ARRETCHE - RODDEN - Politica Distributiva Na Federacao

Poltica Distributiva na Federao: Estratgias
Eleitorais, Barganhas Legislativas e Coalizes de

Governo*
Marta Arretche
Jonathan Rodden
uitos cientistas polticos concordariam com a famosa afirmao de Harold Lasswell (1936) de que o estudo da poltica freqentemente se resume a questes de distribuio: quem ganha o que,
quando e por que. Quando o governo usa sua autoridade para taxar,
gastar e regular, quem so os principais beneficirios? Um objeto emprico promissor para a anlise da questo levantada por Lasswell
est no campo das transferncias fiscais, mais especificamente na
anlise do impacto distributivo do gasto pblico sobre unidades geogrficas.
Esse tipo de anlise particularmente relevante para o estudo do federalismo brasileiro, descrito como historicamente soldado por coalizes cuidadosamente construdas entre e com as elites regionais (Camargo, 1993), alianas estas nas quais o gasto pblico ocupa um lugar
* Este artigo uma verso modificada do trabalho Legislative Bargaining and Distributive Politics in Brazil: An Empirical Approach, apresentado no Encontro Anual da
American Political Science Association APSA, em Filadlfia, em agosto de 2003. Os
autores agradecem os comentrios de Argelina Figueiredo, Maria Hermnia Tavares de
Almeida, Fernando Limongi, David Samuels, Eduardo Marques, Celina Souza e Richard Locke. Para a produo deste artigo, agradecem ainda o apoio institucional da
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo FAPESP, sob a forma de bolsa de ps-doutoramento para Marta Arretche no Massachusetts Institute of Technology MIT e o suporte financeiro do MIT viagem de Jonathan Rodden ao Brasil.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 47, no 3, 2004, pp. 549 a 576.
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Revista Dados 2004 Vol. 47 n 3

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Marta Arretche eJonathan Rodden
central (Affonso, 1995). A percepo dominante entre os cientistas

polticos a de que as instituies polticas desenhadas a partir da
Constituio de 1988 no alteraram essas caractersticas da federao
brasileira (Almeida, 2001). A viso comum a de que elites poderosamente instaladas nos estados controlam recursos que lhes permitem
cobrar um alto preo para que quaisquer mudanas no status quo sejam realizadas.
O objetivo deste artigo trazer uma contribuio ao debate sobre
como se governa o Brasil (Palermo, 2000), testando empiricamente
hipteses da literatura sobre o funcionamento do federalismo brasileiro. O exame da distribuio regional de recursos fiscais permitir
testar hipteses sobre estratgias eleitorais e legislativas dos governantes brasileiros.
No campo das estratgias eleitorais, o artigo procura identificar os estados para os quais os lderes polticos preferencialmente destinam
recursos. Uma destas estratgias, avessa a riscos, seria a de investir
nas regies onde os lderes partidrios sabem que seu apoio j forte
(Cox e McCubbins, 1986). Uma estratgia alternativa consistiria em
eleger como distritos eleitorais preferenciais aqueles nos quais um
nmero expressivo de eleitores indecisos poderia ser conquistado
atravs de gastos localizados (Dixit e Londregan, 1996; Lindbeck e
Weibull, 1987).
Um limite dessas interpretaes seu suposto de que o partido do governo tem inteira autoridade sobre a agenda poltica. Conflitos entre
os membros de uma coalizo de governo ou entre o Executivo e o Legislativo so ignorados. Em primeiro lugar, o prprio processo oramentrio pode constranger a autonomia do Executivo, ao conferir poder de veto ou emendas a comisses, lderes partidrios ou outros
atores. Em segundo lugar, em vez de usar sua autoridade sobre o processo oramentrio para conquistar eleitores ou influenciar futuras
eleies, o partido do governo pode ter preocupaes mais imediatas,
tais como sobreviver ao voto de confiana ou aprovar uma dada legislao. Em outras palavras, quando a disciplina partidria relativamente fraca ou o governo se apia sobre uma coalizo, a necessidade
de obter votos parlamentares pode ser superior ao interesse por premiar eleitores cativos ou conquistar os indecisos.
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Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganhas...
Comparativamente, os presidentes brasileiros tm grande poder sobre o processo de elaborao e execuo do oramento. A possibilidade do uso estratgico de recursos fiscais para premiar antigos eleitores ou conquistar novos , assim, uma hiptese plausvel de ser examinada, particularmente com relao a Fernando Henrique Cardoso,
o primeiro presidente brasileiro a concorrer reeleio. Por outro
lado, os presidentes brasileiros enfrentam a tarefa de obter aprovao
legislativa em um parlamento com oito partidos efetivos, em que o
partido do presidente usualmente controla menos de 20% das cadeiras, com a dificuldade adicional de que as emendas constitucionais
tm sido um componente central na agenda dos governos, requerendo maiorias de dois teros para aprovao.
Assim, as barganhas legislativas so um segundo componente central deste artigo. A idia de que os presidentes brasileiros trocam gastos localizados por apoio legislativo no nova. Entretanto, este trabalho contraria a viso de um mercado catico de votos legislativos
em favor de uma viso de que h acordos de longo prazo e relativamente estveis entre o presidente e sua coalizo de sustentao legislativa (Figueiredo e Limongi, 1999). Apoiado nos trabalhos de Samuels (2000) e Abrucio (1998), este trabalho testa ainda o papel dos governadores de Estado nas barganhas legislativas e na poltica de distribuio de recursos fiscais.
A primeira seo revisa abordagens tericas sobre a distribuio espacial de recursos e explora implicaes empricas para o caso brasileiro, dando especial ateno s estratgias eleitorais e legislativas
dos lderes partidrios. A segunda, apresenta as hipteses de trabalho, bem como a metodologia empregada para a anlise emprica. A
terceira apresenta os resultados do trabalho.
TEORIAS DE REDISTRIBUIO APLICADAS AO BRASIL

As teorias sobre a distribuio espacial de recursos fiscais evoluram
lentamente a partir da tradio da Economia do Bem-Estar. A literatura tradicional sobre federalismo fiscal concebia o governo central
como um ditador benevolente, que opera transferncias de modo a
internalizar externalidades entre as jurisdies (Musgrave, 1959; Oates, 1972). Um outro enfoque de anlise sobre o problema da redistribuio nos Estados modernos ver o governo central no como um
ator individual benevolente, mas como uma arena pela qual prefern-
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cias so transformadas em polticas. Um exemplo clssico dessa abordagem o trabalho de Meltzer e Richard (1981), os quais afirmam que
os pobres so capazes de extrair transferncias dos ricos por meio do
processo democrtico. Uma outra abordagem da redistribuio considera que esta o resultado da deciso de indivduos ricos e altrustas que preferem ajudar os pobres (Becker, 1974; Coate, 1995). De
acordo com esta viso, seria de se esperar que, dada a elevada desigualdade na distribuio da renda entre as regies brasileiras, a distribuio de recursos fiscais operasse em favor das regies relativamente mais pobres.
Nessas teorias, contudo, a poltica e as instituies esto completamente ausentes. Nenhum observador atento da vida poltica e da poltica fiscal brasileiras concordaria com a afirmativa de que o governo
central pode ser descrito como um dspota benevolente ou um conjunto vazio atravs do qual o eleitor mdio expressa suas preferncias. Alguns formuladores de polticas podem de fato ser motivados
pelo desejo de internalizar externalidades ou mesmo por altrusticas
preocupaes com os mais pobres. Ainda assim, esse ator ser constrangido pelo contexto poltico em que est obrigado a atuar. Para viabilizar sua agenda poltica, ter de reunir maiorias legislativas, manter-se no cargo e sobreviver politicamente.
Assim, esse artigo adota a suposio de que o interesse por conquistar
cargos, permanecer no poder, controlar o executivo ou integrar coalizes legislativas majoritrias um objetivo central dos atores polticos. De acordo com esta viso, a distribuio de transferncias intergovernamentais pode ser uma ferramenta extremamente valiosa no
apenas para atingir objetivos de poltica, mas tambm para premiar
antigos e persuadir novos colaboradores, bem como construir e manter coalizes majoritrias no parlamento. Levando em conta a influncia das instituies polticas sobre o processo decisrio, este artigo assume que dois pases com idnticas estruturas de distribuio
da renda podem apresentar padres inteiramente distintos de redistribuio fiscal se as regras que estruturam os processos legislativo e
eleitoral forem diferentes.
O Processo de Distribuio de Recursos: Oramento e Fundo de
Garantia por Tempo de Servio FGTS
Para a anlise poltica da distribuio de recursos fiscais, importante identificar os principais atores e seus constrangimentos institucio-
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nais. O mais importante ator no processo oramentrio brasileiro o

presidente. Comparado com outros sistemas presidencialistas, o sistema brasileiro confere grande autoridade legislativa e oramentria
ao presidente (Figueiredo e Limongi, 1999), mas o papel dos lderes
partidrios no processo oramentrio tambm central (idem; Souza,
2003).
O processo inicia-se com a apresentao da proposta oramentria ao
Congresso, que passa ento a ser examinada pela Comisso Mista do
Oramento CMO, composta por membros do Senado e da Cmara
dos Deputados1. A composio partidria da CMO e de suas subcomisses proporcional distribuio partidria das cadeiras nas
duas Casas. Os lderes partidrios desempenham um importante papel nesse processo, devido sua autoridade para indicar os membros
de seus prprios partidos que integraro a Comisso, as subcomisses e as relatorias. O cargo mais importante o de relator geral que
sempre um parlamentar-chave na coalizo de apoio ao presidente ,
que desempenha o papel de negociar emendas ao oramento entre os
lderes partidrios e o presidente.
Os estudos sobre as polticas de distribuio de recursos governamentais no Brasil concentram-se no processo de proposio de emendas ao oramento. As emendas podem ser apresentadas por parlamentares individuais, bancadas estaduais, bancadas regionais ou comisses. A viso clssica sobre o processo de barganha legislativa no
Brasil destaca a apresentao de emendas ao oramento como uma
estratgia de parlamentares individuais para conseguir projetos para
seus distritos eleitorais (Ames, 1995). Na verdade, mudanas nas regras de proposio das emendas a partir de 1995 criaram fortes incentivos para que estas sejam apresentadas coletivamente, particularmente pelas bancadas estaduais em detrimento das estratgias individualistas (Figueiredo e Limongi, 2002; Souza, 2003)2. Alm desses
incentivos, o sucesso de um parlamentar na aprovao de emendas
individuais depende de negociaes com os lderes partidrios e os
relatores para obter aprovao nas comisses.
A apresentao de emendas apenas o incio do processo. Mesmo depois de aprovadas, o presidente tem inteira autoridade sobre sua execuo. No primeiro governo Fernando Henrique, pouco mais da metade das emendas aprovadas foi executada (Figueiredo e Limongi,
2002). O presidente tem ainda autoridade sobre o timing de liberao
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dos recursos, isto , a data em que as emendas aprovadas sero efetivamente executadas. Finalmente, embora raramente empregado, o
presidente tem poder de veto sobre as emendas aprovadas (Souza,
2003). Em suma, o processo oramentrio comea e termina sob a autoridade do presidente; os lderes partidrios tm grande controle sobre a indicao de cargos estratgicos na formulao do oramento, e
estratgias individuais de insero de emendas de carter particularista tm tido seu espao crescentemente reduzido.
O Executivo federal tambm tem grande autoridade sobre a distribuio dos emprstimos do FGTS, recurso extra-oramentrio cuja poltica de distribuio tambm ser examinada neste artigo. O processo
inicia-se com a avaliao pela Caixa Econmica Federal CEF da capacidade de endividamento de cada instituio que queira solicitar
um emprstimo. Nessa etapa, a CEF tem poder de veto sobre a aprovao do projeto. Em seguida, instncias colegiadas estaduais tm
autoridade para definir as reas prioritrias de alocao dos emprstimos dentro de cada unidade federativa, com base em um oramento
anual. Os critrios de alocao de recursos de tais instncias estaduais so definidos pelo ministrio encarregado da gesto da poltica habitacional e urbana e pelo Conselho Curador do FGTS, rgo federal
em que governos estaduais e municipais no tm representao. O
ministrio tem ainda autoridade para avaliar a qualidade tcnica do
projeto aprovado, acelerando ou retardando o processo de liberao
dos recursos. A CEF tem ainda grande autoridade sobre o timing da liberao dos recursos. Finalmente, caso a arrecadao do FGTS no se
comporte de acordo com o previsto quando da elaborao dos oramentos estaduais, a liberao de recursos aprovados pode ser postergada para o ano seguinte.
Conquistando votos para as eleies presidenciais
A descrio acima sugere que h espao na formulao e execuo do
oramento e na distribuio dos recursos do FGTS para que os presidentes brasileiros usem estes recursos para conquistar eleitores.
Duas interpretaes da literatura podem ser teis para analisar esse
fenmeno. Cox e McCubbins (1986) sugerem que governantes avessos a riscos tendero a investir nas regies das quais receberam apoio
nas eleies mais recentes. Uma explicao alternativa sustenta que
esta estratgia desperdiaria recursos valiosos em distritos eleitorais
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j cativos. Uma estratgia mais eficiente seria destinar recursos para

aqueles distritos em que os resultados das prximas eleies seriam
mais incertos, onde os eleitores estejam eventualmente divididos.
Mais explicitamente, Dixit e Londregan (1996) argumentam que o
partido que controla o governo central escolheria destinar recursos
para os distritos em que um grupo relativamente grande de eleitores
indecisos e com frgil identidade ideolgica seria mobilizado eleitoralmente por meio de gastos localizados.
O mais bvio problema para o emprego dessas teorias no caso brasileiro reside no fato de que at 1998 os presidentes no podiam concorrer reeleio. Entretanto, plausvel supor que os presidentes no poder tenham tentado favorecer a eleio dos candidatos de seus prprios partidos. Uma segunda cautela deve levar em conta que estas
teorias assumem explcita ou implicitamente regras eleitorais em que
o vencedor leva tudo. Por exemplo, nas eleies presidenciais norte-americanas, faz sentido mirar um distrito-chave, como a Flrida, para a composio do colgio eleitoral (Strmberg, 2001). No caso
do Brasil, os votos de todos os eleitores so igualmente vlidos. Nesse
caso, pode no fazer tanto sentido concentrar recursos em um estado-piv, mas favorecer o gasto em estados ou regies com maior nmero de eleitores.
A despeito dessas hesitaes, essas duas hipteses sero testadas empiricamente neste trabalho.
Conquistando votos no Parlamento
Os presidentes brasileiros enfrentam uma complexa tarefa para construir suas coalizes de sustentao parlamentar nas duas Cmaras. O
sistema partidrio brasileiro altamente fragmentado (Kinzo, 1993;
Nicolau, 1996). As coalizes eleitorais so freqentemente diferentes
das coalizes de governo. As regras eleitorais no criam incentivos
para que os parlamentares dem suporte agenda legislativa do presidente, porque seus mandatos no so mutuamente dependentes.
Os parlamentares tm fortes incentivos para conseguir que os gastos
governamentais se dirijam para as suas regies de origem.
De acordo com a literatura, a tarefa seria dificultada pela fragmentao poltica derivada do federalismo. Os governadores de estado so
importantes jogadores na construo das coalizes eleitorais. Estu-
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dos empricos sugerem que os candidatos a postos eletivos no nvel

federal dependem do apoio dos governadores, que tm um papel relevante na montagem das listas eleitorais (Samuels, 2000). Portanto,
os governadores teriam mecanismos de controle sobre a sobrevivncia eleitoral dos parlamentares particularmente no Senado , dificultando os esforos dos presidentes para construir coalizes de sustentao parlamentar (Mainwaring, 1997; Abrucio, 1998). A prpria
unidade do Executivo federal seria ameaada pela lealdade dos ministros s suas regies de origem em detrimento da lealdade agenda
legislativa do presidente (Ames, 2001).
Essas dificuldades para a construo de coalizes de governo seriam
as responsveis por diversos dos problemas brasileiros, que vo do
desequilbrio fiscal, dficit pblico, inflao (Dillinger e Webb, 1999)
estagnao econmica (Lopes, 1996), passando pela paralisia decisria (Ames, 2001). Entretanto, os presidentes brasileiros, de Sarney a
Lula, tm governado sob o presidencialismo de coalizo (Figueiredo e Limongi, 1999) e no encontraram barreiras intransponveis ao
cumprimento de sua agenda, mesmo em questes que contrariam os
interesses imediatos de governadores de Estado, a includo o grau
mais exigente de sucesso parlamentar que a aprovao de emendas
constitucionais (Arretche, 2002; Melo, 2002).
Os presidentes brasileiros tm de fato grande autoridade sobre uma
srie de programas associados a transferncias fiscais e fortes incentivos para trocar gastos federais por votos legislativos. Trata-se de saber como eles tm construdo suas coalizes de sustentao parlamentar.
Acordos aleatrios caso a caso
A interpretao que sugere que as maiorias legislativas so construdas a cada votao parlamentar considera, de um lado, um presidente
que deseja usar um conjunto limitado de recursos para comprar votos
em uma variedade de tramitaes legislativas durante seu mandato
e, de outro lado, parlamentares que desejam se reeleger distribuindo
benefcios a seus distritos eleitorais. Pode ser racional para um presidente construir diferentes coalizes majoritrias para a aprovao de
diferentes projetos de lei. Nessa situao, cada votao engendraria
um mercado de votos parlamentares e, portanto, as relaes do presidente com o parlamento pautariam-se por acordos aleatrios. Em
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face da tarefa de alocar limitados recursos a regies especficas, o presidente poderia identificar as preferncias e os pontos fracos de cada
parlamentar com relao a cada projeto de lei e mirar aqueles parlamentares cuja indiferena em relao ao resultado da votao em
questo os tornaria dispostos a serem comprados.
Se preferncias e pontos fracos variam de acordo com o assunto em
pauta, os presidentes fariam melhor uso de seus recursos construindo
as coalizes menos caras para cada projeto sob tramitao legislativa.
Para construir a coalizo menos cara neste mtodo do caso a caso, o
presidente deveria comprar o nmero mnimo de parlamentares
necessrio para obter vitria nas votaes. A compra de parlamentares em nmero superior ao necessrio aprovao da lei em questo
significaria desperdiar preciosos recursos que precisariam ser preservados para batalhas futuras.
Todos os distritos eleitorais poderiam vir a ser beneficiados caso tivessem o mesmo nmero de votos, isto , igual poder de barganha no
mercado de compra de votos parlamentares. Entretanto, as bancadas
estaduais podem ser de tamanho diferente, de acordo com as leis eleitorais que definem as regras de distribuio das cadeiras por estados.
No caso brasileiro, os estados menores so sobre-representados nas
duas Casas federais. Na estratgia de poupar limitados recursos de
uso discricionrio, o presidente buscaria os votos parlamentares que
podem ser comprados por mais baixo preo. Assim, os representantes
dos estados menores poderiam tornar-se particularmente atraentes
no mercado de votos parlamentares, dado que seus votos seriam menos caros. Se isto for verdade, poder-se-ia esperar que os estados menores, sobre-representados, acabariam por obter um valor per capita
maior na distribuio das transferncias fiscais.
Contratos de longo prazo
A estratgia de construir maiorias legislativas a cada votao parlamentar pode ter custos proibitivos, sobretudo os que envolvem reunir informao e organizar diferentes grupos parlamentares para a
compra de votos (Weingast e Marshall, 1988). Alm disto, a
no-simultaneidade das aes pode dificultar significativamente a
manuteno dos compromissos. Os recursos no podem ser liberados
no mesmo momento em que ocorrem as votaes; assim, o primeiro a
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cumprir sua parte no acordo pode temer que o segundo no venha a

honrar o compromisso assumido3.
Esses problemas engendrariam incentivos para que sejam criadas estruturas de negociao que vo alm do tratamento caso a caso. Nos
EUA, por exemplo, o sistema de comisses desempenha esse papel.
No Brasil, essa estrutura pode ser a coalizo legislativa. Ao invs de
firmar acordos aleatoriamente, o presidente pode estabelecer compromissos de longo prazo no incio de seu mandato, premiando os
membros de sua coalizo de sustentao parlamentar com um fluxo
regular de recursos.
Entretanto, essa estratgia pode apresentar problemas. Em primeiro
lugar, em uma legislatura grande, pode ser difcil para o presidente
supervisionar diretamente um grande nmero de desembolsos.
Alm disso, a construo de uma coalizo parlamentar no elimina o
problema da no-simultaneidade. Para resolver este problema, o presidente pode delegar a tarefa de distribuio de recursos aos seus ministros, oferecendo-lhes autonomia. Os ministros agiriam, assim,
como intermedirios na troca de votos por transferncias (Ames,
2001). O presidente distribui quotas de recursos entre seus ministros,
na expectativa de que estes as utilizem nas negociaes com os lderes
partidrios e parlamentares de modo a assegurar uma oferta estvel
de votos4.
Esse arranjo no seria prefervel somente para o presidente, mas tambm para os parlamentares os quais estariam, acima de tudo, garantindo recursos para seus prprios distritos. A capacidade de firmar
compromissos de longo prazo que garantam recursos para suas bases
eleitorais pode ser vista como superior a um imprevisvel mercado
aleatrio de votos no qual tais recursos no estariam garantidos. De
acordo com essa linha de interpretao, os partidos tm incentivos
para permanecer na coalizo de governo porque seus membros so
premiados com recursos polticos sobre os quais o presidente tem
grande autoridade, assim como parlamentares tm incentivos para
migrar para os partidos da coalizo, caso as regras partidrias o permitam5.
Alternativamente, ou talvez adicionalmente aos ministros e lderes
partidrios, os presidentes podem usar os governadores como intermedirios. Dado que estes jogam um importante papel na sobrevi-
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vncia eleitoral dos parlamentares, podem ter instrumentos que lhes

permitam influenciar o comportamento parlamentar, tornando-se,
assim, teis ao presidente (Samuels, 2000). O presidente pode delegar
recursos federais aos governadores de sua prpria coalizo, e estes
por sua vez distribuem esses recursos aos parlamentares cujos votos
so necessrios.
As anlises mais recentes sugerem um conflito entre a interpretao
centrada no poder dos lderes partidrios (Figueiredo e Limongi,
1999) e a viso centrada na supremacia dos governadores (Samuels,
2000). Entretanto, Carey e Reinhardt (2003) afirmam que estas no so
mutuamente exclusivas, e que de fato governadores tendem a competir com os lderes partidrios como intermedirios entre o presidente
e os parlamentares, bem como influir nas decises legislativas. Uma
contribuio do trabalho em questo consiste em testar empiricamente essas duas possibilidades.
Hipteses
Diversas teorias do federalismo fiscal prevem que as transferncias
intergovernamentais tendero no longo prazo a beneficiar os estados
mais pobres. Uma outra perspectiva sugere que os presidentes podem usar as transferncias intergovernamentais para conquistar eleitores e vencer as eleies, ou conquistar parlamentares e construir
coalizes legislativas vitoriosas. A estratgia de conquistar eleitores
pode tanto mirar regies onde o partido do presidente j muito
forte quanto regies em que o presidente no recebeu a maioria dos
votos na ltima eleio, mas que contam com um grande contingente
de eleitores.
A estratgia de conquista de votos parlamentares pode ser tanto de
firmar compromissos caso a caso ou de longo prazo. Na primeira estratgia, todas as coalizes so igualmente provveis de serem formadas. Disciplina partidria, ideologia ou vnculos regionais no so
importantes para que os acordos sejam firmados. Se esta viso estiver
correta, partidos ou coalizes no tero um impacto importante na
distribuio das transferncias, mas estados pequenos, sobre-representados nas cmaras federais tendero a receber maiores
valores per capita. Se a interpretao centrada nos compromissos de
longo prazo estiver correta, pode-se esperar que distritos controlados
pelos partidos ou pelos governadores pertencentes coalizo do pre-
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sidente recebero montantes per capita mais elevados. Neste caso, o

objetivo no seria de comprar a coalizo vitoriosa mais barata, mas de
conservar uma coalizo de governo.
Anlise Emprica
Esta seo tenta estimar a influncia das polticas eleitoral e legislativa na distribuio de transferncias intergovernamentais. Do melhor
de nosso conhecimento, este o primeiro esforo analtico nesta direo. Ames (2001) analisou as propostas de emendas ao oramento,
embora freqentemente menos da metade destas sejam executadas.
Figueiredo e Limongi (2002) e Pereira e Mueller (2002) examinaram
os itens executados do oramento de investimentos de Fernando
Henrique Cardoso e mostraram que os parlamentares da coalizo do
presidente tm maior probabilidade de ter suas emendas aprovadas e
executadas. O foco analtico desses estudos, contudo, era o processo
oramentrio e os desembolsos analisados que representam menos
que 5% do oramento total. Pensamos que examinar as transferncias
intergovernamentais efetivamente executadas uma forma mais
adequada de analisar as implicaes da poltica sobre a distribuio
espacial de recursos em uma federao.
Dado que todos os argumentos tericos acima supem uma razovel
dose de autoridade do presidente, necessrio examinar transferncias cuja natureza permita testar o uso dessa autoridade. Os efeitos
polticos que pretendemos analisar so mais discernveis com transferncias discricionrias do que automticas ou constitucionais6.
assim til distinguir as transferncias totais (incluindo as constitucionais) daquelas sobre cuja distribuio o Executivo federal tem algum
grau de discricionariedade. Assim, coletamos informaes anualizadas sobre trs tipos de fluxo de transferncias federais: emprstimos
do FGTS (de 1995 a 1998)7; transferncias voluntrias para estados e
municpios (de 1996 a 2000)8 e todas as transferncias (distinguindo
as constitucionais das no constitucionais (1991-2000)9.
Para facilitar as comparaes, os valores absolutos foram corrigidos
pela populao e deflacionados; todos os clculos foram feitos em
Reais per capita de 1995, tomando os estados como unidade de anlise10.
Diversas variveis foram criadas para avaliar a possibilidade de uso
estratgico das transferncias discricionrias pelo presidente. Para
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1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
testar a hiptese de que as transferncias foram usadas com objetivos

eleitorais, simplesmente empregamos uma varivel dummy para os
anos eleitorais e, alm disso, calculamos o nmero total de votos recebidos pelo presidente eleito em cada estado na eleio mais recente.
Caso o presidente tenha premiado o apoio recebido, deveramos encontrar maiores montantes per capita de transferncias para aqueles
estados em que este obteve maior votao. Para testar a hiptese contrria, de que a estratgia dos presidentes tenha sido de conquistar
os estados divididos, calculamos a diferena entre os dois candidatos mais votados em cada estado na ltima eleio presidencial, esperando encontrar um coeficiente negativo nas correlaes11. Em terceiro lugar, para testar a hiptese de que os estados mais favorecidos so
aqueles que contam com maior nmero de eleitores, calculamos a
participao efetiva nas eleies presidenciais mais recentes.
Para testar a hiptese de que os estados menores sobre-representados so os mais beneficiados pelas transferncias federais, foi calculado o nmero de cadeiras por milho de habitantes de cada estado, na Cmara dos Deputados e no Senado. Como estas so altamente
correlacionadas, usamos a mdia das duas Casas, em vez de coloc-las separadamente nas regresses. A mdia das duas Cmaras varia entre cerca de 1 para So Paulo e 35 para Roraima.
Para testar a hiptese de que o pertencimento ao partido da coalizo
de sustentao do presidente favorece o acesso s transferncias federais, calculamos o nmero de deputados em cada estado que pertencem coalizo de sustentao do presidente em relao ao total de cadeiras legislativas, separadamente para a Cmara dos Deputados e o
Senado. Novamente, dado que os poderes legislativos das duas Casas
so bastante semelhantes no processo legislativo, calculamos a mdia
das duas Casas. Essas medidas nos permitiram medir a importncia
de cada estado na coalizo de sustentao parlamentar do presidente.
Essas variam entre cerca de 0,001 para Gois no incio dos anos 90 e
cerca de 0,05 para Minas Gerais no primeiro governo Fernando Henrique.
possvel que os efeitos da sobre-representao e pertencimento
coalizo do presidente sejam interativos antes que aditivos. Isto , os
estados menores podem ser parceiros mais atraentes quando o presidente forma sua coalizo de governo. O valor de ter um nmero de cadeiras legislativas per capita pode ser fortalecido quando estas cadei-
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1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
ras so parte da coalizo de governo. Assim, inclumos um termo de

interao dessas duas variveis.
Para testar a hiptese de que os governadores da coalizo do presidente operam como intermedirios entre este e as bancadas parlamentares dos estados, simplesmente construmos uma varivel
dummy atribuindo valor um se o governador era membro da coalizo
de governo e valor zero no caso de no-pertencimento, bem como
uma varivel dummy separada para os governadores que pertencem
ao mesmo partido do presidente. Se essa hiptese se confirmar, os estados governados por aliados do presidente devem receber mais recursos per capita que os demais.
Finalmente, consideramos necessrio testar as proposies das teorias que prevem resultados redistributivos em direo s regies mais
pobres. Seja por motivos altrusticos, seja pelo poder eleitoral dos pobres, as transferncias so em grande parte apresentadas como tendo
entre seus objetivos a finalidade de redistribuir recursos para as regies mais necessitadas. A mais importante varivel de controle o
log do Produto Interno Bruto PIB per capita estadual. O coeficiente
deve ser negativo se o governo central empregar as transferncias
para redistribuir renda s regies mais pobres. Inclumos ainda uma
bateria de variveis demogrficas de controle, tais como pobreza,
analfabetismo, urbanizao, bem como o ndice de Desenvolvimento
Humano IDH estadual. Esses dados, entretanto, no variam significativamente ao longo do tempo; assim, foram deixados de fora dos
modelos de sries temporais cross-section. Finalmente, inclumos a
populao dos estados e uma varivel dummy para os anos de eleies
presidenciais12.
Resultados
Transferncias constitucionais e no constitucionais
A Tabela 1 apresenta os resultados para o total das transferncias:
constitucionais e no constitucionais. Nos Modelos 1 e 2, a varivel
dependente o total de transferncias per capita (incluindo as constitucionais); nos Modelos 3 e 4, esta o total de transferncias sobre as
quais h algum grau de discricionariedade do Executivo federal (isto
, total das transferncias transferncias constitucionais). Os Mode-
562

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
0,02
0,05
2,53
Populao (milhes)
Ano eleio presidencial
Constante
27
10
Nmero de anos
563

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
0,96
Nota: Coeficientes para unidades fixas e efeito anual no registrado.

Desvios padres entre parnteses.
* significativo a 10%; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%.
(2,65)
(0,04)
(0,06)
(0,17)
(0,03)
(1,11)**
27
10
(0,03)
(0,54)
(1,09)**
0,95
2,60
0,05
0,05
0,12
(0,12)
(0,04)***
r2
Nmero de estados
(1,10)**
(0,04)
(0,07)
(0,16)
-0,08
Log PIB per capita
-0,07
2,31
-0,03
-0,71
0,16
(0,04)
(1,82)***
0,01
0,57
-0,05
5,15
Cadeiras na coalizo/total cadeiras legisl. (mdia duas Casas)
(0,03)***
0,06
-0,19
Gov. na coalizo do presidente
0,18
Cadeiras por milho hab. (mdia das duas Casas)
(0,54)
(0,03)
(0,12)
(0,13)
Modelo 2
Interao
0,02
0,77
Taxa efetiva de participao
Margem de vitria eleitoral na ltima eleio
Votos para presidente na ltima eleio
0,08
-0,17
Log Var. dep.
Modelo 1
Log Total de Transferncias Per Capita
-22,26
2,08
-0,37
0,92
-0,19
17,22
0,64
6,09
0,18
-1,13
(0,12)
-1,173246
0,1726734
10
27
0,73
(6,57)
(0,46)***
(0,16)**
(0,84)
(0,16)
(9,77)**
(0,16)***
(2,41) **
-22,14
27
10
(0,12)
6,66***
(0,49)***
(0,16)*
(0,86)
(0,16)
(3,93)
(9,50)
(0,18)***
(2,55)**
(0,06)***
(0,44)***
0,74
1,984511
-0,3022837
0,9356321
-0,1440709
5,077266
4,060514
0,568814
5,686657
(0,06) *** 0,1732649
(0,44) ***
Modelo 4
Log Total de Transferncias

Discricionrias Per Capita
Modelo 3
0,17
Tabela 1
Determinantes de Transferncias Per Capita, Estados Brasileiros
1991-2000
Poltica Distributiva na Federao: Estratgias Eleitorais, Barganha...
los 1 e 3 no incluem o termo de interao, ao passo que os modelos 2 e

4 o incluem.
O primeiro grupo de variveis independentes examina as teorias rivais de conquista de eleitores em eleies presidenciais. Esses coeficientes no so significativamente diferentes de zero nos dois primeiros modelos, mas os resultados dos modelos 3 e 4 so interessantes. A diferena dos votos recebidos pelos dois candidatos mais votados tem um efeito negativo sobre as transferncias no constitucionais. Mantidas todas as mdias das variveis, cada desvio padro a menos na margem de vitria est associado a um ganho per capita de R$ 7
nas transferncias no constitucionais. O coeficiente seguinte de vitria do presidente na ltima eleio sugere que, outros valores
mantidos iguais, os estados que deram mais votos ao presidente na
eleio mais recente receberam maiores montantes de transferncias
no constitucionais per capita. Cada desvio padro a mais em votos
para o presidente est associado a um acrscimo de R$ 17 nas transferncias no constitucionais.
Do mesmo modo, estados com maiores taxas de participao eleitoral
(isto , com maior nmero absoluto de eleitores) receberam maiores
transferncias no constitucionais per capita. Entretanto, um plot residual revela que esse resultado fortemente influenciado por Tocantins. Quando este estado retirado, o coeficiente no mais significativamente distinto de zero.
O fato de que os coeficientes so significativos tanto para a margem de
vitria eleitoral quanto para a vitria do presidente requer explicaes
adicionais. Assim, testamos a influncia de outliers e examinamos a
estabilidade dos coeficientes ao longo do tempo. Descobrimos que
ambos os coeficientes so puxados pelo perodo de Fernando Henrique Cardoso, no sendo significativos at 1995. Este resultado indicaria que a motivao da reeleio plausvel somente para Fernando
Henrique explicaria a redistribuio estratgica de recursos discricionrios.
Entretanto, permanece o problema de que os resultados favorecem
ambas as teorias de favorecimento aos distritos cativos e de conquista por distritos indecisos. A insero de um termo de interao
(margem x votos para o presidente) no Modelo 4 ajuda a resolver a
questo. A interao e seus componentes so significativos conjunta-
564

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
mente. O coeficiente condicional para voto no presidente isto , estado

em que o presidente eleito foi o mais votado na ltima eleio significativo e eleva-se lentamente com a margem de vitria isto , a distncia em relao ao segundo candidato mais votado. Entretanto, o
coeficiente para margem de vitria s negativo nos estados em que o
presidente obteve menos do que um milho de votos; e mesmo nestes,
o coeficiente no estatisticamente significativo para toda a amostra.
Quando o presidente recebeu mais do que 1 milho de votos, o coeficiente condicional para margem de vitria torna-se na verdade positivo; e significativo quando o nmero de votos passa de 2 milhes13.
Assim para os estados maiores, o efeito da margem de vitria positivo; e o presidente ganhou as eleies nestes estados em 90% dos casos
(a maior margem de vitria foi a sua prpria). Tudo indica que Fernando Henrique Cardoso premiou os estados nos quais foi o vitorioso na ltima eleio.
Com relao s variveis que explicariam a estratgia dos presidentes
com relao ao parlamento, a representao per capita nas duas Casas
legislativas tem um efeito sobre a redistribuio. No Modelo 1, cada
desvio padro a mais na representao per capita de So Paulo a Tocantins representa um acrscimo de R$ 265 per capita no total das
transferncias de cada estado. Esses resultados no so puxados exclusivamente pelos estados menores o coeficiente praticamente o
mesmo se retiramos Roraima, Amap e Acre e a relao razoavelmente linear. Observe-se, entretanto, que o efeito da sobre-representao mais de trs vezes maior para as transferncias
n o c o n s t i t u c i o n a i s ( M o d e l o 3 ) . A s s i m , o e f e i t o d a s obre-representao no meramente um artefato das regras que regem
as transferncias constitucionais. Ele parece emergir do poder de barganha dos estados menores.
O coeficiente seguinte percentual de cadeiras na coalizo de governo indica, alm disso, que as barganhas no so aleatrias, negociadas caso a caso. De todas as variveis independentes testadas, o pertencimento coalizo de governo do presidente apresenta os mais
elevados ndices de correlao. Os estados com maior representao
na coalizo de sustentao legislativa do presidente recebem maiores
montantes de transferncias per capita. Cada desvio padro a mais na
representao do estado na coalizo do presidente (por exemplo, Rio
Grande do Norte passando de sete para oito cadeiras na Cmara dos
Deputados e de dois para trs senadores na coalizo de governo de-
565

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
pois de 1994) est associado a um ganho de R$ 10 per capita no total das

transferncias de cada estado. Se o presidente troca transferncias
por votos legislativos, ele parece faz-lo mais freqentemente com os
deputados e senadores de sua prpria coalizo. Testes adicionais revelaram-nos que o efeito de pertencimento coalizo sobre as transf e r n c i a s n o c o n s t i t u c i o n a i s p e r c a p i t a c r e s c e c o m a s obre-representao para toda a amostra, embora com decrescente preciso para os estados maiores. Em outras palavras, os benefcios de
pertencer coalizo de sustentao legislativa do presidente so maiores para os estados menores, sobre-representados.
O coeficiente seguinte pertencimento do governador coalizo de
governo no significativo em nenhuma estimativa. Mesmo o pertencimento do governador ao partido do presidente no obteve nenhuma correlao significativa. Esta constatao no suficiente
para rejeitar a viso de que os governadores agem como intermedirios entre o parlamento e o presidente ou de que tm um papel importante nas relaes federativas, mas todas as variveis mantidas iguais, os estados controlados por governadores que fazem parte do partido ou da coalizo de governo do presidente no recebem mais transferncias per capita do que aqueles controlados pelos partidos de oposio.
Passemos s variveis de controle. Enquanto os anos eleitorais no
tm qualquer impacto sobre as transferncias constitucionais, os Modelos 3 e 4 revelam que as transferncias no constitucionais so bem
mais elevadas nestes anos. O Modelo 4 indica que a mdia destas
transferncias salta para R$ 100 per capita em anos eleitorais14.
Examinemos agora a veracidade dos freqentes argumentos acerca
do carter redistributivo das transferncias intergovernamentais.
Neste caso, o PIB per capita estadual a varivel de controle mais importante. Observe-se que esta nem sequer se aproxima de algum nvel
de significncia em nenhum dos modelos apresentados na Tabela 1. O
total das transferncias (constitucionais + no constitucionais) no
favorece os estados mais pobres, e o coeficiente para as transferncias
no constitucionais , na verdade, positivo, isto , quanto mais pobre
o estado, menos ele recebe.
Testes adicionais revelaram-nos que, no longo prazo, crescentes nveis de riqueza esto associados a maior volume de transferncias.
566

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
Um por cento de acrscimo no PIB per capita est associado a 0,65%

de acrscimo no total de transferncias per capita e mais de 2% de
acrscimo nas transferncias no constitucionais. Entretanto, o coeficiente negativo com relao s transferncias constitucionais. Em
suma, estas de fato se destinam aos estados mais pobres; mas a distribuio de transferncias discricionrias no se pauta por critrios
de necessidade.
Transferncias voluntrias
A Tabela 2 apresenta os resultados para as transferncias voluntrias
no perodo 1996-2000 excluindo o Distrito Federal e confirmam
com maior preciso os resultados encontrados com relao s transferncias totais e no constitucionais para o perodo 1991-2000. Nossa
varivel dependente aqui se refere a desembolsos efetivamente executados de recursos com maior possibilidade de uso discricionrio,
em um perodo que cobre parte dos dois mandatos do presidente Fernando Henrique.
Tabela 2
Determinantes das Transferncias Voluntrias Per Capita
1996-2000
0,194
(0,048)***
Taxa de participao efetiva
-0,146
(0,862)
Cadeiras por milho de habitantes (mdia duas Casas)
0,063
(0,007)***
Cadeiras na coalizo/total de cadeiras leg.(mdia duas Casas)
6,285
(3,182)**
Governo na coalizo do presidente
0,035
(0,043)
Log PIB per capita
-0,254
(0,115)**
0,659
(0,282)**
Populao (milhes)
-0,095
(0,022)***
Constante
5,508
(0,472)***
R2
0,81
Nmero de estados
26
Nmero de anos
Obs.: Efeitos fixos no includos.

Distrito Federal excludo.
* significativo a 10%; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%.
567

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
Em primeiro lugar, a mdia das transferncias voluntrias aumentou

no ano eleitoral de 1998. O coeficiente para ano de eleio presidencial altamente significativo, positivo e elevado (0,659), o que indica
que essas transferncias voluntrias so de fato empregadas como
um recurso de estratgia eleitoral.
A constatao de que o presidente premiou com as transferncias voluntrias os estados que lhe deram maior apoio nas eleies de 1994 e
de 1998 confirmada. Cada desvio padro a mais em votos para o
presidente na ltima eleio est associado a um ganho de R$ 19 per
capita em transferncias voluntrias.
Passemos s estratgias parlamentares. O poder de barganha dos estados menores confirmado com relao s transferncias voluntrias. Mas os estados efetivamente favorecidos com transferncias voluntrias foram aqueles cuja representao parlamentar era estratgica na coalizo de governo do presidente. Os mais elevados ndices de
correlao de nosso estudo referem-se a esta varivel independente.
Pertencer coalizo de governo do presidente aumenta exponencialmente as chances dos parlamentares obterem recursos para seus estados ou municpios de origem. Os governadores que pertenciam coalizo do presidente, entretanto, no foram beneficiados com transferncias voluntrias. Essa varivel nem sequer se aproxima de alguma
correlao significativa.
Emprstimos do FGTS
A Tabela 3 apresenta os resultados com relao aos desembolsos do
FGTS. Este tipo de desembolso no est sujeito ao mesmo grau de discricionariedade das transferncias voluntrias, pois existe uma regulamentao para a definio dos oramentos estaduais, isto , o montante global de recursos que cada estado pode alocar em cada ano.
Uma vez estimada a arrecadao lquida anual do Fundo, calculado
o montante de recursos de que dispor cada estado com base em critrios de distribuio diretamente proporcionais populao urbana e
s carncias habitacionais e de saneamento e inversamente proporcionais capacidade de arrecadao do FGTS. Adicionalmente, a partir
de 1995, a alocao dos recursos no interior dos estados passou a ser
feita por comisses estaduais fortemente controladas pelos governadores (Arretche, 2000).
568

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
Tabela 3
Determinantes dos Desembolsos do FGTS Per Capita
1997-2000
-0,074
(0,11)
Taxa de participao efetiva
7,768
(2,39)***
Cadeiras por milho de habitantes (mdia duas Casas)
-0,076
(0,02)***
Cadeiras na coalizo/total de cadeiras leg. (mdia duas Casas)
21,295
(2,59)
Gov. na coalizo do presidente
-0,103
(0,24)
Log PIB per capita
-0,571
(0,42)
0,039
(0,56)
Populao (milhes)
0,033
(0,05)
Constante
1,623
(2,03)
0,19
R2
Nmero de estados
26
Nmero de anos
Obs.: Efeitos fixos no includos.

Distrito Federal excludo.
*significativo a 10%; ** significativo a 5%; *** significativo a 1%.
Observe-se, assim, que essas regras favorecem os governadores dentro de seus respectivos estados, mas limitam o grau de discricionariedade na distribuio de recursos entre eles, favorecendo os mais pobres e mais populosos. A nosso juzo, so estas regras que limitaram o
uso desse tipo para fins eleitorais, explicando que a varivel votos
para presidente na ltima eleio nem sequer se aproxime de algum
grau de significncia.
Similarmente, so essas regras que explicam a elevada correlao da
varivel taxa de participao efetiva bem como a correlao negativa da varivel cadeiras por milho de habitantes. Em outras palavras, as regras para definio dos oramentos estaduais do FGTS favorecem os estados maiores e penalizam os estados menores. Quanto
mais populoso o estado, mais recursos do FGTS este tende a receber.
Neste sentido, tais regras tendem a limitar o uso desses recursos como
uma estratgia de obteno de apoio eleitoral e/ou parlamentar.
Entretanto, muito interessante como confirmao dos resultados
encontrados com relao aos demais tipos de transferncias que a varivel percentual de cadeiras do estado na coalizo de sustentao
do presidente seja mais uma vez a varivel independente que apresente os mais elevados ndices de correlao. Lembremos que a distri-
569

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
buio de recursos entre os estados limitada pelas regras. Isto significa que, uma vez alocados os emprstimos no interior dos estados, a
etapa seguinte do jogo consiste na efetiva liberao dos projetos aprovados. Assim, para os parlamentares, pertencer coalizo do presidente aumenta exponencialmente as chances de que o compromisso
de liberao de recursos se torne crvel.
Mais uma vez, confirma-se a constatao de que essa uma relao
entre a representao parlamentar dos estados e o Executivo federal.
O pertencimento do governador coalizo no se aproxima de
qualquer nvel de significncia, sendo o ndice na verdade negativo.
Os governadores da oposio tinham, na verdade, mais chances de
obter a efetiva liberao desses recursos.
CONCLUSES
Esse trabalho pretendeu caracterizar e avaliar os resultados de estratgias eleitorais e legislativas sobre a distribuio espacial de recursos, em uma federao com presidente forte, sobre-representao
parlamentar nas duas Cmaras e parlamentares que tm incentivos
para obter recursos para suas bases eleitorais. Os presidentes brasileiros contam com considervel poder sobre a execuo de recursos de
transferncias e usam estes recursos para superar o desafio de preservar sua coalizo de sustentao parlamentar. Para tanto, canalizam os
recursos de que dispem para os estados que contam com maior nmero de parlamentares na coalizo. Os parlamentes, por sua vez, tm
fortes incentivos para integrar a coalizo de governo, pois da deriva
a credibilidade de que seus estados e municpios de origem recebero
recursos adicionais. Essa estratgia revela que os acordos entre os
presidentes e o parlamento tendem a ser de longo prazo, e no aleatrios, em torno de cada votao legislativa. A noo de que os parlamentares e o Executivo federal esto envolvidos em generalizada negociao por recursos, na qual este ltimo tem que construir uma maioria parlamentar para cada questo legislativa, revelou-se claramente equivocada. Alm disso, no encontramos evidncias de que o presidente favorece os governadores que pertencem ao seu partido ou
sua coalizo. Consistentemente com outros trabalhos recentes15, nossos resultados sugerem que o presidente usa seus recursos para manter uma coalizo legislativa claramente identificada.
(Recebido para publicao em maio de 2004)
(Verso definitiva em setembro de 2004)
570

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
NOTAS
1. O nmero de membros da Comisso Mista do Oramento cresceu ao longo do tempo. Em 1988, eram 60 (Pereira e Mueller, 2002). Em 1999, eram 84 (Souza, 2003).
2. Em 1995, a Resoluo n 2/95 estabeleceu um teto tanto para o nmero de emendas
individuais 20 quanto para seu valor R$ 2 milhes. Com relao s emendas coletivas, so permitidas at 5 para as comisses, 5 para as bancadas regionais e 10
para as bancadas estaduais.
3. O elevado grau de autonomia dos presidentes brasileiros com relao a se e
quando as emendas parlamentares sero executadas pode, contudo, permitir-lhes assumir compromissos simultneos.
4. Ames (2001) afirma que esta delegao de autoridade pode engendrar problemas.
Os ministros podem ter as suas prprias agendas que no so necessariamente
compatveis com a do presidente. importante, contudo, observar que o presidente no abdica de sua autoridade em favor dos ministros; a delegao pode ser retirada caso estes ltimos no desempenhem adequadamente sua tarefa.
5. possvel que estes incentivos expliquem as taxas de migrao partidria apresentadas por Melo (2000).
6. importante, contudo, observar que mesmo as frmulas empregadas para a distribuio das transferncias automticas so elas mesmas o resultado de barganhas
polticas.
7. Dados obtidos junto Caixa Econmica Federal.
8. Dados obtidos do site do Banco Federativo do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social BNDES. As transferncias voluntrias so aquelas sobre as
quais no h critrios constitucionais ou legais de partilha. Estas vm crescendo em
termos absolutos e relativos. Em 1995, envolveram R$ 5 bilhes, representando
18% do total das transferncias constitucionais. Em 2000, foram R$ 13,5 bilhes, representando 36% das transferncias constitucionais. Entretanto, parte significativa deste crescimento est associada aos desembolsos com o Sistema nico de Sade SUS, cujos critrios de partilha evoluram de modo a que no mais fossem classificados como transferncias voluntrias. Excludas as transferncias vinculadas
ao SUS, as transferncias voluntrias representaram R$ 4 bilhes e 10% das transferncias constitucionais em 2000 (Prado, 2001:36).
9. Dados obtidos da publicao oficial do Ministrio da Fazenda. Os dados publicados pelo Ministrio da Fazenda distinguem entre transferncias constitucionais e
outras transferncias, bem como transferncias de capital. possvel separar as
transferncias constitucionais, as no constitucionais (para custeio e investimento)
e o total das transferncias (constitucionais + discricionrias para custeio + discricionrias para investimento).
10. Como os dados de transferncia so desviados para a direita, utilizamos uma
transformao com logaritmo natural.
11. Esta proxy no suficientemente adequada para testar as teorias apresentadas. Seria prefervel usar informaes de survey para medir disposies ideolgicas dos
estados e calcular a intensidade das disputas, mas no dispomos desta informao.
571

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
12. Os dados incluem observaes para todos as 27 UFs. Testes de especificao de

Hausman sugerem que o estimador de aleatoriedade inapropriado. De qualquer
modo, estamos cientes de que h importantes fatores no-mensurados que variam
entre os estados; assim, todas as regresses mencionadas abaixo incluem efeitos fixos dos estados. Alm disso, estamos preocupados com variaes anuais e possveis tendncias; como uma matriz de dummys anuais conjuntamente significativa em cada modelo, estas tambm foram includas. Desvios padres corrigidos so
calculados para lidar com a heteroscadasticidade de grupo. Para lidar com a correlao na srie, modelos dinmicos incluindo a defasagem varivel dependente
esto registrados. A incluso de uma varivel dependente defasada, especialmente
na presena de efeitos fixos, pode introduzir bias. Assim, especificaes estticas
alternativas tambm foram exploradas usando a transformao de Prais-Winsten,
as quais levaram a resultados similares.
13. Relao similar pode ser estabelecida pela simples interao entre margem de vitria
e tamanho da populao.
14. O teste para anos das eleies municipais tambm apresentou resultados significativos para as transferncias no constitucionais.
15. Bevilaqua (1999) encontrou resultados similares para as negociaes das dvidas
estaduais no Brasil. Cheibub, Figueiredo e Limongi (2002) constataram que estados
com mais forte representao na coalizo legislativa do presidente recebem maiores volumes per capita de investimento no Oramento. Gibson e Calvo (2000) chegaram a concluses similares para a Argentina, assim como Rao e Singh (2000) para a
ndia.
572

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
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575

1 Reviso: 24.11.2004 2 Reviso: 14.12.2004
ABSTRACT
Distributive Policy in the Federation: Electoral Strategies, Legislative
Bargaining and Government Coalitions
This article discusses and tests different hypotheses about electoral and
legislative strategies in Brazil, which is a federation with a strong president,
over-representation in both chambers, and members of the legislative branch
who are encouraged to seek funds for their constituencies. It examines the
geographical distribution of budget and extra-budgetary funds during the
period from 1990-2000 and measures the relative importance of captive and
undecided districts, over-represented states, state governments,
congressional party coalitions and indicators of poverty. It concludes that
Brazilian presidents have considerable power over the transfer of resources
and use it to preserve their political base in congress. They channel the
resources available to them to the states with the largest number of legislators
in the governing coalition.
Key words: distributive policy; electoral strategies; legislative bargaining
RSUM
Politique de Rpartition Budgtaire dans la Fdration Brsilienne:
Stratgies lectorales, Marchandages Lgislatifs et Coalitions de
Gouvernement
Dans ce travail, on discute et vrifie des hypothses alternatives sur des
stratgies lectorales et lgislatives au Brsil une fdration prsident
fort, avec une sur-reprsentation parlementaire dans ses deux Chambres et
des parlementaires qui peuvent disposer de ressources au profit de leurs
bases lectorales. On y examine la rpartition gographique des ressources
budgtaires et extra-budgtaires pendant la priode 1990-2000 et on mesure
l'importance relative des zones lectorales sres et de celles des indcis, des
tats sur-reprsents, des gouverneurs des tats, des coalitions d'appui
parlementaire et des indicateurs de pauvret. En conclusion, on voit que les
prsidents brsiliens disposent d'un pouvoir considrable sur les ressources
transfrer et s'en servent pour rpondre au dfi de prserver leurs bases de
coalition au parlement: ils acheminent de prfrence ces ressources vers les
tats o le nombre de parlementaires favorables au gouvernement est le plus
lev.
Mots-cl: politique de rpartition budgtaire; stratgies lectorales;
marchandages lgislatifs
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nais. O mais importante ator no processo oramentrio brasileiro o

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j cativos. Uma estratgia mais eficiente seria destinar recursos para

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dos empricos sugerem que os candidatos a postos eletivos no nvel

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cumprir sua parte no acordo pode temer que o segundo no venha a

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vncia eleitoral dos parlamentares, podem ter instrumentos que lhes

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sidente recebero montantes per capita mais elevados. Neste caso, o

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testar a hiptese de que as transferncias foram usadas com objetivos

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ras so parte da coalizo de governo. Assim, inclumos um termo de

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Ano eleio presidencial

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Nota: Coeficientes para unidades fixas e efeito anual no registrado.

Log PIB per capita

Cadeiras na coalizo/total cadeiras legisl. (mdia duas Casas)

Gov. na coalizo do presidente

Cadeiras por milho hab. (mdia das duas Casas)

Taxa efetiva de participao

Margem de vitria eleitoral na ltima eleio

Votos para presidente na ltima eleio

Log Var. dep.

Log Total de Transferncias Per Capita

(0,06) *** 0,1732649

Log Total de Transferncias

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los 1 e 3 no incluem o termo de interao, ao passo que os modelos 2 e

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mente. O coeficiente condicional para voto no presidente isto , estado

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pois de 1994) est associado a um ganho de R$ 10 per capita no total das

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