizes, objetivos, metas, ações
estratégicas e recursos necessários que constarão no planejamento.
159
Levando em conta o caráter multidimensional dos processos

pedagógicos, administrativos e financeiros existentes em qualquer
Rede Municipal de Educação, e que esses processos são fatores
determinantes na qualidade dos objetivos de aprendizagem e
desenvolvimento, se faz necessária a execução da proposta de
trabalho em questão, enquanto subsídio à melhoria da educação
pública vivenciada no município de Glória/BA.
Considerando ainda que a Gestão Educacional e Executiva do
município assumiu a responsabilidade de pensar e executar políticas
públicas educacionais há dois anos - 2017, e que ainda teremos dois
anos até o final da atual gestão do governo municipal, acreditamos
ser de extrema relevância a construção coletiva do Planejamento
Estratégico Participativo da Gestão Educacional Democrática,
destacando assim o compromisso dos envolvidos na execução e
implantação da proposta com a educação pública municipal.
A Gestão Educacional se fortalece com a construção do
planejamento participativo, possibilitado o alcance de metas e
objetivos definidos no coletivo da Secretaria Municipal de Educação,
em consulta aos gestores e professores; com isso, acreditamos que
podemos promover a melhoria da qualidade da educação pública
de forma satisfatória.
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161
- CAPÍTULO 10 -
APONTAMENTOS SOBRE ECONOMIA CRIATIVA: UMA ANÁLISE
DA ASSOCIAÇÃO UNIDOS DA CANABRAVA DA CIDADE DE SANTA
BRÍGIDA-BA
Marcos da Silva Nascimento1

RESUMO
A pesquisa que ora apresentamos buscou compreender aspectos

conceituais sobre Economia Criativa e sua prática diária, analisando
a utilização da mesma pela Associação Unidos da Canabrava, em
Santa Brígida-BA. Economia Criativa é um caminho cria novas
perspectivas para o conceito de consumo. É através dela que o
mercado tende a se moldar para o assim chamado consumo verde,
tendo em vista as grandes transformações do Meio Ambiente e
a alimentação livre de agrotóxicos e pesticidas. É cada vez mais
perceptível o aumento do número de instituições que realizam
campanhas para que as pessoas passem a preservar o meio
ambiente. Nisso, mostramos que pode esta pode ser um novo nicho
para o desenvolvimento do associativismo em uma comunidade
rural, haja vista que agrega preservação com agroecologia. Para
a coleta de dados, foram realizadas pesquisas exploratórias de
cunho quali-quantitativa com aplicação de questionário, por
considerá-las eficientes para o pleno resultado. A partir dos dados
coletados, foram identificados problemas que dificultam o avanço
1. Graduado em Administração, pela Faculdade Sete de Setembro (FESETE, 2014) em
Licenciatura Plena em Pedagogia, pela Universidade Federal de Alagoas (UFAL, 2017),
Concluinte do Curso de Especialização em Gestão Municipal pela Universidade Federal
do Vale do São Francisco (UNIVASF, 2019). E-mail para contato: marcoscaze07@gmail.
com;
educação e gestão educacional. E-mail para contato: andredefarias@hotmail.com;
162
da comunidade, como o processo de fabricação e distribuição dos

produtos. Porém, apontamos possíveis soluções que o município
de Santa Brígida poderia fazer para resolver alguns problemas. Os
resultados apresentados serão de grande valia para a associação
e contribuirão para seu fortalecimento.
Palavras Chave: Sustentabilidade. Economia Criativa. Mercado.
1 INTRODUÇÃO
Com o objetivo de solucionar problemas de transtornos em

uma estrutura ambiental que as ações desordenadas têm causado
e que podem se tornar irreversíveis, é que a economia criativa
busca encontrar soluções eficientes com cuidados específicos
do que ainda resta da natureza. Partindo desse pressuposto,
o conceito de economia criativa tem aproveitado os recursos
naturais e sem grande valor agregado, para criar novas propostas,
maximizando potenciais, aproveitando o mercado e contribuindo
para o desenvolvimento econômico e social da sociedade. Entre as
diversas formas de economia criativa temos aquelas que surgem das
organizações de agricultores familiares através do associativismo
e do cooperativismo.
Entre esses que se juntaram para desenvolver aspectos de
economia criativa estão os associados da Associação Unidos da
Canabrava, lócus dessa pesquisa, localizada no município de Santa
Brígida, Estado da Bahia. Os mesmos por terem em sua comunidade
grandes produções de Umbu3, viram nesse fruto a geração de
renda para seus associados. O Umbuzeiro é uma árvore sagrada
para o homem do Semiárido porque demonstra força e resistência,
durante todo o período de estiagem. Sua colheita ocorre entre
novembro e março, quando as muitas árvores espalhadas pela
3. Spondias tuberosa, popularmente conhecido como umbuzeiro, é uma árvore de
pequeno porte (mede até seis metros de altura), pertencente à família das anacardiáceas,
de copa larga (até quinze metros de largura), oriunda do bioma Caatinga e muito
encontrada no Semiárido Brasileiro, que tem sua floração e frutos no período entre
novembro e março.
163
Caatinga estão carregadas de frutos e começa a derrubá-los. Os

frutos do Umbuzeiro serve tanto para alimentação animal quanto
para geração de renda das famílias, sendo também matéria de várias
reportagens jornalísticas, como a Figura 1, que foi retirada de uma
reportagem do Jornal Nacional exibida em 11 de março de 2017.
Figura 1: Sertanejo catando o Umbu na época da colheita
Fonte: Reportagem do Jornal Nacional em 11 de março de 2017 – disponível em:

https://globoplay.globo.com/v/5718216/
Nesse contexto, a referida pesquisa traz em seu enredo

possibilidades do desenvolvimento econômico de uma associação
na produção de doces a partir do Umbu, atrelando a valorização
econômica da região ao contexto social, comercial, sustentável e
de subsistência para os produtores, agregando valor ao referido
produto, maximizando sua comercialização e contribuindo para o
desenvolvimento econômico local.
Com o mercado em ascensão e os recursos naturais cada vez
mais escassos devido à grande utilização para criação de produtos
cada vez mais inovadores, é necessário que haja investimento
e foco em uma nova proposta rentável e com isso, investir nas
possibilidades de comercializar subprodutos a partir de um produto
barato, de fácil acesso e de grande potencial. Sendo assim, o
164
valor agregado pode trazer resultados surpreendentes para os

cooperados.
As possibilidades de se lançar ao mercado um produto
com valor agregado para os consumidores a partir do conceito
sustentável, pode acarretar em um grande sucesso, pois para
Albuquerque (2009, p. 92), o processo produtivo, ao pretender
ser sustentável deve levar em conta a relação entre eficiência e
eficácia econômica.
A utilização de produtos cada vez mais escassos na natureza
dentro do novo nicho de mercado (economia criativa), mostra
seu grau de importância, pois é esse novo potencial que contribui
para o cuidado e a renovação do ambiente, de maneira que ajuda
no desenvolvimento sustentável ambiental e contribui para o
desenvolvimento cooperativo e econômico onde a produção é
realizada.
O desenvolvimento econômico nesse novo nicho estrutura-
se de maneira eficaz sob a óptica de uma nova visão responsável
e lucrativa. Sendo assim, a produção, principalmente do doce de
umbu (produto principal produzido na comunidade de Canabrava)
pode ser considerada um bom investimento visto da grande
possibilidade de colheita do fruto, bem como do armazenamento
refrigerado de suas polpas para processo futuro, pois a colheita é
sazonal.
Moreira (2004) diz que do ponto de vista operacional o
estoque permite certas economias na produção, mas nem sempre
são necessárias, depende do segmento de mercado e também
regulam as diferenças de ritmo entre os fluxos principais de uma
empresa, mormente se ela for do ramo industrial.
Desse modo, a produção sustentável surge como novo
entrante no mercado, sendo necessário o cuidado com a
comercialização visto que a produção é artesanal e acaba gerando
no consumidor o encanto, inicialmente, e consciência de estar
comprando algo sem resíduos de agrotóxicos ou pesticidas, criando
o sentimento de que está consumindo algo que contribui para o
cuidado com o meio ambiente.
165
É dentro dessa abordagem que as maneiras criativas devem

ser aproveitadas em sua totalidade pois a sociedade cada vez mais
necessita de inovações, e inovar cuidando do que é importante que
é o ambiente, traz uma perspectiva maior de possibilidades quando
o foco é as diversas maneiras criativas de preservação.
A pesquisa foi realizada na Associação Comunitária de
Produtores e Produtoras Rurais “Unidos Por Canabrava”, localizada
no Sítio Comunidade Canabrava, na cidade de Santa Brígida-BA.
Objetivando uma análise do contexto econômico das famílias
locais a partir da subsistência, verificando as possibilidades de
sobrevivência daquela localidade.
2 PROBLEMÁTICA
Entende-se que a economia mundial na atualidade passa

por constantes transformações e para que haja o acompanhamento
desse processo se faz necessário analisar as possibilidades a partir
de uma nova estrutura de apoio a economia em seus amplos
formatos, tanto no processo macro quanto no processo micro
de diversas regiões. Busca-se pois, dessa maneira, entender que
recursos naturais simples, porém com grande potencial para
elaboração de produtos podem ser comercializado e contribuir
para o desenvolvimento de uma parte considerável de pessoas,
agregando valor aos produtos a partir de outros mecanismos de
produção.
A partir do momento que são criadas as possibilidades
de uma nova demanda abrem-se caminho para segmentos da
produção de novos produtos a partir da matéria prima, adotando
o foco no potencial cooperativo e lançando-se no contexto do
mercado ampliado da Economia Criativa. Esses incentivos servem
para fomentar na comunidade o sentimento de pertencimento,
que juntamente com a ação recebida (seja governamental ou
através de Organizações) fomentará novas formas de produção. São
necessários incentivos que ajude a comunidade a se desenvolver,
166
tornando-os estáveis tanto no sustento, quanto na postura

econômica, gerando renda e desenvolvimento local.
O aproveitamento do potencial dos artesãos na sua
linha produtiva ajuda a agregar valor ao produto e cria novas
estruturas para futuras demandas, em função do segmento gerado,
criando mecanismos que desenvolvam esse potencial, além do
entendimento sobre cooperativismo dentro da comunidade de
Canabrava, que só será possível com o advento de resultados que
comprovem a possibilidade de melhoria e geração de renda.
A pesquisa busca entender as possibilidades de
desenvolvimento da comunidade a partir da seguinte pergunta:
Como o desenvolvimento da Associação Unidos da Cana Brava na
cidade de Santa Brígida é possível através da venda dos produtos
e subprodutos derivados do umbu?
3 JUSTIFICATIVA
No segmento das grandes transformações econômicas

em que os países vêm passando, bem como a necessidade de
adaptarem-se as novas tendências que se ampliam de maneira
desmedidas, sejam elas agrária, industrial ou indicadores
econômicos que passam todas as perspectivas a partir da utilização
de fontes renováveis, é preciso pensar num nicho de produção
que pouco explore, preserve o meio ambiente e que gere renda
de forma sustentável.
Nisso, além de manter o homem no campo, deixando de
se sentir atraído pela propaganda dos grandes centros urbanos,
produzindo, o mesmo ainda ajuda na oxigenação da economia
local, ao utilizar de fontes renováveis da natureza para compor seu
produto lançado ao mercado.
Nas figuras 2 e 3 podemos observar dois momentos da
produção: a recepção do produto in natura trazido pelos associados
para o espaço de processamento e o processamento dos frutos do
umbuzeiro.
167
Figura 2: recepção dos produto in natura
Fonte: Arquivo Pessoal, 2017.
Figura 3: processamento dos frutos do umbuzeiro
Fonte: Arquivo Pessoal, 2017.

4 METODOLOGIA
Essa pesquisa traz em seu contexto abordagens

metodológicas pertinentes ao que se buscou ao longo de sua
168
aplicação. A proposta dela é descobrir se existe a possibilidade de

associados e suas famílias que produzirem subsistência suficiente
para o desenvolvimento da Associação Unidos de Canabrava, no
município de Santa Brígida-BA, através da produção do doce de
umbu, como já explicado anteriormente.
Para tanto, buscou-se ampliar o horizonte metodológico
a partir de uma abordagem que envolvesse os diversos atores
dessa empreitada, entendendo que, nas palavras de Oliveira
(2005, p. 28) a metodologia seria “o processo, onde se concentram
diferentes métodos, técnicas e materiais, tanto laboratoriais
como instrumentos e equipamentos para coleta de dados no
campo”. Entendimento esse seguido por Bruyne (1991, p. 29), de
que a metodologia “é a lógica dos procedimentos científicos em
sua gênese e em seu desenvolvimento que não se limita a um
procedimento apenas metódico ou de medida dos procedimentos
de natureza cientifica”.
Afirma ainda Bruyne (1991, p. 29) que a metodologia deve
ajudar a explicar não apenas os produtos da investigação científica,
mas principalmente seu próprio processo, pois suas exigências não
são de submissão estrita a procedimentos rígidos, mas antes da
fecundidade na produção dos resultados.
4.1 Delimitação da pesquisa
A pesquisa é a maneira em que se busca o entendimento

necessário para perguntas frequentes sobre determinados
assuntos e também para grandes descobertas. Com isso, pode ser
conceituada como “um procedimento intelectual para adquirir
conhecimentos pela investigação de uma realidade e busca de novas
verdades sobre um fato objeto e problema”, segundo (FACHIN,
2001, p. 123).
Nesse contexto, foi buscou-se realizar pesquisa documental,
investigando em documentos apresentados pelos envolvidos com
a Comunidade, sendo esses envoltos como sendo fontes primárias,
haja vista seu ineditismo e, segundo (LAKATOS E MARCONI, 2010,
169
p. 157) “a característica da pesquisa documental é que a fonte

de coleta de dados está restrita a documentos, escritos ou não,
constituindo o que se denomina de fontes primárias”.
Só foi possível entender os contornos das dificuldades
enfrentados pela Comunidade quando passamos a conhecer os
processos produtivos, e isso se deu devido à visitas frequentes a
Comunidade da Canabrava, no período da pesquisa de campo, a
qual nos foi mostra a dinâmica produtiva.
Utilizamos também a abordagem de revisão bibliográfica
para aprofundamento do referencial sobre o conteúdo em
observação. Utilizando livros, revistas e panfletos, além de sites
sobre o assunto, trabalhos acadêmicos impressos, digitais, bem
como artigos científicos.
Para concretização da coleta de dados optou-se por seguir o
método exploratório-descritivo, que possui características definidas.
De modo como foi a realização da coleta de dados, entende que
esse tipo de pesquisa é exploratória tendo em vista a participação
ativa do pesquisador na associação, havendo a necessidade de
visitas constante aquela Comunidade/Associação.
Para Lakatos e Marconi (2010), a pesquisa exploratória:
São investigações de pesquisa empírica cujo objetivo é a

formulação de questões ou de um problema, com tripla finalidade:
desenvolver hipóteses, aumentar a familiaridade do pesquisador
com um ambiente, fato ou fenômeno, para realização de uma
pesquisa futura mais precisa, ou modificar e clarificar conceitos.
(LAKATOS E MARCONI, 2010, p. 171).
A pesquisa seguiu dois caminhos empíricos: O primeiro as

visitas ao lócus em dias alternados, para que houvesse o encontro e
o entendimento de que se tratava o projeto. No segundo momento,
para observação de como os trabalhos eram realizados, com o
objetivo de entender como era a fabricação do doce.
A partir dessas abordagens em um conjunto de ideias
conclusivas a respeito de métodos a serem adotados, percebeu-se
a necessidade de adotar maneiras congruentes que contextualize
170
e der embasamento para o estudo aqui apresentado, de maneira

que a pesquisa possa ser detalhada. E para que isso se tornasse
possível fez-se necessário a adoção de varáveis do tipo qualitativas
e quantitativas.
Para Minayo (2001, p. 22), “a pesquisa qualitativa trabalha
com o universo de significados, motivos, aspirações, crenças,
valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais profundo
das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser
reduzidos à operacionalização de variáveis”.
E assim, (FACHIN 2001, p. 11) assegura que O conhecimento
científico pressupõe uma aprendizagem superior. Ele se caracteriza
pela presença do acolhimento metódico e sistemático dos fatos e
da realidade sensível. Por meio da classificação, da comparação, da
aplicação dos métodos, da análise e síntese, o pesquisador extrai
do contexto social, ou do universo, princípios e leis que estruturam
um conhecimento rigorosamente válido e universal.
As abordagens escolhidas para definir o resultado dessa
pesquisa, foram de importâncias significativas para o conhecimento
da produção de subprodutos a partir do fruto do umbuzeiro voltada
diretamente para o novo nicho de mercado em um segmento da
economia.
Para que fossem realizados levantamentos de dados e seus
possíveis resultados o conceito de universo teve que ser levado em
consideração, pois é a partir desse conceito que as informações são
compreendidas de acordo com o perfil traçado dos indivíduos e da
sua localidade, e assim, entende-se que “amostra é um subconjunto
do universo ou da população, por meio do qual se estabelecem ou
se estimam as características desse universo ou população.” (GIL,
p. 100, 1999).
A população do lócus é composta por vinte e seis associados,
não sendo necessária à coleta de informações em sua totalidade,
pois foi retirada uma amostra de apenas 12 pessoas, visto que esses
participam da produção diretamente.
Sendo assim o universo dessa pesquisa foi considerado
pequeno em virtude de se pesquisar apenas um determinado
171
grupo, sem que houvesse abrangência dos demais produtores.

Quando essa amostra é rigorosamente selecionada, os
resultados obtidos tendem a aproximar-se bastante dos auferidos
se todos os elementos do universo fossem pesquisados. E, com o
auxílio de procedimentos estatísticos, torna-se possível até mesmo
calcular a margem de segurança dos resultados obtidos (GIL, 2010,
p. 109).
Pelo fato de se buscar nessa pesquisa pela qualidade e
por métodos estatísticos, esse tipo de pesquisa é tratado de uma
maneira mais compreensiva para os objetivos que se desejam
atingir.
Por fim, Gil (2008, p. 96) afirma que “os resultados obtidos
numa pesquisa a partir de amostras não são rigorosamente
exatos em relação ao universo de onde foram extraídas. Esses
resultados apresentam sempre um erro de medição, que diminui
na proporção em que aumenta o tamanho da amostra”. Nesse
caso, a ocorrência mais comum é a seleção da amostra com base
no julgamento do próprio pesquisador. Ele seleciona os membros
do grupo, organização ou comunidade que julgar mais adequados
para fornecer repostas ao problema proposto.
4.2 Análise de dados
Após a explanação conclusiva do método a ser aplicado na

pesquisa em questão, coletou-se todas as informações necessárias
para uma análise eficiente e a possibilidade de interpretação dos
dados, conseguindo dessa maneira as respostas aos referidos
objetivos propostos anteriormente.
Lakatos & Marconi (2001, p. 31) afirma que “uma análise
mais completa exige não só a evidência das partes principais do
texto, mas também a indicação de quais delas se relacionam com
o tema ou hipótese central”. Gil (1999, p. 168) apoia dizendo que
“a análise tem como objetivo organizar e sumariar os dados de
forma tal que possibilitem o fornecimento de respostas ao problema
proposto para investigação”.
172
5 ANÁLISE DOS RESULTADOS
As apresentações dos resultados obtidos através da pesquisa

serão descritos a seguir, bem como suas análises através dos dados
que foram coletados através da utilização de questionários apenas
com os produtores do doce do umbu na Associação.
5.1 Caracterização da Associação Unidos da Canabrava
A Associação Unidos da Canabrava encontra-se no

subterritório dos municípios de Jeremoabo-BA e Santa Brígida-BA,
sendo composta por famílias residentes nas comunidades de Tanque
de Cima (distante 54 km da sede de Canabrava), que possui partes
das terras no município de Jeremoabo-BA e no município de Santa
Brígida-BA, distante 48 km da sede de Jeremoabo e 23 km da sede
de Santa Brígida. Situa-se geograficamente próximas, de acesso
fácil entre elas, possuindo condições naturais semelhantes, embora
se perceba a ação clara de investimento pelo município de Santa
Brígida com efetiva ação pública municipal e nenhum investimento
por parte de Jeremoabo. Em uma localização simplificada, está
localizada a nove quilômetros do povoado Quarenta (localizado
no km 40 da BR 110 no sentido a Salvador).
Por essa razão, é que a Associação recebe os benefícios
vindos da gestão de Santa Brígida, assim como seu registro
municipal, pois a área de atuação não é definida geograficamente
q qual dos dois municípios ela pertence.
Sendo assim, a Associação Unidos da Canabrava, criada por
iniciativa dos próprios moradores, cria subprodutos a partir do
fruto do umbuzeiro para consumo da comunidade e principalmente
para comercialização com o apoio da Prefeitura do Município
de Santa Brígida. Aquele órgão executivo tornou-se responsável
por apresentar ao Governo Federal projeto de construção de um
espaço apropriado para o processamento dos frutos colhidos e a
devida fabricação do doce de Umbu, como podemos observar nas
Figuras 4 e 5.
173
Figura 4: Inauguração do espaço para processamento “Frutos da

Resistência”
Fonte: Prefeitura Municipal de Santa Brígida – ASCOM, 2017.
Figura 5: Espaço para processamento “Frutos da Resistência”
Fonte: Prefeitura Municipal de Santa Brígida – ASCOM, 2017.
A pesquisa mostrou que existe a possibilidade da associação

conseguir manter a demanda em longo prazo, pois existe o processo
de armazenamento que garante matéria-prima para produção
174
mesmo com a sazonalidade do umbu, bem como pelo de fato de

existir possibilidades de criação de outros produtos.
É visto também que existe a possibilidade de o produto ser
comercializado em outras redes de consumo como no caso de redes
de supermercados, no entanto, deve ser adotado instrumentos
que direcionem a Associação para esse nicho, pois o potencial é
considerável como mostra a pesquisa em que os respondentes
falam desse potencial em produzir mais caso haja necessidade.
Sendo assim, os cuidados devem ser atestados por órgão alimentício
para que o produto possa chagar ao novo mercado.
Em relação a produção, essa pode ser afetada devido aos
problemas de logística, mostrado na pesquisa quão precário é o
sistema de distribuição, causando transtornos e desperdícios cada
vez mais significante. Problema esse que deve ser corrigido.
Ainda foi visto que a Associação produz subsistência, falta
uma gestão mais eficiente, os cuidados com produtores rural
familiares, o que fez lançar a seguir proposta para próxima pesquisa
e falta de investimentos em todos os processos. Essa produção é
percebida na amostragem em que é visto o potencial de produção
anual, bem como seus respectivos investimentos mensais.
A intenção da pesquisa não é ser aplicada, mas sim de provar
os interesses dos objetivos em que todos foram respondidos. Na
Figura 6, por exemplo, podemos ver o produto final produzido.
Figura 6: Produção de composta feita de umbu
Fonte: Arquivo pessoal, 2017.
175
O estudo despertou interesse pelo fato de que são

necessárias mudanças no comportamento social e econômico
das famílias e da sociedade, diminuindo o consumo exagerado
de produtos industrializados, buscando alternativas de produtos
orgânicos, existindo assim uma maior preocupação com a saúde dos
consumidores e com a escassez de matéria prima para elaboração
de produtos e tecnologias, se não houver uma racionalidade da
produção e si.
Desse modo, a pesquisa possibilita criar maneiras de
agregar valor para o desenvolvimento tanto do produto quanto da
Comunidade em questão.
Nessas mudanças que vem ocorrendo em todos os
segmentos sociais o que realmente cria um diferencial para uma
associação é sua capacidade de identificar o potencial criativo e
suas habilidades em uma nova perspectiva para criar estratégias e
produtos de fontes renováveis e com um diferencial para alcançar
uma posição reconhecida nas novas estratégias de mundo em que
os consumidores têm tantas opções.
As mudanças no ambiente econômico podem alterar
rapidamente o conceito das novas economias junto a sua aceitação
mediante ao novo comportamento, mas boas práticas econômicas
e as relações inovadoras criarão possibilidades que farão com que a
associação produtora se desenvolva, tornando a cidade o diferencial
econômico criativo a partir da elaboração de produtos inovadores
e sustentáveis.
O conceito abordado nessa pesquisa traz como ferramenta
um incentivo aos cuidados com o meio ambiente e a opção de
adotar o consumo verde. Pelas transformações ambientais, devido
ao que se chama de progresso, a natureza pede soluções urgentes
para amenizar o estrago causado pela ação do homem e, essa
pesquisa mostra a importância desse cuidado, Mas, para isso só
adotando medidas que transformam, junto à sociedade uma nova
postura e criando políticas públicas de contribuição ambiental.
O resultado da pesquisa amplia a esperança de uma
sociedade com possibilidades de se tornar desenvolvida,
minimizando danos, maximizando recursos naturais e pluralizando
176
a ideia de sustentabilidade.
A associação assume além de uma postura consciente, uma
postura rentável na produção de doce e outros subprodutos a partir
do fruto do umbuzeiro.
REFERÊNCIAS
ALBUQUERQUE, José de Lima (Org.). Gestão Ambiental e

Responsabilidade Social: conceitos e aplicações. São Paulo: Atlas,
2009.
BRUYNE, P. de et alii. Dinâmica da Pesquisa em Ciências Sociais.
Rio de Janeiro: Francisco Alves, 1991.
FACHIN, Odília. Fundamentos de Metodologia. 3.ed São Paulo:
Saraiva, 2001.
GIL, Antônio Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa. 5. ed.
______. Antônio Carlos. Métodos e Técnicas de Pesquisa Social.
5. Ed. São Paulo: Atlas, 1999.
______. A. C. Como elaborar projetos de Pesquisa. 5. ed. São
Paulo: Atlas, 2010. 184 p.
______. Antônio Carlos. Métodos e Técnicas de Pesquisa Social.
6. Ed. São Paulo: Atlas, 2008.
LAKATOS, Maria; MARCONI, Andrade. Fundamentos de Metodologia
Cientifica. 5.ed. São Paulo: Atlas, 2010.
MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Metodologia

do trabalho científico: procedimentos básicos, pesquisa
bibliográfica, projeto e relatório, publicações e trabalhos científicos.
5. ed. São Paulo: Atlas, 2001.
MINAYO, M. C. S. (Org.). Pesquisa social: teoria, método e

criatividade. Petrópolis: Vozes, 2001
MOREIRA, Daniel Augusto. Administração da Produção e

Operações: 2.ed. rev. e ampl. – São Paulo: Cengage Learning, 2004.
177
- CAPÍTULO 11 -
TURISMO E ECOTURISMO SUSTENTÁVEL NA CIDADE DE
PAULO AFONSO/BA E NO SEU ENTORNO: ASPECTOS
POSITIVOS E NEGATIVOS
Rodolfo Ferreira Nunes Tavares1

RESUMO
O presente trabalho busca apresentar aspectos do Turismo e

do Ecoturismo Sustentável praticado em Paulo Afonso, importante
cidade do Estado da Bahia, planejada na década de 1940 para
servir como polo pioneiro na geração de energia através das usinas
hidroelétricas, e no entorno da mesma. O município está localizado
na parte baixa do Rio São Francisco, dentro do Território de
Identidade Itaparica, circundada por outros seis municípios, servindo
como referencial para estes, por sua importância estratégica,
localização e infraestrutura. É no entorno da cidade que o turismo
de aventura se desenvolve, com diferentes práticas, fortalecendo a
economia local, principalmente serviços e gastronomia. A pesquisa
tem característica de pesquisa qualitativa, buscando compreender
o objeto estudado, seguindo o procedimento descritivo, no
tocante aos objetivos, além de estar alicerçada numa abordagem
bibliográfica, quanto aos procedimentos técnicos, a qual vale-se
de levantamento de dados documentais. Concluiu-se a partir dos
dados objetivos levantados e da percepção dos sujeitos envolvidos
que há por parte da Gestão Pública, necessidade da efetivação de
1. Concluinte do Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal, pela Universidade
Federal do Vale do São Francisco. E-mail para contato: pr.rodolfoferreira@hotmail.com
educação e gestão educacional. E-mail para contato: andredefarias@hotmail.com
178
políticas voltadas para o fortalecimento e o aproveitamento do

turismo como uma alternativa econômica.
Palavras-chave: Turismo. Ecoturismo Sustentável. Gestão Pública.
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho buscou apresentar a potencialidade

turística do município de Paulo Afonso/BA e do seu entorno,
servindo este como potencial econômico e turístico para todo
o Território de Identidade Itaparica, que é composto por seis
municípios (Paulo Afonso, Abaré, Rodelas, Chorrochó, Macururé e
Glória), conforme mostra a Figura 1:
Figura 1: Mapa do Território de Identidade Itaparica
Fonte: http://www.sei.ba.gov.br/images/inf_geoambientais/cartogramas/territorio_
identidade/pdf/itaparica.pdf, 2007.
Além desses seis municípios, onde quatro estão diretamente

ligados ao Rio São Francisco, temos outros no entorno da cidade
de Paulo Afonso-BA que guardam em suas memórias, histórias de
179
lutas de seu povo, com por exemplo o município de Piranhas-AL que

tem a rota do cangaço como atrativo turístico, e Delmiro Gouveia-
AL, que atrai milhares de pessoas para o turismo de compras, ou
os territórios indígenas Pankararu de Petrolândia-PE, Jatobá-PE e
Tacaratu-PE.
Pois bem, o que buscamos a partir dessa pesquisa é fazer
uma reflexão a respeito das potencialidades turísticas que a região
do entorno da cidade de Paulo Afonso oferece, sendo necessário
portanto, a construção de um planejamento turístico que envolva a
ampliação da divulgação dessas potencialidades, apontando entre
outras muitas coisas, as particularidades de cada espaço, avaliando
os fatores positivos e negativos de cada espaço, conscientizando
as comunidades no tocante ao bem receber e o tratamento que o
turista deve ter para que possa retornar. Ou seja, é preciso maior
envolvimento político/administrativo na busca por esse maior
reconhecimento das formas de se fazer o turismo local.
Soares e Cardozo (2012, p.172) afirmam que:
Esta falta de conhecimento por parte dos envolvidos no trade

turístico, quando mencionam termos e conceitos específicos do
turismo, motiva inúmeras distorções sobre as terminologias, que
poderiam inexistir se todos os envolvidos tivessem ciência do que
se trata cada vocábulo. No entanto, como se pode dizer que um
município possui potencial turístico se não foi efetuada nenhuma
pesquisa que permitisse tal afirmação? O que seria efetivamente
potencial turístico?
Essas são algumas das inquietações que se apresentam

ao longo desse trabalho, onde buscamos apresentar também os
espaços desse turismo de aventura e ecologia (ecoturismo) no
entorno da cidade de Paulo Afonso-BA
2 METODOLOGIA APLICADA NA PESQUISA
No contexto metodológico, essa pesquisa foi dividida em

duas partes: a primeira, ocorreu a pesquisa em profundidade
sobre os temas voltados para o conhecimentos do lócus, onde
180
apresentamos o histórico da cidade de Paulo Afonso-BA e seus

aspectos positivos no tocante ao acolhimento daqueles que
buscam conhecer a cidade. Nisso, utilizamos como procedimento
a pesquisa de dados em fontes secundárias, valendo-se, para tanto,
de consulta documental e bibliográfica, com o objetivo de obtermos
as devidas informações, tanto de caráter qualitativo quanto de
caráter quantitativo disponível. Na segunda etapa, efetuou-se
a caracterização das potencialidades turísticas do município,
também contando com base em dados secundários e dos registros
fotográficos necessários para a composição desse trabalho.
Sobre a abordagem qualitativa, Godoy (1995, p. 58) afirma:
[...] é a obtenção de dados descritivos sobre pessoas, lugares e

processos interativos pelo contato direto do pesquisador com a
situação estudada, para compreender os fenômenos segundo a
perspectiva dos sujeitos, ou seja, dos participantes da situação
em estudo.
Gil (2010, p. 94) observa que “[...] métodos de pesquisa

qualitativa estão voltados para auxiliar os pesquisadores a
compreenderem pessoas e seus contextos sociais, culturais e
institucionais”.
No contexto dos objetivos, a pesquisa é exploratória e
descritiva, onde como bem explicou Gil (2010, p. 43):
A pesquisa exploratória tem como finalidade proporcionar

maiores informações sobre o assunto que se vai investigar;
facilitar a delimitação do tema da pesquisa; orientar a fixação
dos objetivos e a formulação das hipóteses ou descobrir um
novo tipo de enfoque para o assunto. Seu objetivo principal é o
aprimoramento das ideias ou a descoberta de intuições.
Por fim, são analisados os instrumentos de planejamento da

gestão pública no tocante ao turismo, aferindo os equipamentos
e serviços, a infraestrutura local, o apoio turístico e os atrativos,
observando ainda a infraestrutura de acesso aos locais de visitação
e a divulgação nas mídias desse turismo de aventura, na cidade
lócus dessa pesquisa e em cidades próximas.
181
3 O CONTEXTO DA PESQUISA
3.1 CONCEITO DE TURISMO E DE ECOTURISMO SUSTENTÁVEL
O conceito de turismo dentro da ideia de ecoturismo

abordado nessa pesquisa, nasceu da década de 1980, quando a
atividade turística em espaços naturais ganhou evidencia em todo o
mundo e, principalmente, aqui no Brasil. O termo está diretamente
relacionado ao turismo realizado em ambientes cujo diferencial é
a valorização das comunidades locais.
Ao longo da última década do século XX e primeira década do
século XXI, percebe-se nítido avanço nessas práticas, preocupando a
comunidade científica no tocante a preservação do meio ambiente e
da exploração sustentável desses espaços, além da definição de um
conceito para tal atividade. Isso porque nem todos veem o turismo
ecológico como sendo uma atividade e sim uma nova forma de
se fazer turismo. Bezerra (2011) afirma que para alguns autores é
considerado um segmento da atividade turística, para outros uma
modalidade, já outros entendem como uma nova forma de gestão
para a atividade turística.
Na verdade o ecoturismo nasceu como um processo de
reaproximação do homem com a natureza. Homem esse que vive
sob na contemporaneidade sob forte influência o eletrônico, do
barulho do trânsito e da poluição urbana. Afirma ainda Bezerra
(2011) que “o Ecoturismo nasce de um momento de reflexão da
sociedade contemporânea que visa conciliar o desenvolvimento
com sustentabilidade”.
Ao longo de todo um processo sistêmico de inserção do
homem de volta para a natureza, este buscou trazer para as cidades
(principalmente os grandes centros) aspectos dessa natureza
(mesmo que de forma superficial ou reimplantado), seja na
construção de praças mais arborizadas, grandes jardins (bosques ou
parques municipais), prainhas nas beiras dos rios, inserindo nesses
espaços monumentos de personagens ilustres, e dando condição
para que o ecoturismo ocorresse em toda a extensão geográfica
dos municípios.
182
No município de Paulo Afonso-BA essa proposta de

aproximação com a natureza também foi pensada como forma
de trazer riquezas a partir do turismo, haja vista o distanciamento
daquele município para, por exemplo, a capital do Estado da Bahia,
que recebe o maior fluxo de turistas do Estado. E de forma sensata
conseguiu alcançar esse objetivo.
Na ótica de Beni (1999, p. 12) “o turismo sustentável pode ser
interpretado de um ponto de vista setorial, em que a meta básica é
a viabilidade da atividade turística, mais na linha da sustentabilidade
econômica do turismo”. Essa linha de sustentabilidade nasce em
Paulo Afonso com as visitas feitas ainda na cidade, nos monumentos,
praças, jardins e construções, passa pela culinária na beira do Rio
São Francisco e culmina com o deslocamento para o entorno da
cidade (outros municípios próximos), com passeio de catamarã no
cânions do Velho Chico ou nas visitas guiadas pela Rota do Cangaço,
bem como, pela visita ao Museu de Arqueologia de Xingó e as
barragens que represam águas para produção de energia hidráulica.
3.2 HISTÓRICO DA CIDADE DE PAULO AFONSO
A região de Paulo Afonso começou a ser habitada por

bandeirantes portugueses no início do século XVIII, a mando da
Casa da Torre dos Garcia D'Ávila, proprietário da Sesmaria3 que
começava onde hoje é o bairro Rio Vermelho (em Salvador) e ia
até o município de Oeiras, no Piauí.
Com a morte donatário da Capitania da Baia de Todos os
Santos, o rei de Portugal Dom João III retirou dos herdeiros daquele
donatário o direito de explorar tal Capitania, revertendo a mesma
ao poderio português. O fracasso das Capitanias Hereditárias era
nítido e Dom João III começava a implantar o regime de Governo
Geral para substituir as Capitanias, nomeando Thomé de Souza,
em 07 de Janeiro de 1549, como o primeiro Governador Geral do
Brasil. Este por sua vez, veio ao Brasil e instalou-se em Salvador-BA
que tornou-se a primeira Capital da colônia portuguesa.
3. Terreno abandonado ou inculto que os reis de Portugal cediam aos novos povoadores.
183
Pereira (2011) afirma que:
O instituto da sesmaria foi criado em Portugal no ano de 1375

pelo Rei D. Fernando I, devido à crise econômica existente neste
país por causa das constantes guerras e devido à peste negra
que assolou a Europa. Por meio deste instituto foi concedido
terras portuguesas por tempo determinado e gratuito a todos
aqueles que quisesse produzi-la, com o objetivo de promover o
aproveitamento econômico do solo.
Thomé de Souza implantou na colônia portuguesa o regime

das Sesmaria que já tinha favorecido Portugal em tempos pretéritos.
Segundo Pereira (2011), “os sesmeiros tinham que plantar algodão
e cana-de-açúcar”.
Garcia D’Ávila veio com Thomé de Souza para o Brasil servindo
ao mesmo como seu almoxarife e provável tesoureiro, já que
despachava materiais para as construções que estavam ocorrendo
em toda cidade e das muradas que também estavam sendo erguidas
para proteger a nova cidade das invasões estrangeiras e também
de silvícolas, conforme mostramos na Figura 2.
Figura 2: Mapa de Salvador datado de 1629
Fonte: http://salvadorhistoriacidadebaixa.blogspot.com/2011/01/evolucao-de-salvador-
atraves-dos-mapas.html
A aproximação com Thomé de Souza e o espírito aventureiro

e ambicioso, levou Garcia D’Ávila a receber uma das muitas
184
Sesmarias distribuídas pelo Governador Geral. Esta por sua vez

também foi subdividida, sob a supervisão da Casa da Torre, onde
morava a família Garcia D’Ávila. O primeiro a receber parte dessas
terras foi o bandeira Domingos Jorge Velho, que ocupou a terra por
pouco tempo haja vista que o mesmo queria explorar terras com
ouro, e encontrou nas serras de Jacobina/BA, muito desse minério.
Antes, porém, procurando ouro, subiram o rio São Francisco e
atingiram as terras onde hoje está localizado o município de Paulo
Afonso.
Com a desistência de Domingos Jorge Velho, em 1725, o
português Paulo Viveiros Afonso, recebeu por alvará um pedaço
dessa sesmaria, situada na margem esquerda do rio São Francisco,
no lado alagoano, e que abrangia as terras da cachoeira, até então
conhecida como Sumidouro. A partir de então ele era constituído
procurador da Casa da Torre. Um outro pedaço de terra foi entregue
ao Capitão Valério Coelho Rodrigues. Cada um desses tinha a missão
de representar a Casa da Torre, povoar a Sesmaria, criar gado e
plantar cana-de-açúcar. Na Figura 3 mostramos a real situação da
Casa da Torre, dos Garcia D’Ávila em sua localização no município de
Mata de São João/BA, hoje em ruínas e local de visitação turística.
Figura 3: Casa da Torre – fortaleza da família Garcia D’Ávila
Fonte: https://historiadabahia2.wordpress.com/sobre/morgados-do-interior-a-casa-
da-torre-de-garcia-davila/
Ainda sobre Garcia D’Ávila, o professor Esmeraldo Lopes,

em sua obra Opara: Formação Histórica e Social do Sub Médio São
185
Francisco, lançado em 1997, afirma que:
Garcia d’Ávila, homem de confiança de Tomé de Souza e

funcionário da Coroa, aqui havia chegado na comitiva desse
Governador Geral à então São Salvador e desde logo percebeu
as facilidades para afortunar-se. Solicitou e obteve sesmarias no
litoral. Como os outros portugueses influentes, montou engenho
e deu início a uma criação de gado tornando-se o mais destacado
criador de bovinos, em toda a colônia. Beneficiado pelo trânsito
fácil que dispunha nos corredores do poder, alargou suas posses,
com várias sesmarias, sertão adentro onde estabeleceu inúmeros
currais e comando sobre uma enorme massa de índios amansados
na peia e no bico do ferrão, a quem transformara em vaqueiros,
plantadores e defensores de suas causas. Tornou-se, pela riqueza e
prestígio conquistados, muito poderoso. Para não deixar o tempo
corroer os frutos de sua ação, fundou o morgado3 conhecido
pelo nome de Casa da Torre, em torno do qual quase todo o seu
patrimônio foi reunido. Ao morrer, por volta de 1610, deixou-o
para o neto, o primeiro Francisco Dias d’Ávila. (LOPES, 1997, p. 3)
Paulo Viveiros Afonso passou a concretizar seu feito nessas

terras banhadas pelo rio São Francisco, que também é conhecido
como Rio dos Currais, ampliando seu poderio e abrindo a Caatinga
para o bois que ocupavam as terras conquistadas. Vale ressaltar que
nessas terras também haviam diversos povoamentos indígenas,
muitos entraram em conflitos com os sesmeiros, mas sem êxito.
Lopes (1997, p. 18) aponta que:
O passo do boi seguia sempre o rastro dos destruidores de índios

e consolidava a obra da conquista de terra com sua ocupação
efetiva. E esse processo se aprofundava mais e mais na medida
em que os governadores-gerais impulsionavam a pecuária interior
adentro. À medida que a conquista e a ocupação das terras se
intensificavam, os índios eram dizimados e os remanescentes
tangidos para mais longe, sendo acuados nos ermos das caatingas.
Os aldeamentos indígenas era invadido pelos portugueses,

e essa população nativa tinha que deslocar para o interior fugindo
da espada e da pólvora dos conquistadores. Após a conquista, os
sesmeiros “plantavam” ali um vaqueiro, muitos escravos alforriados,
que acabava juntando-se a uma índia “roubada” ou trocada por
186
alguma mercadoria, como bem aponta Lopes (1997, p. 24):
Verossímil é que os vaqueiros, por algum modo, se amasiassem

com índias, obtidas de seus pais ou chefes de tribos em troca de
alguma coisa. Possível, também, é que alguns tenham utilizado
o expediente de as obterem através da prática do rapto para
posterior domesticação. Em finais do século XIX essa era uma
prática ainda corrente, principalmente levando-se em conta que
os agrupamentos indígenas eram frequentemente destroçados.
Em pleno sertão, os vaqueiros eram lançados a sorte, e de

tempo em tempo um procurador da Casa da Torre vinha para ver
o progresso do domínio.
É importante frisarmos que as terras dadas como Sesmaria
a Paulo Viveiros Afonso, não era exatamente as terras de onde hoje
está localizada o município, mas sim a outra margem do rio São
Francisco. Porém, não se conformando com as terras que recebeu
e vendo prosperar a ocupação com os currais, resolve ampliar seu
poderio, conforme explica (IBGE, 2010):
Não se conformando com a área que recebeu, o donatário ocupou,

além das ilhas fronteiras (entre as quais a da Barroca ou Tapera),
as terras baianas existentes na margem direita, onde construiu
um arraial que, posteriormente, se transformou na Tapera de
Paulo Afonso. A localidade, procurada como pouso de boiadas,
começou a exigir desenvolvimento comercial que atendesse à
solicitação de gêneros, por parte, não só dos adventícios, como
da população local
Na segunda metade do século XVIII, no entanto, as secas

que atingiam a região acabou levando a decadência da criação de
gado, na região do Médio e do Submédio São Francisco.
Lopes (1997, p. 58) dirá que juntando o fator da seca, a
região entrava em crise e perdia importância para comercialização
de animais.
A estes fatores somaram-se outros, de ordem extrínseca. A

distância dos centros consumidores foi um deles. O transporte
187
dos animais acarretava drástica perda de peso e até morte. A

instalação da pecuária bovina em áreas propícias à criação e
próximas aos centros consumidores, aliada à crise da empresa
açucareira, que há muito havia reduzido o consumo de gado e
de seus derivados, à crise da mineração, que além de reduzir o
consumo, passou a ser abastecida também pela carne produzida
no Sul da colônia.
Nesse período a cidade de Feira de Santana, metade

do caminho para Salvador, ocupava lugar de destaque na
comercialização, então a região ainda permaneceu como sendo
“pouso de boiada que cruzava o sertão” e seguia para Feira de
Santana.
No início do século XX, mais precisamente no ano de
1913, é que se inicia uma nova formatação da localidade, com a
implantação da primeira usina hidroelétrica, por Delmiro Gouveia,
um industrial e empresário da época, que vislumbrava explorar o
potencial da região, e para tanto, implantou um ousado projeto:
utilizar a força da água, de uma das quedas dessa, para gerar
energia elétrica. Nascia assim a Usina Angiquinho (primeira usina
hidrelétrica do Nordeste).
A partir da ideia pioneira de Delmiro Gouveia, Getúlio Vargas
então Presidente do Brasil, assina o Decreto nº 228, de 9 de outubro
de 1945, criando a Companhia Hidroelétrica do São Francisco,
destinada a realizar o aproveitamento industrial progressivo da
energia hidráulica do rio São Francisco. A CHESF nasce efetivamente
em 1948, por conta de problemas que levaram Vargas a deixar o
cargo.
Em torno da CHESF nasce o que viria a ser a cidade de Paulo
Afonso, até então parte do município de Glória. A emancipação
política e a denominação de Paulo Afonso ocorre através da Lei
Estadual 1.012, de 28 de julho de 1958.
A população da cidade foi formada por uma mescla de
pessoas que vieram de vários estados do País para trabalhar nas
construções da CHESF. A natureza premiou a região com belas
paisagens, muita água e energia, é o cenário perfeito para se firmar
a cidade do futuro.
188
3.3 ATRATIVOS TURÍSTICOS EM PAULO AFONSO E NO ENTORNO:

ASPECTOS POSITIVOS E NEGATIVOS
O município de Paulo Afonso tem sua importância para a

região do Submédio São Francisco por causa das quatro usinas
hidroelétricas que nele estão inseridos. No entanto, para além da
produção de energia hidráulica, por sua localização a margem do Rio
São Francisco, e pelo seu desenvolvimento regional, é importante
cidade turística também. Elencamos a seguir os atrativos turísticos
da cidade, apontando em cada um deles seus aspectos positivos
e negativos.
3.3.1 Praça das Mangueiras
Aspectos Positivos: Local de encontro de famílias e amigos,

direcionado a eventos culturais, e calendário festivo anual, com
fontes de águas e iluminação natalina no final do ano.
Aspectos Negativo: Falta de controle e limpeza nas fontes,
onde tem uma frequência de pedintes usando como piscina e alguns
usuários de drogas.
189
3.3.2 Monumento O Touro e A Sucuri
Aspectos Positivos: Local onde retrata a força da água

vencendo as rochas, monumento rodeado de águas e também
atualmente um lindo espaço com iluminação onde é realizado um
luau com música ao vivo todos os finais de semana.
Aspectos Negativo: O lago se encontra em situação precária
precisando de manutenção para retiradas de baronesas. Foi
colocado um pedalinhos para passeios porém, fica sem condições
de uso por conta das baronesas.
3.3.3 Parque Belvedere
190
Aspectos Positivos: Parque com vários canteiros gramados,

fontes, vista para uma das Usinas Hidroelétricas. Local onde
todos os finais de semana as famílias e turistas fazem passeios no
lindo local, que também dispõe de diversas barracas de lanches
tradicionais como: caldo de cana, cachorro quente, bolos. Também
tem brinquedos para crianças e bicicletas triciclos para os adultos.
Aspectos Negativo: Falta de banheiros públicos mais
organizados, bebedouros coletivos e melhor divulgação do local.
Também chama a atenção para a limpeza e preservação que poderia
ser melhorado.
3.3.4 Igreja de São Francisco de Assis (Igreja de Pedra)
Fonte: O autor, 2019
Aspectos Positivos: Igreja com localização em um ponto alto

da cidade, onde famílias e turistas fazem bastante visitas. A igreja
toda feita de pedras e cercada de um gramado esplendoroso, além
de iluminação cênica, no período da noite.
Aspectos Negativo: Poucos eventos e pouca divulgação.
191
3.3.5 Cachoeira de Paulo Afonso e Antiga Usina Delmiro Gouveia
Fonte: Prefeitura do Município de Paulo Afonso, 2019
Aspectos Positivos: Lugar atraente que encanta todos

os visitantes, trazendo toda uma história. O local é cenário de
várias novelas e mini séries da Rede Globo de Televisão, e outros
programas na mídia televisiva.
Aspectos Negativo: Falta de gestão e cuidado com o local,
pois o mesmo se encontra praticamente abandonado pelo setor
público e pela empresa CHESF, mantenedora do lugar. Observamos
muita sujeira nas áreas.
3.3.6 O Bondinho
192
Aspectos Positivos: O Bonde onde foi usado para transportar

funcionários do lado do Estado da Bahia para o Estado de Alagoas
na época das obras da CHESF, após o encerramento da construção
das barragens, passou a ser usado como ponto turístico para as
pessoas poderem ter uma visão da dinâmica que são os cânions e
a gruta de Lampião.
Aspectos Negativo: Completamente desativado, parou para
uma manutenção e não voltou mais a funcionar, sem falar da falta
de limpeza e quiosque com vendas de água e lanches para turistas
e famílias.
3.3.7 A Prainha
Fonte: Extraída do Blog Pa4, 2019.
193
Aspectos Positivos: Está localizado nas margens do Rio

São Francisco, organizado e adequado para um excelente banho,
podendo ser usado por adultos e crianças, o local tem vários
quiosque para alimentação, podendo destacar o Rancho da Carioca,
restaurante destaque na gastronomia da região. No local também é
visível o policiamento ostensivo sempre atuando na área trazendo
sentimento de segurança para todos que ali frequentam.
Aspectos Negativo: O balneário está enfrentando grande
poluição através das plantas baronesas, invadindo a área de banho.
A poluição tem trazido cardumes de piranhas devido a alimentos
jogados no rio.
3.3.8 Ponte Metálica Dom Pedro II
Fonte: Carlo Porta, 2019.
Aspectos Positivos: Excelente lugar visitar, praticar esportes

de aventura e fotografar, podendo ver os cânions e as usinas. A
mesma servia como ligação entre os Estados da Bahia e Alagoas,
sendo desativada para tal finalidade.
Aspectos Negativo: Falta de manutenção e segurança, pois
o local tem sido cenário de várias mortes por suicídio.
194
3.3.9 Serra do Umbuzeiro
Aspectos Positivos: Serra formada de rochas, onde existe

figuras rupestres, bem visitada por estudantes de arqueologia e
turistas que gostam de fazer trilha. O local tem um cruzeiro no topo
onde se observa a vista panorâmica da região.
Aspectos Negativo: Falta de segurança e pouco exploração
pelo setor turístico.
3.3.10 Cânions de Xingó
Fonte: www.matraqueando.com.br/canion-do-xingo
195
Aspectos Positivos: O Cânion do Xingó fica no Estado de

Alagoas/Sergipe, e é formado por um vale profundo, com mais de
60 quilômetros de extensão, após o represamento das águas do
Rio São Francisco, que pode chegar a 190 metros de profundidade.
O passeio é feito em um barco modelo catamarã, com parada para
banho acontece no Porto de Brogodó.
Aspectos Negativo: Falta estrutura de mais embarcações
para o passeio e de transporte coletivo para chegar ao local.
3.3.11 Rota do Cangaço
Fonte: www.compartilheviagens.com.br/rota-do-cangaco
Aspectos Positivos: É um passeio pela rota onde o rei do

Cangaço (Virgulino Ferreira da Silva) passou seus últimos momentos.
Na verdade a trilha começa no centro histórico de Piranhas e depois
parte para o lugarejo conhecido como Entremontes, um distrito de
Piranhas com casas antigas que mantém a arquitetura do período
colonial. Na localidade existe uma casa chamada casa de Dom
Pedro II, que teria sido o local onde o imperador ficou hospedado,
quando passou em Entremontes no ano de 1859.
Aspectos Negativo: Falta estrutura e requer do turista uma
certa preparação física, afinal, existe vários trechos de subida, onde
recomenda-se ir de tênis ou botas. O calor em meio a vegetação
da Caatinga é difícil e acaba desidratando.
196
3.3.12 Museu de Arqueologia de Xingó – MAX
Fonte: www.soudesergipe.com.br
Aspectos Positivos: O Museu foi criado no ano 2000 com a

missão de pesquisar, preservar e expor o patrimônio arqueológico
de Xingó, sendo implantado e mantido pela Universidade Federal
de Sergipe (UFS). O mesmo está localizado no município de Canindé
de São Francisco, estado de Sergipe e oferece um rico acervo de
peças arqueológicas com mais de 50 mil peças catalogadas.
Aspectos Negativo: Falta maior visibilidade do mesmo na
região para atrair visitantes.
A partir da pesquisa que ora concluímos buscou apresentar

as potencialidades turísticas da cidade de Paulo Afonso e do seu
entorno, dentro do contexto de ecoturismo sustentável, apontando
os aspectos positivos e negativos para cada espaço de visitação
construído ou revitalizado nessa região.
Apontamos as necessidades de se realizar um choque de
gestão nos espaços públicos voltados para a cultura do turismo
no município, atraindo através de uma maior ampliação midiática,
turistas para visitarem os espaços supramencionados. Apesar do
município e seu entorno ter diversos atrativos turísticos a serem
197
explorados, toda a população tem sentido falta de um trabalho

mais eficaz e focado na restauração dos referidos espaços públicos.
O município de Paulo Afonso é a porta de entrada para o
ecoturismo em toda a região, por possuir vias terrestres de acesso
e um aeroporto para receber visitantes de outros estados. Mas é
importante observarmos que o turismo da cidade tem perdido
sua potencialidade justamente por falta de organização desses
espaços. Enquanto isso, outras cidades circunvizinhas, mesmo
sem as condições necessárias que Paulo Afonso-BA mantém, tem
atraído o turismo mais intensamente.
A revitalização dos espaços públicos na sede ou no entorno
da cidade é algo imprescindível.
A realização de eventos esportivos, e a reorganização de
eventos que outrora lançou o município no calendário estadual
(como a Copa Vela, por exemplo) fará com que a cidade volte a
ter um maior fluxo de visitantes, que deixam na economia local
(principalmente no setor de serviços e hotelaria) cifras importantes
para a manutenção do município e das famílias.
Parte dessa responsabilidade está na Gestão Pública
Municipal, que é a administradora dos recursos que entram a partir
dos repasses governamentais obrigatórios (FPM4 e FPE5), e que
devem construir um planejamento de ações para essa natureza.
Precisando assim, de um choque de gestão e uma maior
parceria entre o setor público o setor privado, para trazer soluções
e impulsionar o potencial turístico hoje quase morto.
REFERENCIAS DA PESQUISA
BEZERRA, Givaldo Santos. OS FUNDAMENTOS TEÓRICOS

– CONCEITUAIS DO ECOTURISMO. 2011. Disponível em:
http://observatoriogeograficoamericalatina.org.mx/egal12/
Teoriaymetodo/Conceptuales/22.pdf. Acessado em: 11.Abril.2019.
4. Fundo de Participação dos Municípios;
5. Fundo de Participação dos Estados;
198
BENI, Mario Carlos. Política e Estratégia do Desenvolvimento

Regional: Planejamento Integrado e Sustentável do Turismo.
Revista Turismo em Análise – vol. 10, São Paulo: 2010.
GODOY, A. S. A pesquisa qualitativa e sua utilização em administração

de empresas. Revista de Administração de Empresas. São Paulo, v.
35, n. 4, p.65-71, jul./ago. 1995.
GIL, A.C. Como elaborar projetos de pesquisa. 5. ed. São Paulo:

Atlas, 2010.
IBGE. Histórico da Cidade de Paulo Afonso, 2010. Disponível em:

https://cidades.ibge.gov.br/brasil/ba/paulo-afonso/historico.
Acessado em: 04.Abril.2019.
LOPES, Esmeraldo Lopes. OPARA – Formação Histórica e Social do

Submédio São Francisco. Petrolina: Gráfica Franciscana, 1997.
PEREIRA, Irlan Celestino. BREVE HISTÓRICO DO INSTITUTO DA

SESMARIA E A EVOLUÇÃO DAS PRINCIPAIS ÁREAS DA CIDADE
DO SALVADOR. 2011. Disponível em: http://www.revistas.unifacs.
br/index.php/redu/article/download/1402/1089. Acessado em:
07.Abril. 2019.
SOARES, Joélcio Gonçalves. CARDOZO, Poliana Fabíula. Metodologia

para aferimento de potencialidade turística: um estudo de caso.
Revista Espaço Acadêmico nº 128. 2012. Disponível em: file:///C:/
Users/MS/Downloads/13378-62067-2-PB.pdf. Acessado em
06.Abril.2019.
199
- CAPÍTULOS 12 -
GESTÃO POR COMPETÊNCIAS: NOVA REALIDADE DE
QUALIFICAÇÃO PARA REVALORIZAÇÃO DOS PROCESSOS
DE TRABALHO NO SETOR PÚBLICO
Vanessa Lima de Souza1

Luiz Guilherme da Silva Ribeiro2
RESUMO
A Gestão por competências passou a tornar-se visível no setor

público após o Decreto nº 5.707, em 2006, orientado pela Política
Nacional de Desenvolvimento de Pessoas (PNDP). Tomando como
referência a ideia de permitir que as organizações públicas alcancem
seus objetivos, desenvolvendo seus servidores. Este trabalho
tem a finalidade de refletir sobre a importância de desenvolver
o método de Gestão por Competências, para o desempenho do
servidor público na busca de resultados. Encontra-se dividido
em tópicos, iniciando-se por um breve contexto sobre gestão por
competências, possibilitando entender como surgiu o conceito de
competências e em seguida sobre sua importância no setor público,
atrelando a mudanças significativas na gestão. O terceiro tópico faz
uma comparação sobre recrutamento, seleção e alocação entre
empresas privadas e públicas, que apresenta como é o processo de
seleção na esfera pública, por vínculo permanente e temporário.
Por último são destacadas as atividades de mapeamento de
competências, que ajudam a encontrar ações estratégicas para
capacitação e como desenvolver competências sem a burocracia das
1. Administradora e Pós-graduanda em Gestão Pública Municipal pela Universidade
Federal do Vale do São Francisco – UNIVASF. E-mail: vanessalima155@gmail.com;
2. Formado em Administração de Empresas pela Universidade Católica de Brasília. Pós
graduado em Psicologia Organizacional pela Faculdade Ideal de Brasília. Especialista em
Perfil Comportamental - DISC pelo Instituto Kalytek de Brasília e Docente da Universidade
Federal do Vale do São Francisco. E-mail: professor.luizguilhermeribeiro@gmail.com;
200
instituições públicas. Conclui-se que a Gestão por Competências na

esfera pública é fundamental para o bom desempenho do servidor
público, levando a contribuir na prestação de serviço e atuar de
forma eficiente e eficaz na sua função.
Palavras-chaves: Gestão por Competência. Servidor Público.

Conhecimento. Habilidade. Atitude
1 INTRODUÇÃO
É possível notar as mudanças significativas na gestão

de pessoas no setor público, que ajudam no desenvolvimento
do servidor público para a realização das metas e objetivos da
instituição. Com efeito, se observa o uso do modelo de Gestão por
competências em algumas organizações da esfera pública brasileira,
que podem causar impactos relevantes, por meio do que se espera
no ambiente de trabalho.
Madureira (2005) ressalta que o gestor público atual, precisa
se adequar ao novo modelo de trabalho dessas organizações que
antes focava em procedimentos e normas e atualmente deve
objetivar resultados, qualidades nos serviços e uma visão de
usuário/cliente, dando ênfase na sua satisfação.
A busca por melhor desempenho na gestão pública deve se
relacionar no rompimento com os modelos tradicionais de gerir
os recursos públicos e desenvolver uma transformação cultural,
implicando estratégias corporativas, inovação e criação de políticas
que se voltem para o desenvolvimento de competências necessárias
para obter os resultados e serviços eficientes (PIRES, 2005).
O modelo de Gestão por Competências foi colocado na
Administração Pública Brasileira em 2006, a partir do Decreto nº
5.707 e é norteado pela Política Nacional de Desenvolvimento de
Pessoas (PNDP), que define competência como “um conjunto de
conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao desempenho
201
das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da

instituição”. (BRASIL, 2006, Art. 2, Inciso II).
Nesse contexto, é possível destacar que a gestão por
competências ainda não é adaptada em algumas instituições
públicas no Brasil, mesmo após o Decreto nº 5.707 e poucos
estudos investigam a sua aplicabilidade na esfera pública. Todavia,
as organizações públicas ao desenvolver gestão por competências
poderão investir em seus servidores para obter qualidade das
ações, valorização de pessoas, melhores resultados e eficiência,
indagando-se: Como desenvolver o método de Gestão por
Competências, visando à otimização do processo de capacitação
dos servidores públicos?
Sendo assim, o objetivo desse trabalho tende refletir sobre a
importância de desenvolver o método de Gestão por Competências,
para o desempenho do servidor público na busca de resultados.
2 GESTÃO POR COMPETÊNCIAS: BREVE CONTEXTO.
A constituição da expressão competência, que surgiu no fim

da Idade Média, era integrada basicamente à linguagem jurídica.
Falava respeito à faculdade atribuída a alguém ou a uma instituição
para admirar e julgar certas questões. O conceito de competência
veio a instituir o reconhecimento social sobre a capacidade de
alguém proferir a respeito de determinado contexto e, mais tarde,
com a chegada da Administração Científica, passou a ser empregado
para qualificar o indivíduo capaz de concretizar determinado
trabalho (ISAMBERT-JAMATI, 1997).
Segundo Dutra, Hipólito e Silva (1998), a competência
é quando uma pessoa é capaz de gerar resultados dentro dos
objetivos organizacionais. Conforme a abordagem de Brandão e
Guimarães (2001) entende-se que as competências acrescentam
valor econômico e valor social a indivíduos e a organizações,
no alcance em que contribuem para a consecução de objetivos
organizacionais e propagam o reconhecimento social sobre a
202
capacidade de determinada pessoa.

Não podemos deixar de falar sobre competências, sem
citar sobre conhecimento, habilidade e atitude, que é usado para
definir competências. Para Le Boterf (1999), a competência de uma
pessoa é decorrente de conhecimentos, habilidades e atitudes,
que representam os três elementos da competência no trabalho.
Nesta perspectiva, nas organizações, “competências representam
combinações sinérgicas de conhecimentos, habilidades e
atitudes, expressas pelo desempenho profissional, dentro de
determinado contexto ou estratégia organizacional” (DURAND,
2000; NISEMBAUM, 2000; SANTOS, 2001).
A gestão por competência ajuda no êxito da organização,
sendo importante sua existência no modelo organizacional. Nesse
sentido, Brandão e Guimarães (2001) ressaltam que o modelo de
gestão por competências sugere um método que ajude a planejar,
captar, desenvolver e avaliar, em todos os níveis organizacionais,
seja individual, grupal e organizacional, as competências necessárias
para a obtenção dos objetivos.
Nesta linha de compreensão, Brandão e Guimarães (2001)
apontam que o uso do modelo de gestão por competência assume
como referência as estratégias da organização e abrange cada setor
gerencial, direcionando-os por meio das áreas de recrutamento
e seleção, treinamento, alianças estratégicas, entre outros, que
colaborarão com o desenvolvimento de competências necessárias
para o alcance dos objetivos organizacionais. Desse modo, o
gerenciamento dessas competências proporcionará maiores
resultados planejado, dando oportunidade para que a organização
tenha o ambiente de trabalho desenvolvido.
3 A IMPORTÂNCIA DA GESTÃO POR COMPETÊNCIAS NO SETOR

PÚBLICO.
Ao falarmos sobre gestão por competências quase sempre

remetemos a organização privada, sobretudo por compreender
203
através da literatura sobre as teorias de competências, que poucas

organizações públicas adotaram a gestão por competências para
gerir melhores resultados e atender a sociedade de forma eficiente
e eficaz.
“O Decreto: 5.707/2006 institui a política Nacional do
desenvolvimento de pessoal na administração pública federal,
defendendo a gestão por competência como instrumento para
a modernização e qualificação da administração pública.” (SILVA,
LIL, p. 34, 2006). O decreto possibilitou maiores incentivos
para as organizações públicas aderirem o modelo de gestão
por competências, com o intuito de capacitar e desenvolver o
servidor público e melhorar na qualidade dos serviços prestados
à população, por meio de conceitos e métodos sobre gestão por
competências.
A Gestão por competências foi inserida na gestão pública
brasileira no ano de 2006 a partir do Decreto 5.707, propondo o
desenvolvimento de conhecimentos, habilidades e atitudes para o
desempenho das funções dos servidores públicos, de acordo com
os objetivos institucionais. Porém, até hoje muitas organizações
públicas não se adequaram a essa política, impossibilitando de
avanços necessários na gestão de pessoas. Contudo, sabe-se
que essa política possibilita a “melhoria da eficiência, eficácia e
qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão”. (BRASIL,
2006, Art. 10, Inciso I).
Em detalhes, o Art. 2° do Decreto 5.707/2006 menciona
a compreensão da gestão de pessoas por competências na
organização pública, a saber, que a capacitação, tem o propósito de
colaborar para o desenvolvimento de competências institucionais
quanto competências individuais, sendo um processo constante
de aprendizagem. O inciso II, compartilha que a gestão por
competência capacita e orienta para o desenvolvimento de
conhecimentos, habilidades e atitudes que são fundamentais para
o desempenho das funções dos servidores, tendo em vista obter
resultados de acordo com os objetivos da instituição. E por último,
204
o inciso III, declara que é necessário eventos de capacitação, como

cursos presenciais e à distância, congressos, seminários, grupos
formais de estudos e estágios, que auxiliam na aprendizagem
e desenvolvimento do servidor, atendendo aos interesses da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
O estudo sobre gestão por competências no setor público
compreende que com a globalização, o setor público deve
acompanhar as empresas privadas investindo em seus servidores,
fazendo parte da cultura organizacional de cada instituição pública.
Segundo Paz (2009), o setor público vem lidando com mudanças
significativas nos métodos de gerenciamento de pessoas, regimes
de emprego e no perfil profissional.
Pires (2005) afirma que as organizações do setor público,
sobre a gestão por competência, o perfil do candidato ao cargo
de trabalho e a carreira passa a ser uma variável-chave, apesar
de que a qualificação técnica ainda conta pontos positivos. Logo,
Amaral (2008) explica que para implantar o modelo de gestão por
competências no setor público, é necessária a realização de grandes
mudanças, como a busca de estratégias viáveis para a adaptação do
modelo às particularidades da administração pública uma vez que
os efeitos do setor privado não podem ser conduzidos diretamente
para o setor público. Observando os pontos favoráveis citados acima
sobre a gestão por competências em órgãos públicos, ainda assim,
são notórias as dificuldades que as organizações públicas encontram
para iniciar suas estratégias voltadas para gestão de competências.
4 RECRUTAMENTO, SELEÇÃO E ALOCAÇÃO
Nas empresas privadas, recrutamento e seleção, é baseado

de acordo com o currículo e entrevista, da qual as empresas exigem
conhecimentos, habilidades e atitudes compatíveis com o que
a vaga exige, uma vez que demonstre conhecimento da área da
contratação. Já na organização pública, é exigido concurso público
para efetivar o cargo. Para Pires (2005) os processos seletivos das
205
organizações públicas, tem o objetivo de elevar seus níveis de

efetividade, para definir metodologias que comportem a elaboração
de estratégias eficazes para o recrutamento.
Na busca de contribuir para a identificação e seleção de
profissionais adequados, competentes e alinhados com as diretrizes
e os objetivos dos seus referentes órgãos. Pires (2005) ainda afirma
que existe dificuldade de implantação do modelo de gestão por
competências no setor público, uma vez que, há muitas restrições
no que diz respeito à realização de processos seletivos, já que esses
processos não avaliam determinados comportamentos e atitudes.
A Constituição Federal de 1988, expõe as regras para o
provimento de cargos públicos, previstas no artigo 37, da CF/1988:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos
brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei,
assim como aos estrangeiros, na forma da lei; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de
aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e
títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações
para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos,
prorrogável uma vez, por igual período;
IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de
convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou
de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos
concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;
V - os cargos em comissão e as funções de confiança serão
exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de
cargo de carreira técnica ou profissional, nos casos e condições
previstos em lei;
Entretanto, de acordo com a Constituição de 88, o vínculo

com a instituição será permanente, quando o selecionado ocupar
206
o cargo público. Mas, o inciso IX do art. 37 informa que “a lei

estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado
para atender à necessidade temporária de excepcional interesse
público”. Ou seja, o artigo também apresenta, que poderá existir
uma seleção simplificada para cargos temporários, não tendo
vínculo permanente, da qual o selecionado ocupará, apenas, uma
função pública.
Após passar pelo estágio probatório, o servidor passa a
ter sua estabilidade. Pode-se recorrer para o artigo 20 da Lei nº
8.112/90, para melhor entender. O mesmo informa que ao iniciar
sua atividade, o servidor nomeado para o cargo efetivo estará
sujeito a estágio probatório por vinte e quatro meses. Da qual sua
aptidão e capacidade serão avaliados para a atuação do cargo, e
observados sua assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa,
produtividade e responsabilidade.
Todavia, para passar em um concurso público o candidato
precisa estar em alto nível de estudo, porém quando for desempenhar
o cargo, poderá não se identificar ou não ter motivação, e estar
no cargo apenas por estabilidade. Não obstante, observa-se que
as dificuldades estão atreladas com a estabilidade do indivíduo,
podendo interferir na qualidade do serviço e atendimento. Pires
(2005) explica que da forma que é conduzida a seleção pública
hoje, muitas vezes escolhe candidatos capazes intelectualmente,
mas sem o perfil adequado para um bom desempenho no cargo
ou função. Como por exemplo, ter problemas de adaptação no
trabalho, baixa produtividade e até doenças profissionais.
Contudo, observando algumas dificuldades enfrentadas
no processo de seleção, o mesmo autor, Pires (2005) informa
que algumas organizações têm optado pela realização de cursos
de formação, proporcionando competências necessárias para
a execução do cargo. Entende-se que as organizações públicas
optaram por aprimorar o profissional para a maior eficiência e
eficácia no serviço público, que até então é muito burocrático.
Com isso, o servidor passa a ser motivado, valorizado e capacitado.
207
Para tanto, podemos verificar na Constituição de 1988, o

apoio ao servidor público em sua capacitação. O Artigo 39 § 2º
confirma que a União, os Estados e o Distrito Federal nutrirão
escolas de governo que facilitará a formação e aperfeiçoamento
dos servidores públicos. Instituindo a participação nos cursos,
como requisito para a promoção na carreira, permitindo, celebrar
convênios ou contratos entre os indivíduos federados. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
Para Cavalcante e Oliveira (2011) a administração pública
tem se aplicado para profissionalizar seus servidores e atualizar
os processos de gestão para melhorar a qualidade dos serviços
prestados aos cidadãos e ser mais efetiva na utilização dos recursos
públicos. Nessa visão, podemos entender o avanço das organizações
públicas em otimizar os recursos necessários para capacitar seus
servidores.
5 ATIVIDADES DE MAPEAMENTO DE COMPETÊNCIAS
O mapeamento de competências geralmente é utilizado na

gestão de pessoas como ferramenta para avaliar as competências
necessárias de cada funcionário, descrevendo o conhecimento,
habilidade e atitude. Para Brandão (2012), através do mapeamento
das competências individuais e organizacionais, torna-se possível
identificar a lacuna de competências necessárias para consolidar a
estratégia organizacional. Logo, a lacuna de competências indicadas
por meio do processo de mapeamento, poderá ajudar a desenvolver
ações de capacitação, voltada para as competências que precisam
ser aprimoradas.
Costa (2018) acredita que para dar início ao processo de
implantação do modelo de gestão por competências em uma
organização, é necessário, conhecer os objetivos da instituição,
através do planejamento estratégico. Desse modo, Costa (2018)
considera que a maioria das instituições públicas não possui
planejamento estratégico, na qual podem ser utilizados outros
208
documentos que analisem esses elementos.

Segundo Amaral (2008), existe semelhanças entre o setor
público e privado quanto ao mapeamento para alcançar resultados.
Em quais ambas, devem delinear as competências organizacionais
e individuais visando na eficiência e eficácia das ações, não
diferenciando nas técnicas e mapeamento. Podendo usar como
diferencial a estabilidade do servidor público, para inovar e propor
melhorias de aprendizagem e desenvolvimento, de acordo com a
legislação do sistema público.
6 DESENVOLVENDO COMPETÊNCIAS
Para implantar a gestão por competências no setor público,

exige passar por muitos desafios. De tal forma que possa identificar as
capacidades dos servidores e propor planos para desenvolver e capacitar,
de forma estratégica. Todavia, só é possível executar um plano e ter
resultados, se houver mudanças na cultura organizacional do serviço
público, que ainda tem um modelo muito burocrático. Outro desafio é
realizar o mapeamento das competências, que irá ajudar a encontrar
ações de capacitação que possam resultar em melhorias contínuas.
Amaral (2006) declara que essa nova política no engajamento dos
servidores públicos, preza por elaborar planos de capacitação reais e não
burocráticos. Com importância à capacitação gerencial e qualificação
para a ocupação dos cargos específicos, no desenvolvimento de pessoas
e no serviço público.
Conforme Camões (2010), os principais obstáculos encontrados
em estudo realizados nos diversos órgãos públicos, indicam que a
aplicação do modelo de gestão por competências são as barreiras
culturais, a falta de incentivo a programas de treinamento, inexistência
de um sistema bem estruturado, e a falta de oportunidade de se
aplicar na prática, o conhecimento adquirido. Contudo, para existir
desenvolvimento de pessoas no setor público, é preciso, por meio da
gestão por competências, investir em pessoas, capazes de gerir qualidade
nas suas ações, proporcionando mudanças e agregação de valor.
209
7 METODOLOGIA
A presente pesquisa pode ser classificada, quanto ao seu

objetivo, como pesquisa descritiva, considerada por Andrade
(1999, p.106) como aquela em que “[...] os fatos são observados,
registrados, analisados, classificados e interpretados, sem que o
pesquisador interfira neles”. Para dar melhor ênfase na pesquisa,
ressalta-se a realização da pesquisa bibliográfica. Segundo Ruiz
(1996; 2002) a pesquisa bibliográfica para alguns autores consiste
em uma análise da origem, para divulgá-las, analisá-las do que se
produz sobre determinada pesquisa cientifica.
Falar em gestão por competências requer colocar em

discussão a importância desse modelo na gestão pública, enquanto
ferramenta importante para alcançar o êxito de uma organização e
consequentemente melhorar na prestação de serviço ao cidadão.
Logo, será possível desenvolver conhecimento, habilidades e
atitudes do servidor.
Em contrapartida, com base nas literaturas estudadas, é
notório que para desenvolver competências no setor público
é necessário investir em pessoas, permitindo a retirada de
um sistema burocrático que ainda é utilizado na maioria das
instituições públicas. Sendo uma das maiores dificuldades para o
setor público, mudar sua cultura organizacional e se adequar ao
novo modelo de gestão, que possibilita incentivo ao servidor, para
melhorar seu desempenho durante sua atuação.
O objetivo desse estudo foi refletir sobre a importância
de desenvolver o método de Gestão por Competências, para o
desempenho do servidor público na busca de resultados, o que
ajuda a compreender, que esse modelo estratégico, influencia o
servidor a ser cada vez mais motivado e preparado para exercer
sua função de forma crescente. Nesse tocante, após compreender
210
a importância da gestão por competências no setor público, nesse

trabalho, vale ressaltar que a falta desse modelo nas organizações
públicas podem acarretar desmotivação e falta de incentivos,
prejudicando a organização em cumprir seus objetivos e metas,
de forma eficaz. Na qual é comum, que muitos dos servidores,
entrem na esfera pública por estabilidade, podendo não ter
competências, habilidades e atitudes necessárias para cumprir
sua função.
Por fim, o olhar sobre a gestão por competências, coloca
em evidência sua importância, principalmente após ser inserido na
Administração Pública Brasileira em 2006, através do Decreto nº
5.707, que é norteado pela Política Nacional de Desenvolvimento
de Pessoas (PNDP), que permite a compreensão desse modelo na
gestão pública. Como existem poucas pesquisas sobre esse tema,
para superar esses desafios, são necessários futuros estudos
nessa área, que mostrem a eficácia desse modelo estratégico na
esfera pública, podendo tomar como base esse artigo.
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estudos. 5 ed. São Paulo: Atlas, 2002.
214
PARTE 2
Reflexões
Interdisciplinares sobre o
Direito na Gestão Pública
Municipal
- CAPÍTULO 13 -
O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NA CIDADE DE PAULO
AFONSO/BA
Ademilson Gomes da Silva1

Silvera Nunes Gomes2
RESUMO
O presente artigo tem por finalidade analisar a funcionalidade

do Orçamento Participativo - OP no município de Paulo Afonso-
BA, enquanto instrumento de gestão democrática e participativa
no período de 2018-2019, tendo como objetivo, apresentar o
orçamento participativo, realizado no município de Paulo Afonso-
BA, do qual buscou-se analisar como é realizada a participação
da população no orçamento participativo, bem como identificar
qual a importância dessa participação para a gestão municipal.
A metodologia procedeu-se em duas etapas. A primeira foi
através de pesquisa bibliográfica para conhecimento do tema, em
dissertações, artigos científicos, livros e internet. Posteriormente,
foi realizada um levantamento de dados na prefeitura municipal
de Paulo Afonso, especificamente na secretaria de Planejamento
a respeito do orçamento participativo. De tal modo, foi possível
observar como acontece a participação da população no que
concerne ao OP municipal, destacando assim que o orçamento
participativo é um importante instrumento democrático da gestão
pública, pois visa garantir a participação da sociedade na tomada
de decisão que definem o futuro da cidade.
1. Graduada em Pedagogia pela Concluinte do Curso de Especialização em Gestão Pública
Municipal, pela Universidade Federal do Vale do São Francisco – UNIVASF, 2019.
2. Graduada em Pedagogia pela Universidade Norte do Paraná - UNOPAR (2007), Especialista
em Educação Ambiental pela Universidade de Pernambuco - UPE (2009), Pós-Graduada em
Psicopedagogia Institucional Pela FINOM (2011), Mestre em Filosofia da Educação pela Universidade
Gama filho (2013), Professora de AEE da rede municipal de Petrolina, Diretora e proprietária do
CENTRO EDUCACIONAL APRENDIZ.
216
Palavras-Chave: Orçamento participativo. Democracia. Participação.
1 INTRODUÇÃO
De acordo com a Constituição Federal de 1988, para o

planejamento da gestão pública democrática foi determinado
três instrumentos essenciais, ou seja, o Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária anual, sendo que
tais instrumentos são interligados, dotando a gestão pública de
um processo orçamentário racional a curto, médio e longo prazo.
De tal modo, é por meio do orçamento participativo, o qual passa
a ser o instrumento democrático que é consentido aos cidadãos
compartilharem do processo pela organização social, consentindo
às prefeituras instituírem limites e critérios para comunicar o poder
de decisão com os seus munícipes.
Segundo Abrucio (2012) “tanto na esfera municipal, estadual
ou federal o Gestor precisa cada vez mais de recursos, sobretudo
aqueles de natureza financeira, para que assim possam ampliar
suas atividades e alcançar a satisfação dos cidadãos, uma vez que as
demandas da sociedade, sempre crescentes, são influenciadas pelas
modificações sociais, econômicas e tecnológicas e, também, pelo
estabelecimento de um Estado Democrático, o qual vem permitindo
aos mesmos reivindicar a satisfação do interesse coletivo”.
Todavia, para que o gestor possa desempenhar e cumprir
seu papel no contexto social, tais não é o bastante, haja vista que
é indispensável um planejamento desde a origem e arrecadação
até o emprego dos recursos de maneira que as disponibilidades
possam ter seu uso correto, evitando deste modo prejuízos, percas
e irregularidade dessas verbas (AGRA, 2010). Dessa forma, de
acordo com Dias (2010) “nas últimas décadas, as políticas públicas
ressurgiram no intuito de adorem medidas restritivas aos gastos
diante as novas visões sobre o papel do governo”.
O Orçamento Participativo surgiu como um forte mecanismo
governamental de democracia participativa, o qual permite aos
217
cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, de

investimentos de prefeituras municipais, por meio de processos da
participação da comunidade em geral (GREY, 2009).
Assim, a pesquisa norteou-se pela seguinte pergunta:
de que forma o orçamento participativo permite aos cidadãos
assumirem seu papel diante a administração política no cenário
atual? Dessa forma, o presente estudo se justifica pelo fato do
Orçamento Participativo ser uma questão democrática, e visto como
um elemento importante que envolve a sociedade no processo de
escolha pública no Brasil, consentindo de tal modo que os cidadãos
participem do processo da organização, bem como as prefeituras a
repartir o poder decisório com os munícipes da região.
Portanto, a pesquisa foi realizada por meio de uma pesquisa
bibliográfica para melhor conhecimento do tema, bem como um
levantamento de dados na cidade de Paulo Afonso-BA, para que
assim possamos ter ideia de como a população tem conhecimento
do Orçamento Participativo na cidade.
Diante a essa questão, o presente trabalho tem como
objetivo apresentar o orçamento participativo, realizado no
município de Paulo Afonso-BA, do qual buscou-se analisar como é
realizada a participação da população no orçamento participativo,
bem como identificar qual a importância dessa participação para
a gestão municipal.
A investigação se sustenta no aporte teórico de autores
como Costa (2009), Dagnino (2012), Dias (2010), Giacomini
(2012), Lüchmann (2012), Peres (2010) os quais apresentam suas
concepções e efeitos do orçamento participativo. Apresentam ainda
considerações a respeito das possibilidades e limites da Democracia
Deliberativa e Controle Social do Orçamento.
2 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
De acordo com Giacomoni (2012) o Orçamento Público

– OP é considerado como um dos elementos mais remotos e
218
tradicionais empregados na gestão pública, o qual é de grande

importância para quem administra, haja vista que é por meio do
OP que planejam e estimam suas despesas.
Peres (2010) afirma que o OP é, de tal modo, um
instrumento usado para originar o desenvolvimento social e
econômico do país, uma vez que, quanto maior o empenho do
poder público em expandir o efeito e a eficácia concernentes à
implementação dos programas existentes no orçamento, mais
acentuados e indispensáveis são os mecanismos de avaliação e
fiscalização dos gastos púbicos.
Ainda segundo Peres (2010) foi seguido no Brasil, um o
modelo denominado de Orçamento-Programa. Tal programa
determina as despesas de trabalho delineadas por órgão, função e
até mesmo o estado de projeto ou atividade a ser desempenhado.
Através do Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967,
o Orçamento-Programa foi inserido na esfera federal, sendo
determinado como um plano de ação do governo federal.
Entretanto, foi por meio da Portaria da Secretaria de
Planejamento e Coordenação da Presidência da República de 28 de
janeiro de 1974, que o orçamento-programa foi adotado no Brasil
e vigorada até 1999. Em 2000, através da Portaria nº 42, de 14 de
abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
(MPOG) aconteceu sua extinção, estabelecendo de tal modo uma
classificação funcional remetendo a estrutura programática aos
planos plurianuais de cada governo e campo da federação.
O orçamento-programa determina a ideia de planejamento,
haja vista que, afirma que precisa analisar as finalidades que o
governo pretende obter, em um tempo determinado. Dessa forma,
é possível afirmar que o orçamento passa a ser um elemento que
opera as ações governamentais, estando em conformidade com
os planos e diretrizes determinados no planejamento.
Dentro da constituição federal, o Orçamento Público
é coberto de vários protocolos legais, o qual encontra-se
estabelecido de modo anual numa lei que, haja vista “estima
219
a receita e fixa a despesa” num determinado exercício (PEREZ,

2010). Assim, através da Lei nº 4.320, de 1964, foi estabelecida
regras gerais de direito financeiro para preparação de controle
orçamentários e balanços da União, dos estados, dos municípios
e do Distrito Federal, a qual em seu artigo 2º, define que a lei
orçamentária será composta pela “descrição da receita e despesas,
evidenciando de tal modo a política econômica, financeira e
programa de trabalho do governo, seguindo assim as regras de
unidade, universalidade e anualidade”.
Através da Constituição de 88, o OP surgiu com um
marco legal na redemocratização, que de acordo com a mesma,
a participação dos cidadãos seria avalizada na demarcação de
políticas públicas nos contextos estaduais, municipais e federal,
através da criação de Conselhos setoriais de Políticas Públicas
com espaços de controle social, Vale ressaltar que o Orçamento
Participativo é empregado como uma questão de participação
popular diante a Gestão Pública, o qual tem a finalidade de
organizá-la e conduzi-la ao projeto de lei orçamentária enviado
pelo executivo legislativo (PEREZ, 2010).
Assim, podemos concluir que diante do orçamento público
de cada município, é fundamental que o orçamento participativo
seja estabelecido como um elo entre políticos, associações
comunitárias, empresariais e cidadãos no sentido de que juntos,
possam tomar decisões que definam o futuro das cidades.
2.1 Orçamento Participativo como Instrumento Democrático e

Receita
Segundo Costa (2009) nas prefeituras brasileiras, pouco

são discutidos a relação existente entre orçamento e receita
aproximada, sendo que a falta de tal discussão ocasiona grandes
problemas nas administrações municipais, pois é por meio das
mesmas que devem conter todas as propostas do poder executivo.
Ainda conforme o autor mencionado, o orçamento tem
220
a obrigação de calcular não apenas os recursos recolhidos, mas

também as despesas com pagamento de funcionários, conservação
da cidade, serviços sociais e com novos investimentos em obras,
apresentado de tal modo, o comprometimento de receitas que
admitam que os gastos sejam de realmente realizados. Entretanto,
geralmente os orçamentos apresentados não são claros,
transparentes ou funcionais, mas, certas peças de irrealidade,
desfalcadas e de difícil concepção, tanto pela população quanto
pela própria Câmara Municipal, a qual é responsável pela sua
aprovação, e diversas vezes até mesmo inexplicável pelo próprio
prefeito (COSTA, 2009).
Todo orçamento precisa ser transparente e limpo, para
que assim possa proporcionar uma simples leitura e participação
por parte da população, pois esta é a parte interessada, a qual
busca conhecer os verdadeiros planos de execução e serventia do
mesmo. Assim a realização de reuniões torna-se fundamentais,
pois são nelas que o orçamento é apresentado pelo poder público
e debatido juntamente com a população, definindo as preferências
de execução, dando dessa forma a oportunidade de participação
da sociedade (LOUREIRO, 2012).
De acordo com Abrucio (2012) o orçamento participativo
possuí a função de ser claro, com a finalidade de reduzir falhas,
impedir excessos e principalmente regularizar as receitas,
conservando a obrigação do Poder Público diante a população.
De tal modo, vale ressaltar, em relação as receitas é que na
maioria das vezes, o que se pode calcular para tributos federais
são o ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Fundo
de Participação dos Municípios (FPM) federal; com fornecimentos
fundamentado na arrecadação do ano anterior (COSTA, 2009).
Todavia, o Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU, o
Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS e o Imposto
sobre Transmissão Inter Vivos - ITBI, a Qualquer Título, por Ato
Oneroso, de Bens Imóveis, por Natureza ou Acessão Física, e de
Direitos Reais sobre Imóveis, são os montantes demonstrativo
221
das receitas tributárias municipais que precisam fazer parte no

orçamento definidas pela Constituição. Tais impostos são de
obrigação municipal, os quais devem possuir suas regras indicadas
pelo executivo e aprovadas pela Câmara Municipal (LÜCHMANN,
2012).
Os municípios brasileiros apresentam grande dificuldade
diante a cobrança e destinação dos valores recolhidos nos
impostos, como também na aplicação dos mesmos, uma vez
que está vinculado a população. Assim é fundamental que o
orçamento seja transparente, para que dessa forma à população
entenda a arrecadação e aplicabilidade do mesmo na prestação
de serviços (COSTA, 2009).
Portanto, pode-se dizer que é fundamental que a população
esteja envolvida na discussão prévia do orçamento, tornando-os
mais responsáveis pelo pagamento e fiscalização da arrecadação
de tributos (MELO, 2017).
Segundo Bittar (2017, p. 35)
Para o crescimento da receita própria municipal, o ponto de

partida correto é a discussão sobre o que deve ser feito na cidade.
Colocados os valores necessários na proposta orçamentária, o
passo seguinte é a aprovação por parte da Câmara Municipal
dos projetos de lei tributários que possam garantir a obtenção
dessa receita própria suficiente para cobrir a diferença entre
as necessidades e as transferências que vem do Estado e do
Governo Federal.
Assim, para que a sociedade garanta seus progressos e

conquistas diante o sistema democrático é fundamental que
exista uma participação contínua, para que dessa forma possam
evoluir e avançar na avaliação dos processos de gestão social e
democrático no país.
De tal modo, Dagnino (2012) menciona que participação
da sociedade no governo é bastante limitada, entretanto, Santos
e Avritzer (2013), afirmam que o OP precisa estabelecer uma
ferramenta de participação democrática, com a finalidade de
222
garantir que a população seja escutada e tenha poder expressivo

nas tomadas de decisões governamentais.
Assim, é possível mencionar que o OP é estabelecido a
partir da ampliação do processo democrático, devendo favorecer
a participação dos munícipes na gestão pública, não somente a
título de informação, mas na atuação no processo decisório, pois
o mesmo é um instrumento de democracia que está voltado para
a gestão social, no intuito de permitir um elo entre o governo e
a sociedade formando de tal modo um exercício de democracia.
3 METODOLOGIA
Os procedimentos metodológicos adotados na busca para

atingir os objetivos deste estudo foram divididos no delineamento
da pesquisa; tipo de estudo; instrumento de pesquisa e coleta
de dados, sendo o projeto caracterizado como descritivo e
exploratório.
A pesquisa descritiva busca analisar um fato para delineá-
lo de maneira absoluta ou distingui-lo de outro. A pesquisa
descritiva demanda do investigador uma série de informações
sobre o que anseia pesquisar. Conforme Triviños (1987, p. 112), os
estudos descritivos podem ser recriminados porque pode ter uma
definição correta dos acontecimentos e dos fatos, fugindo estes da
probabilidade de averiguação por meio da observação.
Segundo Gil (2002) a pesquisa explicativa está preocupada
em identificar os fatores que geram ou que colaboram para o
acontecimento dos fatos, ou seja, este tipo de pesquisa esclarece
o porquê dos fatos por meio dos resultados apresentados. Ainda
de acordo com o autor, uma pesquisa explicativa pode ser a
permanência de outra descritiva, posto que a identificação de
fatores que originam um acontecimento demanda que este
permaneça satisfatoriamente descrito e delineado.
A pesquisa exploratória usa artifícios extensos e volúveis,
tais como, levantamento de fontes secundárias, levantamentos de
223
experiências, estudo de casos selecionados e observação informal,

buscando descobrir se existe ou não um fato, tendo em vista
proporcionar maior intimidade com o problema com desígnio de
torná-lo explícito ou de estabelecer suposições (MATIAS, 2007).
A pesquisa primeiramente procedeu-se em duas etapas.
A primeira etapa foi através de pesquisa bibliográfica para
conhecimento do tema, em dissertações, artigos científicos, livros
e internet. A pesquisa bibliográfica é organizada a partir de material
já publicado, construído principalmente por meio de livros, artigos,
periódicos e atualmente materiais disponibilizados na internet
(MATIAS, 2007).
Na segunda etapa, foi realizada um levantamento de dados
na prefeitura municipal de Paulo Afonso, especificamente na
secretaria de Planejamento a respeito do orçamento participativo.
O método empregado consistiu no cunho qualitativo uma vez que
buscou uma aproximação entre as teorias e a realidade encontrada,
observando-se as características do estudo qualitativo.
A pesquisa qualitativa está atenta às aparências da realidade
que não podem ser quantificadas, centralizando-se na concepção
e esclarecimento da dinâmica das relações sociais. De acordo com
Minayo (2001), a pesquisa qualitativa trabalha com o mundo de
significados, causas, aspirações, créditos, estimas e maneiras, o que
corresponde a um ambiente mais intenso das relações, dos métodos
e dos elementos que não podem ser diminuídos à operacionalização
de variáveis.
A pesquisa qualitativa não se preocupa com representação
numérica, mas, sim, com o aprofundamento da compreensão de
um grupo social, de uma organização, etc., onde os pesquisadores
que seguem o enfoque qualitativo opõem-se ao desígnio que
defende um modelo exclusivo de pesquisa para todas as ciências,
já que as ciências sociais têm sua especificidade, o que implica um
procedimento próprio. Deste modo, os pesquisadores qualitativos
resignam o modelo positivista sobreposto ao estudo da vida social,
uma vez que o pesquisador não pode fazer análises nem admitir que
224
seus preconceitos e crenças contagiem a pesquisa (GOLDENBERG,

1997, p. 34).
4.1 Orçamento Participativo no município de Paulo Afonso no

ano de 2019
A partir desse capítulo, será apresentado o Orçamento

Participativo no município de Paulo Afonso no ano vigente, ou
seja, 2019, localizado na região Nordeste do estado da Bahia e
pertencente à microrregião homogênea do sertão de Paulo Afonso.
O município foi emancipado em 28 de julho de 1958, ocupando uma
área territorial de 1.700,40 quilômetros quadrados, a qual possui
uma população estimada em 120 706, de acordo com estimativas
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE/2017).
O Orçamento participativo do município de Paulo Afonso
segue a um padrão institucional, ou seja, é realizado por meio de
audiências, os quais são obrigatórios por lei. A participação da
população ao OP dar-se através da câmara de vereadores, telefone,
site, por escrito (entregue diretamente na prefeitura) e audiências.
Em 2018 foi sancionada a lei municipal Nº 1.396/2018, de
05 de dezembro de 2018, a qual dispõe sobre as Diretrizes para a
elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2019 e dá outras
providências. O art. 1º da lei estabelece as Diretrizes Orçamentárias
do Município de Paulo Afonso, para o exercício de 2019, em
conformidade e cumprimento ao disposto no art. 165, § 2º, da
Constituição Federal combinado com os arts. 62 e 159, §2º da
Constituição Estadual e da Lei Complementar Federal nº 101/2000,
compreendendo:
I - as metas fiscais e as prioridades da Administração Pública

Municipal; II - a estrutura, e organização dos orçamentos; III
– as diretrizes para a elaboração e execução do orçamento do
Município e suas alterações; IV – a geração de despesa; V - as
225
disposições relativas à política e às despesas com pessoal e

encargos sociais; VI - as disposições sobre alterações na legislação
tributária municipal, política de arrecadação e medidas para
incremento da receita; VII - as disposições do Regime de Gestão
Fiscal Responsável; VIII - as disposições referentes às transferências
voluntárias e ao setor privado; IX - as disposições finais.
Assim, no parágrafo único do art. 2º da referida lei fica

determinado que as prioridades e metas da Administração Pública
Municipal devem refletir, a todo tempo, os objetivos da política
econômica governamental, especialmente aqueles que integram o
cenário em que se baseiam as metas fiscais, e também da política
social.
4.2 Obras e ações realizadas pela Prefeitura Municipal no período

de 2019
Segundo a Secretaria Municipal de Planejamento, em abril

de 2018, a população foi convocada para participar da elaboração
da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO 2019 de Paulo Afonso. Vale
ressaltar que o convite foi realizado por meio do site da prefeitura
municipal, sites locais do município, outdoors, rádios locais, carros
de som e no diário oficial do município.
A população participou por meio do site da prefeitura
municipal, telefone da ouvidoria e sugestões por escrito na
Prefeitura Municipal de Paulo Afonso - Secretaria de Planejamento.
A receita estimada para o LDO exercício 2019 do município
de Paulo Afonso foi de R$ 350.000.000,00 (trezentos e cinquenta
milhões de reais) previamente divulgada.
As propostas feitas pelos cidadãos e vereadores forma
analisadas com a receita estimada e assim encaminhadas à câmara
municipal de vereadores.
As ações e obras realizadas pela Prefeitura de Paulo Afonso,
foram organizadas por áreas de atuação do governo municipal,
tais como, de saúde, educação, infraestrutura social, conforme o
descrito na Tabela 1.
226
Tabela 1 – Obras e ações realizadas pela Prefeitura

Municipal de Paulo Afonso
Secretaria Municipal de Saúde
• Construção, ampliação e reforma de Unidades Básicas de Saúde -
UBS e Secretaria Municipal de Saúde – SMS.
• Gestão do programa de HIV/AIDS e DST.
• Gestão nas ações de vigilância sanitária, epidemiológica, PACS.
• Gestão do programa de saúde bucal, PSF, PMAQ e PAB.
• Gestão da média e alta complexidade Ambulatorial e hospitalar e
implantação de UTI.
• Gestão das ações de saúde e do SAMU.
• Caravana da cidadania para saúde.
• Gestão CEO.
• Gestão das ações básicas aos povos indígenas.
• Gestão das ações do NASF.
• Manutenção das atividades do conselho municipal de saúde.
Secretaria Municipal de Infraestrutura

• Construção, ampliação e manutenção da rede de esgoto.
• Construção, manutenção e reforma de edificações, equipamentos
e espaços públicos.
• Pavimentação e recuperação de vias.
• Construção, reforma, ampliação e manutenção do sistema de
iluminação pública.
• Construção ciclovia.
• Gestão das ações de infraestrutura.
• Construção e/ou ampliação e reforma da ponte de acesso a ilha de
Paulo Afonso
Secretaria Municipal de Educação
• Gestão das ações de transporte escolar da educação básica
– PNAT e PETE estadual.
• Gestão das ações do programa segundo tempo.
• Gestão das ações das cotas salário educação.
• Construção, ampliação e reforma das escolas,
equipamentos esportivos e prédios da educação.
• Gestão das ações da merenda escolar – PNAE, AEE, PNAP,
PNAEJA, PNAC, PNAEM.
• Formação de professores de educação especial.
• Manutenção da casa dos estudantes.
• Gestão das ações da secretaria de educação.
• Manutenção dos conselhos municipais de educação –
FUNDEB 40%.
• Promoção de capacitação para profissionais da educação
básica – FUNDEB 40%.
227
Secretaria Municipal de Meio Ambiente

• Gestão das ações da secretaria de Meio Ambiente.
• Serviços de limpeza de lixo, logradouro publico e pátios da feira.
• Manutenção do aterro sanitário.
• Programa de abastecimento de água no município.
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social

• Gestão das ações da Assistência Social.
• Manutenção de outras ações de proteção social no âmbito de
Segurança
• Alimentar e Nutricional.
• Aprimoramento da gestão do SUAS.
• Manutenção das proteções básica, especial de média e alta com-
plexidade.
• Benefícios eventuais.
• Manutenção dos benéficos eventuais e assistenciais (BPC e BPC
na escola).
• Manutenção das ações do programa Bolsa Família.
• Manutenção do programa de transferência de renda – Paulo Afon-
so Cidadania.
• Promoção e integração ao mundo do trabalho (ACESSUAS).
• Melhoria a habitação e a habitabilidade.
Fonte: Prefeitura Municipal de Paulo Afonso, 2019.
De acordo com os dados apresentados, observa-se que

as principais ações realizadas no município de Paulo Afonso
encontram-se na área da saúde, entretanto a principal reivindicação
da população é a construção da Unidade de Terapia Intensiva –
UTI, haja vista que o município aguarda a mais de uma década
para a instalação da mesma. Em junho de 2018 a Prefeitura de
Paulo Afonso realizou o processo de licitação para a construção da
Unidade de Terapia Intensiva (UTI), que será instalada no Hospital
Municipal Aroldo Ferreira Filho (HMPA). O custeio anual será de
cerca de R$ 4 milhões, onde a união arcará com 70% desse valor
quando a mesma estiver habilitada (PREFEITURA MUNICIPAL DE
PAULO AFONSO – PMPA, 2019).
228
A UTI que será instalada no HMPA será do tipo padrão, com

dez leitos adultos, sendo nove leitos gerais e um para o isolamento.
Será instalado também um centro de diagnóstico por imagem.
Em relação à educação, além do que foi listado, recentemente
foi apresentado ao município a construção de uma escola modelo
no Bairro Marina França. A unidade de ensino atenderá 780 alunos,
com estrutura moderna, com 12 salas de aulas, laboratório, quadra
coberta e infraestrutura com piso intertravado e toda segurança
para os estudantes. Vale ressaltar que os recursos para a construção
são oriundos do Plano de Ações Articuladas (PAR), vinculado ao
Ministério da Educação (PMPA, 2019).
Na área de infraestrutura, construção de praças, são
as obras mais investidas pela gestão municipal. Brevemente a
população ganhara como parte dos seus atrativos turísticos, lazer
e esporte a urbanização do Balneário. A área ganhará toda a
infraestrutura necessária para receber pessoas de todas as faixas
etárias, tornando-se mais uma opção para a comunidade. O projeto
conta com pista para corrida e caminhada e uma ciclovia com 950
metros, que circulará todo o lago, ofertando uma vista privilegiada
durante a prática de exercícios físicos. O Balneário terá ainda uma
academia para a terceira idade, área para pedalinho, bicicletário,
palco multiuso e estacionamentos para 65 carros, 43 motos e três
ônibus. Outro ponto importante é a acessibilidade para cadeirantes,
com rampas e pisos adequados para a circulação (PMPA, 2019).
Portanto, já estão sendo levantadas as reivindicações da
população pauloafonsina para a inclusão na LDO 2010, as quais
serão analisadas de acordo com a receita estimada para o ano
mencionado, as quais serão encaminhadas a Câmara Municipal
de Vereadores até o dia 15 de abril de 2019. Em face da queda
na receita de ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
serviços no ano de 2019, a Receita Estimada para a LDO exercício
2020 do Município de Paulo Afonso é de R$ 340.000.000,00
(trezentos e quarenta milhões de reais).
229
A realização do presente estudo no município de Paulo

Afonso proporcionou conhecer como acontece de fato a participação
popular diante as reivindicações no orçamento participativo da
cidade no ano de 2019. Foi possível observar que a participação
popular não acontece diretamente em plenárias, mas por meio de
canais disponibilizados pela gestão municipal.
Notou-se que o município se preocupa com a participação
de atores envolvidos no processo do OP, pois como já mencionado
anteriormente informatizam a população por meio do site da
prefeitura municipal, sites locais do município, outdoors, rádios
locais, carros de som e no diário oficial do município, a importância
do envolvimento de todos no processo de decisão municipal,
procurando de tal modo, garantir-lhes o direito de participar,
juntamente com o poder público local na construção das políticas
públicas e no acompanhamento da execução orçamentário.
Portanto, diante de tudo que foi apresentado sobre a
importância e necessidade do poder público buscar mecanismos
de participação popular, cabe ressaltar a iniciativa do município de
Paulo Afonso em buscar diferentes ferramentas tecnológicas que
proporcionem uma gestão participativa e democrática perante
ao OP, uma vez que o mesmo, não é uma questão comum dos
municípios brasileiros, sobretudo, para os interiores. Dessa forma,
o objetivo deste trabalho tornou-se fundamental para verificar os
aspectos positivos e as principais dificuldades enfrentadas pelo
município na implantação e desenvolvimento de uma gestão
compartilhada.
REFERÊNCIAS
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230
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232
- CAPÍTULO 14 -
TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UMA
ANÁLISE SOBRE AS PUBLICAÇÕES DO RREO E RGF DOS
MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE JACOBINA/BA À LUZ
DA LEI DE RESPONSABILIDADES FISCAIS
Agostinho Alves de Souza1

Lara Izabella Tosta Arantes2
RESUMO
A transparência na administração pública municipal é um

instrumento de acesso à informação e de controle, das políticas
públicas, que permite ao cidadão tomar conhecimento das
informações do passado, do presente e dos futuros governos. Desta
forma, propõe-se com este estudo verificar se os municípios da
microrregião Jacobina-BA, estão disponibilizando os demonstrativos
que compõem o Relatório Resumido da Execução Orçamentária -
RREO e o Relatório de Gestão Fiscal - RGF e suas versões simplificadas
em suas páginas eletrônicas. A pesquisa de cunho exploratório-
descritiva quanto aos seus objetivos e quanti-qualitativo quanto à
forma de abordagem do problema utilizou-se da coleta, por meio
eletrônico, de demonstrativos de RREO e RGF. Os resultados obtidos
com este trabalho demonstram uma quantidade considerável de
1. Concluinte do Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal, pela Universidade
Federal do Vale do São Francisco (UNVIASF) e cursando Especialização em Gestão
Tributária, pela Faculdade Visconde de Cairú (FVC). O mesmo é Contador formado pela
Faculdade de Capim Grosso (FCG). E mail: alves.cont@outlook.com;
2. Doutoranda em Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo
CPDA/UFRRJ, Mestra em Administração Pública pela Universidade Federal de Goiás (UFG),
Graduada em Administração com habilitação em Comércio Exterior na Universidade
Salgado de Oliveira (USO), Especialista em Gestão Pública pela Universidade Federal de
Goiás (UFG), Membro do Núcleo Docente Estruturante dos cursos de Administração,
Publicidade e Propaganda e Design da ESAMC (Unidade Goiânia), em credenciamento
e Coordenadora do curso de Relações Internacionais da ESAMC (Unidade Goiânia), em
credenciamento junto ao MEC;
233
demonstrativos não publicados. A situação está em desacordo à

LRF principalmente do ponto de vista da transparência da gestão
pública, nos municípios da microrregião de Jacobina.
Palavras-Chave: Administração Pública. LRF3. RREO4. RGF5.
1 INTRODUÇÃO
A contabilidade pública é a ferramenta de controle e gestão à

disposição dos governantes, pois fornece aos gestores informações
úteis, atualizadas e exatas para subsidiar as tomadas de decisões.
Conceitua o nobre professor Kohama, (2014, p. 25) abaixo.
A Contabilidade pública é um dos ramos mais complexos da ciência

contábil e tem por objetivo captar, registrar, acumular, resumir e
interpretar os fenômenos que afetam as situações orçamentárias,
financeiras e patrimoniais das entidades de direito público interno,
ou seja, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, através
de metodologia especialmente concebida para tal, que utiliza de
contas escrituradas segundo normas especificas que constituem
o Sistema Contábil Público. (KOHAMA, 2014, p. 25).
A história da evolução da contabilidade sempre esteve

atrelado ao desenvolvimento da administração e da sociedade.
No Brasil tal fato histórico, esteve ligado ao controle dos gastos
públicos, sendo os destaques: A vinda da Família Real Portuguesa ao
Brasil, com a implantação do Erário; E em 1999, com a estabilização
das contas públicas, durante o governo de Fernando Henrique.
No final dos anos 90, o governo consegue estabilizar as
contas públicas com a implantação do plano Real. No entanto, a
sociedade clamava por mais transparência na Administração Pública
naquele momento, conforme comentou Bruno Wilherlm Speck em
“Caminhos da Transparência, uma adaptação da obra de Source
Book da Transparency International:
3. Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº 101/2000;
4. Relatório Resumido da Execução Orçamentária;
5. Relatório de Gestão Fiscal;
234
A preocupação com a corrupção teve uma carreira rápida na
última década. Em muitos países, a exposição e a investigação de
escândalos de corrupção ganharam um espaço considerável na
mídia. Os cidadãos manifestam insatisfação com representantes
da classe política que não honram o compromisso com o bem
público. Os políticos, na falta de divisões ideológicas claras,
exploram cada vez mais transgressões éticas do adversário.
Organizações da sociedade são constituídas especificamente para
cobrar mais integridade dos atores nos quais deposita confiança
e responsabilidade. (FONSECA, 2002, p. 5).
E, conforme citou Marques (2009, p. 8), sob a influência de

modelos adotados pela Grã-Bretanha, Nova Zelândia, Peru, México
e Estados Unidos da América e pelo Fundo Monetário Internacional
– FMI, a administração burocrática vem cedendo lugar à gerencial.
Estes modelos serviram de referência para a elaboração da
elaboração do PEF – Programa de Estabilidade Fiscal, que entre seus
objetivos apresentava a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal,
Lei Complementar nº 101, aprovada em 04 de maio de 2000, que
veio complementar a Lei Federal nº 4.320/64.
Segundo Palatnik e Silveira (2001), a Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF é uma norma reguladora voltada para a gestão
responsável dos recursos públicos e nela estão descritos conceitos e
regras para inibir práticas da administração orçamentária, contábil,
patrimonial e financeira que vinha sendo fonte de desequilíbrios
fiscais recorrentes.
A transparência garante a divulgação da versão original e
simplificada dos RREO e dos RGF, inclusive em meios eletrônicos
de acesso público, visando incentivar a participação popular e a
realização de audiências públicas, conforme reza o artigo 52 da Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Desta forma, o objetivo deste trabalho, consiste em verificar
se os municípios da microrregião Jacobina estão publicando os
demonstrativos da RREO e RGF em meios eletrônicos, exigidos pela
Lei de Responsabilidade Fiscal.
A pesquisa foi realizada nos municípios que compõem a
microrregião Jacobina-BA, totalizando o número de 16 municípios.
235
A população para a pesquisa limitou-se a 15 municípios6, já que

este foi o número de municípios que apresentaram endereços
eletrônicos (sítios na internet) passíveis de pesquisa.
As informações necessárias para o desenvolvimento deste
trabalho foram obtidos nos sites oficiais das prefeituras pertencentes
à microrregião de Jacobina, e organizados em uma planilha com
todos os relatórios previstos no Art. 48 e seus documentos analíticos
previstos nos artigos. 52, 53 e 54 da LRF. A busca foi delimitada pelo
período de 2013 até 2017, sendo a pesquisa nas páginas eletrônicas
foi realizada no mês de junho de 2018. A tabulação e análise dos
dados se deram através do software Microsoft Office Excel 2010®.
Visto que o Relatório Resumido da Execução Orçamentária
- RREO é publicado bimestralmente, conforme consta no § 3, do
início III, artigo 165 da Constituição Federal de 88: O Poder Executivo
publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre,
esta pesquisa só avaliou o RREO do sexto bimestre de cada ano,
visto que os dados são cumulativos.
No caso do RGF, que tem publicação quadrimestral, a
pesquisa também só avaliou o terceiro quadrimestre, por causa do
encerramento do exercício, além do que é relevante considerar que
apenas o município de Jacobina tem população superior a cinquenta
mil habitantes, os demais são obrigados a apresentar semestral,
sendo considerado neste caso o segundo semestre do exercício e,
não, quadrimestral, como aqueles de população superior.
O estudo se caracteriza como uma pesquisa descritiva,
devido à escolha dos entes públicos para análise das informações
divulgadas na internet. Tendo uma natureza quanti-qualitativa,
no qual foram levantadas e analisadas as publicações dos
Demonstrativos RREO e RGF, disponibilizadas nos respectivos sites
das prefeituras abordadas.
Para o desenvolvimento deste trabalho, pesquisou-se em
sites oficiais de quatorze municípios de um total de dezesseis, sendo
6. Caém, Caldeirão Grande, Capim Grosso, Jacobina, Miguel Calmon, Mirangaba, Morro
do Chapéu, Ourolândia, Piritiba, Quixabeira, São José do Jacuípe, Saúde, Serrolândia,
Várzea do Poço e Várzea Nova
236
que apenas treze municípios direcionavam o acesso às informações

referentes ao RREO e RGF ao site da Associação dos Municípios da
Microrregião de Jacobina - AMMJ.
2.1 Origens da Lei de Responsabilidade Fiscal
A partir da década de noventa, a administração pública

brasileira passou por um processo de modernização, visando à
eficiência administrativa dos recursos disponíveis.
As regras fiscais implantadas nos Estados Unidos da América,
visavam resultados expressivos. Em 1985, foi implementada a
Lei Gramm-Rudman-Holings, sobre o equilíbrio do orçamento e
controle do déficit, que buscava à redução do déficit gradual para
cinco anos. Surge também em 1990, o Budget Enforcement Act –
BEA, com o propósito de controlar os gastos e as receitas, impondo
limites anuais sobre os mesmos. (COSTA, 2008, s. p.).
Nascimento apud Bertassi (2010 p. 25), adverte que o
Tratado de Masstricht7, firmado pelos países membros da União
Europeia em 1992, estabeleceu metas e punições relativas à gestão
pública por meio de protocolos. Lima (2002) apud Ribeiro (2011,
p. 19), acrescenta que o objetivo desses critérios e metas era
evitar que os países participantes pudessem gerar externalidades
negativas para outros países. Percebe-se então certa influência
na elaboração da LRF quando da responsabilização dos gestores
públicos.
O Fiscal Responsibility ACT, firmado em 1994, na Nova
Zelândia que abordava o equilíbrio das despesas da Coroa, exerceu
grande influência e também contribuiu para que a LRF fosse adotada
no Brasil. Richardson (2003, s. p.).
Procurando implantar uma nova cultura na administração
7. O Tratado de Maastricht, também conhecido como Tratado da União Europeia, foi o
tratado que constituiu política e economicamente a União Europeia.
237
pública global, o FMI destaca a importância da presença da

transparência dos atos como prestação de contas e relatórios fiscais,
que devem ser apresentados periodicamente ao Legislativo e ao
público, com simplicidade para sua análise, ou seja, publicidade.
Nascimento e Debus (2002) apud Ribeiro (2011, p. 19). O FMI tem
publicado e defendido modelos de gestão transparente nos seus
países membros, cujo manual de transparência de 2007 esclarece
que:
A transparência fiscal exige, em primeiro lugar, a prestação de

informações completas sobre as atividades passadas, presentes
e futuras do governo; a disponibilidade dessas informações
contribui para aperfeiçoar o processo de tomada de decisões de
políticas econômica e melhorar a qualidade dessas decisões. (...) A
transparência fiscal beneficia igualmente os cidadãos, ao fornecer-
lhes as informações de que necessitam para responsabilizar o
governo por suas decisões de políticas. (RIBEIRO, 2011, p. 19).
Para Pereira (2009, s. p.) os organismos internacionais, como

o International Monetary Fund-IMF (Fundo Monetário Internacional
– FMI) e o International Bank for Reconstructionand Development –
IBRD (Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento –
BIRD), determina que os países em desenvolvimento, ao precisarem
de empréstimos, deveriam ajustar suas contas públicas. Este
procedimento visa minimizar os déficits orçamentários, o controle
das despesas públicas, e, provoca mudanças no padrão fiscal das
organizações públicas.
Assim, percebe-se que, a elaboração da LRF, sofreu diversas
influencias internacionais. Segundo Pereira (2009, p. 320), “a Lei de
Responsabilidade Fiscal apresenta-se como um código de conduta
para os administradores públicos de todo o país, nos três poderes
e nas três esferas de governo, União, Estados e Municípios”.
Portanto, após a LRF, os administradores públicos passaram a ter
que realizar uma gestão financeira e orçamentária mais eficiente,
eficaz e transparente.
A LRF se sustenta em quatro pilares básicos que são:
planejamento, controle, responsabilidade e transparência. Sua
238
composição traz seções específicas para tratar da escrituração e

consolidação dos relatórios resumidos da execução orçamentária e
de gestão fiscal, desta forma, a contabilidade pública, é a principal
ferramenta para um gestão mais transparência.
2.2 Relatório Resumido da Execução Orçamentária e Relatório

da Gestão Fiscal
Por meio da transparência na gestão pública, todo cidadão

tem a seu alcance, como saber, em que está sendo aplicado os
recursos públicos. É a transparência que permite um efetivo
controle social sobre a administração pública. Por esse motivo,
estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal a publicarem seu
Relatório da Gestão Fiscal - RGF e o Relatório Resumido de Execução
Orçamentária - RREO os poderes Executivo, Legislativo, inclusive
tribunais de contas, e Judiciário, bem como o Ministério Público e
os órgãos da administração direta: fundos, autarquias, fundações
e empresas estatais subordinadas.
O professor Richard Fontana destaca que:
Uma forma de torna equilibradas as contas públicas seria a

busca de uma transparência total da gestão fiscal, sendo este,
recurso que vem atestar o cumprimento dos limites, condições;
objetivos e metas definidos no próprio orçamento. Isto é obtido
firmando-se as responsabilidades, justificando os eventuais
desvios e indicando as medidas corretivas, definindo-se prazos
estimados para corrigir-se o que ultrapassou o limite definido e
também a possibilidade franca e real de acesso público a todos
os dados concisos e substanciais das receitas e despesas públicas.
(FONTANA, 2001 p. 180).
Como enfatizou o professor acima, a transparência na gestão

pública é elemento primordial, pois assegurar o amplo acesso às
informações à população por meio de seus demonstrativos.
O Art. 53 da Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece
os seguintes demonstrativos relativos ao RREO que devem
ser disponibilizados pelos gestores para acompanhamento da
239
sociedade:
Art. 53 (...)
I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no

inciso IV do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu
desempenho até o final do exercício;
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso
IV do art. 50;
III - resultados nominal e primário;
IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;
V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art.
20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante
a pagar.
Para Nascimento (2006, p. 35) o Relatório Resumido

da Execução Orçamentária – RREO é composto de duas peças
básicas e de alguns demonstrativos de suporte. Essas duas
peças fundamentas são: o balanço orçamentário, cujo objetivo é
especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas, e o
demonstrativo de execução das receitas (por categoria econômica e
fonte) e das despesas (por categoria econômica, grupo de natureza,
função e subfunção).
Sobre o Relatório Resumido de Execução Orçamentária
Culau e Fortis destaca que:
O Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) é

um importante instrumento de transparência fiscal instituído
pela LRF, pois trata-se de um conjunto de demonstrativos que
informações aos organismos financeiros internacionais, ao
executivo, ao legislativo e à toda sociedade, sobre a execução
orçamentária e sua provisão, servindo com isso de instrumento de
transparência na administração pública à medida que evidencia a
sociedade informações relevantes sobre a arrecadação e os gastos
governamentais, facilitando a atuação dos controles interno e
externo, conforme reza na Lei de Responsabilidade Fiscal. (CULAU
E FORTIS, 2006).
O RREO já era elaborado antes da LRF. Esta veio aperfeiçoar

o seu contexto de forma a torná-lo mais transparente, visto que
o citado relatório já era cobrado na Constituição Federal, de 5 de
240
outubro de 1988, que estabelece em seu artigo 165, parágrafo

3º, que o Poder Executivo o publicará, até trinta dias após o
encerramento de cada bimestre. Flávia Cruz menciona que:
[...] o fechamento contábil deve ser mensal, uma vez que existem
relatórios bimestrais, trimestrais, quadrimestrais e anais e é
tecnicamente desejável o controle mensal em vez de superposição
de acompanhamentos indefinidos gerados pela falta de um
denominador comum. (CRUZ et al., 2009 p. 194)
De acordo com o regime de finanças públicas instalado

com a LRF, o RGF ocupa a posição central no que diz respeito ao
acompanhamento das atividades financeiras do Estado. O RGF
apresenta informações necessárias à verificação da conformidade,
como os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das
dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de garantias, das
operações de crédito e das despesas com juros. (NASCIMENTO
e DEBUS 2002 p. 37). O RGF é composto pelos seguintes
demonstrativos conforme o Art. 55 da Lei de Responsabilidade
Fiscal de 2000:
Art. 55 (...)
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar,

dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e
pensionistas;
b) dívidas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;
II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se
ultrapassado qualquer dos limites;
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de
dezembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas
Os poderes e órgãos definidos pela LRF deverão, cada

um, emitir o seu próprio RGF, abrangendo todas as informações
241
necessárias à verificação da consecução das metas fiscais e dos

limites que trata a lei. O relatório deverá conter também as medidas
corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos
limites.
A LRF determina que o relatório deverá ser publicado e
disponibilizado ao acesso público, inclusive em meios eletrônicos,
até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder.
Os Municípios com população inferior a cinquenta mil
habitantes, é facultada a publicação semestralmente, o Relatório
de Gestão Fiscal. A publicação dos demonstrativos deverá ser
realizada em até trinta dias após o encerramento do semestre.
Sendo que, para o primeiro semestre, se encerra em 30 de julho
e, para o segundo semestre, se encerra em 30 de janeiro do ano
subsequente ao de referência.
De acordo com Cruz et al., (2009, p. 193) os prazos fixados
para as publicações devem ser observados sob pena de sanção na
forma da lei. Desta forma, o governo responsável trabalha para que
todos os membros envolvidos no processo, observem as metas e
os prazos para não prejudicar a gestão.
Quando o gestor não divulga este relatório, nos prazos e em
conformidade com a LRF, ele é punido com multa de trinta por cento
(30%) dos vencimentos anuais, sendo o pagamento da multa de
sua responsabilidade pessoal. Sem contar, que o ente da Federação
estará impedido de receber transferências voluntárias e contratar
operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do
principal atualizado da dívida mobiliária.
Na administração pública, a transparência das informações,
é o que permite à sociedade visualizar como está sendo a aplicação
dos recursos públicos. A transparência adquiriu mais força na última
década do século XX, com a cobrança feita principalmente pelos
organismos de financiamento internacionais.
Também vale lembrar que nem sempre a transparência
foi garantida por lei, e que a mesma passou por um processo de
evolução ao longo dos tempos.
242
1.3 Da Transparência
O cuidado com a transparência na administração pública,

não é de hoje, contudo, somente a partir dos anos noventa, essa
preocupação cresceu maior expressão perante a sociedade,
passando a integrar a agenda governamental (HEALD, 2003, p. 723
apud CRUZ, 2010). Desde então, a concepção de transparência
no âmbito do setor público tem sido crescentemente abordada
em países que defendem o processo democrático de acesso às
informações sobre a ação dos gestores públicos (SILVA, 2009, p.
340; JUSTICE, MELITSKI e SMITH, 2006, p. 301 apud CRUZ, 2010).
Segundo Fox (apud CRUZ, 2007, p. 24), uma das principais
razões que impulsionam as discussões em torno de uma maior
transparência na gestão pública foi à preocupação de que, quando
o histórico das opções políticas não é conhecido, o eleitorado é
incapaz de “punir” os políticos que se envolvem em corrupção e
outras formas de conduta ilegal.
Nesse sentido, a LRF faz com que o governo adote uma
postura mais responsável e transparente dos atos e fatos da gestão
pública. O art. 48, da Lei Complementar nº 101/2000, apresenta
os instrumentos de transparência na gestão.
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos

quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos
de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes
orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer
prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos”.
Com o advento da LRF, todo gestor público deverá publicar

os documentos orçamentários e fiscais nos seguintes meios de
comunicação: na Internet, no jornal oficial, se houver no periódico
de maior circulação do município e em murais situados em locais
de fácil acesso e de grande fluxo de pessoas. É o que trata o art.
48 da referida Lei.
243
Reforçando a LRF, foi homologada em 2009, a Lei

Complementar 131/09, intitulada como a Lei da Transparência,
que obriga todos os municípios brasileiros, a partir de maio de 2013
a disponibilizar em meios eletrônicos de acesso público, toda a sua
execução orçamentária. Essa Lei não só fortalece a transparência,
como inibe corrupção na administração pública.
Assim, o administrador do bem comum, deve ter uma
postura ética, na qual o interesse público deve ser superior aos
interesses particulares.
Toda sociedade tem legitimidade para junto ao Tribunal
de Contas dos Municípios e ao órgão competente do Ministério
Público, denunciar qualquer descumprimento das prescrições
estabelecidas na Lei (Art. 73 A da LC 131/2009).
2 ANALISE DE DADOS E RESULTADOS
1.1 A Microrregião Jacobina
O Instituto Brasileiro de Geografia Estatística - IBGE divide

a Bahia em sete mesorregiões e trinta e duas microrregiões.
De acordo com o órgão, este sistema de divisão tem aplicações
importantes na elaboração de políticas públicas e no subsídio ao
sistema de decisões quanto à localização de atividades econômicas,
sociais e tributárias.
A microrregião de Jacobina é composta por dezesseis
municípios, quais sejam: Caém, Caldeirão Grande, Capim
Grosso, Jacobina, Miguel Calmon, Mirangaba, Morro do Chapéu,
Ourolândia, Piritiba, Ponto Novo, Quixabeira, São José do Jacuípe,
Saúde, Serrolândia, Várzea do Poço e Várzea Nova. Sua população
total foi estimada em 2013 pelo IBGE em 347.825 habitantes e
possui uma área total de 18.340,977 km².
68,75% dos municípios são compostos de população inferior
a 20.000 habitantes. A predominância de pequenos municípios é
uma das características da região pesquisada.
244
3.2 Análise e Interpretação dos Resultados
Os relatórios resumidos da execução orçamentária são

num total de 17 (dezessete), porém, para fins desta pesquisa,
serão apresentados apenas 13 (treze) demonstrativos, já que 4
(quatro) são de competência apenas da União. No Quadro1, são
demonstrados os relatórios, objeto da pesquisa, com os resultados
apresentados em porcentuais de relatórios publicados.
QUADRO1: RREO
RREO - PORTARIA 575/07 2013 2014 2015 2016 2017
I Balanço Orçamentário 75,50 75,50 100 100 85,71

Demonst. da Execução das
I 75,50 50 85,71 85,71 85,71
Desp. por Função Subfunção
Demonstrativo da Receita Cor-
II 75,50 42,85 78,57 78,57 78,57
rente Líquida
Dem. das Rec. Desp. Prev. do
V 7,14 7,14 7,14 7,14 7,14
Reg. P. dos S. Públicos
Demonstrativo do Resultado
I 75,50 50 78,57 85,71 78,57
Nominal
Demonstrativo do Resultado
II 75,50 50 78,57 85,71 78,57
Primário
Demonstrativo dos Restos a
X 75,50 42,85 85,71 85,71 85,71
Pagar por Poder e Órgão
Dem. das Rec. Despe. com
X 0 0 0 0 0
Man. e Desenv. do Ensino
Demonstrativo Simplificado
VIII do Relatório Res. da Execução 0 0 0 0 0
Orçamentária
Demonstrativo da Rec. Impos-
VIII tos Líq. e das Despesas Próprias 0 0 0 0 0
com Saúde
Demonst. das Receitas de Ope-
I rações de Crédito e Despesas 35,71 14,28 14,28 64,28 57,14
de Capital
Dem. das Rec. Despesas Prev.
III do Reg. P. dos Servidores 0 0 0 0 0
Públicos
Dem. Da Receita de Aliena-
IV ção de Ativos e Aplicação dos 42,85 21,42 28,57 75,50 64,28
Recursos
Demonstrativo das Parcerias
VIII 0 0 0 0 0
Público Privadas
Fonte: Ribeiro, 2011. Adaptado pelo autor.
245
Podemos ver que o Relatório I – Balanço Orçamentário

foi um dos demonstrativos pesquisados que teve uma evolução
satisfatória de 2013 a 2017. No ano de 2013, 75,50% foram
publicados nos sítios da web pesquisados, atingindo nos anos de
2015 e 2016 a totalidade (100%) dos demonstrativos que deveriam
ser publicados naqueles anos, entretanto no ano de 2017, o número
de publicações volta a cair.
Ao mesmo tempo, foi possível verificar evolução da
publicação do IV-Demonstrativo de Receita de Alienação de Ativos
e Aplicação de Recursos que, em 2015, foi possível encontrar
quatro Demonstrativos. De um exercício para o outro, averigua-
se uma evolução de 150% em publicações. O I-Demonstrativo
de Receita Operações de Crédito e Despesas de Capital, também
evolui no exercício de 2015 para 2016 em 350%, aumento este,
muito considerável e de grande importância para os municípios
da microrregião.
Compete, ainda, apontar, que foram localizadas publicações
sem nenhum valor monetário, o que contraria toda a legislação
voltada à transparência pública, e como alguns gestores tem
tratado o bem público. No Quadro 02, verifica-se o quantitativo de
demonstrativos encontrados sem valores monetários anualmente.
QUADRO 02: Demonstrativos sem valor monetário.

DEMONSTRATIVOS SEM VALOR
2013 2014 2015 2016 2017
MONETÁRIO
Demonstrativos da RREO 4 5 6 13 2
Fonte: Dados da pesquisa 2018.
O administrador público não se preocupou em esclarecer

ou emitir uma nota explicativa em relação às publicações sem
nenhum valor. A falta de tais demonstrativos completos, bem
como a redução verificada de publicação em outros, preocupa por
impossibilitar a análise da gestão pública frente a essas demandas
de extremo interesse da sociedade. Tal fato, ainda encontra-se em
desacordo com a proposição legal da LRF.
246
Instrumento de grande importância para a transparência da

gestão fiscal, é o Relatório de Gestão Fiscal, previsto na Seção IV
da LRF, a divulgação dos demonstrativos que a lei acima citada são
fundamentais para o controle dos gastos públicos. São num total de
sete os demonstrativos que compõe RGF, que estão relacionados
com seus resultados obtidos de acordo com o Quadro 03.
QUADRO 03: RGF – Portaria 574/2007

RREO - PORTARIA 575/07 2013 2014 2015 2016 2017
Demonstrativo da Despesa
I 9 10 7 11 12
com Pessoal
Demonstrativo da Dívida
II 8 10 7 11 12
Consolidada
Demonstrativo das Garantias
III 4 3 2 4 4
e Contra garantias de Valores
Demonstrativo das Opera-
IV 5 3 2 4 4
ções de Crédito
Demonstrativo da Disponibi-
V 6 8 3 8 9
lidade de Caixa
Demonstrativo dos Restos a
VI 9 10 6 12 13
Pagar
VII Demonstrativo dos Limites 9 10 6 12 13
Fonte: Ribeiro, 2011. Adaptado pelo autor.
Este estudo não conseguiu, em nenhum exercício pesquisado,

encontrar todos os demonstrativos que fazem parte do RGF, nas
publicações das dezesseis prefeituras. Os demonstrativos mais
encontrados foram: o Demonstrativo da Despesa com Pessoal e
o Demonstrativo dos Limites, que somam no período de 2013 a
2017, 70 e 71 publicações respectivamente. Se todos os municípios
publicassem, seria necessário encontrar 98 Demonstrativos ao
longo dos cinco anos.
De um universo de 14 (quatorze) municípios, multiplicado
pelo período da pesquisa 05 (cinco) anos e pela quantidade de
demonstrativos que compõem o RGF que são 07 (sete), tem-
se um resultado de 490 (quatrocentos e noventa) de relatórios
publicáveis. No entanto foram encontrados apenas 261 (duzentos
247
e sessenta e um) demonstrativos, o que perfaz 53,20% (cinquenta

e três, vinte por cento) do total de demonstrativos que deveriam
estar publicados. Um resultado baixo, que retrata uma possível
dificuldade principalmente dos pequenos municípios em atender
o dispositivo da legislação em vigor.
O demonstrativo mais encontrado foi o Demonstrativo da
Despesa com Pessoal, visto que, além de ocasionar multa para o
gestor, é o mais cobrado pela sociedade. Conforme Cruz (2007,
p. 21), “As despesas com pessoal são as que mais despertam a
atenção da população e dos gestores públicos, em razão de serem
as mais representativas em quase todos os entes públicos, entre
os gastos realizados”.
QUADRO 04: Demonstrativos sem valor monetário.
07DEMONSTRATIVOS SEM VALOR
2013 2014 2015 2016 2017
MONETÁRIO
Demonstrativos da RGF 9 14 16 16 18
Fonte: Dados da pesquisa 2018.
Verificando os dados publicados pelos municípios, ao

longo dos cinco anos analisados, concluímos ser um cenário
preocupante, pois vem apresentando uma crescente quantidade
de demonstrativos com suas rubricas zeradas.
As rubricas, Segundo Bardin (2009), é: um conjunto de
elementos, essa reunião ocorre em virtude de caracteres comuns
destes elementos. Os detalhamentos dessa rubrica devem ser
registrados pelos seus valores brutos, evidenciando o saldo da
classes.
Com as rubricas zeradas nos demonstrativos, os gestores
públicos, não só contrariam toda a legislação voltada à transparência
pública, como também dificulta a participação da sociedade na
gestão pública.
248
A transparência na administração pública é um importante

instrumento público, que permite a todo cidadão brasileiro, o
acesso a informações de extrema relevância para a sociedade,
possibilitando à mesma, um maior o controle sobre a gestão
pública, e além disso, aumenta o combate às fraudes e desvios do
dinheiro público.
O presente trabalho, pesquisou e analisou o nível de
transparência, em relação aos Demonstrativos Resumidos de
Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal referente ao
período de 2013 a 2017, publicadas em meio eletrônico (Internet),
dos municípios que compõem a microrregião de Jacobina.
Os resultados obtidos apresentam que ainda é baixo o
número de demonstrativos disponibilizados à sociedade via meio
eletrônico. Conforme demonstrado, constatou-se ainda, que alguns
demonstrativos não foram encontrados em nenhum momento da
pesquisa, descumprindo, assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, faz-se importante a continuidade da realização de
novos estudos, tendo em vista que a presente análise se limitou aos
dezesseis municípios da microrregião de Jacobina-BA, e também,
que se apure o motivo pelo qual grande parte dos demonstrativos
continuam não sendo publicados.
Por fim, é preciso que a sociedade brasileira seja incentivada
a atuar de forma participativa, nas três esferas da administração
pública, fiscalizando a aplicação dos recursos, e naturalmente,
coibindo, os eventuais desvios do dinheiro público.
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RICHARDSON. R. As reformas no setor público da Nova Zelândia. 5

ed. Rio de Janeiro: FGV. 215-236, 2003.
252
- CAPÍTULO 15 -
A IMPORTÂNCIA DA RECEITA PÚBLICA E SUA
PROEMINÊNCIA NA CONTRAPRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
À SOCIEDADE NO MUNICÍPIO DE ITIÚBA/BAHIA
Cátia Nascimento Araújo1

Sileide Dias das Neves2
Aristófanes Diêgo Araújo Cabral3
RESUMO
O presente artigo propõe apresentar conceitos e definições

relacionados à Administração Pública, bem como discutir sobre
a relevância das receitas públicas como aporte para a prestação
de serviços à sociedade. Nesse sentido, foi realizado um estudo
caracterizado como qualitativo-descritivo, com vistas a descrever
e analisar os conteúdos das informações disponibilizadas. O
levantamento de dados ocorreu através de pesquisa realizada no
portal da transparência do município de Itiúba- BA, para tanto,
realizou-se um comparativo concernente às receitas arrecadadas
pelo respectivo município nos anos de 2016 a 2018, assim como,
foram apresentadas as variações que ocorreram nos últimos três
exercícios por meio da análise horizontal e a representatividade
de cada categoria de receita em cada período, por intermédio da
análise vertical, além de pesquisa em sites de artigos científicos.
A partir dos resultados encontrados foram avaliados os níveis de
evidenciação concernentes à relevância das receitas públicas para
os gestores frente ao processo de condução do planejamento
governamental.
1. Especialista em Gestão Pública Municipal, pela Universidade Federal do Vale do São
Francisco (UNIVASF). E-mail: catianascimentoaraujo@gmail.com.
2. Mestre em Administração pela Universidade Federal da Bahia – UFBA. E-mail: sileide.
neves@univasf.edu.br
3. Especialista em Auditoria Contábil e Financeira – UNIPÊ. E-mail: aristofanesdac@
gmail.com
253
Palavras-chave: Administração Pública. Receitas Públicas.

Planejamento.
1 INTRODUÇÃO
Compete ao Estado a realização de atividades que

proporcione aos cidadãos a garantia de direitos fundamentais
inerentes aos mesmos, a exemplo de saúde, educação, saneamento
básico, segurança, transporte, lazer, entre outros, que desempenha
por intermédio de seus entes políticos e entidades administrativas.
A administração pública, nesse contexto surge como o
conjunto de órgãos e pessoas jurídicas que são incumbidas, por
determinação legal, de exercerem a função administrativa do
Estado, nessa perspectiva a administração pública brasileira é
classificada em administração direta e indireta. A administração
indireta é representada pelas entidades administrativas do Estado,
Autarquias, Fundações, Empresa Pública e Sociedade de Economia
Mista, ao passo que à direta tem como representatividade os entes
políticos, União, Estados, Distrito Federal e os Municípios.
Dessa maneira o município é um ente político que também
é responsável por esta atribuição e faz requisição ao gestor da
realização de um plano governamental estratégico, baseado
num planejamento orçamentário eficiente, visando à garantia de
tais direitos e contribuindo para melhoria da qualidade de vida
da população, pois é sabido que na esfera pública o gestor lida
constantemente com um cenário de necessidades ilimitadas diante
de recursos limitados.
No que concerne ao orçamento público, segundo Mello
(2017, p. 5) “é elaborado pelo Poder Executivo, aprovado e
autorizado pelo Poder Legislativo e tem por base as previsões de
arrecadação das receitas, aplicando-as na execução das despesas,
estabelecendo as políticas públicas para determinado exercício
financeiro” e nesse contexto é indispensável a realização de um
gerenciamento e execução eficiente, eficaz e efetivo dos recursos
254
públicos, assim como a correta escrituração das receitas públicas,

visto que a contraprestação de serviços à sociedade depende da
eficácia da administração pública no que se refere à arrecadação
das receitas municipais.
Garcia e Rodrigues (2016 p. 3) corroboram com esse
contexto ao evidenciar que “quanto mais recursos o município
arrecadar e mais eficaz for à administração pública, mais serviços
e investimentos de qualidades serão proporcionados”, reiterando,
portanto, que as receitas públicas são de elevada proeminência
na execução de tarefas benéficas para o desenvolvimento da
sociedade.
Nesta perspectiva o presente estudo tem como intuito
discorrer a respeito do seguinte questionamento de pesquisa:
quais as receitas que mais contribuíram para a contraprestação
de serviços públicos no município de Itiúba-BA nos últimos três
anos? Por conseguinte, o estudo tem como objetivo evidenciar as
receitas públicas que mais contribuíram para a contraprestação de
serviços que beneficiaram à sociedade do referido município, nos
últimos três anos.
Depreende-se, como sendo de elevada significância ao
desenvolvimento de um estudo relacionado às receitas públicas
como aporte para a realização de projetos com o intuito de
beneficiar à sociedade, visto que na realização do planejamento
governamental, o gestor público tem como parâmetro a previsão
das receitas a serem arrecadadas, para que possa atender às
demandas da sociedade e investir na melhoria dos serviços
essenciais à população.
Para melhor organização das informações, o estudo está
organizado em cinco tópicos, iniciados por esta introdução, que
fornece uma visão geral a respeito da pesquisa. O segundo tópico,
por sua vez, compreende o embasamento teórico que fundamenta
a pesquisa e são apresentados pelos autores e estudos que
deram sustentação à pesquisa. Na sequência, são apresentados
os aspectos metodológicos que nortearam o desenvolvimento da
255
investigação. Posteriormente, tem-se a análise dos resultados. Por

fim, são apresentadas as considerações finais do estudo realizado
e sugestões para pesquisas subsequentes.
2.1 Orçamento Público Brasileiro
O orçamento pode ser compreendido como uma ferramenta

de grande relevância para qualquer gestão seja pública ou privada.
Na Administração Pública é por meio de tal ferramenta que se faz
possível o desenvolvimento e acompanhamento de programas e
ações, visando saciar as políticas públicas do Estado, bem como as
necessidades da população, com a implementação e fortalecimento
das funções estatais nas áreas onde estas precisam se fazer cada
vez mais presentes.
Na percepção de Fonseca (2016), “o orçamento público,
na qualidade de produto do constitucionalismo liberal, pode ser
definido como uma previsão de receitas e de gastos, e deve se
preocupar com a racionalidade econômica da administração pública
e a defesa dos direitos e garantias individuais” ratificando o elevado
índice de importância do orçamento público como ferramenta
indispensável na elaboração do planejamento governamental com
foco na garantia de fornecer os subsídios essenciais inerentes à
sociedade, baseado no equilíbrio entre receitas e despesas.
Segundo a Lei 4.320/64 em seu artigo segundo, relata que a
lei do orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de
trabalho do governo e devem obedecer aos princípios da unidade,
universalidade e anualidade”.
De acordo com Mello (2017) nosso orçamento público deve
ser considerado como um instrumento de planejamento, pois as
políticas Públicas são agrupadas segundo relevâncias, o mesmo
autor acrescenta que tais políticas são analisadas para participarem
256
do plano de ação do governo, em conformidade com os recursos

disponíveis para suportar os gastos.
Nesta perspectiva, Camacho e Santos complementam:
[...] O sistema orçamentário brasileiro está elencado em três

peças fundamentais dispostas na constituição federal: o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA). Juntas essas três peças formam um
verdadeiro tripé sobre o qual as técnicas orçamentárias devem
ser desenvolvidas a fim de garantir um orçamento baseado nos
princípios legais com vistas a atingir os objetivos pretendidos.
(CAMACHO; SANTOS, 2014, P. 82)
No que pertence ao Plano Plurianual, trata-se de lei para

finalidade de planejamento estratégico do governo no médio prazo,
por intermédio do estabelecimento de diretrizes, objetivos e metas
da administração pública, conforme menciona Florêncio (2017, p.
28) “o plano Plurianual é um instrumento de amplo alcance, sua
vigência é de quatro anos, e estabelece diretrizes, objetivos e metas
da administração, para as despesas de capital e os programas de
duração continuada”.
No tocante à Lei de Diretrizes Orçamentárias o mesmo autor
elucida que é um instrumento intermediário entre o PPA e a LOA.
Orienta a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício
seguinte, adiantando as normas, diretrizes e parâmetros quanto às
prioridades de gastos.
A Lei Orçamentária Anual de acordo com Mello (2017)
deve ter como finalidade à possibilidade de alcançar os objetivos
e metas determinados pelo plano plurianual e que estejam em
conformidade com as diretrizes determinadas pela Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
Assim, tanto o planejamento quanto a execução orçamentária
necessita ser realizada em consonância com o que foi estabelecido
no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, visto que
estes representam instrumentos de planejamento norteadores
para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Dessa maneira,
depreende-se que no processo de desenvolvimento dos programas
257
governamentais, as leis supracitadas, podem ser consideradas como

os pilares do planejamento, elaboração e execução orçamentária.
2.2 Receitas Públicas
As Receitas públicas podem ser conceituadas, de maneira

ampla, como o ingresso de recursos nos cofres públicos, utilizadas
para a contraprestação de serviços em prol dos interesses da
coletividade. Nesta perspectiva Mello (2017) elucida que receita
pública pode ser entendida como ingressos de recursos que são
utilizados na cobertura das despesas, cuja finalidade é o suprimento
das necessidades públicas e demandas da sociedade.
No que concerne a classificação das receitas públicas pode
ser compreendida como orçamentárias, que corresponde às receitas
previstas dentro no ciclo orçamentário e extra- orçamentárias, estão
relacionadas aos ingressos de recursos que não estão previstos
dentro do ciclo orçamentário, ingressam nos cofres públicos,
porém não são pertencentes a estes, sendo realizado o repasse
para terceiros.
Conforme conceituação do Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público (MCASP), as receitas orçamentárias são
os recursos financeiros disponíveis que entram durante o exercício
acrescendo o valor do saldo financeiro da instituição, segundo o
mesmo manual são fontes de recursos que o estado utiliza para
ações e programas públicos objetivando satisfazer a demanda
da sociedade e as necessidades públicas, acrescentando ainda
que classificação seja para todos os entes da federação de uso
obrigatório, aspectos relacionados à natureza, fonte/ destinação de
recursos, indicador de resultado primário, procedência e afetação
patrimonial.
A Lei 4.320, de 1964, em seu art. 57 explana que receita
orçamentária pode ser classificada como toda receita arrecadada
que represente ingresso financeiro orçamentário, inclusive a
proveniente de operações de crédito.
258
No que corresponde à classificação relacionada à natureza

da receita a mesma Lei elucida que é dividida em diversos níveis,
sendo a categoria econômica o primeiro deles, dividindo-se em
receita corrente e de capital, em conformidade com o art. 11 da
referida Lei:
São receitas correntes as receitas tributária, de contribuições,

patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e,
ainda, os provenientes de recursos financeiros recebidos de
outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas
a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes. (Lei
4.320/64)
Quanto à classificação relacionada às receitas de capital

o mesmo artigo da referida Lei evidencia que “são receitas de
capital as provenientes da realização de recursos financeiros
oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie,
de bens e direitos”. Considera também, “os recursos recebidos de
outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender
despesas classificáveis em despesas de capital, e, ainda, o superávit
do Orçamento Corrente”.
No caso de haver superávit do orçamento corrente, a mesma
lei determina que não constituirá item da receita orçamentária.
O segundo nível de classificação das receitas orçamentárias por
natureza corresponde à origem, que de acordo com a Lei federal
4.320/64, consiste em um detalhamento das categorias econômicas.
O Manual da Contabilidade Aplicada ao Setor Público
evidencia as classificações das origens para as receitas correntes,
bem como para as de capital, demonstrado abaixo:
Figura 1- Quadro de Origens das Receitas Correntes e Receitas de
Capital
Origem da Receita
1 Receitas Correntes 2 Receita de Capital
7- Receitas Correntes
8 Receitas de Capital Intraorçamentárias
Intraorçamentárias
1 Impostos, Taxas e
1 Operações de Crédito
Contribuições de Melhorias
259
2 Contribuições 2 Alienação de Bens

3 Receita Patrimonial 3 Amortização de Empréstimos
4 Receita Agropecuária 4 Transferências de Capital
5 Receita Industrial 9 Outras Receitas de Capital
6 Receita de Serviços
7 Transferências Correntes
9 Outras Receitas Correntes
Fonte: Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, adaptado pela acadêmica
As receitas públicas passam por quatro estágios, a previsão,

lançamento, arrecadação e recolhimento em conformidade
com a Lei 4.320/64. Diante do exposto, torna-se evidente o
nível de importância das receitas públicas como aporte para o
desenvolvimento de projetos eficazes, que contribuem para a
manutenção de subsídios essenciais a sociedade, logo, faz-se
necessário a correta escrituração de tais recursos, a fim de garantir
o equilíbrio das contas públicas.
2.3 Administração Pública
Administração pública pode ser compreendida como o

conjunto de entes políticos, bem como as entidades administrativas
responsáveis pela manutenção de serviços essências a população.
Segundo Florêncio:
(...) A administração pública é a realização de serviços para a

sociedade, mediante o gerenciamento de bens e interesses que
devem ser exercidos da maneira mais adequada possível visando à
satisfação dos seus fins de conservação e o bem-estar do coletivo,
seja na esfera federal, estadual ou municipal, com o escopo de
que os objetivos e metas possam ser efetivados da forma mais
adequada possível. (FLORÊNCIO, 2017, p. 19)
Segundo Lima (2015) nosso Estado desempenha a função

administrativa por meio de órgãos e pessoas jurídicas e seus agentes
para cumprem suas atividades o Estado pode atuar de forma
centralizada ou descentralizada. Em conformidade com o mesmo
260
autor a centralização ocorre quando as tarefas são executadas

diretamente pelo estado, sem delegação a pessoas jurídicas
distintas. O mesmo acrescenta que quando o estado recorre a
outras pessoas, que não da administração direta, para a realização
das suas atribuições ocorre à chamada descentralização.
Corroborando que é incumbido ao Estado o desempenho
de atividades, visando a satisfazer o interesse da coletividade, de
maneira que este poderá transferir a execução de tais atividades
para outros entes com o intuito de melhorar sua atuação perante
a sociedade.
Conforme Garcia e Rodrigues (2017) a administração pública
é desmembrada em dois grupos: Administração Direta e Indireta.
As duas têm funções em forma de prestação de serviços para a
sociedade, ao passo que a administração direta é constituída pelos
agentes políticos, União, Estado, DF e Municípios, enquanto que a
administração indireta é composta pelas entidades administrativas,
Autarquias, Fundações Públicas, Empresas públicas e Sociedades
de Economia Mista.
O procedimento de descentralização pode ocorrer por
intermédio de outorga legal ou por delegação, que ocorre quando
o estado transfere a prestação de serviço ao particular. Nesse
seguimento Lima (2015, p. 16) demonstra que o processo de
descentralização pode ocorrer por meio de outorga legal, quando
é criada entidade com personalidade jurídica própria, a quem é
transferida a titularidade do serviço. O mesmo autor acrescenta
ainda que na descentralização por delegação, onde a prestação do
serviço público é atribuída a um particular e ocorre por meio de
concessão, permissão ou autorização.
É notório que o processo de distribuição de competências
para outras pessoas jurídicas ocorre devido à necessidade de o
estado garantir a prestação de serviços de maneira mais adequada
à sociedade, ficando este incumbido pelo controle finalístico dos
serviços desempenhados por essas pessoas.
261
3 METODOLOGIA
Este trabalho é um estudo de caso, onde de acordo com

Severino (2008, p. 121) “é uma pesquisa que se concentra no
estudo de um caso particular, considerado representativo de um
conjunto análogo, por ser significativamente representativo”.
Nessa perspectiva foram analisadas as informações relacionadas
às receitas públicas do município de Itiúba-BA entre os períodos
2016 a 2018.
O estudo teve como enfoque principal evidenciar o problema
da pesquisa, para tanto, fez-se uma contextualização do referencial
teórico. No que se refere à metodologia adotada teve um caráter
qualitativo, por intermédio de análise das receitas do respectivo
município nos últimos três exercícios.
Para Gil (2009) o método qualitativo tem por enfoque a
fonte de dados, enquanto que o método quantitativo na visão
de Padronav e Freitas (2009) apresenta por finalidade formular
hipótese, de maneira a garantir precisão aos resultados, sendo
aplicável a pesquisas descritivas com finalidade de analisar a
interação de variáveis e particularidades de comportamentos.
No tocante aos objetivos da pesquisa, utilizou-se do método
descritivo, com esboço ao estudo de caso na prefeitura de Itiúba-
BA, nessa perspectiva Gil (2009) afirma que a pesquisa tem por
objetivo a descrição de características de um determinado grupo
ou fenômeno ou, ainda estabelecer a relação entre variáveis.
No que tange os procedimentos do estudo, é classificado
como bibliográfico, visto que foi realizado por intermédio de
pesquisas bibliográficas em legislações sobre o assunto, sites
acadêmicos e artigos científicos que tratam sobre o assunto. O
estudo teve como embasamento teórico principal, o modelo do
trabalho desenvolvido por Garcia e Rodrigues (2016), que trouxe
como objetivo uma investigação relacionada à escrituração da
receita pública municipal e seus reflexos na contraprestação de
serviços entregues à sociedade no município de Campo Bom-RS,
262
e de pesquisas em diversos outros estudos realizados como Mello

(2017), Florêncio (2017), lei 4.320/64, entre outros.
Com base no modelo apresentado, utilizou-se como universo
da pesquisa a Prefeitura Municipal de Itiúba-Ba, por intermédio de
pesquisa realizada no sistema contábil do respectivo município,
com dados fornecidos pelo profissional da área.
4 ANÁLISES DOS RESULTADOS
Na composição do estudo, julgou-se pertinente a análise

relacionada à arrecadação das receitas do Município de Itiúba-BA,
nos anos de 2016, 2017 e 2018, realizando um comparativo entre
os respectivos períodos. Visto o elevado índice de significância
das receitas públicas na composição do orçamento municipal,
que conforme acima supracitado, faz-se necessário uma correta
elaboração do orçamento, já que este é o principal norteador do
planejamento governamental na prestação de serviços à sociedade.
Os dados concernentes as receitas públicas municipais foram
extraídas de publicações realizadas pelo setor contábil do próprio
município, divulgadas no portal da transparência e no banco de
dados do setor contabilidade.
O quadro a seguir é o demonstrativo das receitas arrecadadas
pelo município de Itiúba-BA e suas variações, representadas pela
análise vertical e a horizontal nos últimos três exercícios:
Quadro 1: Receitas arrecadadas pelo município nos anos

de 2016, 2017 e 2018
Contas 2018 AH% AV% 2017 AH% AV% 2016 AV%
Receitas
84.128.588,44 10,40 107,28 76.202.305,55 -25,18 104,28 101.850.961,20 98,10
correntes
Receitas
3.348.090,40 25,36 4,27 2.670.676,92 -50,66 3,65 5.413.129,27 5,21
Tributárias
Receita
140.039,44 69,19 0,18 454.562,99 -28,61 0,62 636.702,83 0,61
patrimonial
Receita de
173,66 0,00 0,00 0,00 0,00
Serviços
Transferências
80.448.630,46 11,02 102,59 72.460.720,35 -24,24 99,16 95.639.127,17 92,12
Correntes
263
Outras
Receitas 191.654,48 -68,90 0,24 616.345,29 280,46 0,84 R$ 162.002,02 0,16
Correntes
Receitas de
453.226,58 -83,85 0,58 2.806.853,71 42,53 3,84 1.969.321,62 1,90
Capital
Transferências
453.226,58 -83,85 0,58 2.806.853,71 42,53 3,84 1.969.321,62 1,90
de Capital
Dedução da
6.164.868,09 3,87 -7,86 5.935.204,55 0,00 -8,12 R$ 0,00
Receita
Total 78.416.946,94 7,31 73.073.954,71 -29,61 103.820.282,80
Fonte: Portal da Transparência de Itiúba-BA, adaptado pela acadêmica – 2019.
Com base nas informações do quadro acima, pode-

se evidenciar que no exercício de 2016 as receitas correntes
corresponderam a um percentual de 98,10% do total das receitas.
No ano de 2017 essas receitas corresponderam a 104, 28% do
total arrecadado e em 2018, esse número foi de 107,28%. Diante
do exposto, pode- se evidenciar ainda que dos três exercícios em
questão, o ano de 2018 foi o que apresentou o melhor percentual.
Conforme demonstra o gráfico abaixo:
Gráfico 1: Percentual das receitas corrente no município de

Itiúba-BA, nos anos 2016, 2017 e 2018
Fonte: Elaborado pela autora, com base nas informações do portal da transparência, 2019.
O quadro a seguir é o demonstrativo da previsão e a

arrecadação das receitas realizadas pelo município nos últimos
três anos:
264
Quadro 2: Receitas previstas e Arrecadadas pelo Município nos

anos de 2016, 2017 e 2018
2018 2017 2016
CONTAS
PREVISTA ARRECADA- PREVISTA ARRECADA- PREVISTA ARRECADADA
R$ DA R$ R$ DA R$ R$ R$
Receitas
82.740.370,20 78.501.300,00 76.202.305,55 72.637.321,00 101.850.961,20
correntes 84.128.588,44
Receitas
2.399.799,00 3.348.090,40 2.276.850,00 2.670.676,92 2.023.510,00 5.413.129,27
Tributárias
Receita pa-
662.017,40 140.039,44 628.100,00 454.562,99 434.770,56 636.702,83
trimonial
Receita de
0,00 173,66 0,00 0,00 0,00 0,00
Serviços
Transfe-
rências 79.465.644,90 80.448.630,46 75.394.350,00 72.460.720,35 69.888.942,00 95.639.127,17
Correntes
Outras
Receitas 212.908,00 191.654,48 202.000,00 616.345,29 176.960,00 162.002,02
Correntes
Receitas
6.790.605,80 453.226,58 6.442.700,00 2.806.853,71 25.557.679,00 1.969.321,62
de Capital
Transfe-
R$
rências de 6.790.605,80 6.442.700,00 2.806.853,71 25.557.679,00 1.969.321,62
453.226,58
Capital
Total 89.530.976,00 78.416.946,94 84.944.000,00 73.073.954,71 98.195.000,00 103.820.282,80
Fonte: Portal da Transparência de Itiúba-BA, adaptado pela acadêmica – 2019.
No que concernem as receitas de maior relevância,

pode-se perceber que as receitas correntes são as de maior
representatividade. O gráfico abaixo demonstra que no ano
de 2016, tais receitas apresentaram o melhor resultado (R$
101.850.961,20), enquanto que as de capital foram arrecadadas
somente R$ 1.969.321,62. Em 2017 o município arrecadou R$
76.202.305,55 e somente R$ 2.806.853,71 das receitas de capital.
No exercício de 2018, as receitas correntes corresponderam ao
total de R$ 84.128.588,44 e as de capital R$ 453.226,58. Conforme
demonstração abaixo:
265
Gráfico 2: Representatividade das receitas arrecadadas pelo

município
Fonte: Elaborado pela autora, com base nas informações do Portal da Transparência –
2019.
De acordo com publicações no portal de transparência no

seu artigo 22, os estudos para definição dos orçamentos do período
estão em conformidade com o que preceitua o (artigo 12 da LRF),
deverão ser observados os efeitos da alteração da legislação
tributária, incentivos fiscais autorizados, a inflação do período, o
crescimento econômico, a ampliação da base de cálculo dos tributos
e a sua evolução nos últimos três exercícios e a projeção para os
dois seguintes.
Com base nos dados apresentados, pode-se perceber que

para o município estudado alcançar à efetividade nos resultados
de suas receitas, necessitará de um planejamento adequado,
analisando cenários passados e possível expectativa futura. Logo
na esfera pública, um apropriado planejamento orçamentário é de
fundamental importância na garantia da contraprestação serviços
essenciais à sociedade.
No município em tela, percebe-se que o planejamento
266
das receitas é realizado em conformidade com o que determina

a Lei de Responsabilidade Fiscal, na previsão das receitas, além
da preocupação com cenários transcorridos, é considerado ainda
expectativas futuras, bem como possíveis variações, no entanto
carece de melhoria no plano governamental, tendo em vista o
índice de variações em cada período, conforme evidenciado, o ano
de 2016 apresentou o melhor desempenho dentre os analisados.
Faz-se requisições também de foco principalmente nas
receitas correntes, que apresentam uma maior representatividade
na arrecadação do respectivo município.
Conforme já mencionado, o município é um ente político
e compete ao mesmo à garantia da prestação de serviços
essenciais a sociedade, logo se faz necessário que o gestor realize
um planejamento governamental estratégico, considerando sua
expectativa orçamentária, as necessidades da população e a
limitabilidade de recursos na esfera pública.
Como sugestão, para estudos futuros, recomenda-se
uma análise dos impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal
na elaboração do orçamento público, além da apreciação dos
princípios fundamentais da administração pública na composição
do planejamento governamental, de modo que possam contribuir
com a literatura existente sobre a administração pública municipal
e seus objetivos frente à sociedade.
REFERÊNCIAS
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do Brasil: promulgada em 05 de Outubro de 1988. Disponível em: <
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269
- CAPÍTULO 16 -
TRANSPARÊNCIA PÚBLICA E A LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL: ANÁLISE DA GESTÃO FINANCEIRA DE UM
MUNICÍPIO BAIANO
Clésio Campos Santos1

Amanda Maria Villas Bôas Ribeiro2
RESUMO
O presente estudo teve como objetivo geral analisar o cumprimento

das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal por um município
do interior da Bahia, a partir do Relatório Resumido da Execução
Orçamentária (RREO), e o Demonstrativo das Receitas e Despesas
do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica, e de Valorização dos Profissionais exigidos por Lei. A
metodologia adotada foi exploratória de abordagem qualitativa,
utilizando-se dos documentos: Relatório Resumido de Execução
Orçamentária e o Demonstrativo das Receitas e Despesas com o
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais publicados entre 2010 a 2018.
Concluiu-se que os responsáveis pela divulgação das informações
fornecidas nos Relatórios Resumido de Execução Orçamentária no
município descumpriram o disposto na Lei de Responsabilidade
Fiscal. Logo, este estudo pode contribuir com o processo avaliativo
da gestão pública, possibilitando repensar a eficiência da mesma.
Palavras-chave: Transparência Pública. Controle Social. Participação

Social.
1. Pós-graduando em Gestão Pública Municipal pela Universidade Federal do Vale do
São Francisco-UNIVASF, graduado em Ciências Contábeis pela Universidade do Estado
da Bahia-UNEB. E-mail: clesiocsantos@gmail.com
2. Docente da Faculdade Metropolitana de Camaçari (FAMEC). Mestre em Saúde
Coletiva (UEFS). Especialista em Educação, Contemporaneidade e novas tecnologias
(UNIVASF). Bacharel em Enfermagem pela Universidade Estadual de Feira de Santana.
E-mail: amanda_marias@yahoo.com.br
270
1 INTRODUÇÃO
O Brasil tem amadurecido no seu aspecto democrático,

nos seus 30 anos de redemocratização, desde a promulgação de
sua última constituição em 1988, conhecida como Constituição
Cidadã.
Diante dos frequentes escândalos de corrupção, de
pressões de organismos internacionais e da própria sociedade
brasileira pela busca de um mais efetivo combate à corrupção,
ganhou-se um enfoque mais acentuado nas diversas agendas
políticas e sociais a transparência na gestão pública, o combate à
corrupção, assim como uma maior participação popular na gestão
pública por meio da proposição e implementação de políticas
públicas possibilitadas pelo advento de instrumentos jurídicos
recentes que visam o controle, a transparência e a inclusão da
sociedade civil nos processos de gestão.
A publicidade dos atos do Poder Público e o acesso à
informação constitui um direito do cidadão e uma obrigação
à Administração Pública conforme apregoado por nossa Carta
Magna no artigo 37 caput e inciso II do § 3º e § 2º do art. 216, pois
a publicidade dos atos administrativos foi elevada à condição de
princípio explícito da Administração Pública ao qual estão sujeitas
todas as entidades que a compõe assim como todas as instituições
que se utilizam de recursos públicos (BRASIL, 1988).
Ao Estado é incumbido o dever de informar os cidadãos
sobre seus direitos, além de fornecer as informações necessárias
à fiscalização e controle de seus atos aos verdadeiros e únicos
titulares do Poder Soberano, o povo, resguardando-se ao sigilo
as raríssimas exceções de caráter pessoal ou que por interesse
público justifique a restrição ao acesso conforme evidenciado na
Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação) em seu artigo 3º,
inciso I (BRASIL, 2011).
Com o advento da Lei Complementar nº 101/2000
conhecida como a Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF), verifica-se
271
a possibilidade de aprimoramento na gestão fiscal dos recursos

públicos, por meio de uma gestão planejada, responsável e
transparente com obrigatoriedade de exposição dos dados em
tempo real em canais online, que possibilite a prevenção de
atitudes temerárias e a correção de desvios por parte dos gestores
que possam afetar o equilíbrio fiscal e financeiro do ente público
por meio dos vários instrumentos que permitem a transparência,
o controle e que abrem espaço à participação social e a ampla
divulgação à sociedade dessas informações inibindo dessa forma
a corrupção na esfera pública (BRASIL, 2000).
Diante disso, percebemos que a participação social e
a transparência na gestão pública estão entrelaçadas como
mecanismo de fiscalização e controle da sociedade sobre a gestão
pública materializando a afirmação constitucional de que o Poder
Soberano do Estado brasileiro emana do povo, e que o gestor
público é apenas o administrador da coisa pública, aquele que
representa o povo mediante uma procuração instituída pelo voto.
No contexto democrático contemporâneo, a Transparência
não se limita a apenas tornar pública a informação inerente aos
atos do Estado, pois vai muito além ao impor que essa informação
seja trazida a uma linguagem simples, clara e acessível ao cidadão
comum. Dessa forma, a transparência pública visa incentivar a
sociedade a contribuir de forma ativa nas mudanças sociais por
meio da participação política na realidade social que fazem parte
obrigando aos gestores a plena divulgação de todos os atos com
as devidas motivações.
Carvalho et al., (2014) afirmam que a transparência ao
ser considerada um dos pilares da LRF impõe a divulgação da
versão original e simplificada do Relatório Resumido da Execução
Orçamentária (RREO), em até 30 dias ao encerramento de cada
bimestre entre os meios de publicação, o eletrônico de acesso
público, incentiva a participação popular e a realização de
audiências públicas.
Partindo desse princípio, surge o seguinte questionamento:
272
O município de Senhor do Bonfim–BA está cumprindo com os

dispositivos legais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal e na
Lei da Transparência quanto à exatidão das informações fornecida
no Portal da Transparência e os valores encontrados no sítio do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) quanto
aos repasses à educação básica?
O objetivo geral desse estudo é analisar o cumprimento
das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal por um município
do interior da Bahia, a partir do Relatório Resumido da Execução
Orçamentária, e o Demonstrativo das Receitas e Despesas do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, e
de Valorização dos Profissionais exigidos por lei.
Os objetivos específicos são: a) Identificar o conteúdo
sobre a Lei de Responsabilidade fiscal no que tange o seu
cumprimento, sobre o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária, e o Demonstrativo das Receitas e Despesas com
o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica,
e de Valorização dos Profissionais exigidos por lei, da cidade de
Senhor do Bonfim-BA; b) Apontar as irregularidades encontradas
no RREO do município se houver, e seus reflexos na gestão pública
municipal e na administração dos recursos públicos, que são
expostos ao público.
A fim de auxiliar os questionamentos da pesquisa,
alcançando os objetivos e o alinhamento da problemática,
foi proposta 1 (uma) hipótese. Neste trabalho, a hipótese foi
representada por H1.
1. As informações prestadas pelo município de Senhor
do Bonfim através dos Relatórios de Execução Orçamentária
são fidedignas em relação aos repasses presentes dos Recursos
transferidos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB).
O presente trabalho demonstra ser de grande relevância,
pois as pesquisas direcionadas a esses relatórios, confrontando tais
273
informações em uma área especifica, no caso a área da educação,

são poucos exploradas na área acadêmica.
A Lei de Responsabilidade Fiscal teve origem na Constituição

Federal Fiscal e se encontra nos artigos 163 a 169 da Constituição
Federal, detalhadamente no artigo 165, § 9º cujo objetivo foi
a correção dos rumos da administração pública nas esferas
federal, estadual e municipal através da adoção de técnicas de
planejamento governamental, controle e transparência das ações
dos governos (ANDRADE, 2007).
A Lei busca o equilíbrio fiscal por meio da limitação e
planejamento dos gastos e receitas fiscais, os administradores
públicos são responsabilizados pelas ações realizadas no exercício
de seus ofícios e sujeitos a penalidades descritas na Lei de
Responsabilidade Fiscal-LRF (PELICIOLI 2000).
Cruz (2001) diz que a LRF permite a criação de um sistema
de planejamento, execução orçamentária e disciplina fiscal, cujo
objetivo foi controlar o déficit público. A Lei consiste no fato
de responsabilizar o administrador público pela gerência das
finanças, e a criação de mecanismos que permitem acompanhar
periodicamente o desempenho da administração pública.
A Lei de Responsabilidade Fiscal permite o desenvolvimento
da administração financeira de modo eficiente para que possa
atender ao critério de maior controle da sociedade pelo Estado,
regulando a responsabilidade da gestão fiscal, impondo limites
aos administradores das finanças públicas e institui o equilíbrio
das contas públicas (CASTRO, 2000).
Garcia (2011, p. 26) diz que “A Carta Magna de 1988, em
seu art. 37, trata dos princípios da Administração Pública, dentre
os quais se destacam o Princípio da Publicidade, do qual decorre,
implicitamente, o Princípio da Transparência”. O autor também
afirma que a Emenda Constitucional nº 19/1998, dispõe sobre a
274
reforma administrativa, fortalecendo o acesso dos indivíduos as

informações referentes às contas públicas com objetivo de prevenir
os riscos de má administração dos recursos públicos. Souto (2007,
p. 37) salienta que:
Ao que parece, por transparência se quer muito mais, lançando-se,

aqui, a ideia de que o verdadeiro controle visível ou transparente
se dá quando se revela a intimidade das autoridades investidas
de poder, naquilo que se refere ao exercício deste poder. Em
outras palavras, o exercício de uma função pública, voltado para o
público, deve permitir seu constante acompanhamento, sem que
o direito de intimidade, inegável aos indivíduos, especialmente
contra o próprio Estado, possa ser alegado para afastar estes
controles.
A Lei de Responsabilidade Fiscal no artigo 48 menciona

que os demonstrativos e relatórios devem ser publicados, entre
os meios de publicação, entre eles o eletrônico, seja pela esfera
federal, estadual e municipal, um dos incisos do referido artigo
menciona que:
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será

dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso
público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias;
as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão
Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
O Relatório de Gestão Fiscal - RGF é uma ferramenta a qual

permite garantir a transparência dos gastos públicos e a obtenção
das metas fiscais, englobando os limites estabelecidos na lei a ser
encaminhado aos Tribunais de Contas. Por sua vez, o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária- RREO trata das receitas
e despesas como descrito na Lei de Responsabilidade Fiscal, o
Relatório deverá ser montado e publicado até 30 (trinta) dias ao
fim de cada bimestre (NASCIMENTO, 2006).
De acordo com Sano (2008), para que de fato se tenha
transparência efetiva é necessário que todos os cidadãos
compreendam o relatório e que ele seja escrito com clareza e
275
simplicidade, ou seja, transparência objetiva, para que assim os

indivíduos possam conhecer a real situação das contas públicas,
com isso terá mais condições de cobrar, exigir e fiscalizar, Cruz
(2001, p. 183) relata o seguinte sobre à transparência na LRF:
“A transparência na gestão fiscal é tratada na Lei como um

princípio de gestão, que tem por finalidade, entre outros
aspectos, franquear ao público acesso a informações relativas
às atividades financeiras do Estado e deflagrar, de forma clara
e previamente estabelecida, os procedimentos necessários à
divulgação dessas informações”.
Já a publicidade se encontra estabelecida no art. 37 da CF/88

e detalhada em seu §1º:
“[...] § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços

e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo,
informativo ou de orientação social, dela não podendo constar
nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal
de autoridades ou servidores públicos”.
Andrade (2012) relata que a publicidade se trata de um

princípio instrumental, o qual permite ao cidadão fiscalizar os
atos administrativos, e refere-se a divulgação oficial dos atos
administrativos para o conhecimento público, já que é um dever
da Administração Pública, bem como nenhum ato administrativo
pode apresentar sigilo.
A Constituição Federal de 1988 estabelece a elaboração do
Relatório Resumido de Execução Orçamentária no Art. 165, § 3°,
este deve conter o balanço orçamentário (receitas e despesas) e o
demonstrativo apresentando a execução das despesas e receitas,
deve ser elaborado pelo poder executivo da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios (SILVA, 1997).
De acordo com Castro (2000) o Relatório Resumido de
Execução Orçamentária (RREO) caracteriza-se como um instrumento
instituído pela LRF de transparência fiscal, o autor enfatiza que o
RREO dever ser executado e publicado bimestralmente, no artigo
276
53 da LRF esta estabelecido os demonstrativos que devem ser

encontrados no RREO:
I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no

inciso IV do art. 2o, sua evolução, assim como a previsão de seu
desempenho até o final do exercício;
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso
IV do art. 50;
III - resultados nominal e primário;
IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;
V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art.
20, os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante
a pagar. (BRASIL, 2000).
Segundo Carvalho et al., (2014), o Relatório Resumido da

Execução Orçamentária oferece informações quanto à execução
orçamentária e sua provisão, atuando como instrumento da
administração pública, pois apresenta aos poderes legislativo,
judiciário e executivo e a sociedade civil informações importantes
sobre a arrecadação e os gastos governamentais. Estão sujeitos a
publicarem o Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO
perante a LRF os poderes Executivo, Legislativo, tribunais de contas,
e Judiciário, o ministério público e os órgãos da administração direta:
fundos, autarquias, fundações e empresas estatais subordinadas.
A Lei Complementar nº 101 de maio de 2000 aborda as
normas de finanças públicas referente à responsabilidade da gestão
fiscal e estabelece normas para elaboração e publicação do RREO,
tal relatório deverá ser assinado pelo Chefe do Poder Executivo ou
individuo delegado a esta função juntamente com o profissional de
contabilidade responsável pela execução do relatório. O Relatório
Resumido da Execução Orçamentária deve ser divulgado até trinta
dias após o final de cada bimestre, o objetivo da publicação nesse
período é permitir que a população tome conhecimento sobre a
execução orçamentária (BRASIL, 2000).
Por sua vez, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB) foi criado pela Emenda Constitucional n.º 53/2006,
277
e é regulamentado pela lei nº 11.494/2007 e pelo Decreto nº

6.253/2007, substituindo o FUNDEF. O Fundo define as regras de
como o recurso deverá ser usado, com isso 60% dos recursos do
FUNDEB devem ser destinados exclusivamente para o pagamento
dos profissionais do magistério da educação básica. O valor
mínimo a ser gasto dos recursos do FUNDEB é de 95%, os outros
5% restantes podem ser gastos no primeiro trimestre posterior e
com a abertura de crédito adicional (BRASIL, 2011).
A distribuição de recursos ao Fundo ocorre de acordo com o
número de matrículas efetivadas nas redes do estado e município,
multiplicadas pelo valor estabelecido para cada aluno, se esse
valor mínimo não for alcançado em cada Estado a destinação de
recursos do Governo Federal para Estados e Municípios ocorrerá
automaticamente, levando em conta o número de alunos
matriculados no ensino fundamental. Vale ressaltar que foi fixado
um valor mínimo a ser gasto anualmente por aluno R$ 1.722,05
em 2011.
Os demonstrativos dos repasses realizados pelo FUNDEB, os
quais contêm as receitas, despesas, deduções para fins de limite
do FUNDEB, limites de aplicação obrigatória e o total aplicado pelo
Fundeb são disponibilizados pelo Sistema de Informações sobre
Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE), sistema eletrônico
administrado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE), o sistema tem como objetivo coletar, processar,
disseminar e oferecer a sociedade informações referentes aos
orçamentos da educação da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios (BRASIL, 2015).
O SIOPE permite que a sociedade tome conhecimento
quanto aos investimentos em educação no país nas três esferas de
governo, fortalecendo mecanismos de controle social nas despesas
referentes ao desenvolvimento e a manutenção do ensino. O
sistema contribui na efetividade e eficácia dos gastos públicos na
educação.
278
3 MÉTODOS
Trata-se de uma pesquisa qualitativa, exploratória, de análise

documental, que buscou verificar as informações fornecidas pelo
município de Senhor do Bonfim, através dos Relatórios de Execução
Orçamentária, nos últimos 8 (oito) anos, a respeito dos Recursos
transferidos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB).
De acordo com Gil (2002), uma pesquisa pode apresentar
2 (duas) classificações de categorias, quanto: I) ao objetivo geral
(exploratória descritiva ou explicativa); ou II) aos procedimentos
técnicos a serem utilizados. Conforme Raupp e Beuren (2013), além
das categorias citadas, uma pesquisa também pode ser classificada
quanto ao problema, podendo ser qualitativa ou quantitativa.
Quanto ao problema, esta pesquisa compreende uma análise
qualitativa. A análise qualitativa permite o entendimento do que
está sendo analisado, possibilitando a formação de conhecimentos,
apresentando instrumentos suficientes para ser considerada e
valorizada em qualquer texto científico (MINAYO, 2012). Cabe
ressaltar que também se utilizou pesquisa bibliográfica, com fontes
teóricas em artigos científicos, leis, decretos, livros e normas.
Para esta pesquisa, considerou-se o município de Senhor
do Bonfim, localizada no Centro Norte da Bahia, a 375 quilômetros
de sua capital Salvador com uma população estimada em 78.588
habitantes, conforme o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE, 2014).
Para atender ao objetivo principal desta pesquisa, foram
utilizadas como base informações fornecidas em 2 (dois) documentos
específicos: Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO),
confeccionado pelo ente municipal e disponibilizado pelo sítio do
Portal da Transparência e o Demonstrativo das Receitas e Despesas
com o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais (FUNDEB), fornecidos pelo
279
Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação

(SIOPE) e disponibilizados através sítio do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE).
Para alcançar a problemática deste estudo foi crucial a visita
do endereço eletrônico do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação, no qual se encontrou os Orçamentos Públicos referentes
ao SIOPE, e o Portal da Transparência, meio esse que permitiu o
acesso aos Relatórios de Execução Orçamentária.
4 RESULTADOS
As análises dos relatórios restringiram-se ao 6º bimestre

(novembro e dezembro) dos anos de 2010 a 2018, permitindo
obter as informações desejadas dos respectivos anos. O município
pesquisado tem obrigação de tornar público o Relatório Resumido
de Execução Orçamentária em no máximo trinta dias após o
enceramento do bimestre analisado.
Na análise dos dados, confrontou-se as informações
necessárias para a realização desta pesquisa, objetivando verificar
se o município de Senhor do Bonfim publicou de forma fidedigna
todas as informações a respeito dos recursos destinados à educação
e seus respectivos repasses, desde 2012 no seu principal canal de
divulgação online.
O quadro 1 apresenta as informações resultantes dos
documentos Relatório Resumido de Execução Orçamentária e
Demonstrativo das Receitas e Despesas com o Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais. Cabe ressaltar que se observou as receitas correntes
referentes às Transferências do FUNDEB e a Complementação da
União ao FUNDEB, confrontando o numerário fornecido pelo Portal
da Transparência com o informado no sítio do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação.
280
Quadro 1: Dados da Pesquisa
Receitas Recebidas do FUNDEB

Transferências de Recursos do Complementação da União Receita de Aplicação
Ano FUNDEB ao FUNDEB Financeira dos Recursos
do FUNDEB
FNDE RREO FNDE RREO FNDE RREO
2010 13.567.684,17 12.909.746,51 4.178.851,15 4.836.788,81 26.673,07 26.673,07
2011 14.762.729,73 14.762.729,73 6.267.507,05 6.267.507,05 95.988,02 95.988,02
2012 16.173.537,39 16.173.537,39 8.132.499,19 8.132.499,19 15.504,38 15.504,38
2013 17.665.869,49 - 6.771.463,72 - 0,00 -
2014 19.298.516,72 - 7.146.974,07 - 42.271,63 -
2015 22.639.713,23 - 8.637.224,28 - 47.609,19 -

2016 23.815.493,52 - 9.243.199,73 - 57.208,31 -
2017 3.513.393,08 - 2.385.747,92 - 20.421,67 -
2018 27.158.689,15 - 8.102.800,40 - 7.181,72 -
Fonte: Elaborado pelos autores (2019)
Conforme o Quadro 1, percebe-se algumas inobservâncias

aos dispositivos da LRF. Excepcionalmente, no ano de 2010, o
Relatório de Execução Orçamentária disponibilizado pelo município
abordado no Portal da Transparência publicou informações relativas
às Receitas Recebidas do FUNDEB, divergente àquelas publicadas
pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação no seu sítio
oficial. Nota-se que houve uma divergência exorbitante em dois dos
itens analisados, chegando a quase R$ 660.000,00.
Ainda referente ao ano de 2010, é perceptível que o RREO
informou um valor menor que o apresentado no sítio do FNDE nas
transferências de recursos do fundo ao município, e um valor maior
na Complementação da União. Cabe ressaltar, que a diferença
desses dois itens é exatamente a mesma (R$ 657.937,66), o que nos
induz a concluir que provavelmente houve um erro na apresentação
ou classificação da receita pelo município, que em última análise
não altera os valores finais declarados da receita total oriunda do
Fundo.
281
Referente aos anos de 2011 e 2012, observa-se que os

repasses conferem, ou seja, não houve divergência de informações
nos endereços eletrônicos em análise, porém, a partir de 2013
nenhum relatório foco dessa pesquisa foi disponibilizado no Portal
da Transparência até o momento.
O presente trabalho considerou até o ano de 2018
devido a obrigatoriedade do município de Senhor do Bonfim em
publicar o RREO de acordo com a LRF. Todavia, nota-se que houve
inobservância dos dispositivos legais em relação ao Princípio da
Publicidade, amparado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, nos
anos de 2013 a 2018.
Devido às incoerências relatadas anteriormente, no qual o
município além de não tornar público os RREO dos anos de 2013 a
2018, divulgou informações errôneas no ano de 2010, tem-se que a
hipótese H1 não é aceita. As informações que são disponibilizadas
pelo município por meio do Portal da Transparência, referente aos
anos de 2010 a 2018, não atende a Lei de Responsabilidade Fiscal
em todos os seus pontos referentes à divulgação de recursos do
FUNDEB, conforme preconizado no artigo 48 da referida lei.
Além disso, não há amplitude na divulgação da informação
exigida na Lei de Responsabilidade Fiscal no meio eletrônico mais
usual àqueles que buscam conhecer a realidade financeira do
município, a partir do Portal da Transparência, confeccionado pelo
ente federado para dar publicidade aos seus atos.
Nota-se que dentro do processo de administração das
organizações públicas, coloca-se como uma ferramenta útil para
a transparência pública, os meios eletrônicos, estes permitem a
compreensibilidade das informações da gestão financeira pública
conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Foi possível notar, neste estudo, a ineficiência da gestão, já
que as informações obtidas por meio eletrônico não trazem todas as
informações referentes as Transferências de Recursos do FUNDEB,
Complementação da União ao FUNDEB e Receita de Aplicação
Financeira dos Recursos do FUNDEB.
282
O presente trabalho buscou analisar as informações a

respeito da gestão financeira da administração pública de um
município do interior da Bahia s, confrontando os documentos
divulgados pelo mesmo, através do Portal da Transparência,
e o Demonstrativo das Receitas e Despesas com o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais (FUNDEB), fornecido pelo sítio do
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).
Em suma, verificou-se que houve descumprimento legal
por parte do responsável pelo município de Senhor do Bonfim a
respeito da exatidão e fidedignidade das informações. Além disso,
percebeu-se a não observância ao Princípio da Publicidade no
período de 2013 a 2018. Logo, embora tenha observado, também,
informações consideradas verdadeiras, o resultado geral é negativo
para a Administração Pública estudada uma vez que destoa da
essência das exigências da Lei que é de trazer completa publicidade
e transparência aos atos públicos por meios da exposição fácil
e tempestiva no Portal da Transparência do município, meio
eletrônico criado com esse objetivo.
Os resultados desta pesquisa impactam na área pública, pois
mostram a ineficácia de controle público, além do descumprimento
da Lei da Responsabilidade Fiscal quanto à publicidade de
documentos cruciais para verificação das contas públicas. Logo,
este estudo pode contribuir com o processo avaliativo da gestão
pública, possibilitando repensar a eficiência da mesma.
O município pode buscar elaborar notas explicativas sobre
os recursos recebidos e utilizados por meios eletrônicos, além dos
Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária, facilitando a
busca daqueles que procuram informações referentes aos repasses
recebidos pelo município, facilitando o entendimento, para que não
só aqueles que conhecem um pouco mais sobre a temática aqui
tratada tome conhecimento de tais relatórios.
283
Novos estudos podem ser elaborados seguindo o mesmo

foco desta pesquisa, analisando outras informações. Dessa forma,
confrontaria os resultados a fim de verificar possíveis falhas,
tornando mais amplo o objetivo proposto por este estudo. Outra
ação importante é que a sociedade atente-se no que diz respeito à
transparência na gestão pública, que busque acompanhar as contas
governamentais, exercendo seu direito como cidadão.
REFERÊNCIAS
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3ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007.
BRASIL. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988.

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http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/601051/M%
C3%B3d.13++Sistema+de+Informa%C3%A7%C3%B5es+sobre+Or%C
3%A7amentos+P%C3%BAblicos+em+Educa%C3%A7%C3%A3o++SIO
PE_Perguntas+e+respostas+sobre+o+FUNDEB+e+SIOPE.pdf/ca4a3c8e-
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_______. Lei n.º 12.527/2011, de 18 de novembro de 2011. Regula o

acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do
§ 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a
Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de
5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de 8 de janeiro de
1991; e dá outras providências. Disponível em:< http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm>. Acesso em:
14.02.2019.
______. Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão
fiscal e dá outras providências. Disponível em: < http://www.planalto.
gov.br/CCIVIL/ Leis/LCP/ Lcp101.htm>. Acesso em: 17.03.2019.
284
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orçamentária e contabilidade pública. Brasília: Editora Brasília Jurídica,
1997.
285
- CAPÍTULO 17 -
ABORDAGEM CONCEITUAL DA LEI DE RESPONSABILIDADE
FISCAL COMO MECANISMO DE TRANSPARÊNCIA E
CONTROLE DOS GASTOS PÚBLICOS
Daniel de Lima Claudino1

Hesler Piedade Caffé Filho2
RESUMO
A presente pesquisa busca abordar de forma conceitual a Lei

de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04 de
maio de 2000) como mecanismo de transparência e controle dos
gastos públicos pelos gestores municipais. É avultado dizer que a
sistematização de controle trazida pelo referido dispositivo jurídico
enfatiza a transparência e cria instrumentos fiscalizadores para tal
ação, consubstanciando na imposição de divulgação periódica de
relatórios, realização de audiências públicas regulares e prestação
de contas por parte dos gestores públicos. A mesma fortalece
o controle na gestão e representa um incentivo à participação
popular. Diante disso, o objetivo desse trabalho é analisar de
forma conceitual, a relevância da transparência na gestão pública,
por meio da Lei em discussão, mostrando que esta serve como
instrumento e fonte de informações para um efetivo controle
dos recursos públicos, bem como para uma avaliação dos seus
administradores. A pesquisa seguiu o método dedutivo como
1. Bacharel em Direito, pelo Centro de Estudos Superiores de Maceió/AL (CESMAC, 2009). Advogado
atuante nas áreas cível e administrativa, com Especialização em Gestão Pública Municipal, pela
Universidade Federal do Vale do São Francisco (UNIVASF, 2019).
2. Administrador pela Estácio de Sá (2005); MBA em Gestão Estratégica de Negócios pela Escola de
Engenharia Eletromecânica da Bahia (2008); Especialista em Marketing Institucional pela Faculdade
São Francisco de Juazeiro (2009); Mestre em Gestão de Políticas Públicas da Universidade Federal do
Recôncavo da Bahia (2016). Administrador da Universidade Federal do Vale do São Francisco lotado
na Assessoria de Comunicação; Professor da Faculdade São Francisco de Juazeiro: Graduação em
Administração e em Comunicação Social e Pós Graduação em Gestão Estratégica e em Marketing;
Professor da Universidade Federal do Vale do São Francisco: Pós Graduação em Gestão Pública;
Coordenador Acadêmico da Pós Graduação em Gestão Pública Municipal da Universidade Federal
do Vale do São Francisco.
286
caminho para buscar as respostas necessárias, seguindo pelo

caminho da pesquisa descritiva no tocante aos objetivos e pesquisa
bibliográfica, quanto aos procedimentos. No tocante a análise dos
resultados, seguimos pela abordagem qualitativa, na qual resultou
em observações necessárias ao objeto estudado, haja vista que
tais resultados demonstraram o desconhecimento por parte da
sociedade quanto a ferramenta da transparência trazida pela Lei, e
dos mecanismos de controle exercido diretamente sobre a gestão
na efetividade e aplicabilidade dos recursos públicos.
Palavras-chave: Controle de Gastos. Transparência. Lei de

Responsabilidade Fiscal. Gestão Pública.
1 INTRODUÇÃO
A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, de

Responsabilidade Fiscal, incentivou o Brasil a adotar sistemas de
controle na gestão fiscal da administração pública em todos os
âmbitos: federal, estadual e municipal.
Entre a sistematização de controle, há destaque para a
transparência trazida pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A criação
de instrumentos de transparência de gestão fiscal, consubstanciada
na divulgação periódica de relatórios, na realização de audiências
públicas regulares, na prestação de contas dos gestores públicos,
fortalece ainda mais o controle na gestão e representa um incentivo
à participação popular.
Este trabalho propõe-se a tratar da transparência como objeto
de controle na gestão pública, descrita na Lei de Responsabilidade
Fiscal, demonstrando sua importância e fornecendo ao cidadão um
mecanismo no processo democrático e de participação popular.
Aborda-se o tema na área da Administração Pública
referente à importância da transparência no Controle da Gestão
Pública em face à Lei Complementar nº 101 de 04 de maio de 2000,
Lei de Responsabilidade Fiscal. Busca-se relacionar a prestação
de contas dos gestores referente à administração pública, com
287
transparência, abordada pela Lei Complementar.

Na tentativa de evitar desperdícios e controlar os gastos da
gestão pública, implementando processos de controle, criou-se
essa lei, a qual prevê que os governantes deverão obedecer, sob
pena de sanções, aos princípios do equilíbrio das contas públicas,
de gestão de orçamento e fiscal de forma responsável, eficiente e
eficaz, sobretudo, transparente.
O objetivo da transparência no contexto da Lei de
Responsabilidade Fiscal é garantir aos cidadãos, por diversas
formas, acesso às informações que explicitam as ações praticadas
pelos governantes. Porém, é relevante esta transparência abordada
pela lei de Responsabilidade Fiscal, para um efetivo controle da
Gestão Pública?
O trabalho apresenta quatro capítulos. A introdução defini
e delimita o objeto de estudo, por meio do problema de pesquisa
e seus objetivos (geral e específicos), bem com a justificativa e
metodologia da pesquisa utilizada no presente trabalho.
No primeiro capítulo, apresentam-se noções gerais sobre
controle; no segundo, explicita-se sobre os aspectos relevantes
da Lei de Responsabilidade Fiscal com uma breve introdução, os
entes submetidos à lei, o planejamento e a sua transparência; e,
no capítulo terceiro, a importância da transparência no controle da
gestão pública em face da Lei de Responsabilidade, a transparência
antes e após a lei. Já, no quarto capítulo, apresentam-se as
considerações finais do trabalho quanto aos resultados alcançados
com a pesquisa. Por fim, listam-se as referências utilizadas durante
a pesquisa.
2 NOÇÃO GERAL SOBRE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
2.1. Interpretação do Termo controle
A etimologia do termo controle hoje de forma usual tem

sua origem do latim, como descreve Odete Medauar (1993, p.
12): [...] o termo vem do “latim fiscal medieval”, (contra rotulum,
288
em francês “contro-rôle” – controle), que indica o exemplar do rol

dos contribuintes, dos tributos, dos censos sobre a base do qual
se verifica a operação do exator. Ainda, sobre a origem da palavra
controle, na França, Medauar (1993, p.12) diz que o contre-rôle é
o registro que efetua o confronto com o registro original e serve
para verificar os dados abreviando-se, depois, essa expressão em
controle.
Na história ocorre a evolução do homem e da sociedade,
bem como as maneiras de se organizar e se manter em harmonia.
O controle faz parte dessa evolução, como assevera Medauar
(1993, p. 13):
[...] a partir de 1654, numerosos atos jurídicos deviam ser

controlados, isto é, resumidos em registros especiais, mediante
pagamento de uma taxa; adquiriam, assim, data certa, vantagem
preciosa do direito privado, configurando um tipo de controle hoje
denominado registro, que é então o sentido originário do termo.
A forma de controle abordada inicialmente era apenas sobre

os registros, em que os atos desenvolvidos eram transcritos de
forma genérica e os efeitos de controle somente sobre esses atos.
2.1.1 Acepções atuais do termo controle
O termo controle passou a ter vários conceitos e interpretado

em sentidos diversos. Medauar (1993), expõe em sua obra Controle
da Administração Pública a ideia de vigilância ou fiscalização, ou
seja, ideia de supervisão, inspeção, censura. Contém o sentido de
continuidade. A acepção de controle é uma espécie de constatação,
implica, o exame de um ou de alguns objetos precisos. Denota-se
que, das interpretações, o controle como verificação e fiscalização
aproxima-se da aplicabilidade atual, tanto na gestão pública quanto
na privada.
289
2.1.2 Noção e conceito de controle na administração pública
Como visto anteriormente, o controle pode ser considerado

como uma averiguação da correspondência de um determinado ato
ou comportamento de determinadas normas. Com esse conceito
tem-se os ensinamentos inicialmente de Cretella Júnior (2000, p.
101), que adota a divisão tríplice, com base no poder: controle
administrativo, controle legislativo e controle jurisdicional.
Ainda sobre o controle da administração pública, há o
entendimento de Tácito (2001, p. 278):
[...] o duplo aspecto do controle a ser exercido sobre a Administração

Pública: “de um lado, o controle de legalidade, visando à
preservação dos direitos dos administrados e do patrimônio
público; de outra parte, o controle da eficiência, que tem em mira
o aperfeiçoamento das instituições administrativas, cuidando
de sua melhor produtividade”. Sendo as três modalidades de
controle de legalidade, quais sejam, administrativo, parlamentar
e controle jurisdicional.
Meirelles (2007, p. 526) refere-se a tipos e formas de

controle da atividade administrativa, que divide segundo os critérios
do seguinte modo:
Quanto ao poder, órgão ou autoridade que o exercita, pode

ser controle administrativo ou executivo, controle legislativo
ou parlamentar, controle judiciário ou judicial; quanto ao
fundamento, hierárquicos ou finalísticos que incidem sobre
entidades autônomas; quanto à localização do órgão que o realiza,
interno ou externo; quanto ao momento em que ocorrem, prévios
ou preventivos, concomitantes ou sucessivos, subsequentes ou
corretivos; quanto ao aspecto controlado de legalidade ou de
mérito.
Em todas as classificações estudadas, a tipologia proposta

se realiza pelo critério do agente controlador, ou seja, o órgão,
ente instituição ou pessoa que exerce a atividade de controle
sobre a administração Pública. Se o agente faz parte da própria
290
administração, tem-se os controles internos, aplicados pela própria
administração.
Esses controles ocorrem quando o agente integra a própria
administração, considerada em sentido amplo, sobre seus órgãos
ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas,
sociedade de economia mista, fundações governamentais,
entidades administrativas territoriais). Desse modo, toda atuação
fiscalizadora realizada por órgãos, setores ou entidades inseridos
no âmbito da Administração Pública enquadra-se no tipo “controle
interno”. No entanto, se o controle é realizado por órgão fora da
administração, tem-se o controle externo.
Cretella Júnior (2001), menciona que, se o controle é
efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estrutura da
administração pública, qualifica-se como controle externo. Situa-
se, nesta espécie, o controle realizado por instituições políticas,
o efetuado por instituições técnicas e jurídicas, como o controle
exercido pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público.
O controle da Administração Pública, portanto, ocorre de
duas formas: uma é o controle interno realizado pelo próprio
órgão e outra o controle externo exercido por entes externos à
administração e este é realizado pelo Poder Legislativo e Judiciário,
além do Tribunal de Contas e do Ministério Público.
2.1.3 Controle interno da administração pública
A fiscalização realizada pela própria administração sobre

seus órgãos ou entidades descentralizadas recebe, na doutrina,
várias denominações. Segundo Medauar (1993, p. 25), “deve ser
designado com a expressão “controle na administração”, exercido
pela própria administração sobre suas estruturas para distinguir
“controle da administração”, que se refere ao controle externo.”
Por conseguinte, Meirelles (2007, p. 527) utiliza a
expressão controle administrativo, ao conceituá-lo como “controle
administrativo todo aquele que o executivo e os órgãos de
administração dos demais poderes exercem sobre suas próprias
atividades”.
291
Diz Medauar (1993, p. 40), referente ao controle interno:

O controle interno da Administração Pública é a fiscalização que
a mesma exerce sobre os atos e atividade de seus órgãos e das
entidades descentralizadas que lhe estão vinculadas. Essa noção
aplica-se tanto ao controle interno da Administração Pública nos
estados unitários quanto ao controle interno nos Estados Federais
ou Estados dotados de entes autônomos (por ex. municípios,
regiões), pois nestes cada nível de poder político é dotado de
aparelhamento administrativo próprio, como mecanismos
próprios de controle.
Meirelles (2007, p. 571) sucinta as finalidades do controle

interno quando afirma “para que a atividade pública em geral se
realize com legitimidade e eficiência, atingindo a sua finalidade
plena, satisfação das necessidades coletivas e atendimento dos
direitos individuais dos administrados.
No controle interno, ocorre o chamado autocontrole, no
qual o agente do órgão vistoria seus atos e dos subalternos. É
uma fiscalização exercida pela própria autoridade, que editou
o ato ou responsável pela atividade, sobre sua atuação; ocorre
espontaneamente ou mediante provocação.
A provocação, recurso das decisões administrativas,
faz com que a autoridade que proclamou tais decisões possa
refletir novamente sobre sua decisão adotada e, quando se fizer
necessário, corrigi-la se ilegais ou contrárias ao interesse público
ou ainda confirmar a decisão anterior. O efeito do autocontrole
na administração pública é lecionado por Medauar (1993, p. 44):
Como efeito imediato do autocontrole advêm ou a manutenção

da medida, ou revogação, ou anulação e, no caso de operações
materiais anunciadas ou realizadas, novas medidas visando a
suspendê-las ou a corrigir efeitos danosos que tenham causado.
Outra forma de ação no controle interno é o

controle hierárquico, em que os órgãos superiores realizam
sobre os atos e atividades dos órgãos subordinados.
292
Meirelles (2007) acentua que “a esse controle dá-se o nome de

fiscalização, pelo caráter contínuo e automático em que se realizam,
pois é inerente ao dia a dia da atividade administrativa”.
Neste sentido, a doutrina menciona que a fiscalização
hierárquica ocorrerá em três tempos. A primeira pode realizar-se
antes da eficácia da medida tomada pelo subordinado, como é o
caso de autorizações e mesmo antes que decisões em certo assunto
sejam adotadas.
Em nosso ordenamento jurídico, salvo disposições em
contrário, a regra é a possibilidade de fiscalização de ofício sobre os
atos e atividades dos subordinados. A burocratização da estrutura
administrativa do estado, unidade de comando e por muitas vezes
concentrada, com algumas delegações desastrosas em relação ao
aspecto do controle hierárquico, gerou a busca por novas técnicas
de direção e métodos de planejamento e organização, surgindo
o controle de gestão. Este ocorrendo tanto de maneira interna
quanto externa.
A realização do controle requer a utilização de indicadores de
gestão, a execução de um orçamento apoiado por uma análise de
custos em nível refinado; quadros periódicos efetuam a síntese das
informações, as quais, por comparação com os objetivos, permitem
a realização permanente de ações coercitivas, agora, na legislação,
amparados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual obriga a
realização do orçamento com quadros periódicos informativos.
O controle de gestão pode ser considerado como uma
verificação e levantamento de dados sobre as atividades totais
ou parciais realizadas pelos controlados, em relação aos objetivos
esperados e os resultados alcançados, proporcionando uma maior
eficácia do que a trazida pelo controle hierárquico.
A importância do controle de gestão deu origem a certo
número de tentativas de modificar a prática de um controle
hierárquico que não responde mais às necessidades atuais; o
controle de gestão permite evitar diluição da responsabilidade
dos executores; os estudos relativos ao controle da gestão
possibilitaram estruturar a técnica da gestão por objetivos, que
293
repousa sobre resultados ou realizações da gestão; a gestão por

objetivos supõe a definição destes, fixados para cada ação, e dos
meios disponíveis a fim de bem realizá-la.
Mileski (2003) indica outras espécies de controle interno que
se impõem. São a inspeção, auditoria e correição. Destinam-se de
regra a colher dados sobre os serviços apurados pelos controlados
e após repassar tais dados para o setor de tomada decisões. Tanto
a auditoria, quanto a inspeção e correição não possuem poder de
decisão, culminando a atividade fiscalizadora com a elaboração de
relatórios dirigidos à autoridade com poder de decisão, nos quais
se expõem o que foi verificado e se propõem medidas.
Tais espécies de controle interno apontam, em comum, a
confecção de relatório no qual expõe as falhas, irregularidades
ou ineficiências verificadas. Apontam-se medidas de solução para
a autoridade, que possui o poder de decisão, para aplicá-las ou
determinar novas atividades.
Os controles dos órgãos financeiros ou contábeis da
administração analisam as contas, isto é, o modo como foram
realizadas as despesas, antes mesmo de enviar ao Tribunal de
Contas. O trabalho de auditoria contábil na Administração Federal
hoje, no Brasil, é a prestação de contas e o exame da documentação
instrutiva ou comprobatória da despesa.
Desta sorte, Machado Jr. e Costa Reis (2003) demonstram
que o sistema de controle interno tem por objetivo manter a
integridade do patrimônio da entidade e, portanto devem a sua
organização, implantação e implementação, prioritariamente:
definir a área a controlar em termos de orçamento-programa: a
atividade ou o projeto, o período em que as informações devem ser
prestadas, podendo, pois ser utilizado o processamento eletrônico
de dados com alta eficiência. Definir quem informa a quem, ou
seja, o nível hierárquico que deve prestar informações e o que
deve recebê-las, analisá-las e providenciar medidas necessárias
para manter operante a administração.
O controle interno é fundamental para o êxito da
administração e deve ser estabelecido um sistema de funcionamento
294
tal que permita aos Poderes o conhecimento seguro do que está

acontecendo na administração pública.
2.1.5 Controle externo da administração pública
A própria Administração Pública tem interesse em verificar

o modo pelo qual desenvolvem suas atividades, econômicas,
financeiras e de gestão de seus vários órgãos. No entanto ocorre
em nosso país um controle misto. Além do controle interno
desenvolvido dentro da própria administração, concomitantemente
existe um controle externo exercido por órgãos de fora da
administração. Para Machado Jr. e Reis (2008, p. 175), o controle
externo consubstancia na Constituição Federal o disposto no
art.70 (BRASIL, 1988) e seu parágrafo único, o qual se invoca e se
transcreve a seguir:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária,

operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas,
será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle
externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou

jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a
União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.
Verifica-se que o conceito de controle é amplo e profundo,

não ficando restrito ao aspecto legalístico da ocorrência. Acresce-
se o fato de que os poderes, em cada esfera do governo, devem
manter o seu respectivo controle interno, bem como de forma
integrada com o controle externo. Observa-se que o texto
constitucional dá ênfase à contabilidade gerencial e financeira,
posto que a fiscalização seja feita a partir dos dados gerados pela
295
administração pública, fornecendo aos órgãos fiscalizadores os

dados para apuração e controle.
Nesse contexto, traz Machado Jr. e Reis (2003, p. 175),
que a Carta Magna brasileira preocupada, em boa hora, com a
honestidade da Administração Pública Municipal, bem como com
a eficácia dos resultados da fiscalização contábil e orçamentária,
tendo em vista os pontos básicos que constituem o objetivo do
controle da execução orçamentária pelos legislativos. O controle
externo será exercido pelo Poder Legislativo, Tribunais de Contas,
Poder Judiciário e Ministério Público.
2.1.5.1 Controle Externo pelo Poder Legislativo- Controle

Legislativo7
Na doutrina, encontram-se algumas definições em relação

ao controle legislativo ou, para muitos, controle parlamentar.
Para Meirelles (2007, p. 600), “caracteriza-se como um controle
eminentemente político, indiferente aos direitos individuais dos
administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado
e da comunidade”. Para Medauar (1993), a terminologia correta
é controle parlamentar, pois controle legislativo repassa a ideia
de controle executado apenas por leis. Machado Jr. e Reis (2003)
trazem a previsão legal do controle externo aplicado pelo poder
legislativo, de fronte ao controle orçamentário do poder executivo,
administração pública.
Os autores Machado Jr. e Reis (2003, p. 175) observam
que “o executivo é que tem a responsabilidade pela elaboração e
encaminhamento da prestação de contas geral dos exercícios ao
legislativo, cabendo a esse analisar e julgar as contas.” O controle
legislativo exerce um controle financeiro e um controle legal sobre
a administração pública, não apenas como agente correcional das
ações da administração Pública.
Desse modo, verifica-se que o Controle legislativo
desempenha papel crucial no controle da Administração Pública,
funcionando como um freio das atividades exercidas por aquele
296
ente, assegurando a busca pelo bem comum público.
2.2 A LEI COMPLEMENTAR N.º 101, DE 04 DE MAIO DE 2000
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º

101, de 04 de maio de 2000), está no ordenamento que contém
normas de finanças públicas e veio para introduzir novos conceitos
na administração pública. Nesta seção, aborda-se inicialmente uma
introdução geral sobre a referida lei e apontam-se quais os entes
que a submetem.
Ela dispõe acerca da responsabilidade do administrador
público na gestão das finanças públicas. Tem fulcro na constituição
de 1988, em seu capítulo II do título VI das finanças públicas.
Medeiros (2001, p. 11), assim comenta:
A Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma mudança institucional

e cultural no trato com o dinheiro público, dinheiro da sociedade.
[...] A sociedade não tolera mais conviver com administradores
irresponsáveis e hoje está cada vez mais consciente de que
quem paga a conta do mau uso do dinheiro público é o cidadão,
o contribuinte.
E acrescenta Medeiros (2001):
A Lei reforça os princípios da Federação. Governantes públicos não

têm que prestar contas de seus atos ao governo federal, mas ao
seu respectivo legislativo, ou seja, à comunidade que os elegeu”.
Com esses apontamentos, verifica-se que a aludida Lei foi

criada para preencher uma lacuna institucional e principalmente
dar eficácia a vários dispositivos da Constituição Federal de 1988,
em especial os arts. 163 e 169 da Constituição (BRASIL, 1988). O
advento da Lei de Responsabilidade Fiscal possibilitou um controle
sobre o administrador público em relação as suas ações de gestão
pública, com ênfase na aplicação fiscal, nos entes da administração
pública que ficam sujeitos a essa lei.
297
2.2.2 A Lei de Diretrizes Orçamentárias na LRF
Inicialmente apresenta-se a definição de orçamento público,

conceito trazido por Carlos Maurício C. Figuerêdo (2001, p. 27):
“Orçamento público é o ato que estima a receita e fixa a despesa
para certo período. Deve haver adequação entre os recursos, que
são escassos, e as necessidades de gastos, que tendem ao infinito”.
A lei de diretrizes orçamentária foi a ferramenta que mais
ganhou força com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal,
pois tem como objetivos definir as metas e as prioridades da
Administração Pública, orientar a elaboração da lei orçamentária
anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária, estabelecer
a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento
e dispor sobre autorizações para aumento do gasto ou contratação
de pessoal da administração direta e indireta.
A lei de diretrizes orçamentárias orienta a elaboração da lei
Orçamentária anual. Portanto deverá ser feita de maneira mais clara
objetiva possível, para que não haja futuras correções e prejuízos
ao orçamento. Aqui, importante a ressalva do professor Flávio da
Cruz (2001, p. 31):
O equilíbrio entre receitas ou despesas, ou seja, a programação

das despesas que tenham o efetivo suporte financeiro, decorrente
do fluxo de receitas previsto; a limitação dos gastos por meio de
critérios rigorosos para a limitação do empenho; a limitação das
despesas para com os poderes; a destinação específica para os
recursos provenientes das operações de crédito e a avaliação de
resultados e a que devem estar dispostos de forma clara na LDO.
Além dessas incumbências adicionais, a Lei de

Responsabilidade Fiscal acrescentou à sua estrutura os denominados
Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais. O anexo de metas fiscais,
conterá metas anuais, para o exercício que se referirem e para
os dois seguintes exercícios, em valores correntes e constantes
relativas a: receitas, despesas, resultados nominal e primário; e
montante da dívida pública.
298
O outro anexo da Lei de Diretrizes Orçamentárias é o anexo

de Riscos fiscais, outro instrumento tornado obrigatório pela Lei
Complementar n.º 101. Trata-se do anexo que deverá descrever
os potenciais eventos capazes de perturbar o equilíbrio das
contas, caso ocorram passivos contingentes e outros riscos, isto
é, a ocorrência de fatos circunstanciais que provoquem geração
de despesas imprevisíveis, redução de receitas ou perdas de bens
patrimoniais.
2.2.3.3 A Lei Orçamentária Anual na LRF
Em decorrência das normas oriundas da Constituição Federal

e da Lei de Responsabilidade Fiscal, o projeto da lei orçamentária
anual, prevista no inciso III do art. 165 da Constituição, de iniciativa
do poder executivo, deve ser elaborada de forma compatível com
o plano plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentária e sem
prejuízo dos demonstrativos estatuídos pela lei 4.320/64.
A Lei Orçamentária Anual contém, em anexo, demonstrativo
da compatibilidade da programação dos orçamentos com os
objetivos e as metas constantes do anexo de metas fiscais. A lei
será acompanhada de demonstrativo do efeito regionalizado,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios
de natureza financeira, tributária e creditícia sobre as receitas e
despesas e de medidas de compensação de renúncias de receita
e aumento de despesas.
Ainda, contém um demonstrativo fundamental para a
gestão pública, a reserva de contingência, cuja forma de utilização
e montante, definido com base na Receita Corrente Liquida, é
estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias, destinada ao
atendimento de passivos contingentes, riscos e eventos fiscais
imprevistos.
A Lei 4.320/64, a qual trata das normas gerais de elaboração
e controle dos orçamentos públicos, em seu art. 2º, determina
que a lei de orçamento conterá a discriminação da receita e a da
despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e
299
o programa de trabalho do governo, obedecidos aos princípios de

unidade, universalidade e anualidade.
Segundo os professores Flávio e Adauto (2001, p. 41), o
princípio “da universalidade é respeitada quando o orçamento
contém todas as receitas e todas as despesas do Estado”. O princípio
da anualidade está disposto na própria lei, quando afirma que a lei
de orçamento será anual, diferentemente do Plano Plurianual que
será no segundo ano do exercício da nova administração.
Portanto, com as exposições das ferramentas de
planejamento trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
identifica-se que, após o seu advento, os gestores públicos tiveram
que se adaptar a suas imposições e requisições, tais como na lei
de diretrizes orçamentária os anexos de metas e riscos fiscais. O
planejamento, na Lei de Responsabilidade Fiscal, através do plano
plurianual, da lei de diretrizes orçamentária e a lei orçamentária
anual deve ser pautado nos princípios do orçamento público
trazidos pela Lei nº 4.320/64, que regulamenta normas gerais dos
orçamentos públicos, como já mencionados.
2.2.4 Da Transparência, controle e Fiscalização na LRF
A ideia de transparência possui importante função: fornecer

subsídios para o debate e controle das finanças públicas. Isso
permite maior fiscalização das contas públicas, transparência
trazida pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesta seção, analisa-se
a transparência de forma geral, incluindo o controle e a fiscalização
citada na referida lei.
2.2.4.1 Da Transparência na LRF
A transparência está incluída na Lei de Responsabilidade

Fiscal em seu art. 48, que trata da transparência na Gestão Fiscal.
O legislador entendeu ser matéria relativa ao tema de finanças
públicas, que está contida no art. 163, inciso I da Constituição
Federal. Uma norma de eficácia limitada, portanto objeto de lei
complementar.
300
Nesse sentido, as normas inseridas neste artigo atingem a

todos os entes da federação e aos órgãos e entidades que compõe
a respectiva administração pública.
A transparência, conforme se depreende, é muito mais do
que um objetivo ou um princípio da gestão pública. Na realidade,
ela decorre de uma obrigação imposta aos administradores públicos
de não só realizar seus atos legais, mas também demonstrar a toda
sociedade que seus atos foram devidos, conforme pré estabelecido
pelos orçamentos. Os resultados submetidos ao julgamento da
sociedade.
O princípio da transparência deriva do princípio da
publicidade da administração pública, consignado no art. 37 da
Constituição.
A transparência torna-se uma obrigação pela LRF. Já o
princípio da publicidade é para ser aplicado pelo administrador
público para eficácia de seus atos administrativos, o que poderá
não acontecer em algumas exceções.
Conforme previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal são
instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive através de meios eletrônicos de
acesso público: os planos, os orçamentos e as leis de diretrizes
orçamentárias, e o relatório de gestão fiscal.
A transparência será assegurada, conforme art. 48 da
LRF, mediante o incentivo à participação popular e realização
de audiências públicas, durante os processos de elaboração dos
planos para aquela gestão pública, orçamentos e a lei de diretrizes
orçamentária.
As contas apresentadas pelo chefe do poder executivo
ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo poder
legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para
consulta e apreciação pelos cidadãos em geral e pelas instituições
da sociedade.
Porém, como visto, podem os órgãos de controle requisitar
dados de relevância para a fiscalização e controle, mesmo após o
exercício presente. Deve a administração pública expor de forma
301
transparente os seus dados, não incompreensíveis ou de nível

técnico apurado. Como a própria lei prevê, deverá a administração
expor os relatórios de forma resumida para compreensão do público
em geral.
2.3 A IMPORTÂNCIA DA TRANSPARÊNCIA NO CONTROLE DA

GESTÃO PÚBLICA EM FACE À LRF
A Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, a

LRF, trouxe uma previsão quanto à transparência na gestão fiscal,
obrigando ao administrador público publicar todas as arrecadações
e gastos com a máquina pública. Essa inovação permitiu um controle
maior sobre a gestão pública.
2.3.1 A Publicidade (Transparência) dos Atos de Gestão Pública
A publicidade dos atos administrativos já decorria de

previsão desde a constituição de 1988, em seu art. 37 o qual trata
dos princípios aplicados na administração pública: legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Dentre estes princípios, pode-se destacar o princípio da
publicidade, no qual a administração pública deve ser pautada na
publicidade de seus atos e transparência no seu comportamento,
atendendo com isso a garantia do acesso à informação insculpida
no artigo 5º, inciso XXXIII.
Mesmo com a Constituição Federal, já havia em nosso
ordenamento jurídico uma lei que trata de gestão fiscal, a lei
4.320, de 17 de março de 1964, no entanto aborda a questão dos
orçamentos públicos, não referendando em seu bojo os princípios
norteadores da gestão pública.
Machado Jr. (2008) afirma que a Lei 4.320 conjugou apenas
técnicas utilizadas em dois sistemas de informações para o controle
de orçamento e contabilidade, sem ressalvar princípios ou meios
de publicação de tais atos.
A expansão das políticas participativas no Brasil foi motivada,
302
segundo Souza (SOUZA, 2001 p. 15), graças a três fatores: o primeiro

é a existência de algumas experiências semelhantes, anteriores
à redemocratização. Nesse período um pequeno número de
municípios Piracicaba (SP) e Lages (SC) – 1977-1982 - e outras três
cidades de MG, entre 1983 e 1988, governados pelo então MDB
e Fortaleza (CE), primeiro governo local eleito pelo PT, em 1986,
adotou políticas participativas e de publicação de seus atos.
O segundo é o aumento dos recursos municipais como
resultado da redemocratização, combinado com a decisão de vários
governos locais de promover os ajustes fiscais nas respectivas
finanças públicas.
O terceiro fator é o aumento da presença de partidos
considerados de esquerda, especialmente o PT (Partido dos
Trabalhadores), nos governos de grandes cidades.
A transparência fiscal no Brasil teve seu embasamento,
como em outros estados federativos, no conceito de accountability,
surgido na Nova Zelândia, como nos mostra Mileski (2003, p. 102):
A transparência, como princípio norteador da ação governamental,

tem inspiração no conceito de acconutability, procedimento
utilizado especialmente em países anglo saxônicos – Nova Zelândia,
em 1994, é um marco legislativo mundial pelo estabelecimento
de normas jurídicas para a regulamentação da transparência da
política fiscal e de sua prestação de contas.
Assim, no Brasil, passa cada vez mais a ser alimentado por

políticas de transparência de sua gestão fiscal, além de aplicações
inovadoras no próprio país desta ideologia. Vê-se crescendo uma
tendência mundial de uma maior publicidade e uma participação
popular na gestão pública.
Neste aporte, traz Baquero (2003, p. 132), menciona que, no
Brasil os esforços empreendidos objetivando o fortalecimento de
sua democracia têm convergido para a defesa de maior participação
da cidadania nos processos de decisão política e na fiscalização dos
gestores públicos.
Não só a evolução da democracia, como um controle social
303
pela parte mais interessada na gestão pública: a sociedade. Esta

amadurece na construção de uma gestão pública, principalmente
fiscal mais transparente para a sociedade. Isso ocorreu devido à
repercussão política causada logo após a constituição de 1988 com o
impeachment de políticos, evidenciando, através da imprensa, uma
gestão ímproba, corrupta e principalmente uma política secreta dos
atos públicos e rígida quanto à participação popular.
Essa evolução se concretiza com a aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal, em 04 de maio de 2000, completando um
ciclo das principais mudanças institucionais promovidas no governo
Fernando Henrique Cardoso no campo das finanças públicas. Parte
integrante do processo de reforma do Estado como instrumento de
implementação da administração pública gerencial, no que tange à
necessidade de redução e combate ao déficit público. E, como se
sabe, está apoiada em quatro eixos, quais sejam: planejamento,
transparência, controle e responsabilização.
2.3.2 A Transparência dos Atos de Gestão Pública
A transparência da gestão fiscal, já tratada anteriormente,

é um princípio trazido pela LRF que tem, em outras finalidades,
possibilitar ao público em geral o acesso às informações no tocante
às atividades de cunho financeiro realizadas pelo Estado. Para
MENDES (2011, p. 389), a transparência aparece como um princípio
de gestão orçamentária responsável ou como sub princípio da
responsabilidade.
Como mencionado, antes da LRF, a forma como o
dinheiro público era aplicado e o esclarecimento dos
gastos públicos era bastante confuso e ineficiente.
A lei inovou ao trazer a publicidade dos atos de gestão fiscal como
obrigatório ao administrador público em seu art. 48. Também
ao demonstrar os instrumentos a serem aplicados para essa
transparência na gestão fiscal. Esses instrumentos de que trata a
Lei Complementar n.º 101/2000 é o alicerce para a transparência.
A LRF ainda explicita que a divulgação se dará por meio
304
eletrônico de fácil acesso ao público. Anteriormente, na Lei de

Responsabilidade Fiscal, não era abordado na legislação brasileira
esse aspecto de divulgação se não por órgão oficial, ou seja,
divulgação por meio de diários oficiais.
Ocorre que as publicações oficiais não são de fácil acesso.
A população, de um modo geral, não tem nem aportes financeiros
e muitas vezes o interesse em consultá-las, pois as informações
trazidas por essas publicações acabam sendo genéricas e não
atingindo uma parcela específica da população.
A LRF ao utilizar o dispositivo da internet, nos dias atuais,
passa a ser um mecanismo de maior alcance à população, já que
a rede mundial de computadores hoje é de fácil acesso a todas
as camadas da sociedade brasileira. Possibilita assim uma maior
transparência das gestões públicas. A doutrina, sem discordâncias,
menciona que a transparência como um meio de passar informações
para a sociedade foi a principal inovação trazida pela LRF, tanto em
termos de controle da administração pública, como em termos de
moralização dos atos de gestão pública.
2.3.3 A importância da transparência no controle da gestão pública
O controle da gestão pública é hoje um dos papeis mais

importantes na resguarda das garantias e direitos do povo. A
administração dos recursos públicos tornou-se um meio de
beneficio para interesses pessoais, deixando de lado o interesse
público. Contudo, para evitar esse despautério com o cidadão, o qual
faz o seu papel de colaborador e mantença dos serviços públicos,
a Lei de Responsabilidade Fiscal veio para trazer mecanismos de
controle e prevenção com o intuito de combater a corrupção e mau
investimento do dinheiro público. Entre esses mecanismos o que
se destaca é a transparência na gestão fiscal.
O controle sobre a gestão pública é uma força que tem
o cidadão para avaliar os serviços prestados e o fim do dinheiro
público. França (2008) menciona que o poder de controle é, ao
mesmo tempo, um dever, considerando a obrigatoriedade que
305
implica seu exercício e sua natureza integradora de uma função

estatal. O controle é um poder-dever estruturado sobre a ideia
da tutela, cuidado e salvaguarda da ordem jurídica, que adquire
uma importância fundamental dentro do Estado delineado pelo
constitucionalismo moderno.
A transparência na gestão fiscal torna-se imperiosa para
que o exercício do controle demonstre, que além de administrar
os bens públicos, o gestor público tem que responder pelos
seus atos e demonstrar a sua gestão para os seus eleitores.
Neste sentido, traz Rildo (2001), ao dizer que a transparência trata
de uma nova prática administrativa imposta pela LRF, ensejando um
processo de interação permanente entre os gestores e os cidadãos.
O instrumento da transparência trazida pela LRF tornou-se
uma ferramenta de controle para toda a sociedade. O que antes era
um controle exercido apenas pelos órgãos a quem incumbia essa
tarefa, passou a ser uma prática de todo cidadão, conforme José
Rildo (2001) comenta, capaz de exigir mudanças e esclarecimentos
do mau gestor público.
Mileski (2003) aponta que a transparência na gestão fiscal
é de tal importância no controle da gestão pública que o Fundo
Monetário Internacional (FMI) elaborou um manual sobre a
transparência fiscal, contendo princípios e normas referentes à boa
prática da gestão fiscal e um efetivo controle sobre ela.
Esse manual do FMI apresenta um padrão na transparência
da gestão fiscal, possibilitam assim um controle efetivo sobre os
atos de gestão pública. Inicialmente ele indica a definição clara de
funções e responsabilidades as quais se referem à especificação
da estrutura das funções do governo e o resto da economia (IMF,
2011). Em seguida demonstra o acesso público à informação,
enfatiza a necessidade de que se divulguem informações fiscais
abrangentes a intervalos bem definidos (IMF, 2011). Ainda, a
abertura na preparação, execução e prestação de contas do
orçamento, cobre o tipo de informação divulgada a respeito do
processo orçamentário (IMF, 2011).
Destacam-se sobre a importância da transparência da
306
gestão fiscal no controle da administração pública pela sociedade,

os ensinamentos de Freitas (2001, p. 11):
O controle da sociedade emerge, pois, como um imperativo

de estatura constitucional, partícipe do esforço mais ou menos
universalizado de democratizar o poder, tornando-o visível e,
por assim dizer, mais confiável e limitado em suas tentações de
arbítrio ou de conformista omissão.
A LRF, como já exposto, determina que a transparência

na gestão fiscal seja aportada pelos relatórios de execução
orçamentária e relatório de gestão fiscal. A prática incluída pela
LRF de publicar os atos de gestão fiscal possibilitou além de um
controle fiscal, financeiro e orçamentário sobre a administração
pública, permitiu também à sociedade um julgamento moral e
político dos gestores públicos graças à transparência.
Neste sentido, expõe Moreira (2001, p. 143) que “a
qualidade pública dos atos administrativos representa também
prestígio aos princípios da moralidade e isonomia”. Na medida
em que seus atos serão cognoscíveis, os agentes esmerar-se-ão no
cumprimento da ordem normativa e respeito aos administrados.
Eventuais provimentos ilegítimos serão imediatamente tornados
públicos e fiscalizados sem qualquer “controle preventivo interno”.
O controle popular sobre a administração pública através
da transparência fiscal é importante em dois pontos: o primeiro é
a maior legitimidade que adquiri a administração ao pautar suas
decisões sobre o olhar do povo; o segundo é a interação do poder
público com o cidadão, uma vez que atualmente se encontram mais
gestores preocupados em benefícios pessoais e corruptos do que
a verdadeira democracia social, administrar e gerir para o povo.
Neste trabalho, buscou-se demonstrar para o cidadão a

importância do mecanismo trazido pela Lei de Responsabilidade
Fiscal da transparência, no controle da gestão pública, no qual o
307
administrador público fica obrigado expor seus dados fiscais de

maneira clara e objetiva através de relatórios estabelecidos na
própria lei. Ainda, procurou-se evidenciar a transparência como um
meio de interação da sociedade para com a administração pública,
possibilitando um meio de o cidadão avaliar a gestão pública.
Neste trabalhou, identificou-se que a transparência trazida
pela lei de responsabilidade fiscal é imprescindível no controle da
gestão público. É impensável a não utilização da transparência.
Ela não só traz uma forma de controle aplicada diretamente pela
sociedade, como obriga ao gestor público a policiar-se em relação
à maneira que exercitará sua gestão, pois sabe que a população,
seus eleitores, poderá fiscalizar e apurar sob pena de rejeição.
Portanto, a transparência trazida pela LRF é de suma relevância
para um efetivo controle da gestão pública.
A relevância da transparência na gestão pública, através
da Lei de Responsabilidade, possibilitou uma identificação da
importância desta transparência para Fiscal, restou evidenciada ao
cidadão como um instrumento de consulta e controle da aplicação
dos recursos públicos.
A visualização do processo de transparência, através dos
mecanismos apontados pela LRF a sociedade no contexto do
controle sobre a administração pública.
A verificação dos dados no município de Videira, não
foi alcançada de maneira especifica pela falta de informações
transmitida pela administração do município.
Identificou-se a transparência trazida pela LRF, oportunizando
um estudo geral sobre a gestão pública abordada pela lei.
As limitações encontradas na pesquisa se ativeram em
relação à falta de bibliografias especificas em relação ao tema.
A falta de um banco de dados, no que tange a transparências
e relatórios resumidos dos quais explicitam na LRF, de fácil acesso
à população.
O tema da importância da transparência originado na Lei
de Responsabilidade Fiscal poderá ser estudado futuramente
nos aspectos de aplicação regional ou nacional. Devido à grande
308
diversidade em nosso país, essa abordagem poderá ser de grande

valia para o estudo da transparência na gestão pública.
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[Tradução de Márcia Cavalcanti]. Rio de Janeiro:Revan; Brasília/
DF: ENAP:2001.
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Acessado em 11 de abril de 2019
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CRETELLA JÚNIOR, José. Controle Jurisdicional do Ato

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CRUZ, Flávio da (Coordenador). Outros autores: Adauto Viccari

Junior, José Osvaldo Glock, Nélio Herzmann e Rosângela Tremel. Lei
de Responsabilidade Fiscal Comentada: Lei Complementar nº101,
de 4 de maio de 2000. Ed. Atlas: São Paulo, 2001. Disponível em .
309
FRANÇA, Phillip Gil. O controle da administração pública: tutela

jurisdicional, regulação econômica e desenvolvimento. São Paulo:
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FREITAS, Juarez. O controle social do orçamento público. Interesse

público. Sapucaia do Sul: 2001, Ed. Notadez.
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SOARES, Rosinethe Soares e Jales Ramos Marques. Lei de
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Perspectiva. n.4. São Paulo, 2001.
TÁCITO, Caio. Direito Administrativo. São Paulo: Forense, 5ª ed.,

2001.
310
- CAPÍTULO 18 -
VIABILIDADE SOCIAL E IMPACTO DA POLÍTICA DE
ISENÇÃO DE PAGAMENTO DO IPTU NA CIDADE DE
JUAZEIRO-BA

Raimundo Nonato Lima Filho2
RESUMO
Nesta pesquisa analisa-se a viabilidade social das isenções de

pagamento do IPTU3 e o impacto econômico que a gestão municipal
assume a partir das mesmas. Observa-se que o município,
para realizar seus fins administrativos, necessita obter recursos
financeiros, e que na composição de suas receitas entram recursos
de diversas fontes, onde o IPTU é parte importante desse conjunto,
e que por questões jurídicas/administrativas ainda não resolvidas,
as receitas oriundas desse imposto acabam não sendo arrecadadas
como planejadas, dificultando assim ampliação de obras e novos
investimentos. Observa-se também que, em uma sociedade plural,
as isenções de impostos são necessárias para que se tenha uma
ampla viabilidade social, geração de emprego e renda, e melhor
convivência entre seus partícipes. A pesquisa está fundamentada na
abordagem qualitativa, procurando descrevê-la através de estudo
de caso, de caráter exploratório, aplicado no município de Juazeiro/
BA. O entendimento crítico foi construído através da coleta de dados
realizada por entrevista semiestruturada. Os resultados apontam
2. Professor da Universidade do Estado da Bahia (UNEB). Doutorando em Controladoria
e Contabilidade (FEA/USP). Doutor em Administração (2013) e Mestre em Contabilidade
(2010) pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). E-mail: rnlfilho@gmail.com
3. Imposto Predial e Territorial Urbano;
311
que as isenções são legítimas e necessárias, contudo, observa-se

uma drástica diminuição na arrecadação do IPTU por questões da
falta de regularização fundiária. Como contribuição social, esta
pesquisa ressalta a necessidade de ampliação das políticas sociais
dentro do município, urgência na regularização dos terrenos e
casas, bem como, o desenvolvimento de projetos como o “acordo
legal”, no qual o município perdoa juros e correções no imposto aos
proprietários de imóveis em débito com a municipalidade.
Palavras-Chave: IPTU; Isenção; Impacto econômico; Viabilidade

Social.
1 INTRODUÇÃO
Entende-se que o IPTU é um tributo municipal de suma

importância para as melhorias estruturantes da cidade e que é de
obrigação do proprietário de imóvel em território urbano pagá-
lo anualmente, percebe-se que existe uma grande margem de
proprietários que estão inadimplentes por diferentes questões,
resultando com isso na diminuição da arrecadação e também nos
investimentos em infraestrutura, educação, saúde e qualidade de
vida dos munícipes.
A cobrança do IPTU é disciplina na Constituição Federal de
1988, nos artigos 145, 153, 155 e 156, que tratou da distribuição
entre os entes federados (União, Estados, Municípios e Distrito
Federal) as competências para instituir tributos.
Por outro lado, a legislação municipal isenta certos grupos
sociais do pagamento desse tributo pelo fato dos mesmos
serem enquadrados nas diretrizes determinadas pela legislação,
o que amplia o volume de recursos não arrecadados pela
municipalidade, impactando sistematicamente nas finanças e nos
investimentos. Nesse sentido, se faz necessário construir uma
política de diminuição dessa disparidade financeira, provocando
no contribuinte o sentimento de pertencimento para que as ações
312
de convívios social possam acontecer.

Neste trabalho busca-se entender como o município de
Juazeiro-BA tem se adequado à junção da diminuição dos recursos
financeiros arrecadados e às demandas sociais, mostrando as ações
concretas, seja na diminuição dos valores ou na isenção de juros
para pagamentos atrasados. Além de observar o impacto financeiro
das isenções ocorridas por força da legislação.
Procura-se compreender se as ações propostas suprem as
expectativas, onde, no primeiro momento, discuti a competência
tributária para cobrar o IPTU, a legislação tributária e os critérios
materiais do imposto, mostrando a função social da propriedade
e a necessidade que o município tem para arrecadar seus valores.
No segundo momento descreve-se como a legislação
municipal trata das isenções, e quem são os isentos segundo o
texto da lei.
No terceiro momento a pesquisa apresenta dados tributários
da cidade de Juazeiro/BA (campo da pesquisa), e apresenta a
diferença entre os valores projetados e os valores arrecadados,
levando em consideração o ano comercial de 2014, bem como as
dificuldades jurídicas que estão imbricadas nesse contexto.
Conclui-se a pesquisa com um olhar diferente daquela
proposto na construção do problema. A isenção do pagamento
do IPTU é algo real, que consta em lei, e que a Fazenda Pública
Municipal já trabalha observando sua margem. É parte das
políticas governamentais, servindo de propulsor social à população.
No entanto, os resultados apontam para outro problema mais
amplo: o município sofre com a diminuição da arrecadação do
IPTU por questões relacionadas a regularização fundiária das
terras pertencentes a Diocese local, sendo esse um resultado não
esperado mas necessário para a compreensão do contexto.
A presente pesquisa busca seu fundamento em uma

abordagem qualitativa-descritiva de investigação, da qual, segundo
313
Richardson (1999) aponta caminhos para quem investiga, sendo a

mais adequada no entendimento de fenômenos sociais, pois possui
um caráter descritivo. Compreende-se, na pesquisa descritiva, a
ocorrência dos fenômenos e sua relação com outros, o que leva o
pesquisador a “conhecer os aspectos do comportamento humano,
tanto individualmente como nas comunidades mais complexas”,
segundo (BERVIAN; CERVO; SILVA, 2007).
A pesquisa descritiva tende a ampliar o olhar do pesquisador
a partir do estudo de caso, que nesse trabalho, é utilizada para
alcançar o objetivo proposto, como bem frisou Yin (2005) “o estudo
de caso é a escolha feita para se examinar os acontecimentos atuais,
quando não for possível manipular os comportamentos relevantes”.
Como campo de pesquisa, o estudo é realizado no
município de Juazeiro-BA, onde procura-se compreender aspectos
relacionados a arrecadação tributária do IPTU, as formas de isenção,
e o impacto dessas isenções para a administração pública municipal,
bem como outros aspectos que estejam relacionados a tributação
que envolva o IPTU.
Como forma de compreender tais aspectos, os dados foram
coletados através de entrevista semiestruturadas, realizadas no mês
de maio de 2015, na qual questiona-se ações desenvolvidas pela
administração pública, no ano de 2014, tendo como respondente
o representante da Secretaria da Fazenda Pública. Nesse contexto,
Richardson (1999), aponta que as entrevistas semiestruturadas
visam obter do entrevistado o que ele compreende a respeito dos
aspectos mais relevantes de determinado problema.
Na contextualização do objeto da pesquisa, outros
aspectos são importantes serem observados, como a relação
entre a comunidade e a Diocese local, assim como questões
jurídicas no tocante às regularização fundiária dos terrenos da
sede do município, e o desenvolvimento social local a partir dos
investimentos financeiros em obras públicas pela gestão.
314
2.1. O Sistema Tributário Brasileiro
No Código Tributário Nacional a definição legal de tributo

caracteriza-se pelo pagamento em dinheiro ou valor equivalente,
pelo seu caráter não punitivo, pela previsão legal e pela sua
cobrança vinculada, sem margem de discricionariedade. Também
observamos que são várias as espécies de tributos: os impostos,
as taxas, os empréstimos compulsórios e as contribuições sociais,
conforme o CTN, em seu art. 3º, e a CF, em seu art. 45.
O imposto (CTN, art. 16) é um tributo genérico que
independe da atividade ou serviço realizado pelo poder público
em relação ao contribuinte. Suas repartições de competência estão
descritas nos artigos 153, 154, 155, 156 da Constituição Federal
de 1988. Ainda nos artigos 157 a 159, observamos que os tributos
arrecadados por um ente público devem ser repassados para
outros, de modo total ou parcial. É o caso de impostos arrecadados
pela União e repassados a Estados ou Municípios.
No orçamento público a receita é a forma de ampliação
do patrimônio a partir da arrecadação, sendo o orçamento um
documento legal, aprovado pela Câmara Municipal de Vereadores
a partir de proposição do Poder Executivo, o qual legitima as ações
governamentais a partir da previsão de receitas e estimativas de
despesas a serem realizadas no ano subsequente. Os poderes
constituídos estão atrelados a lei orçamentária aprovada, podendo
responder administrativamente caso descumpra quaisquer dos
pressupostos sem autorização do poder que a legislou.
O orçamento público é uma ferramenta de planejamento
e organização, que faz cumprir princípios constitucionais da
administração pública, como o da publicidade, moralidade,
eficiência e eficácia.
2.2. O Sistema Tributário Municipal
Com a Constituição Federal de 1988, os municípios

passaram a integrar o conjunto da organização tributária, com
315
mais independência, tendo direito a uma parte do “bolo fiscal”

na divisão dos tributos arrecadados pela União, afiançando maior
autonomia dentro do Pacto Federativo. A Carta Magna construiu um
novo olhar sobre a organização administrativa dos municípios, seu
papel no contexto local, no âmbito estadual, efetivando a questão
dos poderes, em suas esferas constitutivas.
A distribuição dos recursos arrecadados através dos
impostos fez nascer nos municípios novos espaços de investimentos
e melhorias de infraestruturas, haja vista serem autônomos
enquanto organização administrativa e legislativa. Nesse aspecto,
gozando de direitos e autonomias, passaram a legislar sobre
questões tributárias locais, que segundo Rosa Júnior (2005), é “a
parcela do poder de tributar conferida pela Constituição a cada
ente político para criar tributos”.
A Constituição Federal de 1988 ampliou a competência de
legislar sobre questões tributárias em três aspectos: Primeiro, na
forma de legislação municipal, a partir de projeto encaminhado
pelo Poder Executivo, aprovado pelos vereadores, no qual
contém a estrutura e os procedimentos orçamentários; Segundo,
na forma administrativa, quando o Poder Executivo, a partir
dos procedimentos contidos no Código Tributário municipal,
passa a desenvolver estratégias de melhor aplicação dos valores
arrecadados; e Terceiro, na formar de julgador de procedimentos
tributários, quando pode propor isenções ou determinar abertura
de procedimentos para aqueles cidadãos ou empresas que
deixarem de pagar seus imposto.
Mas é fato que a competência plena está intrinsecamente
ligada à União, onde todos os sistemas estaduais ou municipais
são subordinados ao Código Tributário Nacional. A proposta dessa
descentralização, dada pela Constituição Federal de 1988, é atender
as demandas locais, respeitando a cultura e a dignidade do povo,
assegurando a autonomia da gestão, o exercício da cidadania, e a
bem utilização dos recursos em melhoria da vida em sociedade.
No município de Juazeiro-BA, o Código Tributário Municipal
316
foi instituído pela Lei nº 1.475/96, sendo atualizado pela Lei

Complementar nº 003, de 21 de dezembro de 2009.
Essa competência municipal de legislar sobre tributos está
prevista no Art. 156, da Lei Maior, que também determina os
impostos que podem ser instituídos pelos municípios. Entre eles,
temos o Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana
(IPTU), que é a base da nossa pesquisa.
O IPTU é o imposto que tem como fato gerador a propriedade
localizada na zona urbana do Município. Conforme o art. 33 do CTN,
a base de cálculo do IPTU é valor venal, sendo esse, o valor que
o bem alcançaria se fosse posto à venda, em condições normais.
Segundo Machado (2005) a alíquota que incide sobre tal base de
cálculo é fixada pelos municípios, podendo ser progressiva em razão
do tempo, conforme previsão do art. 182, § 4.º, II da Constituição
Federal de 1988, sendo portanto, um imposto garantidor da função
social da propriedade, haja vista que onera de forma mais grave os
proprietários que não cumprem com suas obrigações.
2.3. A tributação municipal e sua importância na ordem econômica

local
Na atual conjuntura política e econômica brasileira,

os tributos transcendem sua função fiscal. Eles detêm função
interventora do município sobre as questões econômicas locais,
com objetivos mais amplos, como por exemplo proporcionar um
fluxo de receita que será aplicado para o crescimento da cidade,
além de facilitar a isenção dos mesmos quando se tem uma
instalação de empresa geradora de mão de obra, por exemplo.
Os impostos possuem também efeitos econômicos, e como
foi dito, sua aplicação ajuda no desenvolvimento do município,
porém, quando forem prejudiciais a esse desenvolvimento, podem
ser diminuídos e até isentos, dependendo da situação concreta, mas
desde que voltado para a melhoria da convivência social.
Ou seja, quando uma tributação é muito alta, interfere
317
no crescimento da cidade, no desenvolvimento de seu comércio,

de suas industrias e de seus serviços, o que deve ser visto por
quem administra tais recursos, afinal, tanto cobrar quanto dar
incentivos fiscais são prerrogativas da administração municipal
com o aval do Poder Legislativo, sendo tal política instrumento
de desenvolvimento econômico que vem sendo discutido e
aperfeiçoado em nível nacional, desde 1990, com incentivos que
vão da instalação de uma fábrica de automóvel a uma indústria de
pequeno porte para fazer polpa de fruta.
3 METODOLOGIA
A pesquisa está fundamentada na abordagem qualitativa,
compreendendo, segundo Richardson (1999), a forma adequada
para entender a natureza de um fenômeno social. Nisso, aponta-se
que a mesma, enquanto pesquisa qualitativa, busca compreender
as relações entre os fenômenos que a demonstra, fazendo conexões
com outros aspectos sociais, procurando descrevê-la a partir do
estudo de caso.
O estudo de caso, no trabalho, foi a forma necessária para
chegar aos objetivos propostos. Tal aspecto, segundo Yin (2005) é
a escolha feita para se examinar os acontecimentos atuais, quando
não for possível manipular os comportamentos relevantes. O
conceito tratado está diretamente ligado ao objeto da pesquisa,
que é compreender aspectos de arrecadação e isenção do IPTU,
na cidade de Juazeiro-BA.
Na construção da pesquisa, a coleta de dados se iniciou a
partir de entrevista semiestruturada. A mesma aconteceu no mês
de maio de 2016. O entrevistado é Secretário Municipal da Fazenda,
aqui denominado de [Entre1].
3.1 Universo da Pesquisa
O universo da pesquisa compreende o município de
Juazeiro-BA, que possuía uma população, segundo o IBGE 4,
estimada em 218.324, em 2014. A escolha do mesmo se deu
4. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
318
pelo acesso aos dados, entrevistas, fatos relevantes (ser um dos

municípios brasileiros que mais gerou empregos em 2014), bem
como, aspectos da gestão, que tem um elevado índice de obras
públicas em andamento e que uma vez por semana é realizada
festividades de inaugurações.
3.2 Fontes dos Dados
Na compreensão do objeto da pesquisa, busca-se observar

as formas de arrecadação de impostos do município, focando o
olhar sobre o IPTU, objeto da pesquisa. Além de conhecer também
as atividades econômicas desenvolvidas no município.
Sobre a arrecadação do IPTU, a coleta de informações
ocorreu a partir de dados do IBGE, do Tesouro Nacional, e de
planilhas contidas na Lei Orçamentária, sendo todas relacionadas
ao exercício 2014 e disponíveis nas plataformas virtuais de cada
órgão citado.
É importante observar que no orçamento público são
traduzidas as medidas governamentais de caráter múltiplo-
financeiro, político, gerencial e econômica. Portanto, é a partir desse
instrumento que o governante viabiliza a execução de seu projeto
de governo. Isso é concretizado por meios de decisões acerca de
quais serão os serviços públicos que a gestão colocará à disposição
da população e qual será a contrapartida, ou seja, o volume de
recursos que deverá ser arrecadado para atingir aquela meta.
Entre os vários aspectos observa-se o princípio da isonomia,
constitucionalmente delimitador dos poderes da administração
pública, onde no ordenamento Tributário brasileiro quer dizer
que não haverá tratamento desigual a contribuintes que se
encontre em situação equivalente, conforme o artigo 150, inciso
II, da Constituição Federal de 1988. Ou seja, a União, Estados e
Municípios não poderá instituir tratamento tributário desigual entre
contribuintes que se encontrem na mesma situação.
319
3.3 Abordagem Metodológica
O presente trabalho foi construído dentro de uma abordagem

quantitativa, procurando responder as questões elencadas. Busca-
se observar a viabilidade administrativa a partir das isenções do
IPTU, conforme já descrevemos na introdução do mesmo.
Essa abordagem, que é objetiva, faz uma integração focada
no objeto da pesquisa, sendo a mesma pontual e estruturada na
relação entre os muitos significados (como por exemplo, a relação
entre o percentual arrecadado com o IPTU e sua importância no
contexto financeiro da Secretaria Municipal da Fazenda).
Nos apontamentos bibliográficos, haja visto o debruçar sobre
algo concreto, observa-se os principais aspectos do orçamento
municipal, tendo as receitas que competem ao município como o
IPTU, o ISSQN5 e o ITBI6, além das taxas e contribuições.
Nesse cenário, é importante também compreender os
conceitos elencados no Código Tributário Municipal que dispõe
sobre os fatos geradores, os contribuintes, os responsáveis, as bases
de cálculo, as alíquotas, os lançamentos e a arrecadação de cada
tributo disciplinando à aplicação de penalidades.
Ao observar a arrecadação e a aplicação dos recursos
oriundos dos tributos municipais, pode-se refletir sobre os
pressupostos da pesquisa, segundo a qual entende-se que a partir
da arrecadação tributária existe uma influência positiva no nível
de crescimento econômico do município. Dessas observações, a
metodologia utilizada para a estruturação do trabalho, considerou
os seguintes fundamentos e diretrizes:
1) A Constituição Federal (1988) e a legislação municipal
que regulamenta o IPTU no município de Juazeiro-BA, observando
a política tributária da Secretaria de Administração, que define
as diretrizes, a metodologia de cálculo do IPTU, as propostas de
isenções, e o banco de dados relativo ao cadastro de imóveis
5. Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza;
6. Imposto sobre a Transmissão de Bens Móveis.
320
residenciais existentes em 2014;

2) O resultado do modelo de isenção pautado na análise
da renda e na localização do imóvel, bem como na quantidade de
imóveis que o proprietário detém nesse município;
3) Aspectos das isenções a partir do Poder Legislativo que é
quem autoriza o Poder Executivo nas questões financeiras.
Nisso, para que haja uma tributação coerente, abatendo
assim as isenções determinadas, observamos que é recomendável
que os valores das alíquotas do IPTU também possuam uma
distribuição exponencial, como bem afirma (SÁ, 2013, p. 58), quando
diz que as alíquotas do IPTU devem também ser compatíveis com os
princípios do Direito Tributário, dentro da capacidade contributiva
da população.
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
4.1 Apontamentos da pesquisa
Os resultados que apresentamos tem como referência

dados disponibilizados pela Secretaria da Fazenda, do município
de Juazeiro/BA, disponíveis da rede mundial de computadores
através dos portais de transparências, tendo como sujeito da
pesquisa, o responsável pela pasta, o qual chamaremos de
[Entre1], sendo ele responsável pelo desenvolvimento de ações
em busca da ampliação dos serviços de arrecadação do IPTU e
demais tributos, também um conhecedor das características e
dificuldades existentes na atualidade, no tocante à arrecadação
de tributos e impostos.
No processo de coleta das informações, os dados foram
colhidos a partir do Código Tributário Municipal, procurando no
mesmo as bases legais para as isenções determinadas pelo referido
diploma. Também, observou-se a Lei Complementar nº 101/2000
(Lei de Responsabilidade Fiscal), suas características proibitivas
sobre as renúncias de receitas próprias, contextualizando com a
321
Lei de Diretrizes Orçamentaria, todas do ano de 2014.

É importante salientar que, para um município se
desenvolver é necessário que tenha uma série de ações políticas e
administrativas, e entre essas ações está o de bem gerir a máquina
pública. Em tempo de baixa arrecadação, segundo Borba (2004, p.
50), os tributos, não têm unicamente a função fiscal, de arrecadar
recursos para o Estado, eles vão além da função fiscal, é uma
forma de intervenção do Estado na economia. E em um município
essa intervenção está calcada na melhoria da infraestrutura
de ruas e avenidas, ampliação da rede de esgoto, melhoria na
qualidade da água servida, melhoria da iluminação pública. Ações
que fortalecem o sentimento de segurança da população e que
faz com que o munícipe, visitante ou turista, desloque ao centro
comercial para efetivar compras.
O município de Juazeiro-BA está localizado na parte norte
do Estado da Bahia, fazendo divisa com a cidade de Petrolina,
pertencente ao Estado de Pernambuco, e juntamente à cidade
pernambucana, tornam-se as mais desenvolvidas da região do
Vale do Rio São Francisco.
No aspecto histórico, sua elevação à categoria de cidade
aconteceu em 15 de julho de 1878, data essa que se comemora
sua emancipação política.
A cidade tem uma área de 6.389,1 Km2, com uma economia
variada, que vai da produção agrícola em larga escala, a criação da
caprinovinocultura, nas áreas de sequeiro.
4.2 Análise e Correlação
De acordo com a Lei Municipal nº 2.376, de 04/07/2013,

que aprovou as Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício
financeiro de 2014, e contemplou as prioridades e metas da
Administração Pública Municipal, as receitas oriundas do IPTU
para aquele ano foi estipulada em R$ 10.000.000,00 (dez milhões
de reais). No entanto, segundo [Entre1], “... o governo municipal
322
recebeu apenas R$ 1 milhão do IPTU em exercício, que, acrescido

dos valores de dívidas, chegou ao valor de R$ 2 milhões”.7
Tabela 1: Diferença entre valores orçados e arrecadados.
Fonte: Lei Municipal nº 2.419, de 31/12/2013 (Plano Plurianual 2014/2017)
Observa-se que houve uma disparidade entre o que consta em

lei e o valor real. Pode-se dizer que houve um erro de cálculo por parte
da Secretaria da Fazenda Municipal? Segundo [Entre1], não é isso que
acontece. Para Ele “a inadimplência é alta ainda porque tem um bom
número de imóveis da Diocese e a mesma entende que não deve pagar
IPTU, o que deveria ser o contrário”.
4.2.1 Terras de Nossa Senhora das Grotas
A quantidade de bens pertencente a Diocese de Juazeiro/BA

está relacionada ao início da história da cidade. Segundo Cunha (1949),
as terras onde hoje se encontra o município pertenciam, enquanto
Sesmaria, a Casa da Torre, onde a família Garcia D’ávila dominava. Esses
imensos territórios, tomados a partir da expulsão dos índios que nela
viviam, foi se perpetuando até a terceira geração.
A chegada nas terras de Juazeiro-BA aconteceu a partir da
descoberta de ouro nas serras de Jacobina, e pedras preciosas em
7. Entrevista concedida ao Blog Quer Saber Política, em 29 de Junho de 2015.
323
Campo Formoso. Afirma Cunha (1949) que em virtude das penetrações

de bandeirantes uma estrada foi construída. Uma estrada que
atravessava o Rio São Francisco numa paragem onde tinha um frondoso
Juazeiro, servia de sobra para o descanso das tropas.
Representantes dos Garcia D’ávila, tempos depois, começaram a
patrocinar expedições católicas (Frades Capuchinhos ) com o intuito de
catequizar os remanescentes indígenas agrupados nas ilhas ao longo do
Rio São Francisco, bem como no mais profundo das matas ainda virgem,
já que várias tribos tinha sido expulsas de seus territórios ancestrais por
bandeirantes ávidos por encontrar ouro e pedras preciosas, além da
escravização de indígenas.
As missões eram patrocinadas por Morgado da Torre, herdeiro
da 3ª Geração daquela Casa, e fez prosperar um conjunto de aldeamento
ao longo da margem do Rio São Francisco, iniciando nas proximidades
dos “caminhos de Juazeiro”.
Tempos depois, com a descoberta de uma imagem nas grotas
do Rio, que passou a ser cultuada como santa, e que ganhou o nome
de Nossa Senhora das Grotas, o mesmo doou todo o terreno do
aldeamento àqueles Frades, passando as terras assim a pertencer a
Nossa Senhora das Grotas.
Figura 1: Imagem atual de Nossa Senhora das Grotas
Fonte: Assessoria de Comunicação da Diocese de Juazeiro-BA, 2018.
324
Cunha (1949), afirma que somente em 1899, depois de

formada todo o aspecto de cidade é que a igreja reivindicou para si
as terras doadas pela Casa da Torre. Os documentos apresentados
comprovando a posse da Igreja sobre o espaço geográfico da
cidade, levou a uma demanda jurídica em 1908, que perduraria
por quatro anos. Em 1912, a justiça da ganho de causa à Igreja, que
reconquista o direito sobre uma parcela considerável do município
de Juazeiro-BA.
Com o reconhecimento jurídico da posse sobre as terras,
a Igreja passa a ter direito de cobrar a enfiteuse e o laudêmio.
Enfiteuse seria um contrato perpétuo onde determinada pessoa
arrenda terras pertencentes a Igreja e passa a ser proprietário da
mesma (espécie de arrendatário perpétuo), no entanto o mesmo
precisa pagar anualmente uma taxa sobre esta ocupação que seria
de 1,5% do valor venal da terra. Caso esse “arrendatário perpétuo”
queira vender estas terras, o mesmo precisa pagar o Laudêmio.
Laudêmio é também uma taxa paga a Igreja sobre o valor da
transmissão do bem a terceiro de 2,5% sobre o valor do negócio.
É desse imbróglio que nasce a inadimplência com o Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU).
4.2.2 Regularização Fundiária e Cobrança do IPTU em Juazeiro/

BA
Observada as questões históricas acima elencadas, podemos

compreender como, nos dias atuais, as demandas por resoluções
jurídicas no contexto da cobrança de impostos ainda perduram.
Mas algumas questões são importantes observamos. No decorrer
dessa pesquisa não percebemos a cobra da enfiteuse pela Diocese
do Municipio de Juazeiro/BA, que é a responsável pelo patrimônio
deixado para Nossa Senhora das Grotas. Com o crescimento
populacional e de construções, tal cobrança acabou caindo em
desuso.
No entanto, o laudêmio ainda é perceptível. Nas
325
transferências de terrenos ou qualquer imóvel construído nas

terras do município de Juazeiro-BA, ainda no Cartório de Ofício, é
preciso apresentar um documento expedido pela Diocese daquele
município para que seja lavrado a transferência e o novo registro.
Sem esse documento não há como fazer uma escritura pública o
imóvel.
Nisso, percebe-se a dimensão do problema elencado por
[Entre1]. Mesmo casas, chácaras e terrenos que foram comprados
diretamente à Diocese, e que não foram registrados ainda,
permanecem como sendo uma propriedade da Diocese, que deve
então pagar os impostos cobrados sobre os mesmos.
A Diocese se defende afirmando que está regularizando
tais “doações” ou “vendas” e que cabe ao poder público municipal
cobrar do proprietário de fato e de direito, e não da Igreja.
Segundo [Entre1], do total do imposto arrecadado “25%
é investido na educação, 15% na saúde e os demais 60% em
contrapartidas de diversas obras”.
4.2.3 Antecipando as Conclusões
A questão elencada nas inquietações iniciais da pesquisa era

analisar a viabilidade social das isenções de pagamento do IPTU
e o impacto econômico que a gestão municipal assumiria a partir
de tais concessões. No entanto, ao observarmos primeiramente a
disparidade entre os valores orçados e arrecadados, segundo, o
montante que foi arrecadado, percebemos que a discussão tomou
outro entendimento. Afinal, como discutir impacto econômico de
isenções se o gargalo da gestão na verdade são as inadimplências?
Outro aspecto observado é que as isenções já constam na Lei
Complementar nº 003/2009, que instituiu o Código Tributário do
Município de Juazeiro-BA. No artigo 30 dessa lei, estão descritos os
imóveis isentos do pagamento do IPTU e o que cada proprietário
precisa comprovar para ter seu direito garantido. Segundo [Entre1),
a administração municipal já mantém uma projeção de isenções,
326
não contando com as mesmas na construção do orçamento para

o ano seguinte.
4.2.3 Novas Perspectivas de Arrecadação do IPTU em Juazeiro-BA
Visando ampliar a arrecadação do Imposto Predial e

Territorial Urbano (IOTU), o poder público municipal e outras
entidades vem desenvolvendo o projeto intitulado “Acordo Legal”. O
projeto busca junto aos órgãos e entidades, oportunizar à população
formas de pagamento dos impostos devidos, e limpar o nome junto
aos órgãos estaduais e à Prefeitura Municipal. Entre as negociações
estavam débitos com o IPTU, ISS, ICMS e IPVA, com negociações
diretas e descontos nos juros.
É nesse aspecto que aponta-se como positiva tal iniciativa,
haja vista que a administração pública não pode abrir mão de
arrecadar, mas pode perdoar juros de impostos devidos de cidadão
inadimplente. No contexto da arrecadação municipal, os valores
projetados dão uma falsa ideia de expansão, o que na realidade,
acaba sendo comprovado como inverdade.
Na construção da pesquisa buscamos compreender, entre

outros, a conceituação de tributos e a destinação da receita pública
oriunda da arrecadação do IPTU. Observa-se que a Constituição
Federal de 1988 descentralizou recursos e remanejou funções,
bem como a arrecadação de impostos por Estados e Municípios,
que atenuaram distorções no pacto Federativo, onde o Governo
Federal atuava anteriormente como centralizador.
A partir das transferências para os municípios, estes
passaram a se preocupar menos com sua tributação, deixando de
cobrar impostos e tributos de sua esfera administrativa, ficando
atrelado às transferências determinadas constitucionalmente.
Contudo, em tempos de crise, se faz necessário cada ente
327
reorganizar suas finanças, focando na arrecadação local, como uma

forma de não deixar que obras essenciais sejam descontinuada,
além de uma maior autonomia tributária em detrimento a questões
que envolvem a responsabilização fiscal.
Nisso, entende-se que as necessidades do município
apontadas pelo chefe do executivo precisam de investimentos,
o que passa pela melhoria da arrecadação e uma administração
mais organizada, pois cabe a esse poder determinar a cobrança e
a destinação de toda verba recolhida com o IPTU.
Além dessas considerações, constatou-se que existe um
elevado índice de inadimplência no município de Juazeiro-BA. Parte
dessa inadimplência está ligado à formação histórica da cidade,
contudo, urge por uma resolução. Parte relevante do IPTU deixa de
ser arrecadado por falta de celeridade na questão da regularização
fundiária, pois ainda está em nome da Diocese muitos terrenos
onde se encontram as construções.
São terrenos que foram deixados para a Igreja ainda no
século XVIII, que ao longo dos últimos 150 anos tem sido negociado,
e, muitos deles não têm uma escritura formalizada por falta dessa
regularização fundiária, entre a Diocese e a Prefeitura Municipal.
No tocante ao bojo da pesquisa, observa-se que é
característica comum em muitos municípios do Vale do São
Francisco a preocupação com a questão do desenvolvimento social.
Parte da política social ora em curso nasceu a partir da criação do
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza, durante
a gestão do ex-Presidente Luís Inácio Lula da Silva, sendo estendido
por força de lei, para os municípios brasileiros, quando esses teve
que criar suas secretarias responsáveis por programas sociais e de
distribuição de renda.
No caso concreto, no tocante às isenções do IPTU, o
município de Juazeiro-BA, através de lei, inseriu no Código Tributário
do município um rol de isenções e as formas de observação desses
proprietários de imóveis quanto à comprovação daquilo que está na
lei. Tal iniciativa caracteriza como sendo um projeto de amplitude
328
estatal em detrimento às vontades políticas, de gestão.

No tocante ao IPTU, o município de Juazeiro-BA, segundo
IBGE, tinha uma população de 151.336 habitantes e, segundo
informou [Entre1], os imóveis do município estão sendo
recadastrados para facilitar a cobrança dos tributos municipais,
pois, apesar do desempenho verificado, acredita-se que haja espaço
para melhor aproveitamento, tendo uma cobrança mais efetiva e
uma melhor organização entre a questão jurídica apontada e as
formas de incentivos e cobranças, pois a Secretaria da Fazenda está
reorganizando sua capacidade técnica para isso.
Por fim, ampliando a arrecadação, pode-se pensar em
melhorar investimentos na cidade e na administração. Essas
observações foram importantes e feita dentro da pesquisa, que
deslocou seu olhar, em partes, para uma vertente não pensada
inicialmente.
Um município que melhor arrecada impostos, possui maior
possibilidade de investir em obras e serviços, propiciando condições
de vida para sua população, geração de renda, crescimento
econômico e desenvolvimento social.
REFERÊNCIAS
BERVIAN, Pedro Alcino; CERVO, Amado Luiz; SILVA, Roberto da.

Metodologia cientifica. São Paulo: Pearson Prentice Hall, 2007.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,

DF: Senado Federal, 1988.
______. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário

Nacional. Dispõe sobre o Sistema tributário nacional e institui
normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e
Municípios. São Paulo: Sugestões literárias, 1985.
BORBA, Cláudio. Direito Tributário: teoria e 1000 questões. 15 ed.,
329
Rio de Janeiro: Ed. Impetus, 2004.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. População de

Juazeiro em 2014. Acessado em 25/maio/2016. Disponível em:
http://cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?codmun=291840
JUAZEIRO, A Lei Municipal nº 2.376, de 04/07/2013, aprovou as

Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício financeiro de 2014,
e contemplou as prioridades e metas da Administração Pública
Municipal.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 26 ed. São

Paulo: Malheiros, 2005.
YIN, Robert K. Estudo de caso: planejamento e métodos. Porto

Alegre: Bookman, 2001.
RICHARDSON, Roberto. Jarry. Pesquisa social: métodos e técnicas.

ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro e

Direito Tributário, 18 ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
SÁ, J. D. et al. Proposta para um IPTU socialmente mais justo

(Salvador-Bahia). Revista de Desenvolvimento Econômico, n. 28,
v. 15, p. 58-72, dez 2013. Salvador. 2013.
330
- CAPÍTULO 19 -
A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA NA ESFERA MUNICIPAL:
ESTUDO DE UM TRIBUTO ABANDONADO
Francisco Paulo Anastácio Júnior1

Juliana Barbosa da Costa3
RESUMO
A presente pesquisa objetiva esclarecer o que é a Contribuição de

Melhoria, uma espécie de tributo amparado pelo artigo 145, da
Constituição Federal de 1988 e pelo artigo 81, do Código Tributário
Nacional, que é cobrado de propriedades imóveis valorizados com
obras públicas, apontando seus aspectos legais, doutrinários e
principais benefícios e óbices para sua implementação pelos gestores
públicos municipais. Na construção metodológica da pesquisa,
utilizou-se da hermenêutica dos dispositivos constitucionais e legais
que embasam o respectivo tributo, juntamente com doutrinas
e jurisprudência acerca do tema. A mesma tem característica
de pesquisa qualitativa, a qual buscando compreender o objeto
estudado, seguindo o procedimento de pesquisa com abordagem
bibliográfica. Concluiu-se a partir dos dados levantados e da percepção
dos sujeitos envolvidos que a Contribuição de Melhoria desponta
como uma solução viável para aliviar os déficits orçamentários e de
infraestrutura dos municípios brasileiros.
1. Empregado público e Advogado, Bacharel em Direito pela Universidade do Estado da
Bahia. E-mail para contato: juniorminasbahia@hotmail.com;
3. Licenciatura em Língua Inglesa e Mestranda em Educação e Diversidade, pela
Universidade do Estado da Bahia. E-mail para contato: projulianabarbosa@gmail.com;
331
Palavras-chave: Tributo. Contribuição de Melhoria. Gestão Pública

Municipal.
1 INTRODUÇÃO
No Brasil, diversos são os tributos de competência municipal,

sejam eles de competência exclusiva ou comum. Os gestores
públicos municipais comumente arrecadam por meio de impostos
exclusivos como IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial
Urbana), ISSQN (Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza) e
ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Inter Vivos).
Apesar da importância da cobrança desses tributos,
em muitos municípios não há eficácia na gestão dos recursos
arrecadados, pois ou a população se utiliza de métodos de evasão
fiscal para não pagar os tributos, ou estes são pagos e as gestões
públicas não utilizam os recursos de forma adequada para servir
a população.
Entretanto um tributo em especial pouco é utilizado, sendo
desconhecido de boa parte dos administradores municipais ou
praticamente ignorado por eles. Este tributo é a Contribuição de
Melhoria e está previsto constitucionalmente no artigo 145, inciso
III, da Constituição Federal da República de 1988.
Diante desta insipiência, este trabalho se propõe a elucidar
aos gestores públicos o que é a Contribuição de Melhoria e como
pode ser aplicada na esfera municipal, com o fito de melhorar a
arrecadação tributária, viabilizar as obras municipais e maximizar
a utilização dos recursos públicos.
Ressalta-se que a presente pesquisa não tem a pretensão
de esgotar todo o tema que é muito mais complexo, posto que
pode incluir diversas áreas como orçamento, contabilidade pública,
entre outros. O estudo se propõe a analisar o fundamento legal e
doutrinário da Contribuição de Melhoria, bem como os principais
benefícios e óbices de sua aplicação na seara municipal.
Realizados os esclarecimentos iniciais quanto o objetivo
332
do trabalho, passar-se-á aos fundamentos legais e doutrinários

da Contribuição de Melhoria, assim como a necessidade de sua
aplicação na esfera municipal.
2 CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA: ASPECTOS LEGAIS E

DOUTRINÁRIOS
A Contribuição de Melhoria se apresenta em nosso

ordenamento jurídico mesmo antes da Constituição de Federal de
1988, estando presente no Decreto-Lei nº 195 de 1967, que em seu
artigo 1º dispõe que “o fato gerador da Contribuição de Melhoria
é o acréscimo ao valor do imóvel decorrente de obra pública”. Este
Decreto-Lei foi recepcionado constitucionalmente, posto que não
inflige as normas do ADCT (Atos das Disposições Constitucionais
Transitórias) especialmente prevista em seu artigo 34, parágrafo 5º:
Art. 34- [...]
§ 5º - Vigente o novo sistema tributário nacional, fica assegurada

a aplicação da legislação anterior, no que não seja incompatível
com ele e com a legislação referida nos §3º e § 4º.
A Contribuição de Melhoria aparece no rol dos tributos de

competência comum da Constituição Federal de 1988, em seu
artigo 145 que dispõe in litteris:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela
utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos
e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Portanto, como já sinalizado anteriormente a Contribuição

de Melhoria é um tributo previsto constitucionalmente, podendo
ser instituído por qualquer uma das esferas político-administrativas.
Como este trabalho se propõe a analisar o ente municipal,
333
as considerações realizadas serão para este ente especificamente,

embora na maior parte dos casos se aplique também as esferas
estadual e federal.
Por ser a Contribuição de Melhoria um tributo faz-se
necessário a conceituação do que é um tributo. Esta explicação
encontra-se no artigo 3º do Código Tributário Nacional, da Lei nº
5.172, de 25 de outubro de 1966, in verbis:
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em

moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada”
Assim, para ser conceituado como tributo é necessário

que seja uma obrigação imposta por lei, que não seja decorrente
de uma prática ilegítima do contribuinte (não é multa), expressa
basicamente em dinheiro, em que a cobrança é devida a uma
atividade estatal vinculada.
O artigo 3º do Código Tributário Nacional traz em suma
todo o arcabouço necessário para a construção do conceito da
Contribuição de Melhoria, o qual está presente no artigo 81 do
mesmo Código:
Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos

Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de
suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo
de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo
como limite total a despesa realizada e como limite individual
o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel
beneficiado.
Cabe analisar o artigo por partes para melhor definição e

elucidação de seu conteúdo, visto que existem algumas divergências
doutrinárias sobre os conceitos trazidos em seu texto.
A primeira parte do artigo diz que a Contribuição de Melhoria
pode ser cobrada por qualquer ente político-administrativo no
âmbito de suas atribuições, posto que é de competência comum.
334
Isto quer dizer que se a obra foi executada pelo município, cabe a
ele a cobrança da Contribuição de Melhoria.
Apesar da competência comum, Eduardo Sabbag (2013, p.
392) salienta que nas escassas ocasiões em que houve a utilização da
Contribuição de Melhoria, esta foi apresentada na esfera municipal,
o que leva ao equívoco acerca da exclusividade do tributo.
Se a obra for realizada em consórcio, por mais de uma
entidade federativa, Mazza (2015, p. 120) dirá que caso haja os
requisitos da Contribuição de Melhoria deve haver o rateio dos
valores a receber conforme o percentual de investimento de cada
ente.
Resta claro, a competência de arrecadação no artigo 3º do
Decreto-Lei nº 195 de 1967 que dispõe:
Art 3º A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União,

Estado, Distrito Federal e Municípios para fazer face ao custo
das obras públicas, será cobrada pela Unidade Administrativa
que as realizar, adotando-se como critério o benefício resultante
da obra, calculado através de índices cadastrais das respectivas
zonas de influência, a serem fixados em regulamentação deste
Decreto-lei. (Grifos nossos)
Apesar de artigo acima informar que os índices para

cobrança da Contribuição de Melhoria deverão ser fixados em
regulamentação própria, Eduardo Sabbag (2013, p. 404/405) alega
que a doutrina e o Supremo Tribunal Federal corroboram que a
Contribuição de Melhoria é autoaplicável, podendo ser arrecadada
independentemente desta regulamentação. Entretanto, deve-se
respeitar os limites de cobrança que serão explicados no decorrer
do trabalho.
A segunda parte do artigo 81 do Código Tributário Nacional
dispõe que a cobrança se dá para fazer face junto ao custo da obra
pública da qual ocorra valorização imobiliária. Neste ponto cabe
ressaltar que da obra pública deve ocorrer à valorização imobiliária,
ou seja, é necessário que haja relação de causa e efeito entre a obra
realizada pelo município e a valorização do imóvel.
335
Assim ensina Eduardo Sabbag (2013, p. 393) ao descrever

que o fato gerador da Contribuição de Melhoria é a valorização
imobiliária decorrente de uma obra pública. A valorização
imobiliária é parte integrante da hipótese de incidência do tributo,
sem a qual o fato gerador não se completa.
Portanto, segundo Mazza (2015), o tributo busca reparar
o acréscimo patrimonial resultante da realização de obra com os
recursos públicos, ainda que a valorização seja indireta.
O elemento finalístico dessa espécie tributária é a absorção

da “mais valia” que a obra pública produz no patrimônio
imobiliário do contribuinte. Além disso, em nome da proibição
do enriquecimento sem causa não seria justo o proprietário
beneficiar-se de um aumento patrimonial provocado por terceiros
(Poder Público executor da obra. (MAZZA, 2015, p. 118)
Deste modo, mostra-se justo a cobrança Contribuição de

Melhoria para que não haja favorecimento de um determinado
grupo de pessoas em detrimento de todos, visto que o dinheiro
utilizado para a construção da obra é um recurso público dos
munícipes.
Há também jurisprudências no sentindo de que é necessária
a valorização imobiliária decorrente da obra pública para que se
possa exigir a Contribuição de Melhoria:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO.

CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO
IMOBILIÁRIA. SÚMULA 83/STJ. PRECEDENTES: AGRG NO AG
1.159.433/RS, REL. MIN. BENEDITO GONÇALVES, DJE 05.11.2010
E AGRG NO AG 1.190.553/RS, REL. MIN. ELIANA CALMON, DJE
26.04.2011. VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA COMPROVADA POR
PROVA PERICIAL. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 7 DO STJ. AGRAVO
REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Alegou-se no Recurso Especial
apenas que a contribuição de melhoria teria tomado como
base de cálculo o custo da obra; todavia, o acórdão recorrido,
no ponto, afirmou que a base de cálculo da contribuição de
melhoria foi a efetiva valorização imobiliária dela decorrente. 2.
Restando provada a efetiva valorização imobiliária por meio de
prova pericial, não há que se falar que a referida contribuição de
melhoria tenha se baseado em valorização presumida, alegação
cuja verificação, por meio de Recurso Especial, encontra óbice na
336
Súmula 7 do STJ. 3. Agravo Regimental desprovido. (STJ - AgRg no
REsp: 1311249 RS 2012/0042620-3, Relator: Ministro NAPOLEÃO
NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 19/09/2013, T1 -
PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 07/10/2013)
TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. FATO GERADOR.

VALORIZAÇÃO DO IMÓVEL. PRECEDENTES. 1. O fato gerador
da contribuição da melhoria é a valorização do imóvel, não
cabendo sua fixação meramente sobre o valor da obra realizada.
Precedentes do STJ e do STF. 2. Recurso especial provido. (STJ
- REsp: 651790 RS 2004/0047654-4, Relator: Ministro CASTRO
MEIRA, Data de Julgamento: 28/03/2006, T2 - SEGUNDA TURMA,
Data de Publicação: --> DJ 05/04/2006 p. 175)
Por fim cabe salientar o limite para cobrança da Contribuição

de Melhoria citada no artigo 81 supra. O artigo estabelece
dois limites, quais sejam: o custo total da obra (limite total) e a
valorização individual do imóvel beneficiado (limite individual).
Assevera Mazza (2015, p. 123) que o limite total será
aplicado considerando-se a quantia paga por todos os imóveis
situados na área de influência da obra. Destarte, se somarmos o
montante pago por todos os contribuintes beneficiados pela obra
esse valor global não pode ser maior que o custo da obra realizada
pelo Poder Público.
Para Eduardo Sabbag (2013, p. 403) o limite total é o critério
adotado “como ‘teto’ de cobrança, demarcando um ponto acima do
qual não se pode arrecadar, sob pena de transformar a contribuição
em verdadeiro imposto, servindo ao enriquecimento injusto do
Estado”.
Desta forma, o gestor público municipal deve respeitar
ao menos o custo total da obra na arrecadação da Contribuição
de Melhoria. Contudo, a cobrança pode ser abaixo do custo total
da obra, não havendo óbice para o recolhimento a menor pelo
administrador, conforme inteligência do parágrafo 2º, do artigo 3º,
do Decreto-Lei nº 195 de 1967:
337
Art. 3º [...]
§ 2º A determinação da Contribuição de Melhoria far-se-á

rateando, proporcionalmente, o custo parcial ou total das
obras, entre todos os imóveis incluídos nas respectivas zonas
de influência.
Apesar de o parágrafo supra elencar apenas o custo da

obra (limite total), o Código Tributário Nacional menciona o limite
individual, tanto no já citado artigo 81, bem como no artigo 82,
parágrafo 1º, transcrito abaixo:
Art. 82. [...]
§ 1º A contribuição relativa a cada imóvel será determinada pelo

rateio da parcela do custo da obra a que se refere a alínea c, do
inciso I, pelos imóveis situados na zona beneficiada em função
dos respectivos fatores individuais de valorização.
Desse modo, há de respeitar o valor máximo de valorização

do imóvel, apreciado individualmente, para que se faça o
lançamento dos valores a serem cobrados. Portanto ao proceder
o lançamento do tributo, o gestor municipal deve observar o custo
total da obra (limite total) e o quantum de valorização do imóvel
individualmente (limite individual), para que sejam realizados os
cálculos do valor a ser cobrado via Contribuição de Melhoria.
Há jurisprudência que coaduna com este entendimento,
respaldando que a cobrança deve respeitar os dois limites,
conforme Agravo Regimental em Recurso Especial abaixo:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL.

TRIBUTÁRIO.CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. CONFISSÃO DE
DÍVIDA. CIRCUNSTÂNCIA QUE NÃOIMPEDE A DISCUSSÃO JUDICIAL
SOBRE A LEGALIDADE DO TRIBUTO.PAVIMENTAÇÃO DE VIA
PÚBLICA. ILEGALIDADE DA CONTRIBUIÇÃO FUNDADAAPENAS
NO CUSTO DA OBRA PÚBLICA, SEM LEVAR EM CONSIDERAÇÃO
ARESPECTIVA VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. 1. "A confissão da
dívida não inibe o questionamento judicial da obrigação tributária,
no que se refere aos seus aspectos jurídicos"(REsp 1.133.027/SP,
1ª Seção, Rel. p/ acórdão Min. Mauro Campbell Marques, DJe de
16.3.2011 - recurso submetido à sistemática prevista no art. 543-C
338
do CPC). 2. A jurisprudência Corte pacificou-se no sentido de que
"o fato gerador da contribuição da melhoria é a valorização do
imóvel, não cabendo sua fixação meramente sobre o valor da obra
realizada" (REsp651.790/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ
de 5.4.2006), ou seja, "a contribuição de melhoria tem como fato
gerador a valorização do imóvel que lhe acarreta real benefício,
não servindo como base de cálculo tão-só o custo da obra pública
realizada" (REsp280.248/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Francisco Peçanha
Martins, DJ de28.10.2002). 3. Assim, a cobrança da contribuição
de melhoria deve levar em consideração o acréscimo do valor
do imóvel, decorrente da realização de obra pública, não sendo
possível estabelecer a sua cobrança com base no custo total
da obra dividido pelo número de unidades existentes na área
beneficiada. 4. Agravo regimental não provido. (STJ - AgRg no
AgRg no REsp: 1018797 RS 2007/0306805-2, Relator: Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 17/04/2012,
T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/04/2012)
Ressalte-se que além dos limites já explanados, é crucial o

respeito ao artigo 12 do Decreto-Lei nº 195, que estabelece:
Art. 12. A Contribuição de Melhoria será paga pelo contribuinte da

forma que a sua parcela anual não exceda a 3% (três por cento) do
maior valor fiscal do seu imóvel, atualizado à época da cobrança.
Portanto, deve-se obedecer aos limites total e individual,

citados anteriormente, em conjunto com a regra supra.
Cabe lembrar que conforme o artigo 4º do Decreto-Lei
nº 195 de 1967 serão incluídas no limite da Contribuição de
Melhoria todas as despesas com estudos, projetos, fiscalização,
desapropriações, administração, execução e financiamento,
dentre outros gastos, cabendo correção monetária no momento
do lançamento do tributo.
Deste modo, resta claro que é elemento essencial da
Contribuição de Melhoria a execução de uma obra pública, cabe
então definir o que é uma obra pública e em quais obras pode ser
arrecadada a Contribuição de Melhoria.
Conforme conceito do Tribunal de Contas da União (2014, p.
9) “obra púbica é considerada toda construção, reforma, fabricação,
recuperação ou ampliação de bem público”.
339
Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2008, p. 690) obra

pública é toda “construção, edificação, reparação ou ampliação de
um bem imóvel pertencente ou incorporado ao domínio público”.
Os dois conceitos são bem parecidos, não restando maiores
divergências na doutrina acerca da definição obra pública. É
indispensável frisar que a Contribuição de Melhoria depende de
obra pública, ao contrário da taxa que depende de um serviço
público, como veremos adiante.
O artigo 2º do Decreto-Lei nº 195 de 1967 traz um rol de
obras as quais é devida a Contribuição de Melhoria:
Art. 2º Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de

valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de
qualquer das seguintes obras públicas:
I - abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização,
esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;
II - construção e ampliação de parques, campos de desportos,
pontes, túneis e viadutos;
III - construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido
inclusive tôdas as obras e edificações necessárias ao funcionamento
do sistema;
IV - serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos,
instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e
comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares,
ascensores e instalações de comodidade pública;
V - proteção contra sêcas, inundações, erosão, ressacas, e de
saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução
de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos
d’água e irrigação;
VI - construção de estradas de ferro e construção, pavimentação
e melhoramento de estradas de rodagem;
VII - construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;
VIII - aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive
desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto
paisagístico.
Deste modo, há uma lista de obras em que pode ser

instituída a cobrança de melhoria, não sendo cabível a cobrança de
Contribuição de Melhoria se a natureza da atuação do município for
de serviço público, como por exemplo um recapeamento asfáltico,
pois neste caso poderia ser exigida a taxa e não a cobrança de
340
melhoria.
Há discussão doutrinária acerca da taxatividade dessa lista.
Mazza (2015, p. 119) defende que “tem natureza taxativa para o
âmbito da União. Quanto às demais esferas federativas, trata-se
de listagem meramente exemplificativa na medida em que um
diploma normativo com natureza federal não tem força jurídica
para vincular Estados, Distrito Federal e Municípios”.
Já Eduardo Sabbag (2013, p. 394-395) afirma que a lista
desfruta de taxatividade, mas reconhece a dificuldade de se
estabelecer um rol de obras capazes de ensejar a Contribuição de
Melhoria.
Elencadas as obras públicas em que pode ser instituída a
Contribuição de Melhoria, passemos aos requisitos que devem
ser cumpridos pelos gestores municipais para que a cobrança da
contribuição não seja ilegal.
Os requisitos legais a serem cumpridos estão dispostos em
dois diplomas legais distintos, mas discorrem basicamente sobre os
mesmos critérios. Estão dispostos no artigo 82 do Código Tributário
Nacional e nos artigos 5º e 6º do Decreto-Lei nº 195 de 1967.
Estes diplomas arrolam como premissas mínimas a serem
cumpridas pelos administradores públicos dos municípios a
realização de memorial descritivo do projeto a ser implantado, o
orçamento do custo da obra, a determinação da quota do valor da
obra a ser financiada pela Contribuição de Melhoria (ressalte-se
que a contribuição só pode ser cobrada após a efetiva valorização
do imóvel, como já demonstrado anteriormente), a delimitação da
zona em que haverá valorização imobiliária causada pela obra e do
fator de absorção para os imóveis beneficiados.
Há também a possibilidade de impugnação pelos interessados
de qualquer dos itens acima mencionados, tendo 30 dias como
prazo mínimo para que os munícipes se oponham e refutem as
normas estabelecidas para a arrecadação da Contribuição de
Melhoria, conforme preveem o inciso II do parágrafo 82 do Código
Tributário Nacional e artigo 6º do Decreto-Lei nº 195 de 1967.
341
O artigo 6º do Decreto-Lei nº 195 de 1967 vai um pouco

mais além e afirma que o ônus da prova em caso de impugnação
cabe ao contestante, assim caberá a ele comprovar as alegações
feitas no momento da oposição.
Feitas as considerações a respeito dos requisitos mínimos
para a cobrança da Contribuição de Melhoria nos municípios, cabe
realizar as considerações sobre os benefícios de sua aplicação nos
municípios.
3 BENEFÍCIOS E ÓBICES PARA APLICAÇÃO DO TRIBUTO
A Contribuição de Melhoria se mostra como um tributo

com base imparcial, pois não permite que particulares tenham
um enriquecimento sem causa com uso de recursos públicos,
mostrando-se um meio justo arrecadação pelos gestores públicos.
Ademais, maximiza os recursos públicos municipais
propiciando que novas obras e ações sejam realizadas, devido ao
retorno do valor investido em uma obra pública em que houve a
cobrança da contribuição.
Extrai-se também como benefício da aplicação da
Contribuição de Melhoria a melhora na arrecadação municipal,
facilitando a gestão dos recursos a serem disponibilizados e controle
das despesas a serem realizadas pelos administradores públicos.
Há ainda o respaldo social, posto que em muitos casos os
tributos não tem vinculação com uma atividade estatal específica,
ou seja são cobrados sem que o cidadão veja onde aquele recurso
foi ou deverá ser aplicado. Com a contribuição ainda que seja
cobrada após a realização da obra e a valorização imobiliária, há
a justificativa de que a obra foi realizada e de algum modo houve
uma melhoria ao cidadão.
Estes são alguns dos diversos pontos que favorecem a
aplicação do instituto ainda pouco utilizado da Contribuição de
Melhoria. Entretanto ainda há alguns óbices em sua aplicação,
v.g., o desconhecimento do tributo, o desinteresse dos gestores
342
municipais em prestar contas com transparência, além diversos

outros interesses políticos dos administradores.
Doutrinariamente Tristão (2003, p. 99) diz que “o que torna
muito complexa a cobrança da Contribuição de Melhoria é o fato
de ser muito difícil e subjetivo definir critérios de rateio para se
estipular a valorização do imóvel devido à realização de uma obra
pública”.
Assim também pensa Eduardo Sabbag (2013, p. 405) ao
afirmar que devido à dificuldade que os entes federativos têm de
efetuar com precisão as avaliações e as estimativas de custo que
espelhem a realidade da valorização, a c Contribuição de Melhoria
se torna um tributo de difícil implementação prática.
Apesar dos obstáculos citados, devido ao benefícios de

sua aplicação para melhorar a arrecadação, a infraestrutura dos
municípios, bem como o bem estar dos munícipes, resta clara a
importância da cobrança da Contribuição de Melhoria.
Enfim, após a explanação acerca dos fundamentos legais e
doutrinários da Contribuição de Melhoria, esclarecida como se dá
a cobrança do tributo, quais são seus limites e como impugná-la,
pode-se concluir que apesar das adversidades na administração
dos municípios é possível aos gestores públicos implementá-la,
fortalecendo sua gestão e controle de arrecadatório, propiciando
melhorias nos municípios e na vida dos cidadãos.
Desta forma, a Contribuição de Melhoria desponta como
uma solução viável para aliviar os déficits orçamentários e de
infraestrutura dos municípios brasileiros.
REFERÊNCIAS
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Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
343
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______. Código Tributário Nacional, Lei N.º 5.172 de 25 de outubro

de 1966. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
LEIS/L5172.htm >. Acesso em: 09 abr. 2019.
______. Decreto-Lei N.º 195, de 24 de fevereiro de 1967. Dispõe

sobre a cobrança da Contribuição de Melhoria. Disponível em:
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Acesso em: 10 abr. 2019.
MAZZA, Alexandre. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva,

2015.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo.

26. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2009.
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NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 19/09/2013, T1
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______. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL: AgRg no

AgRg no REsp 1018797 RS 2007/0306805-2, Relator: Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 17/04/2012,
T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 26/04/2012.
JusBrasil, 2012. Disponivel em: <https://stj.jusbrasil.com.
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br/jurisprudencia/21557318/agravo-regimental-no-agravo-
regimental-no-recurso-especial-agrg-no-agrg-no-resp-1018797-rs-
2007-0306805-2-stj?ref=serp >. Acesso em: 09 abr. 2019.
______. RECURSO ESPECIAL: REsp 651790 RS 2004/0047654-4,

Relator: Ministro CASTRO MEIRA, Data de Julgamento: 28/03/2006,
T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: --> DJ 05/04/2006 p.
175. JusBrasil, 2006. Disponivel em: <https://stj.jusbrasil.com.br/
jurisprudencia/7165270/recurso-especial-resp-651790-rs-2004-
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2019.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Obras públicas: recomendações

básicas para a contratação e fiscalização de obras de edificações
públicas. 4. ed. Brasília. 2014.
TRISTÃO, José Américo Martelli, A administração tributária

dos municípios brasileiros: uma avaliação do desempenho da
arrecadação. São Paulo: EAESP/FGV, 2003. 172 p. (Tese de doutorado
apresentada ao Curso de Pós-Graduação da EAESP/FGV. Área de
Concentração: Organização, Recursos Humanos e Planejamento).
345
- CAPÍTULO 20 -
GESTÃO DEMOCRÁTICA E PARTICIPATIVA NOS AMBIENTES
DE EDUCAÇÃO PÚBLICA: UMA ABORDAGEM CONCEITUAL
E DIDÁTICA
Jeferson Sousa da Silva1

Hesler Piedade Caffé Filho2
RESUMO
O presente trabalho tem como finalidade apresentar um estudo

bibliográfico das diretrizes e pilares da Gestão Democrática e
Participativa nos Ambientes de Educação Pública, através de
abordagens que focam na legislação vigente e em publicações
dentro do referido tema. Tendo como objetivo descrever e
identificar as bases para o estabelecimento de tal modelo de
gestão nas unidades educacionais públicas, uma vez que o mesmo
é focado na descentralização das delegações de responsabilidades
e atribuições, possibilitando que a sociedade participe ativamente
dos processos de gestão que acontecem em tais instituições.
Palavras-chave: Gestão. Educação. Democrática.
1. Concluinte do Curso de Especialização em Gestão Pública Municipal, pela Universidade Federal do

Vale do São Francisco (UNIVASF, 2019);
2. Administrador pela Estácio de Sá (2005); MBA em Gestão Estratégica de Negócios pela Escola de
Engenharia Eletromecânica da Bahia (2008); Especialista em Marketing Institucional pela Faculdade
São Francisco de Juazeiro (2009); Mestre em Gestão de Políticas Públicas da Universidade Federal do
Recôncavo da Bahia (2016). Administrador da Universidade Federal do Vale do São Francisco lotado
na Assessoria de Comunicação; Professor da Faculdade São Francisco de Juazeiro: Graduação em
Administração e em Comunicação Social e Pós Graduação em Gestão Estratégica e em Marketing;
Professor da Universidade Federal do Vale do São Francisco: Pós Graduação em Gestão Pública;
Coordenador Acadêmico da Pós Graduação em Gestão Pública Municipal da Universidade Federal
do Vale do São Francisco.
346
1 INTRODUÇÃO
Os ambientes educacionais públicos em sua totalidade,

demandam uma série de ocorrência de processos pedagógicos,
que visam estar alinhados a práticas que exigem preparação e
conhecimento da forma de funcionamento de tais instituições.
Logo, é possível identificar que esses processos são rotineiros e
requerem a capacidade de gerenciá-los de forma que os mesmos
não fiquem acumulados, acarretando um atraso no andamento
do funcionamento normal dos ambientes educacionais. Assim,
notoriamente, surge a necessidade de gestão de tais processos,
diante do contínuo acontecimento dos mesmos.
Para tal atividade, está direcionado o corpo gestor de tais
ambientes. Onde o mesmo, por muito tempo, foi composto de
forma centralizada, apenas pelo gestor da instituição, que de forma
unânime, exercia a função de direcionar recursos e gerenciar a parte
operacional e pedagógica das instituições públicas de educação,
bem como mediar situações de conflito e solucionar intercorrências
pedagógicas, uma vez que tais acontecimentos são corriqueiros no
funcionamento dos ambientes educacionais.
Com o aprofundamento do conhecimento relacionado à
Gestão Pública ao longo dos anos, surgiu a perspectiva de Gestão
Democrática e Participativa nos ambientes de educação pública das
redes estaduais e dos municípios, onde é tida como base a premissa
que a educação é um direito de todos e dever do Estado e da
família, consequentemente sendo incentivada com a participação
da sociedade no processo de gestão escolar.
Tal tema embasa um preceito de que a escola pública pode
e deve ser gerenciada mediante a princípios democráticos, onde
a gestão passa a ser descentralizada e é composta não somente
pelo gestor da instituição, mas por professores, coordenadores
pedagógicos, alunos e seus responsáveis, bem como membros da
comunidade e líderes sociais. Tais atores estarão assim, envolvidos
no processo de gestão e transformação dos ambientes educacionais
347
em instituições que assegurem o direito a todos de ter acesso à

educação.
2 JUSTIFICATIVA
Ao tratarmos do tema gestão, na maioria das vezes o que

se imagina é que as ações executadas e procedimentos articulados
na função de gerir, partem única e exclusivamente de uma pessoa
que está delegada à função de gestor, e que foi eleito por outras
pessoas que desejam justamente confiar em sua capacidade de
tomar decisões mediante a situações que exijam tal ação.
Esse modelo costuma ser imaginado automaticamente
quando se ouve a palavra “gestão”, justamente por conta que,
historicamente, os processos de gestão aconteciam unicamente
dessa forma, centralizados. Onde em organizações das mais variadas
naturezas, sempre foi possível identificar a existência de uma pessoa
à qual era dada a função de gestor e a responsabilidade por tomar
todas as decisões necessárias para o funcionamento da organização,
bem como para as projeções futuras dos acontecimentos.
Na gestão dos ambientes de educação pública não foi
diferente ao longo dos anos. Sempre houve a centralização da
gestão, deixando como entidade gestora e unicamente referenciável
o diretor da instituição, onde o mesmo é responsável por mediar
situações de conflitos que venham a existir, bem como realizar
projeções futuras e controlar metas mensuráveis, buscando atingi-
las e assim, ter base para realizar a tomada e decisão quando houver
tal necessidade, que é eminente nos ambientes educacionais.
É necessário atentar para um novo modelo de montagem
da gestão, a Gestão Democrática e Participativa, que surge com a
proposta de integrar entidades no processo de gestão, para que
essas possam participar das atividades realizadas no processo,
desenvolvendo competências e passando a fazer parte do corpo
gestor de forma efetiva e constante.
Tais entidades podem ser compreendidas por pais e alunos,
348
membros da comunidade, líderes de entidades de cunho social

relevante, bem como professores, coordenadores pedagógicos e
o próprio gestor da instituição.
Essa nova abordagem traz mais possibilidades de alinhar
as atividades de gestão aos interesses comuns entre tais entidades,
onde cada um visualiza as necessidades recorrentes e tem sua parte
no processo de gestão como um todo, visando sempre o interesse
coletivo e buscando chegar a um senso comum entre todos os
componentes da gestão. Dessa forma, trazendo para a gestão dos
ambientes educacionais de educação pública mais efetividade
nos processos de gestão e podendo assim realizar um trabalho
mais coerente, que proporcione uma educação e qualidade e de
melhoria contínua nos processos educacionais desempenhados
em tais ambientes.
O estudo aprofundado da Gestão Democrática e
Participativa nos ambientes de educação pública é relevante
para a comunidade acadêmica, no sentido de proporcionar uma
abordagem mais abrangente no que diz respeito aos processos de
gestão escolar e enfatiza a importância da escola como entidade
social formadora de indivíduos que estabelecem um pensamento
crítico diante do contexto social no qual os mesmos estão inseridos,
dessa forma podendo construir sua personalidade e ser inserido
na sociedade.
Ainda, é possível através dos estudos citados, materializar
as premissas e bases que fundamentam e regularizam o
funcionamento dos ambientes educacionais de educação pública,
de forma que essas premissas e bases sejam idealizadas, criadas,
executadas e controladas pelo corpo gestor de tais organizações.
3 PROBLEMA DE PESQUISA
É possível que a gestão dos ambientes de educação pública

seja realizada de formas descentralizada e participativa?
Atualmente, o interesse pela gestão no âmbito educacional
349
tem sido crescente, onde é possível observar a vasta oferta de

cursos de formação para aqueles que estão envolvidos com gestão
escolar, bem como a quantidade de publicações ao referido tema.
A gestão é uma atividade desenvolvida em qualquer meio, tendo
como objetivo garantir um melhor aproveitamento dos recursos
disponíveis para o funcionamento de tal.
Voltando-se ao espaço educacional, está vinculada a
iniciativas que consistem em estabelecer bases para as atividades
pedagógicas em ambientes escolares, bem como gerenciar
recursos e premissas estabelecidas para o seu ideal funcionamento,
garantindo assim sua eficiência e continuidade.
Assim como a saúde, o lazer, a previdência social e
a segurança, a educação é um direito social assegurado pela
Constituição Federal promulgada em 1988 a todos os cidadãos
brasileiros, tornando as escolas as instituições responsáveis
pela transmissão do saber e do conhecimento à população, de
forma a constituir indivíduos detentores de pensamento crítico e
conhecimento sociocultural abrangente.
A Gestão Democrática e Participativa no ambiente escolar
tem sido um dos temas mais evidentes entre os profissionais da
educação, tendo um importante papel na definição de políticas
educacionais, bem como em sua execução no cotidiano escolar.
A Constituição Federal de 1988 assegura a gestão
democrática nos ambientes de educação pública, bem como faz a
Lei de Diretrizes e Bases da Educação, garantindo que a educação
no Brasil estará voltada ao atendimento a todos que de um modo
geral vão em sua busca, garantindo o acesso de todos os cidadãos
à educação e respeitando as diversidades socioculturais.
4 OBJETIVOS
4.1 Objetivo Geral
Realizar um estudo bibliográfico, com base no tema Gestão

Democrática e Participativa nos Ambientes de Educação Pública,
350
demonstrando quais os aspectos e diretrizes presentes nos objetos

que o estabelecem.
4.2 Objetivos Específicos
»» Analisar quais são as determinações estabelecidas em

a respeito da Gestão Democrática e Participativa nos
ambientes de educação pública.
»» Abordar como tais determinações devem ser integradas
nos ambientes educacionais.
»» Expor os conceitos de Gestão Democrática e Participativa,
alinhando-os à sua aplicação na educação pública.
»» Analisar possíveis mudanças ocorridas nas determinações
estabelecidas da Gestão Democrática e Participativa nos
ambientes educacionais públicos.
5 METODOLOGIA
O presente trabalho foi desenvolvido de forma a constituir

e apresentar uma pesquisa bibliográfica utilizando o tema: Gestão
Democrática e Participativa nos ambientes de educação pública,
onde será possível revisar conceitos e abordá-los de forma concisa
e clara, buscando oferecer melhor entendimento dos mesmos e
proporcionar conhecimento aprofundado de tais assuntos.
Buscando oferecer uma base sólida para o tema norteador
desse trabalho, são expostos conceitos e pilares da Gestão
Democrática e Participativa nos ambientes de educação pública.
Para isso, foram utilizadas pesquisas desenvolvidas anteriormente e
conceitos de autores que realizaram publicações utilizando o tema
então abordado, oferecendo assim uma abordagem dos conceitos
existentes e buscando entendê-los de forma consistente.
351
6.1 Gestão da Educação
As discussões sobre gestão da educação e políticas

implantadas para tal tem sido intensas e abrangentes nas últimas
décadas, onde tal temática envolve várias perspectivas e concepções
a respeito do cenário encontrado nos ambientes educacionais.
É plausível destacar que a ação política de diferentes
atores, envolvidos em contextos institucionais tem poder para
influenciar marcos regulatórios, orientações e perspectivas em
escala nacional. Nesse sentido, a discussão sobre essas políticas
é articulada mediante a processos que vão além da dinâmica de
funcionamento interno das instituições de ensino, trazendo como
base principal a significância do papel social e multidisciplinar da
escola (BARROSO, 2006).
Contudo, é essencial não fugir da ótica que o processo
de gestão escolar, bem como o processo de ensino-aprendizagem
e a concepção e execução e práticas pedagógicas são baseados
nos aspectos organizacionais da sociedade e tem como objetivo
principal oferecer práticas pedagógicas que possibilitem a
escola a ser um ambiente multidisciplinar, onde é construído o
conhecimento e a capacidade de visualizar-se dentro do contexto
sociocultural atual, mediante a aspectos organizacionais intrínsecos
à sociedade, compondo assim o projeto político-pedagógico das
instituições e dessa forma, materializando conceitos que são base
para os processos de gestão e organização escolar (AZEVEDO, 2002).
No que diz respeito à regulação de políticas para a
educação, podemos evidenciar o que diz Barroso (2006ª, p. 13):
Para descrever dois tipos diferenciados de fenômeno,

mas interdependentes: os modos como são produzidas
e aplicadas as regras que orientam a ação dos atores; os
modos como esses mesmos atores se apropriam delas e
as transformam.
352
A análise educacional, dessa forma, pode ser feita

por meio de planos que visem extrair das políticas de gestão,
praticas que otimizem o desempenho dos processos gerenciais e
norteiem as linhas administrativas a serem seguidas pela gestão
escolar. Sendo assim, é importante frisar que não se deve fechar
o âmbito do pensamento do corpo gestor à simples execução
de processos de gestão, mas, realizar sua criação e execução
buscando impreterivelmente inseri-los no contexto das relações
socioculturais, onde são concebidas as condições para a sua
concepção e estabelecimento.
Dessa forma, é necessário que se enquadre as concepções
político-pedagógicas que norteiam os processos e atividades de
gestão dos ambientes escolares com o contexto referido, buscando
alinhar tais concepções e fundamentações ao mesmo, com o
objetivo de conceber, executar e controlar processos, decisões e
projeções eficientes e sólidas para compor os pilares da gestão
escolar, possibilitando uma gestão dinâmica, eficaz e transparente
das organizações de educação pública.
Nesse contexto, é discutível a articulação de diferentes
programas e ações que são direcionados à gestão da educação e
que devem ter por premissa uma concepção de gestão que busque
enfatizar e levar ao centro dos processos as políticas educacionais e
os projetos político-pedagógicos das instituições de ensino público,
norteados pela segurança do direito social à educação e à condição
estabelecida constitucionalmente que enfatiza que a educação é
um direito de todos (BARROSO, 2006).
Outra ótica situacional, permite que sejam colocadas
em evidência as condições de formação e especialização do
corpo docente, considerando que existem diferentes fatores que
influenciam na formação e atuação dos docentes nos ambientes
educacionais, é necessário que haja políticas que possibilitem
o acesso a programas de formação e aperfeiçoamento, bem
como crescimento acadêmico em busca de melhores práticas
pedagógicas e melhor inter-relacionamento com o processo de
353
ensino-aprendizagem.
Contudo, rever tal formação pedagógica necessita que
exista uma articulação entre as políticas educacionais existentes
e o planejamento, concepção e execução de políticas que apoiem
processos de formação e aperfeiçoamento de todo o corpo docente
e possibilitem a expansão do conhecimento e da interação com os
processos pedagógicos, bem como as atividades desempenhadas
pelo corpo gestor das instituições educacionais.
Nessa perspectiva, encontramos ações voltadas à
organização educacional nacional, onde a base político-pedagógica
considera a diversidade de experiências e as especificidades
componentes da realização de processos de formação para docentes
e discentes, assegurando dessa forma parâmetros de qualidade e
direcionando a esses processos perspectivas pedagógicas baseadas
numa concepção abrangente de escola, educação, gestão da
educação, cultura e sociedade (DOURADO, 2006).
6.2 Gestão Democrática e Participativa
Existe uma gama de pesquisas empíricas e bibliográficas

a respeito das novas formas de participação popular e da atuação
dos movimentos sociais nos processos de ampliação dos espaços
públicos e democratização dos mesmos. Bem como, existem
também experiências com as novas formas de participação da
população na gestão pública, analisadas sob a ótica da teoria
democrática, no que diz respeito a implicações em sua distribuição
e no aprofundamento do exercício da democracia.
Diante desse contexto, no que diz respeito à participação
da sociedade na gestão pública, fica evidente que cada vez
mais a contribuição da sociedade como parte constituinte da
gestão pública é respaldada, diante de sua alta relevância como
parte compositora do corpo gestor de instituições públicas e da
evidente mudança de desempenho da gestão com esse modelo
organizacional (DANGINO, 1994).
354
Uma vez que tais competências relacionadas à ampliação

dos atores sociais que compõem o corpo gestor das instituições
públicas é crescente e funcional, é possível salientar que esse novo
modelo de administração dos recursos e órgãos públicos necessitam
de uma melhoria contínua no que diz respeito à integração dos
atores sociopolíticos na gestão pública, de forma que haja uma
democratização dos processos de gestão, bem como da concepção,
elaboração, execução e controle dos mesmos, o que é verdade
também para as políticas de gestão implantadas nas instituições
públicas, com o intuito de obter maior desempenho nos processos
administrativos executados pelos corpo gestor (CARDOSO, 1994).
Diante disso, é considerável que seja buscada uma
atualização dos conceitos que ainda perduram, e que tem base
no princípio que o Estado é a única autoridade que tem real
competência e possibilidade de desempenhar as tarefas necessárias
no âmbito da gestão pública, possibilitando agora que haja uma
nova visão de todo o processo administrativo, com tendências para
chegar à visão de uma gestão executada de forma interinstitucional
e compartilhada.
Assim, é aberta a possibilidade de outros atores sociais
terem a capacidade de e a oportunidade de participar dos processos
e atividades que são competentes ao corpo gestor das instituições
públicas, de forma que a delegação de responsabilidades e a
execução de atividades competentes à gestão perde a premissa
de centralização total e passa a sofrer lentamente um processo
de descentralização, onde funções e competências são agora
distribuídas entre os membros compositores da gestão, com base
nessa nova forma de distribuição de papéis nesse cenário (STOKER,
2000).
Ainda, de acordo com Stroker (2000, p. 93), “Governar
torna-se um processo interativo porque nenhum ator detém
sozinho o conhecimento e a capacidade de recursos para resolver
problemas unilateralmente”. Haja vista que, ainda que o Estado
tenha sido por muito tempo o único detentor das competências
355
administrativas do setor público, torna-se necessária, de acordo

com esse olhar descentralizador, a adição de entidades que possam
receber funções relativas a administração, cujo desempenho entra
em complemento com as ações estatais, onde tais entidades juntam
sua capacidade de governança com as diretrizes utilizadas pelo
Estado, no intuito de tornar o processo de gestão como um todo,
mais abrangente e eficiente.
6.3 Gestão Democrática e Participativa nos ambientes de educação

pública
Ao incluir os princípios da Gestão Democrática e

Participativa nos princípios que regem a gestão escolar, é necessário
abordar as bases da construção de tais fundamentos, onde é
possível nortear o pensamento que leva a tal entendimento da
junção desses temas. Para isso, torna-se plausível abordar a citação
de Freire (1995, p.91), onde é afirmado que:
É preciso e até urgente que a escola vá se tornando em

espaço escolar acolhedor e multiplicador de certos gostos
democráticos como o de ouvir os outros, não por puro
favor, mas por dever, o de respeitá-los, o da tolerância, o
do acatamento às decisões tomadas pela maioria a que
não falte contudo o direito de quem diverge de exprimir
sua contrariedade.
De acordo do exposto, é notório que os ambientes

educacionais públicos têm carregado ao longo de sua existência
uma clara premissa no que tange à delegação de funções e
responsabilidades necessárias no contínuo processo de gestão,
tendo a centralização como pilar sustentador de tal processo.
Ainda é possível perceber que há uma certa resistência a novos
paradigmas de gestão, o que torna mais difícil e lento o processo
de inclusão de entidades sociais nos processos e atividades
administrativas (FREIRE, 1995).
356
Com o objetivo de embasar a possibilidade que os

princípios da Gestão Democrática possam ser inseridos em tal
contexto, Phontes (2007 s.d.) denota que:
(...) de nada adianta até mesmo uma Lei de Gestão

Democrática do Ensino Público que conceda autonomia
pedagógica, administrativa e financeira às escolas, se
Diretores, professores, pais, alunos e demais atores
do processo desconhecem o significado político de
autonomia, a qual não é dádiva, mas sim uma construção
contínua, individual e coletiva.
Assim, fica evidente que o processo de inclusão dos

agentes sociais que estão direta ou indiretamente ligados às
instituições de ensino público deve também apontar para o
necessário e imprescindível conhecimento, por parte das entidades
sociais que venham a fazer parte da comissão gestora de tais
instituições, do fluxo de execução dos processos de gestão, da
forma que se constitui e se executam as diretrizes presentes no
plano político-pedagógico das instituições, bem como das diretrizes
estabelecidas pelas leis vigentes no país, que embasam a execução
de tais práticas (PHONTES, 2007).
Contudo, alguns autores apresentam ideias que definem
que a Gestão Democrática nos ambientes educacionais públicos
pode ser entendida como um meio encontrado pelo Estado para
reduzir suas atribuições e responsabilidades para coma Gestão
Pública. Podemos visualizar uma dessas ideias através da afirmação
de Carvalho & Noma (2007, p. 32), onde é dito que: “no atual
contexto, a tão propalada gestão autônoma e participativa significa,
sim, desresponsabilização do Estado, senão integral, pelo menos
parcial, pela manutenção da escola pública”. Esse contexto direciona
tal posição de pensamento a exprimir que por muitas vezes o Estado
pode não levar como prioridade a qualidade exercida na gestão
pública, quando busca integrar entidades externas à composição
da gestão dos ambientes educacionais públicos.
357
Por outro lado, há ideias que contestam tal posicionamento,

trazendo à tona um pensamento de certa forma mais sensato,
onde é possível identificar a alocação dos ambientes educacionais
públicos em meio à sociedade como entidades transformadoras e
construtoras de indivíduos que buscam edificar seu conhecimento
através das práticas pedagógicas desenvolvidas nas instituições de
ensino público, e assim entender seu papel no meio social, bem
como participar efetivamente de eventos cotidianos com mais
conhecimento e sabedoria para se portar como cidadão (ANTUNES,
2002).
É o que pode ser entendido através do pensamento
de Antunes (2002, p. 133), quando é mostrado que: “(...) como
meio de mudar o caráter da escola atual, de mudar sua função
social, reconhecendo e assimilando a diversidade não como ponto
de chegada, mas como ponto de partida para a superação das
desigualdades sociais”.
Assim, é notório que a escola pública tem como papel
primordial promover a iniciação do indivíduo como cidadão, de
forma a possibilitar que o mesmo desenvolva habilidades para
reconhecer o contexto sociocultural do qual faz parte e lidar com
a diversidade, bem como promover a inclusão social na realidade
à qual faz parte (ANTUNES, 2002).
Diante da diversidade de posicionamentos, que quase
sempre não seguem a mesma linha de pensamento sociopolítico,
é possível entender o estabelecimento da Gestão Democrática
e Participativa nos ambientes educacionais públicos, não como
uma mera conquista de uma fatia da sociedade, nem tanto
como um meio de o Estado simplesmente se destituir de suas
responsabilidades sem precedentes, mas como uma possibilidade
de promover a cidadania e integrar entidades sociais que até então
eram externas à Gestão Escolar, mas que agora podem viver tal
realidade no centro das instituições, como é citado em Gadotti
(1990, p. 160), onde denota que: “escola feita pelo povo e não para
o povo” (in GADOTTI, 1990, p. 160).
358
7 RESULTADOS ENCONTRADOS
Há mais de três décadas, um dos temas de maior relevância

nas discussões a respeito do ensino público no Brasil, vem sendo
abordado em situações onde é necessário o estabelecimento
de pautas relacionadas à gestão da educação, seus princípios
e direcionamentos, bem como suas projeções futuras. O tema
Gestão Democrática e Participativa é utilizado como ponto principal
em várias situações, onde é citado, discutido e utilizado como
premissa para a formação de políticas educacionais que tenham
como objetivo principal a criar um cenário real para tal conceito.
Contudo, há um longo caminho já percorrido e muito mais a ser
trilhado dentro desse contexto.
Sendo assim, é plausível identificar que existe um
embasamento teórico para tal, advindo de produções acadêmicas
que exprimem ideias que buscam inserir tal contexto em pauta.
O que pode ser observado quando Barroso (1998), diz que: “O
processo de mudanças com relação à gestão da educação está
sendo vivido por vários países, inclusive o Brasil, desde meados
da década de 80”.
Há de se concordar que a educação vem sendo transformada
ao longo dos anos, não somente no Brasil, mas em vários outros
países, no que se refere à forma como é desempenhada sua gestão.
Fato que leva a ser percebida uma mudança global na forma se lidar
com a gestão da educação.
Todavia, a concepção de Gestão Democrática nos
ambientes de educação públicos é bem anterior à década de 1980.
Fato que pode ser remetido ao Manifesto dos Pioneiros da Educação
Nova, que consta de um documento idealizado e produzido por
educadores brasileiros no ano de 1932, onde constam princípios da
Gestão Democrática no estabelecimento de paradigmas utilizados
como guia para a gestão da educação no país (LEMME, 1997).
Mesmo com essa notória e iminente perspectiva de
inserção da Gestão Democrática nos ambientes educacionais
359
públicos, os mesmos passaram a ter apoio na legalidade somente

a partir da Promulgação da Constituição Federal de 1988, que
prontamente instaurou como princípio básico da gestão de
instituição de ensino público, “a gestão democrática no ensino
público, na forma e lei” (BRASIL, 1998, p. 108).
Assim como em diversos aspectos regulatórios, a
promulgação da Constituição de 1988 trouxe em suas resoluções,
princípios da Gestão Democrática para a educação pública, trazendo
à tona o contexto da participação da comunidade na gestão das
unidades educacionais públicas de todo o país. Dessa forma, o que
antes havia sido pauta de diversos debates e causa de inúmeros
impasses no sentido de resistir a essa concepção, agora se tornaria
constitucional, amparado fortemente pela lei de maior soberania,
que passava a existir desde então.
Segundo então dentro do mesmo contexto, a Carta Magna
estabelece em seu artigo 205 que “a educação direito de todos e
dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a
colaboração da sociedade, (...)” (BRASIL, 1998, p. 123).
A promulgação da Carta Magna, trazendo os devidos
artigos que especificam a inclusão da Gestão Democrática nos
processos de gestão da educação no Brasil, traz consigo um
direcionamento da gestão para absorver essa nova perspectiva de
conceber, executar, avaliar e controlar os processos referentes à
gestão educacional, bem como elaborar políticas educacionais mais
sólidas e pertinentes ao novo contexto, que até então não gozava
de legitimidade, e agora passa a fazê-lo.
Podemos destacar que tal contexto serviu como base para
que houvessem publicações acadêmicas relatando a magnitude
dessa nova perspectiva de execução do ciclo de atividades
relacionadas à gestão, o que é enfatizado por Vieira (2006, p. 29),
que especifica que: “o capítulo da educação na Constituição de 1988
é o mais detalhado de todos os textos constitucionais anteriores
que, de uma forma ou de outra, trataram da educação no Brasil”.
Diante do exposto, é notório que a Constituição Federal
360
de 1988 trouxe para as bases da gestão educacional pública,

paradigmas e formulações mais estáticas, mais legítimas e que
visam a inserção de entidades sociais externas aos processos de
gestão executados até então, que eram desempenhados unia e
exclusivamente pelo Estado, mas que agora com a colaboração
de tais entidades, podem ter um caráter mais participativo e
integrar melhor as necessidades e interesses comuns da sociedade,
chegando então a um ponto onde pode se considerar a mesma
como participativa nas atividades gestoras, o que aumenta o
nível de conhecimento e delega funções e atribuições para que as
entidades sociais envolvidas possam exercer seu papel de forma
clara e concisa no cenário sociopolítico.
Alguns documentos nacionais, concebidos após a
promulgação da Constituição Federal de 1988, passaram então a
compor especificidades sobre a Gestão Democrática nos ambientes
educacionais públicos em seus parâmetros. Um destes documentos,
onde fica claro a elaboração de textos dentro desse contexto é o
Plano Decenal de Educação Para Todos, que tem como objetivo
servir como indicador e orientador das diretrizes das políticas
educacionais para o período de dez anos, compreendidos entre
1993 e 2003.
Neste documento é citada a necessidade de haver
princípios da Gestão Democrática na composição de políticas
educacionais desenvolvidas para as instituições públicas, tendo
como base a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB
9394/96, que se baseia então, nos artigos 14 e 15 da Constituição
Federal de 1988, que determinam que:
Art. 14 – Os sistemas de ensino definirão as normas da

gestão democrática do ensino público na educação básica,
de acordo com as suas peculiaridades e conforme os
seguintes princípios:
I. participação dos profissionais da educação na
elaboração do projeto pedagógico da escola;
II. participação das comunidades escolar e local em
361
conselhos escolares e equivalentes (...);
Art. 15 – Os sistemas de ensino assegurarão às

unidades escolares públicas de educação básica que os
integram, progressivos graus de autonomia pedagógica,
administrativa e de gestão financeira, observadas as
normas de direito financeiro público.”
É possível identificar que o primeiro artigo referido, o

artigo 14, define que as normas da Gestão Democrática do ensino
público, no que se refere à educação básica, devem fazer parte da
composição dos sistemas de ensino no sentido que a sua gestão
seja fundamentada com base nessa premissa. O primeiro ponto a
evidenciar esse aspecto é quando é citado que os profissionais da
educação devem participar ativamente dos processos de concepção
e elaboração do projeto político-pedagógico da instituição e ensino.
Os profissionais da educação, por terem ampla experiência
com as práticas pedagógicas, conhecem o ambiente educacional
e conseguem entender seu funcionamento na prática, de forma
a proporcionar melhor entendimento dos processos pedagógicos
de ensino-aprendizagem e poder direcionar o projeto político-
pedagógico para buscar atender às necessidade identificadas no
cotidiano nas escolas públicas. Devido a esse fator, o artigo faz
uma referência direta à participação dos profissionais da educação
na elaboração e direcionamento do projeto político-pedagógico.
O que automaticamente da autonomia para que os mesmos
possam alinhar as necessidades identificadas com as ações a serem
executadas, definidas no referido documento.
Outro ponto é que o artigo também enfatiza a participação
das comunidades escolar e local nos conselhos escolares e em
quaisquer que venham a surgir. Esse ponto é crucial para a Gestão
Democrática e Participativa, no sentido que, asseguradas pelo
artigo constitucional, essas entidades sociais passam agora a ser
parte compositora do corpo gestor dos ambientes educacionais
públicos, e podem assim, identificar e alinhar as necessidades
existentes nos processos pedagógicos desenvolvidos em tais
362
instituições aos interesses coletivos, levando em consideração os

princípios formadores de uma sociedade íntegra, que é capaz de
proporcionar a seus cidadãos uma educação de qualidade, que os
possibilite fazer parte da sociedade como indivíduo detentor do
conhecimento proporcionado pela educação pública.
Já o artigo 15 determina que os sistemas de ensino
devem assegurar graus progressivos de autonomia pedagógica,
administrativa e de gestão financeira ás unidades escolares.
Ponto que deixa claro que a Gestão Democrática irá nortear os
pilares para a definição dos princípios de gestão dos ambientes
educacionais, considerando a participação das entidades sociais
nesse processo, uma vez que a escola está inseria em um meio
social com a finalidade de transformá-lo em um ambiente que
proporcione cidadania à sociedade, de forma que a mesma
possa integrar o corpo gestor das instituições e trazer pontos que
asseguram a solidez social como requisito fundamental para que
escola e sociedade compram seus papéis em conjunto.
Também é possível identificar na Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional – LDB 9394/96, artigos que fundamentam o
princípio da Gestão Democrática como instrumento de composição
dos processos de gestão da educação, a exemplo de seu Artigo 3º,
como pode ser observado:
Art. 3º. O ensino será ministrado com base nos seguintes

princípios:
I- igualdade de condições para o acesso e permanência

na escola;
II- liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a
cultura, o pensamento, a arte e o saber;
III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas;
IV - respeito à liberdade e apreço à tolerância;
V - coexistência de instituições públicas e privadas de
ensino;
VI - gratuidade do ensino público em estabelecimentos
oficiais;
363
VII - valorização do profissional da educação escolar;

VIII - gestão democrática do ensino público, na forma
desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino;
De acordo com o Artigo 3º, inciso VIII, fica determinado

que a Gestão Democrática estará presente na gestão de ambientes
públicos de educação, o que pode ser evidenciado e demonstrado
de forma mais ampla através do Artigo 56, que traz a seguinte
definição:
Art. 56. As instituições públicas de educação superior

obedecerão ao princípio da gestão democrática,
assegurada a existência de órgãos colegiados deliberativos,
de que participarão os segmentos da comunidade
institucional, local e regional.
Observado então o que diz o Artigo 56, é notório que a

Gestão Democrática fica definida como princípio para a criação de
diretrizes que irão compor os processos de gestão escolar, também
para as unidades de ensino superior, uma vez que essas instituições
de ensino estão presentes na composição da educação nacional com
o objetivo de elevar os níveis acadêmicos da sociedade, fornecendo
cursos de graduação e pós-graduação, buscando formar cidadãos
com elevado nível de conhecimento nas mais diversas áreas.
Outro documento que também enfatiza o modelo de
Gestão Democrática para compor as diretrizes da gestão escolar é
o Plano Nacional de Educação, instituído através da Lei º 13.005,
de 25 de junho de 2014, tendo sua publicação em 26 de junho
de 2014, trouxe como objetivo principal enfatizar e promover e
Gestão Democrática, quando estabelece que no prazo de dois anos
após sua publicação, os Estados e o Distrito Federal, bem como os
Municípios aprovem leis que especificam que a Gestão Democrática
deve constituir os pilares dos princípios da gestão nas instâncias
de ambientes educacionais regidas pelos mesmos (BRASIL, 2014).
364
Como é evidente no desenvolvimento desse trabalho,

a gestão da educação vem, ao longo dos anos, passando por um
processo de transformação que já perdura por várias décadas. Não
se trata de um conceito novo, mas que passou por muito tempo
sendo alvo de críticas e teve de certa forma, uma dificuldade
para ser aceito por parte das regulamentações existentes como
fundamentos da gestão da educação no Brasil. Durante esse tempo,
ocorreram inúmeras mudanças nos princípios adotados como base
para a concepção e estabelecimento de regras para nortear o a
concepção de regras que dão base para a criação dos processos de
gestão dos ambientes educacionais de educação pública.
Fica claro que a Gestão democrática tem sido, durante esse
período, pauta sólida na formulação de políticas educacionais de
gestão, onde é possível identificar que o tema passou por várias
discussões, ajustes e formulações para chegar a um ponto coerente
ao ocupar as bases da gestão escolar. O princípio da Gestão Pública
leva em consideração a premissa de fazer a gestão tornar-se a
gradativamente um processo mais democrático, envolvendo de
forma mais abrangente a sociedade e seus agentes sociais como
entidade participativa no fluxo de execução dos mecanismos
atrelados à gestão educacional.
Existem regulações vigentes que enfatizam que a gestão
da educação deve ser baseada no processo democrático e
participativo, onde a sociedade possa encontrar seu espaço na
gestão escolar, como parte responsável pelo gerenciamento de tais
instituições, bem como o seu direcionamento a novas perspectivas
pedagógicas e a conceitos que venham a promover o exercício da
gestão de forma descentralizada e participativa.
Podemos observar que a preocupação em envolver os
agentes sociais na participação do corpo gestor das instituições
de ensino é embasada e norteada por documentos que foram
concebidos ao longo dos anos, e que contém essa perspectiva em
365
sua composição. Como citado anteriormente é possível perceber

que esse conceito existe há bastante tempo, como podemos
constatar através do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, um
documento concebido e produzido por profissionais da educação
que atuaram no Brasil na década de 30, onde esse documento já
deixava claro que era necessária a participação da sociedade nos
processos de criação de princípios destinados a servir como base
para a composição de diretrizes utilizadas no fluxo de execução
dos processos de gestão escolar, para que os mesmos ocorressem
de forma democrática.
Os documentos mais importantes nesse aspecto, uma vez
que foram os que regulamentaram e estabeleceram normas para
a participação da sociedade nos processos de gestão escolar são,
primeiramente a Constituição Federal de 1988, que traz em seus
artigos indicação de obrigatoriedade de participação de entidades
sociais na gestão escolar. Onde esta serviu como base para a criação
da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Um documento
elaborado especificamente para delimitar as regras da educação no
Brasil, e que tem em sua base as diretrizes determinadas na Carta
Magna de 1988, determinando assim princípios e leis que regem da
educação básica à superior. Documento este que até os dias atuais
é utilizado para formular regimentos escolares, bem como políticas
educacionais que venham a ser concebidas e implementadas nas
instituições de ensino público do país.
Tais documentos asseguraram que a sociedade poderia
então ser parte da comissão gestora de unidades de educação
pública, bem como participar da formulação e políticas educacionais
que servem para compor o projeto político-pedagógico das
instituições de ensino público.
A participação efetiva de pais e alunos, bem como
líderes de associações sociais e instituições que estão direta ou
indiretamente ligadas à educação é fator crucial e necessário
para que as instituições de ensino possam exercer a gestão como
as bases legais permitem e incentivam, bem como exercer sua
366
cidadania participando ativamente desse processo. Contudo, é

fácil perceber que na maioria dos casos a Gestão Democrática e
Participativa nos ambientes de educação pública ainda carece de
mais envolvimento por parte da própria sociedade.
Muitas vezes isso não ocorre por falta de interesse das
entidades sociais em compor o corpo gestor de determinada
instituição de ensino que faz parte do meio na qual as mesmas
estão inseridas, até por que o processo de gestão sempre foi
entendido pela sociedade como algo centralizado, onde somente
a equipe gestora das instituições poderia tomar decisões mediante
a situações que exigissem tal responsabilidade, preparação e
experiência.
E por outras também não acontece pelo fato de tais
entidades acreditarem que não tem responsabilidade ou
competência para serem inseridas em tal contexto, ou mesmo
que não tem o direito de tal. Ainda assim, a Gestão Democrática
e Participativa nos ambientes de educação pública trilha hoje um
caminho mais sólido e fluido, buscando atribuir tais características ao
meio sociocultural na qual a escola, como entidade transformadora
e criadora de possibilidades, está inserida.
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369
- CAPÍTULO 21 -
O PAPEL DOS CONSELHOS DE PREVIDÊNCIA NA BUSCA
DA SUSTENTABILIDADE DOS REGIMES PRÓPRIOS
DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: UM ESTUDO DE CASO DO
MUNICÍPIO DE UMBURANAS - BAHIA
Jonathas Souza dos Santos1

Gláucio Bessa Oliveira2
RESUMO
O Sistema Previdenciário brasileiro tem sido objeto de discussão

em todas as esferas da sociedade, principalmente no que tange à
possibilidade de reforma de suas bases, tendo em vista a narrativa
do crescente déficit atuarial que coloca em risco sua manutenção.
Sob esse prisma, o presente trabalho visa analisar a atuação
dos Conselhos de Previdência no plano municipal, enfocando o
seu papel na busca pela sustentabilidade, no caso específico do
Regime Próprio de Previdência Social do Município de Umburanas
- Bahia. A escolha do Município se justifica diante dos resultados
financeiros positivos alcançados pelo seu RPPS, sendo destaque a
nível regional, a fim de que se possa, a partir de seu exemplo, traçar
soluções aplicáveis a outros RPPS. Por muito tempo, a falta de um
regramento geral de organização e funcionamento dos RPPS gerou
certa desconfiança por parte dos servidores públicos, bem como da
maioria dos Municípios brasileiros que optaram por permanecer
filiados ao Regime Geral de Previdência Social. Entretanto, a forma
como está atualmente organizado o RPPS, baseado em critérios que
1. Bacharel em Direito pela Universidade do Estado da Bahia, Advogado e Consultor
Previdenciário, Membro da Comissão de Direito Previdenciário da OAB/BA – Subseção
de Jacobina. E-mail: jonathas.souza@outlook.com;
2. Bacharel em Administração pela Faculdade de Ciências Gerenciais da Bahia - UniCenid
CENID Business School (2008), especialista em Gestão Pública por meio da Universidade
Católica Dom Bosco (2013), mestrando em Dinâmicas de Desenvolvimento do Semiárido
na linha pesquisa de Gestão, Inovação e Empreendedorismo pela Universidade Federal
do Vale do São Francisco - UNIVASF. E-mail: glaucio_bessa@hotmail.com;
370
preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial, mostra-se capaz de

conferir maior autonomia na gestão da política de proteção social
dada aos servidores de um Município, tendo em vista as regras de
concessão de benefícios previdenciários mais vantajosas em relação
ao RGPS. Para tanto, é necessário a observância das regras que
regem o sistema, bem como a participação efetiva dos segurados no
controle da decisões, caso contrário, haverá impactos econômicos
e sociais negativos no ente que opte pelo modelo.
Palavras-chave: Conselhos de Previdência; Gestão Participativa;

Regime Próprio de Previdência Social; Sustentabilidade.
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 conferiu expressa autonomia

aos entes federados para definirem o regime administrativo e
previdenciário mais conveniente e oportuno para seus servidores.
Nesta senda, diversos entes federativos optaram por um modelo
próprio de previdência social que amparasse seus servidores. Deu-
se início então a uma corrida para criação dos Regimes Próprios de
Previdência Social – os RPPS.
Ocorre que, assim como diversas outras garantias
constitucionais, a regulamentação quanto à organização e
funcionamento dos RPPS tardou em ser instituída, causando um
cenário de caos na gestão dos RPPS brasileiros, desestimulando
sua adoção por outros entes da federação, bem como trazendo
desconfiança por parte dos seus segurados.
A regulamentação propriamente dita veio somente após
10 anos da previsão constitucional dos RPPS, com a edição da Lei
nº 9.717, de 27 de novembro de 1988, oriunda da conversão da
Medida Provisória nº 1.723, de 1998, que trouxe regras gerais para
a organização e o funcionamento dos RPPS dos servidores públicos
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
371
Desde então, os RPPS passaram a ser instituídos sob a

prerrogativa de assegurar a devida cobertura previdenciária aos
servidores titulares de cargos efetivos, observando os critérios que
preservem seu equilíbrio financeiro atuarial, destinação exclusiva
dos seus recursos para pagamento de benefícios previdenciários,
bem como de garantir o pleno acesso dos segurados às informações
relativas à gestão do regime e participação de representantes dos
servidores ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de decisão.
Tal previsão, permitiu a criação dos Conselhos de Previdência,
que desde então, passaram a atuar como verdadeiros agentes
normatizadores e fiscalizadores da atuação dos RPPS.
Sob esse prisma, o presente trabalho visa explicar a
correlação entre a gestão participativa nos Regimes Próprios de
Previdência Social e o alcance da sua sustentabilidade, que por sua
vez é auferido mediante metas de equilíbrio financeiro e atuarial,
tendo como base o caso específico do Município de Umburanas
– Bahia.
Através de um estudo descritivo da entidade municipal se
propõe obter uma maior compreensão dos problemas vivenciados
pelo RPPS, e, a partir de seus exemplos, traçar soluções aplicáveis
a outros RPPS.
Para tanto, foram utilizados o método histórico e o método
quantitativo, levantando-se dados estatísticos e avaliando seus
resultados, a fim de formar uma triangulação com o qualitativo. No
procedimento de coleta dos dados para a pesquisa bibliográfica,
foram realizadas diversas leituras de livros, artigos, revistas, jornais,
dados estatísticos, materiais na internet e em outros meios de
informação que auxiliaram no desenvolvimento da pesquisa.
Também foi catalogado um acervo de leis que disciplinam a matéria.
A prestação de serviços de consultoria ao RPPS do município
pesquisado foi essencial para o desenvolvimento do trabalho,
pois além de facilitar a coleta das informações, permitiu o
acompanhamento do dia a dia da gestão do instituto de previdência
372
2 O REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
Os Regimes Próprios de Previdência Social cuidam

especificamente do amparo aos servidores públicos titulares de
cargos efetivos, civis e militares, vinculados a cada um dos entes
federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
A disciplina constitucional dos RPPS atualmente está
centrada no art. 40 da Constituição de 1988 e nas Emendas
Constitucionais nºs 20/98, 41/03, 47/05 e 70/12. Na verdade, ao
prever expressamente um regime previdenciário diferenciado
para o funcionalismo público, a Constituição nada mais fez do que
reconhecer uma situação já existente no plano fático.
Segundo Marcelo Barroso, Estados membros da federação
já previam regras próprias para concessão de benefícios a seus
servidores antes mesmo da organização previdenciária sistemática
em relação aos servidores federais ocorrida em 19383, como foi
o caso de Minas Gerais que estabeleceu o regime próprio de
previdência de seus servidores civis já no ano de 19124.
De acordo com dados registrados no Sistema de Informações
dos Regimes de Previdência no Serviço Público – CADPREV, do
Ministério da Previdência Social, até ano de 1988 existiam cerca
de 251 RPPS ativos. Com a promulgação da Constituição em 1988
conferindo expressa autonomia aos entes federados para definirem
a disciplina administrativa mais conveniente e oportuna5, inclusive
no tocante à instituição do seu regime previdenciário, entre outros,
houve um aumento explosivo desse número, chegando à marca
3. De acordo com Marcelo Barroso, o Decreto-Lei nº 288, de 23 de fevereiro de 1938,

que criou o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado – IPASE, foi
adotado como marco regulatório da organização previdenciária dos servidores federais.
(CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de Campos. Regime Próprio de Previdência
Social dos Servidores Públicos. Curitiba: Juruá Editora, 2012, p. 44)
4. A Lei 7, de 14 de novembro de 1909, emendou a Constituição Mineira de 1891, e
instituiu a aposentadoria aos funcionários púbicos estaduais. (Ibidem. p. 48)
5. BRASIL. Constituição Federal de 1988: Art. 18. A organização político-administrativa
da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
373
dos 1.493 RPPS no ano de 1998.

Não obstante a sua previsão constitucional, o sistema
careceu de uma normal geral que disciplinasse a organização e o
funcionamento dos RPPS, fazendo com que diversos entes optassem
pelo modelo sem a mínima preocupação contributiva e atuarial.
Comentando esse quadro, Narlon Gutierre6 pondera que
a fragmentação e a heterogeneidade sob os aspectos legal e
institucional, combinada com a existência de diferentes regras
entre poderes, órgãos e categorias profissionais, prejudicava a
administração e a transparência do sistema, além de facilitar as
fraudes e impedir o controle social, conduzindo ao desequilíbrio
financeiro e atuarial crônico dos RPPS.
Vale lembrar que, apesar do Inciso XII, do artigo 24, da
Constituição de 1988 prever competência concorrente aos entes da
Federação para legislar sobre previdência social7, caberia a União
editar normas gerais sobre todo o sistema público de previdência,
trazendo regras especiais tanto para o RGPS, quanto para os RPPS8.
Todavia, essa normatização tardou a vir, chegando somente após 10
anos da previsão constitucional dos RPPS e apenas em decorrência
da Emenda Constitucional nº 20/98 que reestruturou o sistema.
Foi a partir da EC nº 20 de 1998 que surgiram normativos
infraconstitucionais disciplinando o RPPS, merecendo-se destaque
para a Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, que prevê regras
gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios
de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e
do Distrito Federal, além de outras providências.
A Lei nº 9.717/1998 tratou de efetivar o princípio do
6. NOGUEIRA, Narlon Gutierre. O Equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS: de princípio
constitucional a política pública de Estado. Brasília: Ministério da Previdência Social,
2012, p. 133.
7. BRASIL. Constituição Federal de 1988: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...] XII - previdência social, proteção
e defesa da saúde;
8. BRASIL. Constituição Federal de 1988: Art. 24. [...] § 1º. No âmbito da legislação
concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
374
equilíbrio financeiro e atuarial introduzido pela EC nº 20/1998,

corrigindo o equívoco de os RPPS terem sido criados no passado
sem a realização de prévio estudo atuarial, além de pôr fim a
histórica ausência de regulamentação quanto à utilização dos
recursos oriundos das contribuições do ente e do servidor para
custeio do regime, com as seguintes regras:
Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores

públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal deverão
ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e
atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial,
observados os seguintes critérios:
I - realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço
utilizando-se parâmetros gerais, para a organização e revisão do
plano de custeio e benefícios;
II - financiamento mediante recursos provenientes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições
do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os
seus respectivos regimes;
III - as contribuições e os recursos vinculados ao Fundo
Previdenciário da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo,
inativo, e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para
pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes,
ressalvadas as despesas administrativas estabelecidas no art. 6º,
inciso VIII, desta Lei, observado os limites de gastos estabelecidos
em parâmetros gerais;
IV - cobertura de um número mínimo de segurados, de modo que
os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos
cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial
sem necessidade de resseguro, conforme parâmetros gerais;
V - cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos
efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de
cada ente estatal, vedado o pagamento de benefícios, mediante
convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e Municípios
e entre Municípios;
VI - pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão
do regime e participação de representantes dos servidores
públicos e dos militares, ativos e inativos, nos colegiados e
instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de
discussão e deliberação;
VII - registro contábil individualizado das contribuições de cada
servidor e dos entes estatais, conforme diretrizes gerais;
VIII - identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e
orçamentários de todas as despesas fixas e variáveis com pessoal
375
inativo civil, militar e pensionistas, bem como dos encargos

incidentes sobre os proventos e pensões pagos;
IX - sujeição às inspeções e auditorias de natureza atuarial,
contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos órgãos de
controle interno e externo.
X - vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de percepção
destes, de parcelas remuneratórias pagas em decorrência de local
de trabalho, de função de confiança ou de cargo em comissão,
exceto quando tais parcelas integrarem a remuneração de
contribuição do servidor que se aposentar com fundamento no
art. 40 da Constituição Federal, respeitado, em qualquer hipótese,
o limite previsto no § 2o do citado artigo;
XI - vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de percepção
destes, do abono de permanência de que tratam o § 19 do art.
40 da Constituição Federal, o § 5º do art. 2º e o § 1º do art. 3º
da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003.
Parágrafo único. Aplicam-se, adicionalmente, aos regimes
próprios de previdência social dos entes da Federação os incisos
II, IV a IX do art. 6º.
Com esse novo e completo regramento, os RPPS ganharam

uma nova roupagem, assumindo agora o status de regime
contributivo, equilibrado financeira e atuarialmente, de caráter
solidário, com normas e princípios próprios, o que permitiu
a doutrina classificar a sua natureza jurídica como de direito
previdenciário e não mais de direito administrativo.
A Lei nº 9.717/1998 ainda atribuiu à União, por intermédio
do Ministério da Previdência Social a competência para orientação,
supervisão e acompanhamento dos RPPS. Neste ínterim, coube ao
MPS o estabelecimento dos parâmetros e das diretrizes gerais a
serem observados pelos RPPS, sendo os principais:
a) Portaria MPS nº 402, de 10 de dezembro de 2008, que

disciplina os parâmetros e as diretrizes gerais para organização e
funcionamento dos RPPS;
b) Decreto 3.788, de 11 de abril de 2001, que institui o Certificado
de Regularidade Previdenciária – CRP;
c) Orientação Normativa SPS/MPS nº 01, de 06 de janeiro de
2004, que estabelece orientações aos RPPS considerando a
edição da Emenda Constitucional nº 41/2003 e a necessidade de
uniformização de procedimentos;
d) Orientação Normativa SPS/MPS nº 02, de 31 de março de 2009,
que estabelece orientações gerais a serem observadas pelos RPPS;
e) Orientação Normativa SPPS/MPS nº 01, de 30 de maio de
376
2012, que estabelece orientações para o cálculo e as revisões dos
benefícios de aposentadoria por invalidez e das pensões deles
decorrentes concedidas pelos RPPS, para fins de cumprimento
do disposto na Emenda Constitucional nº 70/2012; e
f) Nota Explicativa nº 03/2014 CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS, de 07
de abril de 2014, que estabelece regras de reajustamento dos
benefícios de aposentadoria e pensão por morte concedidos
pelos RPPS.
A expedição de normas pelo Governo Federal, como

portarias, instruções normativas, notas explicativas, entre outras,
impondo regras aos demais entes federados, é bastante criticada
por parte da doutrina, que as acusam de ferirem os princípios da
legalidade e da autonomia. Segundo Marcelo Barroso9, citando
Hely Lopes Meireles, estas normas têm operatividade caseira e não
poderiam impor condutas a outras unidades da federação que não
fazem parte do âmbito federal.
De qualquer sorte, nota-se que a partir da fixação de regras
gerais para organização e funcionamento implementadas pela Lei
nº 9.717/1998, em conjunto com a atribuição de competência dada
ao MPS para orientação, supervisão e acompanhamento, houve
maior cautela por parte dos entes, fazendo com que, de 1998 a
2014 surgissem apenas 558 novos RPPS10.
Ademais, as reformas trataram de aproximar as regras dos
RPPS com as do RGPS previstas na Lei nº 8.213/91, com previsão
de aplicação subsidiária desta última11, conforme redação do § 12
9. CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de Campos. Regime Próprio de Previdência
Social dos Servidores Públicos. Curitiba: Juruá Editora, 2012, p. 76, apud MEIRELLES,
Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996, p. 201.
10. BRASIL. Ministério do Trabalho e Previdência Social. Previdência no Serviço Público:
Estatísticas. Brasília, DF. Disponível em <http://www.previdencia.gov.br/regimes-
proprios/estatsticas-2/> Acesso em: 1 mar. 2019.
11. De acordo com previsão do § 12, do art. 40, da Constituição Federal de 1988, as normas
do RGPS, estabelecidas na Lei nº 8.213, de 1991, são aplicáveis aos RPPS somente no que
lhes for cabível. Mesmo as regras do RGPS que são consideradas passíveis de extensão aos
servidores não têm a força de revogar as previsões das leis locais que estiverem de acordo
com as normas gerais da Lei nº 9.717, de 1998, e com a Constituição Federal e suas Emendas.
Ainda que cabíveis, as normas do RGPS somente são válidas aos RPPS se reproduzidas na
lei local ou se houver omissão dessa lei em relação a algum aspecto. (BRASIL. Ministério da
Previdência Social. Nota Explicativa CGNAL/DRPSP/SPPS/MPS nº 04/2015. Brasília, DF, 3
fev. 2015. Disponível em < http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2016/07/
NOTAEXPLICATIVACGNALn04-2015.pdf> Acesso em: 1 mar. 2019)
377
do art. 40, da Constituição de 1988.

Atualmente, a maioria dos RPPS brasileiros garantem
a concessão dos seguintes benefícios aos servidores e seus
dependentes:
a) Quanto ao segurado: aposentadoria por invalidez;
aposentadoria compulsória; aposentadoria por tempo de
contribuição; aposentadoria por idade; auxílio-doença; salário-
família; e, salário-maternidade.
b) Quanto ao dependente: pensão por morte; e, auxílio-
reclusão.
Destarte, por ser próprio, em oposição ao geral e diferente
do complementar, com destinação exclusiva aos servidores públicos
titulares de cargos efetivos, as regras de concessão dos benefícios
previdenciários são específicas e mais proveitosas, assegurando
ao servidor a devida proteção contra adversidades que impeçam
a sua subsistência pela força de trabalho, ou ainda, retribuindo a
todos aqueles anos de labor em prol da sociedade.
3 A GARANTIA CONSTITUCIONAL DA PARTICIPAÇÃO DOS

SERVIDORES PÚBLICOS NA FISCALIZAÇÃO E GESTÃO DOS REGIMES
PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL
A participação popular afigura-se como umas das garantias

inerentes ao próprio Estado Democrático de Direito. E nesse
contexto, a Constituição de 1988 assegurou o direito não apenas
a representação política, mas também a informação e a defesa
de seus interesses, prevendo já no parágrafo único do seu art.
1º, que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente (...)”.
Além desta previsão genérica, diversos outros artigos da
Constituição de 1988 preveem a participação do cidadão na gestão
pública. No seu art. 10, encontramos a previsão e participação
do trabalhador nos colegiados dos órgãos públicos em que seus
interesses profissionais ou previdenciários seja objeto de discussão
378
e deliberação12. No capítulo dedicado a seguridade social, como

não poderia ser diferente, a participação do cidadão é tida como
um dos objetivos do sistema, conforme pode se vê no inciso VII, do
parágrafo único, do art. 194, do texto maior, vejamos:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado

de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência
e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
VII - caráter democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo
nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 20, de 1998)
Em se tratando de Regime Próprio Previdência, a Lei nº

9.717, de 27 de novembro de 1998 definiu como critério para seu
funcionamento a participação dos seus segurados na tomada de
decisões, vejamos:
Art. 1º. (omissis)

(...)
VI - pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão
do regime e participação de representantes dos servidores
públicos e dos militares, ativos e inativos, nos colegiados e
instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de
discussão e deliberação;
Desse modo, a partir da edição da Lei nº 9.717/1998, a

gestão dos RPPS passou a contar com a participação daqueles que
detém diretamente o interesse na escolha da política previdenciária
– os servidores.
Com efeito, foi permitido então a criação dos Conselhos
Municipais de Previdência - órgãos superiores de deliberação
colegiada dos RPPS, no qual será garantida a representação dos
segurados.
12. BRASIL. Constituição Federal de 1988: Art. 10. É assegurada a participação dos
trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus
interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.
379
Sobre esse tema, a Orientação Normativa do Ministério da

Previdência nº 02, de 31 de março de 2009, dispõe em seu art.
15, que:
Art. 15. O RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios será administrado por unidade gestora única vinculada
ao Poder Executivo que:
I - contará com colegiado ou instância de decisão, no qual
será garantida a representação dos segurados, cabendo-lhes
acompanhar e fiscalizar sua administração;
De igual forma, a Portara do Ministério da Previdência nº

204, de 10 de julho de 2008, define como um dos critérios para
a emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP,
a existência de colegiado ou instância de decisão em que seja
garantida a representação dos segurados do RPPS13.
A composição desses Conselhos deverá compreender
membros do Executivo, do Legislativo, da entidade de representação
da classe de servidores, além dos próprios segurados, visando um
equilíbrio administrativo na condução dos trabalhos.
Esses membros, particularmente da entidade de
representação da classe de servidores e/ou do próprio núcleo de
segurados, poderão ser escolhidos por eleição, buscando, dessa
forma, independência no agir, com mandatos pré-estabelecidos.
Os conselheiros representantes do governo podem
ser substituídos a qualquer tempo. Todavia, os conselheiros
representantes da classe de servidores e/ou do próprio núcleo de
segurados têm mandato definido, só podendo ser substituídos após
o término de seu mandato ou se cometerem falta grave, na forma
definida na legislação que criou o conselho.
É importante destacar que os Conselhos de Previdência
devem evitar ao máximo composições político-partidárias. Tal
cautela não se trata de discriminação imotivada contra a classe
política, mas sim, quanto à tomada de decisões baseadas em
13. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Portaria nº 204, de 10 de julho de 2008.
Brasília, DF, 10 jul. 2008. Disponível em: <http://www.previdencia.gov.br/wp-content/
uploads/2016/07/PORTARIA-204.pdf> Acesso em: 1 abr. 2019.
380
afinidades ideológicas. A composição dos Conselhos de Previdência

deve refletir somente o interesse de seus segurados na busca da
sustentabilidade de seus fundos.

4 O REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DO MUNICÍPIO
DE UMBURANAS - BAHIA
Segundo dados do Sistema de Informações dos Regimes

Públicos de Previdência Social - SIPPS/CADPREV, da Secretaria
de Previdência do Ministério da Fazenda14, a instituição do RPPS
do Município de Umburanas/BA deu-se com a aprovação da Lei
Municipal nº 25, de 09 de dezembro de 200215. Todavia, desde
o ano de 1991 que já existia a entidade então denominada Caixa
de Previdência e Assistência Social do Servidor Público Municipal
de Umburanas, criada pela Lei Municipal nº 15, de 12 de abril de
199116.
De acordo com a Lei nº 15/1991, o objetivo da entidade era
proteger e amparar o servidor público municipal, prestando-lhe
assistência médica e social e garantindo-lhe aposentadoria quando
afastado das atividades funcionais, dando-lhe condições financeiras
mínimas capazes de garantir o seu sustento17.
A Lei nº 15/1991 não tratou do benefício de pensão por morte,
motivo pelo qual foi desconsiderada como marco legal da instituição
do RPPS para os fins liberatórios da proteção do servidor e das
14. SECRETARIA DE PREVIDÊNCIA DO MINISTÉRIO DA FAZENDA. CADPREV - Sistema de
Informações dos Regimes Públicos de Previdência Social: Município de Umburanas.
Avaliação Atuarial 2003 - Nota Técnica Atuarial. Disponível em <www.previdencia.gov.
br>. Acesso em: 01 abr 2019.
15. UMBURANAS. Lei 025, de 09 de dezembro de 2002. Dispõe sobre a Organização do
Regime Próprio de Previdência Social do Município de Umburanas, Institui novo Plano
de Custeio e Benefícios. Umburanas, BA, 09 dez. 2002. Disponível em: < http://www.
umburanas.ba.io.org.br/diarioOficial>. Acesso em: 01 abr. 2019.
16. UMBURANAS. Lei 15, de 12 de abril de 1991. Institui a criação da Autarquia
de Previdência e Assistência Social do Servidor Público Municipal de Umburanas.
Umburanas, BA, 12 abr. 1991. Disponível em: < http://www.umburanas.ba.io.org.br/
diarioOficial>. Acesso em: 01 abr. 2019.
17. Ibidem, loc. cit.
381
contribuições deste e da entidade pública para a qual trabalhe, nos

termos do Parecer CJ/MPS nº 3.165/2003.
A definição da Lei nº 25/2002 como marco legal da instituição
do RPPS de Umburanas também gera controvérsia, uma vez que, muito
embora tenha sido sancionada em 09/12/2002, sua publicação deu-
se apenas em 21/04/2007, e somente após determinação do então
Ministério da Previdência Social, em virtude de seu cadastramento
tardio no SIPPS/CADPREV ocorrido em 04/04/2007, sob o comando
nº 26678739, conforme Edição do Jornal Tribunal Regional, em
21/04/200718.
Além do mais, apesar de previsto em procedimento legislativo
formalmente válido, o RPPS de Umburanas passou a existir no plano
fático somente após o cadastramento da Lei nº 025/2002 no SIPPS/
CADPREV e sua respectiva entrada em vigor por meio da publicação
em jornal de circulação regional19, não havendo até então, registro
de recolhimento de contribuições que garantisse o pagamento de
benefícios previdenciários. Na verdade, o que havia era a oferta
de serviços médicos e assistenciais, por meio da referida Caixa de
Previdência e Assistência Social.
Este entendimento encontra amparo no Relatório de Auditoria
Direta no RPPS do Município de Umburanas (BA) – NAF nº 0117/201220,
assinado por Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil designado para
atuar no Ministério da Previdência Social, que assevera claramente ter
sido o RPPS de Umburanas instituído pela Lei nº 25/2002, mas somente
após sua efetiva publicação, que se deu em 21/04/2007.
Tanto é, que na referida NAF foi apurado a Dívida do Município
de Umburanas para com seu RPPS somente a partir da competência
18. Jornal TRIBUNA Regional, edição nº 153, p. 1, abr 2007.
19. Conforme dispõe o art. 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, a
lei só começa a vigorar depois de oficialmente publicada. A jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal também assentou entendimento de que “a publicidade é requisito de
eficácia dos atos administrativos.” (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Especial
n. 501010 DF, Relator: Min. Cármen Lúcia. DJ 09 out. 2010. Disponível em: <http://www.
stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2396591> Acesso
em: 1 abr. 2019.).
20. BRASIL. Ministério da Previdência Social. Notificação de Auditoria-Fiscal – NAF nº
0117/2012. Brasília, 2012, item 2.4.
382
abril/2007. Naquela oportunidade, foi celebrado o celebrado o

primeiro Termo de Acordo de Parcelamento e Confissão de Débitos
Previdenciários, no valor de R$ 811.017,08 (oitocentos e onze mil
dezessete reais e oito centavos), todavia vindo a ser cancelado por
inadimplemento por parte do Município.
As disposições da Lei nº 25/2002, previram a criação de um
Fundo de Previdência Municipal para garantir o plano de benefícios
do RPPS, tendo como fonte de custeio, recursos oriundos do Tesouro
Municipal, previstos em seu Orçamento Anual, bem como, contribuições
descontadas dos segurados destinatários do plano, na proporção de
7% e 5%, respectivamente.
A Lei nº 25/2002, previu ainda, que a gestão do Fundo de
Previdência Social do Município de Umburanas – FPS ficaria a cargo
da Secretaria de Administração Geral do Município, em detrimento da
autarquia previdenciária já existente.
No plano de benefícios, estavam compreendidos, quanto ao
segurado21: aposentadoria por invalidez; aposentadoria compulsória;
aposentadoria por tempo de contribuição; aposentadoria por idade;
auxílio-doença; salário-maternidade; e, salário-família; quanto ao
dependente: pensão por morte; e, auxílio-reclusão.
Destarte, como não foi realizado a Avaliação Atuarial Inicial
para instituição do RPPS, restou impossível registrar seu passivo
atuarial inicial. De toda forma, a assunção da responsabilidade pelas
contribuições e respectivos benefícios concedidos anteriormente à
instituição de um RPPS, sem a devida compensação a que alude o §
9º, do art. 201, da Constituição Federal de 198822, como foi o caso de
Umburanas, viola seu equilíbrio financeiro e atuarial, contrariando o
21. UMBURANAS. Lei 15, de 12 de abril de 1991. Institui a criação da Autarquia

de Previdência e Assistência Social do Servidor Público Municipal de Umburanas.
Umburanas, BA, 12 abr. 1991. Disponível em: < http://www.umburanas.ba.io.org.br/
22. BRASIL. Constituição Federal de 1988: Art. 201. [...] § 9º Para efeito de aposentadoria,
é assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição na administração
pública e na atividade privada, rural e urbana, hipótese em que os diversos regimes
de previdência social se compensarão financeiramente, segundo critérios estabelecidos
em lei.
383
quanto dispõe o caput do art. 40, da Constituição Federal de 198823.

A primeira Avaliação Atuarial do RPPS de Umburanas foi
realizada somente em 01/07/2010, tendo como data base, 31/12/2009,
registrando naquele ano um passivo atuarial descoberto no valor de
R$ 7.071.963,36 (sete milhões setenta e um mil novecentos e sessenta
e três mil reais e trinta e seis centavos) sendo que, para financiá-lo
em 35 anos, seria necessária uma contribuição adicional por parte do
município no percentual de 13,97%, além dos 11% previstos para o
servidor e 19,76% para o município, totalizando 44,73% da folha de
salários dos servidores ativos.
Ocorre que, mesmo a Avaliação Atuarial tendo apontado a
necessidade urgente de majoração das alíquotas de contribuição
ordinárias, bem como da criação da alíquota suplementar, o legislador
municipal ignorou as recomendações, permanecendo no patamar
originalmente fixado pela lei de instituição do RPPS. Patamar esse,
inclusive inconstitucional, se observarmos os termos da redação
dada ao § 1º, do art. 149, da Constituição Federal de 1998, pela EC nº
41/2003, vejamos:
Art. 149. (...)

§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão
contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em
benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40,
cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores
titulares de cargos efetivos da União.
A Emenda Constitucional nº 41, foi promulgada em 19/12/2003,

entrando em vigor na data de sua publicação, 31/12/2003. Nesta data,
estava vigente a Lei Federal nº 9.630, de 23 de abril de 1998, que fixava
em 11%, a contribuição do servidor público civil da União.
Sendo assim, a partir de 31/12/2003, por força do princípio da
supremacia do texto constitucional, as legislações dos entes federativos
23. BRASIL. Constituição Federal de 1988: Art. 40. Aos servidores titulares de cargos
efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas
autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo
e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro
e atuarial e o disposto neste artigo.
384
que previssem percentuais de contribuição, tanto dos servidores,

quanto patronais, inferiores a 11%, passaram a ser inconstitucionais,
como foi o caso do RPPS de Umburanas porquanto manteve o
percentual inferior a este patamar.
Até o ano de 2013, segundo dados da Avaliação Atuarial realizada
em 06/11/2013, o Fundo de Previdência Social – FPS, vinculado ao
município, apresentava um passivo atuarial no valor de R$ 8.558.210,69
(oito milhões quinhentos e cinquenta e oito mil duzentos e dez reais
e sessenta e nove centavos), indicando, mais uma vez, a necessidade
de um novo plano de custeio, equilibrado financeira e atuarialmente,
capaz de promover a integralização da insuficiência de cobertura ou o
financiamento desta insuficiência pelo ente estatal.
Essa situação só foi corrigida com a edição da Lei Municipal nº
175, de 10 de abril de 2014, fruto de intensa discussão entre os servidores
públicos municipais e a Direção da UMBUPREV, que apresentaram ao
executivo a minuta do projeto de lei, que posteriormente foi aprovado
e sancionado na sua íntegra.
A Lei nº 175/2014, promoveu uma verdadeira reordenação do
RPPS de Umburanas, adequando-o às novas premissas inauguradas
pelas Emendas Constitucionais nºs. 41, 47 e 70, principalmente no
que tange ao plano de custeio, com a adoção de novos patamares de
repasses para composição, financiamento e capitalização do regime.
Com efeito, foi fixada a alíquota de 11% para os segurados,
que é o percentual minimamente exigido pelo texto constitucional,
regulamentado atualmente pela Lei nº. 10.887, de 18 de junho de 2004,
e do qual o município, no exercício de sua competência tributária, não
poderia se afastar.
Foi fixado também, como critério contributivo, a alíquota de
13,51% para o Município, suas autarquias e fundações.
Os ativos financeiros do antigo FPS foram transferidos para
autarquia previdenciária municipal já existente, que passou a chamar-
se UMBUPREV – Umburanas Previdência, unidade gestora competente
para as funções de administração, gerenciamento e operacionalização
do RPPS, incluindo a arrecadação e gestão dos recursos previdenciários,
bem como a concessão, o pagamento e a manutenção dos benefícios.
385
Assim, uma vez definidos os percentuais contributivos indicados

pela Avaliação Atuarial ano base 2013, estabeleceram-se os valores
necessários à manutenção do nível mínimo de solvência e equilíbrio
financeiro e atuarial do plano de custeio, iniciando-se então, um
processo de capitalização gradual dos ativos financeiros do RPPS, saindo
do saldo irrisório de R$ 42,35 (quarenta e dois reais e trinta e cinco
centavos) em 2002, para a marca de R$ 6.993.370,48 (seis milhões
novecentos e noventa e três mil trezentos e setenta reais e quarenta e
oito centavos) em 2018, conforme se vê na tabela abaixo:
Tabela 1 – Evolução dos Ativos Financeiros da UMBUPREV
Fonte: CADPREV, 2019.
Entretanto, apesar da expressiva evolução dos ativos

financeiros, o passivo descoberto do plano só foi aumentando,
porquanto não houve implementação dos elementos indicados
nas Avaliações Atuariais posteriores, chegando-se à marca de R$
44.892.985,10 (quarenta e quatro milhões oitocentos e noventa e
dois mil novecentos e oitenta e cinco reais e dez centavos), no ano
base 2017, conforme se vê no gráfico abaixo:
386
Tabela 2 – Evolução do Passivo Atuarial UMBUPREV
Fonte: CADPREV, 2019.
A última Avaliação Atuarial realizada em 18 de dezembro de

2018 manteve a alíquota patronal para 13,51% do total da folha
24
dos servidores efetivos, todavia, propôs a adoção de uma alíquota

suplementar no percentual de 7% já para o ano de 2018, evoluindo
gradualmente, porém, o legislador municipal novamente deixou de
implementá-la, o que irá resultar no agravamento mais ainda do
passivo descoberto do plano.
Destarte, a Lei nº 175/2014 também reordenou a estrutura
administrativa do RPPS, descentralizando-a, haja vista ter a Lei
nº 25/2002 desconsiderado totalmente a figura da autarquia
previdenciária concebida pela Lei nº 15/1991, criando o Fundo
Municipal de Previdência Social no âmbito da Secretaria de
Administração Geral, concedendo a esta última sua gestão.
A nova ordenação trouxe uma estrutura diretiva básica
composta agora por uma Diretoria, como órgão executivo, integrada
por 01 Diretor Presidente; 01 Assessor Financeiro; 01 Assessor
Jurídico Previdenciário; e 01 Controlador Interno.
Quanto aos órgãos colegiados de fiscalização, foi mantido
o Conselho Municipal de Previdência – CMP, já previsto pela Lei nº
25/2002, todavia até então não implementado, além de ampliado
o rol de suas competências, incluindo, dentre outras, a definição
da política de investimentos dos ativos do RPPS.
Essa estrutura mostrou-se conveniente dentro das
24. BRPREV. Avaliação Atuarial Município de Umburanas-BA. Porto Alegre, out de
2016.
387
necessidades administrativas de uma autarquia previdenciária,

bem como das imposições dos órgãos de controle externo da
Administração Pública.

5 A ATUAÇÃO DO CONSELHO DE PREVIDÊNCIA DO MUNICÍPIO
DE UMBURANAS NA BUSCA PELA SUSTENTABILIDADE DO RPPS
O Conselho Municipal de Previdência da UMBUPREV
desempenhou importante papel na construção do caminho para
revitalização do RPPS de Umburanas. A sua primeira composição foi
dada pelo Decreto Municipal nº 057, de 03 de junho de 201525. Já
no seu primeiro ano de atuação, o Conselho editou a Resolução nº
01/2015, aprovando a Política de Investimentos da UMBUPREV para
aquele exercício, ao tempo em que determinou a realocação de seus
recursos para instituições financeiras públicas.
No ano seguinte, editou mais duas Resoluções de nºs. 01
e 02/2016. A Resolução 01/2016, tratou de aprovar a Política de
Investimentos da UMBUPREV para o exercício de 2016, estabelecendo
ainda, que o resgate de recursos provenientes de amortização de cotas
dos Fundos de Investimentos se daria apenas para cobrir o pagamento
de Benefícios Previdenciários, evitando dessa forma, que fosse dado
uma destinação aos recursos do RPPS diferente da sua finalidade
precípua.
A Resolução nº 02/201626, por sua vez, trouxe importante
inovação no cenário jurídico-administrativo dos RPPS ao prevê que, uma
vez definido que o resgate de recursos provenientes de amortização
de cotas dos Fundos de Investimentos se daria apenas para cobrir
o pagamento de Benefícios Previdenciários, esse regate só poderia
acontecer mediante autorização do Conselho Municipal de Previdência,
vejamos sua redação:
25. UMBURANAS. Decreto nº 057, de 03 de junho de 2015. Nomeia os Membros do
Conselho Municipal de Previdência - CMP do Município de Umburanas e estabelece
outras providências. Umburanas, BA, 3 jun. 2015. Disponível em: < http://umburanas.
ba.io.org.br/diarioOficial>. Acesso em: 1 abr. 2019.
26. UMBURANAS. Conselho Municipal de Previdência. Resolução nº 02, de 09 de junho
de 2016. Umburanas, 9 jun. 2016. Disponível em < http://umburanas.ba.io.org.br/
388
Art. 1º - O Resgate de recursos provenientes de amortização de
cotas dos Fundos de Investimentos da Umburanas Previdência –
UMBUPREV, ficará condicionado à prévia aprovação pelo Conselho
Municipal de Previdência, que por maioria simples, deliberará
sobre sua necessidade.
Art. 2º - O requerimento de Resgate de que trata o artigo anterior
deverá ser procedido mediante Formulário de Autorização de
Aplicação e Resgate – APR, nos termos do art. 3º-B da Portaria
MPS n° 519/2011, devidamente acompanhado da Ata de Reunião
do Conselho Municipal de Previdência que o aprovou.
Art. 3° - Fica a Diretoria da UMBUPREV, incumbida de dar
publicação desta Resolução nos placares oficiais do Município,
bem como de encaminhá-la às instituições financeiras onde se
encontram os respectivos investimentos.
Apesar de apenas concretizar o que já previa o inciso II,

do art. 12 da Lei nº 175/201427, o ato administrativo normativo
editado pelo Conselho passou a ter efeitos que ultrapassaram a
dimensão de sua eficácia e jurídica e social projetada. A Resolução
02/2016, instituiu um mecanismo inédito de controle dos Recursos
do Fundo de Previdência dos Servidores Municipais, pois a cada vez
que a Prefeitura de Umburanas atrasa o repasse das contribuições
ordinárias, faz-se necessário convocar o Conselho para autorizar o
resgate, mesmo que com intuito de pagar benefícios previdenciários.
Com efeito, temendo o desgaste político que resulta da situação,
a Prefeitura acaba honrando com sua obrigação legal e realizando
o devido repasse.
A Resolução nº 02/2016, ganhou importante destaque na
imprensa regional, conforme matéria publicada na edição nº 592,
de julho de 2016, do Jornal TRIBUNA Regional, intitulada “Conselho
da UMBUPREV aprova resolução inédita no Brasil”28.
Destarte, com base no histórico de produção normativa,
bem como na frequência das reuniões deliberativas do Conselho
27. UMBURANAS. Lei 175, de 10 de abril de 2014: Art. 12. Compete ao Conselho
Municipal de Previdência: [...] II – apreciar e aprovar, observando a legislação de
regência, as diretrizes e regras relativas à aplicação dos recursos econômico-financeiros
do Regime Próprio de Previdência Social, à política de benefícios e à adequação entre
os planos de custeio e de benefícios; Disponível em < http://umburanas.ba.io.org.br/
28. Jornal TRIBUNA Regional, edição nº 592, p. 9, jul. 2016.
389
de Previdência da UMBUPREV, foi possível criar um quadro de

existência e/ou atuação a ser comparado com o crescimento dos
ativos financeiros do RPPS, conforme se vê na Tabela 3:
Tabela 3 – Existência e/ou Atuação do Conselho de Previdência

Ano Existência de Conselho
2007 N
2008 N
2009 N
2010 N
2011 N
2012 N
2013 N
2014 N
2015 S
2016 S
2017 S
2018 S
Fonte: DOM dos Municípios de Umburanas
A partir dos dados das tabelas 1 e 3 verifica-se que existe

uma relação de equivalência entre a existência e/ou atuação do
Conselho de Previdência e o aumento dos ativos financeiros do RPPS
estudado. De certo, que a atuação firme do Conselho de Previdência
na fiscalização dos repasses das contribuições previdenciárias
devidas pelo município ao seu RPPS contribui para este resultado.
A autonomia conferida pela Constituição Federal de 1988

aos entes federados para definirem o regime previdenciário de seus
servidores ocupantes de cargos efetivos, fez com que o modelo
390
próprio de previdência social se destacasse em relação ao Regime

Geral de Previdência Social principalmente por conta das vantagens
conferidas a seus beneficiários.
Entretanto, a demora na instituição de um regulamento
geral para organização e o funcionamento dos Regimes Próprios
de Previdência Social desestimulou sua adoção por outros entes
da federação, bem como, a desconfiança por parte dos servidores
públicos.
No município estudado, percebeu-se que essa ausência
de regulamentação fez com que fosse criado um RPPS sem os
parâmetros mínimos de sustentabilidade, provocando um déficit
no sistema que se arrasta até os dias de hoje.
Com a edição Lei nº 9.717, em 27 de novembro de 1988,
criou-se um novo cenário para os RPPS brasileiros, que passaram a
serem instituídos com destinação exclusiva dos seus recursos para
pagamento de benefícios previdenciários, observando os critérios
que preservem seu equilíbrio financeiro atuarial, com base em
estudo técnico atuarial para a organização e revisão do plano de
custeio.
Também foi previsto na Lei nº 9.717/1998 a garantia de
pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do
regime e participação de representantes dos servidores ativos e
inativos, nos colegiados e instâncias de decisão. Com efeito, foi
determinado aos entes que criassem Conselhos de Previdência,
que sob supervisão do Ministério da Previdência, passaram a atuar
localmente fiscalizando e normatizando a atuação dos RPPS.
Com base nessas premissas foi criado o Conselho de
Previdência do Município de Umburanas, que além de promover a
fiscalização dos repasses das contribuições previdenciárias devidas
ao RPPS passou a disciplinar, entre outras matérias, a política de
investimentos dos recursos financeiros do RPPS.
Neste contexto, mereceu destaque a sua Resolução de nº
02/2016, que instituiu um mecanismo inédito de controle dos
repasses das contribuições previdenciárias destinadas ao RPPS, ao
391
condicionar o resgate dos recursos dos Fundos de Investimentos

da UMBUPREV à prévia aprovação do órgão colegiado, mesmo
que fossem para pagamento de benefícios previdenciários. Assim,
temendo o desgaste político que resultaria daquela situação, a
Prefeitura de Umburanas acaba honrando com sua obrigação legal,
realizando o devido repasse.
A partir da construção de um quadro histórico-legislativo-
atuarial e financeiro do Município pesquisado, percebeu-se
também, uma relação de equivalência entre a existência e/ou
atuação do Conselho de Previdência e o aumento ou diminuição
dos ativos financeiros do RPPS estudado.
Notou-se que, nos períodos em que existiu um Conselho
de Previdência atuante no RPPS, a tendência foi de aumento nos
ativos financeiros da entidade. Porém, ainda permanece uma
questão a desafiar o Conselho de Previdência da UMBUPREV, que
é a efetivação do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, princípio
estruturante consagrado no caput do artigo 40 da Constituição
Federal de 1988.
Diante do que foi demonstrado no desenvolvimento
deste trabalho, extrai-se a conclusão de que o Regime Próprio
de Previdência Social só se mostra mais benéfico para o servidor
público quando existe a participação efetiva do segurado no no
planejamento, acompanhamento e controle dos processos de
gestão, permitindo assim a mitigação de seus riscos operacionais.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

Brasília, DF: Senado Federal, 2007.
______. Constituição de 1988. Emenda Constitucional nº 20, de

15 de dezembro de 1998. Disponível em <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc20.htm>. Acesso
em 1 mar 2019.
392
______. Constituição de 1988. Emenda Constitucional nº 41, de

31 de dezembro de 2003. Disponível em <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc41.htm>. Acesso
em 1 mar 2019.
______. Lei 9.717, de 27 de novembro de 1998. Disponível em

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9717.htm>. Acesso
em 1 mar 2019.
______. Ministério da Previdência Social. Portaria MPS 204, de

10 de julho de 2008. Brasília, DF, 10 jul. 2008. Disponível em:
<http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2016/07/
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______. Ministério da Previdência Social. Portaria MPS 402, de

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abr 2019.
395
- CAPÍTULO 22 -
ANÁLISE DA GESTÃO DA TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
PREFEITURA MUNICIPAL DE PAULO AFONSO-BA
Pedro Gomes dos Santos1

Luiz Guilherme da Silva Ribeiro2
RESUMO
Este trabalho apresenta uma análise da Gestão Pública da Prefeitura

Municipal de Paulo Afonso-BA, no tocante à transparência na
publicação dos atos públicos nos portais eletrônicos. Para tanto,
foi efetuada leitura minuciosa da Lei Federal Nº 12.527/2011(Lei
de Acesso à Informação) e seus dispositivos legais, onde foram
observadas suas determinações e confrontadas com os portais do
município objetivando algumas adequações para facilitar a pesquisa
por parte do cidadão, atender as recomendações do Ministério
Público Federal e evitar o bloqueio de repasses financeiros da União.
Em outro giro, apresenta a evolução dos portais e suas respectivas
avaliações pelos órgãos de controle que vem atribuindo notas,
onde percebemos a preocupação do Controlador Geral e do Gestor
municipal em designar servidores para desempenhar as funções
de e-SIC-Gestor e e-SIC Gestor substituto, bem como, indicar para
capacitações em Transparência Pública, objetivando a excelência
no tocante ao assunto.
Palavras-Chave: Gestão Pública, Transparência, Avaliação,

Recomendações.
1. Bacharel em Direito pela CESAMA/Arapiraca-AL, com Especialização em Direito Penal
pela FIJ (Faculdades Integradas de Jacarepaguá) e Graduado em Letras com Habilitação
em Português/Inglês pela AESA/CESA – Arcoverde-PE. Especialista em Controladoria
pela FACIIP / FUNDACEM – Salvador – BA e Concluinte do Curso de Especialização em
Gestão Pública Municipal, pela UNIVASF.
2. Formado em Administração de Empresas pela Universidade Católica de Brasília. Pós
graduado em Psicologia Organizacional pela Faculdade Ideal de Brasília. Especialista em
Perfil Comportamental - DISC pelo Instituto Kalytek de Brasília e Docente da Universidade
Federal do Vale do São Francisco.
396
1 INTRODUÇÃO
O presente artigo apresenta uma análise teórica da pesquisa

realizada no Portal da Transparência Eletrônica da Prefeitura
Municipal de Paulo Afonso-BA, a respeito das publicações das ações
de gestão, confrontando com o que determina a Lei Federal nº
12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (LAI) e busca informações
através de bibliografias e entrevistas com os servidores e empresas
responsáveis pela implantação e alimentação de informações
referente às publicações das ações de gestão.
As publicações das ações de gestão através dos portais
eletrônicos configuram uma obrigação do gestor público. A
transparência na Administração Pública deve ser demonstrada de
forma insofismável aos cidadãos, para que não fiquem dúvidas
quanto as suas receitas e despesas e o que efetivamente atende
os anseios da população.
Com as novas tecnologias das informações é possível fazer as
divulgações obrigatórias pelo gestor e facilitar o cidadão ter acesso
em qualquer lugar, com isso, a população poderá interagir com sua
participação, opinando e exercendo a sua cidadania. É importante
que a sociedade devidamente organizada participe diretamente das
discussões coletivas, sempre buscando as melhorias necessárias
diante dos recursos divulgados no portal da transparência.
O cidadão deve ficar sempre atento quanto a transparência,
a fiscalização e o controle das ações dos entes federativos (União,
Estados e Municípios), para que esses cumpram de forma plena
com as suas obrigações, fazendo os investimentos necessários e
atendam com eficiência e eficácia toda população carente dos
serviços públicos.
Com a promulgação da Constituição Federal em 05 de
outubro de 1988, houve uma significativa mudança na estrutura nas
relações da Administração Pública e os entes por ela administrado.
Com isso, o amplo acesso à informação pública deixou de ser
considerado regra enquanto o sigilo, a exceção.
O estímulo à transparência pública é um dos objetivos
397
essenciais da moderna Administração Pública. A ampliação da

divulgação das ações governamentais a milhões de brasileiros,
além de contribuir para o fortalecimento da democracia, prestigia
e desenvolve as noções de cidadania.
O Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da
União (CGU), acredita que a transparência é o melhor antídoto
contra corrupção, dado que ela é mais um mecanismo indutor de
que os gestores públicos ajam com responsabilidade.
Conforme leciona MARTINS JÚNIOR (2010), transparência
não consiste apenas na informação à sociedade do que a
Administração Pública executa, planeja ou realiza, mas também
na explicação da sua atuação e avaliação do grau de influência da
própria sociedade no processo de tomada de decisão.
Uma gestão pública transparente permite à sociedade, com
informações, colaborar no controle das ações de seus governantes,
com intuito de checar se os recursos públicos estão sendo
usados como deveriam. A participação da sociedade é de suma
importância para exigir do gestor público resultados eficientes,
transparentes e de qualidade na prestação dos serviços públicos
sob sua responsabilidade. Sem o devido controle e instrumentos
que mensurem e fiscalizem as ações realizadas pelos gestores
públicos, é impossível verificar se realmente os serviços oferecidos
à população estão atingindo os seus objetivos.
O Portal da Transparência é uma ferramenta de controle
social que deve proporcionar ao cidadão acompanhar de maneira
simples a arrecadação das receitas e a aplicação dos recursos
públicos. Deverá conter informações detalhadas sobre os
pagamentos efetuados aos fornecedores, pagamentos de diárias
aos servidores, além de outras informações de interesses da
sociedade de forma clara e objetiva. A transparência está agregada
à divulgação de todas as informações de forma que possam ser
analisadas as ações por parte dos gestores, assim sendo, fica esse
responsável pelos atos praticados quando contrário as exigências
da norma.
O portal ainda deverá conter análises gráficas de receitas
398
e despesas que permitem o acesso fácil, didático e célere às

informações acerca da gestão pública, permitindo ao cidadão
participar e fiscalizar a utilização dos recursos públicos. Quando
de sua publicação, para que seja transparente devem ser
identificadas suas características no tocante à informação completa,
sua objetividade, sua confiabilidade, sua qualidade, o acesso, à
compreensão e aos canais totalmente abertos de comunicação.
Leciona VISHWANATH e KAUFMANN (1999) que a transparência
engloba os seguintes atributos: acesso, abrangência, relevância,
qualidade e confiabilidade.
Gomes Filho (2005) enfatiza que dar transparência aos
atos realizados pelos representantes do poder público parece não
ser um desafio fácil, apesar dos modernos recursos tecnológicos
disponíveis na atualidade. O autor afirma que a Administração
Pública deverá demonstrar de forma transparente seus programas,
facilitando o acesso a dados que não sejam confidenciais, para isso,
todas as secretarias e órgãos vinculados devem enviar ao setor ou
empresa responsável pelas publicações, documentos ou relatórios
contábeis para que sejam disponibilizados aos cidadãos através dos
portais eletrônicos.
Com isso, a presente pesquisa teve como objetivos
principais: evidenciar o Portal da Transparência e todas as suas
publicações, com intuito de observar se atende os anseios da
população de forma insofismável; examinar detalhadamente com a
Controladoria Geral, Gabinete, Gestor e Gestor substituto do e-SIC,
responsáveis pela criação do portal da transparência e responsáveis
pelas publicações, objetivando destacar inovações introduzidas
quanto a transparência das informações públicas e destacar a
evolução do município no tocante as avaliações atribuídas pelos
órgãos de controle, discutindo o que está faltando para atender
uma avaliação de excelência.
A motivação da elaboração desta pesquisa, justifica-se pela
necessidade de conhecer se o que está sendo publicado nos portais
eletrônicos do município de Paulo Afonso-BA é de fácil acesso e
visualização, e se permite a efetiva participação da sociedade nas
399
decisões da Administração Pública. E ainda, verificar se atende às

recomendações do Ministério Público Federal, evitando o bloqueio
de repasses financeiros da União para o município, o que seria um
caos para o gestor municipal.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
No Brasil, o acesso à informação pública está inscrito no

capítulo I da Constituição Federal, dos Direitos e Deveres Individuais
e Coletivos, particularmente no inciso XXXIII do artigo 5º que relata
que “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações
de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que
serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do estado”.
No Art. 37º, § 3º A lei disciplinará as formas de participação
do usuário na administração pública direta e indireta, regulando
especialmente: II – o acesso dos usuários a registros administrativos
e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no
art. 5º, X e XXXIII.
De acordo com o Art. 216, § 2º Cabe à administração
pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental
e as providências para franquear sua consulta a quantos dela
necessitem.
Pela dicção de tal preceito, Carvalho Filho (2010) afirma que
os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação
possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento
do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a
legitimidade da conduta dos agentes administrativos.
O acesso à Informação Pública é um Direito Universal e
está consagrado no artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos
Humanos da seguinte forma: “Todo ser humano tem direito à
liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de,
sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir
informações e idéias por quaisquer meios e independentemente
400
de fronteiras”.
A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção em seus
artigos 10 e 13 estão consagradas da seguinte forma: “Cada estado-
parte deverá (...) tomar as medidas necessárias para aumentar a
transparência em sua administração pública (...) procedimentos
ou regulamentos que permitam aos membros do público em
geral obter (...) informações sobre a organização, funcionamento
e processos decisórios de sua administração pública (...)”.
O Brasil faz parte da Convenções/Tratados internacionais
sobre acesso à informação e pode recorrer sempre que necessitar
para solicitar informações e esclarecimentos.
A Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de
Expressão (item 4) expressa o seguinte: “O acesso à informação
mantida pelo Estado constitui um direito fundamental de todo
indivíduo. Os Estados têm obrigações de garantir o pleno exercício
desse direito”.
O Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (artigo
19) expressa o seguinte: “toda pessoa terá direito à liberdade de
expressão; esse direito incluirá a liberdade de procurar, receber e
difundir informações e ideias de qualquer natureza (...)”.
A Lei de Responsabilidade Fiscal Nº 101 de 4 de maio de
2000, determina aos órgãos públicos na esfera Federal, Estadual
e Municipal que sejam publicados no Portal da Transparência os
dados e informações referentes aos atos administrativos dos órgãos
da Administração Pública. Quando do acesso, os interessados
podem obter informações e demonstrativos sobre a execução
orçamentária de cada exercício fiscal, bem como as despesas com
fornecedores de forma pormenorizada, não deixando dúvidas,
quando acessada pelo cidadão.
O Art. 31, §3º, da Constituição Federal determina que “As
contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, à disposição
de qualquer contribuinte, para exame e apreciação...”.
Nesse sentido, a exigência de manutenção das contas
públicas para consulta, já era cumprido pelos Prefeitos, entretanto,
ao estender para todo o exercício e ao Presidente da República,
401
aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal, a LRF inova

na transparência na gestão fiscal.
Essa inovação exige quando da prestação de contas da União
os demonstrativos do Tesouro nacional e das agências financeiras
oficiais de fomento, e detalha o impacto fiscal durante o exercício.
Por sua vez, o Banco Nacional de Desenvolvimento e Social (BNDES),
terá que apresentar às contas que demonstra os empréstimos e
os financiamentos liberados com recursos do orçamento fiscal e
da seguridade social.
A Lei Complementar Nº 131 de 27 de maio de 2009, alterou
a redação da Lei de responsabilidade Fiscal (LRF), no tocante a
transparência da gestão fiscal, inovando de forma significativa
a disponibilização das informações pormenorizadas sobre a
execução orçamentária e financeira da União, dos estados, do
Distrito federal e dos Municípios.
Os atos praticados pelas unidades gestoras quando da
execução da despesa no momento da sua realização, os dados
deverão ser disponibilizados em tempo mínimo fazendo referência
ao processo, o que foi fornecido ou a prestação do serviço a
pessoa física ou jurídica que foi beneficiada pelo pagamento, e
se for o caso, o procedimento licitatório realizado. Em relação
às receitas deverá ser informada o lançamento e o recebimento
de toda a receita das unidades gestoras, bem como dos recursos
extraordinários: receitas; despesas; fornecedores; programa,
ações e projetos.
Os entes federativos estão obrigados a liberar as informações
para conhecimento e acompanhamento da sociedade, isso em
tempo real através dos meios eletrônicos de acesso público, de
preferência em um só local para fácil visualização.
O Decreto nº 7.185/2010, determina a liberação das
informações em tempo real em meio eletrônico, a possibilidade de
amplo acesso público, até o primeiro dia útil subsequente à data
do registro contábil no respectivo sistema, sem prejudicar o bom
andamentos dos serviços em relação ao desempenho e preservação
das rotinas de segurança operacional.
402
O Município que descumprir e não disponibilizar as

informações dentro do prazo estabelecido, poderá sofrer sanção
prevista no inciso I do § 3º do art. 23 da LRF. O mesmo dispositivo
dispõe sobre o impedimento do Município receber transferência
voluntária do Governo Federal caso deixe de cumprir as exigências
impostas.
A Lei de Acesso à Informação – LAI (Lei Federal nº
12.527/2011) formaliza o acesso a informação pública no país,
conforme os ditames constitucionais. Após essa lei, o Brasil
consolida e define o marco regulatório sobre o acesso à informação
pública sob a guarda do Estado, estabelece procedimentos para que
a Administração responda a pedidos de informação do cidadão e
estabelece que o acesso à informação pública é a regra, e o sigilo,
a exceção.
O cidadão deverá ter todas as garantias de acesso à
informação determinadas em lei, alterando de forma significativa
esse padrão, tendo como consequência a diminuição do poder de
quem domina as informações, tornando acessível para todas as
classes sociais.
No seu entendimento Bertazzi leciona que:
A publicação da Lei nº 12.527 constituiu um marco na conquista

pela informação, eis que, na sua ausência, “o cidadão e a
sociedade civil ficam, portanto, a depender da discricionariedade
burocrática, situação perniciosa para a construção de uma
administração pública transparente. (BERTAZZI, 2011, p. 26).
A Controladoria Geral da União colabora com o seguinte

entendimento: “O acesso a esses dados (que compõem documentos,
arquivos, estatísticas) constitui-se em um dos fundamentos para
a consolidação da democracia, ao fortalecer a capacidade dos
indivíduos de participar de modo efetivo da tomada de decisões
que os afeta”.
Corroborando ainda, a Controladoria Geral da União conclui
que o cidadão bem informado tem melhores condições de conhecer
403
e acessar outros direitos essenciais, como saúde, educação e

benefícios sociais. Na cultura de acesso, o fluxo de informações
favorece a tomada de decisões, a boa gestão de políticas públicas
e a inclusão do cidadão.
Conforme o entendimento, Manzano Filho (2012) afirma
que o acesso à informação constitui uma ferramenta essencial
para combater a corrupção, transforma em realidade o princípio da
transparência na gestão pública e melhora a qualidade das nossas
democracias.
No município de Paulo Afonso rege o Decreto Nº 4582 de
17 de julho de 2014, o qual apresentamos como Anexo 1 a esta
pesquisa, que regulamenta o direito de acesso a informação, o
Sistema de Informação ao Cidadão – SIC, e o sítio oficial do, nos
termos da Lei de nº 12.527/2011.
2.1 Controle Interno
Controle interno de acordo com a Instrução Normativa nº 16,

de 20.12.91, do Departamento do Tesouro Nacional, é conceituado
como sendo: O conjunto de atividades, planos, métodos e
procedimentos interligados utilizado como vistas a assegurar que
o objetivo dos órgãos e entidades da administração pública sejam
alçados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais
desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados
pelo Poder Público (DEPARTAMENTO DO TESOURO NACIONAL,
1991).
No entanto, de acordo com o Artigo 70 da Constituição
da República Federativa do Brasil (1988), o Congresso Nacional
deve garantir eficiência, eficácia e transparência das aplicações de
recursos públicos, através de um sistema de controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Rodrigues (2008) teoriza que o controle interno tem por
objetivo principal garantir que os escassos recursos públicos sejam
aplicados de forma eficiente e eficaz. Tem como foco a analise de
todos os procedimentos administrativos, financeiros e contábeis
404
operacionais e patrimoniais que ocorrem na administração pública.
2.2 Sistema de Informação ao Cidadão – SIC
O município de Paulo Afonso atende às exigências da

LAI, uma vez que existe um local próprio para atendimento ao
cidadão conforme prevê o inciso I da Lei: Art. 9º: “O acesso a
informações públicas será assegurado mediante: I - criação de
serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do
poder público, em local com condições apropriadas para: a)
atender e orientar o público quanto ao acesso a informações; b)
informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas
unidades; c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso
a informações”.
A estrutura física e de pessoal tem plenas condições para
orientar e atender pessoalmente o público, informando sobre a
tramitação de documentos e protocolizar requerimentos de acesso
a informações e documentos em geral.
Além do SIC Físico existe o e-SIC, sistema eletrônico
que funciona como porta de entrada única para os pedidos de
informação, a fim de organizar e facilitar o processo, tanto para o
cidadão quanto para a Administração Pública.
Qualquer pessoa, física ou jurídica, poderá encaminhar
pedidos de acesso à informação através do sistema, podendo
acompanhar os prazos pelo número do protocolo gerado e receber
a resposta da solicitação por e-mail; entrar com recursos, apresentar
reclamações e consultar as respostas recebidas.
2.3 Avaliações de Cumprimento da Lei de Acesso à Informação
A Escala Brasil Transparente (EBT) é uma metodologia para

medir a transparência pública em estados e municípios brasileiros
e fornece informações ao Ministério da Transparência, Fiscalização
e Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral
da União.
405
Com essa metodologia e as informações encontradas no

tocante a transparência passiva, os órgãos de controle realizam
solicitações reais de acesso à informação aos entes públicos
avaliados.
A Controladoria Geral da União divulgou a primeira edição
da Escala Brasil Transparente em maio de 2015, onde analisou o
cumprimento da Lei de Acesso à Informação em 492 municípios
com até 50 mil habitantes, incluindo todas capitais, além dos 26
estados e do Distrito Federal.
O município de Paulo Afonso não foi avaliado na 1ª edição,
uma vez que sua população era superior aos parâmetros definidos
para análise, ou seja, até 50 mil habitantes. A segunda edição
da Escala Brasil Transparente, divulgada em novembro de 2015,
analisou a situação de 1.613 entes federativos. Foram avaliados
todos os estados e suas respectivas capitais, os entes já avaliados na
primeira edição da Escala, além de novos municípios selecionados
por meio de amostra probabilística definida por sorteio eletrônico.
Nessa avaliação, o município de Paulo Afonso obteve uma
nota 1,94; o que é preocupante, devendo o quadro ser revertido
imediatamente. E já na 3ª avaliação a nota alcançada foi 8,61.
A Escala Brasil Transparente – Avaliação 360° inovou
a tradicional metodologia de avaliação da transparência
pública adotada pela CGU. Com a mudança considerou não
só a transparência passiva, mas também a transparência ativa
(publicação de informações na internet). A avaliação introduziu
aspectos da transparência ativa como a verificação da publicação
de informações sobre receitas e despesa, licitações e contratos,
estrutura administrativa, servidores públicos, acompanhamento
de obras públicas, entre outras.
Foram avaliados na Escala Brasil Transparente – Avaliação
360° todos os Estados, as capitais e os municípios com mais de
50 mil habitantes (com base nas estimativas de 2017, do IBGE), o
que resultou em 691 entes. Ao avaliar os municípios com mais de
50 mil habitantes, a EBT 360° contemplou os entes nos quais está
concentrada a maioria da população brasileira.
406
3 MATERIAL E MÉTODOS
O município de Paulo Afonso pertence à microrregião

homogênea nº 147 - Sertão de Paulo Afonso - e ocupa uma área
territorial de 1.700,40 quilômetros quadrados. A cidade tem hoje
101.757 habitantes. A Prefeitura Municipal de Paulo Afonso criou
o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), de acordo com a Lei nº
12.527/11, com a finalidade de atender e orientar pessoas físicas
e jurídicas quanto ao acesso a informações desta Prefeitura e suas
entidades.
Através da citação das as leis federais que regem o assunto,
foi possível utilizar uma pesquisa descritiva mencionando, também,
a importância no cumprimento pelo gestor municipal.
O desenvolvimento do presente artigo foi possível através da
realização de uma pesquisa bibliográfica, habitualmente chamada
de método exploratório, onde se procurou buscar informações
através de bibliografias, manuais, teses, dissertações, artigos de
revistas científicas, entrevistas com os servidores e empresas
responsáveis pela implantação e alimentação de informações
referente às publicações das ações de gestão da transparência
pública, bem como sites de internet especializados que contivessem
assuntos relacionados a Transparência na Gestão Pública, sempre
objetivando o cumprimento das exigências da Lei Federal de Acesso
à Informação nº 12.527/2011.
Por fim, foi analisada a evolução do desempenho do
município com às avaliações feita pelo Ministério Público Federal
e o que será feito para atingir uma avaliação de excelência.

Após minuciosa leitura da Lei de Acesso à Informação nº
12.527/2011 – LAI, confrontada com as informações disponibilizadas
nos portais eletrônicos do município para conhecimento dos
cidadãos e as avaliações realizadas através da Controladoria Geral
da União e Ministério Público Federal, pode-se observar que
407
algumas informações não estão sendo disponibilizadas.

Assim, a Controladoria Geral do Município orientou o
prefeito a emitir decreto nomeando e capacitando servidores para
acompanhar os resultados e solucionar as falhas existentes nos
portais eletrônicos.
O prefeito do município de Paulo Afonso expediu o Decreto
nº 5297/2017, conforme apresentamos como Anexo 2 a esta
pesquisa, designando os Servidores Vagno Gomes da Silva e Pedro
Gomes dos Santos para desempenhar as funções de e-SIC-Gestor
e e-SIC Gestor Substituto, respectivamente, com a finalidade de
montar estratégia que solucione e atenda às exigências da Lei de
Acesso à Informação.
Foram realizados, ainda, investimentos em Capacitação
para os servidores designados em curso de extensão em Gestão
da Transparência Municipal e reuniões com as empresas
administradoras dos portais eletrônicos, onde foram apresentadas
as avaliações pelos órgãos de controle e as informações que estão
faltando incluir para que o cidadão tenha conhecimento.
Com isso os trabalhos surtiram efeitos, o que ficou
evidenciado na última avaliação realizada através da Controladoria
Geral da União no período de 09/07/2018 a 14/11/2018, sendo
divulgada em dezembro de 2019, sendo atribuída nota 8,91 ao
município.
As reclamações, sugestões, solicitações e denúncias
dos serviços prestados pelo município de Paulo Afonso, são
recebidas por sua Ouvidoria Geral, que cumpre o previsto no
artigo 37 da Constituição, onde permite a participação de todos
na administração pública direta e indireta. Esta é mais uma forma
de aprimorar a prestação dos serviços municipais, contribuindo,
também, para a formulação de políticas públicas.
A atuação da ouvidoria auxilia no aperfeiçoamento dos
serviços municipais prestados à população e exerce um controle
preventivo e corretivo, servindo a Prefeitura de todos os subsídios
necessários no atendimento de eventuais problemas internos
como: negligências, abuso de poder das chefias, reivindicações de
408
funcionários, dentre outros.

Num contexto geral, o município tem o acesso facilitado às
informações, e busca sempre o atendimento à legislação, fazendo
os ajustes necessários e aperfeiçoamento de portais e pessoal,
para melhor atender à população. Objetivando a excelência no
tocante ao assunto.
Dos resultados obtidos, na pesquisa realizada na Prefeitura

Municipal de Paulo Afonso-BA, chegou-se à seguinte conclusão: a
Lei de Acesso à Informação desempenha um papel importantíssimo
para que seja consolidado o regime democrático de direito no
Brasil, pois expande a participação do cidadão nas questões de
interesse público, fortalecendo os instrumentos de controle da
gestão pública e garante ao cidadão o exercício do direito de acesso
amplo e irrestrito à informação.
O cidadão não pode aceitar, por falta de conhecimento,
injustiças e má gestão dos seus tributos. É preciso participar das
decisões e desempenhar seu papel de cidadão de maneira atuante.
Projetos como este apresentado devem ser amplamente
divulgados para que alcancem todos os cidadãos. Todos devem
sentir-se donos do seu município, estado e país e tem o direito de
cobrar uma gestão mais eficiente.
Na pesquisa realizada observou-se que durante as avaliações
realizadas através da Controladoria Geral da União e o Ministério
Público Federal atribuíram notas baixas em alguns quesitos,
fazendo com que a Controladoria Geral do Município adotasse
imediatamente providências no sentido de atender as exigências
da Lei.
No município analisado, após constantes pesquisas ficaram
evidenciados alguns descumprimentos, e as medidas adotada
surtiram o efeito desejado melhorando consideravelmente o
resultado na última avaliação pela CGU realizada em dezembro
de 2018.
409
Dessa forma, entende-se que para a melhoria da gestão

pública e, consequentemente, melhor qualidade dos serviços
prestados aos cidadãos, o município deve estar sempre se
aprimorando para que consiga cumprir as exigências no tocante
do acesso à Informação e transparência da gestão.
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411
- CAPÍTULO 23 -
A GESTÃO DOS RESÍDUOS DA CONSTRUÇÃO CIVIL
NO VALE DO SÃO FRANCISCO: UMA PROPOSTA DE
GOVERNANÇA PÚBLICA COMO FERRAMENTA DE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Samuel Horácio de Oliveira1

RESUMO
No Brasil a gestão dos resíduos sólidos é de competência dos

Municípios, conforme o art. 30, V da Constituição Federal, sendo
parte integrante desse sistema a segregação, a coleta, a reciclagem,
o tratamento e a disposição final dos resíduos da construção civil.
A lei 12.305/2010 estabelece a política e gestão de resíduos sólidos
e a Resolução 307/2002 do Conama as diretrizes especificamente
sobre RCC, destacando a responsabilidade compartilhada
quanto aos resíduos sólidos da construção civil aos geradores,
transportadores e gestores municipais. Nesse cenário, o objeto
da presente pesquisa, constitui-se em trabalho exploratório para
análise do gerenciamento público municipal dos RCC na RIDE
- Região integrada de desenvolvimento econômico do polo de
Petrolina e Juazeiro com o escopo de evidenciar a necessidade de
uma gestão pública democrática com participação popular para
desenvolvimento sustentável. Adotou-se metodologia qualitativa
com visitas de campo em órgãos públicos e unidades de gestão,
1. Graduado em Direito pela Universidade Católica de Pernambuco. Graduando do
curso de Gestão ambiental pela Uniderp/Anhanguera. Pós-Graduando do Programa de
Gestão Pública Municipal da Universidade Federal do Vale do São Francisco (UNIVASF).
Advogado atuando na área de meio ambiente.
educação e gestão educacional. E-mail para contato: andredefarias@hotmail.com
412
além de coleta de dados em bibliotecas, internet e livros, com

levantamento de indicativos e estatísticas em órgãos públicos e
privados. Os Municípios não possuem plano de gestão de resíduos
da construção civil e somente Petrolina-PE possui uma usina de
reciclagem.
Palavras-chave: Gestão pública Municipal; resíduos da construção

civil; meio ambiente urbano; sustentabilidade.
1 INTRODUÇÃO
Com a revolução industrial o homem foi renegando

paulatinamente a vida campesina, surgindo o fenômeno da
urbanização, em que a cidade passou a ser a nova invenção
humana. É a mudança do ecossistema natural por fatores
antrópicos com suas características sociais, econômicas, culturais
e ambientais, e múltiplas faces de uma mesma realidade: surge o
ecossistema urbano.
No Brasil, esse processo de urbanização ocorreu a partir
de 1950, com a política desenvolvimentista do governo Juscelino
Kubitschek (MIRANDA, 2019). Nesse compasso temos como pilar
a construção civil, instrumento de desenvolvimento, geração
de emprego e distribuição de renda e construção de moradias.
Consoante informações da Associação de Construtores do Vale
do São Francisco (ACVASF), o setor da construção civil da região
do Vale do São Francisco movimenta aproximadamente R$ 250
(duzentos e cinquenta) milhões por ano, gerando mais de 10 (dez)
milhões de arrecadação para as cidades envolvidas (ALVES, 2017).
De outra parte, a construção civil necessita de recursos
naturais do meio ambiente para fabricação dos produtos, e, na sua
aplicação tem igualmente por consequência a geração de resíduos
sólidos, os chamados resíduos da construção (RCC), potenciais
causadores de impactos ao meio ambiente. De oportuno observar
que na medida em que a urbanização evolui e alcança níveis de
413
excelência, ao mesmo tempo os impactos ambientais acompanham

esse processo evolutivo das cidades comprometendo futuras
gerações, caso não haja um desenvolvimento sustentável.
Essa realidade todos os Municípios convivem em maior
ou menor grau, destacando-se a necessidade de desafios para
a gestão pública sustentável, com princípios de governança
democrática e sustentável. Assim é que se apresentam os
seguintes ensinamentos:
Sendo o município um ente federativo dotado de autonomia,

é dever do mesmo estruturar-se e assumir as competências
inerentes à gestão ambiental local. Considerando-se que é
nessa esfera que se materializam os problemas de degradação
ambiental, há que se ter em mente que é também nessa instância
que devem receber o tratamento necessário à sua solução.
(VIANA; NOGUEIRA, 2012).
Posta assim a questão, apresenta-se como justificativa

acadêmica da presente pesquisa relacionar os fenômenos da
urbanização, e as práticas de gestão pública ambiental, frente à
demanda da construção civil e seus efeitos no contexto do Vale
do São Francisco, analisando a realidade social e apresentando
propostas de gestão inovadora.
2 METODOLOGIA
Faz parte do bojo da presente pesquisa visitas de campo

em órgãos públicos e unidades de gestão, além de coleta de
dados em bibliotecas, internet e livros, com levantamento de
indicativos e estatísticas em órgãos públicos e privados. O método
utilizado para a pesquisa foi o qualitativo, que correspondeu às
necessidades do projeto, analisando certos quantitativos de
amostras sem necessidades de grandes populações.
O roteiro ainda incluiu a análise técnico-qualitativa do
material a partir do cruzamento das pesquisas sociais e econômicas
de campo com a consulta de materiais interdisciplinares, onde
414
todos os dados foram submetidos à análise interpretativa,

confrontando a realidade existente da gestão pública municipal
do tema, com a legislação existente e as exigências ambientais de
um ambiente social sustentável.
3 REGIME JURÍDICO DO MUNICÍPIO E SUA ESTRUTURA

CONSTITUCIONAL PARA GESTÃO AMBIENTAL DOS RESÍDUOS DA
CONSTRUÇÃO CIVIL
Para Silva (2008, p. 26), em um conceito jurídico-político se

conceitua cidade como sendo um “núcleo urbano qualificado por
um conjunto de sistema político-administrativo, econômico-não
agrícola, familiar e simbólico, como sede do governo municipal,
qualquer que seja sua população.”
No sistema constitucional pátrio, o Município é parte
integrante da estrutura federativa brasileira, como se vê do art.
1º da Carta Política, onde se estatui que a República Federativa do
Brasil é formada pela união indissolúvel de Estados, Municípios e
Distrito Federal. No art. 18 está disposto que a organização político-
administrativa da República é formada pela União, dos Estados,
Distrito Federal e dos Municípios, todos autônomos. A autonomia
municipal está regulada nos artigos 182, 18, 29, 34, com um poder
de auto-organização, governo próprio e competências exclusivas,
inclusive ambiental. A partir dessa autonomia constitucional (art.
225), deve o Município implementar políticas públicas de gestão
e sustentabilidade ambiental, compatibilizando os processos de
urbanização, e atividade econômica com a preservação dos recursos
naturais, nos termos dos artigos 5°, 23, 24, 129, 170, 174, 187, 186,
220 e 225 da Constituição Federal. (BRASIL, 1988).
Tais dispositivos devem ainda serem integrados à luz da lei
federal n° 6.938/81 que estabelece a Política Nacional de Meio
Ambiente (BRASIL, 1981), a politica de gestão de resíduos sólidos
prevista na lei 12.305/2010 (BRASIL, 2010) que integra a Política
Nacional do Meio Ambiente e articula-se com a Política Nacional
415
de Educação Ambiental, regulada pela Lei no 9.795, de 27 de abril

de 1999 (BRASIL, 1999), e com a Política Federal de Saneamento
Básico, regulada pela Lei nº 11.445, de 2007(BRASIL, 2007), eis que
destinação de resíduos sólidos é matéria essencialmente ambiental,
de engenharia sanitária, e de saúde pública.
Importante esclarecer que nos termos do art. 10 e 25
da lei 12.305/2010 incumbe aos Municípios a gestão integrada
dos resíduos sólidos gerados nos seus respectivos territórios,
considerando que os resíduos da construção civil nos termos do art.
13, I, h, são integrante de resíduos sólidos e das políticas previstas
nesta lei (BRASIL, 2010).
De efeito, as diretrizes, critérios e procedimentos para
a gestão dos resíduos da construção civil são regulados pela
Resolução nº 307 do Conama, que atribui responsabilidades aos
poderes públicos municipais e aos geradores de resíduos (CONAMA,
2002).
Diante de toda essa realidade normativa, o gestor público
municipal pode incorrer em crime de responsabilidade previsto
no Decreto-Lei nº 201/1967 em caso de não cumprimento de lei
federal ou municipal, por crime de responsabilidade (BRASIL, 1967).
4 REGIÃO INTEGRADA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO – RIDE

DE PETROLINA E JUAZEIRO
Preliminarmente, destaca-se que as Regiões Integradas de

Desenvolvimento (RIDEs) são assim definidas:
Regiões administrativas que abrangem diferentes unidades da

federação. Esses recortes são criados por legislação específica, na
qual as unidades da federação que as compõem são elencadas,
além de definir a estrutura de funcionamento e os interesses
das unidades político-administrativas participantes. No caso
das RIDEs, a competência de criá-las é da União, com base nos
artigos 21, inciso IX; 43 e 48, inciso IV, da Constituição Federal.
(BRASIL, 2019).
416
A Região Integrada do Polo de Petrolina-PE e Juazeiro-BA

foi criada pela Lei Complementar nº 113, de 19 de setembro de
2001(BRASIL, 2001), e regulamentada pelo Decreto nº 4.366, de
09 de setembro de 2002 (BRASIL,2002). Nesse aspecto, direciona-
se o campo de observação para elementos comuns da realidade
ambiental, econômica e social, além de práticas de gestão pública
nessa Região.
Fazem parte da RIDE os Municípios de Petrolina-PE, Lagoa
Grande/PE, Orocó/PE, Santa Maria da Boa Vista-PE, Juazeiro-BA, Casa
Nova-BA, Curaçá e Sobradinho-BA. A população da RIDE é 769.544
habitantes. (BRASIL, 2018). Por alguns aspectos, a realidade social
da Região assume contornos próprios e diferenciados da situação
genérica do semiárido nordestino em seu contexto geral, o que
enriquece a análise e pesquisa do projeto de pesquisa, tornando-a
complexa em suas bases e coleta de dados e informações.
A Ride de Petrolina-Juazeiro apresenta Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) igual a 0,536,
situando-se na faixa de baixo desenvolvimento humano, com
bastante alternância desses índices entre os Municípios núcleos
Petrolina e Juazeiro e os demais Municípios, até o ano de 2014
(BRASIL, 2010).
Em razão desse cenário, encontramos de um lado um polo
de fruticultura e irrigação dotado de uma forte infraestrutura
de logística e transporte, aliado a uma crescente urbanização e
crescimento econômico das cidades principais, em contraste com
as demais seis cidades de porte pequeno, sem estrutura urbana,
social e política.
Apesar de tais diferenças, é importante salientar que no
decreto nº 4.366, de 09 de setembro de 2002, em seu art. 3º,
parágrafo único, incisos III e VI, dispõe que se considera interesse
comum da RIDE, a coleta, o serviço da limpeza pública, a proteção
ao meio ambiente e controle da poluição ambiental. (BRASIL, 2018).
417
5 PROCESSO DE FORMAÇÃO E DESAFIOS DO MEIO AMBIENTE

URBANO DOS MUNICÍPIOS DO VALE DO SÃO FRANCISCO/PE
A agricultura é o seguimento de maior potencial econômico

da região, que impulsiona toda a conjuntura social e política. Não é
por demais esclarecer que o fenômeno do crescimento urbano do
Vale do São Francisco decorre da economia agrária, que condiciona
os demais setores, inclusive a própria construção civil.
Nesse contexto de economia, desenvolveu-se na Região um
êxodo rural não precedido de políticas públicas efetivas, aliado a um
desenfreado e desregulado processo de urbanização com práticas
centralizadas de gestão pública municipal. Diversas famílias de baixa
renda da Zona Rural migrou para as cidades da RIDE em busca de
emprego e moradia gerados por essa expansão da economia rural.
Seria a luta por um direito social, intrínseco na própria cultura da
sociedade ocidental desde os primórdios:
Há três coisas que, desde os tempos mais antigos se encontram

conexas e firmemente estabelecidas na sociedade grega e italiana:
a religião doméstica, a família, e o direito de propriedade; três
coisas que mostram manifesta relação entre si e sua origem e que
parece terem sido inseparáveis. A ideia de propriedade privada
estava implícita na própria religião. Cada família tinha seu lar e
seus antepassados (COULANGES, 2002).
Contudo, a ausência de planejamento urbano frente a essa

migração, o preço da terra com o mercado imobiliário especulativo
e o alto índice de loteamentos irregulares no Vale formou-se
duas realidades distintas: um meio ambiente urbano das cidades
menores dotado de um alto passivo social e ambiental, e, de outra
parte, a urbanização mais planejada e privilegiada das cidades
núcleos.
Por assim dizer, o processo de formação da urbanização
dos Municípios da RIDE teve grande influência da economia rural,
contudo inobstante o complexo de normas de nosso ordenamento
e seus princípios sociais regulando e pautando por gestão pública
418
democrática, função social da propriedade, planejamento urbano

e cidades sustentáveis, certo é que efetivamente não há eficácia
plena de tais normas e plena aplicabilidade das mesmas no Vale,
o que por via de consequência gera-se graves conflitos sociais,
transtornos a saúde pública, alto índice de poluição e resíduos com
impactos ambientais e um desenvolvimento econômico com mais
desigualdade social e menos cidadania ambiental.
6 A CONSTRUÇÃO CIVIL E A GERAÇÃO DE RESÍDUOS NO VALE DO

SÃO FRANCISCO
A construção civil, como dito, está relacionada a diversos

fatores que contribui para o desenvolvimento regional, a elevação
PIB e efeito multiplicador sobre o processo produtivo. (OLIVEIRA;
OLIVEIRA, 2012). De observar que é também responsável pelo
consumo de 75% dos recursos naturais do planeta e cerca de metade
das operações do setor ocorrem na informalidade (GOLDEMBERG,
2010). Outro dado importante a ser registrado é que os resíduos da
construção podem representar cerca de 60% dos resíduos sólidos
urbanos, esclarecendo que na composição destes resíduos cerca
de 63% são compostos de argamassa, 29% são concreto e blocos,
7% são outros produtos e 1% são materiais orgânicos. (IPEA, 2012).
A partir dessa realidade, o cenário no Vale do São Francisco
não difere do contexto geral do mercado da construção civil, porém
algumas nuanças políticas e sociais dão alguns contornos à realidade
Regional da RIDE, externando dois modelos de desenvolvimento
urbano e gerenciamento de resíduos da construção civil. É que a
deficiência de gestão pública dificulta a informação e acentua a
degradação ambiental.
Primeiramente, as cidades de Lagoa Grande-PE, Orocó-PE,
Santa Maria da Boa Vista-PE, Casa Nova-BA, Curaçá e Sobradinho-
BA fazem parte do cinturão de cidades satélites com o citado
meio ambiente urbano dotado de alto passivo social e ambiental,
carente de políticas pública e planejamento urbano. São Municípios
419
com população média de trinta mil habitantes, operando ainda

com lixões a céu aberto. Essas cidades não possuem o mínimo de
informação a respeito da quantidade de resíduos gerados no setor
em relação aos resíduos da construção civil, nem tampouco segrega
tais resíduos. E naturalmente, não haveria informação sobre os tipos
de resíduos da construção originados nestas cidades.
Nesse mesmo compasso, nem mesmo as obras formais e
licenciadas nestas Prefeituras possuem controle, seja dos órgãos
públicos (CREA, Órgãos Ambientais e Prefeituras), seja por parte de
transportadores e sindicatos quanto aos resíduos gerados e quanto
à destinação, se foram destinados nos lixões ou nos terrenos livres
das cidades.
Não é por acaso que na base de dados do Sistema
Nacional de Informações sobre Saneamento – SNIS do Ministério
do Desenvolvimento Regional (BRASIL, 2017), em seu ultimo
diagnóstico sobre resíduos sólidos urbanos, nenhum Município da
RIDE informou que possui o Plano Municipal de gestão de resíduos
sólidos, conforme prevê e determina a lei nº 12.305/2010, que trata
a política nacional de resíduos sólidos e apenas as cidades de Curaçá
e Lagoa Grande possuem associações formais de catadores (BRASIL,
2010). Em contato com as Secretarias de Obras das Prefeituras da
RIDE, nenhum servidor também soube informar ou dispor sobre o
plano municipal de gestão de resíduos da construção civil, o qual
a Resolução 448/2012 estabeleceu um prazo de 12 (doze) meses
para todos os Municípios aprovarem.
Por tal quadro, o que se observa é que os resíduos da
construção civil nessas cidades satélites da RIDE, não há segregação,
nem tratamento, nem disposição final adequada. Muito menos
reciclagem. A imagem desse cenário se evidencia com simples
verificação nas ruas destes Municípios, conforme se vê das matérias
veiculadas constantemente nos blogs regionais sobre denúncias de
resíduos a céu aberto em Casa Nova-BA. (BRITO, 2015).
420
FIGURA 1: Resíduos a céu aberto em Casa Nova/BA.
Fonte: (BRITO, 2015).
Em Orocó-PE apresentou-se a seguinte matéria sobre

resíduos a céu aberto, inclusive RCC (entulhos):
Esgoto a céu aberto, entulhos pelas ruas, falta de pavimentação

e muito mato nas imediações das residências. A situação foi
retratada por uma moradora do Bairro Novo da cidade de Orocó,
a mesma solicita a intervenção das autoridades locais para
resolver o problema que vem segundo ela, causando diversos
transtornos aos moradores. A moradora disse ainda que já
procurou as autoridades e nada foi feito, ela acrescenta que só
não se mudou porque não tem condições. (GALVÃO, 2019).
De conseguinte, temos o quadro dos Municípios núcleos

Petrolina-PE e Juazeiro-BA. Em juazeiro-BA, há um aterro controlado
administrado pela EMPESA, onde se constatou em visita in loco que
esta instituição é do mesmo grupo da CTR Petrolina-PE, portanto
grupo privado com o domínio do mercado no Vale do São Francisco
em matéria de resíduos sólidos. Porém, vale salientar que um
aterro controlado ainda não atende as normas ambientais da
política nacional de resíduos sólidos (CETESB, 2017), e conforme
se constatou em tal unidade de Juazeiro-BA, o recebimento de
421
RCC é mínimo neste aterro, e, considerando a estrutura da cidade,

o volume com certeza gerado e as obras em andamento, pode-
se dizer e constatar que a cidade de Juazeiro-BA encontra-se na
contramão da legislação pátria sobre resíduos da construção civil.
Verifica-se tal situação pelo relato comum de disposição de
RCC nos logradouros públicos em Juazeiro-BA nos blogs da cidade,
algumas vezes pelos próprios prepostos da gestão municipal (JOSÉ,
2019).
FIGURA 2: Bairro Maria Gorete, Juazeiro-BA.
Fonte: (JOSE, 2019).
Petrolina-PE possui um aterro sanitário administrado pela

Central de Tratamento de Resíduos Sólidos Petrolina S/A, via
contrato administrativo de concessão pública, implantado na zona
rural a cerca de 25km do centro, na BR 407, recebendo resíduos
das Classes I, IIA e IIB. Neste aterro há uma usina de reciclagem de
RCC, recebendo resíduos da construção civil somente de parte das
obras licenciadas, posto a pouca fiscalização no setor.
Inobstante a boa estrutura do aterro sanitário existente,
422
a realidade urbana da cidade não está em consonância com a

política nacional de resíduos sólidos, a começar pela ausência
e não aprovação de um plano de gestão de resíduos sólidos e
inexistência do plano de gestão de resíduos da construção civil.
De mais a mais, o que se registra é que a maior parte da geração
de resíduos da construção civil em Petrolina-PE não passa em sua
maioria pele CTRp, podendo os mesmos serem encontrados até
mesmo em Bairros próximos ao Centro da cidade (BRITO, 2018).
FIGURA 3: RCC na Vila Eduardo, Centro Petrolina-Pe.
Fonte: (BRITO, 2018).
Mesma circunstância se constata no Distrito Industrial do

Município que se encontra em situação de completa degradação
ambiental por resíduos da construção civil, conforme mostra a
Figura 4:
423
FIGURA 4: Disposição de RCD no Distrito Industrial de

Petrolina-PE.

Ainda:
Figura 5: RCD no Distrito Industrial de Petrolina-PE.
424
7 ANÁLISES E DISCUSSÕES
Com relação às cidades satélites do Vale do São Francisco

e a cidade de Juazeiro-BA, pode-se observar que faz parte dessa
realidade o relatório do ITEP sobre a gestão de resíduos sólidos na
região do Submédio São Francisco:
Diante dos dados obtidos com o diagnóstico da gestão de

resíduos sólidos realizado nos municípios pernambucanos da
região do Submédio São Francisco, pode-se observar que existem
grandes desafios a serem enfrentados para se resolver de forma
eficiente a problemática dos resíduos sólidos nos municípios da
região analisada. Os principais problemas verificados consideram
desde a ineficiência dos órgãos responsáveis pela limpeza urbana
nos municípios, a baixa escolaridade e capacidade técnica dos
colaboradores, equipamentos insuficientes e/ou inadequados
para coleta dos resíduos sólidos, as dificuldades de investimentos
públicos por parte das prefeituras, a gestão inadequada e a baixa
qualidade dos serviços prestados pelas empresas particulares
contratadas, o destino final inadequado dos resíduos sólidos
na maioria dos municípios, dentre outros, definem um quadro
preocupante de acentuada degradação ambiental, sobretudo por
conta da existência de inúmeros vazadouros a céu aberto (lixões)
nas sedes e nos distritos. (ITEP, 2013, p. 428).
Em se tratando da cidade de Petrolina-PE, poder-se-ia

dizer que há um avanço da sistemática legal dos resíduos sólidos
urbanos com a existência do aterro sanitário, mas considerando
que a resolução 448/2012 estabelece que a destinação dos RCC não
deve ter a mesma do referido aterro, e ainda a inexistência de um
plano de gestão de resíduos da construção civil, pode-se dizer que
ainda tem muito a se fazer na gestão pública no Município quanto
ao espírito da lei estabelecido do Plano Diretor de Petrolina, que é
a Lei Complementar municipal nº 1875/2006 (PETROLINA, 2006), o
Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), a Política Nacional de Resíduos
Sólidos(BRASIL, 2010), e a Resolução 307 do Conama (BRASIL, 2002)
Em visitas realizadas nos canteiros de obras licenciadas
e órgãos públicos, constatou-se que não há uma política de
425
fiscalização nas obras após quanto ao volume de RCC gerados,

e das empresas contratadas para realizar a disposição na CTRp e
nessa eventual fiscalização realizar o cruzamento do pagamento
efetivo dessas transportadoras cadastradas na Agência Ambiental
do Município por meio de notas fiscais com o PGRCC e a Licença
de Operação aprovadas dessas obras, como condição de liberação
do habite-se. Não há também uma política de valorização de
cooperativismo ou associativismo de catadores para reciclagem
de resíduos por parte da Prefeitura de Petrolina.
Com relação ao contrato de concessão pública que foi
formalizado entre o Município e a Central de Tratamento de
Resíduos Sólidos Petrolina S/A, empresa privada que faz a gestão
dos resíduos sólidos urbanos a longo prazo, verifica-se que não se
prestigia o escopo das normas, atendendo mais o interesse privado
que o público de nosso ordenamento jurídico pela própria realidade
urbana do Município.
Por todo o aqui exposto, existe uma contradição entre

a previsão normativa, a competência e responsabilidade do
Município quanto a prestação de um serviço público eficiente no
que pertine a um desenvolvimento urbano sustentável. O histórico
da gestão pública centralizadora tem levado a realidade atual que
se constata, a qual se leva a um futuro indefinido sem esperança
para as futuras gerações. Por outro viés, apresentamos aqui a
necessidade de gestão compartilhada dos resíduos da construção
civil entre Governo, empresas do setor, sindicatos e sociedade civil,
como a única forma de alcançar os objetivos finalísticos de cidades
inteligentes e sustentáveis, eis que interpretando e integrando as
normas aqui apresentadas, todos os atores possuem sua cota de
responsabilidade legal na construção da cidadania ambiental.
Nesse passo, verifica-se que a gestão pública centralizada
e excludente sem participação direta do cidadão no planejamento
426
da máquina pública, tem por consequência um autoritarismo no

processo de urbanização onde o uso do solo é direcionado pelo
império do mercado privado unilateral. Porém, o Século XXI é ditado
pelo princípio da transparência, com limitação da democracia
representativa na prestação do serviço público, que não mais
atende o espírito público.
O que se deve prevalecer hodiernamente são os princípios
da governança participativa com maior efetivação popular na
gestão pública, participação direta da população na elaboração
do orçamento público dos municípios (orçamento participativo),
na organização do espaço urbano, construção de obras públicas,
habitações sociais e prestações de serviços públicos, efetividade
de conselhos gestores, e entendendo a governança como conceito
de participação popular na produção de políticas públicas. (SERRA,
2014).
Com essa sensibilidade do processo participativo, trazemos
a baila o seguinte registro:
Na verdade, a solução dos problemas não deve depender

exclusivamente de administradores que não os vivenciam. A
população conhece as demandas porque as enfrenta em seu dia
a dia, portanto, se participa da tomada de decisão, considera-
se um pouco autora do projeto, fiscalizando e cuidado de sua
implementação. (JORGE; BRUNA, 2014)
Assim sendo, ampliar as formas de democracia direta levaria a

legitimidade e eficácia das decisões, além de um governo democrático
compartilhado por diversos atores como ONG´S, sindicatos, empresas,
cooperativas e associações, conselhos gestores, e órgãos públicos para
a gestão pública municipal no que concerne aos resíduos da construção
civil, valorizando o papel do terceiro setor e do setor privado nessa
aliança de governança. O que se pretende afirmar é que sem gestão
compartilhada não há governança com princípios de democracia
direta, e não há cidadania ambiental, nem eficiência administrativa. O
Município sozinho não consegue mais resolver o problema dos RCC.
427
Necessário se faz rever as políticas urbanas Municipais da

RIDE, os Planos Diretores destes Municípios para adequar a legislação
a estes princípios de democracia direta participativa e contínua em
matéria de planejamento urbano. Necessário haver alterações das
leis orçamentárias dos Municípios, de suas leis orgânicas e adequação
Municipal à PNRS a partir do Poder Legislativo local. Deve-se investir em
educação ambiental nas escolas via Secretaria de Educação, de Saúde e
Meio Ambiente, bem como criar um canal de ouvidoria controlado pela
Prefeitura para atendimento e reclamações sobre destinações de RCC.
Quanto ao processo de reciclagem, orienta-se apoio, incentivo e
aprovação de normas para as associações e cooperativas de catadores,
com edificação de usinas de reciclagem por meio de recursos públicos
para as associação de catadores como estímulo para a reciclagem nos
Municípios da RIDE em espaços públicos, ressaltando que a Resolução
307 do Conama estabelece que os RCC não devem ser destinados em
aterros sanitários (BRASIL, 2002) .
Na pauta moderna do urbanismo o que se busca é a não geração
de resíduos, a redução e a reutilização. O que é interessante é que há
diversos estudos evidenciando a plausibilidade de implantar estruturas
de usinas de reciclagem de RCC de baixo custo para atender cidades
de pequeno porte como vemos no semiárido do Vale do São Francisco
(ÂNGULO, 2013), produzindo diversos produtos reciclados alinhados
com a logística reversa e os princípios da reciclagem, a fim de atender
a política nacional de resíduos sólidos e edificar cidades inteligentes
com cidadania ambiental.
É pois fundamental colacionar o ensinamento do Professor da
Fundação Dom Cabral (FDC):
As cidades precisam se reinventar. Essas cidades são os

motores da nova economia, gerando desenvolvimento aliado a
sustentabilidade. Mas uma cidade assim só se viabiliza pela ação
da sociedade civil organizada, apoiada por empresários e bons
gestores públicos (LEITE, 2010).
428
Em remate, apresentamos as seguintes reflexões necessárias:
A conclusão lógica que vislumbramos é que a efetiva
sustentabilidade não se constrói mediante mera propaganda,
mesma que tenha algum mérito pelo cunho informativo e
educativo em tempos de crise ambiental. As empresas, o poder
público, as ONG´s, realmente comprometidas com o meio
ambiente e a sociedade precisam abandonar de uma vez a
purpurina verde e o marketing oco utópico e por vezes enganoso.
A sustentabilidade se torna realidade quando se estabelecem elos
formais de cooperação entre o poder público, setor privado e a
sociedade civil. (PACHECO, 2011).
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federal. Diário Oficial da República Federativa do Brasil. Brasília,
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ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12305.htm >. Acesso em: 20
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LEITE, C. Construção Civil é responsável pelo consumo de 75%

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433
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ENOS ANDRE DE FARIAS

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1. Gestão Pública Municipal. 2. interdisciplinaridade

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Esse texto trata discorrer sobre o papel dos Conselhos Gestores

Palavras-chave: Gestão participativa. Gestão democrática.

1. Bacharel em Administração (UNOPAR, 2013) e Pós-graduando em Gestão Pública

Muito se discute sobre o direito do cidadão em exercer

O termo gestão participativa nos remete aos conceitos de

modelo de gestão democrática e participativa ocorrer em um ritmo

2.2 CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

A abertura e o avanço da democracia no Brasil, através de

representatividade popular no Brasil. Essa representatividade,

[...] os Conselhos Municipais são órgãos

Os conselhos municipais, em suas diversas áreas de

2.3 MODALIDADES DE CONSELHOS

A partir da experiência dos conselhos gestores, muitos

de Controle Administrativo-Financeiro e Funcional, Conselhos de

QUADRO 1 – MODALIDADES DE CONSELHOS MUNICIPAIS

Modalidade Características Exemplos

Ligados a políticas públicas mais

Sem vinculação a sistema ou

Fonte: Salles, 2014.

Conforme podemos identificar, os conselhos podem ser

2.4 COMPOSIÇÃO DOS CONSELHOS

Não há como se falar da composição dos conselhos gestores

A composição dos conselhos também está ligado à sua

Para melhor explanar o tema proposto acerca da

Gil (2002) explica que as pesquisas descritivas podem ir além

1. Levantamento e delimitação da pesquisa

Os conselhos têm um papel muito importante na consolidação

QUADRO 2- CAUSAS APONTADAS PARA FALTA DE EFETIVIDADE DOS

As causas mais comuns apresentadas estão relacionadas

Qual o peso que até mesmo os governos democráticos têm

administrativas das secretarias municipais” (SANTOS, RIBEIRO, &

As instituições públicas brasileiras, sobretudo os poderes

Azevedo, E. M. (2007). GESTÃO PÚBLICA PARTICIPATIVA: A dinâmica

Azevedo, N. L., Campos, M. M., & Lira, R. A. (2016). Por que os

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