O processo ou procedimento administrativo

69. rgos legislativos e processo ou procedimento I A lei resulta necessariamente de um processo ou procedimento; resulta de uma sucesso de actos de vara estrutura e relativamente autnomos encadeados para um fim; corresponde ao momento conclusivo desse processo ou procedimento. II H um processo legislativo no mbito da AR, com uma pluralidade de formas; processos legislativos no mbito das 2 Assembleias regionais, muito semelhantes ao processo legislativo parlamentar; e o processo dos decretos-leis do governo, este com caractersticas algo diferentes por causa da estrutura peculiar do rgo (dominado pela unidade poltica decorrente do princpio da solidariedade ministerial do art. 189 CRP). III O procedimento legislativo governamental tem sido regulado pelo regimento do conselho de ministros. No regimento do XVII governo, previam-se 5 fases: elaborao de projectos; consultas; circulao de ministros; apreciao preliminar em reunio dos secretrios de Estado; apreciao e aprovao pelo Conselho de Ministros. 70. A regulamentao do processo legislativo parlamentar I As normas ordenadoras do processo ou procedimento legislativo parlamentar constam da constituio (art. 167 e ss) do regimento (art. 118 e ss) e de algumas leis ordinrias avulsas. J nos referimos ao regimento como lei interna com determinada eficcia que no toma a forma de lei, nem a de resoluo. ele que dispe sobre as suas alteraes, as quais tm de ser aprovadas por maioria absoluta dos deputados presentes (art. 288/4). Alm das normas jurdicas escritas h ou pode haver normas consuetudinrias de maior ou menor importncia, e o terreno tem-se revelado sempre dos mais propcios implantao de praxes e convenes. II O regimento distingue entre processo legislativo comum e processos legislativos especiais (aprovao dos estatutos das regies autnomas, autorizao e ratificao da declarao de estado de stio ou de estado de emergncia, autorizao para declarar a guerra e para fazer a paz, autorizaes legislativas) a que acrescem os processos das leis do plano e do oramento (art. 215 e ss). Regra bsica a aplicao do procedimento legislativo comum. III A preterio das normas constitucionais sobre procedimento legislativo determina inconstitucionalidade com as inerentes consequncias (art. 277 e ss). A preterio das normas regimentais equivale to s aos j referidos vcios interna corporis acta. A constituio no estende ao regimento a garantia da constitucionalidade, nem cria nenhum regime especfico.

71. As fases do procedimento I Assumindo o processo ou procedimento legislativo, por natureza, uma dimenso temporal, os actos em que se desdobra ho-de situar-se uns em relao aos outros em diversos momentos; e torna-se adequado e conveniente agrupar os actos mas prximos e afins em fases relativamente homogneas, identificadas por funes especficas. Cada fase tem de ser entendida tambm como um procedimento a se, com as duas prprias subfases. E tanto a unidade de cada fase quanto a unidade global do procedimento deriva das regras jurdicas a partir das quais se consagram as vontades dos vrios intervenientes e se alcana a lei como norma ou conjunto de normas. O procedimento tende a esse acto final e complexivo, mas a validade dos actos correspondentes a cada fase condio de validade do acto final. Um dos mais consagrados consiste no grau de eficincia das diversas fases perante a lei como acto final total, enunciando-se ento uma fase de iniciativa ou de instaurao do procedimento, uma fase constitutiva ou perfectiva e uma fase integrativa de eficcia. Como h quem formule 5 fases (iniciativa, instrutria, constitutiva, de controlo e de integrao de eficcia). Segundo Jorge Miranda existem 4 fases (a da iniciativa, a da apreciao ou consulta, a da deliberao ou da discusso e votao e a da promulgao e do controlo). Quanto publicao, ela situa-se j fora do processo; diz respeito norma em si, desprendida do acto legislativo. III A promulgao representa uma condio de eficcia e que verdadeira inexistncia jurdica apenas a que se d por falta de aprovao parlamentar. A CRP de 76 declara juridicamente inexistente a lei sem promulgao. IV O processo legislativo parlamentar est sujeito s vicissitudes provocadas pelo desencadear de um processo de referendo. A resposta positiva ou negativa do eleitorado pergunta ou s perguntas submetidas a referendo determina a obrigao de aprovar ou de no aprovar o correspondente acto legislativo (na primeira hiptese o processo ter de ser retomado; na segunda ter de ser encerrado). 72. Iniciativa legislativa e competncia legislativa I Iniciativa legislativa significa propor a lei, competncia decretar a lei. Sem a iniciativa no pode haver deliberao, mas a iniciativa s por si no muda a ordem jurdica, nem se projecta nas relaes e situaes da vida. Sem a iniciativa no pode exercer-se a competncia, mas competncia legislativa vem a ser o poder de deliberar sobre o texto em que aquela se traduz, aprovando-o ou rejeitando-o. Sem a iniciativa no se desencadeia o procedimento, mas fazer a lei obra do parlamento como um todo, como rgo do Estado. Na generalidade dos casos a iniciativa tem a mesma natureza da competncia (a natureza de poder funcional). Os deputados e outros sujeitos agem ao servio do interesse pblico.

III a tendncia actual para uma separao cada vez mais ntida entre rgo com competncia legislativa e rgo e sujeitos de iniciativa. IV A prtica revela um nmero maior de iniciativas provenientes do executivo do que dos membros do parlamento. Precisamente porque a lei se reveste de contedo ou de implicaes de ordem poltica e porque presidente ou governo para cumprir os seus objectivos de programa carecem de leis que lhes sejam adequadas, o trabalho legislativo parlamentar propende a sofrer, em todos os pases, o seu influxo constante e predominante. Em pocas de governo minoritrio ou sem base parlamentar observase o aumento das leis de iniciativa dos deputados, ao passo que com governos maioritrios, sobretudo de um s partido, se regista o seu declnio em favor do papel dirigente das propostas governamentais. 73. Iniciativa legislativa e impulso legiferante I A iniciativa, sendo em si um acto poltico, situa-se j no interior do procedimento legislativo (representa o seu primeiro passo, regulado em pormenor na Constituio e no Regimento). O impulso legislativo est, pode estar ou deve estar na gnese do processo, mas queda-se exterior a ele; e por maior significado constitucional ou poltico, que possua, postula o subsequente exerccio do poder de iniciativa para se tornar eficaz. II O impulso legislativo ou factor determinante, estimulante ou condicionante da deciso de legislar e, da abertura do procedimento legislativo decorre, umas vezes, directa ou indirectamente, de uma norma jurdica, a qual torna essa deciso necessria ou obrigatria. Outras vezes situa-se todo na dinmica poltica e social, tudo dependendo ento das relaes entre os rgos do poder e entre as foras polticas e sociais. margem dessas categorias, podem considerar-se os impulsos difusos correspondentes aos grupos de presso, s associaes, opinio pblica, comunicao social, s comunidades religiosas enquanto influenciam, de qualquer forma, com mais ou menos intensidade, a produo legislativa. H ainda quem fale em impulsos contra-legiferantes ou impulsos legiferantes negativos como impulsos, oposies, presses para que no se elabore determinado diploma, e que devem ser distinguidos dos limites de constitucionalidade e de legalidade a que esto sujeitos os actos legislativos. O impulso legiferante pode considerar-se uma componente ou uma faceta da occasio legis, mas esta traduz uma realidade mais ampla, em que entram todas as circunstncias sociais, polticas, econmicas e culturais no s do momentp da iniciativa mas tambm do da aprovao da lei. III O impulso legiferante determina ou acompanhado de trabalhos preparatrios, de estudos legislativos de carcter estritamente jurdico ou tcnico, feitos nas instncias parlamentares ou governamentais ou encomendados a outras entidades pblicas ou privadas.

IV Mais prxima da iniciativa legislativa a interveno do PR nos processos parlamentares tendentes autorizao da declarao do estado de stio ou do estado de emergncia e da declarao de guerra ou de feitura da paz. 74. Tipos, formas e limites da iniciativa legislativa I A iniciativa da lei pertence aos deputados (a qualquer deputado ou a vrios deputados) aos grupos parlamentares, ao governo, s assembleias legislativas regionais e aos grupos de cidados eleitores (art. 167 CRP). A iniciativa legislativa dos cidados ou iniciativa popular est regulamentada na Lei n 17/2003, 4 de Junho. Requer um mnimo de 35.000 cidados, que podem incluir cidados recenseados no estrangeiro quando a iniciativa tenha por objecto matrias que lhes digam especificamente respeito. A iniciativa popular distingue-se da petio por desencadear necessariamente um procedimento, obrigando o rgo competente a tomar uma deciso de fundo, e no simplesmente a tomar conhecimento de uma questo para eventual deciso. Distingue-se do veto popular por implicar uma faculdade de impulso: na iniciativa popular uma parte do povo pretende levar os seus representantes a estatuir sobre uma lei antes tomada, com vista sua no entrada em vigor ou revogao resolutiva. II A iniciativa dos deputados e dos grupos parlamentares iniciativa interna e traduzse em projectos de lei. A do governo e a das assembleias legislativas regionais como iniciativa externa, com base numa relao inter-orgnica e que toma a forma de propostas de lei. A iniciativa dos deputados pode ser individual ou colectiva. Se o poder em si, individual, ele pode ser exercido colectivamente; e o limite de 20 deputados subscritores de um projecto de lei obedece a uma preocupao de garantia da liberdade de deliberao, embora a existncia de iniciativa dos grupos parlamentares. III Podem os governos de gesto exercer iniciativa legislativa? A iniciativa legislativa deve considerar-se um dos actos relativamente proibidos a esses governos e que eles s podem praticar em caso de necessidade, urgncia e com fundamentao expressa de uma e outra. IV Projecto e proposta de lei significam iniciativa originria ou de abertura do processo legislativo: com qualquer projecto ou proposta de lei desencadeia-se um processo legislativo, com vista a uma modificao de ordem legislativa. H tambm iniciativa superveniente que se traduz em propostas de alterao (propostas de emenda, substituio, aditamento ou eliminao) textos apresentados pelas comisses parlamentares, sem prejuzo dos projectos e das propostas de lei a que se referem quando no retiradas. No um contedo mais ou menos extenso que distingue projectos e propostas de lei de propostas de alterao e de textos de substituio. O que os distingue o carcter primrios dos projectos e propostas, definidor do objecto

do processo legislativo e o carcter secundrio das propostas de alterao e dos textos de lei. At votao na especialidade podem ser apresentadas propostas de alterao. V A iniciativa de lei dos deputados, dos grupos parlamentares e do governo, assim como a dos cidados, uma iniciativa genrica. Pode versar sobre quaisquer matrias, salvo as reservas e os limites que a CRP estabelea. A iniciativa de leis das assembleias legislativas regionais uma iniciativa especfica. Somente pode versar sobre matrias concernentes s respectivas regies autnomas (arts. 167/1, 226/1 e 4, 227/1 al. e) e f)), sobre finanas regionais (art. 164 al. f) e 229/3) e sobre guas territoriais, zona econmica exclusiva e fundos marinhos contguos, tendo em conta o direito de participao das regies na definio da correspondente poltica (art. 227/1 al. s). Nunca sobre lei de mbito nacional. VI Em princpio, a iniciativa legislativa concorrencial; projectos e propostas de lei podem versar sobre as mesmas matrias. Mas existem situaes de iniciativa reservada a certos rgos, embora atingido apenas a iniciativa originria (situaes em que a iniciativa originria tem de vir do governo ou das assembleias legislativas regionais, ainda que os deputados e os grupos parlamentares possam apresentar propostas de alterao). A iniciativa especfica uma iniciativa reservada. So as assembleias legislativas regionais que elaboram as propostas de estatutos das regies autnomas ou de alteraes aos estatutos bem como das leis eleitorais relativas a essas mesmas assembleias. S no ser reservada a iniciativa concernente s guas territoriais, zona econmica exclusiva e aos fundos marinhos contguos. reservada ao governo a iniciativa das leis das grandes opes dos planos de desenvolvimento econmico e social, do oramento, de autorizao de emprstimos e outras operaes de crdito (arts. 161 al. g/h, 91/1 e 106/2) e ao governo e s assembleias legislativas regionais a iniciativa de leis de autorizao legislativa. Quer os estatutos quer as leis eleitorais regionais, quer as leis das grandes opes dos planos, do oramento e de autorizao de emprstimos integram a reserva absoluta de competncia da AR e a reserva de iniciativa legislativa ou das assembleias legislativas regionais ou do governo. VII Com ou sem norma constitucional expressa, obrigatria a iniciativa do oramento, por causa do papel insubstituvel deste. A proposta do oramento apresentada e votada nos prazos fixados na lei (art. 106/2 da CRP); e parece dever terse tambm por obrigatria, por lhe estar conexa, a iniciativa do plano de desenvolvimento econmico e social anual (art. 105/2). Obrigatrias so tambm as iniciativas correspondentes a impulsos legiferante jurdicos, embora sem adstrio especfica a este ou quele sujeito. Assim, as leis destinadas a conferir exequibilidade a normas constitucionais, mormente deps de o TC ter verificado a omisso (art. 283); as de leis destinadas a dar cumprimento a decises referendrias (art.115); e as de transposio de actos jurdicos da UE (art.112/8).

VII Compreende-se por que motivo a reserva de iniciativa se confina iniciativa originria: porque o essencial se encontra nesta, porque a colaborao de vrios rgos e sujeitos de aco parlamentar no aperfeioamento do texto originrio pode revelar-se muito til, porque a prpria ideia de racionalidade ligada ao debate parlamentar o impe. Os deputados, os grupos parlamentares, o governo podem, apresentar propostas de alterao s propostas de estatutos das regies autnomas e outras propostas de lei delas provenientes, incluindo as de autorizao legislativa. Os deputados, os grupos parlamentares e as assembleias legislativas regionais podem apresentar propostas de alterao s propostas de lei das grandes opes dos planos e do oramento. Os deputados e os grupos parlamentares podem apresentar propostas de alterao s propostas de lei de alterao legislativa provenientes do governo. A nica restrio afecta a iniciativa superveniente sobre propostas de lei de alterao do oramento: aqui j os deputados, os grupos parlamentares e as assembleias legislativas regionais no podem apresentar propostas de alterao, pelo menos propostas que envolvam aumento de despesas ou diminuio de receitas; tem de ser o governo (responsvel pela execuo do oramento, em geral pela poltica financeira do pas) a determinar as possveis alteraes a introduzir. IX Os deputados, os grupos parlamentares, as assembleias legislativas regionais e os grupos de cidados no podem apresentar projectos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao que envolvam, no ano econmico em curso, aumento das despesas ou diminuio das receitas do Estado previstas no oramento (art. 167/2 CRP). Nada obsta, a que apresentem projectos ou propostas de alterao para terem efeito no ano econmico subsequente, desde que contemplados no prximo oramento; e, sobretudo, a que apresentem propostas de alterao proposta de lei oramental sem limite. A mesma regra vale para as propostas de alterao a decretosleis submetidos a processo de apreciao parlamentar (art. 169) e para projectos de proposta de referendo (art. 167/3). 75. Requisitos e processo da iniciativa I a iniciativa est sujeita a requisitos, quer metriais, quer fomrais. No so admitidos os projectos e propostas de lei, bem como as propostas de alterao, que infrinja, a constituio, e que no definam concretamente o sentido das modificaes a introduzir na ordem legislativa. Os projectos e propostas, alm de apresentados por escrito, so redigidos sob forma articulada, tm uma designao que traduz sinteticamente o seu objecto principal e so precedidos de uma breve justificao ou exposio de motivos art. 124/1). II A iniciativa (originara), em que se sucedem 4 fases ou subfases: 1. A entrega; 2. A admisso: 3. O envio comisso competente em razo da matria; 4. O recurso para plenrio. Os projectos e propostas de lei so entregues na mesa da assembleia para efeito de admisso pelo Presidente e publicao no Dirio da Assembleia. No prazo de

48 horas, o presidente da assembleia comunica ao autor ou ao primeiro signatrio a deciso de admisso ou rejeio (art. 125/2) tendo em vistas as normas constitucionais e regimentais. At ao termo da reunio subsequente, qualquer deputado pode recorrer, por requerimento escrito e fundamentado, da deciso do presidente (art. 126/2). Interposto o recurso, o presidente submete-o apreciao da comisso pelo prazo de 48 horas (art. 126/3); e a comisso elabora parecer fundamentado, o qual agendado para votao na reunio plenria subsequente ao termo daquele prazo (art. 126/4). III Quando a iniciativa de grupos parlamentares, embora no haja norma constitucional ou regimental directa, encontram-se normas internas do grupo ou dos partidos polticos que lhes correspondem a regular o modo de formao dos projectos; e de supor que do princpio constitucional da democraticidade (arts. 10/2, 51/1 e 5) se extraiam os adequados corolrios. Quando a iniciativa vem das assembleias legislativas regionais, a funo da proposta de lei postula a um verdadeiro processo (um processo pr-legislativo ou idntico a qualquer processo legislativo) disciplinando pelos estatutos das regies autnomas e pelos regimentos das assembleias. Quando a iniciativa parte do governo, a proposta de lei tem sempre de ser aprovada em Conselho de Ministros (art. 200/1 al c) da CRP), observadas as normas regimentais do conselho aplicveis e, em certos casos, a aprovao tem de ser precedida de uma interveno (no vinculativa) dos partidos da oposio. Os partidos polticos representados da AR e que no faam parte do governo tm o direito de pronunciar-se no decurso dos trabalhos preparatrios de iniciativas legislativas do governo sobre eleies e associaes e partidos polticos e o direito se ser previamente consultados em relao s propostas de lei, dos planos e do oramento. 76. Vicissitudes da iniciativa I O destino desejavelmente normal de um projecto ou de uma proposta de lei para o autor a sua aprovao, e aprovao em tempo til; e a aprovao (ou a rejeio) est dependente do respectivo agendamento, da inscrio da sua discusso e votao na ordem do dia da assembleia. Podem sobrevir certas vicissitudes: a no votao na sesso legislativa em que a iniciativa tenha sido tomada; a renovao; o cancelamento e a eventual subsequente adopo por outrem; a caducidade. II Se, por qualquer motivo, no tiver havido votao at ao termo da sesso legislativa, os projectos e as propostas de lei subsistem na sesso seguinte, porque os projectos e as propostas de lei no votadas na sesso legislativa em que tiverem sido apresentado no carecem de ser renovados na sesso legislativa seguinte, salvo termo da legislatura (art. 167/5). III Renovao da iniciativa ter de haver na passagem de uma legislatura para outra.

IV Os projectos, e as respostas de lei definitivamente rejeitados no podem ser renovados na mesma sesso legislativa salvo nova eleio da AR (art. 167/4). Desta ideia decorrem vrias consequncias: 1. A regra aplica-se ao exerccio de todas as competncias legislativas, salvo s leis oramentais, de emprstimos e de avales (art. 164 al. g); 2. No importa a identidade de matrias versadas em duas ou mais iniciativas; 3. Nem interessa a falta de identidade subjectiva das iniciativas pois o rgo legislativo a que se dirigem as iniciativas o mesmo e este que delibera sobre elas; 4. O que conta a identidade de sentidos prescritivos, de normas que se propem sucessivamente, o que a constituio probe que a AR venha a deliberar sobre um projecto ou uma proposta de lei com certo contedo normativo depois de j ter rejeitado, na mesma sesso legislativa, projecto ou proposta de idntico contedo; 5. So irrelevantes para o efeito diferenas de simples pormenor, sem significado bastante para se poder afirmar que no h identidade intelectual, de sentido prescritivo, entre o diploma j rejeitado e o reposto, sem a indispensvel mediao temporal estabelecida; 6. No de excluir a possibilidade de to grande identidade de contedo entre certo conjunto de propostas de alteraes e projectos ou propostas de lei que se verifique a previso da regra constitucional; 7. Por rejeio definitiva entende-se a rejeio do projecto ou da proposta de lei em qualquer fase do processo (desde a rejeio logo na votao na generalidade no aprovao por maioria qualificada aps veto (art. 136/2 e 3); 8. Tambm equivale a rejeio definitiva a pronncia pela inconstitucionalidade em fiscalizao preventiva, no seguida de confirmao e de promulgao pelo PR (art. 279); 9. J no o cancelamento da iniciativa, a caducidade e a no admisso de projecto ou proposta de lei pelo Presidente da Assembleia ou, em recurso de deciso deste, pela prpria AR; 10. Se um projecto ou uma proposta de certa amplitude for rejeitado na generalidade, tal parece no impedir a renovao da iniciativa apenas no tocante a uma das suas partes ou matrias ou a alguns dos seus preceitos. V Havendo rejeio de qualquer projecto ou proposta de lei, no pode o governo transform-lo em decreto-lei durante a mesma sesso legislativa. VI- Depois de aprovada uma lei, poder vir a ser apresentado, na mesma sesso legislativa, um projecto ou uma proposta de lei de sentido revogatrio? A natureza da restrio, a par do princpio da liberdade do rgo legislativo, no permite extrair essa ilao. S por cortesia constitucional no dever o governo revogar lei de origem parlamentar, sobre matria concorrencial, votada na sesso legislativa em curso. VII O regimento prev o cancelamento da iniciativa, e nesse caso, a mudana autoria por adopo. Admitindo qualquer projecto ou proposta de lei ou qualquer proposta de alterao, os seus autores podem retir-la at votao na generalidade (art. 122/1) VIII ltima vicissitude vem a ser a caducidade. Em geral, todos os projectos e propostas de lei caducam com o termo da legislatura (art. 167/5). As propostas de lei

do governo caducam com a demisso deste (Art. 167/6); e as propostas das assembleias legislativas regionais caducam com o termo das respectivas legislaturas, mas, se j tiverem sido objecto de aprovao na generalidade, caducam apenas com o termo da legislatura da AR (art. 167/7). Se o PR exercer o seu poder de iniciativa de fiscalizao preventiva de constitucionalidade (art. 278) e se o TC se pronunciar pela inconstitucionalidade (art. 279) ou se o PR emitir veto poltico, ser a nova Cmara a competente para, querendo, deliberar sobre o diploma, e para, porventura vir ou no a reformul-lo ou a confirm-lo. 77. A fase da apreciao Segue-se a fase da apreciao, consulta, exame ou instrutria. Neste momento cabe distinguir entre apreciao interna (a que se desenvolve no sei do Parlamento, atravs do exame em comisso) e apreciao externa (a que se realiza noutro rgos constitucionais ou mesmo em organizaes da sociedade civil). A apreciao interna genrica: d-se em todos os casos, quanto a todos os projectos e propostas de lei. A apreciao externa especfica: s se d quanto s matrias previstas na Constituio, na lei ou no Regimento. 78. A apreciao interna I O exame em comisso cabe comisso especializada permanente da AR, competente em razo da matria (arts. 35 al. a)) ou a uma comisso eventual, quando a importncia e a especialidade do projecto ou da proposta o justifiquem (art. 129/3). Admitindo um projecto ou proposta de lei, o seu autor, ou um dos seus autores, tem o direito de o apresentar perante a comisso parlamentar. A comisso aprova o seu parecer, devidamente fundamentado e envia-o ao Presidente da Assembleia, no prazo de 30 dias a contar da dato do despacho de admissibilidade (art. 136/1). A no aprovao do parecer prejudica o curso do processo legislativo da respectiva iniciativa (art. 136/3). Se at metade daquele prazo forem enviados comisso outro ou outros projectos ou propostas de lei sobre a matria, a comisso far a sua apreciao conjunta, sem prejuzo da emisso de parecer em separado (art. 138/1). A comisso pode apresentar textos de substituio tanto na generalidade como na especialidade, sem prejuzo dos projectos e das propostas de lei a quem se referem, quando no retirados (art. 167/ CRP). II Em razo da sua especial relevncia, a comisso competente pode propor ao presidente da assembleia a discusso pblica de projecto ou propostas de lei (art. 140), o que comporta um elemento de envolvimento por cidados no processo legislativo.

79. A Apreciao externa I Os rgos de soberania tm de ouvir sempre, relativamente s questes da sua competncia respeitante s regies autnomas, os rgos de governo regional (art. 227/1 al. v e 229/2). Quanto ao exerccio da competncia legislativa da AR, trata-se ou de legislao dirigida apenas a uma das regies ou de legislao de mbito mais vasto, mas que assumam relevncia regional; e os rgos a ouvir so as assembleias legislativas regionais, nicos rgos legislativos a nvel regional, no os governos regionais. Estando em apreciao uma proposta de lei de iniciativa da prpria assembleia legislativa regional, no se justifica a audio. Se forem apresentadas propostas de alterao ou se a comisso parlamentar elaborar um texto de substituio, j ela ter de se fazer para, no se frustrar a finalidade prevista nas normas constitucionais. Ao presidente da assembleia da repblica compete promover a apreciao pela assembleia legislativa regional a efectuar num prazo razovel (um prazo de equilbrio entre o tempo til para a assembleia legislativa regional se pronunciar e o tempo til para a AR votar a lei. A audincia regional no pode deixar de ser entendida como mera consulta exterior ao processo decisrio e sem fora vinculativa. Os rgos de soberania ouvem os rgos de governo regional sobre as questes, e no necessariamente sobre as solues finais dessas questes. II A reviso constitucional de 199 substituiu o Conselho Nacional do Plano por um conselho Econmico e social, rgo de consulta e concertao no domnio das polticas econmica e social (art. 92/1 1 parte) do qual fazem parte, representantes do governo, das organizaes representativas de trabalhadores, das organizaes representativas das actividades econmicas e das famlias, das regies autnomas e das autarquias locais (art. 92/2). O Conselho econmico e social participa na elaborao dos planos de desenvolvimento econmico e social e exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei (art.92/1 2 parte). Tem de ser ouvido aquando da aprovao das leis das grandes opes dos planos (art. 161 al. g 1 parte) e poder ser ouvido (ou ter de ser ouvido) a respeito de outros diplomas de contedo econmico e social (art. 2 al. b), d) e f), da lei n 108/91 de 17 de Agosto). III O conselho superior da defesa nacional o rgo especfico de consulta para os assuntos relativos defesa nacional e organizao, ao funcionamento e disciplina das Foras Armadas (art. 274/2). V As organizaes representativas dos trabalhadores e as organizaes representativas das actividades econmicas participam na definio das principais medidas econmicas e sociais (art. 80 al. j)).

80. O debate parlamentar I A discusso dos projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na especialidade (art. 168/1). O primeiro versa sobre os princpios e o sistema do texto e o segundo sobre cada artigo, podendo a AR deliberar que se faa sobre mais de um artigo simultaneamente ou, com fundamento na complexidade da matria ou das propostas de alterao apresentadas, que se faa por nmeros (art. 152/1). II A grande dificuldade prtica consiste em obter o agendamento de um projecto ou de uma proposta de lei, perante a sobrecarga de tarefas da AR, as deficincias das condies de trabalho parlamentar, as deficincias de assuno pelo deputados do exerccio da funo legislativa e at do prprio acesso de iniciativas. Perodo de funcionamento da AR vai de 15 de Setembro a 15 de Junho (art. 174/2) e tem conhecido sempre prorrogaes (art. 174/3). III Ao presidente da Assembleia compete fixar a ordem do dia (art. 176/1 da CRP) de acordo com certos critrios formais e materiais (arts. 59 e ss). Antes da fixao da ordem do dia, o presidente ouve, a ttulo indicativo, a conferncia dos representantes dos grupos parlamentares (art. 59/2). Na falta de consenso, a conferncia pronuncia-se por maioria, estando representada a maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes. Admite-se ainda recurso para o Plenrio, que delibera em definitivo. IV Domina a regra da maioria, imposta pelo princpio democrtico (a maioria parlamentar determina, directa ou indirectamente, a ordem do dia) embora por duas outras regras: a) pela definio regimental de prioridades de matrias (art. 176/1), ficando a autorizao e confirmao da declarao de estado de stio ou de estado de emergncia em 2 lugar, a aprovao das leis das grandes opes dos planos e do oramento em 5 lugar, a aprovao das leis sobre matrias de reserva absoluta e de relativa em 8 e 15 lugares, respectivamente, as leis de autorizao de emprstimos em 10 lugar, os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas em 13 lugar, a concesso de amnistias em 14 lugar e a aprovao de leis sobre as restantes matrias em 18 lugar. O governo e os grupos parlamentares, e as assembleias legislativas regionais podem ainda solicitar prioridade para assuntos de interesse nacional ou regional de resoluo urgente (art. 1786/2 e 4). A concesso decidida pelo presidenta da assembleia, ouvida a conferncia de representantes dos grupos parlamentares. V Os projectos de lei de iniciativa popular so agendados para uma das 10 reunies plenrias seguintes recepo de parecer da comisso competente em razo da matria ou do prazo assinado para ela o emitir. VI Para a discusso de cada projecto ou proposta de lei, estabelecido na conferncia dos representantes dos grupos parlamentares em tempo global, tendo em

conta a sua natureza e a sua importncia. Esse tempo distribudo equitativamente entre os grupos parlamentares, o governo, os deputados no inscritos em grupo parlamentar e os deputados nicos representantes de um partido (art. 145/2, 3 e 4). Os debates iniciam-se com intervenes dos autores dos projectos e propostas (art. 145/1). O texto de substituio proveniente da comisso parlamentar discutido na generalidade com o texto do projecto ou da proposta de lei a que se refere e, finda a discusso, procede-se votao sucessiva dos textos pela ordem da sua apresentao (art. 139/2). VII- At ao incio da votao no plenrio podem 10 deputados desde que obtida a anuncia do autor, requer a baixa do texto em discusso a qualquer comisso para efeito de nova apreciao no prazo que for designado (art. 146). 81. A votao I A votao compreende uma votao na generalidade, uma votao na generalidade, uma votao na especialidade e uma votao final global (art. 168/2). A deciso de legislar tomada na votao na generalidade, as outras votaes so consequenciais. A votao na generalidade versa sobre cada projecto ou proposta de lei, podendo a Assembleia deliberar que ela incida sobre diviso cuja autonomia o justifique (art. 148/1 e 2). A votao na especialidade versa sobre cada artigo, nmero ou alnea (art. 152), pela seguinte ordem: propostas de eliminao, propostas de substituio, propostas de emenda, texto discutido com as alteraes eventualmente j aprovadas e propostas de aditamento (art. 154). A votao final global no precedida de discusso, podendo cada grupo parlamentar produzir uma declarao de voto oral por tempo no superior a dois minutos, sem prejuzo da faculdade de apresentao por qualquer deputado ou grupo parlamentar de uma declarao de voto escrita (art. 155/3). II O grupo parlamentar que exera o seu direito fixao da ordem do dia tem direito tambm a requerer a votao na generalidade nesse mesmo dia e, se o projecto for aprovado, ter ainda direito a obter a votao na especialidade e a votao final global no prazo mximo de 30 dias. III Segundo a constituio, se a assembleia assim o deliberar os textos aprovados na generalidade sero votados na especialidade pelas comisses, sem prejuzo do poder de avocao pela Assembleia e o voto final desta para aprovao global (art. 168/3). Somente certas leis tm de ser votadas na especialidade no plenrio. A partir de 1987, o regimento passou a dispor que, sem prejuzo da necessidade de votao na especialidade pelo plenrio destas leis e do poder de avocao geral pelo plenrio, a discusso e a votao na especialidade caberiam comisso competente. Poder falarse na formao de um costume constitucional ainda que contra legem.

IV Votadas na especialidade pelo plenrio, pela natureza das coisas, so tambm as disposies de certas leis, autorizadas por exigncia de aprovao por maioria qualificada. 82. As maiorias de aprovao I Observado o qurum, a aprovao de projectos ou propostas de lei faz-se (na generalidade, na especialidade e em votao final global) pluralidade de votos, no contendo as abstenes para o apuramento da maioria (art. 116/3). O princpio geral de aprovao o da maioria relativa. II A constituio estabelece algumas excepes, umas concernentes a leis na sua totalidade, outras concernentes a disposies sobre certas matrias. Quanto s primeiras: a) leis orgnicas carecem de aprovao, na votao final global, por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 168/5 1 parte); b) a lei respeitante entidade de regulao da comunicao social e a lei que regula o exerccio do direito de voto dos cidados residentes no estrangeiro na eleio do PR carecem de aprovao por maioria de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes; c) a lei-quadro das reprivatizaes aprovada por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 293/1). Quanto s segundas: a) As disposies relativas delimitao territorial das regies administrativas so aprovados na especialidade por maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 168/5 2 parte); b) As disposies das leis que regulam a limitao de mandatos dos titulares de cargos polticos executivos, a composio da AR e os respectivos crculos eleitorais, o mtodo de eleio dos titulares dos rgos executivos do poder local, as restries ao exerccio por militares, agentes militarizados e agentes dos servios e foras de segurana e as matrias que integram o poder legislativo regional carecem de aprovao por maioria de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior maioria dos deputados em efectividade de funes (art. 168/6 2 parte). III a) em todas, nas leis respeitantes entidade reguladora da comunicao social, ao exerccio do direito de voto de cidados residentes no estrangeiro na eleio do PR e s privatizaes; b) S na votao final global, nas leis orgnicas; c) Na votao na especialidade nas leis em que se especificam disposies.

IV Poder a lei ordinria ou o regimento da assembleia juntar outras matrias que requerem maioria qualificada? O art. 116/3 poderia inculcar uma resposta positiva, contudo, tal soluo seria incogruente com o princpio democrtico. A maioria parlamentar de certo momento poderia decretar certa lei (por maioria relativa) e, ao mesmo tempo, prescrever que, doravante, a matria seu objecto s poderia ser regulada por uma maioria agravada; mas isto equivaleria a que uma lei aprovada por certa maioria s pudesse ser alterada por uma maioria superior; e, assim, se impediria o livre jogo das alternativas polticas, alm de se criar uma rigidificao descabida sobre tal matria. Ao falar em casos previstos, na lei ou nos respectivos regimentos, a Constituio refere-se a acto no directamente regulados por ela prpria e a actos de rgos criados por lei. V Havendo maioria parlamentar solidria com o governo na concertao entre uma e outro que assenta a aprovao dos diplomas que exijam apenas maioria relativa ou maioria absoluta. Em caso de governo minoritrio ou quanto a leis que postulem maioria qualificada superior maioria absoluta, tudo depende de acordos polticos entre dois ou mais grupos parlamentares. 83. A redaco final e os decretos da AR I A redaco final incumbe comisso competente. Na falta de fixao de outro prazo, a redaco final efectua-se no prazo de cinco dias (art. 156/3). A comisso no pode modificar o pensamento legislativo, devendo limitar-se a aperfeioar a sistematizao do texto e o seu estilo, mediante deliberao sem votos contra (art. 156/2). Considera-se definitivo o texto sobre o qual no tenham recado reclamaes contra inexactides ou aquele a que se chegou depois de decididas as reclamaes apresentadas (art. 157 e 158). II Os projectos e as propostas de lei aprovados denominam-se decretos da AR e so enviados ao PR para promulgao (art. 136/1, 278/1 5 e 7, e 279/1 e 2 da CRP). III Enviado o decreto para o PR, fica a Assembleia impedida de se pronunciar sobre o seu projecto (por exemplo, reabrindo a discusso ou admitindo um projecto ou uma proposta de lei sobre esse objecto) at eventual veto do PR ou, no caso de veto jurdico, at deciso do TC ou at no esgotamento do prazo de promulgao. Assim o impem o regular funcionamento das instituies e a lgica interna do processo legislativo 84. A promulgao e o veto I Nada, em pura lgica e face do princpio d separao de poderes entendido de modo radical, reclama a interveno do PR no procedimento legislativo. H sistemas em que a lei fica perfeita com a sua aprovao parlamentar e, em Portugal, h actos da Assembleia que so publicados independentemente de promulgao (art. 166/5), por

meio do Presidente do Parlamento. Salvo em sistema de governo convencional e em sistemas de governo directorial, por toda a parte, ao longo de mais de 200 anos, se observa a participao do Chefe de Estado, Rei, PR atravs de actos especficos, variveis de constituio para constituio e com alcance tambm diverso. Por duas razes principais: primo, para que a lei, dirigida comunidade de cidados, aparea revestida de maior autoridade e legitimidade e traduzindo solidariedade entre os principais rgos do Estado secundo, para que se possa exercer um controlo interorgnico, seja de constitucionalidade orgnica e formal, seja de mrito ou uma reponderao das razoes determinantes do legislador. II O direito comparado mostra que as formas mais caractersticas de interveno dos chefes de Estado so a promulgao, a sano e o veto, cada qual ainda com variantes (promulgao no obrigatria e obrigatria; sano livre e condicionada, sano com poder de denegao absoluta ou no, veto suspensivo ou definitivo, veto simples ou qualificado, veto poltico ou jurdico, veto tcito ou expresso). A promulgao analisase em 3 momentos: 1) conhecimento qualificado que o Chefe de Estado, Rei, PR tem acerca de acto destinado a converter-se em lei; 2) qualificao ou subsuno de cada acto em concreto no tipo constitucional correspondente (o que pode explicar a falta de promulgao); 3) declarao solene disso mesmo. A sano vai muito m ais a fundo e pode at interferir no contedo do acto. Com ela entra-se na prpria deciso legislativa; o rgo sancionante, aprova certa lei; a sua vontade completa a vontade do rgo legislativo na produo de um efeito comum; opera-se um acordo de vontades. O veto distingue-se da sano enquanto exprime uma faculte dempcher, e no j uma faculte de statuer. O rgo que o emite no participa da funo do Estado traduzida em certo acto tpico e nem contribui para o contedo deste acto, nem decide sobre a sai produo. O veto a recusa, o impedimento, a fiscalizao de um rgo a outro rgo, a impossibilitao de um acto produzir efeitos por aco de um rgo exterior competncia para a sua prtica. III O veto assume mltiplas configuraes: a) Quanto matria constitucional, legislativo ou governativo, consoante incide sobre leis constitucionais, leis ordinrias ou actos polticos ou de governo; b) Quanto aos fundamentos jurdico ou por ilegalidade lato sensu e poltico ou de mrito, consoante fundado em desconformidade com a CRP ou a lei, ou em motivos de convenincia ou discordncia poltica; c) Quanto s condies de exerccio livre e obrigatrio ou vinculado conforme o rgo com competncia para vetar decide livremente o seu exerccio ou est adstrito a faz-lo por imposio da norma constitucional ou legal; d) Quanto forma expresso ou tcito, conforme tem de ser manifestado por declarao de vontade ou decorre do silncio ou da inrcia com transcurso de

e) f)

g) h)

certo prazo; e o veto expresso ainda pode ser formal ou informal, consoante exige ou no um acto especfico mais ou menos solene; Quanto insero no processo, suspensivo ou resolutivo se o veto funciona como condio suspensiva ou resolutiva do acto; Quanto projeco nas relaes interorgnicas veto simples ou directo ou veto translativo, conforme o veto compete a um s rgo ou implica a articulao de dois rgos, a um primeiro cabendo desencadear o processo relativamente a um certo acto e a outro tomar a deciso final; Quanto ao objecto veto total ou parcial, consoante envolve todo o diploma ou incide apenas sobre uma sua parte; Quanto aos efeitos veto relativo ou suspensivo e absoluto ou definitivo, conforme susceptvel ou no de ser suprido por ulterior manifestao de vontade do rgo de onde emana o acto vetando ou doutro rgo; e, no caso de veto relativo, ainda veto simples ou qualificado, consoante basta para o suprimento de uma nova deciso ou deliberao de teor idntico primeira ou se exige uma deciso ou deliberao de teor idntico primeira ou se exige uma deciso ou deliberao com requisitos mais severos.

IV Todas as Constituies portuguesas anteriores previam promulgao. Sano encontrava-se na carta e na Constituio de 1838. E veto, suprvel pela mesma maioria de aprovao, na constituio de 1822; e na Constituio de 1933, aqui ultrapassvel por maioria de 2/3. Mas na constituio de 1911 nem sequer havia veto, prevendo-se promulgao tcita no fim de 15 dias. 85. Regime de promulgao I Ao PR compete promulgar e mandar publicar as leis da AR (art. 134 al. b). Mas pode recusar a promulgao, excedendo ento veto jurdico ou veto poltico. O princpio geral o da promulgao livre: o PR pode optar entre promulgar e exercer, dentro de certos prazos, veto por inconstitucionalidade (requerendo ao TC a apreciao preventiva da constitucionalidade de qualquer norma do decreto da Assembleia art. 134 al. g, 136/5 e 278/1; ou veto poltico art. 136/1). Promulgao vedada ou pelo menos condicionada, desde 1989, a de decreto enviado para promulgao como lei orgnica (art. 278/4): o PR no o pode promulgar sem que decorram 8 dias aps a sua recepo (art. 278/7), quanto a tais decretos, a fiscalizao preventiva pode ser pedida no s pelo prprio presidente mas tambm pelo PM ou por um quinto doas deputados AR em efectividade de funes (art. 278/4). Promulgao temporalmente vedada a de diploma submetido a fiscalizao preventiva antes de o TC se pronunciar (art. 278/7 2 parte). Promulgao vedada d-se tambm em 3 hipteses ligadas fiscalizao preventiva: 1) quando o TC se pronuncie pela inconstitucionalidade de qualquer norma, devendo ento o PR devolver o diploma Assembleia (art. 279/1); 2) quando sendo o diploma ento submetido a nova deliberao, no logre atingir a seu

favor maioria de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 279/4); 3) como se vai ver, quando o diploma seja confirmado por essa maioria e o presidente no promulgue em certo prazo. E promulgao obrigatria quer as leis de reviso (art. 26/3) quer a das leis, verificadas certas vicissitudes: tenha sido exercido; 2) quando, exercido o veto poltico, o diploma venha a ser confirmado pela maioria constitucionalmente estipulada (art. 136/2 e 3). II Se a promulgao tem por funo primria a qualificao de um acto frente aos tipos constitucionais de actos e se, sem a votao na especialidade de qualquer artigo ou alnea do projecto ou da proposta de lei em causa, tal artigo, nmero ou alnea juridicamente inexistente por natureza, ento a Constituio impede a promulgao de um diploma em tais condies. Daqui resulta a necessidade de o PR receber da Assembleia todos os elementos indispensveis verificao do cumprimento das normas procedimentais, assim como tem o poder e o dever de no promulgar diplomas juridicamente inexistentes. Os prazos para promulgar so bastantes curtos (20 dias no caso de aprovao de lei ordinria, e de 8 dias no caso de confirmao ou de aprovao de lei constitucional), se se no dispuser ainda no Dirio, parece que competir ao Presidente do Parlamento enviar, conjuntamente com o diploma a promulgar, os textos sucedneos que, sob sua responsabilidade, possam dar fiel conta dos resultados das votaes. A alternativa consistiria em o Presidente da Assembleia apenas poder remeter para promulgao os decretos aprovados depois de aprovadas tambm as actas das reunies correspondentes, o que acarretaria um excessivo atraso. O problema pode verificar-se na desconformidade entre aquilo que consta do Dirio da Assembleia da Repblica e aquilo que consta dos registos mecnicos. De acordo com o CC as reprodues fotogrficas ou cinematogrficas, os registos fonogrficos e quaisquer outras reprodues mecnicas de factos ou de coisas fazem prova plena dos factos e das coisas que representam, se a parte contra quem os documentos so apresentados no impugnar a sua exactido (art. 368). Qualquer dos rgos e dos grupos de Deputados mencionados nos arts. 278 e 281 pode impugnar a inconstitucionalidade de diplomas, por preterio de requisitos formais, invocando a falsidade das actas parlamentares correspondentes s reunies em que tenham sido dadas como aprovados. III Sendo a promulgao um acto de qualificao, significa isto que o PR pode conferir ao decreto uma qualificao diversa da proveniente do Parlamento? Pode o PR qualificar como lei constitucional um decreto enviado para promulgao como lei ordinria ou vice-versa ou qualificar como lei, simplesmente, um decreto recebi sob o nome de lei orgnica? No. Ao PR compete verificar se este ou aquele acto em concreto corresponde ao tipo ou subtipo pretendido, no lhe compete estabelecer, de forma positiva, a qualificao ou uma nova qualificao. O presidente subsume, para

reconhecer a integrao do acto no tipo constitucional; e pode recusar a qualificao em caso de impossibilidade de integrao, devolvendo o diploma Assembleia. IV Trata-se a de um corolrio do princpio da separao de poderes, que tambm se manifesta na proibio de promulgao ou de veto parcial. O PR no pode destacar estes ou aqueles preceitos do decreto de Assembleia para efeito de promulgao ou de veto. Promulga ou veto o diploma in totum, ainda que a sua tomada de posio de funde na apreciao que faa de tais preceitos. V Mesmo quando obrigatria, a promulgao no deixa de ser um acto eminentemente poltico e a escolha do dia para a ela proceder pode no ser indiferente, por se projectar, de uma forma ou de outra, nas situaes de vida pretendidas regular pelo legislador. Promulgado, o PR no est necessariamente a concordar com os diplomas. Quando estejam em causa concepes fundamentais de vida, restar ao Presidente renunciar ao cargo, porque ele continua sendo um cidado com direitos fundamentais e assim recuperar a sua liberdade, ficando para quem o substitua a prticas de actos contra os quais se tenha insurgido a sua conscincia. O que est excluda a hiptese de suspenso do mandato, pois impedimento temporrio apenas pode ser de sade. VI Pode o PR recusar a promulgao quando esta leve prtica de um crime de responsabilidade? No. A posio institucional do presidente no se compadece com qualquer analogia com o funcionrio, cujo dever de obedincia cessa quando o cumprimento de ordens e instrues implique a prtica de um crime. O PR pode sempre requerer a fiscalizao preventiva ao TC e se a no tiver requerido ou se o TC no se tiver pronunciado pela inconstitucionalidade, no se enxerga como possa ele depois invocar a garantia da Constituio contra eventual confirmao parlamentar do diploma em causa aps veto poltico. 86. Referendo poltico vinculativo e veto O instituto do referendo vinculativo nacional (art. 115) no pode deixar de ter directas implicaes no tocante promulgao e ao veto. Pode o PR recusar promulgao de lei feita contra o resultado de um referendo? Pode o PR recusar a promulgao de lei feita na sequncia ou em obedincia a tal resultado? Ser a promulgao vedada ali e obrigatria aqui? No primeiro caso no se antolha possvel o pedido de apreciao preventiva do TC, porque a fiscalizao preventiva reporta-se s inconstitucionalidade e a contradio entre lei e resultado de referendo no equivale a inconstitucionalidade. O veto torna-se obrigatrio e absoluto, sem possibilidade de confirmao do diploma pelo Parlamento. Na hiptese de correspondncia entre o resultado do referendo e a lei aprovada pela AR, seria descabido que o PR pudesse exercer veto poltico. Apenas naquilo em que a lei esteja para alm do contedo dessa

proposta que ele poder conceber-se. No resto, a promulgao deve ter-se por obrigatria. 87. Veto por inconstitucionalidade e veto poltico I O veto jurdico e o veto poltico tm de comum assentarem numa deciso poltica do PR. Distinguem-se pela estrutura e pelo regime jurdico. O primeiro apenas pode fundar-se em inconstitucionalidade, ao invs do que sucede com a fiscalizao sucessiva. A CRP s prev fiscalizao preventiva da constitucionalidade. O sistema de fiscalizao preventiva fica circunscrito aos diplomas mais elevados da ordem jurdica e ais vcios mais graves, aos de inconstitucionalidade. Quanto ao segundo tipo de veto, embora nenhum preceito constitucional ou regimental empregue o adjectivo poltico, ele no pode fundar-se em razoes jurdicas. S pode radicar em razoes polticas, sejam elas quais forem. II Veto por inconstitucionalidade precede o veto poltico, porque a questo jurdica necessariamente prvia em relao questo poltica. O prazo para ser requerida a apreciao preventiva de 8 dias a contar da data de recepo do diploma (art. 278/1) e a iniciativa no preclude o veto poltico: no caso de o TC no se pronunciar pela inconstitucionalidade, o PR pode ainda exercer o veto, solicitando nova deliberao parlamentar. Pelo contrrio, o exerccio do veto poltico precluede a iniciativa de fiscalizao preventiva. Uma vez concretizado j o TC no pode ser chamado a emitir o seu juzo. III O exerccio de veto no depende do funcionamento efectivo da Assembleia, nem de vicissitudes que a afectem. O que importa o respeito dos prazos constitucionais. IV O veto, ainda que possa ser fundamentado por referncia a certos e determinadas normas, atinge o decreto da Assembleia na sua totalidade. Mesmo no veto por inconstitucionalidade todo o diploma que fica como que suspenso espera da deciso do TC e, depois, da segunda deliberao do Parlamento. V Entre diplomas de cujas normas pode ser requerida a fiscalizao preventiva ou relativamente aos quais pode ser exercido veto poltico incluem-se os estatutos ou as alteraes aos estatutos das regies autnomas, aprovados pela AR por iniciativa das respectivas assembleias legislativas (art. 226). Se o TC se pronunciar pela inconstitucionalidade ou se o PR emitir veto poltico, dever o diploma ser devolvido Assembleia legislativa regional para apreciao e emisso de parecer (art. 226/2). H analogia de situaes: como em consequncia de veto, por inconstitucionalidade ou poltico, o diploma poder vir a ser modificado ou nem sequer ter seguimento, justifica-se uma nova interveno do rgo autor da proposta. J na ter de ser assim nos outros casos de iniciativa legislativa regional. A a relao apenas entre o rgo que aprova, a AR e o PR.

VI Assim como h promulgao vedada h tambm veto poltico vedado: o que acontece ainda relativamente s leis orgnicas logo a seguir recepo dos respectivos decretos pelo PR. O PM e 1/5 dos deputados AR tm, a contar da comunicao do Presidente da Assembleia da Repblica que enviou o correspondente decreto ao PR, o prazo de 8 dias para requerer a sua fiscalizao preventiva (art. 278/6). No faria sentido que o parlamento pudesse voltar a deliberar sobre a matria estando a decorrer a apreciao do diploma pelo TC, nesse perodo fica o PR inibido de exercer veto poltico (o que no significa que disponha de um acrscimo de 8 dias para promulgar ou vetar). 88. As opes do parlamento I Requerida a fiscalizao preventiva e tendo-se o TC pronunciado pela inconstitucionalidade de qualquer norma do diploma, o decreto da AR no pode ser promulgado e -lhe devolvido pelo PR (art. 279/1). O prazo para a devoluo deve ser um prazo razovel correspondente, no mximo, ao decurso do tempo at publicao do TC. III Recebido o diploma a AR tem vrias possibilidades: nada fazer; expurgar a norma considerada inconstitucional pelo TC; confirmar o diploma: reformul-lo. Se nada fizer, o procedimento legislativo extinguir-se-. Se expurgar a norma, o PR poder depois ainda exercer o veto poltico no prazo constitucional (seno, transcorrido o prazo, ter de promulgar). Se confirmar o diploma, o PR ter a faculdade de promulgar ou no promulgar). Se reformular o diploma, poder o PR requerer a apreciao preventiva da constitucionalidade de qualquer das suas normas (art. 279/3) seja de novas normas, seja de normas preexistentes, ou exercer o veto poltico. IV Se o TC se no pronunciar pela inconstitucionalidade, o PR dispor ainda de um prazo de 20 dias para optar entre a promulgao e o veto poltico (art. 136/1). Se no exercer ente, somente poder fazer uma coisa: promulgar. V Havendo veto poltico, o parlamento tem 3 caminhos: nada fazer, confirmar o diploma ou reformul-lo. Apesar de o art. 136, ao contrrio de o 279/3 no prev a reformulao, a sua possibilidade decorre da natureza das coisas e de razoes de economia jurdica. Se a Assembleia confirmar o decreto vetado, por que no h-de poder alter-lo? Ocorrendo reformulao, estar-se- tambm diante de um novo diploma e abrir-se- outro processo de promulgao e de eventual veto (jurdico e/ou poltico). Num caso ou noutro, se o decreto for rejeitado ou se for aprovado sem maioria qualificada e sem alteraes entender-se- afastado para todos os efeitos. V Note-se a diferena de maioria constitucionalmente exigida para a confirmao no veto por inconstitucionalidade e no veto poltico: no veto por inconstitucionalidade maioria de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 279/2 2 parte); no veto poltico a maioria

absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 136/2) e, quanto a certas matrias mas sensveis politicamente, maioria de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 136/3). E decretos que reclamam esta maioria agravada so: 1) os decretos que revistam a forma de lei orgnica (art. 136/1 1 parte); 2) os decretos que respeitem a relaes externas, a limites entre os sectores de propriedade de meios de produo e a eleies para rgos constitucionais no sujeitas ao regime das leis orgnicas (art. 136/3 2 parte). 89. A segunda deliberao pela AR I Exercido o veto pelo PR, a AR no fica obrigada a deliberar de novo. Pode faz-lo ou no. E pode faz-lo a contar do 15 dia posterior ao da recepo do decreto devolvido ou da mensagem de fundamentao do veto poltico, por iniciativa do presidente da assembleia ou a requerimento de um dcimo dos deputados. Se a sesso legislativa terminar ou se a Assembleia for dissolvida, nada impedir que a AR na nova sesso legislativa ou necessidade de reabertura do processo legislativo desde o incio. Tal resulta de um duplo princpio de continuidade do rgo e de economia jurdica e da prpria letra do art. 167/5, 6 e 7 da CRP. II A Assembleia no se encontra adstrita, simplesmente, a expurgar inconstitucionalidades, no caso de veto jurdico, ou a confirmar o diploma. Pode tambm proceder sua reformulao e at voltar a aprov-lo s por maioria no qualificada. Tem sido esse o sentido da jurisprudncia constitucional. Cabe ainda distinguir: a) se a aprovao na generalidade for por maioria qualificada e se no forem aprovadas as propostas de alterao, o decreto entender-se- confirmado, com os inerentes efeitos; b) se a aprovao no for por maioria qualificada e se no forem aprovadas propostas de alterao, o decreto entender-se- rejeitado; c) Se o decreto for aprovado por qualquer maioria e se forem aprovadas propostas de alterao, o decreto considerar-se- reformulado. Mesmo que a maioria parlamentar estivesse disposta a reformular o diploma de acordo com as objeces do PR, estaria impedida a faz-lo se, por qualquer motivo, no obtivesse a maioria qualificada exigvel para a confirmao. O que tem de se supor e exigir que as modificaes (quer quanto s normas objecto especfico do veto presidencial, quer as correspondestes a novas normas) seja substanciais, sob pena de fraude CRP. 90. As maiorias de confirmao I A maioria de confirmao , em geral, a maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art.136/2). Maioria de 2/3 dos deputados presentes, desde

que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (art. 136/3) exige-se para: leis orgnicas (art. 166/2); as leis respeitantes s relaes externas ; leis respeitantes s relaes entre os a sectores pblico, privado e cooperativo e social dos meios de produo (art. 165/1, al. j); as leis relativas a actos eleitorais que no revistam a forma de lei orgnica. II H, certas leis cuja aprovao, no todo ou em parte, requer de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos deputados em efectividade de funes (as do art. 168/6). A maioria de confirmao no pode ser inferior. A no prever-se uma maioria ainda mais qualificada, ela tem de ser igual maioria de aprovao. A nica dvida tem que ver com aquelas leis em que a maioria qualificada de aprovao somente para algumas das suas normas e consiste em saber se ento esto devero ser autonomizadas para efeito de aprovao. III A prescrio de maioria qualificada ou mais que qualificada para que o Parlamento supere o veto presidencial deve-se importncia das matrias e correspondente convenincia de maior consenso parlamentar, mas, paralelamente, refora o poder do PR. 91. Os efeitos da confirmao I Em caso de veto por inconstitucionalidade, se a Assembleia confirmar o decreto pela maioria qualificada prescrita, o PR no ficar obrigado a promulgar; poder promulgar. A promulgao livre e leva consigo um sentido de sano: como a vontade da AR, mesmo reiterada e reforada em maioria qualificada, no consegue s por si ultrapassar a pronncia do TC, o acto do PR promulgado algo que acresce, que traz um elemento novo, que vale em termos verdadeiramente positivos. Em caso de veto poltico, h um dever de promulgar. No veto jurdico, em caso de confirmao h apenas uma faculdade de promulgao, porque nem o rgo legislativo deve prevalecer sobre o juzo de inconstitucionalidade, nem o TC sobre o parlamento democraticamente legitimado. E esta faculdade antolha-se uma soluo de equilbrio, assente na prprio ideia de Estado de Direito democrtico. J no veto poltico, a Assembleia, deliberando por maioria qualificada, impe ao presidente a necessidade de promulgar, porque o que est em causa s o mrito da lei e o rgo legislativo deve ter, nesse ponto, a palavra decisiva. Assim o postula o princpio da separao de poderes naquilo de essencial em que subsiste. II O que acontece se o PR no promulga, quando est obrigado a promulgar? A CRP de 76 no prev o veto tcito e impede, o veto de bolso (art. 136), no admite a promulgao tcita. To pouco prev a substituio do PR por qualquer outro rgo. A promulgao necessariamente expressa e tem de ser o PR, e s ele, a promulgar. Nem seria de conceber a possibilidade de a AR se reunir ao fim do prazo constitucional para deliberar de novo, para reiterar a confirmao do decreto ou para o retirar. Isso

pressuporia 2 coisas que a CRP precisa e liminarmente, exclui: o presumir-se, pelo simples decurso do tempo, que o PR recusa a promulgao, veta; ou ter a AR o poder de, uma terceira deliberao, revogar ou modificar aquilo que, por 2 vezes tivesse aprovado. A omisso do PR no promulgando inconstitucional, a despeito de a CRP no estipular nem o seu suprimento, nem uma fiscalizao jurdica especfica, e muito menos a tipificar como crime. Tudo est no regular funcionamento das instituies luz do princpio da interdependncia de rgos de soberania. III Na hiptese de veto por inconstitucionalidade e de confirmao do decreto pela AR pela maioria do art. 279/3, e podendo o PR promulgar, haver algum prazo para a promulgao? Sob pena de se gerar grande insegurana jurdica e de se conferir, na prtica, ao PR um poder exorbitante, tem de se supor que o prazo razovel para o PR ento decidir se promulga ou no o mesmo do art. 136/1 (20 dias). Para alm dele, preclude-se a sua competncia. E, lei que seja promulgada nestas circunstncias inconstitucional e juridicamente inexistente. 92. A referenda da promulgao I A promulgao est sujeita a referenda ministerial e a falta de referenda determina a sua inexistncia jurdica (art. 140/2). II A referenda a aposio da assinatura de um ou mais membros do governo junto da assinatura do chefe de Estado, do Rei ou do PR, em actos que devam revestir forma escrita, de tal sorte que a sua falta determina invalidade, irregularidade ou ineficcia. Corresponde a um princpio de colaborao entre os 2 rgos constitucionais na obteno de um resultado prefixado, havendo quem veja a uma espcie de acto-unio ou acto-complexo. Enumerao taxativa dos actos que dela carecem (art. 140). IV A referenda livre em face dos actos especficos ou prprios do PR; no em face dos actos integrados em processos ou procedimentos em que se inserem actos de outros rgos ou que envolvam acordo e colaborao entre o PR e o governo. V A sujeio da promulgao das leis da AR a referenda e referenda s do PM. Se o escopo da sujeio a referenda da promulgao da lei consiste em impedir que o PR promulgue como tal um diploma que no foi discutido nem aprovado pela assembleia, essa finalidade bem poderia lograr-se por outra via: atravs da assinatura necessria do Presidente do prprio parlamento. E esta via seria bem mais ajustada, porquanto evitaria uma interveno posteriori do governo sobre a actividade legislativa da AR nada conforme com os princpios. A referenda sempre aqui obrigatria. obrigatria naturalmente, sendo o acto do PR devido como se verifica com a promulgao obrigatria. E obrigatria em todos os demais cargos, pela natureza das coisas e porque a adimissiblidade de recusa seria contraditria com a regra da responsabilidade poltica do governo perante a assembleia (art. 190 e ss). Referenda no s no obrigatria como tambm vedada apenas se concebe quando o decreto da

AR no tenha atingido a maioria necessrio, originariamente ou para efeito de confirmao (art. 279/2 e 136/2 e 3). VI Existindo ainda hoje referenda da promulgao, so traos fundamentais do seu regime os seguintes: a) a referenda compete ao governo (art. 197 al a) mas exercida pelo PM, sem interferncia dos Ministros competentes em razo da matria; b) O governo o governo em funes ao tempo da promulgao, e no um governo anterior; c) o governo tanto pode ser um governo na plenitude dos seus poderes como um governo de gesto (art.186/1), at por causa da relativa menos relevncia que assume a referenda da promulgao; d) da CRP no consta um prazo para a referenda, ao invs do que sucede com a promulgao, nem se v a possibilidade de analogia com qualquer prazo nela fixado, ter de ser um prazo adequadamente curto decorrente do relacionamento normal entre o PR e o governo e da urgncia do acto a referendar.

Captulo III Autorizaes e ratificaes legislativas

94. O parlamento e as autorizaes legislativas I O instituto das autorizaes legislativas ou da delegao legislativa tem de ser apercebido tendo em conta, simultaneamente, as vicissitudes dos modos de produo das leis dos ltimos 150 anos e o princpio fundamental da fixao da competncia pela norma jurdica. Por um lado, as autorizaes legislativas manifestam a superao do exclusivo de competncia legislativa do parlamento. Porm as autorizaes legislativas levam consigo o essencial do constitucionalismo e do Estado de direito no s por apenas serem consentidas em reas mais ou menos circunscritas como por estarem sujeitas a um enquadramento mais ou menos limitativo e rigoroso. Os rgos do chamado poder executivo tm tido a possibilidade de fazer leis por outras formas (decretos ditatoriais na monarquia liberal, decretos-leis de urgncia e necessidade pblica da primeira fase da Constituio de 33, sejam os decretos-leis posteriores a 45 e a 74. 95. Natureza das autorizaes legislativas I A matriz positiva mais geral do instituto das autorizaes legislativas pode considerar-se, no plano dos princpios, o tantas vezes referido art. 111., n.2, da constituio. Contudo, isso no leva necessariamente a integr-lo numa nica categoria em que caberiam todas as delegaes latssimo sensu descritas no texto constitucional: alm da autorizao legislativa, a delegao de actos instrutrios que no se prendam directamente com direitos fundamentais pelo juiz noutras entidades. A AR, votando a autorizao, no cede faculdades atribudas pela constituio, nem renuncia ao seu exerccio. Apenas chama o governo a tambm exerc-las. A titularidade e o exerccio continuam na cmara; mas o governo vai participar duma e

doutro, por virtude da lei de autorizao. To pouco a autorizao legislativa se traduz numa imposio ao governo para legislar. Por sua iniciativa, o governo recebe um poder, no um dever. rgo de soberania distinto do parlamento, exercer quando entender ou no exercer esse poder, com a liberdade inerente funo legislativa; tal como, querendo aproveit-la, no obrigado a us-la em toda a sua extenso. Ao legislar precedendo autorizao, o governo, exerce uma competncia sua, no exerce uma competncia alheia; no um mandatrio do parlamento. No se trata de um poder que o governo j possusse, um poder como outro qualquer, um poder equivalente ao de fazer decretos-lei simplesmente. no mbito complexo da constituio e da lei de autorizao que esse poder do governo surge e que surge como poder, por consequncia, condicionado, derivado e mediato. Norma de reserva relativa significa isto: que no parlamento constitucional dos rgos, h um, a assembleia, considerado mais idneo para regular certa matria; mas que se admite que esse rgo, por sua vez, quando e como entender, possa abrir-se colaborao de outro rgo, o governo, na regulamentao da mesma matria. A autorizao legislativa no equivale a inverter a competncia, passando-a para o governo no assunto e na circunstncia em causa; equivale a largar o seu mbito subjectivo, dentro da elasticidade criada pela CRP. O que se diz acerca do gov. vale para as Assembleias legislativas regionais. III Mas a lei de autorizao no se reconduz a lei meramente formal. Ele possui o contedo correspondente ao sentido a que fica adstrito o ulterior decreto. No se trata de uma s vicissitude de competncia; trata-se tambm de acto que se manifesta na dinmica global do ordenamento. Embora no atinja s por si os cidados, nem regule as situaes da vida, os seus efeitos no so apenas instrumentais; so efeitos substantivos at porque a funo do sentido no se esgota com a emanao do decreto-lei autorizado, perdura como parmetro da validade deste. IV A constituio obriga a que as propostas de autorizao legislativa vinda das assembleias legislativas das regies autnomas sejam acompanhados dos anteprojectos de decretos legislativos regionais a autorizar (art. 227/2). 96. Regime das autorizaes legislativas I A autorizao legislativa incide sobre objecto individualizado, com sentido prefixado, de utilizao nica quanto a cada matria. E parece mesmo plausvel, em face do princpio preferencial constante da Constituio, que a assembleia s a deva conceder, quando ela no possa fazer, por si, a lei e esta seja necessria. Qualquer autorizao legislativa est sujeita a 4 ordens de limites. Estes incidem sobre a lei e sobre o decreto-lei autorizado. II Limites substanciais so: 1 s pode haver autorizaes legislativas sobre matrias do art. 165, no sobre quaisquer outras matrias de competncia legislativa (art. 161 e

164) ou no legislativa da AR (art. 161 al i; 165 e 166); 2 no pode haver autorizaes legislativas sobre matrias abertas legiferao pelo governo (art. 198/1 al a) ou a ele reservadas (art. 198/2); 3 s pode haver autorizaes legislativas sobre estas ou aquelas matrias do art. 165, no sobre todas as suas matrias ou alneas; 4 Consequentemente, a lei de autorizao tem de definir tanto o objecto como a extenso da autorizao, autorizaes em branco ou globais subverteriam a distribuio constitucional de competncias; 5 a cada matria ou segmento de autorizao no pode corresponder mais que um acto legislativo do governo ou da assembleia legislativa (art. 165/3), durante o perodo da autorizao, no pode haver 2 decretos-leis ou decretos legislativos regionais sobre a mesma matria. Se houver veto poltico ou por inconstitucionalidade poder o governo formular novo decreto-lei sobre a mesma matria? Sim, pois a autorizao legislativa s deve considerar-se utilizada quando, em virtude dela, se tenha verificado uma acto legislativo que altere a ordem jurdica e tenha efeitos externos. III No limite substantivo especialssimo ainda a prescrio de sentido. A lei de autorizao tem de definir o sentido da autorizao, o objectivo e o critrio da disciplina legislativa a estabelecer, a condensao dos princpios ou a orientao fundamental a seguir pelo decreto-lei ou pelo decreto legislativo a emitir de seguida. O sentido limite interno da autorizao legislativa (tanto para o parlamento como para o destinatrio e elemento prospectivo para os cidados em geral). IV Como limites formais ou procedimentais: 1 a iniciativa compete ao governo ou assembleia legislativa regional; 2 a autorizao legislativa tem de ser explcita e autnoma, tem de constar de uma lei de autorizao, com a sua peculiar tramitao; 3 o acto autorizado tem de revestir a forma de decreto-lei ou de decreto-legislativo regional (art. 198/1 al. b) e nunca de decreto regulamentar; 4 O acto autorizado tem de se reportar a determinada lei de autorizao, expressamente invocada (art. 198/3). V So limites subjectivos: 1 s pode haver autorizao legislativa da AR ao governo ou assembleia legislativa, no a qualquer outro rgo ou entre quaisquer outros rgos; 2 a autorizao legislativa (pela gravidade da vicissitude de competncia que provoca) s pode ser concedida por uma Assembleia na plenitude de funes, no por uma assembleia dissolvida (art. 172); 3 no pode ser exercida, e pedida, por um governo demitido (art. 195) nem por uma assembleia legislativa dissolvida (art. 227/3); 4 a autorizao legislativa implica uma relao fiduciria entre a assembleia e o governo, porque este politicamente responsvel perante aquela (art. 190 e 191), por isso no apenas cessa com o termo da legislatura, a dissoluo e a demisso como no se transmite ou renova automaticamente com a nomeao de novo governo; 5 O governo ou a assembleia legislativa no pode autorizar outro rgo a servir-se da autorizao legislativa, porque no h subdelegao seno quando a norma prev.

VI So limites temporais: 1 A autorizao legislativa no pode ser para todo o tempo ou por tempo indeterminado, sob pena de se destruir a regra da reserva de competncia; tem de ser a termo certo final, e no para esta ou aquela circunstncia ou sob condio; 2 A autorizao tem de ser por um tempo relativamente curto, pelo adequado e necessrio, por meio de nova lei; 3 No h autorizaes legislativas retroactivas ( a autorizao para o futuro e s assim pode o Parlamento definir o seu sentido e a sua durao, s assim se compreende a caducidade com a demisso do governo (art. 165/2 e 4). VII Se a lei de autorizao no observar os limites a que se encontra adstrita, ser inconstitucional. A inconstitucionalidade orgnica no caso de preterio de limites substantivos, subjectivos e temporais; inconstitucionalidade formal, na hiptese de preterio de limites formais; inconstitucionalidade material, por desvio de poder legislativo, na falta ou insuficincia de sentido. Se o acto autorizado exceder a autorizao, quanto ao objecto ou quanto ao tempo ser organicamente inconstitucional. Se desrespeitar os seus limites formas, ser formalmente inconstitucional. Se, o seu sentido contradisser o da lei de autorizao ser ilegal (por ilegalidade material) e no inconstitucional, como decorre do art. 112/2, sendo hoje irrecusvel o poder do TC de apreciar a ilegalidade como desconformidade com lei de valor reforado. VIII No h dificuldades relativamente ao termo inicial: nenhum decreto-lei ou decreto legislativo regional autorizado pode ser emitido antes de ser publicada e de entrar em vigor a lei de autorizao. O dia da publicao no pode ser tido em conta, a publicao no integra o procedimento legislativo. Deveria ser o da aprovao em Conselho de Ministros, mas a sua prtica muito irregular e o dfice de publicidade envolveriam o risco de manipulao de datas. Muito menos poderia ser, por ento tudo depender do PR, o dia da promulgao. Propendemos para o dia da recepo do decreto-lei na presidncia da repblica, por se verificar s o enlace da interveno dos dois rgos (governo e presidente) e por razoes pragmticas de objectividade. Se nesse dia ainda no tiver decorrido o tempo da autorizao, o decreto-lei ser vlido; seno padecer de inconstitucionalidade. Em caso de veto poltico ou por inconstitucionalidade, apenas poder substituir o diploma por outro se ainda o puder enviar a tempo ao PR para promulgao. IX Esgotada ou cessada a autorizao, volta assembleia, e s ela, a poder dispor livremente sobre a matria de decretos-leis autorizados. Pode a Assembleia interpretar, modificar, suspender ou revogar, no todo ou em parte, a lei de autorizao, quando ainda esteja em vigor. E, se tal acontecer, no ficar, s por isso, prejudicado, o decreto-lei autorizado. Se o prprio sentido vier a ser alterado, necessariamente o decreto-lei que com ele se tornar desconforme, ficar nessa medida inquinado de ilegalidade superveniente (o decreto-lei autorizado tem de se

subordinar constantemente ao sentido da autorizao. No nosso direito constitucional, no est mesmo o Parlamento inibido de legislar, na vigncia da autorizao sobre matrias seu objecto, sem necessidade de qualquer avocao de competncia. No est impedido de interpretar, modificar ou revogar o decreto-lei ou decreto legislativo autorizado em processo de apreciao (art. 169/2). E tudo depender do alcance e da extenso das normas que fizer: em princpio, ser de entender que ficar ento tacitamente revogada a autorizao legislativa. 97. As autorizaes legislativas oramentais I Desde h muito, as leis oramentais portuguesas vm inserindo autorizaes legislativas concernentes a impostos ou, em moldes mais amplos, ao tratamento tributrio de matrias e actividades econmicas e sociais. Ora, estas autorizaes legislativas oferecem duas notas peculiares: o seu carcter instrumental ou subordinado, a sua incorporao nas leis oramentais com todas as consequncias sistemticas que tal implica, em vez de constiturem leis autnomas; e a no indicao ex professo de um prazo para a sua utilizao. O problema que se colocava at 89 consistia em saber se eram conformes ou no com a constituio, por no se divisar, tambm vista desarmada, uma credencial dela directamente derivada. II 1 As autorizaes legislativas includas na lei oramental compaginavam-se com o contedo poltico-legislativo que cada vez mais se tendia a reconhecer-lhe; 2 as autorizaes aliceravam-se em costume constitucional, em costume constitucional praeter legem. Jos Manuel Cardoso da Costa : o parlamento votando as propostas financeiras do Executivo, toma uma deciso poltica de indiscutvel contedo material. No se trata de uma lei de autorizao, de aprovao ou de controlo, mas de uma deciso polticonormativa verdadeiramente substancial; muito mais do que uma simples autorizao, trata-se da definio do quadro global, e que se pretende em determinado ano. A articulao do oramento com o planeamento econmico vem a dar novo alento sua colocao no mbito material da lei. No por uma simples questo de economia de meios ou por outra qualquer razo meramente pragmtica, que na lei do oramento vm a inserir-se tambm normas tributrias, a autorizao para o governo emiti-las; o facto que devendo tal lei ser a expresso dum quadro global e coerente da poltica financeira para o ano econmico, essencial que dela constem as orientaes fundamentais a prosseguir em matria de poltica de receitas, em matria de poltica fiscal. Sobre tais orientaes h-de o parlamento pronunciar-se em conjunto com os restantes aspectos do programa financeiro, j que s nessas condies ele emitir acerca deste programa o juzo e a deciso globais que so da sua competncia. As autorizaes legislativas fiscais do oramento integram o programa fiscal anual constante da respectiva lei. Nem a ausncia de regulamentao legal ou regimental das autorizaes legislativas oramentais poderia ser argumento decisivo contra

especialidades decorrentes da natureza das coisas. Desde que se admitisse costume constitucional, esses e outros obstculos que se extrassem de normas de direito ordinrio poderiam ser afastados sem dificuldade. A prtica das autorizaes legislativas oramentais estava perfeitamente legitimada por costume constitucional vindo de h dcadas e no constando no domnio da CRP de 76 e era ainda reforada por uma jurisprudncia favorvel constante. 98. O regime das autorizaes legislativas oramentais I O regime das autorizaes legislativas oramentais h-de ser construdo na base dos interesses pblicos determinantes da especificidade da prpria lei oramental. Segundo o art. 165/5, as autorizaes concedidas ao governo na lei do oramento observam o disposto nesse preceito e, quando incidam sobre matria fiscal, s caducam no termo do ano econmico a que respeitam. II O regime das autorizaes legislativas oramentais distingue-se por: Quanto ao objecto 1 a norma constitucional consente autorizaes legislativas na lei de aprovao do oramento no s sobre matrias tributrias mas tambm sobre outras matrias de reserva relativa, com directa ou indirecta repercusso econmicofinanceira; mas s as autorizaes sobre matrias tributrias beneficiam do regime especial nela revista, 2 A definio do elemento do objecto e da extenso de cada autorizao deve ser entendida no contexto sistemtico do oramento; e nessa medida, poder ser menos exigente do que a do objecto e da extenso de uma autorizao legislativa autnoma; 3 A autorizao legislativa oramental, como qualquer outra autorizao legislativa, no de utilizao obrigatria, mas dificilmente poder desprender-se do mbito geral da aplicao e execuo da lei oramental, sujeita ao controlo da prpria Assembleia (art. 107); 4 A autorizao legislativa oramental em matria tributara pode ser utilizada mais de uma vez (ela s caduca com o termo do ano econmico) Quanto forma 1 As autorizaes legislativas oramentais seguem a tramitao da lei de aprovao do oramento, dentro da qual se inserem; 2 A iniciativa originria no reservada ao governo; 3 A Assembleia no pode interpretar, modificar, suspender ou revogar uma autorizao legislativa oramental em matria tributria a no ser por ocasio e no mbito de uma lei de alterao do governo (cuja iniciativa originria pertence tambm ao governo). Quanto aos sujeitos 1 A autorizao legislativa oramental em matria fiscal concedida independentemente da situao e do destino da Assembleia e do Governo em funes ao tempo da sua votao; nela o elemento institucional prevalece sobre o elemento de confiana poltica; at pode ser concedida depois de ocorrer dissoluo da Assembleia ou demisso do governo; 2 A autorizaao legislativa oramental no caduca com a dissoluo do parlamento ou com a demisso do governo (porque se

inscreve na definio legal duma poltica financeira estabelecida para o ano econmico independentemente dos governos que estiverem em funes, porque no se trata de autorizao concedida a certo governo, naturalmente para a execuo do seu programa mas de autorizao destinada a dar execuo a um programa de poltica financeira, com uma durao previamente fixada, estabelecido em ltimo termo pela prpria Assembleia. Quanto ao tempo A autorizaao legislativa oramental tem durao equivalente vigncia do oramento; a Assembleia no poderia fixar-lhe uma durao inferior ou superior, porquanto nesse horizonte temporal quem tem de ser exercida, e, como a durao do oramento anual (arts. 106/1 e 167/2), salvo certos eventos previstos na lei (art. 106/2 da CRP), isto significa que tambm a autorizao legislativa oramental de durao anual (art. 165/5).

2 Ratificaes legislativas
99. Relance histrico-comparativo I O conceito de ratificao surge em direito constitucional em termos algo diversos daqueles em que surge noutros sectores jurdicos e deve ser encarado luz dos problemas prprios do sistema de governo, das relaes entre rgos e do valor dos actos constitucionais. Reporta-se sobretudo aos actos legislativos, embora tambm possa interessar no domnio dos actos polticos e dos regulamentos. H ratificao como sanao, ratificao como confirmao e ratificao como fiscalizao. Na primeira, convida-se o acto, suprindo a inconstitucionalidade ou a ilegalidade que o inquina e tornando-o, mesmo retroactivamente, insusceptvel de arguio. Na segunda, um rgo diferente de qualquer daquele sentido idntico, confirmando-o, e se no se verificar at certo o prazo, porventura o acto caduca. Na terceira, faz-se uma apreciao essencialmente ditada por razes de oportunidade e de convenincia, mas que s afecta o acto quando de sinal contrrio, e a validade ou a eficcia dele no dependem dessa apreciao, a qual s pode realizar-se verificados determinados requisitos. II Viria a ser, a constituio de 1933 que introduzia o nomen jris ratificao; e a sua vigncia observar-se-iam em trs fases correspondentes s relaes entre assembleia nacional e governo no exerccio do poder legislativo. No texto primitivo, a ratificao dos decretos-leis era sempre necessria, desde que no estivesse a ser usada alguma autorizao legislativa, pois o governo s podia legislar por urgncia e necessidade pblica. A ratificao devia ser solicitada nos cinco primeiros dias de sesso da assembleia nacional. Mas logo com a primeira lei de reviso constitucional, em vez de serem todos, incoerentes apenas os decretos-leis publicados durante os perodos das sesses legislativas a ela ficaram sujeitos. A reviso

de 1945, ficou caracterizada pela desvalorizao do instituto em consequncia da atribuio ao governo de competncia legislativa normal. Deixou ento a ratificao de ser obrigatria e tornou-se facultativa: para que qualquer decreto-lei lhe fosse submetido primeiras reunies aps a publicao do diploma. Por ultimo, na reviso de 1971, estabeleceu-se a exigncia de ratificao, no sentido de 1933, em trs casos: quanto aos decretos-leis sobre impostos e sistema monetrio que o governo publicasse, em caso de urgncia e necessidade pblica, sem autorizao legislativa, fora do funcionamento efectivo da assembleia; quanto aos decretos-leis de declarao do estado de sitio pelo governo, quando a assembleia nacional no se encontrasse em funcionamento e no fosse possvel convoc-la a tempo ou ela estivesse impedida de reunir; e quanto aos decretos de aprovao de tratados sobre matria da competncia exclusiva da assembleia, em caso de urgncia e necessidade pblica e fora do funcionamento efectivo daquela. A falta de ratificao expressa at ao termo da sesso legislativa imediata publicao ou decorridos noventa dias aps esta determinava a caducidade do diploma. Havia ainda uma forma de ratificaoconvalidaao: a dos diplomas legislativos das provncias ultramarinas que o ministro do ultramar podia ratificar. III Todos os decretos-leis do governo, salvo os publicados no exerccio da sua competncia reservada, ficam agora sujeitos a ratificao pela A.R. (art. 172., hoje 169.). A ratificao da AR ficava ainda sujeita a legislao provisria que o governo teria de fazer para harmonizar a estrutura, a competncia e o funcionamento dos rgos do municpio e da freguesia com o disposto na CRP, bem como para estabelecer o regime das primeiras eleies dos rgos dessas autarquias locais, por a publicao de tal legislaao ter sido posterior entrada em funcionamento do sistema constitucional de rgos de soberania. Alm da ratificao de decretos-leis, o texto inicial da CRP previa a ratificao pela Assembleia dos decretos do PR de declarao do estado de stio ou do estado de emergncia que excedessem 30 dias sob pena de caducidade no termo deste prazo (art. 137/3 e 165 al b). Na primeira reviso constitucional, o instituto de ratificao de decretos-leis seria reponderado e clarificado. Em vez de se definir o poder da Assembleia como sendo de ratificar os decretos-leis, passou a definir-se como sendo re apreciar, para efeito de recusa de ratificao ou de alterao, os decretos-leis (art. 165 al c). Explicitou-se o cumulativo poder da Assembleia de suspender, no todo ou em parte, a vigncia de decretos-leis cuja apreciao tivesse sido requerida, quando tivessem sido apresentadas propostas de alterao (art. 172/2). Em caso de recusa, o decreto-lei no poderia voltar a ser publicado no decurso da mesma sesso legislativa (art. 172/3 2 parte). E deixou de se distinguir, quanto ao pressupostos do pedido de apreciao entre decretos-leis publicados durante ou fora do funcionamento da assembleia e com ou sem autorizao legislativa (art. 172/1 e 2). Nessa mesma reviso constitucional por virtude do desaparecimento do conselho da revoluo, o parlamento recebeu o poder de autorizar a declarao do Estado de stio ou de estado de emergncia (art. 161 al a).

No estando a assembleia reunida, nem sendo possvel a sua reunio imediata, esse poder seria exercido pela comisso permanente (art. 138/1) e depois, quando a reunio for possvel, a Assembleia ter de ratificar a declarao (art. 138/2). A reviso constitucional de 89 introduziria quer alteraes restritivas ao instituto da ratificao dos decretos-leis quer o seu alargamento a certos decretos legislativos regionais. S os decretos-leis publicados no uso de autorizaes legislativas se tornavam susceptveis de suspenso (art. 169/2); a suspenso caducaria decorridas 10 reunies plenrias sem que a Assembleia se tenha pronunciado a final sobre a ratificao (art.169/3); e o prprio processo de ratificao sobre qualquer decreto-lei tambm caducaria se, requerida a apreciao, a assembleia no se tivesse sobre ela pronunciado ou, havendo deliberado introduzir emendas, no tivesse votado a respectiva lei at ao termo da sesso legislativa em curso, desde que decorridas 15 reunies plenrias (art. 169/5). Os decretos legislativos regionais publicados sob autorizao da AR ficavam tambm abrangidos pelo instituto, com as necessrias adaptaes (art. 227/4 2 parte e 162 al c 2 parte). A reviso de 97 substituiria a palavra ratificao por apreciao parlamentar de actos legislativos e recusa de ratificao por cessao de vigncia; substituiria a prescrio de 10 reunies plenrias pelo prazo de 30 dias subsequentes publicao, descontados os perodos de suspenso do funcionamento da assembleia (art. 169/1); e estabeleceria a prioridade regimental de apreciao (art. 169/6). A palavra desaparecia igualmente do preceito sobre estado de stio ou de emergncia (art. 138/2). Em 2004 sujeitos a apreciao pela AR ficariam os decretos legislativos regionais sobre matrias do art. 165 e no j os de derrogao de princpios fundamentais de leis gerais da Repblica. III Quando em casos extraordinrios de necessidade e urgncia, o governo tomar providncias provisrias com fora de lei, dever, no mesmo dia, submet-las, para efeito de conversao s cmaras, as quais sero imediatamente convocadas, mesmo se dissolvidas, e se reuniro dentro de 5 dias. A eficcia dos decretos cessar retroactivamente, se no forem convertidos em lei nos 60 dias posteriores sua publicao, podendo as cmaras regular por lei, as relaes jurdicas decorrentes dos decretos no convertidos. 100. Os tipos actuais de ratificao I A ratificao surge no presente DC portugus sobre 2 feies bem distintas, ainda que conexas, e com regimes outrossim diferenciados: a ratificao pelo plenrio da AR da declarao de Estado de stio ou de estado de emergncia que tenha sido autorizada pela comisso permanente (art. 138) e a ratificao pela mesma assembleia dos decretos-leis do governo, salvo os respeitantes organizao e ao funcionamento deste, e dos decretos legislativos regionais emitidos no uso de autorizaes legislativas (art. 162 al c e 169).

II A ratificao (dita agora confirmao) da declarao do estado de stio ou de emergncia juridicamente necessria, embora no esteja sujeita a prazo de caducidade. A apreciao dos decretos-leis e de decretos legislativos regionais nunca juridicamente necessria. Nenhum desses decretos carece de ratificao para continuar em vigor; somente h lugar a apreciao produzidos certos pressupostos constitucionais; no h propriamente concesso de ratificao; o que modificar a situao jurdica preexistente ser ou a recusa de ratificao ou a suspenso de execuo ou a sua eventual alterao. O processo de ratificao do decreto de declarao de estado de stio ou de emergncia desencadeado obrigatoriamente pelo presidente da assembleia, falta de preceito constitucional, so regulados pelo regimento da AR (art. 185). O processo de apreciao de decretos-leis e de decretos legislativos regionais implica uma iniciativa a cargo de 10 deputados e essa iniciativa s pode ser exercida em certo tempo (nos 30 dias subsequentes publicao). Tanto o decreto de declarao de estado de stio ou de de emergncia como a sua confirmao assumem certo alcance legislativo por se projectarem sobre direitos fundamentais. E, tambm a ratificao com emendas do decreto de declarao. Nem a cessao de vigncia de decretos-leis, nem a suspenso de execuo so, em si mesmas, leis. Lei apenas existe se a AR alterar o decreto-lei (art. 169/2 e 5). A cessao de vigncia ou a suspenso de execuo tomam a forma de resoluo (art. 166/5 e 169/2 e 4) publicada independentemente de promulgao (art. 169/6) e no dependentemente de vacitio legis (enquanto que a confirmao da declarao de estado de stio ou de emergncia tomava, antes da reviso de 97, a forma de lei). Essa reviso, tambm aqui querendo inovar sem necessidade, veio estabelecer a mesma forma de resoluo para ambas as figuras (art. 166/3 e 5). III Dois elementos apresentam de comum os 2 institutos: 1 a fixao do objecto do processo no pela AR, mas pelo rgo que pratica o acto sujeito apreciao parlamentar, e a relativa disponibilidade desse acto e, do processo por tal rgo; 2 a no produo retroactiva de efeitos da deliberao parlamentar. A apreciao num caso e noutro, oferece-se de segundo grau, somente tem sentido enquanto permanece o acto a ela sujeito. Se o PR revogar o decreto de declarao do Estado de stio ou do estado de emergncia, ou se o governo revogar o suspender o decreto-lei, qualquer dos procedimentos ficar encerrado; como se o governo modificar o decretolei, ser sobre o decreto-lei modificado que continuar o processo de ratificao. A AR no dispe sobre o estado de stio ou o estado de emergncia declarado, pois a recusa de ratificao na acarreta a invalidade dos actos praticados ao abrigo da declarao e na sua vigncia. E no dispe sobre o decreto-lei na fase anterior sua deciso, dispe sobre se o decreto-lei deve deixar de vigorar ou se deve continuar em vigor, como est ou com modificaes. IV A ratificao da declarao de estado de stio ou de emergncia significa uma renovao e uma verdadeira assuno da prpria declarao. J a ratificao de

decretos-leis nem sequer valia autonomamente antes de 82. Era isso inequvoco quanto chamada ratificao tcita, em que a AR nenhuma vontade chegava a manifestar e nem sequer exercia a competncia de ratificao: e tambm o era quanto ratificao sem emendas, em que a AR, chamada a pronunciar-se sobre certo diploma, manifestava uma vontade sem contedo inovador na ordem jurdica e sem efeitos afora os que se reportavam ao exerccio das competncias da mesma Assembleia; e nada impedia ao governo de, a despeito da ratificao concedida, vir posteriormente a revogar ou modificar o decreto-lei. V H um limite a ter em conta: devem considerar-se excludos do mbito do art. 169 os decretos-leis de concretizao de resultados do referendo. 101. O sentido da apreciao de decretos-leis I Os decretos-leis publicados pelo governo no tm uma eficcia provisria, a qual s se transformaria em definitiva quando operasse a ratificao, nem so actos legislativos imperfeitos. Esto pendentes de condio; porm, no de condio suspensiva, e sim de condio resolutiva. No h uma situao de incerteza ou de incompleiao, que apenas acabe com a ratificao, mas uma situao de plena certeza e perfeio jurdica no qual pode vir a sobrevir a no ratificao, que nunca retroactiva. O prazo para requerer a sujeio a apreciao apenas o prazo para a opo, no caso de uma postura crtica ao decreto-lei, entre a utilizao de dois procedimentos constitucionais e regimentais para fazer cessar a sua vigncia ou para o modificar (processo legislativo e o processo de ratificao). O governo no rgo legislativo no autnomo quanto mais seja porque tem competncia legislativa vinda directamente da CRP. O governo pode tomar decises legislativas vlidas e eficazes sem dependncia de sano da Assembleia; por sua vez, esta pode, observados os requisitos do art. 169, chamar a si a ltima palavra sobre a subsistncia de tais decises. Perante a massa de decretos-leis publicados pelo governo, o que sobressai a deciso de cessao de certo decreto-lei e no a ratificao, ou seja, a vontade de o deixar ficar como est, de o manter em vigor. mediante esse poder de veto resolutivo e no de um poder legislativo complementar do poder legislativo gerador do decreto-lei, que a AR projecta, especifica ou mais vincadamente, o seu papel (ao passo que na ratificao da declarao de estado de stio ou de emergncia tem de haver forosamente uma vontade insupervel e autnoma de prolongar ou no qualquer desses estados. II A anteriormente chamada ratificao com emendas apresentava-se algo de misto. Se a sua concesso significava o prevalecer de uma posio favorvel ao decreto-lei na generalidade no deixava de significar tambm uma inteno de considerao do seu contedo na especialidade para, numa segunda fase, lhe fazer modificaes. A deciso legislativa s se dava quanto s modificaes adoptadas ou rejeitadas, no quanto

ratificao em si. s na hiptese de aprovao de emendas que surge uma nova lei, sujeita tramitao de qualquer outra lei, designadamente promulgao pelo PR. III A AR no haveria de poder apreciar actos administrativos sob a forma de decretosleis, porquanto tal acarreteria um arrogar-se de competncia administrativa e uma violao do princpio da separao de poderes. de admitir uma postura menos radical: admitir a possibilidade de apreciao pela AR (at porque esta possui um poder genrico de apreciao dos actos do governo e da Administrao, segundo o atr. 162 al a) no sem a faculdade de recusa ou de suspenso; mas no admitir a possibilidade de emendas. No se afastaria assim, a interveno parlamentar em caso de decretos-leis administrativos, embora s com eficcia negativa. Seria a contrapartida adequada da disponibilidade conferida ao governo de escolher entre diferentes formas dos seus actos administrativos. IV O que se diz acerca da apreciao de decretos-leis pode estender-se apreciao de decretos legislativos regionais autorizados. Nem se invoque, contra a possibilidade de o Parlamento alterar decretos legislativos regionais, o princpio da autonomia. que as matrias sobre as quais eles versam so, partida matrias reservadas AR e que esta pode sempre chamar a si. V Na prtica, o instituto da apreciao de decretos-leis no tem alcanado tanta importncia quanta se esperaria. No a tem alcanado por uma geral menor adequao e menor racionalizao do trabalho parlamentar e por um excesso de requerimento de apreciao. Tambm no surpreende que, em tempos de governo maioritrio, no haja causas de ratificao. O instituto tem propiciado um ou outro debate interessante e tem havido casos de alteraes ou ratificaes com emendas. Formando-se uma nova maioria parlamentar ela poder aproveitar o instituto para por em causa decretos-leis publicados nos ltimos 30 dias de funcionamento da legislatura anterior. 102. Apreciao e inconstitucionalidade orgnica I Pode a apreciao regulada pelo art. 169 vir a ter algum efeito sobre a inconstitucionalidade orgnica de que esteja ferido, por violao da norma de reserva do art. 165 da lei fundamental, qualquer decreto-lei do governo? O instituto no tem que ver com uma fiscalizao jurdica, tem que ver com uma fiscalizao de mrito, de oportunidade de convenincia poltica. O art. 162 separa bem a apreciao de actos legislativos da vigilncia pelo cumprimento da CRP. A competncia de qualquer rgo sempre de interesse e ordem pblica, e indisponvel. A possibilidade de autorizaes legislativas em certa matria no significa que a AR possa dispor da sua competncia legislativa dela abrindo mo, o que lhe permitiria, por via da ratificao, obter um resultado perfeitamente semelhante. As autorizaes legislativas tm de ser entendidas nos seus precisos termos constitucionais como pressuposto de um

alargamento da competncia dada ao governo, e nunca como qualquer espcie de transferncia de poderes. Nem existe correspondncia entre autorizao legislativa e ratificao, j que observados os prazos do art. 169, podem ser submetidos a apreciao decretos-leis publicados por um governo anterior ou no domnio de uma anterior Cmara; e at 89 poderia mesmo entender-se que, desencadeado o processo ratificado na Assembleia velha, ela prosseguiria sem necessidade de renovao da iniciativa na Assembleia nova. No so e admitir autorizaes legislativas retroactivas e porque os seus resultados seriam exactamente iguais, em termos substanciais, simples no recusa de cessao de vigncia. Mas decisiva contra a possibilidade de sanao de inconstitucionalidade orgnica por ratificao sempre haveria de ser a circunstncia de a cessao de vigncia ter efeitos ex nunc, e no ex tunc. O decreto-lei recusado deixa de vigorar desde o dia de publicao da respectiva resoluo (art. 169/4) o que implica uma total irrelevncia da vontade poltica manifestada pelo parlamento relativamente a esse decreto-lei no perodo da sua vigncia. To pouco poderia vir a ratificao a produzir efeitos sobre esse perodo, de modo a fazer desaparecer os vcios de que o decreto-lei estivesse, porventura inquinado. II To pouco a ratificao equivale a confirmao, no sentido de tornar simplesmente insusceptvel de arguio para o futuro a inconstitucionalidade orgnica. indiscutvel qye h essa vontade poltica, mas uma vontade poltica diferente da vontade legislativa, uma vontade formada posteriori perante situaes criadas ou factos consumados pelo decreto-lei e qye a Assembleia, tudo ponderado, poder no querer ou sentir no poder quebrar; h uma vontade poltica, mas, por isso, mesmo, uma vontade que no se ocupa nem deixa de se ocupar, da situao em que juridicamente se encontre o decreto-lei; e uma vontade que no poder prejudicar a interveno do rgo de fiscalizao da constitucionalidade ou afectar os direitos dos cidados em geral. III Se se admitisse a sanao ou a confirmao de decretos-leis organicamente inconstitucionais, poderia na prtica ficar gravemente comprometida a norma do art. 165 da Lei fundamental. O Governo poderia sentir-se livre de invadir a reserva de competncia legislativa da AR, contando com a posteriori no recusa por parte da maioria parlamentar que o apoiasse, apenas no evitando o risco poltico de um debate ou de uma multiplicidade de debates sobre os seus diplomas inconstitucionais provocados pela oposio. IV Isto vale igualmente para a lei emergente de alteraes aprovadas. Porque, mesmo se ento um processo legislativo verdadeiro e prprio se enxerta no processo de ratificao, certo que se trata de um processo legislativo especial, reduzido ou centrado nas emendas propostas e no em todo o decreto-lei na especialidade. Ora, se quanto s emendas aprovadas no poder falar-se em confirmao, to pouco poder dar-se quanto s disposies no alteradas, por no terem sequer sido alvo da deciso

positiva da AR. A nica vontade legislativa que ento se descortina , no no sentido de manter ou assumir o decreto-lei, mas de o alterar. No resto, a situao paralela de antes chamada ratificao tcita: assim como no pode haver confirmao de decretos-leis nem sequer discutidos na AR em processo de ratificao, tambm no pode haver confirmao de preceitos legais nem sequer discutidos na Assembleia na fase complementar da introduo de alteraes. assim ainda quando a Assembleia reproduza normas organicamente inconstitucionais. Embora possa, aludir-se a novao da fonte, tal no significa que o vcio de tais normas fique sanado; o novo acto legislativo apenas vale para o futuro. 103. Os efeitos da cessao de vigncia I A deciso de cessao de vigncia ou de recusa de ratificao do decreto-lei determina a proibio ao governo de retomar no decurso da sesso legislativa (art. 169/5), como garantia da prpria eficcia do instituto. II Nada impede que a Assembleia, por nova lei, determine a repristinao (para o futuro) da lei revogada pelo decreto-lei. Inadmissvel apenas que isso venha a ser feito pela prpria resoluo de recusa de ratificao por j haver a um verdadeiro acto legislativo, e no tanto um acto fiscalizador. III Poder a Assembleia determinar a cessao da vigncia do decreto-lei retroactivamente? Obviamente, atravs da respectiva resoluo, tal de rejeitar in limite, face do art. 169/4 da CRP. Mas j no ser impossvel que tal venha a acontecer por lei (por lei subsequente resoluo de cessao de vigncia e dela autonomizada) desde que no estejam em causa os domnios insusceptveis de leis retroactivas as sanes penais, a competncia dos tribunais, ou a criao de impostos.

Captulo IV Relaes entre actos legislativos

Leis foradas 104. Fora especfica de lei e leis reforadas I Um quid a fora de lei no respeitante a outros actos jurdico-pblicos; outro a fora especfica de lei; e mtua revogabilidade s existe quando seja tambm a mesma fora especfica de uns e outros actos. Essa diferenciao resulta da prpria estrutura e do desenvolvimento dinmico do sistema. Prevendo a Constituio subtipos ou subcategorias de leis torna-se indispensvel assegurar a prossecuo dos respectivos fins, no os deixando subverter por leis de diferentes caractersticas. A fora especfica que uma lei revista ancora sempre na Constituio, no entra na liberdade conformadora do legislador. Nenhuma lei reforada em si mesma. Pode suceder que a relao seja mltipla; que uma lei imponha a outra e que, aparea vinculada a uma

terceira, por lhe ser vedado contrari-la. Nenhuma lei to pouco fundamento de validade de outra lei. Apenas pode ser condio ou pressuposto da sua validade. II J antes da CRP de 76, um acto no seria s invlido quando ofendesse uma norma de grau superior. Poderia certo acto posterior a outro, em vez de o revogar ou derroga, deve ter-se por invlido, ineficaz ou irregular, por ser dele discrepante. III Antes de 89, o conceito de lei reforada era meramente doutrinal. A segunda reviso constitucional viria consagr-lo expressamente ao conferir valor reforado s leis orgnicas (art. 115/2). Depois, a reviso de 97 iria ao ponto de estabelecer uma definio (art. 112/3). Mas uma definio compsita, sem lgica interna, em que dizem leis reforadas quer as leis orgnicas e as leis sujeitas a aprovao por maioria de 2/3 (adaptando-se a uma perspectiva formal ou processual) quer (agora em perspectiva material) as leis que sejam pressupostos normativo de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas. A frmula mostra-se tal embestecida que se torna dogmaticamente intil. Em vez de conglobar diversos elementos numa noo operacional, faz-se um mero somatrio, e em parte repetitivo, de procedimentos a de espcies legislativas. IV Na medida em que a fora especfica de lei decorre de normas constitucionais, a infraco de lei de valor reforado envolve inconstitucionalidade. Mas trata-se de inconstitucionalidade indirecta. A lei contrria a lei de valor reforado vem a ser inconstitucional, no porque ofenda uma norma constitucional de fundo, de competncia ou de forma, mas porque agride uma norma interposta constitucionalmente garantida. O critrio para se reconhecer se uma lei reforada ou no est em saber se se verifica ou no tal ocorrncia; consequncia da ilegalidade. E esse o critrio adoptado pela constituio, ao distinguir, nos arts. 280, 281 e 282, inconstitucionalidade e ilegalidade. V As leis reforadas so-no no confronto de outras leis; no no confronto de normas constantes de convenes internacionais ou de normas criadas por organizaes internacionais ou pela UE. De harmonia com os princpios gerais (art. 8), quaisquer normas destas categorias, quando vinculativas do Estado portugus, prevalece sobre qualquer lei, reforada ou no. 105. Leis reforadas e leis orgnicas I Dir-se-ia prima facie haver uma correspondncia estreita entre leis orgnicas e leis de valor reforado no s por as 2 locues ou as 2 figuras terem surgido ao mesmo tempo mas sobretudo por as leis orgnicas serem qualificadas pela CRP como leis de valor reforado. E tambm poderia apontar-se a continuada referncia, a par delas, aos estatutos regionais nos arts. 280 e 281. Uma lei orgnica pode ser infringida por uma lei no orgnica em 3 casos: 1) na hiptese de contradio entre uma lei ou um decreto-lei sobre matrias militares e a lei de bases gerais de organizao,

funcionamento e disciplina das Foras Armadas (art. 164 al d); 2) em caso de incumprimento da lei de regime de estado de stio e de estado de emergncia pela declarao de um desses estados ou pela respectiva autorizao ou confirmao (art. 164 al d, 19/7 e 138); 3) a partir de 87, em caso de desrespeito pela lei relativa criao das regies administrativas (art. 255). Afora isto de duas uma: ou uma lei que verse sobre qualquer das matrias previstas no art. 166/2, observa as normas procedimentais dos n 4 e 5 do art. 168 e ela deve considerar-se uma lei orgnica a intitular como tal; ou no respeita essas normas e o fenmeno redunda em inconstitucionalidade formal. E algo de semelhante se diga a respeito das leis ou das disposies legais carecidas de aprovao por maioria de 2/3. II No se v como possa haver violao de uma lei orgnica ou de uma lei aprovada por maioria de 2/3 por outra lei. Uma lei reforada funcional ou materialmente pode s-lo (e a esse fenmeno que se referem os arts. 280/2 e 281/1 al b, c), sendo a distino que aqui se fez em relao aos estatutos das regies autnomas irrelevante, por explicvel apenas por diferentes momentos de considerao no texto constitucional. O art. 282/2 prev quer inconstitucionalidade que ilegalidade superveniente, e esta s pode ser material, nunca orgnica ou formal. Postula leis que sirvam de parmetro como os estatutos poltico-administrativos e outras leis materialmente reforadas, nunca leis reforadas pelo procedimento. III Os conceitos jurdicos no podem arredar-se dos regimes jurdicos e os regimes da inconstitucionalidade e da ilegalidade no se confundem. A fiscalizao preventiva apenas da inconstitucionalidade (art. 278), com a consequente diferena de poderes do PR e dos representantes da repblica para as regies autnomas. Os rgos de iniciativa da fiscalizao sucessiva abstracta no coincidem (art. 281). No existe fiscalizao da ilegalidade por omisso (art. 283). 106. O elenco das leis reforadas I Espcies de lei reforadas (em sentido restrito): Lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia (art. 19/5 e 7, 164 al e e 275/7), lei reforada porque a declarao do estado de stio, a sua autorizao e a sua ratificao (actos materialmente legislativos ou actos com fora afim da fora de lei) devem obedincia a esta lei. Oramento do Estado (art. A05, a06, 161 al g e 165/5) porque durante o ano econmico, nenhuma lei que no seja de alterao ou de rectificao do prprio oramento o pode afectar. Oramentos das regies autnomas (art. 227/1 al o e 232 al l) em condies homlogas s do oramento do Estado;

Lei do regime dos planos de desenvolvimento econmico e social (arts. 92 e 165/1 al n) porque estes planos so elaborados de acordo com as suas regras enquanto complementares das normas constitucionais; Lei relativa s condies do recurso ao crdito pblico (art. 105/4) porque as leis de autorizao de emprstimos (arts 161 al h, e 166/3) tm de a respeitar. Lei de enquadramento oramental (arts 106, 164 al r, 227/1 al p e 232/1) porque o oramento do Estado e os das regies autnomas so elaborados, organizados, votados e executados de acordo com ela. Lei (ou leis) do regime dos referendos constituem objecto dessa e a conformidade com ela apreciada pelo TC. Leis de autorizao legislativa (art. 112/2, 161 al d), e) 165/2 e 5, 169/2 e 3, 198/1 al b,/3, 227/1 al b, /2, 3 e 4) porque os decretos-leis e os decretos legislativos regionais autorizados tm, como se sabe, de respeitar o sentido fixado nas correspondentes leis de autorizao. Leis de bases (arts. 112., n. 2, 198., n. 1, alnea c). e numero 3, e 227. n. 1, alnea c)) porque os decretos-leis e os decretos legislativos regionais de desenvolvimento tm, pela natureza das coisas, de se mover no mbito perceptivo das bases. Estatutos politico-administrativos das regies autnomas (art 161, alnea b), 226, 227, n1 alinea e), 231, n6, 232, n2, 280, n2, alneas b) e c), e 281, n1, alneas c) e d) e n2, alnea g)) porque nenhum diploma pode contrariar as suas disposies. Lei do regime da criao, extino e modificao territorial das autarquias locais (art. 164, alnea n), 227, n1, alnea 1), e 236, n4,) porque a diviso administrativa do territrio, que feita por lei, depende desse regime. Lei quadro de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais ( art. 227, n1, alnea i)) porque o poder das regies autnomas de proceder a essa adaptao pressupes tal lei. Lei de criao das regies administrativas (arts. 255 e 256) porque a criao em concreto de cada regio depende desta lei. Lei-quadro das reprivatizaes (art 293) porque qualquer acto de reprivatizao deve respeitar as suas regras materiais e procedimentais.

II torna-se ento possvel reduzir a cinco espcies de leis reforadas: a) leis de enquadramento; b) leis oramentais; c) leis de autorizao; d) leis de bases; e) estatutos politico-administrativos das regies autnomas. III as leis das grandes opes dos planos, nacionais e regionais (arts. 91, 92, n1, 161, alnea g), 199, alnea a) e 227, n1, alnea p)) a lei das finanas regionais (arts. 164 al t), 227/1 al j) e 229/3) e a lei das finanas locais (art. 165/1 al q) 2 parte e 238/2 e 3) sero de incluir entre as leis reforadas) bastante duvidoso. A favor da resposta afirmativa quanto s leis de planos, poderia dizer-se que, apesar da plasticidade dos

planos de desenvolvimento econmico e social, no mbito de uma economia mista (art. 28 al g)) nenhuma lei que verse sobre as matrias a contempladas lhes pode ser desconforme. Parece ir em sentido oposto a evoluo do sistema constitucional. At 1989, declarava-se imperativo o plano para o sector pblico estadual; obrigatrio, por meio de contratos-programa, para outras actividades de interesse pblico; e com funes de enquadramento para as empresas de outros sectores (art. 92/1 e 2). Embora o oramento seja elaborado de harmonia com as grandes opes em matria de planeamento (art. 105/2), mais do que subordinao, haver aqui coordenao ou harmonizao. Alis, sendo a lei das grandes opes qualitativa e genrica e a dor oramento quantitativa e especfica, seria difcil conceber, quanto essncia de ambas, contradio jurdica mas apenas, quando muito, diferentes lgicas polticoeconmicas. To pouco se oferece clara a posio das leis das finanas regionais e das finanas locais, por se poder questionar se a primeira acrescenta algo s regras constitucionais de especificao oramental das despesas (art. 105/3) e de efectiva solidariedade nacional (art. 227/1 al j) 2 parte); e a segunda aos princpios da justa repartio dos recursos polticos pelo Estado e pelas autarquias locais e de correco de desigualdades (art. 228/2). IV Gomes Canotilho e Vital Moreira incluem entre as leis reforadas as leis instituidoras de direitos fundamentais anlogos aos direitos, liberdades e garantias constitucionalmente previstos, visto que esses direitos gozam de um privilgio de proibio de retrocesso. Jorge Miranda no concorda com esta opinio. Ainda que se aceite a inderrogabilidade ou inabolibilidade destes direitos, no enxergamos a um fenmeno de lei reforada, pois lei reforada pode sempre ser derrogada por lei de igual natureza. Tudo redunda ou na atribuio per relationem s normas legais que instituem os direitos de uma fora jurdica anloga ou afim da das normas constitucionais ou em caso de eliminao arbitrria dos direitos, em violao do prprio art. 16/1 da Lei fundamental. V Jaime Valle escreve que os decretos-leis produzidos ao abrigo de autorizaes legislativas gozam de uma fora de lei activa e passiva superior dos demais decretosleis, uma vez que podem atingir leis da AR e s podem ser modificados ou revogados por leis ou por outro decreto-lei autorizado. No de aceitar este entendimento. 107. Anlise taxonmica I Para se apreender a estrutura das leis reforadas, importa proceder a algumas distines a distines que tm em conta o objecto, o contedo normativo, a funo, o mbito da vinculao, a competncia dos rgos donde emanam, as relaes entre os rgos e o procedimento: 1) Quanto existncia

- Leis reforadas de existncia necessria as leis de enquadramento, as leis oramentais e os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas; - Leis reforadas de existncia facultativa as leis de autorizao legislativa e as leis de bases. 2) Quanto ao objecto - Leis reforadas com objecto idntico ao das leis que vinculam as leis de autorizao legislativa e as leis de bases; - Leis reforadas com objecto distinto as restantes leis. 3) Quanto ao contedo - Leis directivas que determinam o contedo de outras, que contm princpios ou linhas normativas a adoptar por elas as leis de bases, as leis de autorizao legislativa elas as leis de bases, as leis de autorizao legislativa e, at certo ponto, a lei de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais e a lei-quadro das reprivatizaes; - Leis limitativas ou leis que estabelecem balizas materiais as restantes. 4) Quanto funo - Leis reforadas com funo de impulso as leis de bases, as leis de autorizao legislativa e, para quem as considere leis reforadas, as leis de planos; - Leis com funo de habilitao as leis de enquadramento e as leis de autorizao legislativa; - Leis com funo de garantia a lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia e as leis oramentais. 5) Quanto vinculao - Leis de vinculao especfica a lei do regime de estado de stio e do estado de emergncia, as leis de enquadramento, as leis de autorizao legislativa e as leis de bases; - Leis de vinculao genrica as leis oramentais e os estatutos polticoadministrativos regionais. 6) Quanto densificao do contedo - Leis com liberdade de densificao as leis de bases em matrias no reservadas AR;

- Leis sem liberdade de densificao as restantes. 7) Quanto competncia - Leis reservadas AR, em reserva absoluta a lei do regime de estado de stio e do estado de emergncia, o oramento de estado, as leis de autorizao legislativa, certas leis de bases, os estatutos poltico-administrativos regionais, as leis do regime do referendo, a lei relativa criao, extino e modificao territorial das autarquias locais, as leis de enquadramento oramental, a lei da adaptao do sistema fiscal nacional s especialidades regionais, a lei sobre a criao de regies administrativas e a lei-quadro das reprivatizaes; - Leis reservadas AR, em reserva relativa a lei do regime dos planos de desenvolvimento econmico e social e a lei definidora das condies de recurso ao crdito pblico; - Leis reservadas s assembleias legislativa regionais, em reserva absoluta os oramentos regionais. 8) Quanto s relaes entre os rgos - Leis s de autovinculao a lei de enquadramento oramental, nas partes respeitantes ao oramento do Estado e a lei sobre a criao das regies administrativas; - Leis s de heterovinculao as leis de autorizao legislativa, as leis de bases, a lei de enquadramento oramental, na parte respeitante aos oramentos das regies autnomas e a lei-quadro de adaptao do sistema fiscal s especificidades regionais; - Leis de vinculao plural a lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia, a lei do regime dos planos, as leis oramentais, os estatutos das regies autnomas, a lei sobre a criao, extino e modificao territorial das autarquias locais e a lei-quadro das repreivatizaoes. 9) Quanto ao procedimento - Leis de procedimento agravado: * Por iniciativa externa as leis oramentais, as leis de autorizao legislativa e os estatutos das regies autnomas; * Por maioria agravada a lei do regime de estado de stio e de estado de emergncia, as leis (ou lei) do regime do referendo, a lei de bases da defesa nacional e das Foras Armadas e a lei-quadro das reprivatizaes, bem como os estatutos das regies na parte concernente s matrias que integram o respectivo poder legislativo;

- Leis sem procedimento agravado as restantes. II Nas leis de vinculao especfica h ainda que deslindar uma subcategoria: as leis pressupostas, as leis cuja emanao constitui pressuposto o condio de emanao de outras, as que so leis sobre leis, e cuja eventual inconstitucionalidade determina ou pode determinar a inconstitucionalidade subsequente das que lhe esto vinculadas. So elas: as leis de autorizao legislativa; as leis de bases em matrias reservadas AR; a lei sobre o regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais; a lei-quadro de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais; a lei relativa criao das regies administrativas; a lei-quadro das reprivatizaes. Estas leis encontram-se numa relao reversa com os actos legislativos que se lhes reportam. Ficam de fora as leis vinculativas do oramento (as leis de enquadramento do oramento e, se puderem ser consideradas leis reforadas, as leis das finanas regionais e das finanas locais). E isso porque o oramento, pela sua relevncia (art. 105 a 107 da CRP) e a falta de sujeio a vinculaes provenientes de outras leis no impede a sua aprovao. E ficam tambm de fora a lei do regime de estado de stio e do estado de emergncia e a lei (ou leis) do referendo, devido disciplina constitucional bastante rigorosa destas matrias. III O denominador comum a todas as leis reforadas a sua maior consistncia, a especfica fora formal indesligvel da funo material que a CRP lhes assina. As leis de vinculao especfica so leis dirigidas ao futuro: so-no tanto as leis-pressuposto como as outras. Uma eventual desconformidade com elas s pode ser originria. No pode ser sperveniente, porque no h leis anteriores sua publicao que possam contrariar ou, ento verifica-se um fenmeno de revogao. As leis de vinculao geral tm ou podem ter efeitos tambm em relao a leis preexistentes: uma lei anterior a um estatuto de regio autnoma que contenha normas com ele discrepantes pode tornar-se superveniente invlida por ilegalidade. S em relao ao oramento que tal no poder acontecer, salvo em hipteses extremas. IV Como nenhuma lei , por natureza, dotada de maior fora do que outra, tambm nenhuma lei reforada mais reforada do que outra. No h relaes hierrquicas entre leis reforadas. Os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas tm uma especial qualificao hierrquico-normativa ou que ocupam uma hierarquia privilegiada na hierarquia das fontes s sujeitos Constituio; ou que um princpio hierrquico preside s relaes entre os estatutos e os demais actos legislativos dos rgos de soberania, ou que os estatutos gozam de uma hierarquia normativa superior a qualquer outra categoria de norma legal, ou que os estatutos so as mais reforadas das leis reforadas, uma vez que todos os actos normativos do Estado, salvas as leis de reviso constitucional, lhes devem obedincia ou que formam uma categoria legal que se afirma como padro de vinculao das restantes normas infraconstitucionais. No cremos que os estatutos detenham um lugar hierrquico superior no ordenamento

jurdico portugus, e isso por 2 razoes. No existe uma garantia aberta de prevalncia das normas estaturias, nem poderia existir tendo em conta a funo dos estatutos. A vinculatividade geral derivada dos estatutos no tem natureza distinta das leis oramentais e assemelha-se do referendo poltico nacional com resposta negativa, apesar de este no ser em rigor uma lei reforada. H mesmo leis que os estatutos no podem contrariar: a lei do regime de estado de stio e de estado de emergncia e as demais leis de enquadramento. 108. O Contedo possvel das leis reforadas I A qualificao de uma lei como reforada no depende da designao que o legislador lhe confira. Depende da verificao dos requisitos de qualificao constitucionalmente fixados, os quais tm que ver essencialmente com o objecto da lei, com as matrias sobre que versa, com a funo que pretende exercer e, em alguns casos, complementarmente, com o respectivo procedimento. II A funo de cada estatuto (poltico-administrativo) consiste em definir as atribuies regionais e os meios correspondentes (art. 227 CRP), bem como o sistema de rgos de governo prprio da regio, incluindo os estatutos dos respectivos titulares (art. 231). H ma reserva de estatuto, com a necessria densificao. Mas ela define o objecto possvel de cada estatuto em concreto. O estatuto no uma constituio com amplitude potencialmente ilimitada. Cabe-lhe definir o mbito de poderes de autonomia, mas no regular matrias desse mbito. Cabe-lhe assegurar um sistema poltico regional, mas no substituir-se-lhe ou substituir-se aos rgos de soberania. A Assembleia pode apresentar propostas de lei no respeitante regio sobre qualquer objecto (art. 167/1 2 parte), o que no se justifica transformar essa matria em matria estaturia. III Se um dos estatutos contiver normas sobre outras matrias que no as atinentes s atribuies e aos rgos e aos titulares dos rgos regionais, essas normas no adquiriro a fora jurdica especfica das normas estaturias. Podero ser modificadas ou revogadas, observadas as pertinentes regras gerais da Constituio; ou podero ser inconstitucionais por invalidarem domnios prprios de outras leis. Se a AR viesse a legislar sobre matrias que no deviam constar dos estatutos, ocorreria um conflito entre constitucionalidade e legalidade: as normas estaturias seriam inconstitucionais, as normas no estaturias ilegais; e, solicitada a apreciao da legalidade em tribunal, poderia este suscitar ex officio a questo da constitucionalidade daquelas, visto que, para serem padro de validade de outras normas, teriam de ser conforme com a Constituio. Mas hoje estimamos desnecessrio raciocinar assim, porque s as normas sobre objecto prprio dos estatutos podero determinar ilegalidade, no quaisquer outras e no se pe o problema. H quem pretenda que no seria razovel dar ao legislador comum liberdade para destacar, nos estatutos as normas que entenda a seu bel-prazer serem estaturias e no estaturias por natureza; e contra

a qualificao de certas normas estaturias como inconstitucionais pelo prprio rgo legislativo quem invoque o nosso sistema de fiscalizao, que no consente AR nenhuma deciso autnoma de constitucionalidade. 109. As leis de bases e o seu desenvolvimento I A frmula bases gerais dos regimes jurdicos remonta Constituiao de 33 e j nessa altura a doutrina falava em leis de bases. A figura s adquire plena autonomia com a Constituio de 76, que vem prever decretos-leis de desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais dos regimes jurdicos em leis que eles se circunscrevem (art. 198/1 al c), o que ficaria reforado em 82 ao declarar-se a subordinao desses diplomas s correspondentes leis (art. 112/2). Trs notas distinguem as leis de bases numa e noutra constituio: 1) na Constituio de 33 todas as leis deveriam ser por fora do art. 92 leis de bases, inclusive em matria do art. 93, no assim na Constituio de 76; 2) na vigncia daquela, no se punha o problema da qualificao das leis de bases como leis de valor reforado; 3) ao contrrio do que poderia supor-se face da Constituio anterior nenhuma dvida h agora de que o desenvolvimento das leis de bases se h-de fazer por decreto-lei, e no por decreto regulamentar. Alm do governo podem desenvolver leis de bases as Assembleia legislativas regionais. Devia assim entender-se antes de 89 e as revises constitucionais desse ano e de 2004 consagr-lo-iam em certos termos. Estes decretos legislativos regionais ficam subordinados s leis de bases. II A Constituio no define o que sejam bases gerais, deixando AR uma margem de discricionariedade na delimitao da sua prpria competncia legislativa reservada, quando esta se limita s bases gerais dos regimes jurdicos. Parece seguro que nelas se h-de incluir aquilo em que cada acto constitua as opes poltico legislativas fundamentais. Existem matrias a respeito das quais no se admitem leis de bases: so todas as matrias de reserva absoluta ou relativa de competncia legislativa da AR, salvo aquelas em que a prpria lei fundamental defina a reserva atravs de bases ou bases gerais (art. 164 al d 2 parte, al i; art. 165/1 al f, g, n, t, u,z). uma lei do parlamento sobre referendo ou sobre liberdade religiosa que se cingisse a princpios ou bases gerais seria inconstitucional, por desvio de poder; e o pretenso decreto-lei de desenvolvimento correspondente padeceria de vcio de competncia. Quando a reserva apenas de bases ou de bases gerais, pode a haver decreto-sleis de desenvolvimento (assim como pode haver decretos-leis e decretos legislativos de bases em eras de reserva relativa); mas aquelas decretos-leis tm de respeitar as leis de bases, sob pena de inconstitucionalidade orgnica (a qual consome a ilegalidade). III Segundo Jomi, o art. 112/2 abrange quer leis sobre matrias de reserva absoluta ou relativa de competncia parlamentar, quer leis sobre matrias de competncia concorrencial. Mas ainda julga que s quanto a estas a regra tem plena utilidade. Se so publicadas leis de bases e se, de seguida, so emitidos decretos-leis de

desenvolvimento, no pode o governo, a esse ttulo, a ttulo ou com funo de desenvolvimento, pr em causa o disposto em tais leis. E, no por acaso, o art. 198/3, determina que os mesmos decretos-leis devem invocar expressamente as leis ao abrigo das quais so aprovados. A feitura de leis de bases pela AR em domnios no compreendidos nos arts. 161, 164 e 165 envolve uma limitao da aco legislativa do governo (da sua liberdade ou do seu procedimento de deciso, no do seu mbito material). O governo no fica impedido de legislar sobre os domnios de leis de bases. O que no pode , estando elas em vigor, deixar de se conter nos seus parmetros. Seria absurdo que, simultaneamente, vigorassem uma lei de bases e um decrto-lei autoqualificado como de desenvolvimento e que dela fosse discrepante. No se contra-argumente que se constri assim, margem do princpio de competncia, uma nova reserva da AR (espcie de reserva virtual ou eventual). Em primeiro lugar, porque, no fundo, do que se trata de uma repartio de tarefas entre os dois rgos, com as vantagens de uma interdependncia susceptvel de conjugar uma presumvel maior estabilidade das leis com uma maior adaptabilidade dos decretos-leis. Em segundo lugar, porque, nada impede que o governo (com fundamento na al. e do art. 198/1) venha a no querer manter essa repartio, a assumir a totalidade da regulamentao da matria de uma lei de bases ou, no limite, a fazer ele prprio um decreto-lei de bases. Nem se contra-argumente que se o governo pode sempre, por decreto-lei autnomo, prevalecer sobre lei de bases, isso significa que a suposta prevalncia de lei de bases pretende reforar os princpios de segurana jurdica e de determinabilidade das leis e que no est demonstrado que se justifique, neste domnio uma tutela reforada. Porque o governo responsvel politicamente perante o Parlamento, h-de suportar os custos polticos do desrespeito ou do no desenvolvimento de leis de bases. E, em segundo lugar, porque a harmonia interna do sistema requer concordncia entre leis de bases e actos de desenvolvimento. IV Tendo sido aprovada uma lei de bases, poder o parlamento promover o seu desenvolvimento em subsequente lei? Ou no haver a uma reserva de competncia do governo, expressa juntamente no art. 198/1 al c)? tm sido alvitradas quatro respostas diferentes: a) a de que no haveria nenhuma reserva do governo; b) a de que haveria uma reserva de desenvolvimento das leis de bases em matrias reservadas AR, j que quanto s matrias abertas concorrncia entre ela e o governo, esse art. 198/1 c), nada acrescentaria; c) ao invs, a de que haveria uma reserva de desenvolvimento das leis em matrias concorrenciais, porque nada justificaria privar a assembleia, em matrias a ela reservada, de as tratar em duas fases, primeiro por lei de bases e, depois, por lei de desenvolvimento. d) e a de que haveria uma reserva total de desenvolvimento, fossem quais fossem as matrias. V Ser desejvel sobretudo no domnio concorrencial, uma diviso de tarefas entre a AR e o governo (aquela fazendo leis de bases sobre todas as matrias e este desenvolvendo-as). No pode ler-se o art. 198/1 desligado do art. 161 al. c), ou ler-se a

constituio de 16 como se leria a de 33. H um princpio genrico de competncia do Parlamento, s restringvel onde haja norma expressa enunciadora de matria dele excluda e a nica que existe, quanto ao governo, a do art. 198/2. E de nada serve distinguir matrias reservadas (art. 161 al c 2 parte) e matrias de exclusiva competncia (art. 198/2). A al. c) do art. 198 tambm no se afigura redundante no contexto do preceito porque a competncia legislativa do governo, luz do primado de princpio do parlamento, analisa-se em 4 vectores: uma competncia inteiramente livre e exclusiva; uma competncia inteiramente livre e concorrente com a do Parlamento e pode levar um decreto-lei a revogar uma lei (al. a do n1), uma competncia delegada e subordinada ao sentido de lei de autorizao (al b); e uma competncia complementar e subordinada s bases de lei do parlamento (al c). a diferena reside essencialmente no maior ou menor grau de liberdade ou de vinculatividade governamental. O governo pode, em matria concorrencial, at revogar qualquer lei de bases e substitu-la por um diploma seu. Se no o fizer e se se adstringir ao seu respeito, ento faz completo sentido que, mesmo a, tenha de a invocar, conforme decorre do n3. Tal como a Ar pode, em qualquer matria, regul-la at ao fim ou s fazer uma lei de bases. O que tambm no faria sentido seria a AR poder faz-lo em matria concorrencial e no o poder fazer em matria a ele reservada, ainda que fosse de reservar absoluta. VI Decreto de desenvolvimento postula prvia lei de bases. A falta desta lei no pode ser suprida por referncia a princpios bsicos existentes na legislao em vigor, sem se ter de esperar que se encontrem codificados, conforme o TC j aceitou. Tal afrontaria o art. 198/3, que manda o governo invocar a lei ao abrigo da qual aprovou os decretosleis de desenvolvimento e poderia, em matrias reservadas AR (arts 164 al i) e 165/1 al f, g, n, t, u, z), abrir caminho vulneraao da sua competncia reservada. VII Aparentemente aproximveis das leis de bases vm a ser as leis sobre matrias cujo regime geral pertence AR, seja em reserva absoluta, seja em reserva relativa (arts. 164 al. r) e 165/1 al d,f, h). A diferena consiste em que uma lei de regime geral contm, deve conter, logo o tratamento de toda a matria em causa, ao passo que uma lei de bases se circunscreve a grandes orientaes ou directrizes normativas e a completude legislativa s de obtm pelo decreto-lei ou decreto legislativo regional de desenvolvimento. Regime geral e regime especial, embora assentes nos mesmos princpios, coexistem separados; lei de bases e acto legislativo de desenvolvimento constituem um s corpo. A par do regime geral e de regimes especiais, pode justificarse a emisso de normas excepcionais, derrogatrias daquele: tudo est em que a norma excepcional provenha de rgo com competncia para editar a norma geral, salvo institucionalidade (orgnica). Ao invs, a lei de bases, ainda que se compadea com variveis solues de concretizaes, nunca pode ser contrariada pelo decreto de desenvolvimento, salvo ilegalidade (material)

111. O referendo poltico vinculativo e os seus efeitos I O referendo vinculativo de mbito nacional no em si uma lei; tem estrutura de acto poltico. Todavia, acto poltico incindvel de acto ou de actos legislativos; deciso poltica dirigida funo legislativa e com efeitos possveis ou necessrios quer sobre leis anteriores quer sobre leis que estejam para vir. Pode haver 2 tipos de respostas do povo s perguntas que lhe so formuladas: a resposta positiva, ou de afirmao de necessidade de uma lei sobre a matria em causa e de lei com tal ou tal contedo; e a resposta negativa ou recusa de lei. Na primeira hiptese a AR ou o governo aprovaro o acto legislativo correspondente no prazo de noventa ou sessenta dias. Na segunda hiptese, ficaro impedidos de o fazer, salvo nova eleio da Assembleia ou realizao de novo referendo com resposta afirmativa (art. 243). Tratando-se de resposta positiva, h semelhanas com as leis de autorizao legislativa: como nestas, h um sentido normativo que se fixa e se impe ao acto legislativo subsequente. A diferena est em que a autorizao tem natureza permissiva e o referendo um acto imperativo; e em que parece ser bem maior no referendo do que na autorizao legislativa a liberdade de especificao do legislador. Tratando-se de resposta negativa, forma-se um comando que, conquanto de vigncia temporalmente balizada, se no esgota num certo momento e que se afirma num nmero potencialmente indefinido de vezes (tantas vezes quantas aquelas em que se pudesse querer aprovar uma lei de contedo colidente com o resultado do referendo. algo muito diferente da declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral e da recusa de ratificao de decretos-leis ou de decretos legislativos regionais. O referendo possui, uma fora afim da fora de lei: uma fora material afim, quando dele se depreenda uma obrigao de legislar; e uma fora formal negativa afim, quando se traduza em dever de no legislar. Nessa medida, aproxima-se das leis de valor reforado a lei que se publique em sua obedincia, porque o que objecto de salvaguarda o sentido referendrio e no as normas concretizadoras e at para o mesmo sentido pode haver diversos modos de concretizao. II a violao do comando referendrio pode dar-se por aco e por omisso. D-se por aco, quando se aprove ou preexista lei em conflito com o sentido do referendo, seja este de resposta positiva ou de resposta negativa. D-se por omisso, quando o rgo legislativo no faz a lei que deveria fazer em tempo til. A consequncia da violao h-de ser ilegalidade sui generis; ilegalidade originria, se surge lei nova ao arrepio do resultado do referendo; ilegalidade superveniente, se sobre a matria j existe lei, que agora o povo, por meio de referendo, vai pr em causa. Em qualquer caso, no haver, porm, um fenmeno de invalidade, mas apenas de ineficcia, porque a opo popular funcionar mais como obstculo, susceptvel de ser removido, verificados os pressupostos constitucionais, do que, em termos positivos, como condio de validade.

III A constituio estabelece fiscalizao (preventiva obrigatria) da constitucionalidade e da legalidade do referendo (arts. 115/8 e 223/2 al. f). no organiza fiscalizao do respeito do resultado do referendo pelos rgos legislativos. A fiscalizao preventiva de lei por contradio com o referendo est in limine excluda, porque a fiscalizao preventiva s de constitucionalidade e nunca de legalidade (arts. 278 e 279); a fiscalizao sucessiva abstracta, por o referendo no ser lei (art. 281/1 al. b); e ainda a fiscalizao de inconstitucionalidade por omisso, por esta ser tambm apenas de inconstitucionalidade e por referncia a normas constitucionais no exequveis por si mesmas (art. 283). Qualquer tribunal, num caso concreto que tenha de decidir, pode e deve recusar-se a no aplicar uma norma que contenda com o sentido de um referendo. IV Coisa diferente vem a ser a fiscalizao preventiva ou sucessiva, de constitucionalidade de lei, feita na sequncia de referendo, mesmo se conforme com o seu sentido. Esta sempre possvel: porque, de ordinrio, a lei ir para alm das normas correspondentes no mximo de trs perguntas submetidas ao povo (art. 115/6); porque as normas aprovadas podem no ser totalmente idnticas s pressupostas aquando da fiscalizao preventiva das perguntas; porque a fiscalizao preventiva da constitucionalidade nunca preclude a fiscalizao sucessiva, concreta ou abstracta. Leis do Estado e decretos legislativos regionais 112. Contexto sistemtico