PRINCPIOS PRTICOS DE ADMINISTRAO PBLICA

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Comunicao Quarta Reunio Anual do Comit de Especialistas em Administrao Pblica do Conselho Econmico e Social (Ecosoc) das Naes Unidas. Nova Iorque, 6 de abril de 2005.

A administrao pblica desempenha um papel central nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas (ODMs) porque eles s sero atingidos na medida em que os Estados nacionais nos pases em desenvolvimento contem com aparelhos de Estados dotados de capacidade suficientemente forte para promov-los. No caso dos pases mais pobres, para os quais a consecuo de tais objetivos depender do apoio de pases desenvolvidos atravs das instituies internacionais do sistema ONU, essa ajuda tambm depender da capacidade de governana de cada pas e particularmente da qualidade do instrumento mais geral de ao coletiva com que eles contam: o Estado e sua administrao pblica. Em cada pas, a capacidade do Estado depende, em primeiro lugar, de suas instituies polticas democrticas que asseguram o imprio da lei, garantem os direitos humanos, e torna legtimo o governo. Depende, em segundo lugar, da qualidade de suas polticas pblicas, em especial de suas polticas econmicas e sociais, que levam consecuo de tais objetivos em um nvel mais operacional. Depende, em terceiro lugar, da qualidade da administrao pblica, que implementa essas leis e polticas uma administrao pblica da qual, no passado, se exigia essencialmente que fosse eficaz, mas da qual hoje em dia, com o aumento dos servios sociais fornecidos pelo Estado, se exige tambm que seja eficiente. O ncleo estratgico do governo precisa contar com servios pblicos profissionais de nvel superior da mais alta qualidade, que trabalhem ao lado dos polticos eleitos na tomada de decises governamentais. Por outro lado, cada governo deve criar uma estrutura de Estado descentralizada, e fazer com que as agncias sejam responsveis mais por resultados do que por procedimentos, a fim de fornecer com eficincia os servios sociais e cientficos que caracterizam as democracias modernas. Uma importante contribuio que as Naes Unidas podem dar a seus pases membros oferecer uma definio ampla e flexvel de princpios prticos de administrao pblica que facilitem o atingimento dos Objetivos de Desenvolvimento do

Milnio. Princpios que, uma vez aplicados, aumentaro a capacidade do Estado, tornando mais eficaz o ncleo estratgico do Estado, e mais eficientes os servios sociais e cientficos. Dada, no entanto, a enorme heterogeneidade do desenvolvimento poltico e econmico dos pases membros, ser realista tentar conceber tais princpios? Acredito que a resposta sim, desde que tais princpios sigam uma abordagem de baixo para cima (bottom-up), isto , que sejam simples, quase bvios, sem serem apenas de senso comum; que sejam operacionais, oferecendo orientao prtica e ao mesmo tempo deixando os pases livres para adotarem as instituies e prticas administrativas que julgarem adequadas; e que, antes de serem aprovados, sejam submetidos a ampla discusso. O secretrio deste Comit preparou um excelente documento para servir como base de nossa discusso, Bottom-up Approaches and Methodologies to Develop Foundations and Principles of Public Administration: The Example of Criteria-Based Organizational Assessment, a partir de agora chamado Documento. Como observa em suas primeiras pginas, h alguns princpios de administrao pblica que so amplamente aceitos hoje em dia. "Tais princpios deveriam incluir transparncia e responsabilizao, participao e pluralismo, subsidiariedade, eficincia e eficcia, e eqidade e acesso a servios. No entanto, acrescenta o documento, "o desafio est em reduzir as grandes lacunas que existem entre a teoria e a prtica da administrao pblica.1 Para definir os princpios operacionais da administrao pblica, acredito que ser necessrio, de um lado, levar em considerao esses princpios gerais e, de outro, as necessidades prticas de um princpio operacional. O Documento distingue a abordagem segundo os princpios padronizados de administrao da abordagem baseada em critrios, e opta pela segunda. Os princpios padronizados enfrentam os problemas clssicos da abordagem "tamanho nico" ("one size
fits all"). As abordagens baseadas em critrios evitam esse problema definindo-se como

capazes de compartilhar um pressuposto comum: o de que as organizaes que renem os elementos chave dos critrios crticos tm capacidade de ser eficazes e de mostrar alto desempenho, mesmo se nenhuma medida especfica de desempenho for analisada.2 Concordo com essa abordagem, mas acredito que o Comit, seguindo essa linha de
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Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (2005) "Bottom-up Approaches and Methodologies to Develop Foundations and Principles of Public Administration: The Example of Criteria-Based Organizational Assessment", pg. 6. 2 Documento, pg. 20. 2

pensamento, deveria tambm levar em conta princpios que so operacionais e estruturais. Por princpios operacionais eu entendo princpios que envolvem uma linha de ao razoavelmente clara e pragmtica. Que so flexveis para admitir interpretao, mas so simples e diretos para facilitar a implementao. Acrescentando a palavra estrutural, quero dizer que os princpios exigiro, para serem aplicados, algumas mudanas estruturais na organizao do Estado mudanas que no se limitam a reformas do organograma mas envolvem o tipo de propriedade das agncias que executam servios financiados com recursos fiscais. Esses princpios operacionais e estruturais devem ser divididos em trs sees, referindo-se, respectivamente, estrutura do Estado, ao servio pblico e s prticas de administrao.3 Em relao estrutura do Estado, a questo no saber se o Estado deve ser unitrio ou federal, mas quais servios deveriam ser prestados diretamente pelo Estado, por meio de servidores pblicos estatutrios, e quais o Estado deveria terceirizar, mantendo, ao mesmo tempo, a responsabilidade sobre eles. Na moderna administrao pblica h uma ntida linha de ao. O Estado deve prestar diretamente, atravs de servidores pblicos estatutrios, apenas os servios que envolvem atividades especficas do Estado, isto , as atividades que envolvem o uso do poder do Estado, ou que controlam os recursos do Estado. As outras atividades que o Estado financia so as atividades auxiliares, como o fornecimento de refeies, a construo ou os servios de limpeza - que so terceirizadas competitivamente para empresas comerciais - e os servios sociais e cientficos, que devem ser terceirizados para agncias descentralizadas ou organizaes no governamentais da sociedade civil mas mantidos sob firme controle do ncleo estratgico do Estado, formado por polticos e altos servidores. Observe-se que, nessa reforma estrutural, nada se diz sobre o papel do Estado: se ele deve prestar este ou aquele servio gratuitamente ou no. Diz-se apenas que, a partir do momento em que isso decidido pelo parlamento, em cada Estado nacional, os servios sociais e cientficos que se beneficiam dessa deciso no devem, em princpio, ser prestados diretamente pelo Estado e seu pessoal. O pressuposto por trs disso que as agncias autnomas ou as organizaes no governamentais so geralmente mais eficientes e podem ser mais eficazmente responsabilizadas do que departamentos do

Os princpios que discuto neste documento tm como fundamento o argumento desenvolvido em Bresser-Pereira (2004) Reformas Econmicas nas Novas Democracias. 3

Estado. Um segundo pressuposto que se espera que os servidores pblicos tenham o "ethos" de servio pblico que no privilgio dos mais instrudos, mas que pode ser encontrado mais facilmente entre eles. Esse tipo de estrutura administrativa do Estado tem um impacto direto sobre o servio pblico. Em princpio, servidores pblicos no devem trabalhar para agncias a no ser as reguladoras e, naturalmente, no trabalharo em organizaes nogovernamentais. Tais organizaes tm um duplo papel: o da prestao de servios e o da responsabilidade social. Aqui, o primeiro que est sendo considerado. No entanto, como ressalta o Documento, a administrao pblica pode ser reforada "dando-se poder sociedade civil e s organizaes no governamentais para mobilizar comunidades, usar suas habilidades e capacidades para prestar servios, promover os interesses dos pobres, e manter os funcionrios pblicos responsabilizados (accountable)".4 Na medida em que os servios sociais e cientficos do Estado so terceirizados para organizaes no-governamentais, os servidores pblicos necessrios estrutura do Estado so poucos e de alto nvel. Seu papel, juntamente com os polticos eleitos ou por si mesmos, fazer cumprir e interpretar a lei, formular novas polticas e criar novas instituies, controlar e fazer bom uso dos recursos fiscais do Estado, tornar responsveis perante a administrao e a sociedade os servios sociais e cientficos fornecidos pelo Estado atravs dos vrios tipos de organizaes no-governamentais. Esses servidores pblicos constituiro um servio pblico de alto nvel e de grande prestgio. Eles devem ser contratados por meio de concursos pblicos, treinados no apenas nas matrias tcnicas necessrias mas tambm no "ethos" do servio pblico, devem ser bem pagos, seguir uma carreira flexvel e devem ser motivados por vrias formas de incentivo. Os polticos que dirigem ministrios ou secretarias trabalharo com este servio pblico de alto nvel, sendo-lhes permitido trazer consigo um nmero limitado de auxiliares originrios de fora do servio pblico. Finalmente, temos os princpios relacionados s prticas de administrao. Duas idias simples so centrais aqui. Primeiro, a de que cada departamento e cada agncia dentro do aparelho do Estado, ou financiado pelo aparelho do Estado, deve ter um plano estratgico uma definio de objetivos, sua traduo em metas, e a escolha das principais

Documento, pg. 8. Observe-se que as organizaes no governamentais tm dois papis. 4

polticas que sero adotadas para alcan-las. Segundo, a de que cada agncia deve ser responsabilizada por seus objetivos e pelo uso eficiente dos recursos para alcan-los. Como as agncias poderiam ser responsabilizadas? Considerando que as agncias devem ser descentralizadas, como vimos nos princpios relacionados estrutura do Estado, a superviso direta perde grande parte de sua importncia e a auditoria se modifica, passando da auditoria de procedimentos para a auditoria de resultados. Essencialmente, h trs formas bsicas de responsabilizao, prprias gesto pblica moderna: a administrao por resultados contratados, a competio administrada visando excelncia na prestao de servios, e os mecanismos de controle social, nos quais os conselhos de cidados e as organizaes de defesa de interesses pblicos da sociedade civil desempenham um papel importante. Permitam-me comentar cada uma dessas trs formas de responsabilizao, usando as consideraes constantes do Documento. Primeiramente, a administrao por resultados contratados. Como ressalta o documento, "quando o governo baseado no desempenho vai se firmando como norma, os sistemas de administrao por resultados passam a ser elos crticos entre recursos e resultados. Esses sistemas foram escolhidos aps exaustivas consultas com gestores governamentais, com acadmicos especializados em gesto pblica e com outros especialistas na rea".5 Em segundo lugar, a competio administrada visando excelncia. O documento salienta corretamente que cada vez mais esperado que as organizaes do setor pblico sejam capazes de competir com entidades dos setores pblico e privado em termos de custo unitrio dos servios, orientao ao cliente e eficincia na utilizao de recursos. Uma das limitaes dessa abordagem para uma administrao pblica slida que a maximizao do lucro e a eficincia na utilizao de recursos so essenciais, mas no so suficientes para promover e proteger os bens pblicos, como o meio ambiente.6 No entanto, no a essa abordagem de competir pela "maximizao do lucro e eficincia na utilizao de recursos" que estou me referindo, mas a uma competio visando excelncia, que depende essencialmente da aprovao dos cidados e de critrios de custo. Em terceiro lugar, o mecanismo de responsabilidade social. Sobre este assunto, o Documento incisivo. Considerando os princpios de descentralizao e subsidiariedade, ele apia "uma abordagem das organizaes baseadas na comunidade", em que "os cidados so diretamente engajados atravs de consultas comunidade, "citizen's charters" [declaraes
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Documento, pg. 26. 5

de direitos dos cidados aos servios pblicos] e outros mecanismos para articular interesses locais e nacionais, criar e avaliar programas locais e garantir que os funcionrios pblicos sejam responsveis".7 Uma vez que, na estrutura tradicional do Estado, os servios sociais e cientficos so diretamente prestados pelo Estado, todos os estados nacionais ainda contam com um grande nmero de servidores pblicos de nvel inferior. No processo das reformas que implementaro gradualmente os modernos princpios de administrao pblica, seus direitos devem ser respeitados. Enquanto novas organizaes sero criadas de acordo com os novos princpios, as antigas faro gradualmente a transio. De qualquer modo, importante ter em mente que a "administrao pblica pode no ser universal em sua eficcia, capacidade de resposta, qualidade ou comportamento. Circunstncias e limitaes nacionais devem ser cuidadosamente levadas em conta, assim como as vias atravs das quais o servio pblico passvel de considerar e responder s necessidades dos cidados e dos principais interessados".8 Tais consideraes deveriam ser transformadas em uma lista de princpios? Provavelmente sim, desde que mantenham a simplicidade e flexibilidade das consideraes acima. Esses princpios poderiam ser redigidos nos seguintes termos:
Princpios de Administrao Pblica

Nas democracias contemporneas, a administrao pblica uma ferramenta essencial para a boa governana e a consecuo dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). De acordo com esse pressuposto, o Comit de Administrao Pblica e Gesto para o Desenvolvimento prope ao Conselho Econmico e Social das Naes Unidas os seguintes princpios que constituem uma agenda de trabalho.

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Documento, pg. 11. Documento, pg. 9. 8 Documento, pg. 38. 6

Princpios relacionados estrutura do Estado 1. O Estado fornecer diretamente, por meio de seu servio pblico estatutrio, somente as atividades exclusivas de Estado, isto , as atividades que envolvem o uso do poder do Estado, ou que controlam os recursos do Estado. 2. Entre as outras atividades, as atividades auxiliares devem ser diferenciadas do fornecimento de servios sociais e cientficos. As primeiras devem ser competitivamente terceirizadas para empresas comerciais, e os ltimos, terceirizados para organizaes no-governamentais. Princpios relacionados ao servio pblico 3. A administrao pblica ser baseada no servio pblico profissional e de alto nvel, recrutado e promovido de acordo com o mrito e treinado de acordo com o "ethos" do interesse pblico, bem pago e motivado por diversos incentivos. 4. Os funcionrios pblicos estaro comprometidos com a efetividade da organizao do Estado e com o estado de direito na medida em que adotarem de forma contempornea os princpios clssicos da administrao pblica burocrtica; com a eficincia ou a reduo de custos e com o aumento da qualidade dos servios pblicos, na medida em que estiverem administrando servios pblicos de acordo com os princpios da moderna gesto pblica. Princpios relacionados s prticas de gesto 5. Em um mundo onde a mudana tecnolgica e social cada vez mais rpida, os servidores pblicos devem ser mais autnomos na tomada de decises e, em compensao, eles, assim como as agncias que administram ou para as quais os servios sociais e cientficos so terceirizados, devem ser mais responsveis perante a organizao do Estado e a sociedade. 6. O aumento da responsabilizao ser alcanado atravs da combinao dos mecanismos clssicos de superviso administrativa e auditoria prprios da administrao pblica burocrtica com os mais recentes mtodos de responsabilizao prprios da moderna gesto pblica: administrao por resultados, competio administrada visando excelncia, e controle social. 7. O aumento da responsabilizao ser tambm alcanado atravs da adoo de uma poltica de total transparncia, que envolve amplo uso da Internet. 7

8. O aumento da eficcia ser alcanado na medida em que as instituies jurdicas estejam bem adaptadas aos valores e sentimentos da sociedade, e os funcionrios pblicos estejam comprometidos com o "ethos" do servio pblico. 9. O aumento da eficincia estar assegurado na medida em que funcionrios pblicos mais autnomos sejam capazes de escolher os meios para alcanar os objetivos acordados, sintam-se orgulhosos dos resultados alcanados, e sejam devidamente recompensados. 10. O aumento da eficincia tambm ser alcanado pela adoo generalizada da informtica. Consideraes finais Esses princpios so adequados tanto s sociedades desenvolvidas quanto s sociedades em desenvolvimento, desde que estejam adaptados a suas necessidades e circunstncias especficas. Em sociedades pobres e duais, particularmente as africanas, a ajuda externa necessria estar aliada a um sentido de propriedade das polticas e prticas administrativas adotadas. Em todos os pases, as reformas exigidas para implementar tais objetivos sero necessariamente graduais.
Referncias

Bresser-Pereira, Luiz Carlos (2004) Democracy and Public Management Reform. Oxford: Oxford University Press. Conselho Econmico e Social das Naes Unidas (2005) "Abordagens e Metodologias Ascendentes para o Desenvolvimento de Fundamentos e Princpios de Administrao Pblica: O Exemplo da Anlise Organizacional Baseada em Critrios". Documento apresentado ao Comit de Especialistas em Administrao Pblica, Quarta sesso, Nova Iorque, 4-8 de abril de 2005 (E/C.16/2005/3).