IBP1901_12 REGULAO E INVESTIMENTO NA INDSTRIA DE DISTRIBUIO DE GAS: UMA COMPARAO ENTRE A TAXA DE RETORNO SOBRE O CAPITAL E O PRICE CAP

Glucio Jos de A. Silva1

Copyright 2012, Brazilian Petroleum, Gas and Biofuels Institute - IBP

This Technical Paper was prepared for presentation at the Rio Oi & Gas Expo and Conference 2012, held between September, 17-20, 2012, in Rio de Janeiro. This Technical Paper was selected for presentation by the Technical Committee of the event according to the information contained in the final paper submitted by the author(s). The organizers are not supposed to translate or correct the submitted papers. The material as it is presented, does not necessarily represent Brazilian Petroleum, Gas and Biofuels Institute opinion, or that of its Members or Representatives. Authors consent to the publication of this Technical Paper in the Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 Proceedings.

Resumo
A necessidade de um sistema regulador eficiente fundamental medida que o processo de transferncia de algumas atividades produtivas do Estado para a atividade privada chega prestao dos chamados servios de utilidade pblica. A atividade de regulao de preos aos consumidores finais extremamente necessria, visando restringir a precificao excessiva, bem como o domnio de mercado por parte das empresas reguladas e atuantes no mercado. Conforme a Constituio Federal de 1988 em seu artigo 25, 2, ... cabe aos Estados explorar diretamente ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado na forma da lei..., a atividade de prestao de servio de gs canalizado de competncia dos Estados da federao, cabendo ainda ao Estado, de acordo com o artigo 174 a funo de agente normativo e regulador da atividade econmica. partir desta prerrogativa constitucional , o presente estudo visa promover uma comparao das vantagens e desvantagens da utilizao dos regimes de regulao na indstria de distribuio de Gs no Brasil visa vis a percepo dos investidores interessados na aquisio de concesses para a atividade regulada, atravs da conceituao e contextualizao do processo de regulao das atividades de prestao de servio pblico no Brasil.

Abstract
The needle for an efficient regulatory system is critical as the process of transfer of some production activities of the State for private activity comes to the provision of so-called public utilities. The activity of regulation of prices to final consumers is very necessary to restrict the excessive pricing and the market dominance by the regulated companies and working in the market. According to the 1988 Constitution in its Article 25, 2, "... for the states operate directly or through concession, the local services of piped gas to the law ... ", the activity of service of piped gas is the States of the federation, being the responsibility of the State, according to the Article 174 of the function of "normative and regulating agent of economic activity." From this constitutional prerogative, this study aims to promote a comparison of advantages and disadvantages of the use of regulatory regimes in the gas distribution industry in Brazil aims vis-a-vis the perception of investors interested in acquiring licenses for the regulated activity, through conceptualization and context of the regulation process of the activities of public service in Brazil.

1. Contexto ______________________________ 1 Economista - Petrobras Petrleo Brasileiro S/A Mestrando em Cincias Econmicas - UERJ

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 partir da dcada 80 percebeu-se, vindo principalmente dos EUA e da Inglaterra, uma nova concepo para atuao do Estado na economia nacional. Esta concepo contrastava com o modelo vigente at ento, em alguns pases, dentre estes o Brasil, no qual existia a figura do chamado Estado Empresrio, onde este assumia as funes de produo e proviso de todos os bens e servios pblicos, bem como alguns semi-pblicos, porm considerados essenciais pela sociedade, como a distribuio de gs, por exemplo. A partir do momento em que se observou a falncia deste modelo, em funo principalmente da escassez de recursos pblicos para fazer frente s necessidades de investimento em setores nos quais exigido um grande volume de inverses bem como um elevado prazo de maturao para esses investimentos, percebe-se um movimento de transferncia da produo de alguns bens e a proviso de alguns servios da esfera pblica para a iniciativa privada, atravs dos movimentos de privatizao e concesso aos investidores, estes passando a serem conhecidos como concessionrios. Entretanto, o Estado no desaparece, apenas muda de figura, deixando de cumprir o papel de produtor de bens e servios e passando a assumir as responsabilidades de regulador, ou seja, de fiscal do servio, atravs da ao das agncias reguladoras.

2. Teoria da Regulao
Existem vrios elementos que so considerados pela literatura causas para que o Estado utilize o seu poder de coero de forma a limitar o processo de escolha dos agentes econmicos. Primeiramente, conforme os direitos de propriedade, deve-se entender que em uma sociedade democrtica, cuja economia seja baseada na livre iniciativa que empreender faz parte da liberdade e um exerccio do direito de cidadania. Nesta linha, o Estado deve somente intervir caso haja um situao imperativa em nome do interesse pblico da sociedade em geral. Por sua vez, a regulao previne o abuso de poder econmico em setores dos quais caractersticas tcnico-econmicas dificultam a existncia de concorrncia, seja ela efetiva, de outras empresas j estabelecidas, ou mesmo potencial, de empresas que poderiam entrar no mercado. Ento, buscando evitar que uma eventual ao de abuso de poder configure um domnio de mercado e atente contra o direito de outros, sejam esses outros consumidores, empreendedores que gostariam de prestar servio, o Estado intervm. partir deste fundamento bsico da regulao , vamos partir para uma viso econmica da regulao. 2.1. Regulao Fundamentao Microeconmica Usualmente, observamos dois tipos de causas de cunho econmico que redundam na necessidade de regulao nos termos observados aqui. A primeira causa rene elementos relacionados com a existncia de caractersticas de um mercado que funciona de maneira diversa do mercado que conhecemos da teoria microeconmica como concorrncia perfeita. Neste caso a ao estatal pode agir no sentido de elevar o bem-estar da sociedade sem a reduo do bem-estar de outros indivduos da sociedade. O principal exemplo deste tipo de situao seria o que conhecemos como monoplio natural. Esta situao caracteriza-se da seguinte forma: em um determinado mercado, para ofertar um volume dado de produo, caso tivssemos vrias empresas ofertando, a soma dos custos de produo dessas firmas seria superior ao custo total de uma hipottica firma isoladamente (monopolista) incorreria ao oferecer sozinha uma quantidade exatamente igual ao da soma de todas as firmas. Ou seja: o custo mdio associado com a produo de uma cera quantidade q deste mercado se caracteriza como monoplio natural se incorrer na equao (1):

C (q1 ) C (q2 ) C (q1 q2 )

(1)

Em que q1 e q2 representam volumes de produo. Esta funo de custo conhecida como subaditiva, sendo representada conforme a figura 1 na seguinte forma:

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012

Figura 1- Subaditividade de Custos Onde CMe representa o custo mdio; Q a quantidade produzida. Essa funo de custo representa uma situao onde o aumenta da quantidade produzida reduz o custo mdio necessrio para a produo de um bem, desde que realizado por uma nica firma presente na sociedade. Esta situao conhecida como economia de escala. A partir do momento em que a sociedade encontra-se nesta situao, prev-se que a quantidade demandada em um mercado neste funcionamento deveria ser produzida, dadas as economias de escala, para atingir o menor custo possvel, por somente uma empresa. Um segundo aspecto, seria a presena de externalidades. Neste caso, as aes de participantes no mercado afetam as aes de outros agentes, no envolvidos nas atividades iniciais.

3. Regulao na prtica
3.1. O Incio

Caso o mundo pudesse ser completamente descrito pelas hipteses de modelo de concorrncia perfeita, no haveria nenhum motivo para que o Estado utilizasse seu poder de coero no sentido de limitar o universo de escolha dos agentes da econmica. Em linha com a teoria microeconmica, o primeiro e o segundo teoremas do bem-estar garantiriam que a ao dos agentes econmicos geraria um situao em que seria impossvel elevar o bem-estar de um agente sem reduzir o bem-estar de outro, situao conhecida como timo de Pareto. Depreendemos assim que em atividades onde existam a presena de externalidades, tais como monoplio natural, existncia de economias de escala e assimetria de informaes, peculiares na indstria de distribuio de gs, imperioso a existncia da atividade de regulao de forma a maximizar o excedente para a sociedade, estimulando a competio e evitando que as firmas monopolistas usufruam de uma posio dominante de mercado auferindo lucros extraordinrios de forma perene. Nos anos 80, ocorre a mudana na concepo do papel do Estado, em escala mundial, influenciado pelas reformas nos EUA e na Inglaterra, promovidas por Margareth Tatcher. No Brasil, as agncias reguladoras comeam a ser criadas partir do final dos anos 90, em uma nova fase da economia do pas, onde havia a atuao de instituies no necessariamente governamentais, uma vez que os dirigentes poderiam ser demitidos, porm responsveis por zelar pelo interesse pblico e pela modicidade tarifria de modo que teriam de verificar o servio prestado no que tange a garantia de seu fornecimento, sua qualidade e principalmente as tarifas cobradas. Nos pases em desenvolvimento, a tarefa de regulamentar apresenta algumas dificuldades particulares ligadas a uma certa importncia de estimular os investimentos, principalmente privados vis-a-vis busca da eficincia em pases em que a infra-estrutura bsica j foi estabelecida. Assim a questo institucional de construir competncias adequadas ao setor pblico e garantir a autonomia decisria para as agncias regulatrias merece ateno especial, para que a regulao possa aumentar o bem-estar social atravs dos excedentes, ou seja, garantir benefcios aos consumidores e regras estveis para o setor privado. Este ltimo ponto em especial, de gerao de regras estveis para o setor privado, visando o desenvolvimento da sociedade como um todo, de forma particular aguda, visto que alguns setores foram desenvolvidos com uma estrutura de monoplio natural, de propriedade estatal. Isto ocorreu em funo do consenso de que esta seria a melhor forma para desenvolver tais setores no Brasil. Naquele momento, a propriedade estatal era justificada em funo da necessidade dos altos investimento que o setor privado no poderia fazer. 3

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 A operao de mais de uma empresa seria, assim, ineficiente. Ainda, algumas polticas de Estado baseavam-se em controle das tarifas pblicas, fazendo parte de rol de medidas de combate a alta inflao. Esse curso de ao inviabilizou a prestao desses servios pelo setor privado e como conseqncia, tivemos boa parte das prestadoras de servio pblico sempre nas mos do Estado ou foram estatizadas em um dado momento da histria. 3.2. A Regulao na Indstria de Distribuio de Gs Natural no Brasil A atividade distribuio de gs natural no Brasil, como j descrito, uma atividade econmica produtiva prestada por concesso. Desta forma, a regulao desta atividade deve promover o equilbrio entre o preo e a demanda de forma que o servio prestado torne-se o mais acessvel possvel, porm, sem torn-lo invivel economicamente, ou seja, que possua um nvel de retorno desejvel ao investidor, enquanto atividade econmica. No que tange aos investimentos, os agentes de mercado analisam cuidadosamente as caractersticas dos mecanismos utilizados nas atividades da regulao visando a proteo e retorno do capital investido. Dentro da teoria da regulao, observamos os mecanismos que so aplicados pelo rgo regulador de forma a atingir os objetivos no que tange a universalizao de servios, a regulamentao econmica dos monoplios naturais e propiciar condies de incremento de produtividade e eficincia econmica produtiva, emulando, ao mximo possvel, as condies de um mercado competitivo, maximizando o ganho da sociedade.

4. Instrumentos da Regulao
partir do momento que entendemos os princpios e necessidades da regulao no funcionamento do sistema econmico, vamos analisar os instrumentos que tm por objetivo influenciar duas das principais variveis observveis em um determinado mercado - preo e quantidade. Os instrumentos realizados esto inseridos nos chamados regimes de regulao, cujo conceito de que deva existir um rol de instrumentos e atividades que busque a maximizao do bem-estar da sociedade. Um dos principais critrios utilizados para a validao da eficcia do uso de cada instrumento o conceito de eficincia, que pode ser entendido em trs diferentes dimenses: a) Produtiva a ao regulatria deveria ter por base incentivar a utilizao dos recursos produtivos de forma mais eficiente possvel. Ou seja, deveria incentivar a obteno da maior quantidade de produto dada uma a quantidade de insumos. b) Alocativa: a regulao deveria assegurar que os produtos transacionados sejam produzidos pelas firmas mais eficientes e adquiridos pelos consumidores que mais os desejam. Em geral, esse conceito de eficincia alocativa est mais intimamente relacionado com a maximizao do excedente econmico, entendido como a soma dos excedentes do produtor e do consumidor. c) Dinmica: a regulao deveria tambm assegurar que a tcnica mais eficiente disponvel continue sendo utilizada ao longo do tempo. Ou seja, isto estaria relacionado com a possibilidade de realizao de investimentos e de introduo de progresso tecnolgico na economia. Outro conceito importante para a avaliao da eficcia dos instrumentos de regulao o volume de custos de transao associados com seu uso, Os agentes econmicos enfrentam custos todas as vezes que recorrem ao mercado para a realizao de suas transaes. Tais custos podem se apresentar das mais diversas formas negociao, elaborao e garantia de cumprimento das aes estipuladas na transao, etc... Neste contexto, a ao regulatria torna-se uma fonte adicional de custos de transao, na medida em que demanda das partes reguladas, bem como do agente regulador, dispndio de recursos nas trs dimenses anteriormente mostradas. Alm disso, cada instrumento possui uma estrutura de custos de transao diferente, o que acaba por introduzir comportamentos distintos por parte das firmas reguladas. Dentre os regimes, podemos citar o regime de custo por servio, tambm conhecido como taxa de retorno, regime de tarifao por preo-teto price-cap - e o regime de tarifao a custo marginal. Conforme o ttulo de nosso estudo, trataremos aqui de realizar uma comparao entre os regimes de tarifao por custo de servio e o regime de tarifao por preo-teto. Sendo assim passamos discusso dos instrumentos da regulao. 4.1. Regulao por Custo de Servio A regulao pelo chamado custo de servio ou remunerao garantida ou ainda remunerao pela taxa de retorno o regime tradicionalmente aplicado quando o servio de utilidade pblica exercido 4

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 por concesso, como no caso brasileiro. Esse tipo de mecanismo tarifrio foi fundamental para a expanso de vrios tipos de indstria no mundo, inclusive a de distribuio de gs natural, aps a Segunda Guerra Mundial. Buscando superar as condies de incerteza e assegura uma rentabilidade para os investimentos elevados. Neste sentido, no caso da atividade de distribuio do Gs Natural a regulao baseada na taxa de retorno coerente com a trajetria expansionista dessa indstria, e no estmulo explorao das economias de escala que pode ser encontrada a racionalidade do comportamento do regulador, existindo assim um consenso entre os investidores e reguladores, de uma viso acerca de onde se encontra a fonte de reduo de custos: na explorao de economia de escalas. Tal modalidade faz com que o preo cobrado pelo uso ou prestao do servio possa cobrir os custos operacionais, bem como remunerar o capital investido, mantendo desejvel a atuao na atividade. Desta forma o regulador fixa uma tarifa considerada justa de maneira que possibilite ao concessionrio a recuperao dos custos operacionais e de manuteno, administrativos, impostos e taxas e todo o imobilizado na construo da estrutura para a prestao de servio. A taxa fixada por lei. Existem argumentos que se baseiam no fato de que esse tipo de instrumento regulatrio induz a uma ineficincia econmica por no fornecerem qualquer tipo de incentivo ao aumento da produtividade, resultando pura e simplesmente em um aumento de preo. Alm disso, evoca-se, sob o ponto de vista da teoria econmica uma assimetria de informaes entre o rgo regulador e o concessionrio, de forma que este ltimo possa manipular os dados relativos a custos incorridos na atividade de forma a comprovar a necessidade de uma tarifa com o objetivo de obter lucros extraordinrios na atividade regulada. Por fim, considera-se ainda o efeito Averch-Jonhson, no qual as concessionrias teriam um comportamento no sentido de sempre considerar para o efeito de reviso de tarifas um capital maior que o necessrio, em face de possuir uma rentabilidade garantida, incorrendo num sobreinvestimento nos ativos do sistema resultando em um sobredimensionamento da infraestrutura instalada para a atividade, prejudicando a alocao de recursos na sociedade. 4.2. Regulao por Preo Teto (Price Cap) Na regulao por preo teto, tambm conhecida como price-cap, so implementadas regras que induzam a empresa regulada a atingirem nveis desejveis de prestao de servio. O preo fixado partir de um frmula, demonstrada na equao (2), para a execuo de reajustes tarifrios, onde constam um termo apara a inflao do perodo, um outro termo referente a um ganho de produtividade e um termo aleatrio no caso de choques/contingncias no previstas. dP = IPC (ndice de preos) X (fator de produtividade) + Y(contingncias)

(2)

Desta forma, em caso de diminuio real (ex-inflao) de custos em relao meta de produtividade estabelecida pelo regulador, essa poder ser apropriada pela empresa regulada, sendo assim h um incentivo reduo de custos pela prpria empresa concessionria. Temos portanto, que esse tipo de regulao surgiu para que houvesse uma melhoria no desempenho das empresas reguladas, atravs da incorporao prmios ( ou penalidades) alm daquelas empregadas na regulao por custo de srvio, por exemplo, conforme denota o fator de produtividade. A regulao tipo price-cap, embora requeira um nvel menor de informaes e fomente a reduo de custos, pode apresentar um aspecto negativo quando qualidade dos servios prestados, em funo da preocupao da concessionria com a reduo de custos. Ainda, em um cenrio de incerteza, a fixao de um parmetro de produtividade de difcil estimativa e finalmente, um vez que a estrutura de custos fundamental para o clculo da remunerao da atividade, torna-se necessria a criao de um sistema de monitoramento de tais custos o que torna o processo regulatrio mais dispendioso. A principal diferena para a regulao por custo de servio est na diferenciao ente preo e custo, isso vantajoso, pois mesmo em uma situao de assimetria de informaes a empresa regulada ter incentivos de reduzir seus custos dado que uma vez o preo no determinado pelos aumentos adicionais, a empresa regulada poder aumentar seu lucro pela reduo de custos, sem que haja uma queda nos preos, capturando assim o excedente (alm do fator X).

5. A Regulao na Distribuio de Gs Natural e o Investimento

Com a configurao de mercado no Brasil e as recentes reformas institucionais ocorridas no pas de suma importncia para o investidor ter a percepo dos riscos assumidos e possibilidades de retorno a 5

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012 partir do momento em que se adquire uma concesso para a prestao de servios de distribuio de gs natural, em funo dos contratos possurem longo durao com prazos de at 50 anos. Sob o ponto de vista do investidor, podemos traar uma comparao entre os sistemas de regulao que citamos. A regulao por custo de servio assegura a viabilidade econmica da empresa, incitando o investimento, aspecto que fundamental quando o setor necessita de uma forte expanso. J o regime de price-cap protege mais os consumidores finais, incitando a reduo de custos pelas empresas e suavizando os reajustes tarifrios. Tabela 1. Vantagens e Desvantagens dos Regimes

Mecanismo Regulatrio
Objetivo

Taxa de Retorno
Assegurar o reajuste de preos que permita o reembolso integral dos custos Assegurar a viabilidade econmica da empresa. Incitar o investimento (principalmente em fase de expanso da indstria) Tendncia m alocao de recursos (Efeito Averch Johnson) Multiplicao de reajustes. Nenhuma incitao reduo de custos.

Price-cap
Assegurar um preo teto, menos um ndice negocivel X, fixado exante. Proteo aos consumidores Incitar a reduo de custos

Vantagens

Desvantagens

Necessidade de definio de um padro mnimo de qualidade. Critrio para a reviso do parmetro X (assimetria de informao). Em caso de incerteza no ambiente econmico, dificulta-se ao estabelecimento do fator X e em consequncia do cap.

5.1. Arcabouo Institucional da Regulao no Brasil No Brasil, em relao a indstria de distribuio de gs natural, houve um pequeno esforo regulatrio. Todas as regras relativas a regulao do concessionrio esto contidas no prprio contrato de concesso. Os Estados de So Paulo e do Rio de Janeiro empreenderam um esforo adicional na atividade de regulao por criarem as agncias, respectivamente, ARSESP Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do estado de So Paulo e a AGENERSA Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro, onde h elaboraes de portarias que visam disciplinar atividades, dentre elas a de distribuio de gs natural, concedendo mais clareza ao marco regulatrio. necessrio observar que para o desenvolvimento de um mercado mais competitivo para a atividade de distribuio de gs natural haja tanto um arcabouo regulatrio sedimentado bem como mecanismos contratuais que viabilizem condies de segurana para os investidores.

Rio Oil & Gas Expo and Conference 2012

7. Concluso
Os regimes de regulao podem ser aplicados livremente de acordo com a vontade do rgo regulador, no entanto, importante verificar o comportamento dos investidores em relao aos riscos que estes percebem em um contrato longo de concesso. E isto est intimamente relacionado ao regime adotado pelo regulador. No regime de regulao por custo de servio assegurado o reajuste de preos que permita o reembolso integral dos custos. J no regime de price-cap, assegura-se um preo-teto, com um componente de produtividade. Porm sob o ponto de vista do regulador, o regime de custo de servios induz a uma m alocao de recursos, denotado pela possibilidade de sobreinvestimento e no h nenhuma incitao reduo de custos, o que gera menos excedente para a sociedade, j o regime de price-cap exige uma necessidade de definio de um padro mnimo de qualidade a ser prestado e em um cenrio de incerteza torna-se complicado a fixao de um parmetro de produtividade. partir dessas constataes faz-se mister a criao de regras que estimulem o mercado a operar eficientemente, apesar da existncia de externalidades, onde necessita-se a presena do Estado regulador, visando a maximizao do excedente e criando um ambiente onde possa coexistir a prestao segura e de qualidade da distribuio do gs bem como a atratividade do investimento nesses setores intensivos em capital e de longo prazo de maturao.

8. Referncias
BIDERMAM, C. ARVATE. P. Economia do Setor Pblico no Brasil. So Paulo: Campus, 2004 CAMACHO, FERNANDES TAVARES. Regulao da Indstria de Gs Natural no Brasil. Rio de Janeiro: Intercincia, 2005. EL HAGE, FBIO. A estrutura tarifria da energia eltrica. Rio de Janeiro: synergia: ABRADEE; Braslia: ANEEL, 2011. PINTO JNIOR, HELDER QUEIROZ [et al.]. Economia da Energia. Rio de Janeiro: Campus, 2007.