PROCESSOS DE OCUPAO, EFEITOS AMBIENTAIS ADVERSOS E NOVOS INSTRUMENTOS DE ORDENAO TERRITORIAL NO LITORAL NORTE DE SO PAULO, BRASIL: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS

JOO PAULO DINIZ ABUD joaopaulo40@hotmail.com Doctorado en Geografa, Planificacin Territorial y Gestin Ambiental Departamento de Geografa Fsica y Anlisis Geogrfica Regional Universidad de Barcelona

RESUMO Processo de ocupao, efeitos ambientais adversos e novos instrumentos de ordenao territorial no Litoral Norte de So Paulo, Brasil: Problemas e Perspectivas O Litoral Norte do Estado de So Paulo apresenta um dos ltimos e mais importantes remanescentes florestais de Mata Atlntica. Devido s caractersticas fsico-biolgicas existentes, essa poro costeira apresenta uma alta sensibilidade ambiental. Entretanto, a regio que apresenta a maior taxa de crescimento populacional do Estado. Como reflexo de um modelo de desenvolvimento altamente concentrador e excludente, houve uma proliferao de reas crticas de ocupao, formadas majoritariamente por populao migrante, atrada pelas oportunidades de trabalho na construo de segundas residncias. O presente estudo busca entender o histrico de ocupao local, alm de apresentar sua caracterizao socioambiental atual, de forma a subsidiar a avaliao das medidas e propostas contidas nos instrumentos pblicos de ordenao territorial em correlao aos principais pontos crticos observados na rea de estudo. Palavras Chave: Litoral Norte de So Paulo, Ordenao Territorial, Degradao Ambiental, Planejamento Territorial ABSTRACT Occupation process, adverse environmental effects and new spatial plans in the northern coast of So Paulo, Brazil: problems and prospects The area that corresponds to the Northern Coast of the State of So Paulo has one of the last and most important remnants of Atlantic forest in Brazil. Due to the existing physical and biological characteristics, this area has a highly sensitive coastal environment. However, the region has the highest population growth rate of the state of So Paulo. Reflecting a pattern of highly concentrated and exclusive development, there has been a proliferation of critical areas of occupation, consisting chiefly of migrants, who moved to the region attracted by job opportunities with the construction of second homes. This study seeks to understand the local history of occupation, as well as present its current socioenvironmental profile, as a means to ground the evaluation of measures and proposals contained in the public instruments of spatial planning in correlation with the main critical points observed in Study Area. Key Words: Northern Coast of So Paulo, Spatial Planning, Environmental Degradation, Territorial Planning

1. INTRODUO
O Litoral Norte do Estado de So Paulo apresenta um dos ltimos e maiores remanescentes da exuberante Mata Atlntica, ecossistema que j recobriu grande parte da faixa costeira do Brasil. Apesar dos esforos para sua preservao, podemos notar desde o incio da colonizao portuguesa uma drstica diminuio das reas ocupadas por essa mata e por seus ecossistemas associados, tais como manguezais e restingas, entre outros. Os ndices de crescimento populacional nessa regio so bastante altos, principalmente quando comparados mdia estadual. A ocupao na zona costeira, a qual apresenta caractersticas fsicas e biolgicas bastante frgeis, vem sendo feita de forma aleatria, intensa e no planejada, baseada em um modelo de ocupao excludente, e que gera custos socioambientais bastante altos, alm de promover a degradao do ambiente em todos os seus aspectos. O processo de favelizao dessas reas talvez seja a forma mais representativa das disparidades provocadas pelo modo de ocupao que vem ocorrendo no litoral. Os terrenos mais propcios para edificaes, localizados nas plancies costeiras prximas ao mar, encontram-se dominados por segundas residncias e por proprietrios particulares que aguardam a maior valorizao de suas terras. A populao de menor renda, desamparada pelo poder pblico e sem ter onde morar, acaba por ocupar reas imprprias, como sops de morros ou manguezais, degradando ainda desmoronamento de blocos rochosos existentes na maior parte do litoral paulista. Nas ltimas dcadas, apesar de todos os sinais que j indicavam o incio desse processo, assistiu-se ao propagar de ocupaes em reas inadequadas, sem qualquer tipo de infraestrutura e/ou ordenamento. Apesar desses sinais, o poder pblico somente passou a executar aes mais efetivas contra essa ocupao intensiva e predatria nos ltimos dez anos, quando a situao j se encontrava crtica e impossvel de ser ignorada. Entretanto, no se trata unicamente de um fenmeno isolado, mas sim parte de um modelo de ocupao perverso e desigual, que exclui a populao com menos recursos (maioria) e privilegia aqueles com maior renda e poder. Dessa forma possvel verificar a ocorrncia de diversas reas crticas de ocupao (ncleos habitacionais de baixa renda,
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mais o ambiente e pondo em risco as prprias vidas, haja vista os riscos de deslizamento e de

geralmente em situao de risco e desprovidos de infraestrutura bsica adequada) em todo o Litoral Norte paulista, que podemos considerar como verdadeiros passivos ambientais urbanos. Somente a partir de 2004, com a publicao do Zoneamento Ecolgico-Econmico do Litoral Norte e, posteriormente, com os Planos Diretores municipais (alguns ainda em fase final de aprovao) o poder pblico passou a tentar aplicar medidas efetivas para o correto ordenamento territorial da regio. Atravs do entendimento do histrico de ocupao da regio, da caracterizao de seus aspectos fsicos, biticos e antrpicos atuais e das aes de ordenao territorial propostas recentemente pelo governo do estado e pelas prefeituras locais, busca-se refletir sobre as perspectivas territoriais futuras. A Figura 1, a seguir, mostra a localizao da rea de Estudo e sua diviso municipal. Figura 1
Figura 1 Localizao da rea de Estudo e diviso municipal existente.

Recentemente, as prefeituras dos quatro municpios que formam o Litoral Norte vm apresentando projetos e propostas que visam frear a ocupao desordenada que ocorre na maior parte das praias do municpio. No caso de So Sebastio, por exemplo, essas reas foram identificadas e divididas em ncleos congelados, onde est proibida a construo de novas moradias (Figuras 2 e 3). Figuras 2 e 3
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Figuras 2 e 3 Processo de favelizao prximo praia da Barra do Sahy, no municpio de So Sebastio, e placa informativa indicando a proibio da construo de novas moradias (30/05/06).

2. O PROCESSO DE OCUPAO DO LITORAL NORTE DE SO PAULO

Atravs da anlise do histrico de ocupao local, possvel apontar trs perodos econmicos distintos e determinantes para o seu crescimento e reorganizao territorial. Primeiro, o perodo do cultivo da cana de acar, entre 1600 e 1850; segundo, a produo de caf, entre 1850 e 1940; e o terceiro, e mais importante perodo, o desenvolvimento da atividade turstica, que comea na dcada de 1950 e segue at a atualidade. O acesso a essa regio a partir dos principais centros urbanos foi altamente facilitado aps a construo e pavimentao da Rodovia dos Tamoios e da Rodovia Rio-Santos, o que levou a uma rpida e

vertiginosa urbanizao de toda a franja costeira e, consequentemente, a uma intensa alterao da paisagem em geral. Nesse perodo, inicia-se o desencadeamento de um fenmeno altamente disseminado em longos espaos dos entornos das capitais estaduais e das grandes aglomeraes do litoral brasileiro, chamado de segunda residncia. Segundo Moraes (2005, p. 38):
Tais residncias de veraneio podem ser consideradas como o fator numericamente mais expressivo da urbanizao litornea, pois ocorrem ao longo de toda a costa, revelando um dinamismo que se mantm mesmo em perodos de crise acentuada do setor de construo civil do pas.

Comparativamente Baixada Santista, o Litoral Norte apresenta uma maior concentrao de imveis de altssimo padro, conforme verificado em imobilirias atuantes na regio. Os municpios que probem a verticalizao em sua legislao de uso do solo, como So Sebastio e Ilhabela, acabam por frear, de certa forma, o seu crescimento urbano, apresentando uma ocupao mais seletiva (quanto ao poder aquisitivo). A valorizao de terras, tambm conhecida como especulao imobiliria, ocorre principalmente quando h algum tipo de interveno estatal focada na preservao ambiental. o caso, por exemplo, da criao de unidades de conservao que, apesar de imporem medidas restritivas de uso, desencadeiam, nas suas proximidades, a formao de parasos ecolgicos que so muito bem explorados pela indstria imobiliria, transformando a paisagem em mercadoria. Os impactos ambientais das atividades de veraneios esto diretamente relacionados capacidade dos poderes pblicos de ordenar e gerenciar o uso do solo. Quanto aos aspectos sociais, a atividade de veraneio, de acordo com Moraes (2005, p. 39), desorganiza em muito a sociabilidade dos locais onde se instala, ao inaugurar um mercado de terras ascensional e vido, gerando uma situao fundiria tensa e conflitiva. Esse fervor provocado em incorporadores, corretores e na indstria de construo civil, a includos operrios, acaba por si s aumentando significativamente o fluxo povoador nas reas litorneas. Aps a dcada de 1950, o movimento migratrio em direo costa, impulsionado pelo estabelecimento de novos empreendimentos tursticos, traz continuamente para as localidades litorneas um contingente populacional que acaba por estabelecer-se no mercado informal. Esse movimento no acompanhado por investimentos pblicos de infraestrutura, o que ocasiona carncias estruturais bsicas em todo o litoral brasileiro.
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Sem ter onde morar, essa populao acaba por ocupar reas imprprias, que tm elevado risco de deslizamento, ou que so de proteo ambiental, por exemplo, provoca efeitos impactantes significativos na qualidade ambiental da regio. Em boa parte do litoral paulista possvel encontrar localidades compostas basicamente de segundas residncias e favelas: as segundas residncias ocupam reas rentes ao mar, de grande beleza cnica e com slida infraestrutura, e so ladeadas por favelas, que ocupam reas crticas, nas encostas, sujeitas a deslizamentos e inundaes, de infraestrutura absolutamente precria, ou mesmo reas de proteo ambiental, como as de defesa de mananciais. Na Figura 4, a seguir, v-se o crescimento populacional no Litoral Norte do Estado de So Paulo entre os anos de 1940 e 2008. Figura 4
Figura 4 Crescimento populacional nos municpios do Litoral Norte 1940 a 2008 (www.seade.gov.br)

o que

possvel notar o significativo crescimento populacional geral da rea em questo, em todos os municpios da regio. Entretanto, este crescimento populacional no foi acompanhado de polticas pblicas voltadas a atender as demandas existentes, nas mais diferentes necessidades infraestruturais. O crescimento das reas urbanas na regio encontra-se, num primeiro momento, associado s sedes administrativas municipais existentes, as quais podem ser observadas nas fotografias areas histricas utilizadas para o presente estudo. At 1962 (primeiro levantamento aerofotogramtrico realizado na regio) as ocupaes urbanas encontravam-se concentradas junto aos ncleos das sedes municipais, com pouqussimos assentamentos urbanos na linha de costa. A Figuras 5, apresentada na sequncia, mostra as mudanas ocorridas em uma poro da rea de estudo, mais especificamente nas praias de Toque-Toque, Toque-Toque Pequeno e Santiago, localizadas na costa centro-sul do municpio de So Sebastio, entre os anos de 1962 e 2005. Figura 5
Figura 5 Evoluo da expanso urbana no municpio de So Sebastio, onde possvel observar a construo de loteamentos a partir do ano de 1962 nas praias de Toque-Toque, Toque-Toque Pequeno e Santiago. Fonte: Aerofoto Natividade, 1962 e Google Earth, 2009

J a partir da dcada de 1960, a expanso da urbanizao pela linha de costa potencializada, ocupando especialmente as plancies costeiras existentes prximas s principais praias da regio. A partir da dcada de 1980, com a consolidao de reas urbanas

nas plancies costeiras, a expanso urbana passa a se estender pelo entorno dos loteamentos j instalados, observando-se tambm a expanso urbana dos ncleos administrativos municipais. Nesse caso, passam a ser urbanizadas reas mais interiores, com um avano em direo Serra do Mar e, consequentemente, s reas protegidas pelas Unidades de Conservao a nvel Estadual e Federal. De forma geral, o perodo que vai de 1900 atualidade marcado pelo esgotamento dos terrenos de plancie e intensificao da ocupao nas reas mais interiores, avanando em direo Serra do Mar e, em alguns casos, invadindo reas de proteo ambiental. As reas irregularmente ocupadas pela populao de baixa renda so as que mais sofrem com a falta de infraestrutura de saneamento bsico, j que na maioria das vezes essa populao ocupa reas de difcil acesso e com configuraes fsicas que dificultam a instalao de infraestrutura. Nesses locais, praticamente inexistente qualquer sistema de coleta de esgotos, e os dejetos so lanados diretamente nos corpos hdricos existentes, provocando a contaminao dos rios, crregos e, algumas vezes, das praias que recebem estes efluentes. As Figuras 6 e 7 mostram alguns corpos hdricos contaminados pelo lanamento de esgoto in natura na rea de Estudo. Figuras 6 e 7
Figuras 6 e 7 Exemplos de contaminao de corpos hdricos por efluentes domsticos na rea de Estudo. Na primeira foto, parte do bairro So Francisco, no municpio de So Sebastio. Na segunda foto, um corpo hdrico em situao semelhante, no bairro Morro dos Mineiros, em Ilhabela. (Jan/09)

DESENVOLVIMENTO REGIONAL E SUAS ABORDAGENS QUANTO S REAS CRTICAS DE OCUPAO NO LITORAL NORTE DE SO PAULO. Conforme apresentado anteriormente, o Litoral Norte de So Paulo dispe, em todos os seus municpios, de um histrico de ocupao semelhante, contando atualmente com problemticas socioeconmicas e ambientais associadas a um modelo de desenvolvimento altamente excludente, tanto no que toca concentrao de renda quanto na apropriao, por segundas residncias, dos espaos mais adequados para a urbanizao. Esse cenrio de contraposio entre uma minoria concentradora dos recursos econmicos e fsico-territoriais, e de uma maioria vivendo em condies urbansticas

3. OS PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS, O MODELO DE

precrias e sem acesso moradia digna vai alm de uma expresso de desigualdades sociais e de renda. Trata-se do prprio agente de reproduo da desigualdade existente. De forma geral, a populao de menor renda s tem condies de estabelecer-se em regies perifricas, ambientalmente protegidas ou em situaes de risco, visto que so reas muito mais baratas para a instalao de novas moradias (devido principalmente falta de qualquer infraestrutura), onde a construo pode ser feita pouco a pouco. No caso da ocupao de reas frgeis do ponto de vista ambiental, est claro que os prejuzos no sero apenas ambientais: esta ao acaba por provocar srios danos aos prprios habitantes desses locais, que sofrero com enchentes, deslizamentos e eroses, alm dos danos causados cidade como um todo, devido contaminao de seus mananciais e degradao de sua qualidade ambiental em geral. Com a publicao do Zoneamento Ecolgico-Econmico do Litoral Norte no ano de 2004, um instrumento que pode ser considerado um marco no processo de implantao do Gerenciamento Costeiro, iniciada efetivamente a organizao do espao territorial e martimo desta regio. Nesse sentido, esse importante (porm tardio) documento busca orientar o processo de ordenamento territorial, de modo a fornecer condies de sustentabilidade ao desenvolvimento dessa poro do espao costeiro, como um mecanismo de apoio s aes de monitoramento, licenciamento, fiscalizao e gesto. Alm de servir de base para o ordenamento territorial da regio, o ZEE do Litoral Norte busca dialogar e definir limites fsico-territoriais para a elaborao de um outro documento de fundamental importncia para o desenvolvimento local: Os Planos Diretores
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Municipais. Atravs da publicao do Estatuto da Cidade, em julho de 2001, foram institudas as diretrizes para a poltica urbana do pas, nos nveis federal, estadual e municipal, abarcando um conjunto de princpios e uma srie de instrumentos de forma a atingir a concepo de cidade e de planejamento contidas no prprio documento. O Plano Diretor, instrumento bsico para a implementao da poltica urbana municipal, integra um conjunto de princpios e regras orientadoras da ao dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano, contando necessariamente com a participao da populao local no apenas durante a etapa de elaborao do plano, mas tambm na implementao e gesto das decises explicitadas em sua estrutura.

Alm disso, o Plano Diretor deve estabelecer, atravs de macrozoneamentos, o destino especfico que se quer dar s diferentes regies do municpio, embasando os objetivos e as estratgias que devero ser explicitadas nas delimitaes propostas para o uso e ocupao do solo dessas pores territoriais. No caso da rea de Estudo, aps amplos debates e discusses sobre os objetivos, diretrizes e polticas tidas nos referidos Planos Diretores, apenas Ilhabela conseguiu aprovar seu respectivo documento, estando os outros trs (Caraguatatuba, So Sebastio e Ubatuba) ainda em fase final de aprovao pela cmara municipal. Em todos os Planos Diretores avaliados possvel observar a existncia de diversos pontos positivos no que toca o pensar a cidade, e como esses documentos modelaram, atravs da participao de diversos segmentos da sociedade local, a idia de um espao urbano mais justo, acessvel e igualitrio. Esses conceitos, expressos por meio dos objetivos, diretrizes e aes propostas para cada tema abordado pelos Planos Diretores, encontram-se notoriamente alinhados com aqueles expressos na Lei Federal N 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade. Para fazer face ao modelo de desenvolvimento hoje em uso na regio (baseado em um turismo altamente sazonal e direcionado s segundas residncias de propriedade da elite paulistana, majoritariamente proveniente da capital do Estado) preciso mais do que uma ordenao territorial, preciso tambm um cmbio vertiginoso para outro modelo de desenvolvimento: um modelo que se volte para a real melhoria das condies socioeconmicas da comunidade e, consequentemente, para a qualidade ambiental de toda a
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regio. A preocupao com a preservao do meio ambiente e com o melhoramento das condies de vida da comunidade local est bem evidente nos planos diretores analisados. Entretanto, de forma geral, os planos analisados no parecem apresentar uma viso clara de que grande parte dos problemas enfrentados atualmente por todos os municpios da regio resultado e/ou reflexo do modelo de desenvolvimento em voga. E este modelo se caracteriza pela degradao de reas naturais, concentrao de terras e de edificaes com baixssima taxa de ocupao durante a maior parte do ano, pouqussimo dinanismo econmico, alm de baixa e precria empregabilidade. Alm disso, temos hoje em dia uma situao que pode ser considerada crtica desde o ponto de vista da oferta de terrenos passveis de serem urbanizados, visto que quase todas as

reas prprias para a construo civil j se encontram dominadas por segundas residncias ou esto em mos de especuladores que aguardam ainda uma maior valorizao de suas terras. Nesse sentido, apesar dos avanos de ordem urbanstica verificados nos Planos Diretores analisados, nota-se ainda a necessidade de ampliar a viso de desenvolvimento para a regio. Pensar um modelo diferente, que permita uma real aproximao da sustentabilidade local, associando valores e interesses de ordem econmica e social com a proteo do frgil e j escasso ecossistema existente. Torna-se necessrio no somente elaborar polticas pblicas voltadas para a mitigao de problemas inerentes ao modelo econmico adotado nos ltimos sessenta anos, mas tambm refletir sobre o prprio modelo, que h dcadas demonstra-se incapaz de promover efetivamente o desenvolvimento da regio. Tal modelo no s foi ineficaz, como tambm agiu negativamente, provocando a expulso e destruio das comunidades tradicionais locais, a degradao ambiental de frgeis ecossistemas (manguezais, restingas, mata atlntica), o desequilbrio regional com um alto ndice de migrao, e a extino de espaos passveis de serem urbanizados de forma correta e adequada.

4. CONSIDERAES FINAIS O Litoral Norte do Estado de So Paulo uma regio mpar para a implementao de polticas efetivas que conciliem a preservao ambiental e o desenvolvimento socioeconmico da populao, haja vista suas caractersticas fsico-territoriais que agrupam diversas reas de preservao a uma beleza cnica inigualvel, que ainda apresenta bons ndices de qualidade ambiental. Entretanto, a alta complexidade e o dinamismo de agentes atuantes na regio produzem interrelaes de uso e interesses muitas vezes contraditrios. Isso decorre no somente do fato de que a regio apresenta um dos ltimos e mais importantes remanescentes florestais de Mata Atlntica (alm de outros fatores de ordem paisagstico-ambiental), mas tambm das enormes presses antrpicas de ocupao iniciadas principalmente aps as dcadas de 1950/60, conforme explicitado nos captulos anteriormente apresentados. O explosivo e intenso crescimento urbano de toda a regio evidencia a forte necessidade de medidas corretas e eficazes de ordenamento territorial, de forma a preservar a qualidade ambiental em todos os seus aspectos. Com a publicao do Estatuto da Cidade em julho de 2001, foram intensificadas as aes voltadas ao planejamento urbano no Brasil, expresso principalmente pela
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obrigatoriedade dos Planos Diretores municipais para ncleos urbanos com populao superior a 20.000 habitantes. Apesar de atuar tardiamente, o Governo Estadual vem tentando aplicar medidas para frear o crescimento desordenado e inadequado da regio, atravs de instrumentos de ordenao territorial, como o caso do Zoneamento Ecolgico-Econmico do Litoral Norte, publicado em dezembro de 2004. Nota-se, no entanto, que o Zoneamento Ecolgico-Econmico apresenta um significativo avano quanto ao estabelecimento de um zoneamento terrestre e martimo que considera critrios de enquadramento, metas, diretrizes, entre outros elementos que passam por reas prioritrias de preservao at reas destinadas a atividades industriais. Entretanto, apesar das discusses existentes quanto proliferao de condomnios de alto padro por toda a regio, e que inclusive foram debatidas durante a elaborao do ZEE, esse documento no apresentou dispositivos diretos com vistas a frear o processo de ocupao por segundas residncias, apresentando somente diretrizes e regras gerais de uso e atividades permitidas quando da ocupao humana. Vale lembrar que tanto o ZEE do Litoral Norte quanto os Planos Diretores municipais, discorrem sobre as chamadas Zonas Especiais de Interesse Social-ZEIS, as quais podem ser consideradas instrumentos para a incluso no zoneamento da cidade de uma categoria que permita, mediante um plano especfico de urbanizao, estabelecer padres urbansticos prprios para determinados assentamentos irregulares. O instrumento das ZEIS representa uma evoluo interessante para a compreenso de que estas reas compem um conceito diversificado de assentamentos urbanos, passveis de tratamentos diferenciados e que, alm do mais, possibilitam a construo de uma legalidade que corresponda a esses assentamentos e, portanto, de extenso do direito de cidadania a seus moradores. Apesar dessa importante evoluo, no foram verificados, nem no ZEE do Litoral Norte nem nos Planos Diretores municipais, instrumentos diretamente aplicveis conteno do fenmeno das segundas residncias que vem provocando inmeros impactos socioambientais negativos em toda a regio. Verificou-se ento que, apesar de todos os avanos obtidos nos documentos supracitados (principalmente no que toca o pensar a cidade, com a incluso da comunidade local no processo de planejamento), ainda no ficou claro, para a sociedade civil em geral, que o modelo de desenvolvimento aplicado na regio nas ltimas dcadas altamente excludente, predatrio e insustentvel.
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Assim, conforme afirmado anteriormente, torna-se necessrio no somente elaborar polticas pblicas voltadas para a mitigao dos graves problemas socioambientais inerentes ao modelo de desenvolvimento econmico adotado para a regio, mas tambm refletir sobre o prprio modelo que h decadas demonstra-se incapaz de promover efetivamente o desenvolvimento sustentvel da regio.

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