Seguridade Social: Avanos e Retrocessos a partir da Constituio de 1988 Izabel Cristina Oliveira Priscila Santos de Arajo Sabrina Faria

de Queiroz A construo do Welfare State brasileiro um processo bastante peculiar e descontnuo. Uma longa trajetria de progressos e retrocessos se processa at a materializao de alguns direitos sociais na Constituio de 1988 sob os preceitos de universalidade e gratuidade. Antes disso, o sistema de Proteo Social do Governo era marcado pelo princpio do mrito, ou seja, restrito aquelas pessoas com uma dada posio ocupacional e renda adquirida ao nvel da estrutura produtiva (trabalhadores assalariados/formais), sendo, portanto, residual ao incorporar apenas alguns grupos sociais aos esquemas de proteo social sob um padro seletivo no plano dos beneficirios, heterogneo no plano dos benefcios e fragmentado no campo da Interveno Social. Movimentos lentos de expanso do acesso aos servios bsicos de educao, sade, assistncia social, habitao e previdncia foram se processando de forma a definir sistemas nacionais pblicos e/ou estatalmente regulados nessas reas, superando a forma fragmentada e socialmente seletiva anterior, abrindo espaos para certas tendncias universalizantes, e implementao de polticas de cobertura relativamente amplas. Sendo assim, esse trabalho analisa a evoluo de alguns desses diretos sociais, no que diz respeito Seguridade Social e que conformam o Sistema de Proteo Social brasileiro, materializado na Constituio de 1988. Logo aps essa pequena introduo, o presente estudo se estrutura da seguinte forma: a primeira seo apresenta o conceito de Seguridade Social e faz uma breve apresentao do Oramento da Seguridade entre os anos 1995-2005. A seo seguinte descreve como ocorreu a construo do sistema de Previdncia Social brasileiro, as tentativas de reformas e retrocessos na implementao dos direitos conquistados com a Constituio de 1988. finalizada com uma anlise geral das contas da Previdncia, alvo de inmeros crticos de suas base de financiamento. Na terceira seo ser visto que a instituio de marcos legais onde o Estado assume a responsabilidade de promover polticas de assistncia social ocorreu somente com a constituio de 1988, apesar disso, sua construo ficou subordinada disponibilidade de recursos pblicos. Posteriormente apresentada a constituio do sistema de sade, que apesar da forte oposio poltica da vertente liberal ainda se constitui em um dos mais amplos programas de assistncia sade do mundo, guiado pelos fundamentos da universalidade e gratuidade. Por fim so feitas breves consideraes da atual proposta de Reforma Tributria que afeta

diretamente o oramento da Seguridade Social. 1 Seguridade Social O conceito de Seguridade Social diz respeito construo de um sistema de proteo social capaz de garantir condies favorveis ao processo de reproduo da fora de trabalho e, por conseqncia, do prprio capital (Teixeira, 1992). Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, instituiu-se no Brasil o sistema de seguridade social, estruturados nos moldes recomendados pela Conveno no 102/1952 da OIT, caracterizado como sistema de proteo social que a sociedade proporciona a seus membros, mediante uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais que, de outra maneira, provocariam o desaparecimento ou forte reduo dos seus rendimentos em conseqncia de enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, enfermidade profissional, emprego, invalidez, velhice e morte, bem como de assistncia mdica e de apoio famlia com filhos (Ipea, 2007). Portanto, a poltica social executada sob a gide desse conceito tem como objetivo garantir a proteo social dos indivduos e de suas respectivas famlias, quando se encontrarem em situao de risco social. A Seguridade Social garante que esses sejam socorridos diferenciadamente por um sistema de Previdncia Social de carter contributivo; por um sistema de Assistncia Social, gratuito e dirigido a populaes pobres, sem capacidade contributiva; por um Sistema nico de Sade, de carter gratuito e, finalmente, por um subsistema de seguro-desemprego, inserido na rede de competncias do Ministrio do Trabalho e Emprego (Ipea, 2007). O sistema de Seguridade Social definido no pas desde ento adotou alguns princpios que serve como guia de orientao para as polticas nas reas citadas acima: Universalidade da cobertura e atendimento; Uniformidade e equivalncia dos benefcios rurais e urbanos; Seletividade e distributividade na prestao de servios; Irredutibilidade no valor dos benefcios; Diversidade da base de financiamento estruturada em Oramento da Seguridade Social (autnomo); Eqidade na forma de participao no custeio; e Carter democrtico dos subsistemas da seguridade social (Previdncia, Sade e Assistncia).

As reas que constituem o sistema da Seguridade Social possuem independncia administrativa e financeira, mediante forte legislao infraconstitucional que sucede a promulgao da Carta, no obstante o sistema em sua origem tivesse forte apelo criao de um Ministrio da Seguridade Social, financiado por um Oramento da Seguridade Social, autnomo do Oramento Fiscal e estabelecido propositivamente pelo Conselho Nacional de Seguridade Social. Essa quase que total independncia das reas que compe a Seguridade afeta negativamente o funcionamento do sistema, uma vez que dificulta a articulao entre os trabalhos de cada uma. A regulamentao do sistema de seguridade Social se d atravs das Leis Orgnicas: Leis Orgnicas da Previdncia (Leis nos 8.212 e 8.213 de junho de 1991; de Custeio e Benefcios da Previdncia Social); Lei Orgnica da Sade (8.080 de setembro de 1990 e 8.142 de dezembro de 1980) e Lei Orgnica de Assistncia Social (8.742 de dezembro de 1993); Lei nmero 7.998 janeiro de 1990 (Seguro-desemprego). Segundo estudo do Ipea (2007), o formato do sistema brasileiro um ministrio nico, um conselho de participao definidor das prioridades alocativas e um oramento, autnomo da rea fiscal nunca se estabeleceu realmente. Apenas o oramento da Seguridade Social se estabelece, financiando os direitos sociais dos diferentes subsistemas. Entretanto, este subsiste sob permanente ataque daqueles que vislumbram a completa supresso dessa pequena autonomia, inteno esta agora abertamente declarada na proposta de Reforma Tributria, a PEC 233/08. 1.1 Avaliao das Contas Devido as conquistas da Constituio de 1988, o oramento da Seguridade Social ser, se permanecerem sem grandes mudanas, sempre superavitrio. Tabela 1 Receitas de seguridade social como % do PIB: 1995/2005

Tabela 2 Despesas da seguridade social (em % PIB) 1995-2005

Pode-se concluir pela anlise das tabelas acima que o conjunto de receitas e despesas evoluiu igualmente de 9,5% do PIB no ano de 1995 para 12,5% do PIB no final de 2005. As despesas insusceptveis a corte, que representa basicamente o Regime Geral da Previdncia Social e o Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos (A e D na tabela), representava 88,5% das despesas desse oramento em 1995 e 86,7% em 2005. (Ipea 2007) De acordo com as tabelas acima, os gastos com todos os demais programas de Seguridade Social (B) apresentaram variao menos significativa: eram de 1,06% do PIB em 1995 para 1,13% do PIB em 2005. Os gastos com programas voluntrios de transferncia de renda (C), que praticamente inexistiam em 1995, correspondiam a 2,6% do PIB em 2005. O crescimento das despesas da seguridade social no perodo 1995-2005, da ordem de 72% em termos reais, com incremento mdio anual de 5,6%, puxado em grande medida pelos pagamentos de benefcios do INSS (o PIB cresce 24,4% no perodo), suscita em alguns crticos o temor de um certo descontrole fiscal. Contudo, no perodo analisado, o aumento da despesa suprido por dois movimentos incidentes sobre as bases arrecadatrias do sistema melhoria de eficincia da arrecadao (como contribuio de empregados e empregadores) e elevao de alquotas (como por exemplo, CPMF e Cofins). (Ipea, 2008) Para o futuro, a trajetria das despesas em seguridade social pode continuar a crescer em termos reais nesse patamar da ltima dcada, desde que a economia venha a crescer no patamar de 4% a 5% a.a., mantidas as atuais fontes de financiamento. Entretanto, uma das fontes j foi extinta, a CPMF, comprometendo parte do oramento.

Como se percebe, no h tendncia endgena de descontrole ou exploso fiscal neste Oramento, a no ser que ocorra permanncia e/ou aprofundamento da estagnao econmico e/ou continuem os cortes estruturais nas suas fontes. 2 Previdncia Social A Previdncia Social no Brasil consiste num conjunto de polticas sociais que objetivam amparar o cidado e sua famlia em situaes como a velhice, doena ou desemprego. Ou seja, uma poltica que tem por objetivo repor a renda dos indivduos nas situaes em que eles perdem, temporria ou permanentemente, sua capacidade de trabalho. Os benefcios so, portanto, destinados aos segurados e aos seus dependentes. No pas, desde seu surgimento, a Previdncia Social foi regida unicamente pelo princpio bismarckiano (define um vnculo contributivo estrito para se ter acesso aos benefcios). De acordo com este princpio, s quem contribui financeiramente tem direito cobertura dos riscos sociais mencionados anteriormente. Contudo, desde a promulgao da Constituio de 1988 se introduziu o conceito de Seguridade Social que abarca as reas de Sade, Assistncia Social e Previdncia Social reestruturando o sistema e institucionalizando uma srie de princpios orientadores para essas polticas de proteo social. A Constituio Federal de 1988 tornou-se, portanto, um marco na construo da cidadania no Brasil, uma vez que proporcionou um resgate da democracia e dos direitos polticos e uma transformao na perspectiva de acesso aos direitos sociais (VAZ, 2008). Ento, instituram-se os princpios de universalidade da cobertura e atendimento, uniformidade e equivalncia dos benefcios rurais e urbanos, irredutibilidade no valor dos benefcios, diversidade da base de financiamento e carter democrtico dos subsistemas da Seguridade Social. Criou-se, assim, uma nova categoria de segurado, que regido pelo princpio beveridgeano (princpio pelo qual o indivduo no precisa necessariamente contribuir financeiramente para se ter direito ao benefcio), o segurado especial. O segurado especial o trabalhador rural que vive sob o regime de economia familiar, isto , que produz fora do regime assalariado. A Constituio de 1988 criou, tambm, o piso previdencirio no valor de um salrio mnimo. Assim, o estabelecimento de um benefcio mnimo e de regras diferenciadas de acesso (no relacionadas exclusivamente contribuio financeira) so as caractersticas bsicas do princpio de universalidade.

2.1 Estruturao da Previdncia O sistema previdencirio brasileiro est estruturado em trs pilares: A previdncia bsica, coberta pelo Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e administrada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Este pilar atende obrigatoriamente aos empregados do setor privado (regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas CLT), de empresas estatais, trabalhadores rurais do Regime de Economia Familiar, assim como os por conta-prpria e contribuintes avulsos. Esse o principal pilar da Previdncia Social. Outro pilar o dos regimes de previdncia para servidores pblicos civis e militares em nveis federal, estadual e municipal. Com exceo da previdncia para os militares, esses so regimes que seguem os princpios gerais do Regime Jurdico nico, norma que disciplina as atividades dos servidores pblicos. Esse pilar compulsrio e de responsabilidade do Estado por meio de diversos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS). O terceiro pilar composto pela Previdncia Complementar, que voluntria e tem por objetivo conceder benefcios opcionais complementares aos segurados da previdncia dos empregados do setor privado. O pblico-alvo de uma minoria da populao que possui rendimentos elevados e querem complementar sua aposentadoria, j que a maioria dos trabalhadores tem direito aos benefcios da Previdncia bsica, cujo teto de remunerao situa-se ao redor de nove salrios mnimos. Este trabalho se concentrar na anlise do Regime Geral da Previdncia Social, uma vez que considerado o principal pilar do sistema previdencirio, alm de ser a categoria de maior despesa no Oramento da Seguridade Social. 2.2 Regime Geral da Previdncia Social A Previdncia Social brasileira atende aos trabalhadores que contribuem financeiramente no formato clssico e a um grupo especial que no necessariamente contribui financeiramente. Assim, existe, no mbito do Regime Geral da Previdncia Social diversas categorias de segurados, onde h regras e alquotas de contribuio diferenciadas para cada categoria. Essas diferentes categorias de segurados classificam aqueles que tm acesso Previdncia e orientam o dimensionamento da proporo de quem e quem no segurado da Previdncia Social na Populao Economicamente Ativa (PEA). A incluso dos segurados especiais melhorou a cobertura previdenciria e a qualidade desta ao se atender o princpio de universalidade da Seguridade Social.

O nvel de cobertura previdenciria est estreitamente ligado dinmica de crescimento econmico do pas e estrutura do mercado de trabalho. Em perodos de baixo crescimento, aumentam o desemprego e a quantidade de trabalhadores inseridos informalmente no mercado de trabalho. Ou seja, reduz tambm a quantidade de contribuintes e, assim, a formalidade em termos previdencirios. Com isto, ao longo dos anos 1990, observou-se uma reduo na quantidade de contribuintes do sistema previdencirio brasileiro. S a partir de 2004, quando houve certo reaquecimento da economia, que a quantidade de trabalhadores segurados voltou a crescer, principalmente a categoria de segurado contribuinte (IPEA, 2008). Percebe-se esse fenmeno pelos dados da tabela abaixo: Tabela 3 Evoluo da participao de segurados e no-segurados da previdncia na PEA Situao de proteo social Segurados contribuintes Segurados especiais Protegidos (contribuintes e segurados especiais) No-segurados
199 5 46,3 12,9 59,3 40,7 199 6 46,7 12,1 58,8 41,2 199 8 45,7 11,9 57,5 42,5 199 9 44,5 11,2 55,7 44,3 200 1 43,3 11,5 54,8 45,2 200 2 45,0 9,5 54,6 45,4 200 3 44,5 9,7 54,2 45,8 200 4 45,2 9,5 54,7 45,3 200 5 46,4 9,0 55,4 44,6 200 6 47,0 8,8 55,8 44,2

Fonte: Ipea, 2008, a partir de dados das Pnads Elaboro: disoc/Ipea

Segundo Delgado (2008), a situao atual (final de 2006) um momento favorvel ao ciclo de filiao, em comparao com o passado, contudo, h ainda um longo caminho para se chegar cobertura integral (ou algo prximo disto). O autor ainda ressalta que cerca de 15 milhes de pessoas (entre 2001 e 2006) realizaram menos de doze contribuies anuais previdncia, que no so contabilizados nesses ndices: A grandeza e crescimento recente desses segurados parciais sintoma de demanda crescente junto ao sistema (DELGADO, 2008, p. 178). 2.3 Avaliao das Contas do RGPPS Segundo o Boletim de Polticas Sociais (Ipea 2008), a avaliao das contas do RGPS nos ltimos anos vem desmontando os argumentos dos defensores da urgncia de reformas na previdncia para fazer frente aos elevados custos que, segundo eles, esse sistema acarreta. Isso porque a ala mais conservadora no previa em suas anlises mudanas nas receitas e nas despesas da previdncia, ou seja, considerava que o comportamento destas entre o final da

dcada passada e o incio da atual se preservaria. Em contrapartida disso, tem-se percebido a uma alterao na evoluo das variveis-chave das receitas e das despesas, quais sejam: crescimento da massa de contribuintes bastante superiores ao incremento dos benefcios, aumento real das remuneraes, regulamentao do aumento do salrio mnimo pela inflao e crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) per capita. A evoluo do nmero de contribuintes e do valor de remuneraes vem se mostrando bastante positiva, com taxas anuais de crescimento, entre 2003 e 2006, de 5,4% e 8,6%, respectivamente, conforme tabela abaixo. Tal desempenho est intimamente relacionado melhoria nos indicadores do mercado de trabalho, com o crescimento do emprego formal, a recuperao da massa salarial e a diminuio na taxa de desemprego. Tabela 4 Evoluo de contribuintes e do valor das remuneraes (2003-2006)
Contribuintes Valor das Remuneraes Variao (%) (R$ milhes de dez. de 2006) 324.895 7,05 6,14 2,60 360.545 389.693 416.607 10,97 7,53 7,46 Variao (%)

Ano 200 3 200 4 200 5 200 6

Total 39.85 0 42.08 4 45.03 5 46.67 7

Variao (%)

Mdia Mensal 28.593

5,61 7,01 3,65

30.609 32.487 33.333

Fontes: <http://creme.dataprev.gov.br/infologo2005/inicio.htm> e <http://www.previdencia.gov.br/aeps2006/15_01_20_01.asp>, in Ipea (2008).

Estudo realizado pelo Ipea (2008) mostra que vive-se um ciclo de formalizao do emprego no pas. As possveis causas desse processo de formalizao so vrias. Podem-se considerar os resultados das medidas de incluso previdencirias tomadas como o Plano Simplificado de Previdncia Social, o Simples Nacional e, ainda, a permisso de desconto do Imposto de Renda da contribuio do empregador domstico. As previses do MPS apontam para um crescimento mensal do nmero de contribuintes individuais, facultativos e domsticos, da ordem de 100 mil, o que significa um incremento de aproximadamente 3% no total de contribuintes (Ipea 2008). Esses nmeros refletem na necessidade de financiamento da previdncia. Observa-se na tabela abaixo que, nos perodos de setembro a agosto de 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007, a taxa de variao entre perodos passou, no caso das receitas correntes, de 9,7% para 12,6% e, no caso dos pagamentos dos benefcios previdencirios, de 9,4% para 8,7%. A

arrecadao lquida cresceu 11,35% entre os dois ltimos perodos considerados, frente a uma variao dos pagamentos de 8,2%. A conseqncia disso uma queda na taxa de crescimento da necessidade de financiamento, de 9,8% no binio 2005/2006 para 1,4% no binio 2006/2007. Tabela 5 Recebimentos e pagamentos do INSS (2005-2007) (Valores em R$ 1.000 de agosto de 2007 deflator: INPC)

Vale ressaltar ainda a diminuio de quase 20% com as despesas com custeio ao longo de 2007, melhora semelhante que se observa no montante de benefcios devolvidos. Pode-se atribuir a isso os avanos na gesto do INSS. A anlise dos dados do RGPS no perodo janeiro-setembro de 2007 mostra que a hiptese da urgncia de mudanas na previdncia social no se sustenta, dado que o comportamento das contas aponta para a estabilidade ou queda na necessidade de financiamento do sistema. Isso se deve, de um lado, melhora significativa nos indicadores do mercado de trabalho, decorrente, em grande medida, do melhor desempenho da economia e, de outro, das medidas visando incluso previdenciria, como o Super Simples e o Plano Simplificado de Previdncia Social, entre outros. Portanto, fica claro que a sustentabilidade fiscal da previdncia se deve ao comportamento da economia e s pode ser alcanada com polticas que ampliem o leque das fontes de financiamento, entre as quais se inscreve a ampliao da massa de contribuintes.

2.4 As tentativas de Contra-Reforma As desfiguraes ocorridas no Oramento da Seguridade Social impactaram nas possibilidades de financiamento da previdncia. Em 1990, o Executivo editou a Medida Provisria n. 225/90, desvinculando os benefcios previdencirios e o salrio mnimo. Esse poder vetou integralmente o projeto de Lei nmero 47/90, que havia sido aprovado em agosto de 1990 pelo Congresso, que regulamentava o Plano de Benefcios, Custeio e Organizao da Previdncia Social. Posteriormente, em dezembro de 1990 o Congresso derrubou esse veto. Entretanto, o Governo optou por represar a concesso desses benefcios e, somente a partir de uma sentena do supremo Tribunal Federal que, em 1993, o governo Itamar Franco inicia o pagamento dos direitos aos segurados. A Reforma da Previdncia realizada em 1998 enterrou parcialmente o legado da Constituio de 1988 devido uma srie de medidas. Entre elas est a substituio da comprovao do tempo de servio pelo tempo de contribuio, eliminao da aposentadoria proporcional, desvinculao do benefcio previdencirio do salrio mnimo para benefcios acima do piso, alm do rebaixamento do teto nominal dos benefcios (Fagnani, 2008). Entre 2003 e 2008 houve outras tentativas de contra reforma. Em 2005 ganhou foras a proposta do dficit nominal zero, um programa de ajuste fiscal que seria executado num perodo de dez anos. O problema residia no fato de que esse programa tentaria conter parte dos gastos da rea social atravs da desvinculao das fontes de financiamento da Seguridade Social: A proposta era que a DRU passasse de 20 para 40%. Entretanto, devido divergncias interna ao governo, o programa foi arquivado. Outra medida que visa desvincular fundos da Seguridade e, assim, da Previdncia Social a proposta de Reforma Tributria PEC 233/2008. Devido atualidade e importncia do tema, essa medida ser estudada com mais detalhes ao final do trabalho. 3 Polticas de Assistncia Social no Brasil ps 1988: cidadania e pobreza No Brasil, a instituio de marcos legais onde o Estado assume a responsabilidade de promover polticas de assistncia social ocorre somente com a constituio de 1988. At a dcada de 1930 a assistncia social ficou restrita a iniciativas da esfera privada, predominando fundamentalmente obras de origem catlica e de caridade, atravs de asilos orfanatos, sanatrios e dispensrios, tendo como pblico alvo crianas, idosos, invlidos e doentes. Vale ressaltar que essas iniciativas muitas vezes contavam com a colaborao financeira de esferas

pblicas. Entretanto esses subsdios s organizaes filantrpicas passaram a ser regulamentadas somente no final dos anos 1930, por meio do Conselho Nacional de Servio Social (CNSS). Vale ressaltar que, no mbito das polticas de assistncia social, o Estado antes da constituio de 1988 atuou no mbito dos benefcios monetrios, porm limitados apenas a idosos com idade acima de 69 anos e pessoas com invalidez que tivessem sem condies de garantir sua sobrevivncia e que tivessem no mnimo doze anos de contribuio na previdncia social. Neste contexto, a constituio de 1988, apresentada com efetivas inovaes na rea da assistncia social. Um dos seus principais avanos foi a transformao de um conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva e, em especial, afirmando a assistncia social como responsabilidade de Estado e direito do cidado, inserindo-a no mbito da Seguridade Social. As mudanas na construo das polticas de assistncia social ocorreram com a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas, Lei no 8.742), em 1993, que teve incio seu processo de reorganizao. Segundo o Ipea (2007), dando incio a uma efetiva poltica pblica de assistncia social, a Loas reps o debate sobre os servios e aes que deveriam ser prestados por este campo da interveno social. Segundo a Carta Constitucional, cabe assistncia social atender a quem dela necessitar, tendo como objetivo: a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; o amparo s crianas e aos adolescentes carentes; a promoo da integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia; a promoo de sua integrao vida comunitria o pagamento de benefcio a idosos e pessoas com deficincia que no tenham meios de prover a prpria manuteno. A Loas, alm de propor um avano na definio de servios, programas e projetos que, alm dos benefcios, deveriam compor o conjunto de intervenes a cargo da assistncia, ela associa esta poltica garantia de mnimos sociais e de necessidades bsicas. A Loas, por sua vez, sugere, que esta poltica, de natureza no contributiva, prov mnimos sociais, realizada por meio de um conjunto integrado de iniciativa pblica e privada, para garantir o atendimento das necessidades bsicas. Assim, a partir da Loas, as aes do Estado de assistncia social dividiram-se entre benefcios, servios de ao continuada e programas. Seus servios e programas destinam-se populao em situao de vulnerabilidade social, decorrente da pobreza, privao ou fragilidade de vnculos relacionais e de pertencimento social (discriminaes raciais, etrias, de gnero e por deficincia, entre outras), visa prestar atendimento populao em situao de violao de direitos ou de risco, incluindo a oferta de abrigos, moradias provisrias e

outras modalidades de acolhimento, ampliando as garantias em torno do acesso da populao a servios.1 Vale ressaltar que at ento, o padro de acumulao, pautado pela ascenso das polticas neoliberais, fragilizou a aspirao das polticas de Estado que objetivavam a incluso social e a promoo dos direitos de cidadania. A construo das polticas de assistncia social aps a constituio de 1988 ficou subordinada disponibilidade de recursos pblicos e, dada a primazia da poltica macroeconmica de estabilizao, deixaram de ser prioridades dentro das polticas de Estado. Destarte, desde o momento em que os compromissos do neoliberalismo de estabelecimento de um desenvolvimento social includente perderam sustentao em decorrncia dos resultados sociais ocorridos, a poltica social voltou a ganhar importncia e passou a ter uma dimenso econmico-social, impondo uma ampliao do escopo das discusses de desenvolvimento econmico. Neste contexto, Luciana Jaccoud (2008) no trabalho Entre a pobreza e a cidadania: a poltica pblica de assistncia social ps-1988 afirma que pesar das polticas de transferncia de renda e de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), no serem oficialmente reconhecidas como parte da assistncia social, e ser operada por uma gesto prpria e independente, pode ser considerada parte integrante daquela poltica. Segundo a autora, isso ocorre porque, de um lado as polticas de transferncia de renda, um benefcio no contributivo, que opera dentro da segurana de renda e tem como objetivo a cobertura universal no grupo de beneficirios, alargando a proteo social2. 4 A Construo do Sistema nico de Sade Antes da Promulgao da Constituio de 1988 a sade no estava regulamentada como um direito social, e o atendimento mdico era quase que exclusivamente oferecido por
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Assim, os benefcios no-contributivos da Lei Orgnica Assistncia Social (Loas), o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) para idosos e pessoas com deficincia ampliaram a proteo social brasileira (Castro e Cardoso Jr, 2005). Contudo, essa cobertura ainda no se encontra universalizada. H uma parte expressiva da populao que, apesar de sujeita a riscos ou em condies de vulnerabilidade social, no contribuinte da Previdncia Social e tambm no est dentro da faixa de renda que permitiria acesso ao BPC. Assim, essa populao pressiona a demanda por benefcios sociais e engrossar o nmero de famlias em situao de pobreza nos casos de inatividade provocadas por desemprego, invalidez e velhice. Nesse sentido, necessrio avanar na universalizao da cobertura de toda a populao inativa por meio de programas de garantia de renda, articulando uma poltica de incluso previdenciria s estratgias de cunho assistencial. 2 Segundo o trabalho realizado pelo IPEA (2007), Polticas Sociais: acompanhamento e Anlise, possvel observar o efeito positivo dos programas de transferncia de renda, unificados pelo Programa Bolsa Famlia (PBF), no combate indigncia e pobreza e na queda da desigualdade de renda. A consolidao desse programa como poltica pblica e direito do cidado depende, contudo, de seu reconhecimento como direito social vinculado condio de insuficincia de renda. Esse seria um passo importante para efetivar a garantia de proteo social a ser dada pelo Estado brasileiro a todos os seus cidados que estejam ou venham a estar em situao de extrema pobreza, permitindo ainda que o PBF passasse a integrar de forma permanente a poltica de seguridade social.

instituies privadas. A previdncia social atravs do Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) prestava atendimento mdico aos seus contribuintes. O INAMPS dispunha de estabelecimentos prprios, mas a maior parte do atendimento era realizado pela iniciativa privada. Este instituto realizava apenas atendimento emergencial aos no segurados que na maioria dos casos ficava a merc das sociedades beneficentes ou mesmo da caridade alheia. Sob esse pano de fundo de precariedade das condies sanitrias das cidades e populao e em meio a um regime autoritrio, em fins da dcada de 1970, floresce, no Brasil, o Movimento Sanitrio. Inicia-se a Reforma Sanitria, por meio da qual foram construdas alianas polticas em torno da formulao de um projeto que, embora setorial, se erigiu sob o anseio da construo de uma nova sociedade democrtica fundada no primado dos direitos e no desenvolvimento de uma conscincia crtica buscando o resgate da sade como um bem pblico, portanto, de carter gratuito e universal. Os anseios desse movimento formalizaram-se no documento A Questo Democrtica da Sade apresentado no I Simpsio de Poltica de Sade na Cmara Federal em 1979. Ele propunha a criao do Sistema nico de Sade (SUS), sob a responsabilidade e comando do Ministrio da Sade. Na 8 Conferncia Nacional de Sade, foi unificado o projeto de construo de um SUS, universal, participativo e descentralizado, e com o acordo de todos os progressistas foi aprovado na Assemblia Nacional Constituinte (ANC). A partir de ento, incluiu-se no texto constitucional os princpios universais, diretrizes assecuratrias do direito e de formas de organizao democrtica do sistema de sade, inaugurando um novo modelo de proteo baseado no direito social. Nesse novo modelo rompe-se tambm com a forma anterior de financiamento que se constitua de contribuies de empregado e empregador. Com esse sistema, as aes e servios pblicos integram uma rede regionalizada e hierarquizada sendo estabelecidas receitas de uso exclusivo compostas por recursos da Federao, Estados e Municpios (Marques & Mendes, 2008), que compem o oramento da Seguridade Social. Formalmente est estabelecido na Constituio de 1988, atravs dos Artigo 196, a sade como um direito de todos e dever do Estado garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem a reduo dos riscos de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio.

4.1 Contra-Reformas Desde sua materializao, o SUS vem sendo alvo de constantes reaes e ataques conservadores, colocando em risco sua estrutura de financiamento. Em 1990 houve a tentativa de veto presidencial a 25 itens da Lei Orgnica da Sade, centrando-se a maior parte nos dispositivos de financiamento. Nessa fase, tais iniciativas de corte de recursos do SUS refletiam o incio da implementao de polticas de cunho neoliberal pelo ento presidente Collor, tal ataque ao SUS foi temporariamente paralisado pelo processo de impeachment. Logo em seguida, o vice-presidente Itamar Franco assume em meio a esse contexto poltico conturbado enfrentando uma drstica crise financeira da sade. Com o aumento das despesas da Previdncia Social, aliado s restries fiscais, os recursos ordinrios da contribuio dos empregados e empregadores sobre a folha de salrios, tradicionalmente utilizados para compor o financiamento da rea, deixaram de ser repassados ao Ministrio da Sade que recorre a emprstimos do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador). Tais recursos funcionavam como uma sada de emergncia em situaes de instabilidade econmica, mas a contrapartida de tais emprstimos, ou seja, o pagamento das parcelas acrescidas de juros onerava o oramento da sade nos anos subseqentes (Ipea, 2007). Nesse momento crtico foi elaborada uma Proposta de Emenda Constituio n 169 (PEC 169) que estabelecia vinculao de recursos para a sade. Tais propostas foram discutidas no Congresso Nacional, mas somente mais tarde foi aprovada a Emenda Constitucional (EC 29), estabelecendo que a Unio deveria alocar, para o primeiro ano, no mnimo 5% a mais do que foi empenhado no oramento do ano anterior, e, nos anos seguintes, o valor acrescentado no ano anterior deveria ser corrigido pela variao do PIB nominal. Para as outras esfera do governo a EC 29 estabeleceu que no primeiro ano deveriam ser direcionados pelo menos 7% de suas receitas com impostos para a rea da sade, percentual que deveria aumentar anualmente at atingir, no mnimo para os estados, 12% em 2004, e, para os municpios, 15%. Em 1994, quando Fernando Henrique Cardoso (FHC) ocupa o cargo de ministro proposta a instituio do Fundo Social de Emergncia (FSE) aliado a estratgia de estabilizao econmica que buscava conciliar os objetivos macroeconmicos com as metas de reformas sociais, buscando melhorar eficincia das polticas sociais. Esse FSE foi institudo na tentativa de aliviar o alto grau de vinculaes das receitas das polticas sociais, objetivando conter despesas e permitir maior flexibilidade operacional no Oramento Federal, ou seja, seria um ensaio inicial de desconstruo do aparato social que protege os cidados para conferir maior liberdade de ao poltica fiscal e financeira. Tal fundo foi aprovado,

para durar apenas dois anos (1994 e 1995), contudo seu prazo de vigncia foi estendido e ele foi renomeado para FEF (Fundo de Estabilizao Fiscal) que vigoraria entre 1996 e 1999 com o mesmo objetivo de desvincular recursos. Tal estratgia foi mantida para 2000 e 2002, no segundo mandato de FHC que teve na busca de estabilizao macroeconmica e na tentativa de desvincular receitas as metas principais do seu governo. No segundo mandato de FHC, tambm emerge a crise externa do Balano de Pagamentos, diante da qual a poltica econmica brasileira se volta para a promoo de um profundo ajuste fiscal monitorado pelo FMI (Fundo Monetrio Internacional). Graas EC 29 que protege os gastos com sade constitucionalmente, este setor foi preservado dos cortes oramentrios. Quando se inicia o mandato do presidente Lula um inesperado acanhamento no campo das polticas sociais se faz sentir no pas, dado que se manteve a estratgia de manuteno de gerao de supervits fiscais. Ainda em 2008, o financiamento da sade permanece sem resoluo. Est em aprovao, porm sem nenhum interesse da rea econmica, um projeto similar ao PLP 01/20033 (que deveria ter sido implementado no incio do governo Lula), o PLP 306/2008 que busca elevar os recursos da sade, de R$ 48,5 bilhes previstos no Oramento de 2008, para R$ 60 bilhes, e R$ 94 bilhes em 2011. Infelizmente, de acordo com Marques & Mendes (2008) o oramento previsto para 2008 foi adiado para entrar em vigor apenas em 2011. Os defensores de tal projeto, ou seja, da manuteno de um sistema de sade com acesso universal e gratuito continuam exigindo a aprovao do PLP 306/2008 e aguardando uma recuperao de um sistema que h mais de uma dcada est sob ameaa de uma poltica econmica ortodoxa. 4.2 Resultados sumrios dos Programas de Sade Como resultado desses amplos programas de sade observa-se que em 2007, 95% dos municpios atendiam 110 milhes de pessoas por agentes comunitrios, sendo que deste total de pessoas, 87 milhes foram atendidas por 27 mil equipes do Programa de Sade da Famlia (PSF); 2,8 bilhes de procedimentos ambulatoriais foram feitos; 619 milhes de consultas
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Dentre os itens do projeto de regulamentao, destacam-se dois: a modificao da base de clculo da vinculao dos recursos da Unio, passando do valor apurado do ano anterior corrigido pela variao do PIB nominal para 10%, no mnimo, da sua Receita Corrente Bruta. Em 2007, isso corresponderia a um aumento de R$ 20 bilhes na despesa executada pelo MS (R$ 45.8 bilhes). Esperava-se que, com a aprovao da regulamentao da EC 29, os gastos com aes e servios de sade passassem da atual faixa, de US$ 150/200 per capita, para a de US$ 250/300, ainda assim insuficientes para a viabilizao do SUS; e o PLP 01/2003, que trata da definio das despesas que seriam consideradas como aes e servios de sade e daquelas que no se enquadram nesse conceito. A forma de onerar o SUS vem se agravando a partir de outros setores dos governos federal e estadual, custa da incluso nos Fundos de Sade de gastos como: Bolsa-Famlia, pela Unio, e saneamento, alimentao, planos privados de servidores, pagamento de inativos e outros, pelos Estados (Marques & Mendes, 2008).

mdicas; 11,5 milhes de internaes; 306 milhes de exames ambulatoriais; 2,5 milhes de partos; 28 milhes de aes de vigilncia sanitria; 150 milhes de vacinas; 15 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de sees de radio-quimioterapia e o controle mais avanado da AIDS no terceiro mundo, com cobertura de 184 mil pessoas, de acordo com Santos (2008) e Carvalho (2008a) apud Marques & Mendes (2008). Em conseqncia desses esforos, ocorreu a queda da mortalidade geral, de 6,3 para 5,6 por mil habitantes, entre 1980 e 2002, a queda da mortalidade infantil (de 45,3 para 25,1 por mil nascidos vivos) entre 1990 e 2002, mudana no perfil da mortalidade por causas (reduz-se a mortalidade decorrente de doenas causadas por condies precria de abastecimento de gua, tratamento de esgoto e lixo), e a reduo da mortalidade infantil em proporo direta com o aumento da atuao da PSF. 5 O que muda na Seguridade com a Reforma Tributria PEC 233/08 Encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 233/2008, conhecida como a proposta de reforma tributria. A proposta traz graves conseqncias ao financiamento das polticas sociais no Brasil, j que altera de forma substancial a vinculao das fontes de financiamento exclusivas das polticas da seguridade social, educao e trabalho. Segundo Delgado (2008), o texto da proposta de reforma declara objetivos explcitos de simplificao, eficincia e desonerao tributria e assume forte poder de controle sobre o poder de tributar dos Estados em nome da eliminao da chamada guerra fiscal. Chama ateno que a agenda no inclui o debate com as entidades representativas da sociedade civil, organizaes populares, movimentos sociais e sindicatos de trabalhadores, e, por outro lado, inclui uma ativa agenda de reunies com os setores que representam o empresariado nacional, alm de encontros com os governadores e prefeitos. Vale ressaltar que o debate sobre a reforma tributria deveria ser pautado no caminho da justia fiscal e social, priorizando a redistribuio da renda, retomando os princpios da eqidade, da progressividade e da capacidade contributiva. No entanto, as tributaes da renda e do patrimnio nunca ocuparam lugar de destaque nos projetos de "reformas tributrias" aps a Constituio de 1988. A Reforma Tributria elimina quase por completo o conceito constitucional do Oramento da Seguridade Social e omite as necessidades de financiamento dos vrios sistemas e programas que o integram. O resultado da proposta, caso seja implementada, eleva a grande insegurana jurdica para os titulares de direitos nesse sistema.

Segundo Delgado (2008), as propostas da reforma da Seguridade Social afetam a estrutura de financiamento das polticas sociais, particularmente, os recursos vinculados ao custeio da seguridade social, educao e trabalho. Assim, segundo Salvador (2008) a idia de oramento de seguridade social diversificado em fontes de financiamentos retroagir a situao anterior a da CF. Com isso, haver perda da exclusividade de recursos para a seguridade social, que poder ficar fragilizada em seu financiamento, dependendo de uma partilha do IVA-F (? O que ?) e da arrecadao das contribuies previdencirias. Consideraes Finais Os Artigos 194 e 195 da CF concedem prioridade, vinculando alguns recursos exante para garantir direitos sociais em determinadas situaes de risco ou atendimento de servios bsicos relacionados a direitos e explicitamente assumidos no sistema de Seguridade Social. Os frutos dessas regras so o principal legado distributivo da Constituio de 1988, contribuindo decisivamente para melhoria do bem estar social dos grupos vulnerveis da sociedade, sendo provavelmente o seu lado crtico a amplitude da cobertura atingida, que longe est ainda de ser universal (Delgado, 2008). No entanto, a chamada Constituio cidad, desde sua formao, na Assemblia Nacional Constituinte, sofreu oposies pela ala poltica conservadora, quanto implantao dos direitos da Seguridade Social. Segundo Fagnani (2008), a Pec 233/2008 uma nova tentativa de desconstruo dos direitos conquistada com a Constituio de 1988. . Referncias bibliogrficas DELGADO, G. (2008) Reforma Tributria e suas Implicaes para os Direitos Sociais. Disponvel em: http://outrapolitica.wordpress.com/2008/06/22. Acesso em: 01 de novembro de 2008. DRAIBE, Snia M. O Welfare-State no Brasil. Rio de Janeiro, 1989 (mimeo). FAGNANI, Eduardo. Direitos Sociais no Fio da Navalha. In 20 Anos da Constituio Cidad: Avaliao e Desafios da Seguridade Social. Braslia: ANFIP, 2008. IPEA Boletim de Polticas Sociais. In IPEA Acompanhamento e Anlise da Poltica Social, n. 15. Braslia, 2008. IPEA Seguridade Social Ps-Constituio de 1988. In IPEA Acompanhamento e Anlise da Poltica Social, n. 13. Braslia, 2007.

JACCOUD, Luciana. Entre a Pobreza e a Cidadania: A Poltica Pblica de Assistncia Social no Ps-1988. In 20 Anos da Constituio Cidad: Avaliao e Desafios da Seguridade Social. Braslia: ANFIP, 2008. MARQUES, R.M. & MENDES, A. O Sistema nico de Sade e o Processo de Democratizao da Sociedade Brasileira. In 20 Anos da Constituio Cidad: Avaliao e Desafios da Seguridade Social. Braslia: ANFIP, 2008. TEIXEIRA, Alosio. O Conceito de Seguridade e a Constituio Brasileira de 1988. In Previdncia em Dados. Rio de Janeiro. v 7(1), jan/mar 1992.