HELOSA DA SILVA KROL

REFORMA CONSTITUCIONAL: Fundamentos e limites no cenrio democrticoconstitucional

CURITIBA 2007

HELOSA DA SILVA KROL

REFORMA CONSTITUCIONAL: Fundamentos e limites no cenrio democrticoconstitucional

Dissertao apresentada como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Direito do Estado no Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito, Setor de Cincias Jurdicas da Universidade Federal do Paran, sob orientao do Prof. Dr. Clmerson Merlin Clve.

CURITIBA 2007

TERMO DE APROVAO

REFORMA CONSTITUCIONAL: Fundamentos e limites no cenrio democrticoconstitucional Helosa da Silva Krol

Dissertao aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Mestre em Direito do Estado, no Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Paran, pela comisso formada pelos professores:

Orientador: Prof. Dr. Clmerson Merlin Clve

Membro: Prof. Dr.

Membro: Prof. Dr.

Curitiba, ________ de ______________ de 2007

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 minha irm velin.

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AGRADECIMENTOS

Muitas pessoas contriburam para o desenvolvimento deste trabalho e a elas sempre serei grata. Agradeo minha famlia, pelo apoio incondicional s minhas escolhas. Ao meu orientador Clmerson Merlin Clve, sou muito grata pela convivncia enriquecedora. A admirao que tenho pelo seu trabalho sempre fez com que buscasse o melhor de mim, principalmente nos momentos em que minhas limitaes se evidenciavam. Tambm agradeo Cibele Fernandes Dias Knoerr, minha primeira professora de Direito Constitucional. Pelas suas mos iniciei meus estudos na matria e tenho certeza de que sua dedicao mpar a tudo que faz exerceu direta influncia para que eu continuasse com as pesquisas da graduao. Aos meus professores da ps-graduao e da graduao, em especial, Jos Antnio Peres Gediel, pelo incentivo de sempre. Coordenao do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal do Paran, s funcionrias da secretaria do programa e a CAPES. Sou grata tambm a Pedro Benetti, pela ateno e cuidado durante tantos anos, e s minhas queridas amigas de todas as horas, fundamentais durante a elaborao do presente trabalho: Camila Bruzamolin, minha mais nova melhor amiga; Elaine Palazzo Ayres, pelas discusses imprescindveis para o impulso inicial do trabalho; Ghislaine Bordin, por sua presena sempre acolhedora; e Maria Teresa Paludzyszyn, pela generosidade e apoio constante. Aos amigos e colegas de mestrado: Alessandra Ferreira Martins (in memoriam), Rebeca Fernandes Dias, Jos Carlos Cal Garcia Filho, Rodrigo Kanayama, Sarah Linhares, Rafael Baldo, Thiago Lima Breus, Bruno Zaroni, Maurcio Natel, Michelle Akel, Luciana Arajo, Andr Viana da Cruz, Mayra Scremin, Paulo Opuszka, Guilherme Borges, Safira Prado, Gabriel Godoy, Fernanda Bourges, Ilton Norberto Robl Filho e Luana de Carvalho Silva. E, por fim, mas no menos especial, Cludia Honrio, companheira de pesquisas, colega de aulas e principalmente uma grande amiga.

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SUMRIO

RESUMO................................................................................................................................ vii ABSTRACT............................................................................................................................ viii INTRODUO....................................................................................................................... 01

1 PODER REFORMADOR..................................................................................................... 1.1 Manifestaes do poder constituinte............................................................................ 1.2 Teorias sobre o poder reformador................................................................................ 1.2.1 Consideraes iniciais................................................................................................... 1.2.2 Sieys e a distino entre poder constituinte e poder constitudo................................. 1.2.3 O poder de reforma na concepo decisionista de Carl Schmitt................................... 1.2.4 O poder de reforma fundamentado na concepo dialtica de Hermann Heller........... 1.3 Titularidade do poder de reforma e seu fundamento democrtico............................ 1.3.1 Titularidade.................................................................................................................... 1.3.2 Fundamentos.................................................................................................................

05 05 15 15 16 23 30 38 38 41

2 A TENSO ENTRE CONSTITUCIONALISMO E DEMOCRACIA...................................... 2.1 Consideraes iniciais................................................................................................... 2. 2 Teorias liberais............................................................................................................... 2.2.1 Introduo...................................................................................................................... 2.2.2 As origens do liberalismo poltico: Locke....................................................................... 2.2.3 A negao da democracia ilimitada: Hayek................................................................... 2.3 Teorias democrticas..................................................................................................... 2.3.1 Introduo...................................................................................................................... 2.3.2 A democracia moderna: Rousseau................................................................................ 2.3.3 O constitucionalismo em xeque: Negri.......................................................................... 2.4 Propostas conciliatrias: democracia constitucional................................................. 2.4.1 Introduo...................................................................................................................... 2.4.2 A via de mo dupla dos direitos fundamentais..............................................................

46 46 57 57 59 64 69 69 70 73 76 76 78

2.4.3 Limitaes que atam de forma positiva......................................................................... 3 AS BARREIRAS DO CONSTITUCIONALISMO................................................................. 3.1 Consideraes iniciais................................................................................................... 3.2 Rigidez constitucional.................................................................................................... 3.2.1 Constituies rgidas, flexveis, imutveis e fixas.......................................................... 3.3 Limites ao poder de reforma.......................................................................................... 3.3.1 Introduo...................................................................................................................... 3.3.2 Limites formais expressos.............................................................................................

81 86 86 89 91 96 96 97

3.3.3 Limites substantivos expressos..................................................................................... 101 3.3.4 Limites implcitos............................................................................................................ 117

4 CONSIDERAES FINAIS................................................................................................. 127

REFERNCIAS....................................................................................................................... 130

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RESUMO

O propsito deste trabalho analisar o mecanismo formal de alterao da Constituio de 1988 que consiste nas emendas constitucionais, tendo em vista a impossibilidade de realizao de outra reviso constitucional. Porm, no se intenta abordar apenas os aspectos positivados da questo tais como: quem so os legitimados para propor emendas, qual o procedimento e os respectivos limites, mas tambm como se inserem as alteraes constitucionais em um contexto marcado pelo compromisso entre democracia e constitucionalismo. A abordagem passa pela localizao do poder de reforma no mbito da teoria geral do poder constituinte, o que se faz distinguindo-o do poder constituinte originrio e do poder constituinte dos Estados-membros. So tambm analisados os fundamentos tericos que do sustentao ao poder de reforma e a base democrtica que o justifica. Mas, diante da complexa relao existente entre constituio e democracia, que se apresenta de forma muito clara na discusso do tema da reforma constitucional, enfocam-se ainda as teorias que tratam do assunto caminhando para uma proposta de democracia constitucional. Ao final, dedica-se ateno s limitaes impostas pelo

constitucionalismo brasileiro de 1988 possibilidade de reforma constitucional. Nesse momento, so analisadas as limitaes expressas e as implcitas tanto de natureza formal quanto material ao poder reformador, definindo o mbito normativo de cada limite e buscando compatibiliz-los com o princpio democrtico.

Palavras-chave: constituio, reforma, democracia, limitaes.

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ABSTRACT

This dissertation has as its main purpose the analysis of the constitutional process of amendment that was stipulated in Brazilian Constitution of 1988. The amendments are the way of realize formal modification in Brazilian Constitution. However, this study is not concentrated only in legislative and dogmatic aspects because it is necessary to examine too the role of constitutional amendments in a context that is defined by the compromise between democracy and constitutionalism. This research parts of a delimitation of amendment power in the whole theory of constituent power. Its is proceeded by the distinction among originating constituent power the only one that is really a constituent power amendment power and the power that each Federal State has of self-attribution of a constitution. The theoretical supports of amendment power are focused too and his democratic base. But, in order to consider the problematical relation between constitutionalism and democracy, which is evident when the theme of constitutional amendment is examined, it is required the analysis of the theories that deal with this question and develop the idea of constitutional democracy. At the last chapter, the limitations on the power of constitutional amendment that were established in Brazilian Constitution of 1988 are focused specifically. At this moment, the aim is to emphasize the explicit and implicit limits that assume a formal and a material aspect and to define the normative protection of each limit looking for an accommodation with the democratic principle.

Key-words: constitution, amendment process, democracy, limitations.

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INTRODUO

A presente dissertao versa sobre um tema que no novo alis, muito j se discutiu a respeito mas que muito caro teoria constitucional1. Inclusive, Pedro de Vega lembra que at certo ponto e sem cometer nenhum exagero pode se afirmar que a teoria da reforma constitucional e a teoria constitucional so termos equivalentes2. A referida equivalncia se daria porque foi por meio da criao de um procedimento de reforma constitucional mais complexo do que o existente para aprovao de leis ordinrias que se operou a distino entre lei constitucional e lei ordinria e, assim, a constituio passou a configurar-se como a lei suprema3. Assentada a premissa que a Constituio de 1988 vale4, chega-se ao momento de tratar dos temas de teoria constitucional sob novos enfoques5 e

Nesse sentido, Jos Alfredo de Oliveira Baracho enfatiza que o tema do poder constituinte central para a teoria do Estado, para a cincia poltica e para o direito constitucional (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral do poder constituinte. Revista brasileira de estudos polticos, n. 52, jan. 1981, p. 07-58, p. 7). 2 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente. Madrid: Tecnos, 1995, p. 24. 3 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 24. 4 Refere-se aqui doutrina da efetividade das normas constitucionais que durante muitos anos preocupou os constitucionalistas brasileiros. Tratava-se, basicamente, de enfatizar que no seriam cabveis mais as distines entre normas constitucionais no auto-aplicveis e autoaplicveis que acabaram por justificar uma baixa efetividade ou eficcia social dos textos constitucionais. Inclusive, tem-se que a experincia constitucional anterior a de 1988 foi marcada pela frustrao dos propsitos dos textos constitucionais. Era isso que se buscava evitar diante da Constituio mais democrtica que o Brasil j teve, ou seja, fazer com que ela no fosse apenas uma carta de intenes, mas sim efetivamente aplicada. Nestes termos, verifica-se que a doutrina da efetividade valeu-se de uma metodologia positivista ao afirmar que o direito constitucional norma. A partir desta formulao j assentada na doutrina e na jurisprudncia que partem os desenvolvimentos tericos denominados ps-positivistas ou neoconstitucionalistas. Sobre o tema: BARROSO, Lus Roberto. A doutrina brasileira da efetividade. In: BARROSO, Lus Roberto. Temas de direito constitucional. t. 2. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 61-77; CLVE, Clmerson Merlin. Controle de constitucionalidade e democracia. In: MAUS, Antonio Moreira (Org.). Constituio e democracia. So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 49-60; SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria constitucional e democracia deliberativa: um estudo sobre o papel do direito na garantia das condies para a cooperao na deliberao democrtica. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 1-18. 5 Uma das propostas do movimento denominado neoconstitucionalismo justamente redefinir o papel da teoria constitucional. Neste sentido, Miguel Carbonell observa que quando se fala

repensar a relao complexa existente entre constitucionalismo e democracia no cenrio constitucional brasileiro6. Com efeito, afirma-se que a constituio do nosso tempo convive com passado muitas vezes renunciando a sua repetio como indicam as clusulas ptreas da Constituio alem que representam uma ruptura com as experincias nazistas - mas tambm constituem, sobretudo, uma aspirao de futuro7. Nas palavras de Gustavo Zagrebelsky, as constituciones de nuestro tiempo miran al futuro teniendo firme el pasado, es decir, el patrimonio de experiencia histrico-constitucional que quiren salvaguardar y enriquecer8. Assim, a constituio apresenta-se como passado, presente e futuro, pois resulta de movimentos, revolues e costumes, ao mesmo tempo em que realiza

em neoconstitucionalismo faz-se referncia a duas questes fundamentais: primeiro, a uma srie de fenmenos evolutivos que tiveram impactos no paradigma do Estado Constitucional e, segundo, a uma determinada teoria do direito que propugnou por estas mudanas e delas hoje trata em termos positivos (CARBONELL, Miguel. Nuevos tiempos para el constitucionalismo. In: CARBONELL, Miguel. (Org.). Neoconstitucionalismo (s). Madri: Trotta, 2003, p. 10). Quanto primeira questo, Luigi Ferrajoli sustenta a existncia de trs paradigmas de Estado que refletem experincias histricas diferentes. A passagem do direito pr-moderno ao Estado legislativo de Direito caracteriza-se pela afirmao do monoplio estatal da produo jurdica (princpio da legalidade como norma de reconhecimento), rompendo, assim, com a pluralidade das fontes positivas. A segunda passagem do Estado legislativo para o Estado Constitucional de Direito - caracteriza-se basicamente pela subordinao das leis s Constituies rgidas. Nestes termos, alteram-se as condies de validade das leis (dependem no apenas da observncia da forma de produo, mas tambm da coerncia com os princpios constitucionais). Altera-se, tambm, o estatuto epistemolgico da cincia jurdica, o papel da jurisdio e enfatiza-se a subordinao substancial da lei natureza da democracia (FERRAJOLI, Luigi. Pasado y futuro del Estado de Derecho. In: CARBONELL, Miguel (Org.). Neoconstitucionalismo (s). Madri: Trotta, 2003, p. 13-20). 6 Nesse sentido, Nelson Saldanha relata que o constitucionalismo clssico, vinculado ao liberalismo poltico, cuidou de implantar algumas questes fundamentais como a do poder constituinte e a do poder de reforma. No entanto, as questes mais recentes parecem se sobrepor s mais antigas, o que torna crescentemente complexa a teoria constitucional (SALDANHA, Nelson. Prefcio. In: SILVA, Gustavo Just Costa e. Os limites da reforma constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2000). Para uma abordagem da democracia constitucional brasileira: BONAVIDES, Paulo. A salvaguarda da democracia constitucional. In: MAUS, Antonio Moreira (Org.). Constituio e democracia. So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 245-260. 7 CARBONELL, Miguel. Zagrebelsky y el uso de la historia por el derecho constitucional. In: ZAGREBELSKY, Gustavo. Historia y constitucin. Traduo: Miguel Carbonell. Madri: Trotta, 2005, p. 09-10. 8 ZAGREBELSKY, Gustavo. Historia y constitucin. Traduo: Miguel Carbonell. Madri: Trotta, 2005, p. 91. Traduo livre: as constituies do nosso tempo miram o futuro tendo firme o passado, ou seja, o patrimnio de experincia histrico-constitucional que querem salvaguardar e enriquecer. A obra Historia y constitucin de Zagrebelsky consiste em uma interessante anlise da relao das constituies com o passado e o futuro. O autor aponta e critica o fato de que no contexto atual do direito constitucional buscam-se principalmente solues dirigidas ao passado, ao invs de se intentar uma sntese histrico-constitucional da poca constitucional presente e formular uma base de elaboraes abertas para o futuro. Ainda, verifica-se que o grande intento do positivismo constitucional acrtico era fechar as portas para o futuro, congelando o passado.

aspiraes de futuro. Notadamente, passado e futuro se ligam em uma nica linha e, da mesma forma que os valores do passado orientam a busca do futuro, tambm as exigncias do futuro obrigam uma constante redefinio do patrimnio cultural do passado, dos princpios de convivncia constitucional9. No entanto, a fora do passado no pode ser tal que impea a modificao do texto constitucional conforme as necessidades do presente e as aspiraes provenientes da noo de autogoverno. Mas tambm no se pode descuidar dos compromissos do constitucionalismo com alguns contedos. Embora existam diferentes configuraes do constitucionalismo, aponta-se que as suas duas peas mestras so as seguintes: a) primazia da constituio que inclua um catlogo de direitos bsicos e consagre a separao dos poderes e b) existncia de um mecanismo de controle da constitucionalidade dos atos infraconstitucionais. Ainda, Juan Carlos Bayn observa que o constitucionalismo de maneira geral tem uma dvida pendente com a chamada objeo contramajoritria que assume basicamente duas formas. A primeira se respalda no fato de que se a democracia um mtodo de tomada de decises por maioria, como articular, ento, esta noo com a idia de primazia da constituio que implica restries ao que a maioria pode decidir. E a segunda se refere questo da legitimidade dos juzes no representativos e no politicamente responsveis para invalidar decises do legislador democrtico10. O presente trabalho versa sobre a primeira questo levantada por Bayn, ou seja, sobre os fundamentos, limites e possibilidades do poder de reforma em um ambiente constitucional marcado pelo compromisso entre democracia e constituio como o o estabelecido pela Constituio brasileira de1988. A possibilidade de reforma da constituio pelo poder constituinte derivado uma manifestao democrtica qual so apostos bices caractersticos do constitucionalismo. Ento, questiona-se at que ponto estes bices so legtimos,

ZAGREBELSKY, Gustavo. Historia y constitucin..., p. 91. BAYN, Juan Carlos. Derechos, democracia y constitucin. In: CARBONELL, Miguel (Org.). Neoconstitucionalismo (s). Madri: Trotta, 2003, p. 211-238.
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como justific-los frente consagrao constitucional da democracia e tambm da intuio forte a seu favor que permeia a sociedade ocidental. Portanto, um dos pontos centrais que esse trabalho enfrenta a tenso permanente entre constitucionalismo e democracia que marca a democracia constitucional brasileira. Antes, porm, de ingressar especificamente nesse tema so necessrias algumas delimitaes sobre a configurao do poder reformador no direito constitucional brasileiro. Trata-se de especificar o mbito de atuao do poder de reforma constitucional na Constituio de 1988 a partir de uma anlise do que se denominou manifestaes do poder constituinte em um sentido amplo que abarca a atuao do poder constituinte originrio nico que pode ser designado propriamente como constituinte do decorrente e do derivado. Tambm, realiza-se uma abordagem sobre os aportes tericos de trs marcos distintos que respaldam a reforma constitucional, bem como se enfoca a questo da titularidade do poder reformador e do seu fundamento democrtico. Na seqncia, passa-se ao exame da complexa relao existente entre democracia e constituio. Para tanto, analisam-se autores que justificam a primazia do constitucionalismo, da mesma forma que so abordadas posies que rejeitam as limitaes provenientes do constitucionalismo. Com base nestas posies, parte-se para a busca de uma acomodao entre os princpios inerentes ao

constitucionalismo e o princpio democrtico, o que marca a chamada democracia constitucional. Por fim, analisam-se as barreiras expressas e implcitas impostas pela Constituio de 1988 reforma constitucional visando sempre uma articulao entre os contedos reveladores do constitucionalismo brasileiro e as premissas democrticas. A Constituio de 1988 definida como rgida em razo da previso de um procedimento mais oneroso para alterar suas disposies comparado ao existente para aprovao da legislao ordinria. Mas, alm disso, consagra de forma bem generosa clusulas ptreas, limitaes de contedo impostas atuao do poder reformador que buscam retirar da arena democrtica determinadas questes. Portanto, visa-se interpretar estes limites de forma que no acarretem a

impossibilidade de uma evoluo constitucional, embora sirvam como bices s rupturas ilegtimas.

1 PODER REFORMADOR 1.1 Manifestaes do poder constituinte

De maneira geral, no mbito da doutrina constitucional, so apontadas trs manifestaes do poder constituinte: originrio, decorrente e derivado ou reformador11. Define-se o poder constituinte originrio como o poder de iniciar uma ordem constitucional ou instaurar uma outra ordem completamente nova12, caracterizandose como um poder inaugural, juridicamente incondicionado e ilimitado13, bem como essencialmente poltico14.

BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral do poder constituinte. Revista brasileira de estudos polticos, n. 52, p. 07-58, jan. 1981, p. 40. 12 BRITO, Edvaldo. Limites da reviso constitucional. Porto Alegre: Fabris, 1993, p.71. 13 Na formulao clssica, a nica hiptese de limitao ao poder constituinte originrio seria a proveniente das concepes jusnaturalistas. Nestes termos, a doutrina de Emmanuel Joseph Sieys que defende que antes e acima do poder constituinte da nao s existe o direito natural (SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa: que o terceiro estado? Traduo: Norma Azeredo. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1986, p. 117). No entanto, h propostas tericas recentes que buscam vincular o poder constituinte originrio a uma normatividade anterior sem recorrer a concepes metafsicas. Com efeito, Carlos Santiago Nino defende uma concepo de validade jurdica decorrente da validade de carter moral. Especificamente quanto competncia do poder constituinte originrio, afirma no ser to problemtico defini-la como ilimitada, mas sim como originria (auto-referente), tendo em vista ser contraditria a noo de competncia originria ou mesmo de poder originrio na medida em que estes termos aludem existncia de norma que estipulam certas faculdades. Prope a reconstruo do conceito de competncia jurdica nos seguintes termos: a competncia para ditar normas constitucionais deriva no de normas ditadas por outros rgos, mas sim de juzos morais (NINO, Carlos Santiago. La validez del derecho. Buenos Aires: Astrea, 1985, p. 43-44, 68-69). Assim, nos termos da teoria de Nino possvel inclusive falar em validade da constituio. Entretanto, embora o autor procure sustentar a vinculao a uma moralidade crtica (NINO, Carlos Santiago. tica y derechos humanos: un ensayo de fundamentacin. Barcelona: Ariel, 1989, p. 91-93), sua tese ainda pode ser discutida por redundar em um imperialismo moral (BARBERIS, Mauro. Neoconstitucionalismo, democracia y imperialismo da moral. In: CARBONELL, Miguel (Org.) Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003, p. 277-278.) Trata-se de tema bastante complexo e instigante, mas que foge do objetivo especfico do trabalho. Para uma discusso sobre a existncia de limites materiais ao poder constituinte originrio na doutrina brasileira: SILVA, Paulo Thadeu Gomes da. Poder constituinte originrio e sua limitao material pelos direitos humanos. Campo Grande: Solivros, 1999; LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador: limites e possibilidades da reviso constitucional brasileira. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 104-110; MALISKA, Marcos Augusto. H limites materiais ao poder constituinte? Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran. Porto

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A discusso se a definio de poder constituinte originrio tradicional aplicvel quando ocorrem transies pacficas, por exemplo, de um Estado autoritrio para um Estado democrtico, tendo em vista que na definio da doutrina tradicional o poder constituinte originrio atua ante o ato fundacional e perante a inexistncia de qualquer ordem constitucional anterior, organizando o Estado e ditando a primeira constituio15. Ento, Jorge Reinaldo Vanossi aponta tambm a existncia de um poder constituinte revolucionrio, que pode ser definido como originrio, pois altera profundamente a estrutura dos rgos do poder ou as relaes entre poder e sociedade, mas que ao invs de no reconhecer uma legalidade pr-existente porque esta no existia, no a reconhece porque a derrubou16. Em sentido anlogo, porm de forma mais acabada, Jorge Miranda fala em transio constitucional ou mudana de regime constitucional. Nestas situaes, afirma tambm existir uma atuao do poder constituinte originrio, pois a natureza do evento e o seu carter negador do regime precedente e criador de outro regime

Alegre, v. 35, p. 247-262, 2001. Na doutrina estrangeira: BRITO, Miguel Nogueira de. A Constituio constituinte: ensaio sobre o poder de reviso da Constituio. Coimbra: Coimbra Editora, 2000; PINTO, Luzia Marques da Silva. Os limites do poder constituinte e a legitimidade material da Constituio. Coimbra: Coimbra Editora, 1994; MIRANDA, Jorge. Poder constituinte. Revista de Direito Pblico, n. 80, p. 27-29, out./dez. 1986. 14 Nesse sentido: BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 12. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 125; ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional: limites ao exerccio do poder de reforma constitucional. Revista de Informao Legislativa, n. 120, p. 159-186, out./dez. 1993; BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 31-36. Na doutrina estrangeira, Carr de Malberg aponta que um erro procurar uma definio jurdica dos acontecimentos ou dos atos que determinaram a fundao do Estado e de sua primeira organizao. Para que isso fosse possvel seria necessrio que o direito fosse anterior ao Estado. Assim, sustenta que a formao inicial do Estado e sua primeira organizao podem ser consideradas apenas como fatos, no sendo suscetveis de insero em nenhuma categoria jurdica (MALBERG, Carr de. Teoria General del estado. Traduo: Jos Lion Depetre. Mxico: Fondo de Cultura econmica, 1948, p. 1166-1167). Mas, h autores que procuram definir o poder constituinte originrio como jurdico a partir de distintas fundamentaes. Para Edvaldo Brito, o poder constituinte um poder jurdico (potncia com atribuies originrias) e no um mero fato, tendo em vista que reconhecido pela ordem jurdica como uma fora real capaz de criar uma nova ordem constitucional (BRITO, Edvaldo. Limites..., p. 72, 121). Tambm Miguel Nogueira de Brito defende um conceito normativo de poder constituinte nos termos do qual um participante de um determinado sistema possa encarar as normas constitucionais como derivadas de princpios morais que asseguram legitimidade a uma determinada fonte (BRITO, Miguel Nogueira de. A Constituio constituinte... p. 338). 15 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Uma viso atualizada do poder constituinte. Revista de direito constitucional e cincia poltica. , n. 01, p. 11-25, jul. 1983, p. 12. 16 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Uma viso atualizada do poder constituinte..., p. 13.

assinalam a adoo de uma nova idia de direito, ou seja, o advento de um novo fundamento de validade17. Trata-se de uma discusso pertinente no contexto brasileiro, pois a convocao da Assemblia Constituinte para elaborao e promulgao da Constituio de 1988 deu-se por meio da Emenda Constitucional n. 26/85 e, assim, chegou-se a sustentar que a Constituio vigente no seria fruto da atuao do poder constituinte originrio, ilimitado e incondicionado, mas obra do poder constituinte reformador18. Entretanto, embora a Assemblia Constituinte tenha sido convocada por um rgo regular, no se pode afirmar que a Constituio de 1988 foi proveniente de uma reforma constitucional e no obra do poder constituinte originrio19. Primeiro, porque ocorreu sim uma ruptura. Nos termos da Constituio ento vigente, o Presidente no poderia ter proposto ao Congresso a convocao de uma Assemblia Constituinte, que, por sua vez, sempre foi designada e atuou como livre e soberana, podendo romper inclusive com as clusulas ptreas20. Segundo,

MIRANDA, Jorge. Poder constituinte..., p.19. O fenmeno da transio constitucional pode ser explicado da seguinte forma. Nesta modalidade de processo constituinte, observa-se a existncia concomitante de duas formas de poder: o poder estatal e o constituinte. O primeiro persiste, pois no ocorre uma ruptura imediata com a constituio anterior e, assim, os poderes nela constitudos permanecem total ou parcialmente em vigor. J o segundo, o poder constituinte, surge no processo de transio constitucional. Com efeito, na definio de Marcos Wachowicz o ser do Poder Constituinte provm no processo de transio constitucional do Poder Estatal. Este o determina, o delimita e o delineia. O que provm do Poder Constituinte o dever ser, a discriminao de uma nova ordem jurdica que redimensionar o Poder Estatal (WACHOWICZ, Marcos. Poder constituinte e transio constitucional: perspectiva histrico-constitucional. Curitiba: Juru, 2000, p. 75-76). 18 Na poca, Paulo Bonavides sustentou que o Congresso no teria competncia para fazer uma nova constituio e, se o fizesse, estaria desferindo um golpe de estado legislativo (BONAVIDES, Paulo. A crise brasileira e o poder constituinte. Revista de direito constitucional e cincia poltica, n. 03, jun.,1985, p. 14). Ainda, Manoel Gonalves Ferreira Filho afirma que indubitavelmente a Constituio foi obra de um poder derivado, conquanto a paixo poltica levasse muitos a sustentar o insustentvel ser uma Constituinte, convocada por uma Emenda Constituio ento vigente, composta inclusive por senadores eleitos h quatro anos, poder originrio (FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte. 3.ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 170). O autor mantm esta posio: FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Significao e alcance das clusulas ptreas. Revista de direito administrativo, n. 202, p. 11-17, out./dez. 1995. 19 Para uma anlise da legitimidade do processo de elaborao da Constituio de 1988: OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Poder constituinte e patriotismo constitucional: o projeto constituinte do estado democrtico de direito na teoria discursiva de Jrgen Habermas. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006, p. 41-63. 20 SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Princpio democrtico e estado legal. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 65-66. No mesmo sentido: SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.p. 210.

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porque a rigor a Emenda n. 26/85 no se consubstanciou em uma emenda na medida em que ps em questo a ordem constitucional existente. A Emenda n. 26/85 no visava manter e atualizar a Constituio vigente poca, mas sim a sua substituio21. Portanto, conclui-se que a Constituio de 1988 nasceu de uma atuao do poder constituinte originrio, ilimitado e incondicionado, embora seja decorrente de uma evoluo jurdica situada dentro de uma continuidade histrica22. At porque o que define se o processo jurdico-poltico representa o surgimento de uma nova ordem constitucional a ausncia de subordinao ordem constitucional anterior23. A segunda manifestao do poder constituinte o denominado poder constituinte decorrente24 que o poder dos Estados-membros25 de se autoatriburem uma constituio26. Trata-se de uma forma de poder constitudo que deve obedincia aos princpios constitucionais sensveis e aos princpios estabelecidos27.

SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular: estudos sobre a Constituio. So Paulo: Malheiros, 2000. No mesmo sentido: FIGUEIREDO, Lucia Valle. Ato das disposies constitucionais transitrias: arts. 33 e 78 (este ltimo introduzido pela Emenda 30/2000). In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Srgio Srvulo da (Coord.). Estudos de direito constitucional em homenagem a Jos Afonso da Silva. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 371; VELLOSO, Carlos Mario da Silva. Reforma constitucional, clusulas ptreas, especialmente a dos direitos fundamentais, e a reforma tributria. In: MELLO, Celso Antnio Bandeira de (Org.) Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba: direito administrativo e constitucional. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 165; SILVA, Virglio Afonso da. Ulisses, as sereias e o poder constituinte derivado: sobre a inconstitucionalidade da dupla reviso e da alterao no quorum de 3/5 para aprovao de emendas. Revista de direito administrativo, n. 226, p. 11-32, out./dez. 2001. 22 Sobre o tema: TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 2.ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 39-40. Ainda, verifica-se que quando Jorge Miranda alude ao fenmeno da transio constitucional um dos exemplos apontados justamente o caso brasileiro (MIRANDA, Jorge. Poder constituinte..., p. 19). 23 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 209. 24 H discusso quanto possibilidade de denominar a competncia dos entes federativos de se auto-atriburem uma constituio como atuao de um poder constituinte. Trata-se, de fato, de um poder constitudo, institudo e, portanto, limitado. Discutir-se- esta questo terminolgica na nota n. 29 quando for abordada a designao do poder de reforma da constituio como poder constituinte derivado. A respeito do tema: FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Poder constituinte do Estadomembro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1979, p. 58-65. 25 Tambm do Distrito Federal e dos Municpios, pois ambos integram a federao brasileira. 26 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte..., p. 141; LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 118. Alm do poder constituinte decorrente inicial, que inicia no mbito da unidade federada uma nova ordem jurdica, existe o poder constituinte decorrente de reviso que intervm para rever e modificar a constituio do ente federado. Ambas as manifestaes constituem-se em espcies de poder constitudo e limitado (FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Poder constituinte do Estado-membro..., p. 85, 95). 27 Nos termos do artigo 11 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, na elaborao das constituies estaduais, as Assemblias legislativas deveriam observar os princpios da Constituio Federal, bem como as Cmaras Municipais o disposto na Constituio Federal e na

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Alis, caracterstico da forma federativa de estado na qual os entes que compem a federao tm autonomia28.

Estadual. Com efeito, os princpios constitucionais sensveis so aqueles que uma vez agredidos autorizam a interveno federal nos Estados. Esto enumerados no artigo 34, inciso VII da Constituio Federal e constituem o cerne da organizao constitucional do pas. Os princpios constitucionais estabelecidos tambm limitam a autonomia organizativa dos Estados. Alguns so de fcil identificao porque a prpria Constituio determina que sejam observados pelos Estados, por exemplo, os princpios dos artigos 37 a 40 da Constituio Federal referentes Administrao Pblica. Outros, contudo, exigem maior ateno para serem identificados, gerando limitaes expressas e implcitas e outros ainda decorrentes do sistema adotado. Sobre o tema: SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p.593598. Outra forma de analisar as limitaes do poder constituinte do Estado-membro a proposta por Raul Machado Horta. O autor afirma que no federalismo brasileiro existem trs elementos informadores da natureza do poder constituinte: a origem jurdica, a delimitao da competncia e a atividade sucessiva do constituinte federal. Com a precedncia lgico-jurdica do constituinte federal, torna-se a Constituio Federal a sede das normas centrais que condicionam as Constituies Estaduais. As normas centrais podem se referir aos princpios constitucionais informadores do regime poltico (por exemplo, o presidencialismo e a federao). Outro grupo de normas centrais constitudo pelos princpios estabelecidos na Constituio Federal (sua identificao demanda interpretao sistemtica do texto constitucional, por exemplo, a diviso de competncias). O terceiro grupo de normas centrais formado pelas regras de pr-organizao do Estado-membro na Constituio Federal que tambm afetam a liberdade criadora do poder constituinte decorrente. Consistem em normas de reproduo obrigatria, no de imitao, que exprimem a cpia de tcnicas ou institutos por influncia do texto da Constituio Federal (HORTA, Raul Machado. Poder constituinte do Estado-membro. Revista de direito pblico, n. 88, p. 06-17, out./dez. 1988). 28 Anna Cndida da Cunha Ferraz aponta que o primeiro contedo da autonomia a autoorganizao que consiste na capacidade de que dotada a unidade federada de dar-se uma organizao que descanse sobre suas prprias leis. Nestes termos, o primeiro elemento da autonomia estadual a capacidade atribuda unidade federada para dar-se uma constituio particular (FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Poder constituinte do Estado-membro..., p. 54).

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Por fim, alude-se ao poder constituinte derivado ou reformador29. Tambm definido como uma forma de poder constitudo que tem a funo de alterar a constituio justamente para atualiz-la e, assim, assegurar a continuidade da ordem jurdica30, sendo que suas limitaes jurdicas vm previstas expressa e implicitamente no prprio texto constitucional. No direito brasileiro, o poder

H uma discusso sobre a possibilidade de designar a competncia para reformar a Constituio como uma atuao de um poder passvel de ser designado como constituinte (ainda que adjetivado como reformador). De um lado, h a posio que identifica o poder de reforma com o poder constituinte, tendo em vista que ambos elaboram norma constitucional e, de outro, defende-se que so categorias distintas, pois o poder de reforma constitudo e delimitado em sua ao pela prpria constituio (SALDANHA, Nelson. Formao da teoria constitucional. 2.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 144). Brito posiciona-se no sentido de que poder constituinte apenas o originrio, caracterizando-se por uma ambigidade insupervel a expresso poder constituinte constitudo ou derivado. Assim, por ser potncia, a atuao do poder constituinte no se confunde com a dos entes que exercem competncia (BRITO, Edvaldo. Limites...p. 74-75). Na mesma linha, propugnando pela adoo da expresso poder reformador ou poder revisor: SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional. 3ed. Belo Horizonte: Nova Alvarada, 1994, p. 109. De outro lado, Carlos Sanchez Viamonte sustenta que constituinte toda criao ou modificao constitucional proveniente do poder constituinte que funo e tambm qualidade caracterstica desta funo, pois no se trata apenas de formas ou procedimentos, mas sim da qualidade ou natureza da funo que se exerce e da matria sobre a qual se exerce. Afirma que uma vez ditada a constituio, o poder constituinte entra em repouso, mas permanece vivo e operante nas disposies constitucionais normativas nas quais adquire vigncia e estabilidade. Nestes termos, quando se exercita o poder constituinte para reformar ou revisar uma constituio cumpre-se uma etapa de continuidade (VIAMONTE, Carlos Sanchez. Manual de derecho constitucional. Buenos Aires: Kapelusz, 1956, p. 66-67). No mesmo sentido, Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins defendem que o poder constituinte fundamentalmente uma funo e, portanto, tem razo os que afirmam que tambm na etapa de reforma da constituio existe uma manifestao do poder constituinte. Ento, caso se trate do tema no mbito da funo, possvel afirmar que poder constituinte aquele que participa da criao e distribuio das competncias supremas do Estado e, cada vez que existe uma redistribuio ou uma reformulao destas competncias, ocorre uma manifestao do poder constituinte (BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio de Brasil. So Paulo: Saraiva, 1988, vol. I, p. 143). Tambm Segundo Linares Quintana identifica a atividade de reforma da constituio como ato do poder constituinte constitudo, pois a constituio s pode ser modificada por meio do exerccio de um poder da mesma natureza daquele que a instituiu (QUINTANA, Segundo V. Linares. Derecho constitucional e instituciones politicas: teoria empirica de las instituciones politicas. t. 2. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1970, p. 447). No obstante estes posicionamentos, prefere-se designar a competncia para alterao da constituio como poder de reforma constitucional, tendo em vista que se trata de um poder constitudo, reservando a expresso poder constituinte para definir o originrio. 30 Discutir-se- no item 1.3 o que fundamenta a ao do poder constituinte derivado, mas cabe aqui registrar que a idia basicamente assegurar fora normativa Constituio vigente diante da realidade, atualizando-a sem que seja necessria a soluo de continuidade. Sobre o tema: VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teoria constitucional: poder constituyente: fundacional; revolucionrio; reformador. t. 1. Buenos Aires: Depalma, 1975, p. 174. Da mesma forma, Maurcio Antnio Ribeiro Lopes enfatiza que a reforma constitucional no pode deixar de ser vista como uma condio e como uma clusula de garantia da permanncia da constituio (LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 113).

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constituinte reformador sofre limites formais, circunstanciais e materiais, ao contrrio do que se afirma quanto ao poder constituinte originrio31. Com efeito, a constituio pode ser reformada mediante de procedimentos formais (emenda e reviso constitucional) e informais (mutao constitucional) de alterao constitucional. Assim, ao lado das reformas constitucionais formais, mesmo as constituies rgidas sofrem um tipo de modificao denominada mutao constitucional que ocorre sem qualquer alterao no texto32. Inclusive, defende-se esta modalidade de mudana constitucional como uma forma de coibir ou diminuir reformas constitucionais formais33. Ento, tem-se que a mutao constitucional a alterao no da letra ou do texto expresso, mas do significado, do sentido e do alcance das disposies constitucionais por meio da interpretao judicial34, administrativa, legislativa35
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BONAVIDES, Paulo. Curso..., p. 125. FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Processos informais de mudana na Constituio: mutaes constitucionais e mutaes inconstitucionais. So Paulo: Max Limonad, 1986, p. 03. Mais recentemente, Uadi Lammgo Bulos tambm enfatizou a possibilidade de mutaes constitucionais em Constituies rgidas (BULOS, Uaidi Lammgo. Mutaes constitucionais So Paulo: Saraiva, 1997, p. 84). 33 Nesse sentido, Karl Loewenstein observa que as reformas constitucionais so absolutamente imprescindveis como adaptaes da dinmica constitucional s condies sociais, mas cada interveno deve ser efetuada apenas com grande cuidado e muita reserva. Afirma tambm que as reformas constitucionais empreendidas por razes oportunistas desvalorizam o sentimento constitucional. Ainda, acrescenta que as razes para a estabilidade de determinadas constituies (Estados Unidos, Noruega, Sucia, Blgica) radicam na extraordinria dificuldade a que esto submetidas as reformas constitucionais e principalmente no fato da prtica estatal ter efetuado por meio de mutaes constitucionais a acomodao das modificaes sociais, no tendo sido necessria a alterao formal do texto (LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la Constitucin. Traduo: Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona: Ariel, 1986, p. 175, 199-200). Tambm, Gustavo Just da Costa e Silva observa que a permanncia e a transformao das normas constitucionais podem ser formais e substanciais. A transformao substancial pode conviver com a permanncia formal (hiptese de mutao constitucional), ao passo que a transformao do texto implica a modificao substancial. A mera transformao material no acarreta um sacrifcio to intenso estabilidade constitucional como a transformao material aliada formal (SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 55). 34 A interpretao judicial um importante instrumento ou meio de mutao constitucional. Como exemplos de mutaes constitucionais decorrentes da interpretao do rgo judicirio, aponta-se a atuao da Suprema Corte norte-americana quanto clusula do comrcio entre os Estados. A Constituio norte-americana atribuiu ao Congresso competncia para regular o comrcio interestadual. A idia originria da clusula era evitar barreiras aduaneiras entre os Estados, mas a Suprema Corte interpretou o dispositivo de forma bem mais ampla, afirmando que a competncia do Congresso de regular o comrcio entre os Estados era total e abarcava inclusive o comrcio intraestatal. Outro exemplo retirado do direito norte-americano o da clusula do devido processo legal que de simples ditame de observncia das leis passou a ser entendida pela Suprema Corte como garantidora de direitos e condicionadora da ao governamental (FERRAZ, Anna Cndida da Cunha.
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Consistem em alteraes que se processam geralmente de forma lenta37 e, por isso, demandam uma estabilidade do texto constitucional38.

Processos informais de mudana na Constituio..., p. 131-132). Mas, de fato, o maior exemplo de construo constitucional jurisdicional a deciso proferida pelo Chief Justice Marshall no caso Marbury vs Madison. Sobre o tema: SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular..., p. 292. Note-se que no contexto do Estado Social, a jurisdio constitucional assumiu papel significativo na concretizao da constituio, sendo inclusive definida como a forma por excelncia de poder constituinte permanente responsvel pela realizao e atualizao da ordem constitucional. Para uma viso crtica desta questo: OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Jurisdio constitucional: poder constituinte permanente? In: CRUZ, lvaro Ricardo de Souza; SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Hermenutica e jurisdio constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 69. Para uma abordagem da atuao do Supremo Tribunal Federal brasileiro como poder constituinte permanente e da mudana de atitude que ocorreu na corte a partir de 2003, interessante a anlise feita Enzo Bello. O autor afirma que a partir deste ano ocorreu uma alterao na postura do Supremo na medida em que corporificou a juno entre direito e poltica. Arrola especialmente o caso Siegfrid Ellwanger (HC n. 82.424-RS) e o caso de fixao de parmetros quanto ao nmero de vereadores (RE n. 197.918-8). (BELLO, Enzo. Neoconstitucionalismo(s), mutao constitucional e o papel do STF: uma anlise luz da democracia deliberativa. In: BELLO, Enzo; VIEIRA, Jos Ribas; NUNES, Wanda Claudia Gallazzi (Org.). Teoria constitucional contempornea e seus impasses. Rio de Janeiro: PUC: Programa de Ps-Graduao em Direito, 2005, p. 68-71). 35 Anna Cndida da Cunha Ferraz analisa tambm outras modalidades de interpretao constitucional (autntica, popular e doutrinria), cuja contribuio, no entanto, para a alterao informal da Constituio mais reduzida (FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Processos informais de mudana na Constituio..., p. 09, 165-173). Uadi Lammgo Bulos, por sua vez, arrola como mutaes constitucionais as operadas em virtude de interpretao constitucional, decorrentes de prticas constitucionais e da construo constitucional (BULOS, Uadi Lammgo. Mutao constitucional..., p. 71). 36 Quanto a essa definio de mutao constitucional trazida no texto, Jos Ribas Vieira, Josu Mastrodi Neto e Vanice Lrio do Valle afirmam que se trata de uma definio excessivamente dogmtica. A partir da anlise da doutrina recente norte-americana, os autores sustentam que a teoria da mudana constitucional tem uma abrangncia muito maior, mais poltica, pois reveste o texto constitucional como um todo e abandona a inspirao normativista em busca de uma democracia de direitos. Para uma discusso mais detalhada do assunto: VIEIRA, Jos Ribas; MASTRODI NETO, Josu; VALLE, Vanice Lrio do. A teoria da mudana no constitucionalismo americano: limites e possibilidades. In: DUARTE, Fernando; VIEIRA, Jos Ribas (Org.). Teoria da mudana constitucional: sua trajetria nos Estados Unidos e na Europa. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 40. 37 Embora no se descarte a possibilidade de existirem mutaes constitucionais que ocorram com rapidez. Neste sentido: BULOS, Uadi Lammgo. Mutao constitucional..., p. 62; HESSE, Konrad. Limites de la mutacin constitucional. In: VILLALN, Pedro Cruz (Org.). Escritos de derecho constitucional. Traduo: Pedro Cruz Villalon. 2.ed. Madri: Centro de Estdios constitucionales, 1992, p. 86-87. 38 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 180. Desta maneira, possvel entender porque no direito norte-americano h vrios exemplos de mutao constitucional decorrente de interpretao evolutiva da Constituio, ao passo que na Amrica Latina a evoluo constitucional decorrente de decises jurisprudenciais, por exemplo, mais contida. Fatores como a predominncia poltica do Executivo, as freqentes reformas constitucionais e a prpria instabilidade constitucional e institucional favorecem esta realidade. Nesta linha: FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Processos informais de mudana na Constituio..., p. 133; SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular..., p. 292. Tambm passa a ser compreensvel porque equivocado falar que a Constituio norte-americana a mesma. A Suprema Corte j a interpretou de maneiras to diversas entre si que no se pode afirmar a unidade de seu contedo, embora o texto possa ter permanecido pouco alterado (LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 116).

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A mutao constitucional obra de uma forma no organizada de poder constituinte o poder constituinte difuso39 que mais propriamente um poder constitudo e limitado. Portanto, para que se possa falar em mutao constitucional necessrio que alterao de sentido, de significado ou alcance da norma constitucional no ofenda a constituio, embora a atualize, tendo em vista que se trata de manifestao de uma espcie de poder subordinado40. Quanto aos mecanismos formais de alterao constitucional, verifica-se a previso na Constituio de 1988 da reviso e da emenda constitucional41. Desta forma, tem-se que a expresso reforma constitucional genrica e abarca o procedimento de emenda e de reviso constitucional, os quais tm significados distintos, embora, conforme observao de Jos Afonso da Silva, a doutrina brasileira ainda se equivoque no emprego dos termos42 43.

Nesses termos, Georges Burdeau afirma que il y a un exercice quotidien du pouvoir constituant qui, pour ntre pas enregistr par les mcanismes constitutionnels, ni par les sismogrophes des rvolutions, nen est pas moins rel... Il ma paru toutefois que la science politique se doit de mentionner lexistence de ce pouvoir constituant diffus, qu aucune procdure ne consacre (BURDEAU, Georges. Trait de science politique. Paris: Librairie Gnrale de Droit et Jurisprudence, 1950, p. 244-245).Traduo livre:h um exerccio quotidiano do poder constituinte que, por no ser registrado pelos mecanismos constitucionais, nem pelos sismgrafos da revoluo, no menos real... contudo, a cincia poltica deve mencionar a existncia deste poder constituinte difuso, que nenhum procedimento consagra. 40 Alm das mutaes constitucionais, Anna Cndida da Cunha Ferraz trata das denominadas mutaes inconstitucionais, dividindo-as em processos materialmente inconstitucionais e processos anmalos (ex. inrcia constitucional, desuso no plano constitucional, mudana tcita da Constituio). (FERRAZ, Anna Cndida da Cunha. Processos informais de mudana na Constituio..., p. 11, 214-251). O que se verifica que em se tratando de atuao de um poder limitado (poder constituinte difuso) no se pode acolher as formulaes da denominada teoria tradicional das mutaes constitucionais (representada por Laband, Jellinek, Hs-Dau-Lin) que as conceitua de forma bem ampla definindo inclusive como mutaes aquelas decorrentes das prticas polticas que esto em oposio a preceitos constitucionais. As mutaes apenas sero aceitveis se forem legtimas, ou seja, se estiverem em conformidade com a constituio. Sobre o tema: SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular..., p. 283-285. Ainda, propugnando por um conceito restrito de mutao constitucional, em oposio doutrina tradicional, a concepo de Konrad Hesse. O autor considera o texto constitucional como um limite mutao. Trata-se de uma garantia que no impede a capacidade da constituio responder s mudanas histricas e preservar a sua continuidade. Acrescenta que todas as mudanas que violem a constituio no podem ser consideradas mutaes constitucionais, mas sim quebra constitucional ou anulao constitucional (HESSE, Konrad. Limites de la mutacin constitucional, p. 102-103). 41 A Constituio de 1934 tambm diferenou expressamente emenda e reviso constitucional. A emenda era destinada s alteraes que no modificassem a estrutura poltica do Estado, a organizao ou a competncia dos poderes da soberania e o prprio artigo 178. A reviso, por sua vez, prestava-se alterao destas matrias. Havia distino tambm quanto ao procedimento. O procedimento para iniciativa e aprovao da reviso era mais rigoroso (FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte..., p. 131). 42 Talvez isso ocorra pelo fato das constituies brasileiras j terem empregado os termos reforma, emenda, reviso e, inclusive, modificao constitucional. Neste sentido: SILVA, Jos Afonso.

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A reviso constitucional veio disciplinada no artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Muito se discutiu quanto a sua extenso e limites44. Alguns autores defendiam que a competncia revisora seria ilimitada45, outros que haveria uma limitao maior em relao s emendas na medida em que a reviso somente seria admitida se o plebiscito previsto no artigo 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias modificasse a forma ou o sistema de governo46. Na ao direta de inconstitucionalidade n. 981/PR, o Supremo Tribunal Federal indeferiu a medida liminar e rejeitou a tese da vinculao da reviso ao resultado do plebiscito47. Ademais, prevaleceu a posio de que a reviso submete-

Curso de direito constitucional positivo..., p. 61. Analisando as Constituies brasileiras, verificase que a Constituio do Imprio e a Constituio de 1891 falavam em reforma. J a Constituio de 1934 refere-se emenda, reviso e reforma no artigo 178. A Constituio de 1937 alude emenda, modificao e reforma (artigo 174). A Constituio de 1946, por sua vez, trata a emenda como espcie do gnero reforma (artigo 217) e as Constituies de 1964 e 1969 falam apenas de emenda. Mas so categorias jurdicas distintas cujas especificidades devem ser destacadas principalmente sob a gide da Constituio de 1988. Sobre o tema: LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 158-161. 43 Lopes discorda da formulao de Jos Afonso da Silva e no aceita a definio de reforma como gnero. Para o primeiro autor, a reforma um processo poltico e institucional de reconstruo da ordem constitucional por afetao da superestrutura do Estado, enquanto a reviso um processo poltico e legislativo de evoluo constitucional e a emenda um processo legislativo que serve como via de penetrao das alteraes ordinrias na Constituio (LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 126, 160). No entanto, a concepo de Jos Afonso da Silva acatada pela doutrina majoritria. Neste sentido: AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio: um atentado ao poder reformador. Porto Alegre: Fabris, 2000, p. 134; SANTANA, Jair Eduardo. Reviso constitucional: reforma e emendas. Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 87. Ainda, Jos Horrio Meirelles Teixeira tambm tratou reforma com gnero (TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991, p.208) e Luis Pinto Ferreira chegou a afirmar que, em sentido amplo, reforma, reviso ou emenda da Constituio so conceitos que se identificam, tratando-se, apenas, de questo de nomenclatura que no modifica a substncia e no significa nada quanto ao poder de reforma (FERREIRA, Luis Pinto. Curso de direito constitucional. 4.ed. So Paulo: Saraiva, 1978, p. 655). 44 TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 37. 45 A denominada tese maximalista defendia a reviso ampla e ilimitada, inclusive com relao s clusulas ptreas. Sobre o tema: SANTANA, Jair Eduardo. Reviso constitucional..., p. 117; LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 176-177. 46 Trata-se da tese denominada minimalista, pois propugnou que a reviso deveria se ater a adaptar o texto constitucional aos resultados do plebiscito sobre sistema e forma de governo. Foi sustentada por Geraldo Ataliba (ATALIBA, Geraldo. Reviso constitucional. Revista de direito pblico, n. 95, jul./set. 1990, p. 33-36) e Paulo Bonavides (BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional..., p. 186) e tambm por Walber de Moura Agra (AGRA, Walber de Moura. Fraudes Constituio..., p. 139). Contudo, no mereceu acolhida por sustentar uma vinculao reputada inexistente entre os artigos 2 e 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Sobre o tema: LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 176-177. 47 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar na ao direta de inconstitucionalidade n. 981/PR. Relator: Ministro Nri da Silveira, julgada em 17/12/1993, publicada em 05/08/1994.

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se aos mesmos limites materiais e circunstanciais das emendas, embora sofra limitaes procedimentais e temporais especficas48. Observa-se, entretanto, que ao passo que a emenda a via permanente de reforma da constituio, a reviso caracteriza-se por ser extraordinria e transitria49. Uma vez realizada a reviso constitucional50, no subsiste mais a possibilidade de seu emprego na ordem constitucional vigente tendo em vista que foi prevista em norma transitria (artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias) e, como tal, tendo sido aplicada, esgotou-se em definitivo51. Ou seja, trata-se de norma constitucional de eficcia exaurida. Assim, resta como possibilidade de alterao formal da constituio apenas o mecanismo das emendas constitucionais e nestas que a abordagem da presente dissertao se concentra. Sero analisados os fundamentos tericos do poder de reforma da constituio, sua titularidade, as limitaes materiais, formais e circunstancias explcitas no texto constitucional, bem como as implcitas. Trata-se de um estudo necessrio no cenrio constitucional brasileiro tendo em vista o nmero de emendas levadas a cabo em menos de vinte anos de vigncia

A respeito do tema: CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 199; HORTA, Raul Machado. Natureza, limitaes e tendncias da reviso constitucional. Revista brasileira de estudos polticos, n. 78/79, p. 07-25, jan./jul. 1994; PIMENTA, Jos Carlos. A rigidez constitucional desafiada: reforma ou reformismo no Brasil. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Crise e desafios da constituio: perspectivas crticas da teoria e das prticas constitucionais brasileiras. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 137-146. Quanto aos limites temporais, diferentemente das emendas, a reviso constitucional deveria observar o prazo de cinco anos aps a promulgao da Constituio. Conforme observao de Michel Temer, esta previso no significava a necessidade da reviso ocorrer no quinto ano, pois o artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias deixou a escolha do momento revisional discrio e competncia do Congresso Nacional desde que passados cinco anos. No que concerne aos limites procedimentais, verifica-se que a reviso constitucional deu-se com exigncia de menor quorum (maioria absoluta) do que as emendas (maioria qualificada), sendo realizada em sesso unicameral (TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional..., p. 37). 49 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional..., p. 184-185. No mesmo sentido: HORTA, Raul Machado. Natureza, limitaes e tendncias da reviso constitucional..., p. 08. 50 Foram realizadas seis modificaes por meio de emendas de reviso. A primeira alterao ocorreu em 01 de maro de 1994 com a insero de trs artigos no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias instituindo o Fundo Social de emergncia. As demais emendas de reviso datam de 07 de junho de 1994 e versam sobre alterao dos artigos 50, 12, 14, 82 e 55 da Constituio Federal. Jos Afonso da Silva tece crticas a estas tmidas modificaes realizadas pela via revisional (SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo..., p.66). 51 SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo..., p. 62. No mesmo sentido posio de Paulo Bonavides, embora pontuando que a reviso no deveria ter ocorrido na medida em que povo no quis alterar a forma e o sistema de governo (BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional..., p. 186).

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da Constituio de 1988, sendo muitas destas pontuais e veiculando matrias de questionvel necessidade de tratamento no texto constitucional52. Nesses termos, aponta-se que no Brasil, pratica-se um paradoxo: vista de seu texto constitucional excessivamente analtico, traz-se para o terreno das Emendas Constitucionais a inflao desmedida da produo legislativa, gerando, no plano constitucional esse que deveria ser o elemento mximo de estabilidade -, um estado de permanente ebulio 53. Portanto, torna-se imprescindvel o esforo de uma articulao terica entre a dinmica das alteraes constitucionais e a estabilidade propugnada pelo constitucionalismo principalmente quando se trabalha com uma constituio rgida como a Constituio brasileira de 1988. 1.2 Teorias sobre o poder reformador 1.2.1 Consideraes iniciais

Antes, porm, de adentrar anlise especfica do processo de alterao constitucional pela via de emenda no direito brasileiro pertinente enfocar algumas teorias que respaldam a atuao do poder reformador. Foram eleitos trs autores de distintos marcos tericos para tratar do tema54. Primeiramente, tratar-se- da formulao de Emmanuel Joseph Sieys, que se

Como exemplo de alterao pontual do texto constitucional tem-se a Emenda Constitucional n. 11/96, que alterou o texto constitucional para permitir a admisso de professores, tcnicos e cientistas estrangeiros pelas universidades federais e concedeu autonomia s instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica. Outra pequena modificao no texto constitucional se deu por meio da Emenda n. 31/00 que se limitou a alterar o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias para criar o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. O que se pretende no valorar negativamente o contedo destas emendas citadas como exemplo, mas apenas se busca demonstrar a ocorrncia de alteraes formais do texto constitucional em razo de questes pontuais. 53 VIEIRA, Jos Ribas; MASTRODI NETO, Josu; VALLE, Vanice Lrio do. A teoria da mudana no constitucionalismo americano: limites e possibilidades..., p. 10. Sobre o tema, tratando mais especificamente das necessidades de alteraes nas constituies analticas, conferir: SANTOS, Gustavo Ferreira. Constituio e democracia: reflexes sobre permanncia e mudana da deciso constitucional. A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional, Belo Horizonte, ano 6, n. 24, p. 163-174, abr./jun. 2006. 54 Com essa escolha baseada nos marcos tericos, acabou-se deixando de tratar das concepes sobre poder constituinte de outros importantes autores como Maurice Hauriou, que parte da afirmao da existncia de uma superlegalidade constitucional que vai alm do previsto na constituio escrita e abrange tambm os princpios fundamentais do regime. Trata-se de uma postura que pretende superar o conceito positivista de constituio escrita. Tambm possvel uma abordagem do poder constituinte a partir da perspectiva materialista, pois, embora o marxismo no

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insere no marco das teorias racionalistas e contratualistas. fundamental analisar a obra de Sieys na medida em que foi o grande responsvel pela sistematizao terica do poder constituinte. Na seqncia, ser abordada a postura decisionista de Carl Schmitt sobre constituio e o poder constituinte. Trata-se de uma posio pioneira que busca romper com a tradio liberal do poder constituinte e que, portanto, merece ser enfocada. Por fim, analisa-se a proposta dialtica de Hermann Heller que procura ser uma alternativa ao normativismo liberal e ao decisionismo de Schmitt. As consideraes de Heller so especialmente importantes para a compreenso da necessidade e da importncia das reformas constitucionais, justificando-as, mas com o cuidado de no romper com a fora normativa da constituio. H que se pontuar, entretanto, que os referidos autores no tiveram como preocupao central a abordagem apenas do poder de reforma da constituio. Mas, no mbito de cada teoria, podem ser extradas formulaes que sustentam a reforma constitucional a partir das distintas perspectivas.

1.2.2 Sieys e a distino entre poder constituinte e poder constitudo

Conforme pondera Paulo Bonavides, o poder constituinte e a sua teoria so questes distintas. O primeiro sempre existiu, pois sempre houve o ato de uma sociedade estabelecendo os fundamentos de sua organizao. No entanto, uma teoria sobre este poder s surgiu a partir do sculo XVIII por obra da reflexo iluminista55. Em suma, consiste em uma teoria sobre a legitimidade do poder que tem como precursor o abade francs Emmanuel Joseph Sieys56.

tenha se preocupado especificamente com o poder constituinte, aceita a noo de poder constituinte originrio como uma energia ou potncia organizadora de toda ordem poltica. Sobre o tema: BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral do constitucionalismo. Revista de informao legislativa, n. 91, jul./set. 1986, p. 05-62; VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 2939. 55 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional..., p. 120. No mesmo sentido: FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte..., p. 03. 56 Questiona-se, contudo, a antecedncia histrica e a originalidade das formulaes de Sieys, pois se afirma que quando este teorizou sobre o poder constituinte os americanos j haviam experimentado na teoria e na prtica (com as convenes e a constituio de 1787) a distino entre poderes constitudos e poder constituinte. Alis, o maior crtico da originalidade de Sieys foi

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A obra mais conhecida de Sieys Quest-ce que le Tiers tat?57 , trata-se de um opsculo editado em fevereiro de 1789 no qual Sieys prope igualdade de direitos para o Terceiro Estado, clero e nobreza58. Na obra, o autor tambm expe as noes de poder constituinte e representao poltica em torno das quais se desenvolveu o constitucionalismo moderno59. Sieys viveu entre 1748 e 1836, perodo marcado pelo fortalecimento do racionalismo e da ecloso da Revoluo Francesa em 1789. Alis, no se questiona a filiao do pensamento de Sieys ao jusnaturalismo60. Trata-se tambm do perodo em que as constituies modernas surgem (sculo XVIII)
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, tendo o autor

Lafayette que via inclusive regresses no pensamento do abade tendo em vista que misturou a funo constituinte com a legislativa. Sobre o tema: PINTO, Luzia Marques da Silva Cabral. Os limites do poder constituinte e a legitimidade material da constituio..., p.11. No entanto, prudente a observao de Oliver Beaud no sentido de que as origens intelectuais do poder constituinte remontam s teorias de Locke e George Lawson. Mas, diferente de ambos e de Emer de Vattel, Sieys deu conta de teorizar de forma sistemtica o conceito de poder constituinte (BEAUD, Olivier. La puissance de ltat. Paris: Presses Universitaires de France, 1996, p. 224). Em sentido anlogo, Paul Bastid afirma que na doutrina de Sieys h uma importante sistematizao de vrias idias que, embora anteriores, eram esparsas (BASTID, Paul. Lide de constitution. Paris: Economica, 1985, p. 137 e 141). Da mesma forma, Vanossi aponta que o mrito de Sieys reside na formulao doutrinria do poder constituinte (VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. XXVIII). 57 Usar-se- a verso traduzida da obra: SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa: que o terceiro estado? Traduo: Norma Azevedo. Rio de Janeiro: Liber Jris, 1986. Alm desta obra, Sieys tambm influenciou o processo revolucionrio francs com mais trs opsculos: Essai sur les privilges, Vues sur les moyens dexcution dont les reprsentants de la France porront disposer en 1789 e Delibrations prendre dans les Assembles. Sobre o tema: MAIZ, Ramn. Introduccion. In: MAZ, Ramn (Org.). Estritos y discursos de la revolucion. Traduo: Ramn Miz. Madrid: Centro de Estdios constitucionales, 1992, p. XXV. 58 VIEIRA, Jos Ribas. Prefcio. In: SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa: que o terceiro estado? Traduo: Norma Azevedo. Rio de Janeiro: Liber Jris, 1986, p.24-25. 59 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 05. 60 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 09-10. 61 Sobre a histria do constitucionalismo, Maurizio Fioravanti pondera que rigorosamente no existe uma histria deste gnero posto que nunca existiu um constitucionalismo, mas sim vrias doutrinas da constituio com a inteno de representar no plano terico a existncia (ou a necessidade) de uma constituio, de um ordenamento geral da sociedade e de seus poderes. Analisa, assim, as doutrinas constitucionais da antiguidade (gregas e romanas), medievais e modernas. A doutrina do poder constituinte refere-se necessariamente s constituies modernas. Na acepo medieval, a constituio mista representa o carter plural da sociedade e dos poderes que nela se expressam. Assenta-se na noo de potestas temperata, ou seja, uma imagem e uma prtica do poder monrquico limitado por outros componentes da constituio e, tambm, por instituies dentro das quais estavam representadas distintas partes da comunidade poltica. As doutrinas da soberania que surgem a partir do sculo XVI questionam esta ordem, pois passam a defender o poder absoluto contra uma ordem fundada em vrios acordos e convnios. O constitucionalismo rev vrios aspectos das doutrinas da soberania e, posteriormente, passa-se defesa da democracia constitucional (FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin: de la antigedad a nuestros das. Madrid: Trotta, 2001, p. 11-12, 56, 71-164).

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defendido, de forma pioneira, que a constituio no poderia ser outra coisa seno obra do povo soberano62. Sieys elaborou a obra Quest-ce que le Tiers tat? quando a Frana vivia uma profunda crise scio-econmica. Diante da situao que acometia a Frana, Luis XVI convocou uma Assemblia de Notveis, composta por cento e quarenta membros da aristocracia, clerical e laica, com o objetivo de solucionar a crise fiscal. No entanto, a aristocracia exigiu a convocao dos Estados Gerais, pois entendia que apenas este tinha competncia para discutir uma reforma na tributao francesa63. A reforma tinha por objetivo o aumento da tributao para suprir o dficit oramentrio. Mas, clero e nobreza teriam muitos direitos assegurados, razo pela qual se deflagrou o processo revolucionrio de 178964. Assim, em junho de 1789, os representantes do Terceiro Estado declararam a sua legitimidade de institurem uma Assemblia Nacional Constituinte, mesmo sem a presena do clero e da nobreza, e elaborar uma constituio para a sociedade francesa. Para tanto, os aportes de Sieys foram de significativa relevncia65. O raciocnio de Sieys parte da representao para chegar ao poder constituinte e a constituio66. Defende que apenas a nao titular do direito de

A noo de poder constituinte do povo soberano (ou da nao na formulao de Sieys) pe em discusso a relao at ento existente entre a tradio constitucionalista e a soberania popular. Com efeito, o exerccio do poder constituinte representa uma indiscutvel manifestao da soberania mediante a qual um sujeito coletivo pretende reconstruir toda uma forma poltica. De fato, este era o maior temor da doutrina constitucionalista vigente. Mas o que extraordinrio que a mesma vontade soberana tende a se associar explicitamente constituio. Ento, o poder constituinte representa o ponto em que as distintas e opostas tradies (da soberania e o constitucionalismo) tendem a confluir. Sobre o tema: FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin..., p. 103104. 63 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia: um ensaio sobre os limites materiais ao poder de reforma. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 46. 64 VIEIRA, Jos Ribas. Prefcio..., p. 24. 65 VIEIRA, Jos Ribas. Prefcio..., p. 25-26. 66 Define-se a teoria de Sieys como um esforo de conciliao entre a soberania popular de Rousseau e o regime representativo. A influncia de Rousseau no pensamento de Sieys de fcil percepo na medida em que, assim como Rousseau, Sieys defende a impossibilidade do soberano (nao em Sieys) vincular-se a si prprio. Contudo, Sieys no deixa de ser um herdeiro paradoxal de Rousseau, pois adota o princpio representativo no exerccio do poder constituinte. Sobre as influncias de Rousseau em Sieys: BRITO, Miguel Nogueira de. A constituio constituinte..., p. 80-83.

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elaborar a constituio67. Assim, o poder constituinte representa na doutrina de Sieys a libertao da vontade nacional que tem carter absoluto68. Ao analisar a formao das sociedades polticas, Sieys identifica trs etapas cuja anlise importante para a compreenso da sua teoria. Na primeira etapa, temse um nmero considervel de indivduos que desejam se reunir. Trata-se de poca que se caracteriza pelo jogo das vontades individuais e que tem como obra a associao69. A segunda etapa apresenta como nota caracterstica a ao pela vontade comum na medida em que os associados querem dar consistncia a sua unio. Desta forma, discutem entre si e chegam a um acordo sobre os bens pblicos e os meios de obt-los. Sem a vontade comum, a comunidade no consegue ser um todo capaz de querer e agir70. No entanto, como os associados so muito numerosos e dispersos, separam o que preciso ser velado e provido pelas atenes pblicas e confiam (delegam) o exerccio desta poro da vontade nacional e do poder em alguns dos associados. Aqui reside a origem do governo por procurao71. Na terceira etapa, no mais a vontade comum real que age, mas sim a vontade comum representativa, sendo que esta no plena e ilimitada, mas apenas uma parte da vontade comum e tambm os delegados no a exercem como um direito prprio, mas sim como direito do outro72. A partir da anlise das etapas da formao poltica73, Sieys passa a enfocar a constituio deste corpo poltico. Todo governo comissionado deve ter uma

SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 113. Sobre a distino entre povo e nao como titulares do poder constituinte, Carl Schmitt afirma que com freqncia se consideram os conceitos de povo e nao como equivalentes. Contudo, pontua que a palavra nao mais expressiva e induz menos a erros, pois designa o povo como unidade poltica com capacidade de agir e com conscincia de sua singularidade poltica, enquanto o povo simplesmente uma associao de homens unidos por algum motivo, mas no necessariamente uma unio poltica (SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin. Traduo: Francisco Ayala. Madri: Alianza, 2001, p. 96). 68 BRITO, Miguel Nogueira de. A constituio constituinte..., p. 73. 69 SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 114. 70 SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 115. 71 SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 115. 72 SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 116. 73 Vanossi sintetiza as trs etapas da formao das sociedades polticas descritas por Sieys com base no verbo que conjuga a comunidade em cada momento: na primeira, a nao (estado da natureza); na segunda, a nao faz (vontade geral) e, na terceira, a nao pe a fazer o governo por

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organizao, pois este s pode existir da forma como a nao determinar. Ademais, a nao tem interesse que o poder pblico delegado no possa nunca chegar a ser prejudicial a quem o delegou, motivo pelo qual vrias precaues polticas so introduzidas nas constituies74. Em Sieys, observa-se a defesa de que a nao existe antes de tudo, sendo a sua vontade sempre legal, ou melhor, a lei em si prpria. Anterior nao, existe apenas o direito natural. A constituio, por sua vez, obra do poder constituinte e no de um poder constitudo e, portanto, as leis constitucionais so fundamentais no porque podem se tornar independentes da vontade nacional, mas porque os corpos constitudos no podem toc-las75. A nao no sai do estado da natureza, tendo sempre o direito de alterar a ordem vigente76. Os representantes ordinrios da nao esto encarregados de exercer, nos termos definidos na constituio, toda poro da vontade comum que necessria para a manuteno de uma boa administrao. J os representantes extraordinrios tm outro poder atribudo da forma como aprouver nao. Como, de fato, uma grande nao no pode se reunir todas as vezes em que as circunstncias exigem, confia aos representantes extraordinrios os poderes necessrios para estas ocasies77. Diferente da representao ordinria, na extraordinria no h nenhuma condio pr-estabelecida, no estando os representantes obrigados a respeitar as

ela criado por meio da noo de representao poltica (VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 15-16). 74 SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 116-117. 75 Sieys divide as leis constitucionais em leis que regulam a organizao e as funes do corpo legislativo e que determinam a organizao e as funes dos diferentes corpos ativos. As primeiras so fundadas pela vontade nacional antes de qualquer constituio, ao passo que as segundas devem ser estabelecidas por uma vontade representativa especial (SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 116-117). 76 SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 120. 77 Trata-se de um ponto criticado na teoria de Sieys. Antonio Negri afirma que como o poder constituinte absorvido pela mquina de representao, o carter ilimitado da expresso constituinte limitado na sua gnese e submetido s regras e extenso relativa do sufrgio. Em sntese, a idia de poder constituinte juridicamente pr-formada quando se pretendia que ela formasse todo o direito, absorvida pela idia de representao poltica quando se almejava que ela legitimasse tal conceito (NEGRI, Antonio. O poder constituinte: ensaios sobre as alternativas da modernidade. Traduo: Adriano Pilatti. Rio de Janeiro: DP&A, 2002, p. 11). Tambm Carl Schmitt critica a doutrina do poder constituinte de Sieys por ceder noo liberal de representao (SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 97). No direito brasileiro: BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional..., p. 124.

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formas constitucionais at porque devem regul-las. Todavia, os representantes s o so para um nico assunto e por tempo determinado 78. Ento, alguns autores identificam duas fases do pensamento de Sieys sobre o poder constituinte. Na primeira, h um maior pendor revolucionrio, pois o poder constituinte afirma a no submisso da nao constituio e tambm a possibilidade de retorno a uma fase pr-constitucional79. Contudo, com a acelerao do processo revolucionrio e multiplicao de projetos constitucionais falhados, Sieys passou a defender um instrumento destinado a assegurar a estabilidade do edifcio constitucional80. Neste momento, Sieys apresenta sua concepo sobre o jury constitutionnaire ou Tribunal Constitucional81, entidade dotada de certas atribuies constituintes82, mas

SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 121-123. BRITO, Miguel Nogueira de. A constituio constituinte..., p. 74. Para Oliver Beaud, pode-se identificar duas noes distintas de poder constituinte em Sieys: a primeira, corresponde a um poder desconstituinte referente ao momento revolucionrio, de abolio da ordem anterior, e, a segunda noo, alude ao poder reconstituinte que a modalidade constitucional de exerccio do poder constituinte (BEAUD, Olivier. La puissance de ltat..., p. 229). 80 Defende, basicamente, a necessidade de previso de garantias da constituio (SIEYS, Emmanuel Joseph. Opinin de Sieys sobre varios artculos de los ttulos IV y V del proyecto de constitucion: pronunciado em la convencin del 2 de Thermidor del ao III de la Repblica. In: MAZ, Ramn (Org.). Estritos y discursos de la revolucion. Traduo: Ramn Miz. Madrid: Centro de Estdios constitucionales, 1992, p. 254). 81 Na definio de Paul Bastid, o jury constitutionnaire dot de certaines attributions constituantes, charg de prparer lamlioration des lois fondamentales en mme temps que dassurer leur stricte observation (BASTID, Paul. Lide de constitution...,p. 142). Traduo: dotada de certas atribuies constituintes, encarregada de preparar melhoramentos nas leis fundamentais ao mesmo tempo em que deve assegurar a sua estrita observao. Verifica-se, contudo, que Sieys emprega indistintamente os termos jury de Constituion, jurie constitutionnaire, jury constitutionnaire e, inclusive, Tribunal Constitucional. Usou os termos para se referir a um corpo de representantes com a misso especial de julgar as reclamaes contra todo descumprimento da constituio (SIEYS, Emmanuel Joseph. Limites de la soberania. In: MAZ, Ramn (Org.). Estritos y discursos de la revolucion. Traduo: Ramn Miz. Madrid: Centro de Estdios constitucionales, 1992, p. 292). 82 Especificamente, Sieys propunha as seguintes atribuies para o Tribunal Constitucional: pronunciar-se mediante sentena sobre as violaes da constituio que fossem denunciadas contra atos do Conselho de Ancios, do Conselho dos Quinhentos, das Assemblias Eleitorais, das Assemblias primrias e do Tribunal de Cassao; quando as denncias fossem interpostas pelo Conselho de Ancios, pelo Conselho dos Quinhentos, pelos cidados a ttulo individual; analisar as idias que paream adequadas para aperfeioar a constituio, assim com a declarao de direitos do homem (SIEYS, Emmanuel Joseph. Opinin de Sieys sobre las atribuiciones y organizacin de Tribunal Constitucional: pronunciado em la convecin nacional el 18 de Thermidor, ao III de la Repblica. In: MAZ, Ramn (Org.). Estritos y discursos de la revolucion. Traduo: Ramn Miz. Madrid: Centro de Estdios constitucionales, 1992, p. 291-292).
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desprovida da autoridade inicial. Trata-se de uma instituio estabelecida pela constituio com a funo de estudar e propor as reformas constitucionais83. Nesses termos, a introduo do jury constituionnaire implica uma nova articulao entre poder constituinte e poderes constitudos84. O pensamento do ltimo Sieys torna-se precursor do entendimento atual de que a constituio s pode ser revisada por um rgo e mediante um procedimento por ela prprio determinados85. Ainda, quando, na conhecida passagem de sua obra, Sieys afirma que a constituio no obra do poder constitudo, mas do poder constituinte. Nenhuma espcie de poder delegado pode mudar nada nas condies de sua delegao86 acaba por formular o princpio da hierarquia jurdica entre o poder constituinte e os poderes constitudos. Portanto, tratando-se de um poder constitudo, o poder de reviso da constituio guarda subordinao ao poder constituinte originrio87.

BRITO, Miguel Nogueira de. A constituio constituinte..., p. 75-76. Pontue-se que o jury constitutionnaire no tem o direito de alterar por si s a constituio, pois apenas emite propostas e obedece a requisitos procedimentais. Entretanto, h polmica sobre esta segunda fase do pensamento de Sieys. Para Paul Bastid, autor da obra Sieys e sa pense, a segunda fase do pensamento de Sieys caracteriza-se pela domesticao do poder constituinte. Mesmo em Lide de constitution, Bastid aponta duas faces do poder constituinte em Sieys: a primeira revolucionria e a segunda conservadora (BASTID, Paul. Lide de constitution..., p. 141) Mas, esta concepo criticada por Oliver Beaud na medida em que para o autor a interpretao sistemtica do pensamento de Sieys autorizaria a concluso de que o poder de reviso se encontra subordinado ao poder constituinte, mas no que o poder constituinte originrio estaria totalmente absorvido pelo poder de reviso (BEAUD, Olivier. La puissance de ltat..., p. 318). De fato, mais apropriada a concepo de Beaud. Segundo Sieys, uma das funes do jury constitutionnaire ou Tribunal Constitucional possibilitar o aperfeioamento progressivo da constituio. Mas, segundo a proposta de Sieys, no teria sequer o direito de reformar por si s a constituio, podendo apenas propor, sendo a ao de reforma da constituio compartilhada entre as Assemblias primrias, o Tribunal Constitucional e a legislatura (SIEYS, Emmanuel Joseph. Opinin de Sieys sobre las atribuiciones y organizacin de Tribunal Constitucional..., p. 283-284). 84 Alm do mais, com essa formulao Sieys tambm acabou sendo um dos precursores do controle jurisdicional de constitucionalidade (SIEYS, Emmanuel Joseph. Opinin de Sieys sobre las atribuiciones y organizacin de Tribunal Constitucional..., p. 275-279). Embora as suas idias sobre o Tribunal Constitucional no tenham sido acolhidas na Constituio francesa de 1795, no mbito terico foram importantes para o desenvolvimento de vrios conceitos atinentes a funo de fiscalizao da constitucionalidade. Sobre o tema: FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. O poder constituinte..., p. 16; BINENBOJM, Gustavo. A nova jurisdio constitucional brasileira: legitimidade democrtica e instrumentos de realizao. 2.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004, p. 23-24. 85 BRITO, Miguel Nogueira de. A constituio constituinte..., p. 84. 86 SIEYS, Emmanuel Joseph. A constituinte burguesa..., p. 117. 87 BEAUD, Olivier. La puissance de ltat..., p. 318.

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Contudo, no h na obra de Sieys uma formulao acabada sobre o poder reformador88, mas ao distinguir poder constituinte de poder constitudo, Sieys acabou por contribuir significativamente para a definio do conceito de poder de reforma constitucional89.

1.2.3 O poder de reforma na concepo decisionista de Carl Schmitt

Devido posio especial que Carl Schmitt ocupa no mbito da teoria poltica e jurdica, tendo sido seu pensamento retomado de forma significativa na doutrina recente90, tratar-se-, ainda que brevemente, de seus aportes tericos que refletem na doutrina do poder de reforma constitucional.

De fato, como afirma Oliver Beaud, Sieys enfatizou bem mais o poder constituinte originrio do que a reviso constitucional. Mas, teve o mrito de elaborar a distino precisa entre poder constituinte e poder constitudo (BEAUD, Olivier. La puissance de ltat..., p.316). Sobre o tema, conferir tambm: VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 47. 89 BRITO, Miguel Nogueira de. A constituio constituinte..., p. 89. 90 Nesses termos, Chantal Mouffe prope um resgate do pensamento de Carl Schmitt para efetuar correes na democracia liberal. A autora objetiva pensar com Schmitt, contra Schmitt e utilizar os seus pontos de vista para fortalecer a democracia liberal contra os seus crticos. Afirma que o poltico no pode ser limitado determinada instituio como requer o pensamento liberal, devendo ser concebido como uma dimenso inerente a todas as sociedades humanas. Aps a aceitao da necessidade do poltico e da impossibilidade de se conceber um mundo sem antagonismos, Mouffe entende possvel encarar a forma como pode ser criada ou mantida uma ordem democrtica (MOUFFE, Chantal. O regresso do poltico. Traduo: Ana Ceclia Simes. Lisboa: Gradiva, 1996, p. 11-19). Em outra obra, a autora tece crticas a vertente democrticodeliberativa de John Rawls e Jrgen Habermas a partir tambm da teoria de Schmitt. Prope um modelo agonstisco de democracia que introduz a categoria do "adversrio". Pontua, contudo, que o antagonismo schmittiano diferente do agonismo. O antagonismo a luta entre inimigos, enquanto o agonismo representa a luta entre adversrios, os quais no so percebidos como inimigos a serem destrudos, mas como pessoas cujas idias so combatidas, embora lhes sejam assegurado o direito de defender tais idias. Mas note-se que categoria de "adversrio" no elimina o antagonismo, pois um adversrio um inimigo, mas um inimigo legtimo, com quem se tem alguma base comum, em virtude da adeso compartilhada aos princpios tico-polticos da democracia liberal: liberdade e igualdade (MOUFFE, Chantal. Por um modelo agonstico de democracia. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, n. 25, 2005. Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo.php. Acesso em: 29 de setembro de 2006). Outro importante autor que retoma Schmitt Giorgio Agamben. Basicamente na obra Homo sacer: o poder soberano e a vida nua, Agamben procura tratar do ponto oculto de interseco entre o modelo jurdico institucional e o modelo biopoltico do poder, constatando que as duas anlises no podem ser separadas e que a implicao da vida nua na esfera poltica constituiu o ncleo originrio do poder soberano. Resgata Schmitt, mas defende que a dupla categoria fundamental da poltica ocidental no amigo-inimigo, mas vida nua (vida matvel)-existncia poltica. Na primeira parte da obra, Agamben analisa especificamente o conceito de soberania de Schmitt para apontar o paradoxo da soberania, que consiste no fato do soberano estar ao mesmo tempo dentro e fora do ordenamento jurdico, pois ele quem decide sobre o estado de exceo. Assim, o paradoxo pode ser formulado da seguinte maneira eu, o soberano, que estou fora da lei, declaro que no h um fora da lei (AGAMBEN, Giorgio. Homo sacer: o poder soberano e a vida nua. Traduo: Henrique Burigo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002, p. 11, 16, 23). Ainda, sobre a

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Conforme aponta Rune Slagstad, se por um lado Schmitt um dos mais sobressalentes especialistas no estudo do constitucionalismo liberal, de outro, tambm um dos seus mais agudos crticos91. Alis, o objeto permanente de suas crticas o regime democrtico-liberal92. Ainda, verifica-se que o pensamento de Schmitt sempre provocou discusses polmicas em razo da sua filiao poltica e de suas atividades. Trata-se de um autor que criticou de forma veemente o sistema poltico da Repblica de Weimar chegando a ser conselheiro do governo quando da interveno na Prssia em 1932. J em 1933, era uma eminncia parda de crculos importantes dentro do nazismo

relao entre Agamben e Schmitt, Vera Karam de Chueiri observa que de onde Schmitt pra, Agamben segue, ou seja, se para Schmitt a exceo s pode ser concebida na esfera da deciso, no na esfera neutra da lei, Agamben complementa que quando o nosso tempo tentou atribuir ao ilocalizvel uma localizao especfica e permanente o resultado foi o campo de concentrao que uma experincia de suspenso temporal de todo o direito em relao a um espao determinando e permanente (CHUEIRI, Vera Karam de. Agamben e o estado de exceo como zona de indeterminao entre o poltico e o jurdico. In: FONSECA, Ricardo Marcelo (Org.). Critica da modernidade: dilogos com o direito. Florianpolis: Boiteux, 2005, p. 98). Recentemente, tambm Bruce Ackerman trabalhou com a questo da excepcionalidade definida como estado de emergncia. Na obra The emergency constituion, Ackerman procura estabelecer medidas para que o estado de emergncia no se prolongue de forma permanente. Prope a construo de uma nova constituio especfica para o estado de emergncia norte-americano na qual confere extrema importncia ao legislativo, deixando nas mos deste a manuteno ou no do estado de emergncia. Sobre o tema: FERREIRA, Daniel Brantes. Ackerman e Sunstein: arcabouo terico para situaes de emergncias. In: BELLO, Enzo; VIEIRA, Jos Ribas; NUNES, Wanda Claudia Gallazzi (Org.). Teoria constitucional contempornea e seus impasses. Rio de Janeiro: PUC: Programa de PsGraduao em Direito, 2005. Ademais, verifica-se tambm a anlise que Gilberto Bercovici faz da Repblica de Weimar (1919-1933), enfatizando a discusso que se travou entre juristas reformistas e os rupturistas conservadores, entre eles Schmitt, a respeito da Constituio de Weimar. Bercovici extrai deste momento lies para a experincia constitucional brasileira (BERCOVICI, Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente: atualidade de Weimar. Rio de Janeiro: Azougue Editorial, 2004). 91 SLAGSTAD, Rune. El constitucionalismo liberal y sus crticos: Carl Schmitt y Max Weber. In: ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Org.). Constitucionalismo y democracia. Traduo: Mnica Utrilla de Neira. Mxico: Fondo de Cultura Economica, 1999, p. 131. 92 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 41. Segundo Chantal Mouffe, o alvo principal de Schmitt no a democracia em si, mas o liberalismo. Pelo contrrio, o autor no coloca objees democracia, defendendo, apenas, a substituio da democracia parlamentar pela plebiscitria. Com efeito, Schmitt sustenta que a articulao do liberalismo com a democracia ocorrida no sculo XIX originou um regime hbrido que se caracteriza pela juno de dois princpios polticos absolutamente heterogneos. A democracia parlamentar d origem a uma situao na qual o princpio da identidade (nsito a forma democrtica) coexiste com o princpio da representatividade (especfico da monarquia). Nestes termos, o elemento representativo constituiria o aspecto no democrtico da democracia parlamentar, pois impossibilita a identidade entre governantes e governados, prpria da lgica democrtica (MOUFFE, Chantal. O regresso do poltico..., p. 146, 158-159).

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como define Hans Georg Flickinger, que tambm pondera que apenas aps a morte de Schmitt sua obra tornou-se objeto de pesquisa menos preconceituosa93. A proposta terica de Carl Schmitt pode ser encarada como uma reao ao normativismo e ao racionalismo, embora em ltima instncia o decisionismo acabe acarretando uma conseqncia muito prxima da relativa ao normativismo: a impossibilidade de fundamentar unidade jurdica na justia, mas apenas na sua existncia. Para o positivismo94 necessria a refutao de consideraes morais no ato de fundao do direito95, ao passo que para o decisionismo a soberania no

Apesar de reconhecer a dificuldade de tratar da vasta (quase cinqenta livros e mais de duzentos e cinqenta ensaios) e complexa obra de Schmitt, Flickinger apresenta um breve resumo de sua trajetria intelectual e aborda de forma precpua o ncleo central da teoria poltica de Schmitt que a sua concepo de soberania (FLICKINGER, Hans Georg. A luta pelo espao autnomo do poltico. In: SCHMITT, Carl. O conceito do poltico. Traduo: lvaro Valls. Petrpolis: Vozes, 1992, p. 09-26). Quanto aproximao de Schmitt ao nacional-socialismo, Katie Argello observa que permanece em aberto a questo sobre a continuidade ou ruptura do pensamento de Schmitt em relao ao momento em que se torna uma figura importante dentro do nazismo. Discute-se se isso se deu por mero oportunismo ou necessidade interna (ARGUELLO, Katie. Decisionismo: um confronto entre Max Weber e Carl Schmitt. Revista da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paran. Porto Alegre: Sntese, v. 33, 2000, p. 66). Para Chatal Mouffe incorreto afirmar que o pensamento de Schmitt estava imbudo do nazismo antes de sua virada em 1933, quando abraou o movimento de Hitler. Mas, de fato, a hostilidade de Schmitt ao liberalismo tornou possvel ou no evitou a sua adeso ao nazismo (MOUFFE, Chantal. O regresso do poltico..., p. 163). Trata-se de uma discusso corrente, mas que no ser aqui aprofundada em razo dos conceitos de Schmitt que so pertinentes ao presente trabalho corresponderem ao primeiro perodo de sua produo intelectual anterior a sua vinculao ao nacional-socialismo. 94 Mais propriamente para o positivismo ideolgico considerando as trs acepes do termo propostas por Norberto Bobbio (mtodo, teoria e ideologia). De maneira geral, o positivismo como ideologia pressupe a obedincia absoluta da lei enquanto tal. Mas note-se que apenas o positivismo extremista leva ao totalitarismo poltico (BOBBIO, Norberto. O positivismo jurdico: lies de filosofia do direito. Traduo: Marcio Pugliesi, Edson Bin, Carlos Rodrigues. So Paulo: cone, 1995, p. 133, 234-236). Para uma anlise comparativa entre o positivismo metodolgico, terico e ideolgico e o constitucionalismo, conferir: SANCHS, Luis Prieto. Constitucionalismo y positivismo. Mxico: Fontamara, 1999, p. 25-58. 95 H uma possibilidade de aproximao das concepes de Kelsen e Schmitt na medida em que em ambos h uma negao da fundamentao moral do direito. Para Kelsen, o fundamento da ordem jurdica deriva de um procedimento de produo do direito positivo, sendo a norma fundamental algo pressuposto, no posto. J em Schmitt, a legitimidade do direito deriva do mero reconhecimento da deciso. A respeito do tema: COMPARATO, Fbio Konder. Sobre a legitimidade das constituies. In: BONAVIDES, Paulo; LIMA, Francisco Grson Marques de; BED, Fayga Silveira (Coord.). Constituio e democracia: estudos em homenagem ao Prof. J.J. Gomes Canotilho. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 49-88; LONGO, Gianfresco. Il concetto di mutamento costituzionale in Hans Kelsen e Carl Schmitt. Rivista internazionale di filosofia del diritto, v. 73, p. 256-262, abril/jun. 1996. No entanto, mais conhecida a polmica existente entre Kelsen e Schmitt a respeito da competncia para realizar a fiscalizao da constitucionalidade. Partindo dos pressupostos de que no Estado de Direito vige o princpio da mxima legalidade da funo estatal e de que atribuir o poder de fiscalizao das atividades precipuamente polticas a quem as realiza redundaria na ineficcia do mecanismo, Kelsen defendeu que a guarda da constituio deveria ser atribuda ao judicirio (KELSEN, Hans. Quem deve ser o guardio da Constituio? In: Jurisdio constitucional. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 239-243). J Schmitt, valendo-se da teoria do

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depende de norma anterior qualquer, pois a origem de todas as normas. Ou seja, a instncia decisria suprema que confere unidade ao Estado96. No obstante se apontem algumas rupturas tericas na obra de Schmitt97, verifica-se que o conceito de poder constituinte proposto pelo autor pertence primeira etapa do seu pensamento, no tendo sido revisto na seqncia98. a concepo decisionista o pano de fundo da sua Teora de la Constitucin e nesta obra que ser concentrada a presente abordagem. A concepo de Schmitt definida como decisionista tendo em vista que o autor considera a criao jurdica estatal uma ao volitiva que denomina deciso poltica99. Segundo Vanossi, trata-se de uma concepo que no divorcia o poltico

poder neutro, defendeu que o guardio da constituio deveria ser o chefe do Estado. Parte, basicamente de dois pressupostos: primeiro, que a deciso judicial ocorre sempre com relao a fatos passados, sendo incidental e acessria e, segundo, que uma norma no pode ser defendida por outra norma, distinguindo a criao do direito, prpria da atividade legislativa, da aplicao jurisdicional do direito (SCHMITT, Carl. La defensa de la constitucin. Traduo: Manuel Sanlez Sarto. 2.ed. Madri: Tecnos, 1998, p. 48,52, 56-57, 213-214, 249). Sobre a polmica: BAHIA, Alexandre Gustavo Melo Franco. O controle concentrado de constitucionalidade: o guardio da Constituio no embate entre Hans Kelsen e Carl Schmitt. Revista de informao legislativa, n. 164, p. 87-103, out./dez. 2004; BERCOVICI, Gilberto. Carl Schmitt, o estado total e o guardio da constituio. Revista Opinio Jurdica, n. 4, p. 96-105, 2004; MALISKA, Marcos Augusto. Acerca da legitimidade do controle da constitucionalidade. Justitia, So Paulo, v. 193, p. 81-96, jan./mar. 2001. 96 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 43. Para uma sntese do pensamento de Hans Kelsen e de Carl Schmitt: HERAS, Jorge Xifra. Sintesis historica del pensamiento politico. Barcelona: Ariel, 1957, p.266-270. 97 Apesar Schmitt ser mais conhecido pela sua concepo decisionista, Vanossi observa a existncia de algumas etapas do seu pensamento. At a aproximao de Schmitt com o nacional socialismo (1933), as suas formulaes ajustam-se apenas ao marco decisionista. Mas em 1934, Schmitt intenta a formulao de um novo pensamento mediante a teoria da ordem concreta. Contudo, embora a teoria da ordem concreta de Schmitt busque ser uma alternativa ao normativismo e ao prprio decisionismo acaba apenas por substituir a vontade ou deciso presente na concepo decisionista pela vontade ou deciso do Fhrer e, portanto, tende a redundar em uma forma exaltada de decisionismo. Uma terceira etapa do pensamento de Schmitt inicia-se em 1950. O momento marcado pelo assombro do autor frente crise da cincia jurdica, levando-o a propugnar pela preservao do ncleo indestrutvel de todo o direito que consiste na dignidade da pessoa, na correta significao dos conceitos e instituies jurdicas e no devido processo legal como garantia sem a qual no existe nenhum direito. Assim, nesta fase Schmitt teria cedido a um certo jusnaturalismo (VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 44-47). 98 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 47. 99 No prefcio reimpresso da obra O Conceito do poltico, Schmitt discorre sobre o Estado ser o portador do monoplio da deciso poltica. Afirma que esta obra-prima da forma europia e do racionalismo ocidental destronada, no obstante, sejam mantidos os seus conceitos (SCHMITT, Carl. Prefcio. In: SCHMITT, Carl. O conceito do poltico. Traduo: lvaro Valls. Petrpolis: Vozes, 1992, p. 32). Embora faa estas ponderaes, mantm o texto original de 1932. Neste, afirma que o conceito do Estado pressupe o conceito do poltico e observa que raramente se encontra uma definio clara de poltico. Pontua que uma definio conceitual do poltico s pode ser obtida mediante a identificao das categorias especificamente polticas, sendo esta a discriminao entre amigo e inimigo. Para Schmitt, esta distino tem o sentido de designar o grau de intensidade extrema de uma ligao ou separao, de uma associao ou dissociao, podendo subsistir sem a

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do jurdico, mas que antes cr que todo o poltico um antecedente necessrio do jurdico, sendo o momento da deciso o momento poltico de todo o direito100. A deciso acompanha todas as normas jurdicas inclusive no momento de aplicao101, sendo que a precedncia da deciso sobre a norma surge com mais clareza nos casos de emergncias que no podem ser resolvidos de maneira prdeterminada pelo direito102. O que aparece neste momento a deciso soberana, instncia de fora suprema, independente de qualquer norma e neutra com relao aos valores103. Assim, um sistema constitucional determinado ser tanto mais valioso quanto melhor decida as questes fundamentais da organizao poltica de um Estado ou quanto melhor estabelea os procedimentos destinados a que certos rgos tomem estas decises nos momentos de emergncia ou crise104. Portanto, na formulao de Schmitt percebe-se uma exaltao do poder como poder de deciso o que conduz a uma reprovao do liberalismo poltico e tambm impregna seu conceito de constituio e de poder constituinte105. Como efeito, Schmitt enuncia quatro conceitos de constituio: absoluto, relativo, ideal e positivo106. O conceito positivo de constituio o instrumento mais
necessidade do emprego simultneo das distines morais, ticas, econmicas, etc. Assim, o inimigo poltico no precisa ser moralmente mau, nem esteticamente feio, ser um concorrente econmico, pois ele justamente o outro, de modo que, no caso extremo, h a possibilidade de conflitos com ele, os quais no podem ser decididos mediante uma normatizao geral e prvia ou por um terceiro imparcial. Ainda, verifica-se que o elemento poltico sempre determinante. Sempre que a unidade poltica estiver presente ser a unidade normativa e soberana, pois a ela caber sempre resolver o caso decisivo. Ao Estado, como unidade poltica, pertence o poder de determinar, em virtude de sua prpria deciso, o inimigo poltico (SCHMITT, Carl. O conceito do poltico..., p.43, 51, 52, 64-65, 71). 100 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 40. 101 Nesse momento, a concepo decisionista de Schmitt se aproxima muita da postura positivista de Kelsen, para quem a aplicao do direito uma manifestao de um poder discricionrio. Para uma crtica da postura de Kelsen e um enfoque da jurisdio constitucional: OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni. Argumentao jurdica e decisionismo: um ensaio de teoria da interpretao jurdica enquanto teoria discursiva da argumentao jurdica de aplicao. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Crise e desafios da Constituio: perspectivas crticas da teoria e das prticas constitucionais brasileiras. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 521-543. 102 Da que Schmitt define soberania a partir da exceo. conhecida a frase soberano quem decide sobre o estado de exceo de Schmitt. Para o autor, todo o direito situacional, o soberano quem cria e garante a situao como um todo na sua plenitude. A soberania estatal no deve ser definida como monoplio coercitivo ou imperialista, mas como monoplio da deciso. O estado de exceo revela da forma mais clara possvel a essncia da autoridade estatal (SCHMITT, Carl. Teologia poltica. Traduo: Elisete Antoniuk. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 7, 14). 103 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 43. 104 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 40. 105 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 41.

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importante para compreenso do ato constituinte e da diferena entre constituio e leis constitucionais107. O conceito absoluto de constituio oferece a idia de um todo verdadeiro ou pensado e pode ser desdobrado em quatro significados. Primeiro, entende-se por constituio a concreta maneira de ser de qualquer unidade poltica e ordenao social de certo Estado. Um segundo significado o de constituio como maneira especial de ordenao poltica e social, ou seja, constituio como forma especial de domnio que afeta a cada Estado (ex. monarquia, aristocracia ou democracia). O terceiro significado alude constituio como princpio dinmico da unidade poltica e, por fim, constituio em sentido absoluto tambm pode significar uma regulao fundamental, um sistema de normas supremas108. J o conceito relativo de constituio refere-se apenas lei constitucional concreta. No entanto, esta lei constitucional concreta definida segundo caractersticas externas e acessrias formais. Ento, para a definio formal indiferente que a lei constitucional regule a organizao da vontade estatal ou que tenha determinado contedo109. O conceito ideal de constituio propugna que esta somente verdadeira quando corresponde a determinado ideal. Trata-se de conceito dominante no constitucionalismo liberal, pois a burguesia liberal, na sua luta contra a monarquia absoluta, defendeu um conceito ideal de constituio afirmando que s se falava em constituio quando se cumpriam as exigncias de liberdade e limitao do poder. Nestes termos, podem existir Estados constitucionais e Estados no constitucionais110. Deixou-se para tratar ao fim do conceito positivo de constituio por ser revelador da concepo terica de Schmitt. O autor sustenta que no admissvel dissolver a constituio em uma pluralidade de leis constitucionais concretas, que um erro a transformao da constituio em uma espcie de lei111.

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SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 29-63. VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 48. 108 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 29-33. 109 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 37-38. 110 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 58-62. 111 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 49.

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Em sentido positivo, a constituio surge mediante ato do poder constituinte que constitui a forma e o modo da unidade poltica. A constituio vale em virtude da vontade poltica que a sustenta, diferente das leis constitucionais que tm validade baseada na constituio112. central na teoria de Schmitt a distino entre constituio e lei constitucional, a qual s possvel porque para o autor a essncia da constituio no est contida em uma norma, visto que o fundamento de todas as normas reside em uma deciso poltica do titular do poder constituinte113. Schmitt explica a distino entre constituio e lei constitucional a partir da noo de limites reforma constitucional. Portanto, afirmar que a constituio pode ser reformada no significa dizer que as decises polticas fundamentais que integram a substncia da constituio possam ser suprimidas ou alteradas por ato do rgo com competncia reformadora, pois este no de maneira alguma onipotente. Isso ocorre tendo em conta que o ato de dar uma constituio qualitativamente distinto do ato de reform-la porque no primeiro caso se entende por constituio a deciso de totalidade e o segundo refere-se s leis constitucionais114. O conceito de poder constituinte formulado por Schmitt uma conseqncia lgica do conceito positivo de constituio115. O autor retoma a distino entre constituio e lei constitucional reservando ao poder constituinte a gerao da primeira e, ento, o poder constituinte definido como la voluntad poltica cuya fuerza o autoridade es capaz de adoptar la concreta decisin sobre o modo y forma de la propria existencia poltica, determinando as la existencia de la unidad poltica como um todo116. Nesse sentido, poder constituinte vontade poltica que no se esgota com a emisso da constituio. Ao lado e acima da constituio segue existindo esta vontade, no sendo condicionada procedimental e materialmente.

SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 45-46. SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin.., p. 47. 114 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 49-50. 115 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.50. 116 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin.,., p. 94. Traduo livre: a vontade poltica cuja fora ou autoridade capaz de adotar a concreta deciso sobre o modo e a forma da prpria existncia da unidade poltica, determinando assim a existncia da unidade poltica como um todo.
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Na acepo de Schmitt o poder reformador s pode modificar as leis constitucionais, no a constituio. No obstante, reconhece que a competncia para reformar a constituio no uma competncia normal do Estado (como legislar, realizar atos administrativos, etc.), mas sim extraordinria e limitada117. A competncia para reformar a constituio contm apenas a faculdade de praticar reformas, adies, supresses nas leis constitucionais, mantendo a constituio. No engloba a possibilidade de atribuir uma nova constituio, nem de alterar o prprio fundamento da competncia revisora118. Portanto, o poder de reformar as leis constitucionais no pode ser definido na teoria de Schmitt como poder constituinte na sua acepo estrita do termo119, pois os rgos competentes para reformar as leis constitucionais no se convertem em titulares do poder constituinte120.

1.2.4 O poder de reforma fundamentado na concepo dialtica de Hermann Heller

Embora Hermann Heller tenha apenas iniciado o tema do poder constituinte na sua Teoria do Estado121, sua obra maior que acabou inconclusa122, as

117 Ainda, Schmitt distinguiu cinco conceitos derivados do de constituio: destruio da constituio, supresso da constituio, reforma constitucional, quebra da constituio e suspenso da constituio. A destruio refere-se supresso da constituio existente (no apenas das leis constitucionais) e do poder constituinte em que se baseava, ao passo que na supresso conserva-se o poder constituinte. As reformas tratam de alteraes nas leis constitucionais vigentes, podendo ser constitucionais (quando observam o procedimento previsto para reforma) e inconstitucionais (no observam o procedimento). A quebra da constituio se d com a violao das prescries legalconstitucionais para um ou vrios casos determinados, mas de forma excepcional, seguindo as prescries inalteradas nos demais casos. Mas no significa que as prescries sejam suspensas, isso se d nas hipteses de suspenso da constituio na qual as prescries so postas provisoriamente fora de vigor. Os casos de quebra tm natureza de medidas, no de normas, pois sua necessidade resulta de uma situao especial de um caso concreto, de uma conjuntura anormal e imprevista (SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin.., p. 115-117). 118 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin.,., p. 118-119. 119 Nos termos exatos de Schmitt, la palabra reforma constitucional (revisin) es inexacta, porque no se trata de reformas de la Constitucin misma, sino tan slo de las determinaciones legalconstitucionales. Sin embargo, conviene consevar a expresin, por ser usual hoy (SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin.,., p. 115). Traduo livre: a palavra reforma constitucional (reviso) inexata, porque no se trata de reformas da Constituio mesma, mas apenas das determinaes legal-constitucionais. Sem embargo, convm manter a expresso, por ser usual hoje. 120 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin.,., p. 119. 121 Sobre o impacto da obra Teoria do Estado de Heller na comunidade jurdica, verificar: BUZANELLO, Jos Carlos. Constituio poltica em Hermann Heller. Revista de informao legislativa, n. 129, jan./maro 1996, p. 259-265.

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consideraes tecidas sobre a constituio possibilitam uma compreenso do poder constituinte e tambm do poder de reforma da constituio. Heller viveu entre 1891 e 1933, lecionou na Universidade de Berlim at 1933, ano em que Hitler foi nomeado chanceler. Conforme observa Francisco Ayala,

Heller sabia o que ningum parecia saber naquele momento na Alemanha e, por sab-lo, procurou infrutiferamente organizar uma resistncia, mas acabou tendo que se refugiar na Espanha. Foi recebido pela Universidade de Madri em 1933, mas, no mesmo ano, veio a falecer em razo de uma leso cardaca contrada durante a I Guerra Mundial 123 124. Com efeito, a Heller se deve um dos mais firmes intentos de reconstruo da teoria do Estado e, tambm da teoria constitucional, a partir de uma perspectiva no unilateral125. Para tanto, valeu-se dos mtodos dialtico e fenomenolgico con el fin de realizar una construccin dialctica comprensiva de lo esttico de la constitucin y lo dinmico del poder y de la administracin126.

Heller trata brevemente do sujeito do poder constituinte e da legitimidade de uma constituio. Considera poder constituinte aquela vontade poltica cujo poder e autoridade esteja em condies de determinar a existncia da unidade poltica no todo. O autor elaboraria um captulo especfico para tratar do poder do Estado, oportunidade em que analisaria o poder constituinte conforme consta do apndice com o plano de trabalho traado por Heller (HELLER, Hermann. Teoria do estado. Traduo: Lycurgo Gomes da Motta. So Paulo: Mestre Jou, 1968, p. 326-327, 329-338). 123 AYALA, Francisco. Los polticos. Buenos Aires: Depalma, 1944, p. 110-111. 124 Nesse perodo, discutia-se na Alemanha os limites e possibilidades da Constituio de Weimar, a qual buscou legitimar a Repblica por meio da democracia e do Estado Social. Principalmente a segunda parte da referida Constituio foi alvo de polmicas, pois submetia o individualismo coletividade e protegia direitos individuais de acordo com o cumprimento de seu dever social. Durante o Governo Brning, os direitos eram levantados contra os decretos de emergncia e contra a adversidade constitucional que se iniciava. Neste cenrio, surgiram duas correntes. A primeira dos partidrios da Constituio de Weimar que defendiam os direitos fundamentais como seu contedo essencial e uma segunda composta pelos opositores da Repblica que entendiam os direitos como um obstculo, um resqucio da burguesia liberal do sculo XIX. Schmitt foi o defensor mais influente da segunda concepo. J Heller um representante da primeira corrente, pois considerava os direitos sociais e a ordem econmica como grandes avanos constitucionais (BERCOVICI, Gilberto. Constituio e estado de exceo permanente..., p. 27-37). 125 Heller prope que a teoria do Estado no aceite a estreita delimitao da sua problemtica, pois, desta maneira, deixa de analisar grande parte dos mais importantes problemas tericos e prticos como os da natureza, funo e unidade do Estado e das suas relaes com a sociedade, a economia e o direito (HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 44). 126 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.103. Traduo livre: com o fim de realizar uma construo dialtica compreensiva do esttico da constituio e do dinmico do poder e da administrao.

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Heller procura demonstrar a conexo indissolvel entre o mundo real e o mundo cultural, entre o mundo do ser e do dever ser127, sendo que entre ambos os extremos h pontos de comunicao128, embora se mantenham separados: a normalidade e a normatividade, o sociolgico e o jurdico, o poder e o direito, a vontade e a norma, a eficcia e a validade, o ato e o sentido, a realidade e a significao, a subjetividade e a objetividade, sendo as primeiras categorias pertencentes ao mundo real e as segundas ao mundo cultural129. A proposta de Heller distingue-se do mtodo positivista e tambm decisionista, no obstante seja considerada como um ponto intermedirio entre a doutrina normativista de Kelsen e a decisionista de Schmitt130 na medida em que Kelsen formula un normativismo puro: es algo as como la crecion de normas sin

A separao entre ser e dever ser justamente um dos pontos de partida da crtica de autores ps-positivistas como Friedrich Mller, que rejeita a polaridade presente nas concepes positivistas entre as grandezas ser e dever ser (MLLER, Friedrich. Mtodos de trabalho do direito constitucional. Traduo: Peter Naumann. 2.ed. So Paulo: Max Limonad, 2000, p. 96). No mesmo sentido, negando a unilateralidade positivista: ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dctil: ley, derechos, justicia. Traduo: Marina Gascn. 2.ed. Madri: Trotta, 1997, p. 122. Sobre a teoria de Mller e sua recepo no direito brasileiro: SILVA, Virglio Afonso da. Princpios e regras: mitos e equvocos acerca de uma distino. Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais, jan./jun. 2003, p. 625-627; SILVA, Virglio Afonso da. Interpretao constitucional e sincretismo metodolgico. In: SILVA, Virglio Afonso da (Org.). Interpretao constitucional. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 115-143. Contudo, embora Heller trabalhe com a distino entre ser e dever ser, normalidade e normatividade, todo seu esforo no sentido de superar uma perspectiva unilateral. Assim, possvel inclusive uma aproximao entre Heller e Mller. Neste sentido: SOUZA NETO, Cludio Pereira de. A teoria constitucional e seus lugares especficos: notas sobre o aporte reconstrutivo. In: ROCHA, Fernando Luiz Ximenes; MORAES, Filomeno (Org.). Direito constitucional contemporneo: em homenagem ao Professor Paulo Bonavides. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 101-102. 128 Heller critica diretamente Kelsen e a sua escola por contrapor o dever ser, de carter jurdico, ao ser, de carter social, rejeitando que entre eles exista alguma relao e, desta forma, considerando que o jurdico independe de toda ordem e de toda observncia e atende apenas normatividade. Para Heller, o ser e o dever ser so, sem dvida, elementos antagnicos que no podem ser referidos nem um a outro nem ambos a uma comum raiz lgica, mas que podem ser ligados no conceito da ordenao normativa social (HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 224225). 129 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.103. 130 Ainda, verifica-se que a atitude de conhecimento de Heller distinta da Schmitt e Kelsen. Caracteriza-se pela questo fundamental para Heller da razo e da funo do Estado e do Direito o que faz superar o formalismo poltico. Sobre o tema: NIEMEYER, Gerhart. Prlogo. In: HELLER, Hermann. Teoria do estado. Traduo: Lycurgo Gomes da Motta. So Paulo: Mestre Jou, 1968, p. 09. Para uma abordagem da integrao realizada por Heller das vises sociolgica e poltica com a normativa, conferir: BESTER, Gisela Maria. A concepo de constituio de Hermann Heller: integrao normativa e sociolgica e sua possvel contribuio teoria da interpretao constitucional. Revista do curso de direito da Universidade Federal de Uberlndia, vol. 24, p. 3758, dez./1995.

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poder; Schmitt, a su vez, se coloca en extremo opuesto: pura existencialidad y decisionismo, que es algo as como el poder sin normas131. Para Heller, nem o logicismo normativo de Kelsen nem o decisionismo schmittiano do conta da funo que desempenha a norma jurdica para a continuidade histrica da constituio. As afirmaes de Schmitt de que a constituio no pode ser concebida como norma, mas como deciso sobre a espcie e forma de unidade poltica advm da sua incompreenso do elemento normativo da constituio. De fato, reconhece Heller a existncia na base de toda normao de uma deciso que cria a norma, contudo, para que a deciso adotada pretenda validez que obrigue a vontade h de ser objetivada como norma132. O autor pontua que a tenso existente entre ser e dever ser no deve nunca ser resolvida unilateralmente, nem em favor do normativo, tampouco apenas em favor da realidade social. Heller considera que s possvel compreender a ordenao normativa social se levar-se em conta e der por suposto que o ser e o dever ser no se acham em estado de isolamento, mas sim em correlativa coordenao133 Para Heller, a organizao a ao concreta de dar forma cooperao dos indivduos e grupos que participam no todo e a constituio de um Estado coincide com a sua organizao enquanto significa a constituio produzida mediante a atividade humana consciente. Ambas constituio e organizao referem-se forma ou estrutura de uma situao poltica real que se renova constantemente mediante atos de vontade humana134. Em Heller, a constituio apenas pode ser compreendida em uma acepo total e este conceito abarca a constituio no-normada e a constituio normada

VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.104. Traduo livre: Kelsen formula um normativismo puro: algo assim como a criao de normas sem poder; Schmitt, por sua vez, est no extremo oposto: pura existencialidade e decisionismo, que algo como o poder sem normas. Nas palavras de Heller, Kelsen faz constituir o Estado e a Constituio em um dever ser, exclusivamente, C. Schmitt pretende eliminar da Constituio toda normatividade. A Teoria do Estado s poder evitar estas unilateralidades se conseguir descobrir a conexo real partindo da qual possam ser explicadas e compreendidas tanto a Constituio enquanto ser como a Constituio jurdica normativa (HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 307). 132 HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 312. 133 HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 225. 134 HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 295.

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que envolve, por sua vez, a constituio normada juridicamente e a normada extrajuridicamente135. A constituio no normada pertence ao mbito da normalidade, ao mundo do ser, formada por motivaes naturais comuns (ex. cultura, comunidade histrica). Trata-se de uma normalidade puramente emprica que constitui a infra-estrutura nonormada da constituio136. Heller afirma que a normalidade de uma conduta

consiste na sua concordncia com uma regra de previso baseada na observao por um perodo mdio de tempo, ou seja, a probabilidade de repetio da conduta humana137. Assim, a constituio no normada a configurao atual da cooperao, que se espera seja mantida de modo anlogo no futuro, razo pela qual se produz a unidade e a ordenao da organizao138. Contudo, embora tenham importncia significativa esses fatores naturais e culturais, a constituio no normada s um contedo parcial da constituio total139. O outro aspecto a constituio normada que pertence ao mbito da

normatividade, ao mundo do dever-ser. Trata-se da soma de regras empricas de previso (normalidade)140 e critrios positivos de valorao de aes141. A constituio normada consiste em uma normalidade da conduta normada juridicamente ou extrajuridicamente pelo costume, a moral, a religio, a urbanidade, entre outros fatores. A normatividade extrajurdica tem decisiva importncia enquanto princpios ticos de Direito legitimados pela sociedade142 para a validez e para o contedo das normas constitucionais 143.

HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 295; VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.105. 136 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.105. 137 HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 297. 138 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.105. 139 HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 298. 140 Heller observa que s vezes no so por seu contedo normas empricas do agir que unicamente foram abstradas da realidade pelos rgos estatais, formuladas e sistematizadas, mas, com freqncia, podem se apresentar como um querer e um dever ser opostos ao ser social. Ento, surge um problema fundamental para toda a sociologia do Direito e do Estado que a relao entre normalidade e normatividade na constituio do Estado. Trata-se de indagar de que maneira complementar-se normalidade e normatividade e, por outro lado, de que maneira podem ser contraditrias (HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 299-300), 141 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.106. 142 Nesse momento, Heller fornece um exemplo que ensaia a noo de mutao constitucional aqui j desenvolvida. Assevera que a maioria dos preceitos jurdicos adquire unicamente um sentido praticvel quando se pem em relao com os princpios que expressam a estrutura social. Exemplifica com o preceito jurdico da igualdade, que tem importncia decisiva para

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A constituio normada juridicamente a constituio organizada, normada pelo direito conscientemente estabelecido e assegurado144. Entretanto, no consiste nunca exclusivamente em preceitos jurdicos autorizados pelo Estado, pois, para sua validez, precisa sempre ser complementada pelos elementos constitucionais no normados e pelos normados, porm no jurdicos145. No mbito da constituio normada juridicamente fala-se ainda de constituio jurdica destacada, constituio jurdica objetivada e constituio escrita. A constituio jurdica destacada refere-se estrutura normativa de sentido146. Trata-se de uma parcela do conceito de constituio que tem lugar quando se reduz o conceito de constituio a constituio normada juridicamente. A constituio jurdica objetivada refere-se objetivao de princpios jurdicos que pode se dar de modo autoritrio, livre ou pelo costume147. Por fim, a constituio escrita o sentido mais empregado e tambm restrito da palavra constituio, tendo em vista que entende por constituio apenas a jurdica e, ainda, desde que tenha uma forma determinada e um contedo tpico. Heller pontua que a constituio moderna no se caracteriza propriamente pela forma escrita, mas pelo fato de que a estrutura total do Estado deve ser regulada em um documento nico escrito148. Portanto, na obra de Heller, a constituio do Estado est situada no cenrio em que se relacionam e interagem as foras da normalidade e da normatividade em um movimento recproco e permanente149. Ainda, como forma e ordenao concreta, a constituio somente possvel em razo dos partcipes considerarem esta ordenao e esta forma como algo que

determinar a estrutura constitucional de cada Estado. Tal preceito s recebe o seu contedo das concepes que dominam a realidade social e que na prpria constituio no se formulam ou s se formulam em parte. Originariamente, o preceito da igualdade (cuja letra no experimentou mudana alguma) referia-se somente igualdade poltica dos homens, depois se ampliou para igualdade entre homens e mulheres. Da mesma forma, na primeira metade do sculo XIX significava s igualdade de direito polticos, mas passou a significar tambm a igualdade social (HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 304). 143 HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 298. 144 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.106. 145 HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 302. 146 HELLER, Hermann. Teoria do estado..., p. 306-307. 147 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.106. 148 HELLER, Hermann. Teoria do Estado..., p.318. 149 HELLER, Hermann. Teoria do Estado..., p.296.

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deve ser cumprido e a atualizarem. A permanncia da constituio depende da concordncia das condutas com as suas previses150. Para Heller, a constituio real do Estado pode conhecer uma normalidade sem normatividade, mas jamais uma validade normativa sem normalidade. Na forma normalizadora das normas sociais se apia principalmente a permanncia da constituio151. A constituio juridicamente normada tambm expresso das relaes de poder152. A criao de normas pelo Estado no cria um direito vlido, mas apenas o plano de um direito que se deseja para o futuro. Trata-se de uma oferta que o constituinte e o legislador fazem aos destinatrios das normas, mas que s produz direito vigente na medida em que as normas saem de sua existncia no papel para confirmar-se na vida humana como poder153. Em Heller, a idia de poder constituinte embora tratada apenas brevemente pelo autor e no de forma exaustiva - decorre do seu mtodo e de sua concepo da constituio154. Para Heller, toda teoria que prescinda da alternativa direito ou poder, norma ou vontade, objetividade ou subjetividade desconhece a construo dialtica da realidade e , por isso, falsa j no seu ponto de partida155.

HELLER, Hermann. Teoria do Estado..., p.296. VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.112-113. 152 Observe-se, porm, que mesmo reconhecendo o papel das relaes de poder seria uma grande injustia definir a teoria de Heller como decisionista ou puramente sociolgica. Para o autor, acima de toda vontade criadora de direito existem princpios jurdicos gerais de contedo tico ou lgico-construtivo que geram e limitam todas as possibilidades de contedo de um direito positivo. Somente neste mbito, o poder criador do direito pode adotar a sua deciso para dar carter positivo aos preceitos jurdicos concretos. Ainda, quanto ao poder poltico, sustenta que s bem sucedido na medida em que consegue revestir de autoridade moral os princpios ticos do seu direito (HELLER, Hermann. Poder poltico. Traduo: Vitor Nunes Leal. Revista forense, n. 517, set./1946, p. 37). Entretanto, esta vinculao normativa no pode ser confundida com uma reedio das concepes jusnaturalistas, pois Heller no defende a validez a priori de normas jurdicas com independncia da conduta humana, do tempo e do espao (NIEMEYER, Gerhart. Prlogo..., p. 14-15). Tambm, embora Heller tenha sido influenciado por Ferdinad Lassale (LASSALE, Ferdinand. A essncia da constituio. 6.ed. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2001), no se pode afirmar que sua adeso implique a contemplao do fenmeno jurdico no mbito unilateral do ser, pois leva em considerao tambm o aspecto normativo. De fato, Heller complementa a formulao de Lassale, tendo em vista que reconhece que a constituio real consiste nas relaes reais de poder, mas ao mesmo tempo afirma que h uma permanente interao ou condicionamento recproco entre a fora normativa do normal ftico e a fora normalizadora do normativo (VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.112). 153 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.113. 154 VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.114. 155 HELLER, Hermann. Teoria do Estado..., p.325.
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Ento, pode se considerar poder constituinte a vontade poltica cujo poder e autoridade estejam em condies de determinar a existncia de uma unidade poltica. Mas no se pode separar o elemento normativo do conceito de autoridade porque esta se interpreta como um prestgio que se baseia essencialmente na nota de continuidade, na tradio e na permanncia156. A legitimidade da constituio no pode ser contestada em relao a preceitos jurdicos positivos anteriores, mas para ser uma constituio - no apenas uma relao ftica de dominao - precisa de uma justificao segundo princpios ticos de direito157. Nesses termos, a existencialidade e a normatividade do poder constituinte se condicionam reciprocamente. Um poder constituinte que no esteja vinculado aos setores que so de decisiva influncia para a estrutura do poder, por meio de princpios jurdicos comuns, no tem poder nem autoridade e, tampouco, existncia158. Como se nota, as consideraes sobre o poder constituinte presentes na obra de Heller referem-se mais diretamente apenas ao poder constituinte originrio, mas possvel extrair da sua teoria tambm alguns aportes sobre o poder de reforma da constituio. Nesse sentido, buscou Konrad Hesse159 analisar a categoria da mutao constitucional (processo informal de alterao constitucional) a partir da concepo de Heller.

HELLER, Hermann. Teoria do Estado..., p.327. HELLER, Hermann. Teoria do Estado..., p.327. Com base nessa afirmao de Heller, Vanossi aponta que no possvel falar de um poder constituinte ilimitado de forma absoluta, pois sempre existem limitaes, nem sempre de ordem jurdica, sendo muitas vezes provenientes da normalidade (VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p.116). 158 HELLER, Hermann. Teoria do Estado..., p.327. 159 Hesse bem conhecido no Brasil por sua defesa da fora normativa da constituio. Na aula inaugural proferida na Universidade de Freiburg em 1959, Hesse contrape-se s reflexes desenvolvidas por Lassale em 1862, para quem as questes constitucionais no so questes jurdicas, mas sim polticas tendo em vista que a constituio de um pas expressa as relaes de poder nele dominantes (LASSALE, Ferdinand. A essncia da constituio..., p. 17-18). Hesse, por sua vez, defende que a constituio real (fatores de poder) e a constituio jurdica encontram-se numa situao de coordenao correlativa. Aqui se verifica uma influncia de Heller na teoria de Hesse. Ainda, Hesse defende que a constituio jurdica vem condicionada pela realidade histrica, mas que no apenas expresso da realidade de cada momento, pois graas a seu carter normativo ordena e conforma a realidade social e poltica (HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio. Traduo: Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1991).
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Partindo das afirmaes tericas de Heller de que a constituio forma um todo no qual a normalidade e a normatividade mantm uma relao de mtua complementaridade e de que a normalidade social se modifica com base no fluxo do cotidiano, Hesse afirma que os princpios jurdicos supem a penetrao diria da realidade social160. Assim, a realidade social fundamentaria alteraes informais da constituio, conforme observa Hesse161, mas tambm as modificaes textuais operadas por meio de emendas constitucionais como no direito brasileiro. Mas, se a tenso entre ser e dever ser no deve nunca ser apaziguada de forma unilateral como pontua Heller162, a normalidade social no pode ignorar por completo a normatividade da constituio, porque, assim, acabaria eliminando um dos elementos desta relao de coordenao, conforme bem observa Hesse163. Nesse momento, justificam-se as limitaes ao poder de reforma que condicionam tanto as alteraes formais como as informais. Portanto, a idia de constituio total e tambm a defesa da relao de coordenao entre ser e dever ser justificam as reformas constitucionais, tendo em vista que somente uma constituio poltica combinada com valores da sociedade ter a efetividade real164. No entanto, analisar-se- na seqncia quando e porque estas alteraes em especial as formais podem ser levadas a efeito.

1.3 Titularidade do poder de reforma e seu fundamento democrtico

1.3.1 Titularidade

Muito da discusso existente quanto titularidade do poder constituinte originrio165 no se aplica ao poder de reforma da constituio, tendo em vista que

Embora se valha da teoria de Heller, Hesse a critica por no ficar suficientemente claro de que maneira na relao de coordenao um elemento pode incorporar-se ao outro (HESSE, Konrad. Limites de la mutacin constitucional, p. 96-97). 161 HESSE, Konrad. Limites de la mutacin constitucional, p. 97. 162 HELLER, Hermann. Teoria do Estado..., p.225. 163 HESSE, Konrad. Limites de la mutacin constitucional, p. 97. 164 BUZANELLO, Jos Carlos. Constituio poltica em Hermann Heller..., p. 265. 165 A respeito da titularidade do poder constituinte originrio, Schmitt sintetiza que na concepo medieval somente Deus poderia deter uma potestas constituens. J durante a Revoluo

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se trata de um poder constitudo, limitado e regulamentado. Assim, a prpria constituio estabelece quem competente para desencadear o processo de reforma constitucional e para deliberar sobre a proposta166.

Francesa, deu-se com Sieys o desenvolvimento da doutrina da nao como titular do poder constituinte. Especialmente no caso francs, no qual no surgiu uma nova formao poltica, um novo Estado (como no caso norte-americano), tratou-se de suscitar e contestar a titularidade do poder constituinte, tomando, o povo, com plena conscincia, seu prprio destino. Mas, na restaurao monrquica francesa (1815-1830), o rei se converteu em sujeito do poder constituinte, embora seja teoricamente difcil sustentar esta situao na medida em que ocorreu a transferncia do poder constituinte do povo para a monarquia. Por fim, Schmitt alude organizao aristocrtica ou oligrquica como sujeito do poder constituinte (SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 9899). Sobre a discusso quanto titularidade do poder constituinte pertencer ao povo, ao prncipe, oligarquia militar observa, no entanto, Gustavo Just da Costa e Silva que muitos autores parecem ignorar que a teoria do poder constituinte surgiu para fundamentar o direito do povo de fazer a constituio mesmo contra a ordem estabelecida (SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 175). Tambm Ernst Wolfgang Bckenfrde afirma que o conceito de poder constituinte um conceito democrtico e revolucionrio que s tem cabimento em conexo com uma teoria da constituio democrtica (BCKENFRDE, Ernst Wolfgang. El poder constituyente del pueblo: un concepto limite del Derecho constitucional. In: Estudios sobre el estado de derecho y la democracia. Traduo: Rafael de Agapito Serrano. Madri: Trotta, 2000, p. 163). No mesmo sentido: VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 49; QUINTANA, Segundo V. Linares. Derecho constitucional e instituciones polticas..., p. 454-458. No que concerne ao conceito de poder constituinte do povo, conferir: MULLER, Friedrich. Fragmento (sobre) o poder constituinte do povo. Traduo: Peter Naumann. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004; BCKENFRDE, Ernst Wolfgang. El poder constituyente del pueblo..., p. 165. Ainda sobre este assunto, verifica-se que uma das discusses quanto criao de uma constituio da Unio Europia justamente atinente ao fato de inexistir um povo europeu que legitime a atividade constituinte. Trata-se de uma discusso riqussima que envolve questes como a redefinio da soberania nacional e do prprio conceito de poder constituinte originrio. Sobre o tema: TAMBURINI, Mrcia. Perspectivas de uma nova teoria constitucional: reflexos do projeto de constituio europia. In: DUARTE, Fernando; VIEIRA, Jos Ribas (Org.). Teoria da mudana constitucional: sua trajetria nos Estados Unidos e na Europa. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 289-335; CARVALHO NETO, Menelick de. A constituio da Europa. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Crises e desafios da constituio: perspectivas crticas da teoria e das prticas constitucionais brasileiras. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 281-289. 166 Nesses termos, possvel citar diferentes configuraes da atribuio da titularidade da competncia para desencadear o processo de alterao constitucional. A Constituio Dinamarquesa de 1953 prev que o processo de reforma pode ser iniciado apenas por um rgo especializado integrante do poder legislativo e denominado Folkteing. Contudo, o processo de aprovao bastante complexo: aprovada a alterao da constituio e, desde que haja interesse da chefia do governo de levar adiante a matria, o Folkteing se desfaz e so convocadas novas eleies legislativas para um segundo turno de votao da lei. Caso seja aprovada sem emendas com emendas, necessria uma nova eleio dentro dos seis meses seguintes aprovao definitiva os eleitores do Folkteing so chamados para aprovar ou rejeitar a mudana. Ser aprovada desde que compaream ao menos quarenta por cento dos eleitores inscritos, votando a maioria pela aprovao. Aps este processo, a alterao ainda submetida sano do rei. J a Constituio Portuguesa de 1976 estipula como competente para iniciar o processo de reforma apenas os Deputados e na Constituio da Sua de 1999 h a previso do processo de reviso total e parcial ser deflagrado por iniciativa popular. A Constituio Uruguaia de 1967 tambm confere iniciativa a dez por cento dos cidados inscritos no Registro Cvico Nacional para desencadear o processo de reforma, bem como a dois quintos dos membros da Assemblia Geral. Para uma anlise minuciosa dos procedimentos de reforma constitucional em vrios pases, conferir: LOPES, Mauricio Antonio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 205-237.

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Na Constituio Brasileira de 1988, o Congresso Nacional delibera sobre as emendas e as aprova, assumindo, assim, a funo de poder reformador e atribuiu-se competncia para propor emendas constitucionais a um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, ao Presidente da Repblica e a mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, desde que se manifestem, em cada uma delas, a maioria relativa dos membros167. De fato, teoricamente possvel questionar a legitimidade da atribuio do poder de reforma analisando, por exemplo, se no seria mais democrtico atribuir tambm iniciativa popular esta competncia ou se o fato do Presidente da Repblica ser competente no remonta a certo autoritarismo168. A questo da possibilidade de alterao dos titulares da competncia para desencadear o processo de reforma constitucional ser analisada no ponto relativo aos limites implcitos ao poder de reforma. No entanto, h que se pontuar que a titularidade do poder de reforma um tema que no requer muita discusso terica quando se tem

Na Constituio de 1824, o processo de alterao das clusulas materialmente constitucionais deveria ser iniciado no Legislativo. A Constituio de 1891 atribuiu a iniciativa ao Congresso Nacional e as Assemblias dos Estados. A Constituio de 1934 conferiu a iniciativa para as emendas constitucionais e reviso constitucional a uma quarta parte, pelo menos, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal e a mais de metade dos Estados, no decurso de dois anos, manifestando-se cada uma das unidades federativas pela maioria da Assemblia respectiva. A Constituio de 1937 atribui a iniciativa do processo de emendas ao Presidente da Repblica e a Cmara dos Deputados. Na Constituio de 1946 a legitimidade foi conferida a uma quarta parte, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, ou a mais da metade das Assemblias Legislativas dos Estados. A Constituio de 1967 poderia ser emendada por proposta dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, do Presidente da Repblica e de Assemblias Legislativas dos Estados. J com a Emenda n.01/69 ou, mais propriamente, da Constituio de 1969, a proposta de emenda cabia apenas aos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal e ao Presidente da Repblica. 168 Vanossi considera que a atribuio de competncia para impulsionar a reforma constitucional pode variar entre opes autocrticas e democrticas de criao do direito. A iniciativa exclusiva do rgo executivo tem uma conotao autocrtica, ao passo que a iniciativa exclusiva do orgo legislativo tem um compromisso democrtico e uma feio pluralista. J a iniciativa indistinta do executivo e do legislativo se inspira na moderao e no equilbrio entre os poderes, embora, de fato, verifique-se sempre o predomnio da iniciativa do executivo. A iniciativa conjunta do povo e do rgo legislativo demonstra a insero de mecanismos de democracia direta no regime representativo. (VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teora constitucional..., p. 318-320). Sobre esta questo, Pedro de Vega observa que o sistema de reforma constitucional est diretamente ligado ao regime poltico em que est inserido. Portanto, o critrio mais idneo para explicar e distingir os tipos de procedimento de reforma o que parte da distino entre as diversas formas de governar: autocrtica, aristocrtica e democrtica. Para Vega, prprio das formas democrticas concentrar os mecanismos de reforma no povo e nos rgos representativos, ao passo que o comum das formas autoritrias atribuir a competncia para iniciar a reforma no rgo executivo (VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 79-80).

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a previso pelo poder constituinte originrio do rgo reformador e de um rol de legitimados para propor emendas169.

1.3.2 Fundamentos

A discusso quanto aos fundamentos da reforma constitucional mais rica e complexa do que a relativa titularidade. Envolve a tenso existente entre constitucionalismo e democracia que ser analisada de forma detalhada no prximo captulo, bem como entre estabilidade e dinamicidade no direito constitucional170. Com efeito, a imagem do direito como esttico manifestou-se de maneira muito forte na constituio desde o incio do constitucionalismo, embora tambm seja o direito constitucional o mbito de regulao da vida social que reflita de modo

169 No direito brasileiro se rejeita a tese da inconstitucionalidade das normas constitucionais advindas do poder constituinte originrio. Quem tratou do tema de forma detalhada e sistemtica foi o alemo Otto Bachof. O autor aponta que o Tribunal Constitucional alemo j reconheceu a existncia de um direito suprapositivo que obriga inclusive o constituinte. Bachof trabalha com determinadas hipteses de normas constitucionais inconstitucionais: normas constitucionais ilegais (no referendadas, por exemplo); inconstitucionalidade das leis de alterao da constituio; inconstitucionalidade decorrente da contradio com normas constitucionais de grau superior estabelecida autonomamente pelo legislador constituinte; inconstitucionalidade resultante da mudana de natureza de normas constitucionais (cessao da vigncia sem disposio expressa); inconstitucionalidade por infrao ao direito supralegal positivado na constituio; inconstitucionalidade por violao dos princpios constitucionais no escritos; inconstitucionalidade por violao do direito consuetudinrio (hiptese refutada por Bachof); inconstitucionalidade por infrao de direito supralegal no positivado (BACHOF, Otto. Normas constitucionais inconstitucionais? Traduo: Jos Manuel Cardoso da Costa. Coimbra: Almedina, 1994, p. 03, 25, 48-68). Contudo, na ao direta de inconstitucionalidade n. 815-3, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, no conheceu do pedido de declarao de inconstitucionalidade do artigo 45, 1 e 2 da Constituio Federal em razo da alegada violao a princpios superiores positivados na Constituio de 1988. Sustentava-se basicamente a tese da hierarquia entre as normas constitucionais, sendo as apenas formalmente constitucionais subordinadas s materialmente constitucionais (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade n. 815/DF. Relator: Ministro Moreira Alves, julgada em 23/03/1996, publicada em 10/05/1996). Para uma anlise do caso: VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 175-178. No entanto, aceita-se o controle de constitucionalidade das emendas constitucionais por serem oriundas de um poder constitudo e limitado. Sobre o tema: BARROSO, Lus Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposio sistemtica da doutrina e anlise crtica da jurisprudncia. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 129; CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro..., p. 197-199. 170 Sobre a relao entre dinmica e estabilidade no direito constitucional e para um enfoque da garantia da identidade reflexiva da constituio em relao sociedade: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio. 7.ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1073-1074.

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mais ntido as transformaes polticas e sociais, motivo pelo qual a abertura a estas transformaes tornou-se imprescindvel para as constituies contemporneas171. No entanto, reconhece-se que a constante alterao textual de uma constituio diminui a sua fora normativa e, nestes termos, alguns tericos como Hesse sustentam que a constituio deve se limitar a estabelecer uns poucos princpios fundamentais cuja caracterizao detalhada considerando a celeridade das modificaes operadas na realidade social e poltica - pode ocorrer de maneira contnua. Do contrrio, tratando-se de uma constituio analtica, tornam-se inevitveis as modificaes freqentes da constituio que acarretam a depreciao de sua fora normativa172. Portanto, a situao que se tem a seguinte: de um lado, a estabilidade constitucional importante para a realizao da segurana jurdica e tambm para a supremacia e efetividade da constituio, mas, de outro lado, a alterao da constituio tambm tem um papel significativo na medida em que possibilita que a constituio conforme de fato o Estado e se adapte s transformaes polticas e sociais173. Nesse sentido, ao discorrer sobre o controle de constitucionalidade segundo a tradio radical174, Roberto Gargarella aponta que o desenho das normas constitucionais tem, de um lado, um aspecto quase revolucionrio e, de outro, um extremamente conservador posto que a constituio representa uma vinculao das geraes futuras (que pode ser inclusive abusiva e irracional)175. Assim, pensadores como Thomas Paine e Thomas Jefferson sustentaram que cada gerao teria o direito de se autogovernar por meio de uma constituio, no

SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 52-53; VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 59. 172 HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio..., p. 20-21. 173 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 57-62, 6970. 174 A tradio radical a que se refere Gargarella tem a ver com a legitimidade da atuao da jurisdio constitucional. Trata-se de uma corrente que se ope ao elitismo presente em muitos dos argumentos usados pelos defensores do controle jurisdicional de constitucionalidade e sustenta basicamente que a determinao de solues imparciais requer a consulta e o consenso de todos os indivduos potencialmente afetados pelas solues (GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno: sobre el carcter contramayoritario del poder judicial. Barcelona: Ariel, 1996, p. 81-104). 175 GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 127.

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sendo legtima a imposio de uma carta concebida de acordo com as necessidades e convices da gerao passada gerao presente e s futuras176. Em sua polmica com Burke sobre a Revoluo Francesa, Paine sustentou que cada gerao deveria ser livre para agir sozinha em todos os casos da mesma forma que as geraes precedentes177. Ainda, que as leis feitas por uma gerao continuariam vigentes para as geraes sucessivas somente por fora do consentimento destas. Para o autor, o nico consenso vlido o das pessoas vivas e nenhuma gerao teria o direito de limitar as seguintes sem a sua anuncia178. Tambm Jefferson compartilhou da idia de que a terra pertence aos vivos e sustentou que a lei da natureza prega a independncia das geraes179. Desta forma, cada gerao deve poder fixar suas prprias regras180. O autor estudou as taxas de mortalidade na Europa e concluiu que as geraes se renovavam em dezenove anos. Da a sua sugesto de renovar a constituio quando se estivesse prestes a cumprir duas dcadas de sua vigncia181.

GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 127. Sobre a vida e obra de Paine e de Jefferson: JEFFERSON, Thomas; et al. In: WEFFORT, Francisco (Org). Os pensadores. Traduo: Lenidas Gontijo de Carvalho; A. Della Nina, J. Albuquerque; Francisco Weffort. So Paulo: Abril Cultural, 1979. Especificamente sobre Thomas Paine: TERRN, Eloy. Prlogo. In: PAINE, Thomas. Los derechos del hombre. Buenos Aires, Aguilar, 1959, p. 09-32. 177 No obstante, em 1776, Paine havia defendido uma Carta Constitucional que atuaria como um firme convnio. Mas, em 1791, embora no mudando radicalmente suas opinies, refutou a idia de um marco constitucional herdado. Da a sua afirmao que cada poca e cada gerao deveriam ser livres para atuar por si mesmas, em todos os casos, como as pocas e as geraes que as precederam. Note-se, porm, que o ataque frontal de Paine contra o pr-compromisso constitucional decorre de sua concepo de democracia. Para o autor, a democracia a regra da vida (HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia. In: ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Org.). Constitucionalismo y democracia. Traduo: Mnica Utrilla de Neira. Mxico: Fondo de cultura econmica, 1999, p.222). 178 PAINE, Thomas. Los derechos del hombre. Traduo: J. A. Fontanilla. Buenos Aires: Aguilar, 1959, p. 48-49, 81, 88, 98; GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 127. 179 Contudo, da mesma forma que Paine, Jefferson chegou a defender de certa forma o constitucionalismo e negou legislatura o poder de anular as liberdades pessoais consagradas na Declarao de Direitos. Mas, ao mesmo tempo, na seqncia, lanou um ataque implacvel contra a idia de pr-compromisso constitucional (HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 224.). 180 Nas palavras de Jefferson: a gerao atual tem o mesmo direito de autogoverno que a anterior teve para si. (JEFFERSON, Thomas. Escritos polticos. In: WEFFORT, Francisco (Org.). Os pensadores. Traduo: Lenidas Gontijo de Carvalho. So Paulo: Abril Cultural, 1979, p. 26). 181 GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 128. Ainda, verifica-se que na prpria Declarao de Independncia norte-americana, redigida em 1776 por Jefferson, ficou expresso que ao povo inerente o direito de alterar ou abolir a forma de governo quando esta for ofensiva aos fins para os quais foi criada (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p.45).

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Dessas afirmaes, decorre a defesa da possibilidade de substituio do documento constitucional e tambm de realizar alteraes pontuais no texto. Portanto, a possibilidade de autogoverno das geraes e as necessidades presentes uma alterao na normalidade social na expresso de Heller justificariam a modificao do texto constitucional182. Contudo, nem toda a alterao constitucional levada a efeito a pretexto de necessidades polticas aparentemente inelutveis pode ser considerada legtima. Tambm este tema ser trabalhado na seqncia, pois se refere diretamente as barreiras impostas pelo constitucionalismo s alteraes constitucionais, mas cabe registrar aqui a necessidade de uma justificao legtima da reforma constitucional, posto que toda alterao no texto demonstra que determinadas necessidades objetivas reais tem mais valor que a regulao normativa vigente em determinado momento183. Mesmo que se alegue que a possibilidade de alterao constitucional uma manifestao do autogoverno e, assim, da democracia184, h que ser justificada

Em sentido anlogo, Paulo Napoleo Nogueira da Silva justifica as reformas constitucionais como uma forma de autogoverno e um corolrio do princpio democrtico, bem como afirma a necessidade de estipulao de revises peridicas da constituio (SILVA, Paulo Nogueira Napoleo da. Princpio democrtico e estado legal..., p. 59). 183 HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio..., p. 20; QUINTANA, Segundo V. Linares. Derecho constitucional e instituciones polticas..., p. 465. 184 Aqui surge a necessidade de fundamentar a prpria superioridade do regime democrtico. Pode-se indagar se a democracia pode ser considerada algo fundamental afirmando-se, por exemplo, que uma ditadura que se preste realizao de direitos fundamentais tem o mesmo valor que uma sociedade democrtica. Ou ainda, que seria prefervel um regime ditatorial no qual se respeitassem determinados direitos a uma democracia em que estes permanecessem como promessas no cumpridas. Contudo, sustenta Nino que a democracia possui um valor epistmico para acessar a decises moralmente corretas (NINO, La constitucion de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1999, p. 168). Na obra tica y derechos humanos, Nino analisa as justificativas correntes da democracia. A primeira assenta-se na noo de que a democracia uma expresso da soberania popular. Trata-se da abordagem tradicional sustentada no argumento de que a democracia a nica forma de governo em que o povo permanece soberano. Todavia, o problema desta linha argumentativa justamente definir o conceito de povo, tendo em vista que se trata de palavra ambgua. Outra tentativa justificar a democracia como o governo que conta com o consentimento dos governados. J que a aprovao geral no vivel, o consentimento poderia ser suficiente para justificar a democracia. A idia que a participao no processo democrtico, ainda que para expressar desaprovao, pode implicar consentimento com o resultado deste processo. Contudo, o consenso s pode existir quando a participao voluntria e a voluntariedade da participao exige que o voto no seja obrigatrio. Ademais, exige que a obrigao resultante do processo s se aplique aos que efetivamente participaram. Portanto, a idia do consenso dos governados no justifica a democracia, pois esta justificativa leva praticamente a mesma exigncia de aprovao unnime. Nino tambm analisa outras hipteses justificadoras da democracia, tais como a que sustenta que a democracia consagra a igualdade e se conecta a um procedimento eqitativo; as de ndole contratualista e as conseqncialistas. Mas considera que todas so insuficientes. Assim, defende

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quando se trabalha com a noo de democracia constitucional, pois se as modificaes se acumulam carentes de legitimidade em pouco tempo a conseqncia inevitvel o abalo na confiana da inquebrantabilidade e da fora normativa da constituio185. Ademais, como observa Heller, a tenso entre normalidade social e normatividade no pode ser apaziguada de forma unilateral. No se pode privilegiar a normalidade social em detrimento da normatividade constitucional. A soluo proposta pelo constitucionalismo a de assegurar a identidade constitucional por meio da imutabilidade de alguns preceitos, deixando-os imunes ao do poder constituinte de reforma, sendo que daqui deriva a dialtica entre rigidez e mobilidade da constituio186. No entanto, essa soluo no pacfica aos olhos de quem se apega de forma radical a noo de autogoverno. Trata-se, alis, do ponto revelador de um dos dilemas clssicos do constitucionalismo contemporneo que a tenso entre constitucionalismo e democracia, tratada de forma especfica no captulo seguinte.

que a democracia um sucedneo do discurso moral. Trata-se, portanto, de um discurso moral regulamentado que preserva em maior grau que qualquer outro sistema de decises os traos do discurso moral originrio. Com efeito, o discurso moral uma tcnica para convergir em aes e atitudes com base na adoo livre e compartilhada dos mesmos princpios que guiam estas aes e atitudes. O resultado do discurso tem um valor epistemolgico em razo do efeito positivo que tem a discusso para detectar falhas no conhecimento e na racionalidade e, sobretudo, na equivalncia funcional que h entre consenso unnime entre todos os interesses e imparcialidade. Ento, possvel presumir que o resultado do discurso se aproxima de uma soluo correta. Outra funo do discurso moral a funo prtica de permitir a superao de conflitos e que se alcance a cooperao. No obstante, em muitos casos o discurso moral no operativo, tendo em vista que h pessoas que se negam a participar e preferem outros mtodos. Para superar esta ltima limitao do discurso moral, deve-se abandonar seu carter temporalmente ilimitado e fixar oportunidades para uma deciso obrigatria, sendo que isso leva a outra modificao que a substituio da exigncia de consenso unnime pela aprovao majoritria. Mas estes desvios pragmticos no implicam o abandono das demais exigncias como a de que as decises devem estar justificadas com base nos princpios que satisfazem as condies formais do discurso moral (escutar os argumentos a favor e contra, que toda pessoa moral deve ser considerada fonte potencial de tais argumentos, que todos devem participar da deciso coletiva, entre outras). Nino observa que quando submetemos o discurso moral ao regimento indicado, temos um sucedneo do discurso originrio que o sistema democrtico de decises. O que justifica este procedimento o fato de tender a produzir resultados que se aproximam mais do requisito de imparcialidade. Portanto, a democracia tem valor epistemolgico por ser um bom mtodo para alcanar o conhecimento moral, visto que inclui, como componentes essenciais, tanto a discusso como a conformidade majoritria, levando ao mais prximo possvel da verdade moral (NINO, Carlos Santiago. tica y derechos humanos..., p. 371397). 185 HESSE, Konrad. A fora normativa da constituio..., p. 22. 186 VILLALON, Pedro Cruz. Introduccion. In: VILLALN, Pedro Cruz (Org.). Escritos de derecho constitucional. Traduo: Pedro Cruz Villalon. 2.ed. Madrid: Centro de Estdios constitucionales, 1992, p. XVI.

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2 A TENSO ENTRE CONSTITUCIONALISMO E DEMOCRACIA

2.1 Consideraes iniciais

De fato, pode-se reputar harmnica a relao entre democracia e constitucionalismo tendo em vista que a democracia requer estabilidade poltica, social, econmica e tambm jurdica e que o papel das limitaes s reforma constitucionais justamente conferir estabilidade social e institucional187. Entretanto, a questo mais complexa e para se chegar a uma concluso ao menos provisria necessrio analisar as teorias que advogam a prevalncia absoluta dos postulados do constitucionalismo e do liberalismo poltico e tambm as teorias que se apegam s premissas democrticas e, assim, refutam as limitaes impostas pelo constitucionalismo. Com efeito, trata-se de um dilema clssico a oposio entre a semntica do constitucionalismo e da democracia188
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. A dissonncia deriva do fato de que se

por um lado a organizao das sociedades se apia no consenso popular, por outro, a vontade dos cidados tem como limites normas constitucionais dificilmente modificveis ou mesmo intangveis190. caracterstica ao constitucionalismo liberal191 a defesa de um documento constitucional que protege os direitos e assegura a separao de poderes. Desta

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 167. Conforme Stephen Holmes, a existncia de uma tenso entre constitucionalismo e democracia um dos mitos centrais do pensamento poltico moderno (HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia..., p.219). 189 Segundo Jon Elster, h que se pontuar ainda que a desavena entre constitucionalismo e democracia apenas a projeo bidimensional de um problema tridimensional. A terceira dimenso que d profundidade a este debate o objetivo de tomada eficaz de decises que requer tanto a participao popular como as restries constitucionais (ELSTER, Jon. Introduccin. In: ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Org.). Constitucionalismo y democracia. Traduo Mnica Utrilla de Neira. Mxico: Fondo de cultura econmica, 1999, p. 33). 190 No mesmo sentido, enfatizando a importncia da questo: GARGARELLA, Roberto. Constitucin y democracia. In: ALBANESE, Susana; VIA, Alberto Dalla; GARGARELLA, Roberto, et al. (Org.). Derecho Constitucional. Buenos Aires: Editorial Universidade, 2004, p. 69. 191 Observa-se que o que diferencia o constitucionalismo liberal do constitucionalismo democrtico que este, alm de reconhecer direitos civis e polticos, tambm consagra e impe a concretizao dos direitos sociais e de solidariedade. Neste sentido: VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 19; STRECK, Lenio Luiz. Os meios e acesso do cidado jurisdio constitucional, a argio de descumprimento de preceito fundamental e a crise da efetividade da constituio brasileira. In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite; CRUZ, lvaro Ricardo de Souza. Hermenutica e jurisdio constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 250-252. No
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forma, verifica-se que o constitucionalismo alude queles limites que recaem sobre as decises majoritrias e, logo, as constituies acabam cumprindo duas funes: proteger os direitos e constituir um obstculo contra certas mudanas polticas que teriam lugar se fossem do interesse da maioria192. Mas, ao mesmo tempo em que se afirma essa defesa podem ser postas algumas questes fundamentais tais como: o que justifica sob uma perspectiva democrtica, que o passado, mediante uma constituio, governe o presente e o futuro, ou melhor, que uma sociedade democrtica deseje limitar seu prprio poder soberano? Por que desejaria uma assemblia poltica abdicar de sua plena soberania e fixar limites as suas prprias aes futuras? Ainda, por que certos direitos e interesses devem ser protegidos em face das pretenses contemporneas e das mudanas nas concepes da sociedade? Por que uma sociedade democrtica toleraria uma aparente ditadura do passado sobre o presente? Que direito este de uma gerao limitar a liberdade de suas sucessoras e por que estas se sentem obrigadas pelas restries estabelecidas no passado?193 Nesse sentido, Jon Elster enuncia como paradoxo da democracia que cada geracin quiere ser libre para atar a sus sucesoras, mientras rechaza estar atada por sus predecesoras194. Uma possvel soluo para essa questo foi apresentada pelo prprio Elster. Embora reconhea que a metfora de Ulisses vlida apenas parcialmente para explicar a atividade constituinte195, o autor definiu as constituies como mecanismos de pr-compromisso que servem para proteger contra decises imprudentes196.

entanto, no constitucionalismo democrtico ainda persiste a tenso com a democracia nos termos tratados neste captulo. 192 ELSTER, Jon. Introduccin..., p. 34-35. 193 ELSTER, Jon. Introduccin..., p. 33, 40; VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 34, 43. 194 ELSTER, Jon. Ulises desatado: estudios sobre a racionalidad, precompromisso y restricciones. Traduo: Jordi Mundo. Barcelona: Gedisa, 2002, p. 137. Traduo livre: cada gerao quer ser livre para atar as suas sucessoras, embora negue estar atada pelas suas predecessoras. 195 ELSTER, Jon. Ulises desatado..., p. 115. Sobre esta questo, remete-se a nota n. 199. 196 No apenas Elster argumentou dessa forma em Ulisses e as sereias. O autor remete a metfora de Friedrich Hayek que afirma que as constituies so ataduras que o Pedro sbrio impe ao Pedro bbado. Tambm Cass Sunstein defendeu que as estratgias de pr-compromisso constitucional podem servir para salvar da miopia ou da debilidade de vontade da coletividade (ELSTER, Jon. Ulises desatado..., p. 111-112).

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A metfora de Ulisses, que determina que o amarrem ao mastro da embarcao para no sucumbir ao canto das sereias, explicaria o papel das restries constitucionais em uma sociedade democrtica, ou seja, demonstra como se impedir que a prpria constituio sucumba diante de paixes, desejos passageiros, miopias das maiorias. Outra metfora possvel tambm apresentada por Elster remete aos motivos que levam as pessoas a contrarem matrimnio quando poderiam apenas viver juntas. Um motivo para esta restrio da liberdade seria que as pessoas visam proteger-se de si mesmas contra a tendncia humana de agir sem muita reflexo, movidas por paixo. Nestes termos, o elevado custo da dissoluo legal do matrimnio e as demoras legais dificultam a tendncia a ceder a meros impulsos, bem como ensejam a tomada de decises a longo prazo como ter filhos e investir em uma casa197. Assim, o papel das limitaes constitucionais o de impedir que a sociedade modifique sua opinio em questes importantes baseada apenas em paixes, autoengano e histerias que podem determinar que uma maioria temporal estabelea alteraes que sejam lamentadas posteriormente198. Em outros termos, as restries constitucionais se prestam a proteger as sociedades democrticas das miopias crnicas199.

ELSTER, Jon. Introduccin..., p.40. HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia..., p. 218. H outros exemplos arrolados por Elster tais como a hiptese de uma maioria no contida por restries constitucionais decidir que uma ameaa interna ou externa justifica a suspenso das liberdades pblicas e, desta forma, resolver promulgar uma legislao retroativa contra os inimigos do povo. Estas medidas causariam danos irreparveis e poderiam acarretar inclusive a abolio do prprio governo do povo, substituindo-o por uma ditadura, o que debilita inclusiva a prpria democracia (ELSTER, Jon. Introduccin..., p. 41). 199 No entanto, perceba-se que a analogia com Ulisses ou mesmo no caso do matrimnio no de todo apropriada para justificar a autovinculao das geraes. Primeiro, porque as constituies, mais do que se apresentarem como atos de auto-restrio, atam e impem restries aos demais e, por outro lado, pode ocorrer que uma constituio inclusive no tenha poder para restringir. O prprio Elster reformulou algumas noes diante da crtica de Jens Arup Seip que afirmou que na poltica, a gente nunca trata de atar-se a si mesmo, mas sim de atar aos demais. Apesar da severidade da crtica, Elster reconheceu que acaba se aproximando mais da verdade do que a concepo de que se auto-impor restries seja a essncia da elaborao de uma constituio (ELSTER, Jon. Ulises desatado..., p. 11, 115). No mesmo sentido, Oscar Vilhena Vieira observa que no caso de Ulisses ocorre uma limitao individual, ao passo que no processo constitucional a rigidez imposta tem um carter supra-individual na medida em que imposta ao conjunto da sociedade. Ainda, pondera que o modelo de pr-cometimento constitucional se distingue da autovinculao de Ulisses tendo em vista que os mecanismos constitucionais tradicionais no estabelecem uma vedao total liberdade de
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Alm da idia de autovinculao que protege contra os interesses imediatos das maiorias e contra inconsistncias temporais200, mais dois argumentos que justificam a supremacia constitucional intertemporal podem ser apresentados. O primeiro apia-se na seguinte premissa: as constituies formuladas em um determinado perodo no se sobrepem s geraes futuras, mas aos delegados e representantes do governo. Ento, o que se tem uma superioridade da vontade popular expressa na constituio em relao s decises governamentais201. Trata-se de concepo presente j nas formulaes de Sieys que defendeu a submisso da vontade dos poderes constitudos vontade da nao levada a efeito pela Assemblia Nacional Constituinte (poder constituinte), por ser a segunda qualitativamente superior. No entanto, conforme j analisado, em Sieys no existe uma formulao acabada da possibilidade de reforma da obra do poder constituinte. Ademais, o que ocorre que fica sem uma soluo firme a questo da necessidade de correo ou do aperfeioamento da obra do poder constituinte originrio seno por intermdio de outra manifestao da soberania da nao202.

ao dos parlamentos, mas apenas as clusulas que denomina de superconstitucionais (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 15, 20). Tambm, Stephen Holmes analisa e refuta a tese de Thomas Schelling, muito prxima da sustentada por Elster, no sentido de que as constituies so estratgias indiretas de mando de uma comunidade. Rejeita porque as naes no so como indivduos grandes e as constituies no podem ser comparadas s promessas de ano novo. Embora Holmes reconhea que o auto-paternalismo uma categoria muito til para ilustrar a funo das restries constitucionais, aponta trs importantes desanalogias entre constitucionalismo e domnio de si mesmo. Primeiro, diferente dos indivduos que se atam para limitar sua prpria capacidade pr-existente de eleio, as constituies estabelecem um procedimento de decises em lugar de restringir uma vontade pr-existente. De fato, criam um marco em que a nao pode ter uma vontade. Segundo, diferente do homem obeso que se ata porque no dispe de fortaleza de vontade, a poltica constitucional no se baseia nesta ambio de virtude. Por fim, enquanto as regras de auto-incapacitao tem apenas um propsito, as normas constitucionais tm diversos e se prestam a favorecer metas futuras ainda desconhecidas dos constituintes (HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia..., p. 259-260). 200 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 19. A definio de inconsistncia temporal ou dinmica pode ser encontrada na obra de Elster. Esta se d quando a melhor poltica planificada na atualidade para um determinado perodo futuro j no mais a melhor quando se chega este perodo. Pode-se acrescentar a esta definio tambm que a mudana de preferncias relacionada com a inconsistncia temporal no vem causada por mudanas exgenas e imprevistas no entorno, nem por uma alterao subjetiva no agente, mas sim causada pela mera passagem do tempo (ELSTER, Jon. Ulises desatado..., p. 36). 201 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 43. 202 Nesse sentido: VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 47. Conforme j analisado no primeiro captulo, apesar de Sieys esboar noes de atualizao da constituio por meio do jury constituionnaire, no se encontra em Sieys uma verdadeira teoria sobre o poder de reforma da constituio.

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A segunda linha de argumentao, que muito prxima da anterior, no sentido de que as decises constitucionais do passado se encontram em uma posio de supremacia em face das decises governamentais do presente e do futuro por sua origem popular e por serem fruto de um processo de deliberao constitucional que difere da poltica cotidiana. Em outros termos, a diferena reside no processo de deliberao especial203. Nesse sentido, observa-se que no contexto norte-americano, a legitimidade das constituies elaboradas pelo rgo legislativo ordinrio foi muito criticada por remontar a frmula inglesa de soberania popular. A discusso era se a manifestao do poder do povo no poderia ser confundida com o exerccio cotidiano do poder pelos representantes204 e exigia-se que a elaborao de uma constituio se desse por um processo de deliberao qualitativamente distinto e com ratificao do povo. Nesse momento interessante retomar a polmica existente entre Paine e Jefferson e os federalistas Alexander Hamilton e James Madison. Segundo j

exposto, Jefferson defendeu inclusive a renovao peridica da constituio justamente para assegurar a liberdade das geraes e tambm discordou da noo elitista de que apenas poucos ilustrados seriam capazes de reconhecer as verdades, confiando que todas as pessoas poderiam formar juzos corretos205. Da mesma forma, tem-se a defesa de Paine de que o nico consenso vlido o das pessoas vivas, no sendo legtima a limitao das geraes futuras sem a sua anuncia. Porm, de outro lado, no perodo da fundao dos Estados Unidos, verifica-se a defesa da supremacia constitucional pelos federalistas Alexander Hamilton e James Madison.

VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 44. Vieira aponta um caso interessante, tido como a primeira experincia para o estabelecimento de uma escala superior de deliberao e ratificao constitucional. Trata-se da recusa de diversas cidades em aceitar a proposta de Constituio de Massachusetts por ter sido formulada apenas pelo corpo legislativo estadual. Exigiu-se a convocao em 1779 de uma conveno constitucional e que os resultados das deliberaes da conveno deveriam ser aprovados pelos cidados das cidades (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 49). 205 interessante a aproximao que Gargarella faz entre Jefferson e Locke. Diferente dos federalistas, Jefferson se concentrou na preocupao de Locke com a igualdade presente no seu Segundo tratado sobre o governo (GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 120121).
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Na sua argumentao a favor da atuao dos juzes como guardies da constituio, Hamilton sustentou que quando o Judicirio reprime leis

inconstitucionais no est se sobrepondo ao Legislativo, mas apenas est afirmando a superioridade do poder do povo expressa na constituio206. Ainda, Hamilton defendeu que at que o povo tenha, por algum ato solene e peremptrio, anulado ou alterado as normas vigentes, elas devem ser obedecidas tanto coletiva como individualmente e nenhum pressuposto ou mesmo conhecimento das intenes do povo poder autorizar seus representantes a furtarem-se, antes do referido ato, ao cumprimento daquelas normas207. Entretanto, esse raciocnio de Hamilton se aproxima muito do elaborado por Sieys e acaba por ensejar a mesma crtica. Mas, h que se ater tambm defesa do constitucionalismo proposta por Madison que apresenta algumas peculiaridades. Com efeito, Madison defendeu a Constituio norte-americana elaborada por uma Conveno exclusiva e ratificada pelo povo, visto que esta estabeleceu os princpios de justia e interesses permanentes aos quais deveriam se submeter o governo e os representantes do povo, garantindo, assim, que os valores superiores ficariam imunes s paixes e s irracionalidades da poltica cotidiana208.

Com efeito, verifica-se que os mesmos argumentos levantados por Hamilton foram retomados pelo John Marshall no caso Marbury v. Madison, tido como precursor do controle difusoincidental de constitucionalidade. William Marbury foi designado juiz pelo ento presidente John Adams na vspera deste deixar o cargo. Todavia, Thomas Jefferson, presidente que assumiu na seqncia, decidiu no reconhecer as designaes enviadas pela administrao de Adams. Ento, Marbury ingressou com writ of mandamus na Suprema Corte norte-americana para que se ordenasse James Madison, ento Secretrio de Estado, que o empossasse como juiz de paz com base na seo 13 do Judiciary Act de 1789. No entanto, em 1802, o Congresso revogou o Judiciary Act. Ento, ciente de que se fosse concedido o mandado a deciso poderia no ser cumprida, Marshall estabeleceu que Marbury tinha direito de ser empossado, tendo em vista que a nomeao era irrevogvel. Mas, negou que a Suprema Corte poderia julgar o caso, pois a seo 13 do Judiciary Act que lhe atribua tal competncia era inconstitucional na medida em que ampliava a competncia da Suprema Corte estabelecida constitucionalmente. Assim, Marshall sustentou o poder do Judicirio de invalidar atos legislativos inconstitucionais tendo em vista a supremacia constitucional. Para uma anlise do caso e da semelhana com os argumentos de Hamilton: MORO, Sergio Fernando. Jurisdio constitucional como democracia. Curitiba, 2002. Tese (Doutorado em Direito do Estado) Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran, p. 09-10; GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 44-47. Para uma sntese dos fundamentos e importncia do julgado na histria constitucional: FARBER, Daniel, ESKRIDGE JUNIOR, William; FRICKEY, Philip. Constitutional law: themes for the constitutions third century. Minessota: West Publishing Company, 1993, p. 61-74. 207 HAMILTON, Alexander. Os juzes como guardies da constituio. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Traduo: Heitor Almeida Herrera. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1984, p. 578, 580. 208 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 52.

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A idia de limitao das irracionalidades polticas permeia os textos produzidos por Madison, tendo em conta que tinha como imprescindvel o controle das faces que, para o autor, consistiam na maior ameaa aos governos populares209. Em razo dos pressupostos latentes das faces estarem semeados na natureza humana210 - tais como tendncia animosidade poltica, religiosa, a busca de interesse pessoal, ambio - Madison considerou impossvel eliminar as causas das faces da poltica, pois demandaria com que todos os cidados tivessem a mesma opinio ou mesmo o aniquilamento da liberdade na vida poltica211. Ento, o caminho para Madison seria controlar os efeitos das faces. Ponderou que se uma faco no constitusse maioria, o princpio majoritrio asseguraria o seu controle. Contudo, caso o grupo que buscasse a realizao dos interesses particulares conseguisse a maioria de votos, o princpio majoritrio, por si s, no daria conta de proteger os direitos e o bem comum212. Desta maneira, a importncia da constituio residiria justamente em controlar os efeitos que decorrem da poltica e, assim, resguardar o bem pblico e os direitos individuais

209 Madison foi incisivo ao afirmar que entre as vantagens prometidas por uma unio bem constituda, nenhuma merecia ser mais detalhadamente acentuada do que sua tendncia para conter e controlar as faces. Madison definiu como faces um grupo de cidados, representando quer a maioria, quer a minoria do conjunto, unidos e agindo sob um impulso comum de sentimentos ou de interesses contrrios aos direitos dos outros cidados ou aos interesses permanentes e coletivos da comunidade (MADISON, James. O tamanho e as diversidades da Unio como um obstculo s faces. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Traduo: Heitor Almeida Herrera. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1984, p. 147-148). 210 Nesse momento possvel uma aproximao entre David Hume e Madison e o que faz Oscar Vilhena Vieira. Para Hume, embora todo homem tenha conscincia da necessidade de justia para preservar a paz e a ordem, no possvel obrig-los a seguir de maneira fiel a justia, pois em certas situaes os interesses imediatos falam mais alto, as tentaes presentes. Assim, tanto para Hume quanto para Madison, da natureza humana deixar o justo em segundo plano para satisfazer os interesses e as necessidades imediatas (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 52). Alis, a concepo pessimista da natureza humana permeia os artigos de O Federalista, embora no haja um artigo ou grupo de artigos dedicado teoria da natureza humana. Mas o carter e a conduta do homem so extremamente relevantes para os autores e chega a constituir um dos fundamentos sobre os quais erigem a defesa da constituio (WRIGHT, Benjamin Fletcher. Introduo. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Traduo: Heitor Almeida Herrera. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1984, p. 34-35). 211 MADISON, James. O tamanho e as diversidades da Unio como um obstculo s faces..., p. 148-149. 212 MADISON, James. O tamanho e as diversidades da Unio como um obstculo s faces..., p. 150.

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contra o perigo de faces majoritrias, preservando o esprito e o sistema de governo213. Note-se que o controle das faces no pode ser realizado efetivamente nem por estadistas, pois, segundo Madison, estes no so capazes de ajustar os interesses conflitantes, pois nem sempre esto no leme214. Portanto, a tarefa de controlar cabe s instituies estabelecidas no plano constitucional e, ainda, o que justifica a necessidade da constituio a sua capacidade de criar duas esferas polticas constitucional e cotidiana - sendo que a constitucional deve ser colocada fora do alcance das decises tomadas na cotidiana que so influenciadas por interesses pessoais e das maiorias eventuais215. Portanto, para Madison, a constituio deve ser obedecida pelas geraes futuras no pelo simples fato de ter sido elaborada pelo povo, mas tambm em razo de possuir determinadas caractersticas que so capazes de reduzir os efeitos da poltica cotidiana das faces216. Alm do mais, o que faz da constituio algo to especial o momento em que foi concebida, ou seja, o ambiente poltico circundante217.

VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 53; MADISON, James. O tamanho e as diversidades da Unio como um obstculo s faces..., p. 150. 214 MADISON, James. O tamanho e as diversidades da Unio como um obstculo s faces..., p. 150. 215 Vieira observa que para Madison a aluso origem popular da constituio parece muito mais uma utilizao retrica, pois o que deve ser realmente definitivo o contedo da constituio que deve ser capaz de coordenar a poltica cotidiana (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 53). 216 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 55. 217 Na sua defesa da autoridade da Conveno e da legitimidade da Constituio norteamericana, Madison afirma que se houve eventual excesso dos delegados no rompimento com os Artigos da Confederao, isto no apenas foi justificado como tambm exigido pelas circunstncias e os delegados, como depositrios da confiana de seu pas tiveram de enfrentar esta situao. Ademais, deve-se aceitar a situao ainda que tenha havido violao a compromissos e a poderes ao propor uma constituio, pois o objetivo foi interpretar a opinio e concorrer para o bem-estar do povo (MADISON, James. A autoridade da conveno. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Traduo: Heitor Almeida Herrera. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1984, p. 341-342).

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Ainda, em resposta proposta de Jefferson de alteraes constitucionais218, Madison enfatizou que a repetio de apelos ao povo pode privar as instituies do respeito que o tempo lhes confere, sem o qual nem mesmo o melhor e mais livre dos governos consegue manter a indispensvel estabilidade, bem como afetar o equilbrio constitucional. Alm do mais, h o perigo de se perturbar a tranqilidade do povo, imiscuindo-o na soluo de questes passionais em momentos no necessariamente propcios219. Note-se que a defesa da existncia de momentos constitucionais superiores e propcios retomada por Bruce Ackerman na sua argumentao a favor da democracia e da constituio dualista220. Segundo o autor, a constituio dualista busca distinguir duas diferentes decises que podem ser tomadas em uma democracia. A primeira uma deciso tomada pelo povo estadunidense e a segunda pelo governo221. De fato, o que caracteriza as decises tomadas pelo povo - que raramente ocorrem - so as condies constitucionais especiais222, ao passo que as decises tomadas pelo governo ocorrem diariamente embora mediante certas condies223.

No especificamente quanto substituio da constituio em cada gerao, mas sim quanto proposta de Jefferson de que sempre que dois dos trs ramos do governo concordem, cada um deles pelo voto de dois teros do total dos respectivos membros, em convocar uma conveno para alterar a Constituio ou corrigir suas falhas, tal conveno ser convocada para este fim (MADISON, James. Recurso ao povo em caso de divergncia. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Traduo: Heitor Almeida Herrera. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1984, p. 406). 219 MADISON, James. Recurso ao povo em caso de divergncia..., p. 408-409. Com efeito, Madison refuta tambm as consultas peridicas ao povo (MADISON, James. Recursos peridicos ao povo. In: HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Traduo: Heitor Almeida Herrera. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1984, p. 413-416). 220 O prprio Ackerman encontra nos artigos dos federalistas a origem de uma concepo dualista da vida poltica. Uma destas formas de ao poltica chamada por Ackerman de poltica constitucional caracteriza-se pelos chamados ao bem comum, ratificados por uma massa mobilizada de cidado. Embora a poltica constitucional seja a mais alta espcie de poltica, somente domina a vida da nao em raros perodos de exaltao da conscincia poltica. Durante, os raros perodos de pausa que existem entre estes momentos constitucionais prevalece uma segunda forma de atividade denominada poltica normal (ACKERMAN, Bruce. Un neofederalismo? In: ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Org.). Constitucionalismo y democracia. Traduo: Mnica Utrilla de Neira. Mxico: Fondo de cultura econmica, 1999, p.183-185). 221 ACKERMAN, Bruce. Ns, o povo soberano: fundamentos do direito constitucional. Traduo: Mauro Raposo de Mello. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 7. 222 No cenrio norte-americano Ackerman aponta trs grades momentos em que decises constitucionais foram tomadas pelo povo: na Conveno da Filadlfia de 1787 que gerou a Constituio, com as Emendas Constitucionais realizadas aps a guerra civil de 1865-1870 e no perodo do New Deal (ACKERMAN, Bruce. Ns, o povo soberano..., p. 54-55).

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Ackerman critica a corrente democrtica monista, representada por autores como John Ely e Alexander Bickel, que postula que os vencedores das eleies tm o direito de governar com total autoridade o povo, reputando antidemocrticas todas as verificaes institucionais realizadas sobre os vitoriosos. Da mesma forma, refuta os fundamentalistas de direitos como Ronald Dworkin na medida em que sustentam a defesa dos direitos acima inclusive da defesa da democracia224. A proposta dualista busca satisfazer ambas as perspectivas, tendo em vista que considerar o aspecto superior de determinada legislao tem um valor democrtico e liberal tanto nas raras ocasies em que um novo movimento de massas logra aplicar novos princpios como durante os freqentes perodos nos quais no ocorre nenhuma transformao constitucional profunda. Assim, quando la faceta superior queda vaca, el liberal obtiene un seguro; cuando est atestada, el demcrata tiene medios para amplificar la voz del pueblo, de manera que llamar la atncion durante largo tiempo.225 Para Ackerman, a Constituio Norte-americana coloca a democracia em primeiro plano, mas no da maneira simplista como supem os monistas. O autor alude hiptese da Constituio Norte-americana ser alterada para estabelecer o cristianismo como religio nacional e proibir cultos de outra natureza. Desde que esta alterao seja fruto de uma mobilizao das massas, no deve ser rejeitada com base na restrio da liberdade de conscincia226.

Condies tais como prestar contas regularmente, obedincia aos procedimentos legalmente estabelecidos, que no ocorra abuso de autoridade (ACKERMAN, Bruce. Ns, o povo soberano..., p. 7-8). 224 ACKERMAN, Bruce. Ns, o povo soberano..., p. 09-18. 225 Traduo livre: a face superior fica vazia, o liberal obtm uma segurana; quando est preenchida, o democrata tem meios para ampliar a voz do povo de maneira que chamar ateno durante um largo perodo de tempo. Contudo, Ackerman claro ao afirmar que no pretende resolver todas as dificuldades provenientes da tenso entre constitucionalismo e democracia. Reconhece que um privatista perfeito que exige o direito absoluto de ficar fora da poltica cada vez que tenha algo melhor para fazer no ficar satisfeito com a concepo dualista, bem como o radical democrata que quer a resoluo e todas as questes pelo povo (ACKERMAN, Bruce. Un neofederalismo?..., p. 205). 226 ACKERMAN, Bruce. Ns, o povo soberano..., p. 18-21. Note-se que Ackerman est tratando especificamente do contexto norte-americano. O prprio autor reconhece que na Alemanha, por exemplo, a situao seria diferente. Na Alemanha, assim como no Brasil, h uma extensa lista de direitos fundamentais que no est sujeita supresso do texto constitucional. Assim, diante deste ato de preservao, Ackerman afirma que seria absolutamente correto que a Corte constitucional alem derrubasse a emenda fictcia, o que seria, no entanto, absurdo no contexto estadunidense. Na Amrica dualista, isso seria absurdo. Inclusive na redao original da Constituio norte-americana era clusula ptrea a proibio de emendas que impedissem o comrcio de escravos e foi abolida em

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No entanto, no mbito da poltica cotidiana, a decises tomadas pelos cidados estadunidenses em atos de cidadania devem ser respeitadas227. E, para Ackerman, o papel do Judicirio justamente impedir o abuso em nome do povo na poltica cotidiana, preservando as decises constitucionais228. Portanto, o que se verifica que Ackerman d prioridade ao enfoque democrtico e defende que se honrem as decises constitucionais levadas a cabo pela vontade popular superior no exerccio da poltica constitucional. Desta maneira, poder-se-ia justificar a defesa dos direitos fundamentais em face das mudanas legislativas operadas na poltica cotidiana por serem fruto da vontade popular de nvel superior, mas no com base em outro tipo de fundamentao, sem olvidar o poder do povo de sempre realizar um ruptura, enfim, modificar sua opinio. Todavia, percebe-se que a defesa de momentos constitucionais propcios tomada de decises pelo povo soberano no isenta de crticas pertinentes. Quanto concepo de Madison, questiona-se o que faz crer que a Constituio produzida pela Conveno no resulte da mesma poltica de faces, de interesses pessoais, que para Madison ela deveria limitar?229. Tambm a teoria de Ackerman se apresenta como discutvel em vrios pontos. A primeira objeo reside na seguinte indagao: o que leva crer que existam dois nveis de ao poltica? Embora seja evidente que nem todas as decises polticas se encontram em um nvel idntico, nada autoriza dizer que existem apenas dois nveis de deciso e no vrios. Ainda, no resultam claros quais devem ser os critrios para proteger determinadas decises constitucionais tendo em vista que pode acontecer de uma deciso ser apoiada universal ou quase universalmente, porm com base em razes contraditrias entre si230.

1808. Para Ackerman, nos Estados Unidos, diferente da Alemanha, o povo a fonte dos direitos e a Constituio no determina os direitos que o povo deve estabelecer ou exercer (ACKERMAN, Bruce. Ns, o povo soberano..., p. 19-20). 227 ACKERMAN, Bruce. Ns, o povo soberano..., p. 08. 228 ACKERMAN, Bruce. Un neofederalismo?..., p. 194. 229 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p.55. 230 Outra crtica levantada por Gargarella teoria de Ackerman assenta-se no papel da jurisdio constitucional. Gargarella questiona por que a identificao dos nveis constitucionais deveria ficar a cargo do Judicirio, bem como sugere que no h razes conclusivas para entender que o Judicirio mais capacitado para proteger as decises constitucionais (GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 140).

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O que se percebe com essa discusso clssica que um dos desafios mais marcantes e interessantes da teoria constitucional justamente compatibilizar a intuio a favor de uma constituio relativamente estvel que assegura a proteo das liberdades e limita o poder com a intuio a favor do autogoverno231. Outro ponto a enfatizar que muitos defendem que o constitucionalismo e a democracia convivem em permanente tenso, sendo que quando se prioriza um enfoque, o outro necessariamente deve ceder. Na sntese de Stephen Holmes, para alguns democratas a constituio aparece como um embarao, ao passo que para determinados constitucionalistas a democracia vista como uma ameaa232. Nesse sentido, relata tambm Cludio Pereira de Souza Neto que autores de diversos matizes defendem a impossibilidade de conciliao entre os valores correspondentes tradio liberal, que marca o constitucionalismo, e democrtica. De um lado, afirma-se que o exerccio da soberania popular tende a suprimir a autonomia privada. De outro, advoga-se que as instituies liberais impedem qualquer transformao profunda na sociedade233. Ou seja, que impossvel sequer uma acomodao entre constitucionalismo e democracia, por serem contraditrios. Ainda, h que se observar que no se trata de uma disputa puramente terica, pois, no mbito poltico e institucional, as teorias que enfatizam uma verso opositora da relao entre constitucionalismo e democracia tm sido influentes e acabam por implicar na opo entre o primeiro e a segunda, promovendo, assim, ou um constitucionalismo incompleto ou uma democracia frgil234. Portanto, uma anlise de alguns autores que sustentam de forma radical a prevalncia das premissas liberais, refutando a acomodao com a democracia interessante, bem como da vertente oposta. Da mesma forma, importante analisar as propostas de conciliao que buscam fundamentar a democracia constitucional.

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GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 128. HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia..., p. 219. 233 SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria constitucional e democracia deliberativa..., p. 49. PALOMBELLA, Gianluigi. Constitucin y soberania: el sentido de la democracia constitucional. Traduo: Jos Calvo Gonzlez. Granada: Comares, 2000, p. 05-06.
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2.2 Teorias liberais

2.2.1 Introduo

Embora o liberalismo poltico e a formulao moderna da democracia tenham nascido combinados tanto na prtica quanto na teoria, tendo em vista que serviram de suporte para a luta burguesa contra o absolutismo real, existe certa incompatibilidade entre os conceitos que constituem o ncleo de ambas as teorias235. Na acepo mais comum dos dois termos, entende-se, primeiramente, por liberalismo a defesa de limites ao poder do Estado, contraposto, portanto, ao Estado absoluto, ao passo que democracia remonta forma de governo em que o poder no se concentra nas mos de um s ou de poucos - monarquia e oligarquia, respectivamente - mas de muitos236. Tem-se uma clara exposio dessa oposio presente na obra de Benjamin Constant, que distingue liberdade dos antigos e liberdade dos modernos. A liberdade dos antigos realiza-se com a distribuio do poder poltico entre todos os cidados, enquanto a liberdade dos modernos assenta-se na segurana conferida ao mbito privado237. claro que no se pode analisar a vertente liberal como se todos os seus defensores apresentassem uma defesa homognea dos conceitos - da mesma forma que no se pode fazer o mesmo com a vertente democrtica. Neste momento,
CARRACEDO, Jos Rubio. Democracia o representacion? Poder y legitimidad en Rousseau. Madri: Centro de Estudios Constitucionales, 1990, p. 181. 236 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia. Traduo: Marco Aurlio Nogueira. 6. ed. So Paulo: Brasiliense, 1994, 7-8. 237 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia..., p. 8. Para Constant, h uma relao intrnseca entre a liberdade individual e a poltica, mas reputou que um dos motivos do fracasso do perodo do Terror revolucionrio francs (1793/1794) foi conceder maior participao democrtica sem priorizar tambm por um regime estvel a liberdade individual (VIEIRA, Jos Ribas. Introduo ao pensamento de Benjamin Constant. In: REBECQUE, Henri Benjamin Constant de. Princpios polticos constitucionais. Traduo: Maria do Cu Carvalho. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1989, p. 50-52). Na obra De la liberte des ancies compare celle des modernes , Constant faz esta distino entre liberdade dos antigos e dos modernos, porm, tambm no seu Princpios polticos constitucionais o autor refuta a noo de soberania ilimitada mesmo a do povo por acarretar riscos liberdade individual. Para Constant uma premissa necessria proteger os direitos de liberdade (individual, religiosa, de opinio) que os cidados possuem e que so independentes de toda autoridade social ou poltica (REBECQUE, Henri Benjamin Constant de. Princpios polticos constitucionais. Traduo: Maria do Cu Carvalho. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1989, p. 61-72).
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interessa analisar as propostas que se enquadram no denominado liberalismo poltico, que no necessariamente exige a defesa do liberalismo econmico, embora isso seja presente em autores como Friedrich August Von Hayek, que ser analisado na seqncia. Com efeito, o liberalismo poltico relaciona-se com a defesa dos direitos fundamentais e da separao de poderes, mas no exige a defesa do liberalismo econmico que propugna a no interveno do Estado na esfera econmica238. E do liberalismo poltico que o constitucionalismo clssico herdeiro239. Mesmo com a formulao do constitucionalismo social ou scio-democrtico, no se pode ignorar e deixar de reconhecer que a primeira noo de constituio assenta-se na idia de impor limites ao exerccio do poder estatal e assegurar a proteo dos direitos individuais, sendo que esta idia no foi abandonada, mas sim incorporada na seqncia pelo constitucionalismo social240.

MOUFFE, Chantal. O regresso do poltico..., p. 18, 199. Norberto Bobbio faz uma distino entre limites dos poderes estatais e limites das funes estatais. Pontua que a doutrina liberal compreende de maneira geral ambos, embora possam ser tratados separadamente, um excluindo o outro. O liberalismo uma doutrina do Estado limitado tanto quanto aos seus poderes quanto s suas funes, sendo que a noo corrente que serve para representar a primeira noo a de Estado de direito e para representar a segunda a de Estado mnimo. No obstante o liberalismo possa conceber o Estado tanto como Estado de Direito quanto como Estado mnimo, possvel pensar em um Estado de direito que no seja mnimo como o Estado social contemporneo. Da mesma forma, pode-se cogitar de um Estado mnimo que no seja Estado de direito. Portanto, enquanto o Estado de direito se contrape ao Estado absoluto, o Estado mnimo se contrape ao Estado mximo. (BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia..., p. 17-18). 239 Com efeito, o constitucionalismo concebido justamente como o conjunto de doutrinas que aproximadamente a partir da metade do sculo XVII se dedicaram a recuperar no mbito da constituio dos modernos a idia de limites ao poder e de garantia de direitos. As duas propostas centrais do constitucionalismo consistem na imposio de limites ao poder mediante a sua diviso e tambm da possibilidade de individualizar um limite legal a extenso do poder soberano para garantia e tutela dos direitos dos indivduos (FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin..., 85-86). No mesmo sentido, Canotilho define constitucionalismo como a teoria que ergue o princpio do governo limitado indispensvel garantia dos direitos em dimenso estruturante da organizao poltico-social da comunidade (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio..., p. 51). Tambm, Nino analisa vrios sentidos do termo constitucionalismo desde o mais frgil at o mais robusto mas afirma que, de maneira geral, constitucionalismo remete a noo de governo limitado (NINO, Carlos Santiago. La constitucion de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1999, p. 15). No mesmo sentido: ELSTER, Jon. Introduccin, p. 34; ELSTER, Jon. Deliberation and constitution making. In: ELSTER, Joh (org.) Deliberative democracy. Nova York: Cambridge University Press, 1998, p. 97. 240 De fato, a ampliao do contedo material do Estado de direito (por exemplo, com a consagrao dos direitos sociais) no representa um abandono da sua inspirao poltico-liberal, pois o Estado social se erigiu a partir da crtica ao liberalismo econmico, no ao poltico. Nestes termos, o Estado de direito contemporneo abarca o contedo social, mas no abandona o poltico-liberal que est na sua origem (SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria constitucional e democracia deliberativa..., p. 39). No mesmo sentido, Vega afirma que a substituio histrica do modelo

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2.2.2 As origens do liberalismo poltico: Locke Com efeito, um dos pais do liberalismo poltico241 e, tambm, um dos primeiros a formular no mbito da teoria poltica moderna um argumento em defesa do constitucionalismo foi John Locke242. Tendo em conta que o constitucionalismo tributrio e herdeiro do liberalismo poltico por buscar justamente impor limites soberania, no h como negar sua dvida tambm com as teorias formuladas por Locke em Dois tratados sobre o governo (1690) que se consubstanciam nos pilares do liberalismo poltico243. Para Locke, a condio natural dos homens remete a um estado em que todos so absolutamente livres para decidir suas aes como bem entenderem, dentro dos limites do direito natural, porm, sem que seja necessrio pedir autorizao a nenhum outro homem. Para impedir todos os homens de violar os direitos dos outros e se prejudicarem entre si, bem como para fazer com que se respeite o direito natural que ordena a paz e a conservao da humanidade, cabe a cada um assegurar a execuo da lei da natureza, o que significa punir aqueles que transgridem com penas suficientes244. Portanto, no estado de natureza, todos podem punir a todos por qualquer mal que se cometa, tendo em vista que neste estado de perfeita igualdade, onde

abstencionista liberal clssico pelo modelo estatal intervencionista e programador no significou em momento algum que a proteo da liberdade individual e do controle do poder tenham desaparecido como objetivos bsicos da organizao estatal (VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 274). 241 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia..., p. 12. 242 Apesar de Locke utilizar muitas vezes argumentos da tradio judaico-crist para fundamentar a igualdade dos indivduos, verifica-se que estes argumentos so mais uma concesso do que uma fundamentao. O que desempenha papel fundamental no seu jusnaturalismo a racionalidade inerente ao homem e a capacidade de agir autonomamente. Neste sentido, para que se conheam as leis da natureza deve-se consultar a razo. Portanto, Locke inaugura o constitucionalismo moderno que se difere do antigo no qual a lei superior resulta da vontade divina ou de um longo processo de decantao e sedimentao histrico (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 34-36). 243 O primeiro tratado foi concebido para criticar a doutrina dos direitos divinos defendida por Robert Filmer, ao passo que no segundo tratado Locke apresenta sua teoria sobre origem, extenso e fim do governo civil. Para Locke, as pessoas consentem em obedecer aos governantes apenas na medida em que isso proteja e garanta seus direitos individuais (HAYDEN, Patrick. The philosophy of human rights. Estados Unidos da Amrica: Paragon, 2001, p. 71). Interessa mais diretamente ao presente trabalho a anlise do segundo tratado e nela que se ater a presente abordagem. 244 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos. Traduo: Magda Lopes e Marisa Lobo da Costa. Petrpolis: Vozes, 1994, p.83-85.

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naturalmente no h superioridade ou jurisdio de um sobre o outro, o que uma pessoa pode fazer para garantir a observncia da lei da natureza todos podem e tm o direito de faz-lo245. Contudo, a idia de cada homem poder executar a lei da natureza, de serem os juzes da suas prprias causas no razovel, pois, pondera Locke, que a autoestima torna os homens parciais em relao a si e a seus amigos, bem como a m natureza, a paixo e a vingana podem lev-los a exagerar na punio. A soluo para evitar caos, confuso e desordem que o estado de natureza pode acarretar a instituio do governo civil246. Todavia, os homens s podem se tornar membros de uma sociedade poltica por seu prprio consentimento247. Basicamente a nota distintiva da sociedade poltica ou civil em relao ao estado de natureza em Locke a existncia de um juiz na terra com autoridade para dirimir todas as controvrsias e reparar todas as injrias que possam ocorrer a qualquer membro da sociedade civil248. Portanto, cada vez que um homem entra na sociedade civil e se torna um membro de uma comunidade civil, renuncia a seu poder de punir ofensas contra a lei da natureza na realizao de seu prprio julgamento particular249. Assim, verifica-se que os objetivos principais da unio dos homens em comunidades e de submisso aos governos consistem na preservao da

LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 85. Notese que Locke pondera que embora um homem possa adquirir um poder sobre o outro, no se trata de um poder arbitrrio ou absoluto. Presta-se apenas para infligir ao criminoso a pena proporcional a sua transgresso, suficiente para assegurar a reparao e a preveno. 246 Tendo em vista que no estado de natureza os homens so livres, senhores absolutos de seus bens, questiona-se por que ento renunciariam a esta liberdade para sujeitarem-se ao controle de qualquer poder. Locke responde a esta indagao da seguinte maneira: A resposta evidente: ainda que no estado de natureza ele tenha tantos direitos, o gozo deles muito precrio e constantemente exposto s invases de outros. Todos so to reis quanto ele, todos so iguais, mas a maior parte no respeita estritamente, nem a igualdade, nem a justia, o que torna o gozo da propriedade que ele possui neste estado muito perigoso e muito inseguro (LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 156). 247 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 88-90. Aqui se percebe a rejeio de Locke noo de autoridade monrquica proveniente do direito divino, pois para o terico os monarcas absolutos so apenas homens e no se pode admitir que tenham o poder de fazer com os sditos o que lhes aprouver sem o menor questionamento ou controle, pois assim seria melhor permanecer no estado de natureza. Portanto, o governo civil deve ser fundamentado no consentimento. 248 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 134. 249 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 133.

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propriedade250; na segurana conferida pelo estabelecimento de um juiz imparcial e na possibilidade de impor a execuo das decises de forma legal251. Mas note-se que Locke enfatiza bem a condio de livres, iguais e independentes por natureza dos homens que apenas passam a se sujeitar ao poder poltico mediante seu prprio consentimento252. Uma vez decidido e consentido pelos indivduos que passaro a formar uma comunidade esta passa a agir como um corpo nico, ou seja, tem o poder de agir segundo a vontade e a determinao da maioria253. Com efeito, como o grande objetivo dos homens quando entram em sociedade desfrutar de sua propriedade sem riscos, h que se estabelecer um instrumento para tanto que Locke identifica com a previso de leis nesta sociedade. Para Locke, a primeira lei positiva de todas as comunidades polticas consiste no estabelecimento do poder legislativo. No entanto, o prprio poder legislativo deve obedincia primeira lei natural fundamental que a preservao da sociedade e de todas as pessoas que nela se encontram254. O que Locke refuta a noo de poder absoluto. O poder legislativo supremo enquanto subsiste o governo, pois a comunidade tem sempre o poder de se salvaguardar contra todas as tentativas e intenes de quem quer que seja255. Ademais, a negao de um poder absoluto leva diviso dos poderes (legislativo, executivo e federativo) que consiste em um dos pilares do constitucionalismo256.

Observe-se que Locke utiliza a expresso propriedade para designar a vida, liberdades e bens das pessoas (LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p.156). 251 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 156-158. 252 H que se analisar em que condies a declarao pela qual o individuo faz conhecer seu consentimento ser considerada suficiente para sujeit-lo s leis de um governo qualquer. Nestes termos, Locke remete distino entre consentimento expresso e tcito. No se questiona que o consentimento expresso manifestado por qualquer homem faz dele um membro da sociedade. A dificuldade consiste em determinar em que caso preciso admitir o consentimento tcito e at que ponto este obriga. Para Locke, qualquer homem que tenha qualquer posse ou desfrute de qualquer parte dos domnios de qualquer governo manifesta seu consentimento tcito e, enquanto permanecer nesta situao, obrigado a obedecer as leis daquele governo (LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 153-154). 253 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 139. 254 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 162. 255 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 173-174. 256 Locke afirma que o legislativo no o nico poder da comunidade social, mas sustenta que se trata de um poder sagrado e inaltervel, pois nenhum edito, seja quem for o autor, tem a fora e a obrigao de uma lei, a menos que tenha sido sancionado pelo poder legislativo que o pblico escolheu e nomeou. O poder legislativo poder ser confiado a uma ou mais pessoas, bem como ser

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Desse modo, mesmo considerando o poder legislativo como supremo257, Locke aponta que no pode ser exercido de maneira arbitrria sobre as vidas e sobre as fortunas das pessoas at porque no tem outra finalidade seno a preservao da humanidade (o que reflete a lei fundamental da natureza), no a destruio, escravizao ou empobrecimento das pessoas258. Na formulao de Locke o poder absoluto arbitrrio, ou governo sem leis estabelecidas e permanentes, absolutamente incompatvel com as finalidades da sociedade e do governo e, portanto, outra limitao apontada consiste na impossibilidade do legislativo arrogar para si um poder de governar por meio de decretos arbitrrios e improvisados259. Em terceiro lugar, Locke assevera que o poder supremo no pode tirar de nenhum homem qualquer parte de sua propriedade sem o seu prprio consentimento sob pena de contradizer tambm a finalidade do governo. Mesmo que se reconhea a possibilidade dos governos institurem encargos, estes devem ser consentidos pela maioria por manifestao direta ou pela intermediao de representantes260. Por fim, Locke aponta que o poder legislativo no pode transferir para quaisquer outras mos o poder de legislar, pois detm apenas um poder que o povo lhe delegou e no pode transmiti-lo. Apenas o povo pode estabelecer a forma de

permanente ou intermitente, embora no se recomende que seja permanente. Alm do poder legislativo, Locke aponta para a necessidade do poder executivo, que deve ter existncia contnua para garantir a execuo das leis. Tambm arrola como poder o federativo que tem competncia para fazer a guerra e a paz, ligas e alianas e todas as transaes com as pessoas e as comunidades que esto fora da comunidade civil. Considera ainda que embora os poderes executivo e federativo sejam distintos, dificilmente devem ser separados e colocados em mos de pessoas distintas, pois ambos requerem a fora da sociedade para seu exerccio (LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 162-163, 170-172). No obstante a diviso dos poderes, no captulo sobre a hierarquia dos poderes na sociedade civil, Locke assenta que o poder supremo o legislativo, mas que como um poder fiducirio e se limita a certos fins, o povo sempre poder destitu-lo quando considerar o ato legislativo contrrio confiana que nele depositou (LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 173-174). 257 H que se observar que mesmo que Locke defina o legislativo como supremo, esta supremacia limitada quilo que lhe foi devidamente confiado. Como ningum tem de acordo com as leis da natureza o direito de dispor de usa prpria vida e da vida e da propriedade dos demais, no se pode transferir este poder ao legislativo. Trata-se, portanto, de um poder delegado e, neste sentido, Locke j aponta para uma teoria constitucional que diferenciar poder constituinte soberano do povo de poder constitudo (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p.37-38). LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 164). 258 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 163-164. 259 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 166-167. 260 LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 167-168.

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comunidade social, instituindo o poder legislativo e designando aqueles que devem exerc-lo261. Portanto, para Locke, o poder legislativo em si mesmo limitado, pois no gera os direitos j existentes no estado de natureza, mas apenas aperfeioa sua tutela. Ento, o poder legislativo no pode dispor de maneira arbitrria sobre a vida e sobre os bens dos indivduos262. Assim, tem-se que a relevncia de Locke para o constitucionalismo est no fato de ter sido o primeiro a formular no mbito da constituio dos modernos a distino entre poder absoluto e moderado263. Ademais, embora Locke no tenha dedicado ao estudo da constituio em si, possvel retirar da sua obra a defesa de limitaes aos poderes constitudos inclusive ao legislativo que Locke define como supremo provenientes do direito natural que abstratamente antecede o prprio Estado264.

2.2.3 A negao da democracia ilimitada: Hayek

Se Locke representante clssico do pensamento liberal, o autor que representa uma defesa contempornea e marcante do liberalismo - poltico e econmico Friedrich August Von Hayek pelo fato de ter conferido nfase na obra Os fundamentos da liberdade ao carter auto-destrutivo de uma democracia constitucionalmente ilimitada265.

LOCKE, John. Segundo tratado sobre o governo civil e outros escritos..., p. 168. FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin..., p. 91. 263 Observe-se que os limites do poder legislativo no se referem apenas aos direitos naturais, mas tambm se referem posio que o poder legislativo assume no mbito da forma de governo. Locke considera incompatvel com uma sociedade poltica bem ordenada no apenas a monarquia absoluta, mas tambm a situao em que apenas uma assemblia opera estavelmente, o que propicia a perigosa confuso entre legislativo e executivo. Portanto, o poder absoluto aquele em que um nico sujeito, seja o rei ou a assemblia, tem o poder legislativo e executivo e o poder moderado consiste naquele em que os dois poderes so distintos e pertencem a dois titulares tambm distintos (FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin..., p. 92-93).. 264 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p.34. 265 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia..., p. 87; HOLMES, Sthephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia..., p. 218.
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Com efeito, j na obra O caminho da servido266, Hayek trata da questo dos limites democracia no captulo intitulado Planificao e democracia. O autor defende a liberdade e no a democracia como valor mximo. Questiona o fato de ter sido concentrada a ateno na democracia, pois isso perigoso na medida em que fundamenta a crena ilusria e infundada de que enquanto a vontade da maioria for a fonte suprema do poder este no poder ser arbitrrio. Para Hayek essa afirmao pressupe uma falsa relao de causa e efeito, pois no a fonte do poder, mas sim a limitao do poder que impede a sua arbitrariedade. O controle democrtico pode impedir que o poder se torne arbitrrio, mas a sua mera existncia no assegura isso267. Ainda, enfatiza que no se pode dizer da democracia o que se diz da liberdade, ou seja, que o prprio e supremo objetivo poltico. A democracia , em essncia, um meio, um instrumento para salvaguardar a paz interna e a liberdade individual268. Mas na obra Os Fundamentos da Liberdade que Hayek concentra seus esforos para reafirmar os ideais de liberdade que inspiraram a moderna civilizao ocidental. Hayek reputa existir um amplo consenso no ocidente com relao a estes valores fundamentais e sustenta que, alm da liberdade ser um valor especfico, tambm a fonte e a condio essencial da maioria dos valores morais269. Hayek no considera que a liberdade seja um estado natural, mas um produto da civilizao270 e a define como o estado no qual o homem no se encontra sujeito coero proveniente da vontade arbitrria de outrem271. A partir desta definio,

HAYEK, Friedrich August Von. O caminho da servido. Traduo: Anna Maria Capovilla, Jos talo Stelle e Liane de Morais Ribeiro. Rio de Janeiro: Expresso e cultura (Instituto liberal), 1987, p. 74-85. Trata-se de livro escrito entre os anos de 1940 e 1943, no qual Hayek procurou no se ocupar apenas de problemas de teoria econmica, mas tambm de questes polticas. O prprio autor afirma no prefcio da edio inglesa (1976) que o livro essencial para introduzir a sua linha de pensamento, posteriormente desenvolvida de forma mais tcnica em Os fundamentos da liberdade (1960) e Direito, Legislao e Liberdade (1973-1979). 267 HAYEK, Friedrich August Von. O caminho da servido..., p. 84. 268 HAYEK, Friedrich August Von. O caminho da servido..., p. 83. 269 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade. Traduo: Ana Maria Carpovilla; Jos talo Stelle. So Paulo: Viso, 1983, p. XXXII-XXXVIII. 270 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 54. 271 Note-se que para Hayek a liberdade ou a falta de liberdade dos indivduos no depende da gama de escolhas, mas sim da possibilidade de determinar sua conduta de acordo com suas pretenses correntes. Nestes termos, a liberdade pressupe que o indivduo tenha assegurado uma

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possvel visualizar o estado ao qual se almeja que sociedade se aproxime, embora, seja difcil a sua realizao com perfeio. Assim, a tarefa da poltica de liberdade consiste em minimizar a coero ou seus efeitos negativos272. Tendo em vista seu conceito de liberdade, Hayek o contrape ao de liberdade poltica que significa a participao dos homens na escolha de seu governo, no processo administrativo e no controle da administrao. Segundo o autor, escolher o prprio governo no significa necessariamente assegurar a liberdade, pois embora os conceitos se aproximem no se identificam273. A liberdade para Hayek tambm no se identifica com a acepo de liberdade interior ou metafsica que, por sua vez, se refere possibilidade de uma pessoa pautar suas aes em sua prpria vontade e conscincia e no por circunstncias ou impulsos momentneos. O oposto de liberdade interior no a coero, mas a influncia de emoes temporrias ou a fraqueza moral ou intelectual274. Por fim, Hayek contrape seu conceito de liberdade com o de poder que consiste na possibilidade fsica de fazer o que quer. Para o autor, confundir liberdade enquanto poder com liberdade no seu sentido original conduz identificao da liberdade com a riqueza o que acaba por determinar uma redistribuio compulsria de bens com fundamento na liberdade275. Mas, para Hayek a liberdade no implica a posse de todos os bens ou a ausncia de dificuldades. No sentido em que o autor emprega a palavra, o mendigo sem vintm que leva uma vida precria, baseado na constante improvisao realmente mais livre que o conscrito com toda sua segurana e relativo conforto276. Portanto, a liberdade que Hayek defende remete apenas a ausncia de coero. Contudo, reconhece que a coero no pode ser totalmente evitada porque

esfera privada, que exista certo conjunto de circunstncias nas quais os outros no possam interferir (HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 06). 272 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 05. 273 Hayek inclusive cogita que a liberdade poltica levou algumas vezes as pessoas a preferir um dspota de sua prpria raa a um governo liberal de maioria estrangeira e isso acarretou violentas restries liberdade individual dos membros das minorias (HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 09). 274 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 09 275 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 11-13. 276 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 14.

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a nica maneira de impedi-la pela prpria ameaa de coero. Desta forma, a sociedade livre resolve este problema ao conferir o monoplio da coero ao Estado, que, por seu turno, exerce este poder de forma limitada, apenas nas circunstncias em que necessrio impedir a coero exercida pelos indivduos277. Quanto ao liberalismo e a democracia, Hayek afirma que o nico ponto de convergncia do liberalismo tradicional e do movimento democrtico consiste no pressuposto de que a igualdade perante a lei gera a exigncia de que todos os homens tenham tambm a mesma participao na elaborao das leis278. Entretanto, o autor assenta que as duas correntes de pensamento buscam objetivos bastante distintos, sendo que esta contraposio goza inclusive de um consenso amplo279. O liberal clssico visa, sobretudo, limitar os poderes coercitivos de todos os governos, democrticos ou no, ao passo que o democrata dogmtico s reconhece um limite para os governos que a opinio corrente da maioria280. Nesses termos, a democracia como mtodo de governo, como governo da maioria, refere-se a uma concepo diferente do liberalismo. O liberalismo a doutrina que define as caractersticas da lei e a democracia a doutrina que define o mtodo pelo qual se aprovaro as leis281. O liberalismo pode considerar desejvel que seja lei somente aquilo que aceito pela maioria, mas no afirma que apenas por isso a lei ser verdadeira e boa. Objetiva, de fato, persuadir a maioria a observar certos princpios e aceita o governo da maioria como um mtodo para a tomada de decises282. No entanto, para o democrata dogmtico o fato de que a maioria queira algo j razo suficiente para

HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 17. Ainda, como Hayek considera equivocado atribuir palavra liberdade o sentido de liberdade poltica, reputa equivocado identificar democracia com liberalismo (HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 111-112). 279 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 112. 280 A diferena entre os dois ideais se torna mais clara quando se define seus opostos: o oposto de democracia governo autoritrio e o de liberalismo totalitarismo. Nenhum dos dois sistemas excluiu necessariamente o oposto do outro: a democracia pode exercer poderes totalitrios e um governo autoritrio pode agir com base em princpios liberais (HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 110). 281 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 112. 282 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 112.
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que este objetivo seja considerado bom. A vontade da maioria determina no apenas o que lei, mas tambm o que boa lei283. Na formulao de Hayek a democracia no diz respeito aos objetivos do governo. Alis, o autor considera que o uso indiscriminado do termo democracia arriscado quando sugere que esta inerentemente boa. Embora a democracia possa consistir no melhor mtodo para consecuo de certos fins284, no se pode afirmar que se trata de um fim em si mesmo, de um valor285. Ainda, Hayek considera que teoria da democracia falha pelo fato de ter sido elaborada a partir de uma comunidade homognea e ideal e haver sido aplicada na prtica s imperfeitas unidades que constituem os Estado existentes286. Ademais, Hayek no aceita que a autoridade de uma deciso derive do mero ato de vontade de uma maioria momentnea287, pois deve se respaldar tambm em princpios que so frutos de um consenso mais amplo288. Nestes termos, mesmo que seja do interesse mais imediato da maioria violar certos princpios, no poder fazlo at porque so estes princpios que caracterizam um agrupamento como comunidade, tratando-se, alm do mais, de condio indispensvel para uma sociedade livre289. Para Hayek no h razes para atribuir s decises da maioria a sabedoria superior, pois quando estas decises no so pautadas e limitadas por princpios comuns tendem a produzir resultados gerais no desejados. Reputa que o ponto mais importante da tese liberal consiste na idia de que desprezar a limitao do

HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 112. Hayek no nega que a democracia seja um bom mtodo. Aponta inclusive trs argumentos a partir dos quais possvel justificar a democracia. O primeiro assenta-se no seguinte: quando se faz necessrio que prevalea uma entre vrias opinies discordantes sempre causa menos dano levar em conta qual das opinies tem maior apoio pela contagem numrica. Segundo, a democracia representa uma garantia da liberdade individual, trata-se da forma de governo com mais probabilidade de gerar a liberdade. O terceiro argumento se fundamenta na possibilidade das instituies democrticas promoverem maior entendimento dos assuntos pblicos pela populao por demandar maior participao que os outros regimes (HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 117-118). 285 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 115. 286 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 114. 287 Inclusive, reputa que a democracia, originariamente concebida para coibir todo poder arbitrrio, pode justificar uma nova forma de poder arbitrrio da maioria caso no se aceite os limites do liberalismo (HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 115). 288 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 119. 289 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 116.
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poder, inclusive democrtico, pode levar a destruio no s da prosperidade e da paz, mas tambm da prpria democracia290. Nas concluses de Hayek estabelece-se que o liberal clssico acaba sendo muito mais amigo da democracia do que o democrata dogmtico porque est preocupado em preservar as condies de liberdade que tornam o mtodo democrtico exeqvel. Para que a democracia sobreviva deve reconhecer que no a fonte da justia e que precisa acatar uma concepo de justia que no se manifesta necessariamente na opinio popular sobre questes especificas. O perigo, segundo Hayek, est em confundir um meio para garantir a justia com a justia em si291. Portanto, em Hayek nota-se a defesa do valor intrnseco da liberdade individual e a sustentao da democracia unicamente como um valor instrumental. Segundo Bobbio, o pensamento de Hayek pode ser considerado a summa da doutrina liberal contempornea e representa tambm a confirmao do ncleo originrio do liberalismo clssico: uma teoria dos limites do poder estatal derivados de direitos individuais que precedem formao do poder poltico292.

2.3 Teorias democrticas

2.3.1 Introduo

Uma anlise pormenorizada de todas as teorias que podem ser definidas como democrticas por conferirem nfase noo de governo do povo demanda um trabalho especfico293 294. Portanto, apenas para demonstrar como se d uma defesa

O autor exemplifica a questo da seguinte forma: governos que se proclamam desvinculados de princpios gerais e se julgam capazes de decidir cada questo com base em seus prprios mritos, frequentemente, acabam tendo que observar princpios que no adotariam e seguir linhas de ao que no imaginavam. Ainda, certos governos que de incio declaram pretender controlar todos os assuntos, vem-se vinculados s necessidades criadas por suas aes anteriores (HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 122). 291 HAYEK, Friedrich August Von. Os fundamentos da liberdade..., p. 128. 292 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia..., p. 88-89. 293 Com efeito, Bobbio esclarece que se o liberalismo moderno, a democracia antiga, tendo em vista que j no pensamento grego a democracia apontada como uma das formas de governo. Contudo, mesmo com o transcorrer dos sculos e com todas as discusses que se travaram em torno da diversidade da democracia dos antigos em relao democracia dos modernos, o

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dos postulados democrticos em oposio s premissas liberais, analisar-se-o apenas dois autores que comungam de certa forma desta viso: o primeiro, JeanJacques Rousseau, responsvel por uma defesa precursora da democracia moderna e segundo, Antonio Negri, que apresenta uma teoria democrtica contempornea contraposta ao liberalismo e tambm bastante peculiar.

significado descritivo geral do termo no foi alterado (governo do povo). O que se considera que foi alterado na passagem da democracia dos antigos democracia dos modernos no o titular do poder poltico, mas o modo (mais ou menos amplo) com que os cidados exercem o direito de tomar as decises coletivas (BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia..., p. 32). 294 Uma anlise de alguns modelos de democracia pode ser encontrada no trabalho de Jrgen Habermas intitulado exatamente Tres modelos de democracia: sobre el concepto de uma poltica deliberativa. Neste artigo, Habermas contrape o modelo republicano de democracia com o modelo liberal, bem como apresenta sua proposta deliberativa. Para estabelecer a primeira distino, parte de trs premissas: o conceito de cidado, o conceito de direito e a natureza do processo poltico. Com efeito, a diferena decisiva entre as concepes assenta-se na compreenso do papel do processo democrtico. Nos termos da concepo liberal, o processo democrtico tem a funo de programar o Estado com base no interesse da sociedade, sendo que o Estado identifica-se com o aparato da administrao pblica e a sociedade com um sistema de trfego de pessoas privadas e seu trabalho estruturado em termos de economia de mercado. A poltica restringe-se a imposio dos interesses sociais privados frente ao aparato estatal. J a concepo republicana propugna que a poltica no tenha a mera funo de mediao, mas sim que seja um elemento constitutivo do processo social em conjunto. Assim, com base nesta distinta valorizao do processo poltico, a concepo liberal define o cidado a partir de seus direitos subjetivos que tem contra o Estado, ao passo que a republicana o define a partir da noo de liberdades positivas que englobam a participao e a comunicao poltica. Quanto ao conceito de direito, nos termos da proposta liberal tem o sentido de ordem jurdica que permite decidir em cada caso particular que direito tem cada indivduo. Para a concepo republicana, a ordem objetiva deve possibilitar a integridade de uma convivncia baseada na igualdade, na autonomia e no respeito recproco. Por fim, para a concepo liberal o processo poltico em essncia uma luta por posies que asseguram a capacidade de dispor do poder administrativo, ou seja, segue um modelo de mercado. Mas, para o republicanismo o paradigma o dilogo, pois o processo poltico visa comunicao pblica orientada para o entendimento. Habermas aponta equvocos em ambos os modelos, como, por exemplo, o fato do republicano ser demasiado idealista. A sua proposta se apia nas condies de comunicao sob as quais o processo poltico pode ter a seu favor a presuno de gerar resultados racionais porque se efetua no modo da poltica deliberativa. Em sntese, a sua teoria associa ao processo democrtico conotaes mais fortes que o modelo liberal, porm mais frgeis que o modelo republicano, mas toma de ambas as partes elementos. Da mesma forma que o modelo republicano concebe como central o processo poltico da formao da opinio e da vontade comum, porm no entende como secundria a estruturao nos termos do Estado de direito. No faz com que a realizao de uma poltica deliberativa dependa de uma cidadania coletivamente capaz de ao, mas sim da institucionalizao dos procedimentos. No opera com o conceito de um todo social centrado no Estado e tampouco localiza neste todo um sistema de normas constitucionais que regulem o equilbrio de poderes. Supera a filosofia da conscincia, mas como a vertente liberal propugna que se respeitem os limites entre Estado e sociedade (HABERMAS, Jrgen. Tres modelos de democracia: sobre el concepto de uma poltica deliberativa. Revista de la Universidad Bolivariana. Traduo: Manuel Jimnez Redondo, vol. IV, n. 10, 2005, p. 113-122).

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2.3.2 A democracia moderna: Rousseau

Com efeito, o marco terico clssico da democracia moderna consiste na obra Contrato social de Jean-Jacques Rousseau, publicada em 1762295. Nesta obra, Rousseau formula a noo de que o poder soberano reside no povo e sustenta a necessidade da presena contnua do povo soberano296. Rousseau parte da idia de que o nico pacto admissvel o que se determina entre os indivduos que do vida ao corpo poltico principalmente porque nenhum homem possui uma autoridade natural em seu semblante e porque a fora no pode produzir direito algum297. Assim, afirma-se que as convenes so a base de toda autoridade legtima entre os homens298. Por meio desse pacto, os indivduos renunciam liberdade natural, mas adquirem a liberdade civil consistente na garantia de serem governados por uma lei geral, fruto da totalidade do corpo soberano299. Portanto, com a passagem do estado

Na obra Do contrato social, Rousseau buscou basicamente explicar porque se aceita a autoridade. Na linha contratualista, Rousseau defendeu a idia do contrato social para demonstrar como a sociedade pode ser formada fora da estrutura de dominao involuntria por meio da democracia (HAYDEN, Patrick. The philosophy of human rights. Estados Unidos da Amrica: Paragon, 2001, p. 80-81). Maurizio Fioravanti relata que o escndalo foi grande quando da publicao desta obra tendo em vista a afronta que significava concepo absolutista de soberania, atribuda, agora, diretamente ao povo (FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin..., p. 82). 296 A Rousseau atribui-se o mrito de ser o fundador da moderna teoria da legitimidade poltica, ou, mais especificamente, da legitimidade democrtica do poder estatal como nica fonte da obrigao civil. Para Rousseau, a autoridade apenas pode se sustentar com base em uma conveno. Para que o poder estatal seja legtimo deve cumprir certas condies estruturais democrticas. Para uma anlise da legitimidade do poder estatal na obra de Rousseau: CARRACEDO, Jos Rubio. Democracia o representacion?, p. 113-117. 297 No capitulo V da obra Do contrato social, Rousseau observa que haver sempre uma grande diferena entre sujeitar uma multido e governar uma sociedade, pois que os homens esparsos sejam sucessivamente subjugados por um s, no vejo seno um senhor e escravos e no um povo e seu chefe; se se v uma agregao, mas no uma associao, no existe ali nem bem pblico, nem corpo poltico. Para Rousseau a prpria sujeio de povo um ato civil que pressupe uma deliberao pblica (ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social: princpios de direito poltico. Traduo: J. Cretella Jr; Agnes Cretella. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002, p. 29). 298 ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social..., p. 25. Jose Rubio Carracedo expe que essa obsesso de Rousseau pela legitimidade denota uma reao ao realismo poltico, que, por ser excessiva e unilateral, acaba por empobrecer um pouco a teoria poltica de Rousseau, tendo em vista que no lhe permitiu desenvolver outros temas de forma mais aprofundada. Ainda, a dialtica soberania-governo sobre a qual se centra a questo da legitimidade poltica dificulta a Rousseau o desenho de rgos intermedirios de poder institucional que aparecem apenas de forma embrionria na obra Do contrato social (CARRACEDO, Jos Rubio. Democracia o representacion?, p. 115). 299 FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin, p. 83. No captulo VI, Rousseau assenta que o contrato social se presta a encontrar uma forma de associao que defenda e proteja com toda fora comum a pessoa e os bens de cada associado e pela qual um se une a todos, obedecendo s a si

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da natureza para o estado civil ocorre uma mudana muito marcante para o homem: perde a liberdade natural caracterizada pela ausncia de limites exceto as foras do indivduo - e ganha a liberdade civil que limitada, mas pela vontade geral300. Apenas a vontade geral pode dirigir as foras do Estado, que, ademais, tem como finalidade o bem comum. Portanto, unicamente nesse interesse comum que a sociedade deve ser governada301. Ainda, a soberania, que se caracteriza por ser o exerccio da vontade geral, no pode jamais ser alienada. O povo no pode prometer simplesmente obedecer, pois assim perde a qualidade de povo302. A defesa da necessria presena do povo soberano teve como propsito impedir que a lei que sancionou o fim de todo domnio de carter pessoal e particular escapasse das mos do povo soberano303. Ou seja, era uma questo a ser enfrentada a de como garantir a integridade desta lei e impedir que se reintroduzissem elementos de carter particular e pessoal que corrompessem seu carter geral. A soluo de Rousseau assenta-se na presena necessria do povo soberano304.

mesmo, pois permanece to livre quanto antes (ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social..., p. 31). 300 Note-se, porm, que para Rousseau a vontade geral no significa unanimidade. Para que se caracterize como vontade geral necessrio que todas as vozes sejam contadas, mas no necessrio unanimidade, pois o que quebra a generalidade a excluso formal (ROUSSEAU, JeanJacques. Do contrato social..., p. 37, 47). 301 ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social..., p. 45. 302 ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social..., p. 46. 303 Portanto, um dos traos caractersticos da teoria poltica de Rousseau consiste em que os cidados nunca ficam em relao de dependncia com o governo, mas sempre atuam como juzes. Entretanto, este enfoque democrtico radical fez com que frequentemente se acusasse Rousseau de defender um totalitarismo democrtico. Trata-se de uma discusso corrente na doutrina, mas que aqui no ser desenvolvida. Sobre o tema, Carracedo afirma que, no obstante a teoria de Rousseau apresentar aberturas para estratgias totalitrias, h que se observar que Rousseau teve a preocupao de evitar o perigo de alienar o poder e os direitos dos cidados no mbito estatal (CARRACEDO, Jos Rubio. Democracia o representacion?, p. 124). Da mesma forma, Bobbio afirma que Rousseau no desconhecia a necessidade de limites ao governo (mesmo que de origem democrtica), o que Rousseau no aceitava era a imposio de limites pr-constitudos (BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia..., p. 9). 304 Nesse sentido, Rousseau afirma que a no suficiente que o povo reunido tenha certa vez fixado a constituio do Estado, sancionando um corpo de leis. Alm das assemblias extraordinrias que casos imprevistos podem exigir, necessrio que se fixem assemblias peridicas convocando a manifestao do povo (ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social..., p. 120).

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Ento, pode-se afirmar que os governantes passam as ser vistos como os que poderiam se aproveitar da posio de autoridade constituda para por a lei a servio de sua prpria vontade305. Por isso, o governo deveria ser limitado e o povo soberano conservar a possibilidade de retomar o que havia delegado parcial e temporalmente aos governantes, sem que fosse possvel a oposio de leis fundamentais de qualquer espcie. Em outros termos, os depositrios do poder executivo no so os senhores do povo, mas seus agentes, que ele pode estabelec-los e destitu-los quando lhe agradar306. Nas teorizaes de Rousseau, no existe nem pode existir qualquer espcie de lei fundamental que se imponha de forma irrevogvel para o corpo do povo soberano307. Conforme pondera Maurizio Fioravanti, em Rousseau a constituio no um limite ou uma garantia, pois est totalmente absorvida pela soberania do povo. Nestes termos, para Rousseau a nica lei fundamental a que obriga a preservar a integridade do poder soberano. O conceito mesmo de constituio tem espao bem reduzido na obra de Rousseau e opera apenas no mbito do governo, dos poderes derivados e subordinados, no do legislador soberano, que pode a qualquer momento revogar o ordenamento constitudo308.

FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin..., p. 84. ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social..., p. 132. Na teoria de Rousseau, o corpo poltico tem dois mveis, o poder legislativo e o poder executivo. O poder legislativo pertence ao povo e s pode pertencer a este, ao passo que o poder executivo no pode pertencer generalidade (ao legislador ou soberano), porque este poder pratica atos concretos que no tm a elasticidade da lei. Mas, necessrio para a fora poltica que exista um agente prprio que a rena e empregue conforme as diretrizes da vontade geral e isso que no Estado a razo do governo, confundido, erradamente, com o soberano, de quem apenas ministro. Portanto, para Rousseau o governo um corpo intermedirio, estabelecido entre os sditos e o soberano, que se encarrega da execuo das leis e da manuteno da liberdade (ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social..., p. 81-82). 307 Para Rousseau, no h no Estado nenhuma lei fundamental que no se possa revogar, nem mesmo os pactos sociais, pois se todos os cidados se renem para romper de comum acordo o pacto no se pode questionar que este no tenha sido legitimamente rompido. No capitulo VII, Rousseau afirma que a deliberao pblica pode obrigar todos os sditos em relao ao soberano, mas no pode obrigar o soberano em relao a si mesmo. contra a natureza do corpo poltico que o soberano se imponha uma lei que no possa infringir. Assim, no h nem pode haver para Rousseau nenhuma espcie de lei fundamental obrigatria para o corpo do povo, nem mesmo o contrato social (ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social..., p. 34, 133). 308 FIORAVANTI, Maurizio. Constitucin..., p. 85.
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Portanto, tem-se em Rousseau a defesa incisiva de um modelo de democracia direta e participativa - embora na poca de transio em que o autor escreveu o modelo representativo de Sieys tenha logrado uma adaptao mais cmoda309 - bem como a negao de qualquer limite pr-constitudo ao nascimento do Estado como propugna o jusnaturalismo que embasou o Estado liberal310.

2.3.3 O constitucionalismo em xeque: Negri

Uma defesa contempornea da democracia como um procedimento absoluto que se ope diretamente s amarras do liberalismo pode ser encontrada na obra O poder constituinte de Antonio Negri. O ttulo do primeiro captulo j indica o caminho que Negri percorre na obra Poder constituinte: o conceito de uma crise. Com efeito, para o autor falar de poder constituinte falar de democracia311 e, assim, a tarefa de qualificar constitucional e juridicamente o poder constituinte consiste em ltima anlise em regular a prpria poltica democrtica. Uma caracterstica da proposta constitucionalista e liberal idia de submeter democracia s limitaes institucionais. Contudo, Negri enfatiza que a democracia justamente a teoria
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do

governo

absoluto

e,

portanto,

resiste

constitucionalizao

Para compreender o conceito de poder constituinte na radicalidade de seu fundamento e na extenso de seus efeitos, Negri examina primeiro a definio da cincia jurdica de poder constituinte e tambm especificamente a do constitucionalismo313. No mbito da cincia jurdica, define-se poder constituinte como a fonte de produo das normas constitucionais, como o poder de instaurar um novo

No obstante, Carracedo defende que se retomem algumas noes presentes em Rousseau na atualidade para implementar uma democracia participativa, tendo em vista que na realidade ocidental presente os sistemas democrticos j esto enraizados e o desenvolvimento econmico, poltico, cultural e tecnolgico confere uma nova viabilidade aos modelos democrticos avanados (CARRACEDO, Jos Rubio. Democracia o representacion?, p.176). 310 BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia..., p. 9 311 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 7. 312 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 8. 313 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 8.

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ordenamento jurdico. Assim, o poder constituinte um poder que surge do nada e organiza todo o direito314, mas ao mesmo tempo em que assim definido h todo um esforo da cincia jurdica de estabelecer limites ao poder constituinte. A primeira atitude da cincia jurdica deter em categorias jurdicas o tempo do poder constituinte, transformando-o em um poder extraordinrio. Como alm de onipotente, o poder constituinte tambm expansivo, pois seu carter ilimitado temporal e espacial, a cincia jurdica prope-se tambm a reduzi-lo mera norma de produo do direito315. Negri aponta que caso se observe o problema sobre o ngulo do direito subjetivo, a crise torna-se mais patente, pois as caractersticas de originariedade e inalienabilidade do poder constituinte so dissolvidas, bem como suprimido o nexo que entre poder constituinte e resistncia na medida em que o poder constituinte absorvido pelo conceito de nao e pela mquina da representao. Ento, o carter ilimitado da expresso constituinte limitado na sua gnese, porquanto submetido s regras e extenso relativa do sufrgio; no seu funcionamento, porquanto submetido s regras parlamentares316. Dessa forma, verifica-se que a cincia jurdica, na tentativa de evitar a eliminao terica do poder constituinte, apresenta trs propostas para interpretlo317: a) a primeira consiste em considerar o poder constituinte como transcendente face ao sistema do poder constitudo318; b) a segunda prope que se trate o poder

NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 9. NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 9-10. 316 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 11. 317 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 12. 318 Nos termos dessa proposta, o poder constituinte tido como um fato que precede o ordenamento constitucional, mas que depois se lhe ope tendo em conta que permanece historicamente externo. Trata-se da posio tradicional presente na escola de direito publico alemo que tem como representante Georg Jellinek.
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constituinte como imanente, tendo em vista que sua presena ntima ao sistema319 e c) a terceira trata o poder constituinte como fonte integrada do sistema positivo320. Contudo, Negri questiona essas concepes por deixarem de lado o carter originrio e libertador do poder constituinte, bem como a referncia ntima e contnua do poder constituinte democracia. Para o autor, as propostas da cincia jurdica visam neutralizar a fora democrtica, reduzir o seu sentido, pois transcendente, imanente ou coextensiva, a relao que a cincia jurdica (e, por meio dela o ordenamento constitudo) quer impor ao poder constituinte atua de modo a neutraliz-lo, a mistific-lo, ou melhor, a esvazi-lo de sentido321. Concluindo pelo carter insolvel do problema do poder constituinte no mbito da cincia jurdica, Negri passa a analis-lo a partir do enfoque constitucionalista. Para o autor, na perspectiva constitucionalista e liberal pretende-se submeter o poder constituinte s limitaes institucionais, pois o constitucionalismo a teoria e a prtica do governo legalmente limitado e, assim, o poder constituinte deve se legitimar mediante um procedimento legal322. Negri pondera que a prxis do poder constituinte foi a via pela qual a vontade democrtica entrou no sistema poltico e debilitou intensamente o constitucionalismo, pois o poder constituinte liga-se noo de governo democrtico absoluto e, nestes termos, acabou entrando em choque com o constitucionalismo de maneira forte, direta e duradoura. Para Negri, a pretenso do constitucionalismo em regular juridicamente o poder constituinte no estpida apenas porque quer e quando quer dividi-lo; ela o porque quer bloquear sua temporalidade constitutiva323.

No se trata de uma posio presente no interior de uma escola, mas sim de diferentes autores de distintos marcos. Consiste basicamente em considerar o poder constituinte como motor da dinmica constitucional e, assim, a cincia aceita sua presena, mas ao mesmo tempo so realizadas vrias operaes de neutralizao como abstrao transcendental, concentrao temporal. Trata-se de uma posio presente em John Rawls (incidncia mnima do princpio constituinte como imanentes ao sistema jurdico), Hermann Heller (grau de imanncia mais forte) e Carl Schmitt (imanncia profunda). 320 Essa posio est presente nas escolas institucionalistas do sculo XX, mas foi assumida pela dogmtica jurdica em geral. Considera como vital o elemento histrico-institucional e o fato normativo afastado de sua inessencialidade e das caractersticas orgnica e consuetudinria para ser concebido em termos de uma atividade de cujo desenvolvimento emana a ordem jurdica. 321 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 19. 322 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 20. 323 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 21.

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O conceito de poder constituinte em Negri tem uma relao direta com o tempo e est estritamente ligado ao conceito de revoluo democrtica. Assim, no pode ser a perspectiva constitucionalista a que pode ajudar a resolver o problema da crise do conceito de poder constituinte324. Negri questiona se ao invs de tentar superar a crise nos termos do pensamento jurdico, no seria melhor aceit-la e, a partir desta aceitao, tentar compreender melhor a natureza do conceito que remete a noo de ausncia de pressupostos regulatrios e plenitude da potncia325. E nessa linha que segue o trabalho do autor, rico e complexo, porm o que interessa agora pontuar a idia presente em Negri da tenso existente entre democracia e constitucionalismo. J nas concluses do livro, ao tratar do poder constituinte como desutopia, Negri pontua que esta forma poltica do poder constituinte pode ser denominada de democracia, sendo que democracia aqui significa expresso integral da multido, radical imanncia da potncia, excluso de toda definio externa326. E, neste sentido, a democracia passa a ser o oposto do constitucionalismo, o qual, para Negri, definido como um mero aparato que nega o poder constituinte e a prpria democracia327. Portanto, o que se tem na obra de Negri uma leitura do constitucionalismo e do liberalismo como barreiras que se prestam a conter as potencialidades da democracia que , em sua essncia, um procedimento absoluto.

2.4 Propostas conciliatrias: democracia constitucional

2.4.1 Introduo

Como se percebe, a vertente democrtica e a constitucionalista tm objetivos distintos. Nas suas formas mais puras, observa-se que a teoria democrtica no

NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 22-23. Mais especificamente nota-se que para Negri o que o poder constituinte rejeita no propriamente o processo de institucionalizao, mas sim a rigidez, pois encara como inimigo tudo que possa impedir que a totalidade institucional seja submetida sua prpria crtica (NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 271). 325 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 24-26. 326 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 444. 327 NEGRI, Antonio. O poder constituinte...,p. 444.

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concebe restries substncia dos resultados produzidos pelo procedimento democrtico, ao passo que o constitucionalismo busca justificar limitaes de contedo s decises tomadas ainda que de acordo com o procedimento democrtico328. No obstante, constitucionalismo e democracia se combinam para formar um sistema de governo denominado democracia constitucional329 que tem como desafio justamente conciliar as duas vertentes, mas sem dissolver seus elementos constitutivos330. Da mesma forma que a tenso permanente entre constitucionalismo e democracia enfatizada por autores de diversos marcos tericos, tambm a relao

VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 22; GARGARELLA, Roberto. Constitucin y democracia, p. 69. 329 Nino observa que para muitos autores a unio entre democracia e constitucionalismo constitui um feliz matrimnio, sendo a democracia constitucional uma forma de governo muito superior democracia pura ou a um governo constitucional no democrtico. Contudo, este matrimnio no to simples, pois promove tenses quando a expanso da democracia debilita o constitucionalismo ou, ao contrrio, quando o fortalecimento do ideal constitucional se converte em um freio para o processo democrtico (NINO, Carlos Santiago. La constitucion de la democracia deliberativa, p. 13-15). Em sentido anlogo, Gargarella observa que se pode inclusive estranhar que exista um conflito entre democracia e constitucionalismo, pois muito usual falar em democracia constitucional. Todavia, o conflito entre ambas as idias surge por apelarem a princpios opostos e, ento, a tenso existente no fictcia e tampouco tem uma bvia soluo (GARGARELLA, Roberto. Constitucin y democracia, p. 69). 330 Nesse momento, importante se ater um pouco observao de Mouffe. Para a autora, a democracia liberal (democracia constitucional) consiste na articulao de dois elementos: o liberal constitudo pelas instituies do Estado liberal (primado do direito, separao de poderes e defesa dos direitos fundamentais) e o democrtico da soberania popular e do governo da maioria. Pontua que no h dvida de que a relao entre o liberalismo e a democracia desde h muito uma questo controversa e que provavelmente nunca ser resolvida. Mas, ao mesmo tempo, o que caracteriza a democracia moderna como forma poltica de sociedade, como um novo regime, reside exatamente na tenso entre a lgica democrtica da igualdade e a lgica liberal da liberdade. Tratase de uma tenso que para Mouffe deve ser valorizada e protegida, no dissolvida, posto que constitutiva da democracia pluralista (MOUFFE, Chantal. O regresso do poltico..., p. 199-200). No entanto, Cludio Pereira de Souza Neto aponta dois motivos para buscar uma acomodao entre a perspectiva constitucionalista e a democrtica. O primeiro motivo atua no plano da teoria constitucional e assenta-se na defesa de que a constituio deve ser concretizada em sua totalidade. Portanto, positivados princpios democrticos e constitucionais ambos devem ser compatibilizados. Alis, o que propugna os postulados da unidade da constituio e da coerncia. O segundo motivo de ndole poltico-filosfica. Embora se aceite o fato do pluralismo, sustentvel um campo comum de consenso que ocupado justamente pelo estado democrtico de direito, que conjuga a prerrogativa da deciso soberana do povo com mecanismos que permitem a cada pessoa realizar seu projeto pessoal de vida (SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria constitucional e democracia deliberativa..., p. 63-66).

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de complementaridade defendida por vrios autores contemporneos331, sendo que muitos enxergam conseqncias distintas a partir desta harmonizao332.

2.4.2 A via de mo dupla dos direitos fundamentais

Com efeito, Robert Alexy afirma que o estado constitucional democrtico se caracteriza pela presena dos princpios fundamentais da dignidade humana, liberdade, igualdade, bem como dos princpios relativos estrutura e os fins do Estado de Direito, democrtico e social. Porm, entre os direitos fundamentais e os princpios relativos estrutura estatal existem ntimas relaes e tenses333.

Jrgen Habermas defende um nexo interno entre soberania do povo (democracia) e direitos humanos (constitucionalismo), sendo que este reside no contedo normativo de um modo de exerccio da autonomia pblica, que assegurado mediante a formao discursiva da opinio e da vontade (HABERMAS, Jrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Volume I. 2.ed. Traduo: Flavio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo brasileiro, 2003, p. 137). Outro importante autor que procurou expressamente resolver a pendncia entre liberdade dos antigos que caracteriza a democracia e liberdades dos modernos que marca o constitucionalismo John Rawls. Na obra O liberalismo poltico, o autor formula uma concepo poltica de justia que procura conciliar a tradio democrtica e constitucional. Com efeito, a justia como equidade busca conciliar estas tradies tidas como conflitantes propondo, primeiro, dois princpios de justia que sirvam de diretrizes para a forma pela qual as instituies bsicas devem realizar os valores de liberdade e igualdade e, segundo, especificando um ponto de vista com base no qual estes princpios sejam considerados mais adequados do que outros princpios de justia idia de cidados democrticos tidos como pessoas livres e iguais. (RAWLS, John. O liberalismo poltico. Traduo: Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo: tica, 2000, p. 47-48). Tambm John Hart Ely intenta compatibilizar a defesa da constituio realizada pelo judicirio com a democracia representativa. A proposta procedimentalista de Ely busca justamente conciliar a funo jurisdicional de controle de constitucionalidade com o sistema norte-americano de democracia representativa. Para o autor, o judicirio teria funo semelhante de um rbitro, sendo legtima sua atuao para censurar o mau funcionamento da democracia e este mau funcionamento se d quando o processo no inspira confiana, pois: 1) quem detm o poder bloqueia os canais de mudana poltica ou se assegura de permanecer no poder excluindo os demais e 2) quando os representantes comprometidos com uma maioria efetiva sistematicamente colocam em desvantagem alguma minoria. Noutros termos, a tese de Ely consiste em que o controle de constitucionalidade se d para garantir funcionamento do governo democrtico, assegurando que os canais de participao e de comunicao poltica se mantenham abertos, bem como para conferir proteo s minorias (ELY, John Hart. Democracia y desconfianza: una teora del control constitucional. Traduo: Magdalena Holgun. Santaf de Bogot: Siglo del Hombre, 1997, p. 100-101, 128-130). 332 Especialmente quanto ao papel da jurisdio constitucional. Por exemplo, Jrgen Habermas e John Hart Ely defendem a harmonizao entre constitucionalismo e democracia, mas o fazem para sustentar uma viso procedimental e minimalista da atividade jurisdicional de controle de constitucionalidade. John Rawls, por sua vez, enfatiza a conciliao entre liberdade dos antigos (democracia) e liberdade dos modernos (constitucionalismo) e fundamenta uma dimenso substancial da atuao da jurisdio constitucional (SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria constitucional..., p. 58-59). 333 ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico. In: CARBONELL, Miguel (org.) Neoconstitucionalismo(s). Madrid: Trotta, 2003, p. 31.

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Alexy afirma que existem trs maneiras de contemplar a relao entre direitos fundamentais e democracia. A primeira definida pelo autor como ingnua na medida em que sustenta a inexistncia de conflitos entre direitos fundamentais, corolrios do constitucionalismo, e democracia, pois considera ambos bons em si mesmos e possveis de conviver harmonicamente sem que se limitem

reciprocamente. Trata-se de uma concepo excessivamente ingnua que no pode ser aceita334. A segunda postura definida por Alexy como idealista nos termos da qual a reconciliao entre direitos fundamentais e democracia no possvel faticamente, mas apenas em um ideal de sociedade bem ordenada, pois necessrio que o povo e os seus representantes no estejam em absoluto interessados em lesionar os direitos fundamentais de qualquer pessoa. Considera que toda motivao poltica reside na salvaguarda dos direitos fundamentais e que, portanto, o prprio catlogo de direitos apresenta apenas um valor simblico. Alexy reconhece que esta postura ideal importante por servir de parmetro para a realidade poltica, entretanto, consiste ainda em um ideal inalcanvel335. Dessa forma, Alexy postula pela adoo de uma postura realista segundo a qual a relao entre direitos fundamentais e democracia se caracteriza por duas constataes opostas que assim se articulam: 1) os direitos fundamentais so profundamente democrticos e 2) os direitos fundamentais so profundamente antidemocrticos336. Definem-se os direitos fundamentais como profundamente democrticos porque asseguram o desenvolvimento e a existncia das pessoas por meio da garantia dos direitos de liberdade e igualdade capazes de manter estvel o procedimento democrtico e tambm porque asseguram as condies para o

ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico, 37. 335 ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico, 38. 336 ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico, 38.

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funcionamento do procedimento democrtico mediante a proteo da liberdade de opinio, imprensa, radiodifuso, reunio, associao e das liberdades polticas337. No obstante, os direitos fundamentais so antidemocrticos porque representam uma desconfiana quanto ao procedimento democrtico tendo em conta que significam a retirada de determinados contedos inclusive do alcance dos representantes legtimos do povo338. Devido a essa relao de mo dupla, Alexy afirma que no so defensveis tanto as teorias que propugnam por um processo democrtico materialmente ilimitado como as teorias que so cticas em relao s potencialidades democrticas. Portanto, para o autor o desafio consiste em buscar uma via intermediria que resida justamente entre as posies extremas339. O ponto de partida consiste em perquirir o que so os direitos fundamentais e quais os motivos que justificam a sua retirada da arena poltica340. Ademais, para

ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico, 38. 338 ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico, 38. 339 ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico, 38. 340 A fundamentao dos direitos humanos e fundamentais universais o foco de anlise de outros trabalhos de Alexy. O autor afirma que basicamente existem trs problemas relacionados aos direitos humanos: epistemolgicos, substanciais e institucionais. Os primeiros referem-se ao modo como os direitos do homem podem ser conhecidos ou fundamentados (ALEXY, Robert. Direitos fundamentais no Estado constitucional democrtico: para a relao entre direitos do homem, direitos fundamentais, democracia e jurisdio constitucional. Traduo: Lus Afonso Heck. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, n. 217, jul./ set. 1999, p. 56). Ento, no seu livro Teora de del discurso y derechos humanos, Alexy intenta justificar os direitos humanos a partir da teoria do discurso. Alexy adota uma posio kantiana sobre os direitos humanos na medida em que fundada na universalidade dos direitos e no princpio da autonomia. Para Alexy, ao se tratar de direitos humanos est se tratando de normas para a esfera de ao que devem ser garantidas pelo direito positivo. O problema da fundamentao dos direitos humanos relaciona-se com questes de forma e questes de contedo. As questes de forma relacionam-se positivao dos direitos humanos, j a questo do contedo refere-se propriamente a identificao dos direitos humanos. Segundo Alexy, h trs classes de argumentos terico-discursivos que fundamentam o contedo dos direitos humanos: o argumento da autonomia, do consenso e da democracia. O primeiro refere-se ao reconhecimento de que aquele que toma seriamente parte em um discurso pressupe a autonomia do interlocutor, a sua liberdade. Assegurar a autonomia do indivduo corresponde a assegurar os direitos humanos e fundamentais mais gerais com base no direito geral de liberdade, sendo que deste emergem outros direitos concretos de liberdade e tambm os direitos aos meios necessrios para assegurar a autonomia como os direitos sociais. O argumento do consenso consiste, por sua vez, na introduo no mbito do discurso da imparcialidade e, assim, da igualdade dos direitos humanos. Por fim, tem-se o argumento da democracia que pautado em trs premissas. Primeira, a de que o princpio do discurso s pode se realizar por meio da institucionalizao jurdica de procedimentos democrticos. Segundo, que uma democracia s possvel se os direitos polticos fundamentais e os direitos humanos possam ser exercitados com suficiente igualdade de

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equilibrar a relao entre direitos fundamentais e democracia, Alexy prope que se interpretem estes direitos de modo que protejam o que os cidados consideram de tal importncia que no pode ser confiado s decises majoritrias. Contudo, o prprio autor reconhece que essa idia falsa e correta ao mesmo tempo. falsa porque o que os cidados consideram importante depende de seus ideais, de suas concepes de bem, de suas concepes morais. Nestes termos, tem-se que os direitos fundamentais no podem se basear apenas nas concepes morais dos cidados que so extremamente variveis e mutveis341. Assim, a soluo seria buscar um consenso geral baseado em uma moralidade pblica que manifeste as condies de cooperao social justa e que seja objeto de um consenso no mundo marcado pelo fato do pluralismo. Sobre estas condies de cooperao no poderiam os representantes livremente dispor, mas isso no seria contrrio democracia, posto que estas condies podem ser justificadas racionalmente342 343.

oportunidade e, terceiro, que implica na exigncia de efetivao de alguns direitos fundamentais e humanos no polticos (ALEXY, Robert. Teora del discurso y derechos humanos. Traduo: Luis Villar Borda. Bogot: Universidade Externando de Colmbia, 1995, p. 93-131). 341 ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico, 39. 342 ALEXY, Robert. Los derechos fundamentales en el Estado Constitucional Democrtico, 40. 343 A posio de Alexy, defendendo a existncia de uma moralidade pblica que pode ser objeto de um consenso sobreposto mesmo entre a pluralidade de concepes morais problemtica por remeter diretamente s formulaes de Rawls. Com efeito, a defesa de princpios de justia universais fez com que Rawls fosse criticado principalmente pelos autores comunitaristas por defender uma teoria de certa forma jusnaturalista, tendo em vista a busca de valores universais que remetem fundamentao metafsica. Alm do mais, a sua forma de justificao dos princpios da justia baseada no artifcio de representao da posio original e assim criticada por se apresentar como estritamente monolgica. Rawls se esforou para corrigir determinados pontos de sua teoria, apresentando-a como uma forma de liberalismo poltico. Contudo, trata-se de uma das maiores discusses da filosofia constitucional contempornea que no pode ser aqui desenvolvida de forma suficiente. Sobre o tema: CITTADINO, Gisele. Pluralismo, direito e justia distributiva: elementos de filosofia constitucional contempornea. 3.ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2004, p. 99107; KUKATHAS, Chandran; PETTIT, Philip. La teora de la justicia de John Rawls y sus crticos.Traduo: Miguel Angel Rodilla. Madri: Tecnos, 2004, p.81-151.

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2.4.3 Limitaes que atam de forma positiva

Uma postura interessante e mais prtica do que a encontrada em Alexy a de Stephen Holmes, que tambm busca conciliar as tradies democrtica e constitucionalista. Holmes inicia sua anlise a partir da sustentao de Paine e Jefferson da impossibilidade das geraes passadas atarem as geraes futuras, ou seja, na defesa de autogoverno. Holmes questiona esta argumentao com base principalmente nas ponderaes de Madison, que asseverou que a idia de autogoverno dos vivos no est to livre de problemas quanto pareciam acreditar Paine e Jefferson344. A idia basicamente a seguinte: o repdio ao passado uma espada de dois gumes porque as decises atuais, tomadas tendo em vista o futuro, de imediato j pertencero ao passado. Ainda, caso se assente que as geraes seguintes trataro com desprezo as decises feitas pensando no futuro, por que, ento, haverse-ia de pensar mais no futuro do que no passado? 345 Para Holmes, Jefferson e Paine no perceberam que cada gerao tem a necessidade de resolver problemas atuais sendo que para tanto precisa dar como assentadas certas decises do passado que concedem, por exemplo, o poder para decidir, definem os procedimentos e especificam as jurisdies346. Ou seja, no conceberam a constituio de maneira positiva, como um instrumento indispensvel para o governo. Para Holmes, depois que o mundo presenciou o suicdio de vrios regimes democrticos, no possvel sustentar esta concepo de constituio347. Portanto, embora uma gerao no possa

HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 243. HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 243. 346 HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 244. 347 Aqui reside a importncia principalmente das clusulas intangveis que se prestam a assegurar os pressupostos essenciais do sistema democrtico. Neste sentido, Vieira aborda a importncia de proteger determinados contedos e defini-los como intangveis a partir da fragilidade da Constituio de Weimar. Com efeito, verifica-se que no cenrio constitucional europeu do sculo XIX boa parte das constituies eram flexveis. Mesmo as constituies do incio do sculo XX como a Weimar apresentavam apenas uma rigidez formal, no substancial na medida em que a idia de retirar determinados contedos da arena poltica e defini-los como clusulas ptreas um fenmeno caracterstico do perodo posterior a II Grande Guerra. A mera rigidez formal da Constituio de Weimar possibilitou com que Hitler aprovasse o Ato de Habilitao em 1933 em estrita conformidade
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impedir que a gerao seguinte diga no queremos mais liberdade, isso no significa que os predecessores no tm o direito ou razo para formar instituies que visem dificultar estas decises348. O grande problema da crtica s ataduras constitucionais consiste no erro de no conceber um atar de forma positiva, emancipadora ou favorvel a liberdade349. As metforas de frear, bloquear e restringir sugerem que as constituies so mecanismos negativos que se prestam apenas a impedir o abuso de poder, contudo, os princpios e regras constitucionais so tambm criadores, pois organizam novas prticas e geram novas possibilidades350. Ainda, segundo Holmes talvez seja o caso de rever o conceito de limitaes, visto que as limitaes no necessariamente se prestam a debilitar, mas podem tambm robustecer. Assim, as constituies podem ser restritivas de uma maneira que engendrem possibilidades, tendo em conta que criam e organizam o poder e lhe conferem certa direo351. Holmes exemplifica com a funo capacitadora do princpio da separao dos poderes, pois este alm de impedir usurpaes, tambm um mecanismo de diviso do trabalho e que permite uma distribuio e uma organizao mais eficiente das funes governamentais352. Da mesma forma, existem restries constitucionais que reforam a prpria democracia. No h sentido em sustentar um governo do povo sem pressupor um marco legal que permita aos cidados ter uma vontade coerente. As decises democrticas so tomadas com base em pr-decises, pois a democracia nunca em sentido literal o governo do povo, mas sempre o governo do povo que se realiza

com o artigo 76 da Constituio que disciplinava o processo de emendas, logrando, assim, concentrar poderes para legislar inclusive em situaes no emergenciais. Claro que no se pode afirmar que se o procedimento de reforma da Constituio de Weimar impusesse limites substanciais o nazismo no teria conquistado o poder, pois vrios fatores levaram a isso, mas o que se pode afirmar que a fragilidade da Constituio e a forma como foi interpretada favoreceu a tomada de poder por Hitler pelos meios legais (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia...,p. 86-113). 348 HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 247. 349 HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 248. 350 HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 248. 351 HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 249. 352 HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 250.

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por meio de certos canais pr-estabelecidos at porque, por exemplo, quando se vota se decide quem ser o presidente, mas no quantos presidentes existiro353. Tambm, verifica-se que a prpria soberania popular no tem nenhum significado sem os princpios e regras que organizam e protejam o debate pblico. Portanto, a idia de limitaes que geram possibilidades ajuda a compreender a relao complementar entre constitucionalismo e democracia354. Com efeito, h outros autores que advogam a relao complementar entre democracia e constitucionalismo355, mas sustenta-se, basicamente, que, apesar dos objetivos do constitucionalismo e da democracia apresentarem-se como distintos, h uma relao de interdependncia e de complementaridade entre ambos e, nestes termos, o constitucionalismo no atuaria necessariamente como algo que impe

HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 252. HOLMES, Stephen. El precompromiso y la paradoja de la democracia, p. 256. 355 Por exemplo, Nino sustenta a relao entre constitucionalismo e democracia depende principalmente de como se interpreta o ltimo. Defende que o sentido forte de constitucionalismo reclama no apenas a existncia de normas que organizam o poder e permanecem inalterveis frente aos processos legislativos, mas tambm requer estruturas especificas de procedimento e contedo de leis que regulam a vida pblica. Para o autor, o constitucionalismo, no sentido forte, aparece como a sntese das idias aparentemente em conflito de Rousseau e Locke (NINO, Carlos Santiago. La constitucion de la democracia deliberativa, p. 19). Tambm Ronald Dworkin sustenta uma relao complementar entre democracia e constitucionalismo. Afirma expresamente que a teoria constitucional no uma simples teoria da supremacia das maiorias, pois a constituio visa proteger os cidados contra certas decises que a maioria pode eventualmente querer tomar. Especificamente no captulo intitulado Que direitos temos? inserido na obra Levando os direitos a srio, Dworkin refuta a oposio entre liberdade e igualdade no sentido propugnado por alguns autores liberais. A base da tese de Dworkin consiste na negao de um direito geral a liberdade entendida como licena (ausncia de obstculos s escolhas e atividades possveis). Para Dworkin, defender o direito de liberdade no sentido de liberdade como licena implica recusar todas as restries legais e afirmar a competio entre liberdade e igualdade. Portanto, para o autor o conceito central o de igualdade que impe o dever ao Estado de tratar os indivduos com igual respeito e considerao. Assim, os direitos individuais e as diferentes liberdades devem ser reconhecidos somente quando se puder demonstrar que o direito fundamental a ser tratado como igual os exigem (DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio. Traduo: Nelson Boeira. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 208-209, 409-427). Em sentido anlogo, Gargarella defende que o denominador comum entre constitucionalismo e democracia justamente a igualdade, entendida esta na sua acepo de igual respeito e considerao e tambm no sentido de assegurar que a vida de cada indivduo dependa de suas eleies e no das meras circunstncias de seu nascimento. A democracia reflete a igualdade na medida em que implica na exigncia de que cada um participe do processo decisrio em p de igualdade, bem como o constituicionalismo a concretiza, pois se refere a noo de proteo de certos direitos fundamentais que permitam a cada um levar adiante sua vida conforme seus ideiais (GARGARELLA, Roberto. Constitucin y democracia, p. 77-78). Mas tambm no se pode esquecer de autores como Rawls, Habermas e Ely, j mencionados na nota de rodap n. 331, que defendem a relao complementar entre constitucionalismo e democracia, embora a partir de premissas distintas.
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limites democracia, mas sim como algo que assegura as condies para sua prpria manuteno356. A democracia s se realiza se determinadas condies jurdicas estiverem presentes e estas condies so justamente os princpios e regras corolrios do constitucionalismo357, e, ao mesmo tempo, o constitucionalismo tambm s adquire um sentido forte quando opera no mbito de uma democracia358. Ainda, verifica-se que a proteo destes contedos que caracterizam o constitucionalismo se d mediante as limitaes ao poder de reforma da constituio, notadamente as de cunho substancial, que sero objeto de anlise especfica no prximo captulo.

PALOMBELLA, Gianluigi. Constitucin..., p. 09 No compreender as limitaes do constitucionalismo como limitaes positivas, que possibilitam a prpria democracia implica na refutao das clusulas ptreas. Neste sentido, Paulo Napoleo Nogueira da Silva afirma categoricamente que as clasulas ptreas so um incmodo constitucional, um mal desnecessrio e se configuram como uma limitao injustificvel do princpio democrtico. Para o autor, no constitucionalismo do futuro imediato, pautado na soberania popular e na ampliao do princpio democrtico, problemtica a previso de clusulas ptreas (SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Princpio democrtico e estado legal..., p. 57-60). 358 respeito do tema, Francis Sejersted afirma que para satisfazer as necessidades da liberdade na sociedade moderna foi necessrio desenvolver uma ordem democrtica (SEJERSTED, Francis. La democracia y el imperio de la legalidad: algunas experiencias histricas de contradicciones em la lucha por el buen gobierno. In: ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Org.). Constitucionalismo y democracia. Traduo Mnica Utrilla de Neira. Mxico: Fondo de cultura econmica, 1999, p. 157).
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3 AS BARREIRAS DO CONSTITUCIONALISMO 3.1 Consideraes iniciais Embora se defenda uma acomodao entre os princpios liberais e democrticos nos termos propostos pela democracia constitucional, todas as vezes que a realidade e o curso da histria exigem modificaes na constituio acaba ressurgindo a oposio entre soberania popular e soberania da constituio, entre democracia e constitucionalismo359. Como soluo para o dilema de ou considerar a constituio como lei suprema absoluta ou privilegiar apenas o postulado democrtico do autogoverno possibilitando toda e qualquer alterao constitucional, tem-se a formulao da tcnica de reforma constitucional360
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. Tal mecanismo viabiliza a alterao das

disposies constitucionais, porm, desde que se observem determinados requisitos e se respeitem certos contedos justamente para resguardar a identidade constitucional e os princpios do constitucionalismo362. Nesses termos, a previso constitucional da possibilidade de reforma constitucional vem respaldar a tese de que as constituies precisam se adaptar a realidade para que sua normativa no envelhea frente normalidade social em meno teoria de Heller363.

VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 20. 360 Vega ainda afirma que o intento de solucionar a tenso entre o princpio democrtico e o princpio da soberania mediante a sistemtica da reforma constitucional, que visa justamente ser um ponto de equilbrio entre as alternativas radicais, fundamenta-se na afirmao do poder constituinte e no reconhecimento de que este pode criar um procedimento e um poder especial (o poder de reforma) capaz de ordenar e regular as transformaes futuras da ordem constitucional (VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 21, 60-66). 361 No obstante a polmica existente sobre o precursor da teoria do poder constituinte, j analisada no item 1.2.2, tem-se que a idia da reforma constitucional foi colocada em prtica por meio da experincia norte-americana, tendo em vista que foi na Constituio dos Estados Unidos, no artigo V, que pela primeira vez se estipulou um mecanismo de reforma constitucional. Portanto, a tcnica de reforma constitucional de recente desenvolvimento (QUINTANA, Segundo V. Linares. Derecho constitucional e instituciones polticas..., p. 466). 362 Observe-se que a rigidez constitucional no requer necessariamente a previso de clusulas ptreas. suficiente a previso de um procedimento mais oneroso para aprovar alteraes constitucionais em comparao com o previsto para aprovao da legislao ordinria. Tratar-se- do tema no item 3.2. 363 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 59.

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Mas no se trata de atividade ilimitada sob pena do poder reformador, que mais propriamente um exerccio de uma competncia reformadora, vir a se apresentar como um verdadeiro poder constituinte sendo assim apto a reformular toda a ordem constitucional vigente. Desta maneira, o constitucionalismo impe limites reforma constitucional justamente para assegurar determinados contedos e tambm estabelece certas exigncias procedimentais e s vezes circunstanciais para que as decises no sejam tomadas sem uma reflexo sria 364. No entanto, principalmente os contedos resguardados, as clusulas ptreas, devem ser justificados racionalmente por implicarem em uma restrio ao resultado do processo democrtico. Ento, ho de se apresentar como condies que possibilitam a prpria democracia, como limites que engendram possibilidades nos termos da formulao de Holmes365. Mas se as limitaes constitucionais tm essa funo de servir como limites que atam de uma forma positiva, de maneira geral, trs so as funes da previso de um procedimento de reforma constitucional no cenrio de uma democracia constitucional: primeiro, serve com instrumento de adequao entre a realidade jurdica e a realidade poltica; segundo, atua como mecanismo de articulao da

Tambm no se exige para caracterizar a rigidez constitucional a previso de limites procedimentais, circunstanciais e inclusive temporais. Basta a maior onerosidade do procedimento em relao s leis ordinrias conforme apontado na nota n.362. A questo ser desenvolvida na seqncia. 365 Nesse sentido, Vieira afirma que em uma sociedade plural seja no aspecto cultural, religioso ou tico as possibilidades de consenso sobre princpios de justia no podem ser tidas como dados, mas devem decorrer de uma construo. Portanto, para que determinadas clusulas constitucionais sejam aceitas como limitadoras do poder de cada gerao alterar suas prprias constituies torna-se imprescindvel justificao racional dos seus contedos. Ademais, as clusulas constitucionais intangveis apenas sero consideradas legtimas se servirem como elementos que habilitam e favorecem os cidados a se constiturem em sociedade, como uma comunidade de indivduos iguais e autnomos, que decidem ser governados pelo direito. Em outros termos, devem caracterizar-se como elementos que viabilizam a evoluo da sociedade democrtica, visto que por meio das limitaes constitucionais as geraes futuras devem ter resguardados os direitos relacionados ao autogoverno. Para o autor, os seguintes preceitos podem ser legitimamente subtrados ao poder reformador: direitos que conferem autonomia privada aos indivduos; preceitos relativos instituio do Estado de Direito como o princpio da legalidade e da separao de poderes; direitos essenciais para proteger a igualdade e dignidade dos cidados relativos participao na tomada de decises pblicas e os direitos sociais bsicos (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 222-231).

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continuidade jurdica do Estado e, terceiro, afirma-se como uma instituio bsica de garantia366. Com efeito, a realidade poltica que a constituio regula uma realidade em permanente movimento. No obstante, a normativa constitucional, como, alis, qualquer outra normativa, aparece como uma estrutura na qual se cristalizam em imperativos atemporais e fixos uma srie de relaes. A reforma constitucional presta-se a cumprir a necessidade de adequar a realidade poltica e a realidade jurdica sob pena da normativa constitucional perder sua projeo prtica367. Todavia, esta adequao das normas constitucionais realidade que se opera por meio da reforma constitucional ocorre sem quebra da continuidade jurdica. O poder de reviso um poder constitudo e, neste sentido, a operao de reforma constitucional consiste em uma operao eminentemente jurdica, limitada. Assim, reformar a constituio no significa destru-la, mas simplesmente adequ-la realidade histrica sem que perca sua identidade368. Por fim, cabe ponderar que se frente ao poder constituinte, o poder de reviso aparece como uma forma de articulao da continuidade jurdica estatal, em face dos demais poderes constitudos, o poder reformador atua como instituio bsica de garantia. A idia basicamente a seguinte: ao estabelecer um procedimento mais agravado e difcil para a reforma constitucional do que o que se segue para aprovar e modificar leis ordinrias opera-se formalmente a separao entre lei

VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 67. 367 Outro modo de realizar essa acomodao entre realidade e constituio se d pela insero dos princpios nas constituies. Segundo Gustavo Zagrebelsky, a coexistncia de princpios nas constituies exige que estes assumam uma feio dctil, ou seja, no se configurem como algo absoluto sob pena da constituio se tornar incompatvel com sua base material pluralista ou no realizar seu intento de unidade e integrao. A presena dos princpios nas constituies do psguerra mais evidente. De fato, afirma-se que as normas constitucionais precipuamente assumem a feio de normas principiolgicas (ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dctil..., p.15-16, 110). Diferentes qualitativamente das regras, os princpios no impem deveres definitivos, mas sim que algo seja realizado na maior medida possvel, dentro das possibilidades jurdicas e reais existentes (ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Traduo: Ernesto Garzn Valds. Madri: Centro de estudios constitucionales, 1997, p. 86-87). Assim, tem-se que os princpios so melhor adaptveis, pois o grau de realizao destes determinvel em cada caso concreto. Sobre a distino entre princpios e regras, conferir tambm: BOROWSKI, Martin. La estructura de los derechos fundamentales. Traduo: Carlos Benal Pulido. Bogot: Universidade Externado da Colmbia, 2003, p. 47-53. Voltar-se- ao tema na seqncia. 368 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 67-69.

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constitucional e lei ordinria. E, portanto, pelo mecanismo de reforma constitucional que se consagra a constituio como lei superior369. Disso derivam algumas conseqncias. A primeira consiste em que a partir da tcnica de reforma que surge o critrio de interpretao de que a lei superior derroga a inferior. Desta maneira, o controle de constitucionalidade somente tem sentido quando atua no mbito de uma constituio rgida370. Ainda e finalmente com a distino entre poder de reforma e poder legislativo ordinrio evita-se que os poderes constitudos busquem se transformar em poderes constituintes371. Portanto, uma vez discorrido sobre os fundamentos da reforma constitucional, sobre o fato de ser reveladora da tenso entre constitucionalismo e democracia, chega-se o momento de tratar apenas das barreiras impostas pelo

constitucionalismo para resguardar a identidade das constituies. Tratar-se- dos limites ao poder de reforma especificamente no constitucionalismo brasileiro, embora muitas vezes outros constitucionalismos sejam mencionados para servir de parmetro comparativo372. Mais especificamente, o que se intenta uma anlise das limitaes ao poder de reforma vigentes na Constituio de 1988, no obstante a experincia histrica nacional tambm seja retomada em alguns momento mesmo que no se trate do objeto precpuo de anlise373.

VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 69. 370 Ao tratar dos pressupostos da fiscalizao da constitucionalidade, Clmerson Merlin Clve arrola como tal, ao lado da existncia de uma constituio formal e da previso de um rgo competente para o exerccio do controle, a compreenso da constituio como lei fundamental que, por sua vez, refere-se diretamente s noes de rigidez e supremacia constitucional. Embora no seja impensvel a fiscalizao da constitucionalidade em Estados regulados por constituies flexveis quanto ao aspecto formal. Por exemplo, estabelecido determinado procedimento para elaborao de leis em uma constituio flexvel, qualquer violao do procedimento implicar em inconstitucionalidade formal. Contudo, a rigidez constitucional determinante para impor a compatibilidade formal e material dos atos infraconstitucionais com a constituio (CLVE, Clmerson Merlin. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro..., p. 30-34). 371 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 70. 372 Fala-se em constitucionalismos porque, como pondera Canotilho, o movimento constitucional tem vrias razes localizadas em contextos histricos geogrficos e culturais diferenciados. Portanto, rigorosamente no h que se falar em um constitucionalismo, mas em vrios (constitucionalismo ingls, constitucionalismo americano, constitucionalismo francs, por exemplo). Mas para Canotilho, prefervel ainda falar em diversos movimentos constitucionais nacionais que podem eventualmente se aproximar (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio..., p. 51). 373 Para um enfoque do histrico dos procedimentos de reforma constitucional no constitucionalismo brasileiro: VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia...,,

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3.2 Rigidez constitucional

A disciplina constitucional da reforma da constituio sujeitando-a a um procedimento mais complexo que o utilizado para aprovao e alterao da legislao ordinria caracteriza o que se define por rigidez constitucional374. Com efeito, a rigidez constitucional persegue dois objetivos: primeiro, assegurar a estabilidade constitucional e segundo viabilizar a alterao da constituio sem soluo de continuidade375.

p.114-140; LOPES, Mauricio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador...., p. 196-200. E, de uma forma mais ampla, realizando uma anlise do processo histrico de transio constitucional brasileiro: WACHOWICZ, Marcos. Poder constituinte e transio constitucional..., p. 93-200. 374 Note-se que rigidez constitucional no significa necessariamente a previso de clusulas ptreas, a proteo de determinados contedos. O conceito ajusta-se mais previso de um procedimento mais oneroso para aprovao de alteraes na constituio comparado ao existente para sancionar e modificar a legislao ordinria. Nestes termos: BRYCE, James. Constituciones flexibles y constituciones rgidas. Madri: Instituto de Estudos Polticos, 1952, p. 94; BURDEAU, Georges. Manuel de droit constitutionnel et institutions politiques. 20. ed. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1984, p. 83; RUFFIA, Paolo Biscaretti di. Direito constitucional: instituies de direito pblico. Traduo: Maria Helena Diniz. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1984, p. 220; AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 66; FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Normas constitucionais programticas: normatividade, operatividade e efetividade. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 35; SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 42; VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teoria constitucional..., p. 183; OTTO, Igncio de. Derecho constitucional: sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 1998, p. 56; MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. A teoria das constituies rgidas. 2.ed. So Paulo: Jos Bushatsky, 1980, p. 39-41; SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 62; ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 175. Em sentido contrrio, afirma-se que a existncia de clusulas ptreas condicionante da definio de rigidez constitucional (SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Princpio democrtico e estado legal..., p. 47). Tambm Canotilho apresenta posio distinta, pois afirma que no a existncia de um processo de reviso estabelecedor de exigncias especficas para a modificao da Constituio que caracteriza a rigidez da Constituio. Para o autor, este carcter deve procurar-se em sede de poder constituinte. As normas de reviso no so o fundamento da rigidez da Constituio, mas os meios de revelao da escolha feita pelo poder constituinte (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio..., p. 1043). 375 OTTO, Igncio de. Derecho constitucional..., p. 56-59. Assim, tendo em vista as finalidades da rigidez constitucional, defende-se a superioridade do conceito de constituio rgida. Para Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, no pode pairar dvidas sobre a superioridade das constituies rgidas, pois a partir destas todos os poderes tm a sua rbita determinada, as suas balizas prefixadas, os direitos individuais declarados, sendo mais difcil, neste caso, o arbtrio. Ademais, de outra forma, o parlamento pode tudo fazer, visto no haver entrave sua ao e os indivduos bem como os outros poderes ficarem inteiramente a sua merc (MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. A teoria das constituies rgidas..., p. 59). Porm, h quem enaltea as qualidades das constituies flexveis, que, de regra, acabam perdurando mais que as rgidas (SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Principio democrtico e estado legal..., p. 57). Tratam-se de posturas contrrias que ou se apegam de forma estrita aos princpios do constitucionalismo, ou, tambm de forma estrita, aos princpios democrticos. O desafio da democracia constitucional justamente articular as idias, o que s possvel caso se justifique democraticamente tanto as reformas quanto as barreiras impostas.

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Rigorosamente, a previso de um procedimento de reforma significa que a prpria constituio quer regulamentar a sua adaptao realidade, no entanto, ao mesmo tempo, a rigidez reduz em maior ou menor grau esta mutabilidade em favor da estabilidade376.

3.2.1 Constituies rgidas, flexveis, imutveis e fixas

Na doutrina, a definio de constituio rgida obtida a partir da sua distino em relao s constituies flexveis, imutveis e fixas. Primeiramente, tem-se que as constituies flexveis so aquelas que podem ser modificadas por procedimentos iguais aos previstos para aprovao da legislao infraconstitucional. No h previso de um procedimento mais rigoroso para alterao da constituio, de um quorum qualificado ou algo que o valha. E, nestes termos, o que se tem quando uma norma infraconstitucional contraria uma norma constitucional a revogao desta ltima, no a inconstitucionalidade da primeira377. corrente associar constituies costumeiras s flexveis378, embora existam constituies escritas e flexveis. Tambm, uma constituio juridicamente definida como flexvel pode faticamente ser de mais difcil e mais lenta alterao que uma constituio rgida, pois no so apenas os obstculos jurdicos existentes na

OTTO, Igncio de. Derecho constitucional..., p. 59 Sobre a inconstitucionalidade em constituies flexveis, remete-se nota n. 370. Mas de maneira geral, a doutrina afirma que s possvel falar em inconstitucionalidade no mbito de uma constituio rgida. Neste sentido: AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 67; SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 70-75; MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. A teoria das constituies rgidas..., p. 83; LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 153; FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da declarao de inconstitucionalidade. 5.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p.76; MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade: aspectos jurdicos e polticos. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 5. 378 Para Jorge Miranda, uma constituio consuetudinria deve ser flexvel e apenas no seria, na hiptese, nunca verificada, de o costume constitucional implicar requisitos mais exigentes que o costume em geral. Ainda, aponta James Bryce como um dos precursores da distino entre constituio rgida e flexvel e da correspondncia entre constituio flexvel e material e rgida e formal (MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. t. 2. 5.ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2003, p. 165-167). De fato, Bryce um dos responsveis pela teorizao sobre constituies flexveis e rgidas. Contudo, embora o autor tenha associado constituies costumeiras s flexveis, no ignorou a existncia de constituies escritas e flexveis como a ento vigente na Itlia. Tambm, o autor no deixou de reconhecer que a estabilidade de qualquer constituio no depende apenas de sua forma, mas tambm das foras sociais e econmicas em se apia (BRYCE, James. Constituciones flexibles y constituciones rgidas..., p. 26-27, 45).
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constituio que determinam o nmero de modificaes constitucionais379. A rigidez e a supremacia constitucional no podem ser analisadas desconectadas do contexto social e poltico em que se inserem380. Em uma sociedade conservadora no so necessrios muitos freios jurdicos para assegurar a estabilidade da constituio381. Todavia, verifica-se que a flexibilidade das constituies tornou-se incomum, sendo a maior parte dos exemplos pertencentes ao passado, remanescendo apenas poucos exemplos como a Constituio da Nova Zelndia, flexvel e no escrita382. A

Por exemplo, compara-se a Constituio Inglesa, flexvel, com a atual Constituio Brasileira, rgida. A Inglesa menos suscetvel a alteraes apesar das formalidades previstas na Constituio Brasileira (AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 68). Neste sentido, sobre a Constituio Inglesa, Vanossi observa que mesmo nesta, um dos poucos exemplos de constituio flexvel, existem diferenas formais e processuais que permitem distinguir politicamente a sano de uma lei ordinria da sano de outra lei que afeta a ordem constitucional ou o regime poltico do pas. O que distingue a aplicao de uma conveno constitucional em razo da qual antes de se sancionar uma lei de contedo institucional necessrio conseguir um pronunciamento do povo mediante uma nova eleio do parlamento. Isto permite afirmar que na Inglaterra quando se trata de reformas constitucionais, o poder atuante o do corpo eleitoral. Ainda que seja pela via de eleio de uma nova Cmara dos Comuns, quando o corpo eleitoral convocado aparece a diferena formal de procedimento que permite distinguir leis ordinrias e leis constitucionais (VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teoria constitucional..., p. 185-186). Sobre o tema, conferir tambm: VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente...,p. 51-53. 380 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente...,p. 38. 381 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 62-63; BRYCE, James. Constituciones flexibles y constituciones rgidas..., p.78. Alm de relacionar o nmero de modificaes constitucionais ao aspecto conservador de uma sociedade, possvel relacion-lo com o sentimento constitucional de que trata Loewenstein. O autor pontua que no se pode esquecer que as constituies resultam de um compromisso entre as foras sociais e grupos pluralistas que participaram de sua conformao. Caso se modifique a situao de equilbrio, ser necessria uma reforma constitucional. No entanto, toda constituio deve ter para seu povo uma validade superior do que a legislao ordinria e, assim, toda reforma acaba por significar uma depreciao do sentimento constitucional de um povo. A expresso sentimento constitucional pode ser descrita como aquela conscincia da comunidade que, apesar dos antagonismos e tenses existentes, integra a detentores e destinatrios do poder no marco de uma ordem comunitria obrigatria que justamente a constituio (LOEWENSTEIN, Karl. Teoria de la Constitucin..., p. 199-200). Portanto, pode-se afirmar que o nmero de alteraes levadas a cabo quando se trata principalmente de uma constituio flexvel relaciona-se diretamente com o sentimento constitucional de cada comunidade. 382 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p.63; LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 126. Portanto, Vega afirma que em lugar de distinguir entre constituies rgidas e flexveis, do que realmente dever-se-ia falar de constituies com menor ou maior grau de rigidez (VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente...,p.50). Gustavo Just da Costa e Silva analisa os vrios graus de rigidez que se apresentam em razo das diferentes tcnicas de agravamento do processo de reforma. Aponta como o mais tnue dos agravamentos o consistente na atribuio da competncia revisora ao mesmo rgo que tem atribuies legislativas ordinrias, embora exigindo quorum qualificado para aprovao. Exemplifica com a Lei Fundamental de Bonn (artigo 79). A rigidez mais forte quando exigida a aprovao em duas legislaturas seguidas ou quando o rgo legislativo no tem competncia para reformar sozinho a constituio, requerendo-se a participao do povo ou dos entes federados. Como exemplo, tem-se a Constituio Norte-americana que institui no artigo V uma alternativa entre dois procedimentos. Pelo primeiro, as emendas devem ser aprovadas por das

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flexibilidade constitucional um fenmeno mais caracterstico da poca em que se afirmava a soberania real, no existindo a distino entre poder constituinte e poder constitudo, sendo a constituio modificada ao talante do soberano 383 384. Entre as constituies rgidas e as flexveis, h um tipo intermedirio denominado constituio semi-rgida ou mista do qual a Constituio brasileira de 1824 um exemplo. Nesta Carta coexistiam rigidez e flexibilidade, sendo a parte rgida referente s atribuies dos poderes polticos e aos direitos individuais e as demais disposies passveis de alterao por meio de procedimentos flexveis385. Alude-se tambm s constituies imutveis e as fixas. Denominam-se constituies imutveis aquelas que visam ser eternas e, para tanto, negam expressamente qualquer possibilidade de reforma e de revogao. As constituies imutveis so defendidas com amparo na afirmao de que s existe uma nica manifestao constituinte, que se exaure em uma s expresso e atinge forma definitiva. Poucos exemplos podem ser identificados de constituies imutveis,

legislaturas dos Estados-membros, mediante provocao de 2/3 de cada Casa congressual. A outra via se d mediante iniciativa de 2/3 das legislaturas estaduais, seguida da convocao, pelo Congresso, de convenes destinadas a tal fim em cada um dos Estados, devendo a proposta ser aprovada por das convenes (SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 64-65). 383 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente...,p.43-44, 219-220. Como pondera Vieira, apesar da origem popular do constitucionalismo europeu, as sucessivas crises polticas e a restaurao monrquica, ocorrida sob o signo de uma soberania partilhada entre o rei e o parlamento, no permitiram que as constituies europias do sculo XIX assumissem uma posio clara de supremacia, como ocorreu nos Estados Unidos. As constituies europias do sculo XIX em sua maior parte - eram escritas, porm flexveis. A prtica constitucional assentava-se na idia de que as constituies eram instrumentos disposio dos governantes (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 87-90). Sobre a historia das constituies rgidas e flexveis: MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. A teoria das constituies rgidas..., p. 35-56. 384 Uma exceo flexibilidade das constituies europias do sculo XIX a Constituio da Noruega de 1814, ainda vigente, que impede, no seu artigo 112, qualquer reforma que contrarie os princpios que integram a Constituio (VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 90). possvel encontrar o texto integral da Constituio norueguesa em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/principal.htm, consulta realizada em 20/01/2007. Para uma anlise do procedimento de reforma previsto na Constituio norueguesa, conferir: LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 208-209. 385 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p.66; AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 67; LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 127; MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. A teoria das constituies rgidas..., p. 59. O artigo 178 da Constituio de 1824 tinha a seguinte redao: Art. 178. s constitucional o que diz respeito aos limites, e atribuies respectivas dos poderes polticos, e aos direitos polticos, e individuais dos cidados. Tudo, o que no constitucional, pode ser alterado sem as formalidades referidas, pelas legislaturas ordinrias. O inteiro teor da Constituio do Imprio est disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/principal.htm, consulta realizada em 20/01/2007.

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referindo-se, a doutrina, a documentos no provenientes do constitucionalismo moderno como o Cdigo de Hamurabi386. No entanto, questiona-se a legitimidade das constituies imutveis por restringirem a manifestao inclusive do poder constituinte originrio e, logo, da soberania popular, bem como a adaptao das constituies realidade387. J as constituies fixas so aquelas que estabelecem expressa ou implicitamente que s podem ser alteradas por uma manifestao de um poder do mesmo nvel do que a criou, ou seja, por uma nova manifestao do poder constituinte388. Segundo Nelson de Sousa Sampaio, trata-se de uma espcie que no apresenta mais interesse prtico, tendo seu estudo apenas valor histrico, pois as constituies existentes de uma forma geral prevem procedimento de reforma e, assim, apresentam-se como rgidas389. No obstante, a categoria das constituies fixas remete a uma questo importante: a inexistncia de preceito relativo alterao da constituio significa que esta fixa ou que flexvel?390 Embora existam manifestaes doutrinrias e aplicaes prticas em sentido contrrio391, para afirmar a supremacia constitucional h que se ponderar que no silncio do poder constituinte originrio quanto reforma constitucional presume-se
386 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p.48; LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 124. Bryce relata que nos tempos antigos, quando as cidades-estados e os estados rurais eram governados por assemblias primrias ou pelos cidados livres, no existia nenhuma autoridade superior legislatura com poder para promulgar uma constituio. Portanto, quando se decidia conferir uma especial permanncia a algumas medidas polticas se recorria a dois expedientes: fazer com que todos os dirigentes jurassem solenemente manter a medida ou estipular que nunca se levaria em considerao nenhuma proposta de abolio da lei fundamental, estabelecendo uma punio a quem se atrevesse a fazer a proposta (BRYCE, James. Constituciones flexibles y constituciones rgidas..., p. 106-107). 387 AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 107; VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 81-82. 388 LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 125. 389 No entanto, encontram-se exemplos histricos de constituies que nada previam quanto a sua alterao. Nesa situao, encontravam-se as Constituies francesas de 1815 e 1830, o Estatuto Albertino da Itlia de 1848 e a Constituio espanhola de 1876. Sobre o tema: VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 83-87. 390 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p.54-61. 391 Sobre o tema: VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p.82-86; VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 89. Um exemplo que silenciava quanto reforma era a Constituio do Reino da Itlia, outorgada pelo rei Carlos Alberto em 1848. Durante muito tempo, tendo em conta a concepo de soberania real, sustentou-se que o poder de alterar esta Constituio era exclusivo da coroa, no entanto, posteriormente, passou a prevalecer a tese de que era altervel pela legislao ordinria (BRYCE, James. Constituciones flexibles y constituciones rgidas..., p. 110-111).

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a impossibilidade de alterao da constituio pelos poderes constitudos ainda que seja possvel uma nova manifestao do poder constituinte originrio para adaptar a normativa constitucional realidade. A idia de supremacia constitucional refere-se diretamente distino entre poder constituinte e constitudo e, desta forma, requer-se que a prpria constituio discipline a possibilidade de ser alterada por meio da atuao do poder reformador que constitudo, limitado, subordinado. Portanto, em um contexto no qual se procura afirmar a supremacia da constituio, os casos de flexibilidade constitucional devem ser tidos como algo excepcional392. Mesmo com a importncia da distino entre constituio flexvel, imutvel, fixa e rgida inclusive para melhor definir o que se entende por rigidez constitucional, observa-se que atualmente subsistem poucos exemplos de constituies que no so rgidas393. Alm do mais, um fenmeno caracterstico do perodo ps-guerra a previso inclusive de limites materiais ao poder de reforma394. Na histria constitucional brasileira prevalecem as constituies rgidas395. A Constituio de 1988, alm de estabelecer um procedimento especfico para sua

SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p.60-61. Lopes concorda com o raciocnio de Sampaio, mas ressalva que o silncio s leva impossibilidade de reforma se no for possvel deduzir de algum dispositivo ou do contexto da constituio que a competncia para reformar a constituio pertence ao legislador ordinrio (LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 125). A respeito do tema, Schmitt ponderou que se no existe nenhuma prescrio constitucional sobre reformas da constituio so cogitveis as teses da flexibilidade da constituio ou da impossibilidade de alterao. Para o autor, la respuesta acertada es: la Constitucin slo puede ser abolida como totalidad mediante um acto de Poder constituyente estando prohibidas las modificaciones de la ley constitucional (SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 42). Traduo livre: a resposta correta : uma constituio s pode ser totalmente abolida mediante ato do poder constituinte, estando proibida as modificaes da lei constitucional. Em sentido contrrio: SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 75. Para uma anlise das posies doutrinrias clssicas existentes a respeito do tema e das suas implicaes prtica: VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 81-87. 393 Nesse sentido, Vega observa que o processo de universalizao das ideais democrticas na atualidade veio acompanhado de um processo de universalizao da idia de supremacia constitucional. E, assim como quase ningum se atreve a colocar em dvida que o povo o nico titular da soberania, ningum nega como postulado terico que os governantes devem estar submetidos lei, constituio (VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 49-50). Sobre os procedimentos de reforma no direito comparado: LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 205-237. 394 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 90. 395 Foge regra a Constituio de 1824 que era semi-rgida. No entanto, as demais Constituies brasileiras cuidaram de estabelecer procedimentos para reforma constitucional. Sobre o tema: ROCHA, Carmen Lcia Antunes. Reforma total da constituio: remdio ou suicdio? In:

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reforma, tambm generosa quanto proteo de determinados contedos que no podem ser suprimidos do texto constitucional, as denominadas clusulas ptreas ou clusulas superconstitucionais396. Os limites ao poder de reforma consistem em barreiras impostas pelo constituinte originrio ao autogoverno das maiorias. Principalmente os limites materiais visam proteger os princpios do constitucionalismo e a identidade de uma constituio. Mas note-se que em especial as clusulas ptreas, por limitarem de forma substancial o resultado da deliberao democrtica, devem ser

compatibilizadas com o princpio democrtico, ou seja, devem ser justificadas como limitaes que atam de forma positiva, engendrando possibilidades. 3.3 Limites ao poder de reforma

3.3.1 Introduo Conforme j exposto, a reforma constitucional, no plano jurdicopositivo, concretiza-se em um conjunto de normas mediante o qual se estabelece um mecanismo mais complexo, agravado e difcil de alterao da constituio do que o que se segue para a aprovao da legislao ordinria 397. Nesse tpico tratar-se- especificamente das formas de limitaes impostas ao poder de reforma constitucional na Constituio Brasileira de 1988. Com efeito, a essncia do poder de reforma de um poder limitado pelo direito na medida em que derivado, subordinado e condicionado. derivado da atuao do poder constituinte originrio, que o institui para possibilitar alteraes na sua obra adaptando-a realidade e subordinado

SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Crise e desafios da constituio: perspectivas crticas da teoria e das prticas constitucionais brasileiras. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 151-161. 396 A Constituio de 1824 no estabeleceu limites materiais ao poder de reforma. J a Constituio de 1891 inovou ao impedir emendas tendentes a abolir a forma republicana e federativa ou a igualdade de representao dos Estados no Senado. A Constituio de 1934 restringiu-se a prever como limites materiais a forma republicana e federativa. A Carta de 1937 no previu sequer a repblica e a federao como clusulas ptreas, mas a Constituio de 1946 retomou a proteo repblica e a federao, mantida na Constituio de 1967 e Emenda n. 1/69. Sobre o tema: VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 116-125. 397 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente...,p.79.

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normativa estabelecida pelo constituinte originrio e tem seu exerccio condicionado aos requisitos impostos tambm pelo poder constituinte originrio 398. Existem vrias classificaes doutrinrias relativas aos limites ao poder de reforma. Alude-se, por exemplo, aos limites heternomos e autnomos, absolutos e relativos 399. Porm, tem especial interesse no cenrio

constitucional brasileiro a distino entre limites implcitos e explcitos ao poder de reforma. Os limites explcitos ou expressos so aqueles que se encontram previstos no texto constitucional enquanto os implcitos so deduzidos de forma indireta, fundamentando-se ora como uma conseqncia lgica dos pressupostos sobre os quais repousa o sistema constitucional, ora como correlatos das qualificaes que se produzem em determinados preceitos constitucionais 400. Sero analisados primeiramente os limites expressos que so previstos na a Constituio de 1988 sob a forma de limites formais e substantivos aprovao de emendas constitucionais.

3.3.2 Limites formais expressos formais 401 referem-se

Os

limites

ao

processamento

da

reforma

constitucional e se relacionam aos aspectos temporais, circunstanciais e formais ou procedimentais 402.

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 166. Os limites autnomos so aqueles impostos pelo prprio ordenamento constitucional, j os heternomos so aqueles provenientes de fontes distintas do texto constitucional, por exemplo, quando se afirma que o poder de reviso limitado pelo direito natural ou pelo direito internacional. Os limites absolutos so aqueles que no podem ser superados, ao passo que os relativos consistem em limites que mediante um procedimento especial podem ser eliminados (por exemplo, por meio da dupla reviso). Sobre o tema: VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 240-243. 400 VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 240-243; BED, Fayga Silveira. A intangibilidade dos direitos sociais, econmicos e culturais na Constituio. Curitiba, 2001. Dissertao (Mestrado em Direito) Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran, p. 20; ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 176. 401 Questiona-se a designao dos limites formais como limites, tendo em conta que a constituio disciplina o poder de reforma por meio de dois expedientes: primeiro, impe condies de validade da atividade reformadora enquanto tal e, segundo, impe condies de validade da prpria norma. Ento, afirma-se que apenas o segundo expediente pode ser designado como limite no sentido exato do termo (SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma
399

398

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Os limites temporais consistem na fixao de um

perodo de

imodificabilidade da constituio, ou, da previso de uma reforma a termo certo ou, ainda, de uma combinao destas formas com a previso de reformas peridicas. Alude-se tambm estipulao da obrigao de reforma peridica, mas que no obsta a realizao de reformas em outras pocas 403. Quanto s emendas, a Constituio de 1988 no estabeleceu um perodo mnimo de resguardo. Alis, no se trata de previso comumente encontrada no constitucionalismo brasileiro, embora a Constituio de 1824 tenha previsto que s poderia ser reformada aps quatro anos de sua vigncia 404. No entanto, no que toca reviso constitucional, o constituinte de 1988 disps que deveria ser realizada aps cinco anos da promulgao da Constituio. Trata-se de um limite temporal do primeiro tipo 405. J os limites temporais que se referem periodicidade da reforma no so tpicos do direito brasileiro 406. Mas um exemplo pode ser encontrado no artigo 133 da Constituio Portuguesa de 1933 que estabelecia a reviso constitucional a cada dez anos, embora fosse possvel a antecipao da reviso e a realizao de reformas pontuais obedecidos os requisitos dos pargrafos do artigo 133 e do artigo 134, respectivamente 407.

constitucional..., p. 87). Contudo, adota-se a expresso limites na medida em que tambm os formais realizam uma limitao, uma conteno do poder reformador. 402 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 173. 403 LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 143. 404 SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular..., p. 244. O artigo 174 da Constituio de 1824 assim estabelecia: Se passados quatro anos, depois de jurada a Constituio do Brasil, se conhecer, que algum dos seus artigos merece reforma, se far a proposio por escrito, a qual deve ter origem na Cmara dos Deputados, e ser apoiada pela tera parte deles. Como outros exemplos de constituies que estabelecem a proibio de reforma por um determinado perodo, tmse a Constituio francesa de 1791 que proibia a sua modificao por duas legislaturas e a Constituio norte-americana que assegurou a sua inalterabilidade por um ano. Sobre o tema: LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 143. 405 GALIZA, Carlos. A reforma constitucional: contedo, procedimentos e limites. Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, n. 77, p. 35-48, jul. 1993; LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 143-144; TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional..., p. 37. Consta no artigo 3 do Ato das disposies constitucionais transitrias que a reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral. 406 Para uma defesa das revises constitucionais peridicas, abarcando inclusive as clusulas ptreas: SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Principio democrtico e estado legal..., p. 58-60. 407 A redao da Constituio Portuguesa de 1933 sobre reviso constitucional era a seguinte: Artigo 133. A Constituio ser revista de dez em dez anos, tendo para esse efeito poderes constituintes a Assemblia Nacional cujo mandato abranger a poca de reviso. 1 - A

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As

limitaes

circunstanciais

so

aquelas

que

derivam

de

determinadas condies poltico-sociais anmalas na vigncia das quais no permitida a alterao da constituio. Justificam-se por servirem para impedir que as alteraes constitucionais sejam levadas a efeito em momentos de insegurana e incerteza, de crise social ou institucional. Desde a Constituio de 1934, veda-se a realizao de alteraes constitucionais na vigncia de estado de stio e a Constituio vigente ampliou a vedao para impossibilitar a reforma tambm durante perodos de interveno federal e estado de defesa 408. Os limites formais ou procedimentais em sentido estrito relacionam-se s formalidades processuais exigidas para que a reforma constitucional se realize. Dizem respeito ao rgo competente para reforma constitucional, ao trmite da proposta e ao quorum de votao 409. A questo do rgo competente para a promulgao de emendas refere-se iniciativa, discusso, votao e promulgao das emendas410. A Constituio de 1988 conferiu iniciativa para propor emendas a um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, ao Presidente da Repblica e a

reviso pode ser antecipada de cinco anos, se for aprovada por dois teros dos membros da Assemblia Nacional em e, neste caso, contar-se- da data da reviso antecipada o novo perodo de dez anos. 2 No podem ser admitidas como objeto de deliberao propostas ou projetos de reviso constitucional que no definam precisamente as alteraes projectadas. Artigo 134. Independentemente do preceituado no artigo anterior, pode o chefe de Estado, quando o bem pblico imperiosamente o exigir, depois de ouvido o Conselho de Estado e em decreto assinado por todos os Ministros, determinar que a Assemblia Nacional a eleger assuma poderes constituintes e reveja a Constituio em pontos indicados no mesmo diploma. A Constituio portuguesa de 1976 assim dispe sobre o tempo da reviso: Artigo 284. (Competncia e tempo de reviso) 1. A Assemblia da Repblica pode rever a Constituio decorridos cinco anos sobre a data da publicao da ltima lei de reviso ordinria. 2. A Assemblia da Repblica pode, contudo, assumir em qualquer momento poderes de reviso extraordinria por maioria de quatro quintos dos Deputados em efectividade de funes. O texto integral de ambas as Cartas est disponvel em: http://www.parlamento.pt. Consulta realizada em 25/01/2007. Para uma na anlise dos procedimentos de reviso nas Constituies portuguesas, conferir: MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional..., p. 181-198. 408 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 174; SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular..., p. 244. Dispe o pargrafo primeiro do artigo 60 que A Constituio no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado de defesa ou de estado de stio. 409 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 175. 410 ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 175.

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mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros411. De uma forma geral, quanto ao rgo constitucional, afirma-se que a reforma constitucional pode se desenvolver mediante dois sistemas distintos conforme se exija a colaborao de um rgo especial diferente do legislativo ordinrio ou do prprio rgo legislativo ordinrio, mas com procedimentos agravados em relao aos seguidos para aprovao de outras leis412. A Constituio de 1988 adota o segundo sistema. O Congresso Nacional exerce, portanto, duas funes, a legislativa ordinria e a reformadora413. No exerccio da funo reformadora, o Congresso exerce uma competncia intermediria entre o poder constituinte originrio e o legislativo ordinrio414. Intermediria porque est abaixo do poder constituinte originrio na medida em que tem natureza constituda e, ao mesmo tempo, encontra-se acima do legislador ordinrio, visto que pode modificar inclusive a sua conformao e o processo legislativo desde que respeitadas as limitaes constitucionais415. H algumas especificidades no processo reformador, pois a deliberao e a aprovao das emendas obedecem a regramento especfico. A Constituio estabelece que a proposta de emenda dever ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em

Para uma anlise da atribuio de iniciativa ao Presidente da Repblica, remete-se ao item 1.3.1. Ainda, para uma abordagem crtica sobre a no-previso da iniciativa popular em sede de emendas: BORBA, Dalton Jos. Iniciativa popular de emenda constitucional no Brasil. Curitiba, 2002. Dissertao (Mestrado em Direito do Estado) Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran; SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo..., p. 58-59. 412 Paolo Biscaretti di Ruffia esmia mais a anlise dos dois sistemas. Com efeito, os sistemas que adotam a especialidade do rgo reformador se desenvolvem por meio: a) de uma Assemblia Constituinte ou Conveno; b) de uma Assemblia Nacional formada por duas Cmaras parlamentares reunidas conjuntamente (modelo francs de 1875); c) de um referendum obrigatrio e d) da interveno de cada Estado-membro quando se trata de reformar uma Constituio federal. J os sistemas que adotam procedimentos agravados prevem, de maneira geral, as seguintes formas: a) maioria qualificada; b) dupla aprovao, distanciada temporalmente; c) a deciso de reformar um artigo e a aprovao especfica desta modificao efetuada em duas sucessivas legislaturas, de maneira que as eleies, tidas no intervalo entre as mesmas, assumam o significado de um referendum; d) a integrao da aprovao parlamentar com um referendum facultativo (RUFFIA, Paolo Biscaretti di. Direito constitucional..., p. 223-224). 413 AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 128. 414 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p.44. 415 AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 128.

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ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros416. Ainda, verifica-se que a promulgao da emenda feita pela pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e, portanto, no h fase executiva como no processo legislativo ordinrio417. As limitaes adjetivas j foram muito mais rigorosas no direito brasileiro para aprovao de reforma constitucional418, contudo, a Constituio de 1988 destaca-se em razo dos limites materiais que impe ao poder reformador419.

Quanto ao quorum de aprovao de emendas, j se exigiu mais para a aprovao de reformas no constitucionalismo brasileiro. A Constituio de 1891 exigia trs turnos de discusso e votao com aprovao por dois teros dos votos nas duas Casas do Congresso. Nas Constituies de 1934 e 1946, a aprovao deveria ocorrer ou em dois turnos de discusso e votao para aprovao por maioria absoluta ou em turno nico desde que aceita em cada uma das Casas por dois teros dos votos. Na Constituio de 1937, o quorum era de dois teros tanto para emendas quanto para reviso. J a Constituio de 1967 assentou que a proposta de emenda seria discutida e votada em reunio do Congresso e seria aprovada quando obtivesse em ambas as votaes a maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso. A Emenda n. 01/69 estabeleceu, por seu turno, que a emenda seria discutida e votada em reunio do Congresso Nacional, em duas sesses, e seria aprovada quando obtivesse, em ambas as votaes, dois teros dos votos dos membros da Casa. A respeito do tema: LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 196-200. 417 O processo de formao da lei ordinria apresenta as seguintes fases: iniciativa, discusso, votao, sano ou veto, promulgao e publicao. A iniciativa pode ser ampla ou reservada e abrange nmero bem maior de legitimados em relao iniciativa para emendas, prevendo-se inclusive iniciativa popular. Discutido o projeto, passa-se a fase de votao e, uma vez aprovado pelas Casas, vai para sano ou veto do chefe do poder executivo, que tambm promulga. Tambm no so necessrios dois turnos de votao para aprovao da legislao ordinria conforme prev o artigo 47 da Constituio Federal. Sobre o tema: TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional..., p. 68, 136-143. 418 Por exemplo, a Constituio de 1824, alm de estabelecer uma limitao temporal, impedindo a reforma da Constituio nos quatro primeiros anos de vigncia, dispunha que caso se reconhecesse que algum artigo da Constituio era merecedor de reforma, haveria que se fazer uma proposio por escrito (com origem na Cmara dos Deputados e apoiada pela tera parte deles). Uma vez admitida a discusso e a necessidade da reforma, expedir-se-ia uma lei ordinria ordenando aos eleitores dos Deputados para seguinte legislatura que confiram especial faculdade para a reforma. Na legislatura seguinte, na primeira sesso, a matria seria proposta, discutida e votada. Portanto, ao contrrio dos procedimentos que se consolidaram mais recentemente, a Constituio Imperial previa uma confirmao das modificaes pretendidas por um rgo legislativo renovado em sua legitimidade. Sobre o tema: LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Poder constituinte reformador..., p. 196. 419 Os limites materiais no so necessrios para que se defina uma constituio como rgida. No entanto, a sua presena no texto constitucional serve como um instrumento de estabilidade constitucional. Se com o agravamento do processo revisor se busca proteger o texto constitucional contra a poltica constitucional precipitada, com os limites materiais se visa proteger a constituio contra o absolutismo da maioria reformadora (SILVA, Gustavo Justa da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 68). Ento, define-se inclusive a tcnica das clusulas ptreas como uma rigidez de segundo grau (MIRANDA, Pontes de. Democracia, liberdade, igualdade: os trs caminhos. 2.ed. So Paulo: Saraiva, 1979, p. 129).

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3.3.3 Limites substantivos expressos

Definem-se os limites substantivos ou materiais como aqueles que identificam o objeto do sistema constitucional e que no podem ser atacados pelo poder de reforma. So tambm designados como contedos fixos, clusulas irreformveis, clusulas ptreas que merecem especial proteo por consistirem na essncia da constituio420. Tradicional no constitucionalismo brasileiro era a previso da forma federativa e da forma republicana como clusulas ptreas no previstas apenas nas Constituies de 1824 e 1937. Portanto, tem-se que a Constituio de 1988 no s inovou ao ampliar significativamente o rol de clusulas superconstitucionais, mas tambm ao facultar com que o povo brasileiro optasse ou no pela forma republicana por meio de plebiscito previsto no artigo 2 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Com efeito, no pargrafo quarto do artigo 60 da Constituio vigente se expressa que no poder ser sequer objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa; o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos poderes e os direitos e garantias individuais. Verifica-se, dessa forma, que o rol de clusulas ptreas apresenta-se ao mesmo tempo como amplo em relao s Constituies anteriores, porm enunciado sinteticamente. Assim, surgem muitas questes sobre o sentido normativo destas clusulas tais como: uma emenda que reduzisse a competncia legislativa dos Estados em favor da Unio seria vlida? Os direitos sociais estariam protegidos contra a ao do poder reformador? Quais os limites para reestruturar a repartio de funes entre os poderes pblicos diante do princpio da separao dos poderes?421

ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 176. Alguns autores questionam a importncia e a legitimidade das clusulas ptreas. Vanossi inclusive as define como convites revoluo, visto que s assim possvel suprimi-las. Ademais, remeteriam a uma idia ultrapassada de direito natural (VANOSSI, Jorge Reinaldo. Teoria constitucional..., p. 188-192). J se tratou desta questo no segundo captulo, embora de forma mais geral. Porm, o que se argumenta contra esta proposta justamente o fato das clusulas ptreas serem limites s geraes futuras, mas que atam de forma positiva, o que acaba por justific-las. 421 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 2

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O caminho para responder essas indagaes exige que se retome a teoria dos princpios constitucionais, to cara ao constitucionalismo contemporneo. A distino entre princpios e regras no recente, mas foi retomada

significativamente por ser fundamental no que tange concretizao dos direitos fundamentais e, em especial, para delimitar a forma de atuao da jurisdio constitucional422. Embora muitos autores tratem da distino entre princpios e regras423, tomase como referencial terico a proposta precisa de Alexy que propugna por uma distino qualitativa entre as espcies normativas. Diferente do que afirmam as doutrinas que advogam que a distino entre regras e princpios de grau424, para Alexy estas normas diferenciam-se qualitativamente quanto estrutura425.

Para uma anlise da evoluo da doutrina brasileira e da jurisprudncia quanto interpretao constitucional, com especial nfase para a importncia da teoria dos princpios, conferir: BARROSO, Lus Roberto. O comeo da histria: a nova interpretao constitucional e o papel dos princpios no direito brasileiro. In: BARROSO, Lus Roberto. Temas de direito constitucional. t. 3. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 3-59. 423 Existem outras classificaes doutrinrias das espcies normativas. Por exemplo, Humberto vila apresenta uma classificao tricotmica: princpios, regras e postulados. Os princpios caracterizam-se por serem normas imediatamente finalsticas, primariamente prospectivas e com pretenso de complementaridade e de parcialidade, para cuja aplicao demandam uma avaliao da correlao entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida por necessria sua promoo. As regras, por sua vez, so imediatamente descritivas, primariamente retrospectivas e com pretenso de decidibilidade e abrangncia, para cuja aplicao se exige a avaliao da correspondncia, sempre centrada na finalidade que lhes d suporte e nos princpios que lhes so axiomas logicamente sobrejacentes, entre a construo conceitual da descrio normativa e a construo conceitual dos fatos. Por fim, os postulados so metanormas, so instrumentos de aplicao dos outros dois tipos de normas. Diferentes dos princpios, no impem a promoo de um fim, mas estruturam a aplicao do dever de promover um fim. Tambm, no prescrevem indiretamente comportamentos, mas sim modos de raciocnio e argumentao relativamente s normas que o fazem. E, diferentes das regras, os postulados no descrevem comportamentos, mas estruturam a aplicao das normas que assim procedem (VILA, Humberto. Teoria dos princpios: da definio aplicao dos princpios jurdicos. 4. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 88-89, 129). Ronald Dworkin, por sua vez, alm de distinguir princpios e regras quanto s dimenses de peso e validade, alerta tambm para as diferenas existentes entre princpios e diretrizes polticas. As diretrizes polticas so padres que estabelecem um objetivo a ser alcanado, sendo este em geral uma melhoria em algum aspecto econmico, poltico ou social da comunidade. J os princpios se amoldam a padres que devem ser observados no porque podem promover ou assegurar uma situao econmica, poltica ou social considerada desejvel, mas sim porque so exigncias de justia ou eqidade ou de alguma outra dimenso da moralidade (DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a srio..., p. 36-46). 424 Essas propostas tericas realizam a distino entre princpios e regras com base no grau de generalidade, abstrao ou fundamentalidade. Canotilho um exemplo marcante principalmente em razo da influncia que tem sobre a doutrina jurdica brasileira - de autor que apresenta propostas de distino neste sentido. Para o autor, existem vrios critrios para distinguir princpios e regras: grau de abstrao; grau de determinabilidade; carter de fundamentalidade; proximidade da idia de direito; natureza normogentica. Contudo, apesar de enunciar estes critrios, Canotilho propugna por uma distino qualitativa nos termos propostos por Alexy, sem pontuar as incompatibilidades

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Os princpios so normas que determinam que algo seja realizado na maior medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e reais existentes e, portanto, apresentam-se como mandamentos de otimizao, pois podem ser cumpridos em diferentes medidas. O mbito das possibilidades jurdicas de realizao do princpio determinado pelos princpios e regras opostos426. A realizao completa de um princpio pode ser obstada pela realizao de outro, mas isso no acarreta a invalidade de um deles. A coliso entre princpios resolvida pelo critrio do peso ou da ponderao427, prevalecendo, no caso concreto, o princpio que tiver o maior peso sem que se declare invlido o outro428 429. As regras, por seu turno, so normas que apenas podem ser cumpridas ou no cumpridas. Se uma regra vlida deve se fazer exatamente o que ela exige, nem mais nem menos, pois contm determinaes no mbito do ftico e do juridicamente possvel430. O conflito entre regras se resolve por meio da introduo de clusulas de exceo ou da declarao de invalidade de uma das regras baseada nos critrios hierrquico, cronolgico e da especialidade431.

(CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituio..., p. 11461148). Para uma abordagem crtica da recepo da teoria de Alexy no direito brasileiro e da sua conjugao com teoria como a de Canotilho: SILVA, Virglio Afonso da. Princpios e regras..., p. 612615. 425 ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 86. 426 ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 86. 427 Nesse momento, Alexy remete expressamente a teoria dos princpios de Dworkin. Ambos concordam que as normas jurdicas se dividem em regras e princpios, porm Alexy observa que as propostas doutrinrias se distinguem em um ponto essencial que a caracterizao dos princpios como mandamentos de otimizao (ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 87-88). 428 Alexy observa que a soluo da coliso consiste no seguinte: tendo em conta as circunstncias do caso, estabelece-se entre os princpios uma relao de precedncia condicionada. Ou seja, aps a ponderao, formula-se uma lei de coliso que pode ser assim enunciada as condies sob as quais um princpio precede a outro constituem o suposto de fato de uma regra que expressa a conseqncia jurdica do princpio precedente. Ademais, como resultado de toda ponderao correta, pode formular-se uma norma de direito fundamental inscrita com carter de regra sob a qual pode ser subsumido o caso (ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 90-98). 429 H uma ntima conexo entre a teoria dos princpios e a mxima da proporcionalidade na medida em que o carter de princpio de uma norma implica a mxima da proporcionalidade e suas trs mximas parciais (adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) e, a proporcionalidade, por sua vez, pode ser deduzida do carter de princpio. Assim, da mxima da proporcionalidade em sentido estrito depreende-se que os princpios so mandamentos de otimizao relacionados s possibilidades jurdicas e, das mximas da necessidade e da adequao, que os princpios so mandamentos de otimizao relacionados s possibilidades fticas (ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 111-112). 430 ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 87. 431 ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 88.

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Portanto, os princpios possuem um carter prima facie e as regras um carter definitivo. Os princpios apresentam razes que podem ser afastadas por outras razes432, ao passo que as regras exigem que se faa exatamente o que elas ordenam433. Nesses termos, interpretar as limitaes constitucionais ao poder de reforma como princpios possibilita lhes atribuir diferentes graus de concretizao ao mesmo tempo em que se assegura a proteo do ncleo essencial de cada princpio sem engessar o desenvolvimento constitucional. Assim, possvel preservar a identidade constitucional, sem impedir toda e qualquer modificao que se refira de alguma forma s clusulas ptreas434. Todavia, quando se pretende aplicar o conceito de princpio como mandamento de otimizao aos limites ao poder de reforma constitucional importante considerar que as questes referentes a esta problemtica referir-se-o validade de eventuais alteraes constitucionais. Ou seja, tratar-se- de uma discusso em geral abstrata, embora possa ser questionada tambm sua repercusso no caso concreto, mas que versar necessariamente sobre a permanncia ou excluso de determinada norma constitucional435. Dessa forma, no se pode aceitar que um princpio-limite recue inteiramente diante de outro, pois esta excluso abalaria a prpria organizao constitucional. A eliminao completa ainda que temporria da realizao de um princpio inconcilivel com a idia de limites ao poder de reforma. Da a necessidade de se resguardar sempre o ncleo essencial desses princpios436. A proteo ao ncleo

Princpios e regras so razes de tipos diferentes: prima facie e definitivas. No entanto, ambos so razes para aes ou razes para normas universais e individuais (ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 102). 433 Alexy pondera, no entanto, que no se pode pensar que todos os princpios tm um mesmo carter prima facie e as regras o mesmo carter definitivo, sendo necessrio elaborar um modelo diferenciado. possvel pensar em hipteses em que a regra perde seu carter definitivo para deciso do caso o que se d com a introduo da clusula de exceo (ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 98-101). 434 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 236. 435 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 243. 436 A teoria do ncleo essencial foi desenvolvida tendo em vista especificamente as colises entre princpios que consagram direitos fundamentais. Algumas constituies prevem expressamente a proteo do ncleo essencial, por exemplo, a Constituio Alem no artigo 19.2, a Constituio Portuguesa no artigo 18.3 e a Constituio Espanhola no artigo 53.1. Mais especificamente, a garantia do ncleo essencial visa controlar a atividade legislativa de concretizao dos direitos fundamentais, impedindo excessos lesivos no momento da regulamentao. Controlar

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essencial dos princpios-limites deixa claro tambm que no so os aspectos contingentes dos princpios que esto imunes ao poder reformador437. A prpria formulao encontrada no texto constitucional que probe propostas de emenda tendente a abolir as clusulas ptreas respalda a interpretao de que a leso ao contedo essencial do princpio que considerada ilcita, mas no uma alterao que se configure como um aperfeioamento, um aumento do mbito de proteo dos limites materiais438. A restrio da amplitude da proteo conferida por um princpio-limite tambm justificvel, mas desde que seja resultado de uma ponderao entre aquele princpio e algum outro princpio ou se d em razo de uma reduo das condies fticas de sua realizao. No seria razovel e justificvel aceitar que a proteo seja simplesmente diminuda. Tratar-se-ia de uma tendncia a abolio do princpio439. No se nega que h riscos em propugnar por essa forma de interpretao dos limites materiais, pois pode levar a uma interpretao demasiadamente restritiva do mbito de proteo das clusulas ptreas440. A prpria definio do contedo essencial dos princpios muito difcil. Ao tratar da estrutura dos direitos

no no sentido de impedir toda e qualquer limitao, mas sim aquelas que no respeitem o contedo essencial do direito fundamental. (LOPES, Ana Maria DAvila. A garantia do contedo essencial dos direitos fundamentais. Revista de Informao Legislativa, ano 41, n.164, p. 7-15, out./dez. 2004, p.7). Nestes termos, pode-se afirmar que o ncleo essencial consubstancia um feixe intocvel dos direitos fundamentais que protegido contra as intervenes (FREIRE, Alexandre Reis Siqueira. Eficcia dos direitos fundamentais nas relaes entre particulares. Curitiba, 2004. Dissertao (Mestrado em Direito do Estado) Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal do Paran, p. 31). Sobre o tema conferir tambm: MELO, Sandro Nahmias. A garantia do contedo dos direitos fundamentais. Revista de Direito Constitucional e Internacional, ano 11, n. 43, p. 82-97, abril/jun. 2003. No obstante a teoria do contedo essencial ter sido formulada para tratar dos direitos fundamentais, defensvel que todos os princpios constitucionais apresentam um contedo essencial. 437 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 244-245. 438 Por exemplo, as Emenda Constitucional n. 26/2000 alterou o artigo 6 da Constituio Federal, inserindo o direito moradia como um direito social. Da mesma forma, a Emenda Constitucional n. 45/2004 acrescentou o inciso LXXVIII no artigo 5 estabelecendo como direito fundamental a razovel durao do processo. Tais alteraes vieram para ampliar o mbito de proteo inicialmente previsto pelas clusulas ptreas. 439 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 252-253. 440 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 245.

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fundamentais, Martin Borowski aponta a existncia de trs teorias sobre o tema: teoria relativa do contedo essencial, teoria absoluta e teoria mista441. A teoria relativa afirma que o contedo essencial determinado a partir da aplicao do princpio da proporcionalidade. As restries que respondem ao princpio da proporcionalidade no lesionariam a garantia do contedo essencial ainda que no caso particular no se assegure nada do direito fundamental. Portanto, a garantia do direito fundamental se reduz ao princpio da proporcionalidade442. A teoria absoluta do contedo essencial, por sua vez, postula que existe um ncleo fixo, que no depende de ponderao. O contedo essencial j est fixado de antemo. Contudo, para Borowski muito difcil definir este contedo, pois as disposies constitucionais geralmente so curtas e indeterminadas443. Inclusive, Alexy aponta que para a teoria absoluta afirmar que no existem razes superiores a determinadas razes, acaba se baseando na teoria relativa444. Por fim, Borowski apresenta a teoria mista do contedo essencial que propugna pela existncia do ncleo fixo e de uma zona ao seu redor que pode ser flexibilizada com o princpio da proporcionalidade. No obstante, subsiste aqui o problema da definio do contedo essencial, motivo pelo qual Borowski sustenta como melhor opo a teoria relativa445. Mas note-se que a teoria absoluta e a relativa esto sujeitas a crticas446, havendo muita discusso a respeito do tema447. Contudo, sustenta-se que possvel

H tambm uma discusso se o contedo essencial pode ser estabelecido segundo uma norma objetiva ou um direito subjetivo. Nos termos da teoria objetiva, exige-se a considerao global do problema, pois os dispositivos que trazem os direitos fundamentais so parte de todo o ordenamento jurdico. Ento, admite-se que um direito fundamental possa no ser aplicado a um particular sem que isso afete o contedo essencial sempre que continue vigente para as demais pessoas. Por outro lado, a teoria subjetiva postula que necessrio examinar a gravidade da limitao do direito em relao ao indivduo afetado, pois ele, e no a coletividade, o sujeito deste direito (LOPES, Ana Maria DAvila. A garantia do contedo essencial dos direitos fundamentais..., p. 8). Sobre o tema, Alexy afirma que os direitos fundamentais so primariamente posies dos indivduos e, portanto, uma interpretao objetiva pode aparecer ao lado da teoria subjetiva, mas nunca substitu-la (ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p. 87). 442 BOROWSKI, Martin. La estructura de los derechos fundamentales..., p.98-99. 443 BOROWSKI, Martin. La estructura de los derechos fundamentales..., p.99-100. 444 ALEXY, Robert. Teora de los derechos fundamentales..., p.290-291. 445 BOROWSKI, Martin. La estructura de los derechos fundamentales..., p.100-101. 446 A crtica que se faz a teoria relativa que a funo do contedo essencial no seu mbito puramente argumentativa uma vez que o fundamento da limitao no est no juzo acerca do contedo essencial, mas sim no juzo sobre a prpria limitao. Desta maneira, poder-se-ia chegar mesma concluso sem fazer meno ao ncleo essencial (MELO, Sandro Nahmias. A garantia do contedo dos direitos fundamentais..., p. 95).

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a partir de consideraes tericas e tambm com base no direito positivo tentar identificar pontualmente o ncleo essencial de cada limite material ao poder de reforma previsto expressamente na Constituio Brasileira de maneira suficiente para distinguir entre uma modificao vlida e uma invlida da configurao dos limites ao poder de reforma448. Ento, como proposta para solucionar as questes referentes temtica das clusulas ptreas tem-se o tratamento dos limites materiais ao poder de reforma como princpios constitucionais o que permite afirmar que a sua realizao varia de acordo com as condies fticas e jurdicas, mas sem olvidar da proteo ao ncleo essencial. O raciocnio torna-se mais claro a partir da anlise especfica de cada clusula ptrea. Primeiro, quanto forma federativa, clusula ptrea tradicional no direito brasileiro, h que se pontuar qual o ncleo essencial do princpio federativo no direito brasileiro. Com efeito, as notas caractersticas so as seguintes: descentralizao poltica fixada na Constituio ou repartio constitucional de competncias; participao das ordens jurdicas parciais na formao da vontade nacional; possibilidade de autoconstituio ou autonomia poltica e tambm atribuio de renda prpria s esferas de competncia449.

No obstante, quanto s clusulas ptreas, a posio do Supremo Tribunal Federal aproxima-se mais da teoria absoluta do ncleo essencial. No julgamento da ao direta de inconstitucionalidade n. 2024/DF, discutia-se a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n.20/98 por ferir o princpio federativo. Respaldado em vrios precedentes da Corte, o Ministro Seplveda Pertence, acompanhado pelos demais, afirmou que no se cobem todas as restries aos limites materiais, mas apenas as que agridam o seu ncleo essencial que deve ser preservado em qualquer caso (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar na ao direta de inconstitucionalidade n. 2024/DF. Relator: Ministro Seplveda Pertence, julgada em 27/10/1999, publicada em 01/12/2000). 448 Sobre o tema, Ingo Wolfgang Sarlet afirma que o ncleo essencial do bem constitucional protegido sempre constitudo pela essncia do princpio, no por seus elementos circunstanciais, cuidando-se, assim, daqueles elementos que no podem ser suprimidos sem acarretar alterao substancial no seu contedo e estrutura (SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 7. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 427). Tambm, Ana Paula de Barcellos, quando trata da definio do ncleo essencial dos direitos fundamentais, afirma que, apesar dos problemas apresentados pela teoria absoluta do ncleo essencial e da sua prpria inviabilidade, possvel por meio da reflexo abstrata e do estudo dos precedentes judiciais que se busque construir os sentidos prprios de cada direito. Trata-se de esforo que no produzir um ncleo duro, permanente ou no-histrico nem se deseja faz-lo mas apenas suficiente para funcionar como uma baliza para interpretar as restries aos direitos fundamentais (BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 144-145). 449 SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 2

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Interpretar a federao como um princpio constitucional possibilita que se viabilize um aperfeioamento da estrutura estatal federativa sem que seja necessria uma ruptura constitucional450. Nestes termos, caso a federao tivesse a conformao de uma regra constitucional no seria vlida uma emenda constitucional que reestruturasse a distribuio constitucional de competncias conferindo maior autonomia financeira aos Municpios, pois esta emenda estaria alterando a disciplina original da Constituio de 1988 conferida federao451. Contudo, a natureza principiolgica da clusula ptrea federativa no deixa de obstar uma emenda constitucional que transfira competncias dos Estadosmembros, Municpio e Distrito Federal Unio, j bem privilegiada em termos de

TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional..., p. 63; LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Pressupostos materiais e formais da interveno federal no Brasil. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 15-18. Temer tambm alude a dois requisitos necessrios no para a caracterizao da federao, mas para sua mantena, quais sejam: rigidez constitucional e existncia de um rgo constitucional incumbido do controle da constitucionalidade. 450 Nesse sentido, Jos Alfredo de Oliveira Baracho afirma que possvel sim um aperfeioamento do sistema federativo, pois as particularidades so plenamente ajustveis e passveis de acomodao (BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. A federao e a reviso constitucional. As novas tcnicas dos equilbrios constitucionais e as relaes financeiras. A clusula federativa e a proteo da forma de estado na Constituio de 1988. Revista dos Tribunais: cadernos de direito constitucional e cincia poltica, ano 4, n. 14, p. 16-26, jan./maro, 1996). 451 O modelo federativo brasileiro definido como cooperativo. O federalismo cooperativo ou de integrao se contrape ao federalismo dual na medida em que h o entrelaamento das esferas de poder central e local, bem como uma distribuio mais eqitativa da renda nacional mediante a tcnica das receitas compartilhadas e a previso de competncias concorrentes ou comuns em determinados assuntos. O federalismo dual - primeira formulao do modelo norte-americano caracteriza-se pela distribuio vertical de competncias e previso de tributos exclusivos para cada ente federativo. No Brasil, assim como nos Estados Unidos, ocorreu a transio do federalismo dual para o cooperativo principalmente por razes scio-econmicas. Sobre a transio no Brasil: LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Pressupostos materiais e formais da interveno federal no Brasil..., p. 29-33. Para uma anlise da transio nos Estados Unidos: SCHWARTZ, Bernard. O federalismo norte-americano atual. Traduo: Elcio Cerqueira. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1984, p. 26-45. Todavia, Bonavides defende uma outra conformao para o federalismo brasileiro que reconhea como entes da federao as regies, as quais apareceriam como uma terceira fora entre o Estado-membro e o poder central. O autor defende um regionalismo centrfugo, fundado sobre o princpio federativo de cooperao pelo consentimento, diverso do que denomina cooperativismo de compulso. Com efeito, o regionalismo pode ser operado tanto como instrumento para conservao do Estado unitrio (caso da Itlia e da Espanha), preservando-o da desagregao, como para conservao do Estado federal (caso brasileiro), prevenindo do excesso de centralizao da Unio. A proposta do autor passa por dois momentos distintos: no primeiro, a Regio se insere no Estado e, no segundo, a Regio se coloca fora do Estado para seguir um processo autnomo que a converte em ente federativo (BONAVIDES, Paulo. A constituio aberta. Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 53-77). Caso se chegue concluso que, de fato, a regionalizao a melhor alternativa para o Brasil, nada obstaria um aperfeioamento da estrutura federativa via emenda constitucional, porm, desde que fossem mantidos os elementos bsicos do princpio federativo.

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competncias na Constituio de 1988452. Referida emenda atingiria um elemento que compem o ncleo essencial do princpio federativo que justamente a descentralizao poltica e a autonomia dos entes federados. Uma vez analisada ainda que de forma sinttica - a conformao da federao nos termos da ordem constitucional posta, h que se abordar outra questo problemtica referente clusula ptrea federativa. Nos termos propostos pela democracia constitucional, apenas so legtimas e justificveis limitaes ao processo democrtico que se prestem a increment-lo. Ou seja, limitaes que atem de forma positiva e que visem preservar a prpria democracia. Ento, surge a indagao: a federao constitui um componente necessrio para a preservao da democracia? Paulo Napoleo Nogueira da Silva, por exemplo, afirma categoricamente que a proteo especial conferida clusula federativa prestou um desservio doutrina jurdica e cultura geral brasileira. Para o autor, a clusula ptrea federativa fez com que se ignorassem outras formas de organizao poltico-administrativas inclusive no mbito terico e entende que sua existncia insustentvel em face do livre exerccio da soberania popular453. De fato, dentre as clusulas ptreas previstas pela Constituio de 1988 a federao a que exige uma maior reflexo quanto a sua compatibilidade com a idia de autogoverno454. No evidente que a federao um limite constitutivo da

A organizao federativa vige no Brasil desde 1889. A adoo do modelo federal se deu aliada s aspiraes republicanas e tambm respaldada nas dimenses continentais do pas e nas diferenas scio-culturais entre as diversas regies. A primeira formulao do federalismo brasileiro adotou as principais caractersticas do modelo norte-americano, em especial, a coexistncia de duas esferas de governo distintas: uma nacional e outra estadual. Contudo, sempre se contemplou no Brasil como um terceiro nvel poltico-administrativo o municipal, embora apenas com a Constituio de 1988 tenha sido reconhecido juridicamente como ente da federao. Mas o interessante de se observar que a federao brasileira sempre alternou momentos de descentralizao com de exagerada centralizao. Em alguns perodos, os entes parciais foram muito prestigiados (exemplo, logo aps a adoo da forma federativa), ao passo em que em outros grande parte das competncias e dos recursos foram concentrados na Unio (durante a fase posterior ao movimento poltico-militar de 1964). Com a Constituio de 1988, verificou-se uma fase de descentralizao do sistema, mas, mesmo assim, a Unio acabou retendo grande parte das competncias e das rendas. Sobre o tema: LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Pressupostos materiais e formais da interveno federal no Brasil..., p. 22-29. 453 SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Princpio democrtico e estado legal..., p. 48-55. 454 A proteo do voto direto, secreto, universal e peridico evidentemente no afronta a democracia, pois um instrumento voltado sua realizao. O princpio da separao dos poderes um dos pilares do constitucionalismo democrtico que conjuga as idias democrticas com as do Estado de Direito, assim como os direitos fundamentais. Sobre o tema: VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituio e sua reserva de justia..., p. 243-246. Para uma anlise dos direitos fundamentais

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prpria idia de democracia na medida em que diversas naes democrticas adotam uma forma unitria de organizao como, por exemplo, a Noruega e a Espanha (forma unitria autonmica) 455. Contudo, Vieira pondera que em uma nao de vasto territrio e com uma tradio de centralizao do poder na esfera do governo federal, o princpio federativo de especial importncia para o desenvolvimento da democracia. Isso se d porque ao reservar determinada esfera de competncia ao poder local o princpio federativo impe limites ao poder central e favorece o espao de autonomia dos indivduos e das coletividades locais. Alm do mais, a aproximao dos cidados de seus representantes favorece a participao nos negcios pblicos e um controle das autoridades. Desta maneira, possvel sustentar que no contexto brasileiro o princpio federativo tenderia a favorecer a democracia e a proteo dos direitos456. As demais clusulas ptreas no so de difcil compatibilizao com a democracia, pelo contrrio, so condies para sua melhor realizao. Assim, necessrio apenas tentar delimitar o contedo essencial destas para que se possa servir de parmetro para aferir a validade de alteraes constitucionais. A proteo ao voto direto, secreto, universal e peridico formulada desta maneira assume muito mais a configurao de uma regra constitucional do que um

como condies para a democracia: SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Fundamentao e normatividade dos direitos fundamentais: uma reconstruo terica luz do princpio democrtico. Arquivos de direitos humanos, Rio de Janeiro, vol. 4, p. 17-61, 2002. 455 A referncia a pases desenvolvidos que adotam como forma de organizao a unitria um dos argumentos de Silva para refutar a importncia da clusula ptrea federativa (SILVA, Paulo Napoleo Nogueira da. Princpio democrtico e estado legal..., p. 49). 456 Note-se, porm, a defesa da federao como clusula ptrea no se d sem aporias por no ser por si s uma condio de realizao da dignidade humana e da democracia. Ademais, a prpria Constituio de 1988 no concretizou o princpio federativo revelando todas as suas potencialidades, sendo, portanto, legtimas reformas que ampliem a autonomia local. Vieira trabalha tambm com um exemplo interessante e que de certa forma foi concretizado pela Emenda Constitucional n. 45/2004 que previu a federalizao dos crimes contra direitos humanos. Dada uma hipottica emenda que permite Justia Federal apurar violaes de direitos humanos perpetradas por funcionrios dos Estados, reduzindo, assim, as competncias judiciais dos Estados, haver-se-ia que ponderar entre os benefcios trazidos aos direitos humanos e as perdas relativas ao princpio federativo. Neste confronto, entre a clusula ptrea que protege a dignidade humana e a que assegura estrutura federativa, dever-se-ia optar pela primeira e um dos motivos justamente o fato da federao no ser um valor em si (VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituio e sua reserva de justia..., p. 241-242). Em sentido contrrio, Joo Ricardo dos Santos Costa afirma que a federalizao dos crimes contra direitos humanos inconstitucional, visto que violadora do princpio do juiz natural e o princpio da separao dos poderes. O autor analisou o tema quando ainda fazia parte de uma proposta de emenda (COSTA, Joo Ricardo dos Santos. Federalizao dos denominados crimes contra os direitos humanos: equvocos baseados em casusmos e falsos paradigmas. Revista da Ajuris. Porto Alegre, n. 92, p. 33-49, dez. 2003.

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princpio. De fato, h momentos em que a prpria Constituio excepcionou a aplicao desta regra, por exemplo, ao prever a eleio indireta para Presidente da Repblica na hiptese prevista no pargrafo primeiro do artigo 81457 458. Mas no se nega que a norma realiza uma determinao no mbito do ftico e jurdico. Contudo, trata-se de um limite que revela um instrumento voltado realizao da democracia. Portanto, afirma-se que com esta previso consagrou-se a prpria democracia mediante aluso a apenas um aspecto particular do princpio459. De maneira geral, tem-se que o cerne do princpio democrtico a exigncia da origem popular do poder que se expressa principalmente no carter eletivo das instncias de deciso poltica, estando esta eletividade sujeita a uma participao popular460. Nestes termos, tem-se que a previso constitucional deste limite material no obsta uma alterao que amplie os demais instrumentos voltados para realizao da democracia, tais como, os mecanismos de participao popular direta e de proteo de minorias polticas461. J o princpio da separao dos poderes consagra a idia de separao das funes estatais entre rgos distintos e autnomos. Contudo, no se concebe uma separao absoluta, tendo sim o princpio como nota caracterstica a idia de exerccio predominante de um rgo das funes executiva, legislativa e judiciria. Ao lado destas funes predominantes, denominadas funes tpicas, h outras chamadas atpicas, que so realizadas subsidiariamente pelos outros rgos com vistas a garantir a prpria autonomia e independncia. Portanto, o que se tem no uma separao de poderes, mas sim uma coordenao entre os rgos em certas

Dispe o artigo que vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da Repblica, far-se- eleio noventa dias depois de aberta a ltima vaga. 1 Ocorrendo a vacncia nos ltimos dois anos do perodo presidencial, a eleio para ambos os cargos ser feita trinta dias depois da ltima vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei. 458 Em outro sentido, Agra prope que se interprete o pargrafo primeiro para no ocorrer incompatibilidades da seguinte forma: no se prev a eleio indireta pelos membros do Congresso, mas apenas significa que o Congresso deve designar as formas legais para sua realizao, marcando data, mas quem escolhe os representantes o povo, mantendo inviolada a clusula ptrea (AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 206). 459 SILVA, Gustavo Justa da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 103; VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituio e sua reserva de justia..., p. 243. 460 SILVA, Gustavo Justa da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 130-131. 461 VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituio e sua reserva de justia..., p. 243.

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tarefas, onde cada um participa, de forma limitada e secundria, da funo do outro, que conserva a sua, ensejando, assim, um funcionamento harmnico462. No cenrio constitucional brasileiro, cabe ao Legislativo, preponderantemente, legislar, inovar de forma geral e abstrata na ordem jurdica, ao Executivo administrar e o Judicirio julgar. Observam-se, todavia, vrios pontos de contato onde cada rgo exerce atividades que no correspondem a sua funo precpua463, bem como so previstas hipteses de controles recprocos entre os poderes464. No entanto, trata-se de muito mais que um mecanismo organizador das funes estatais, pois acaba revelando a prpria idia de Estado de Direito. Com base no princpio da separao de poderes que se reconhece a exigncia de lei geral e abstrata, aprovada pelos representantes do povo, como a nica forma de vincular as condutas dos indivduos. Alm disto, a separao de poderes impe limites ao Executivo, submetendo-o a lei e assegura a independncia do Judicirio465. A sua concretizao pode ser aperfeioada desde que no restrinja esta idia elementar de separao e coordenao de funes466. Assim, por exemplo, a Emenda Constitucional n. 32/2001 que restringiu o mbito das matrias tratveis por medida provisria e imps um nmero limitado de reedies possveis deve ser

Sobre o tema: AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 173; BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o princpio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 223-224; CLVE, Clmerson Merlin. Atividade legislativa do poder executivo. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 21-44; CUNHA JUNIOR, Dirley da. Controle judicial das omisses do poder pblico: em busca de uma dogmtica constitucional transformadora luz do direito fundamental efetivao da constituio. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 327. 463 A Constituio prev que o Judicirio gerencie toda administrao de seu pessoal e de seus servios (artigos 93, X e 96) e elabore seus regimentos internos (artigo 96, I, a), bem como atribui competncia legislativa ao Executivo (artigo 62) e ao Legislativo a competncia para administrar seu pessoal e servios (artigos 51, IV e 52, XIII) e para processar e julgar os crimes de responsabilidade (artigo 52, I). 464 A Constituio atribui ao Judicirio a competncia para apreciar a constitucionalidade e a legalidade dos atos do Legislativo e do Executivo (artigos 5, LXIX, 102, I, a e 125, 2). De outro lado, os rgos de cpula do Judicirio so integrados mediante nomeao do Presidente da Repblica com prvia aprovao dos nomes pelo Senado Federal (artigos 101 e 104). Ao Executivo, a Constituio conferiu a iniciativa privativa para o processo legislativo em algumas matrias (artigo 61, 1) e o poder de veto (artigo 66, 1). J ao Legislativo, tambm se atribui competncia para aprovar previamente a escolha de nomes indicados para vrios cargos da Administrao (artigo 52, III e IV), exercer o controle do endividamento pblico (artigo 52, V a IX), fiscalizar atos do Executivo (artigo 49, V). 465 VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituio e sua reserva de justia..., p. 244. 466 VIEIRA, Oscar Vilhena. A Constituio e sua reserva de justia..., p. 244.

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considerada vlida, pois no lesionou o ncleo do princpio da separao das funes, mas apenas o reforou na medida em que diminuiu as possibilidades do rgo executivo exercer a funo precpua do rgo legislativo467. A grande discusso existente no tratamento dos limites materiais reside no mbito de proteo conferido pelo inciso IV do artigo 60 que estabeleceu como limites materiais os direitos e garantias individuais por meio de uma redao tmida, cuja interpretao literal pode diminuir sobremaneira a eficcia protetiva dos direitos fundamentais468. H basicamente duas linhas de argumentao para sustentar que no apenas os direitos de defesa ou de primeira dimenso consistem em limites materiais. A primeira afirma que os direitos sociais so limites implcitos ao poder de reforma, pois com a incorporao destes ao constitucionalismo redefiniram-se os prprios direitos de liberdade, cuja realizao passou a exigir tambm a proteo dos direitos sociais na medida em se constituem em condies sociais do exerccio efetivo das liberdades469. A definio de limites implcitos objeto de anlise do prximo item. Mas, adiante-se que no pacfica principalmente quanto delimitao dos limites materiais implcitos. Ento, outra forma de solucionar este problema no sentido

O Supremo Tribunal Federal decidiu tambm o importante caso em que se alegava, entre outras questes, que a criao pela Emenda Constitucional n.45/2004 do Conselho Nacional de Justia violaria o princpio da separao dos poderes por restringir a independncia do Judicirio. O argumento foi rejeitado, pois se entendeu que o Conselho no restringe a imparcialidade judicial, visto que, na qualidade de rgo integrante do Poder Judicirio, realiza apenas um controle administrativo, financeiro e disciplinar (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade n. 3367/DF. Relator: Ministro Cezar Peluso, julgada em 13/04/2005, publicada em 17/03/2006). 468 Com a redao do artigo 60, 4, inciso IV possibilitaram-se interpretaes como a sustentada por Octavio Bueno Magano. Para o autor, h que se repelir o entendimento de que a aluso do inciso aos direitos e garantias individuais abrange os direitos sociais, tendo em vista que esta idia facilmente afastada pela considerao simples de que, se houvesse sido este o intuito do Constituinte de 1988, teria sido usado a expresso genrica direitos fundamentais. Ainda, sugeriu que na reviso constitucional ento vindoura dever-se-ia retirar da Constituio todos os itens do captulo referente aos direitos sociais, que, pelo seu particularismo, no mereceriam l permanecer (MAGANO, Octavio Bueno. Reviso constitucional. Revista dos Tribunais: cadernos de direito constitucional e cincia poltica, ano 2, n. 7, p. 108-112, abril/jun., 1994). 469 SILVA, Gustavo Justa da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 130-138. Tambm, h a defesa de que os direitos sociais integram a prpria identidade da Constituio de 1988, sendo, portanto, limites implcitos ao poder de reforma. Neste sentido: BED, Fayga Silveira. A intangibilidade dos direitos sociais, econmicos e culturais na Constituio..., p. 122-129.

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proposto por Sarlet470. O autor afirma que os limites materiais no podem ser identificados apenas com os direitos de defesa ou com os prestacionais, mas sim com os direitos de titularidade individual, ainda que alguns sejam de expresso coletiva, tendo em conta que o indivduo que o titular do direito sade, assistncia social, aposentadoria. Inclusive, o direito a um meio ambiente saudvel e equilibrado pode ser reconduzido a uma dimenso individual471. Ademais no possvel relacionar os direitos individuais apenas aos direitos fundamentais previstos no artigo 5 da Constituio Federal, que assumem preponderantemente a feio de direitos a aes negativas ou direito de direitos de defesa. Primeiro, porque no artigo 5 tambm existem vrios direitos que assumem preponderantemente a feio de direito a aes positivas como, por exemplo, o previsto no inciso LXXVI472. Da mesma forma, existem determinados direitos que tm evidente contedo social, mas que assumem a forma de direitos a aes negativas, como o direito de greve previsto no artigo 9 da Constituio Federal473. Isso se d porque o que distingue os direitos fundamentais no propriamente o contedo social que apresentam, mas sim as posies jurdicas que atribuem aos indivduos. Assim, tem-se que as normas de direitos fundamentais

Note-se, porm, que Sarlet no discorda do argumento de que os direitos sociais consistiriam em limites implcitos ao poder reformador. Inclusive, afirma que o argumento exposto nesta dissertao da titularidade individual dos direitos apenas uma razo entre outras para considerar os direitos sociais como limites ao poder de reforma. Sobre o tema: SARLET, Ingo Wolfgang. Direito sociais: o problema de sua proteo contra o poder de reforma na Constituio de 1988. Revista de Direito Constitucional e Internacional , ano 12, n. 46, p. 42-73, jan. /mar., 2004, p. 61; SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p.432. 471 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p.431. 472 Artigo 5, inciso LXXVI - so gratuitos para os reconhecidamente pobres, na forma da lei: a) o registro civil de nascimento; b) a certido de bito. 473 MORO, Srgio Fernando. Desenvolvimento e efetivao judicial das normas constitucionais. So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 108. A respeito do tema, Lus Roberto Barroso assevera que as normas que consagram os direitos sociais investem os jurisdicionados em posies jurdicas de trs grupos: as que geram situaes prontamente desfrutveis, dependentes apenas de uma absteno, como o direito de greve; as que ensejam a exigibilidade de prestaes positivas do Estado, como proteo da sade e previdncia social, observando que a ausncia de prestao ser sempre inconstitucional e sancionvel e posies jurdicas que contemplam interesses cuja realizao depende da edio de norma infraconstitucional integradora. Barroso ressalva que a Constituio no delega ao legislador competncia para conceder os direitos, concedendo ela prpria. Portanto, ao legislador incumbe to somente instrumentalizar sua realizao e faltando com este dever d ensejo a inconstitucionalidade por omisso (BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas: limites e possibilidades da Constituio brasileira. 7.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 108-112).

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atribuem aos indivduos trs posies jurdicas bsicas: direitos a algo, liberdades e competncias474. Contudo, um mesmo dispositivo da Constituio pode trazer normas de direitos fundamentais que atribuam posies jurdicas subjetivas diferenciadas ao seu titular, embora se apresente como preponderante uma feio475. Segundo motivo que desautoriza a correlao restritiva entre limites materiais e artigo 5 da Constituio Federal consiste no fato deste dispositivo no apresentar um rol taxativo de direitos fundamentais476. Mesmo os direitos fundamentais a aes negativas no se esgotam nos arrolados no artigo 5. Alis, este foi o entendimento do prprio Supremo Tribunal no julgamento da paradigmtica ao direta de inconstitucionalidade n. 939-7, na qual, alm de assentar-se a possibilidade de declarao de inconstitucionalidade de uma emenda constitucional477, afirmou-se

As liberdades jurdicas consistem em posies jurdicas subjetivas que habilitam o indivduo tanto a agir como a no agir de determinada maneira. As competncias criam a possibilidade de atos jurdicos e a capacidade de modificar situaes jurdicas. J os direitos a algo englobam os direitos a aes negativas e a aes positivas por parte do Estado. Os direitos a aes negativas (direito de defesa) abarcam os direitos a que o Estado no impea determinadas aes, no afete determinadas propriedades ou situaes e no elimine determinadas posies jurdicas do titular do direito. Os direitos s aes positivas se dividem em direitos a prestaes fticas e direitos a prestaes normativas. Da a diferena da classificao de Alexy com as demais que dividem os direitos fundamentais em direitos prestacionais e direitos de defesa. Os direitos a aes positivas englobam tambm os direitos a prestacionais normativas, no apenas os prestacionais em sentido estrito, ou seja, os direitos a prestaes fticas (ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales..., p. 186-244). 475 Exemplificando, do disposto artigo 5, caput da Constituio Federal pode-se extrair: a) norma que veda a pena de morte, ou seja, um direito a ao negativa; b) norma que atribuir ao particular o direito a ao positiva do Estado para obstaculizar que terceiros lhe ameacem a vida; c) norma que atribui ao particular direito a ao negativa do Estado para no priv-lo dos meios necessrios para sua subsistncia; d) norma que atribui ao particular direito a ao positiva do Estado que lhe assegure a sobrevivncia, como direito a tratamento mdico gratuito, quando no dispuser dos meios materiais para arcar com as despesas (MORO, Srgio Fernando. Desenvolvimento e efetivao judicial das normas constitucionais..., p. 104). 476 O que consta expressamente no pargrafo 2 do prprio artigo 5 da Constituio Federal. Tal dispositivo revela uma clusula de abertura dos direitos fundamentais e traduz o entendimento de que alm do conceito formal de direitos fundamentais, h um conceito material, pois existem direitos que, por seu contedo, por sua substncia integram os direitos fundamentais da Constituio, mesmo que no constem expressamente no catlogo (SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 93). 477 Muito j se discutiu quanto possibilidade de controle jurisdicional das emendas constitucionais, embora a maior parte da doutrina o aceite de longa data. Sobre o tema: SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 108-114. Tal discusso foi de certa forma pacificada com a deciso proferida na Ao direta de inconstitucionalidade n. 939-7-DF (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade n. 939-7-DF. Relator: Ministro Sydney Sanches, julgada em 15.12.1993, publicada em 18.03-1994). Atualmente, a discusso recai mais sobre a forma com que o judicirio deve exercer a fiscalizao da constitucionalidade, atuando ou de forma contida ou mais ativa. Trata-se de tema que merece um

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como limite material ao poder reformador os direitos fundamentais previstos fora do catlogo do artigo 5 da Constituio Federal478. Portanto, tem-se que o mbito de proteo do artigo 60, 4, inciso IV da Constituio Federal se reconduz aos direitos e garantias fundamentais de titularidade individual. No se trata, repita-se, de uma clusula de intangibilidade, pois o que se veda uma tendncia abolio ou uma abolio efetiva, uma restrio ao ncleo essencial de cada direito479 480.

trabalho especfico, pois remete a difceis questes como o papel da jurisdio constitucional no cenrio democrtico. Sobre o tema: GARGARELLA, Roberto. La justicia frente al gobierno..., p. 47172; NINO, Carlos Santiago. La constitucion de la democracia deliberativa, p. 258-302; SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria constitucional e democracia deliberativa..., p. 178-189. Uma postura interessante foi apresentada por Daniel Sarmento no painel O princpio da separao de poderes na dimenso do Sculo XXI realizado no dia 13/11/2006 no IX Congresso Ibero-americano de Direito Constitucional e VII Simpsio Nacional de Direito Constitucional. Sarmento ponderou que a postura do Judicirio na fiscalizao das emendas constitucionais deve variar em razo do quorum com que foram aprovadas. Por exemplo, em face de uma emenda aprovada com um quorum alto a postura deveria ser de conteno e a sua invalidade dependeria de uma argumentao mais intensa (SARMENTO, Daniel. Palestra. In: IX Congresso Ibero-americano de Direito Constitucional e VII Simpsio Nacional de Direito Constitucional. Curitiba, 13 de outubro de 2006). Mas mesmo assim a questo problemtica principalmente quando estiver em jogo a proteo de direitos fundamentais. 478 No caso, discutia-se a constitucionalidade da Emenda Constitucional n. 3/93 e da Lei Complementar n. 77/93 no que toca criao do imposto provisrio sobre movimentao financeira (IPMF). Um dos motivos para a declarao de inconstitucionalidade foi a violao do princpio da anterioridade tributria (artigo 150, inciso III da Constituio Federal). Reconheceu-se que por fora do artigo 5, 2 da Constituio Federal o princpio constitui um autntico direito fundamental. (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade n. 939-7-DF. Relator: Ministro Sydney Sanches, DJ 18.03.1994). Sobre o tema: SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p.85; VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia..., p. 160-169. 479 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p.434. 480 Note-se que apesar de ser possvel buscar quais os elementos mnimos que definem um direito fundamental, seu ncleo essencial apenas pode ser exatamente delimitado no caso concreto. Trata-se de uma tarefa complexa, principalmente quando se tem que definir o mbito de proteo dos direitos a aes positivas previstos, de regra, de forma pouco detalhada no texto constitucional. Algumas diretrizes podem ser buscadas a partir do contedo necessrio para proteo da dignidade humana e do mnimo existencial. Ademais, quando se tratar de um direito prestacional j concretizado pela legislao infraconstitucional, deve-se tomar esta disciplina como parmetro tambm. Em outros termos, h que se levar em conta tambm a idia de proibio de retrocesso social. Com efeito, o princpio implcito da vedao de retrocesso social reflete em ltima anlise a proteo da segurana jurdica e social e deriva dos princpios consagradores do Estado de Direito e do Estado Social. Refere-se mais diretamente questo de at que ponto o legislador infraconstitucional pode voltar atrs no que diz respeito implementao de direitos sociais, preocupando-se com as medidas retrocessivas, mas que no podem ser tratadas como propriamente retroativas, pois no alcanam necessariamente as figuras do direito adquirido, da coisa julgada e do ato jurdico perfeito (SARLET, Ingo Wolfgang. Direitos fundamentais sociais e proibio de retrocesso: algumas notas sobre o desafio da sobrevivncia dos direitos sociais num contexto de crise. Revista da Ajuris. Porto Alegre, n. 95, p. 103-135, set. 2004). Sobre o assunto, conferir tambm: SARLET, Ingo Wolfgang. Direito sociais..., p. 69-72; SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p.434-467; BED, Fayga Silveira. Ssifo no limite do impondervel ou direitos sociais como limites ao poder reformador. In: BONAVIDES, Paulo; LIMA, Francisco Grson Marques de; BED, Fayga Silveira

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3.3.4 Limites implcitos

No obstante a previso de limites constitucionais expressos ao poder reformador, de maneira geral a doutrina aponta tambm para a existncia de limites implcitos ao poder de reforma481. Trata-se de uma questo de difcil tratamento tendo em conta que, apesar da grande maioria dos autores reconhecer a existncia de limites implcitos ao poder reformador, no h um consenso firme a respeito de quais so estes limites e, tampouco, o estabelecimento de balizas jurisprudenciais. H duas posies cuja meno clssica quando a doutrina brasileira trata do tema. A primeira refere-se concepo de Schmitt sobre o assunto. No mbito de sua peculiar teoria da constituio, Schmitt analisa os limites da reforma constitucional e afirma que esta pode ser levada a efeito desde que permaneam garantidas a identidade e a continuidade da constituio. Portanto, a reforma constitucional deve se restringir a praticar, nas prescries legal-constitucionais, reformas, adies e supresses, porm, sem substituir a prpria constituio482.

(Coord.). Constituio e democracia: estudos em homenagem ao Prof. J.J. Gomes Canotilho. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 89-118; MARTINS, Patrcia do Couto VIllela Abbud. A proibio do retrocesso social como fenmeno jurdico. In: GARCIA, Emerson (Coord.) A efetividade dos direitos sociais. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2004, p. 379-424. A respeito da definio de mnimo existencial: TORRES, Ricardo Lobo. O mnimo existencial e os direitos fundamentais. Revista de direito administrativo. n. 177, jul. /set. 1989; BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais..., p. 141-199. 481 A idia de limites implcitos ao poder reforma existe praticamente desde que se estabeleceu o conceito poltico-liberal de constituio. Tal conceito aparece refletido no artigo 16 da Declarao Universal de Direitos do Homem e do Cidado de 1789 onde se consagra que toda sociedade na qual a garantia de direitos no est assegurada, nem a separao de poderes estabelecida, carece de constituio. Desta forma, assentou-se que qualquer reforma atentatria contra estes princpios deveria ser interpretada no como uma modificao do ordenamento constitucional, mas como sua prpria destruio (VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 267-268). No entanto, apesar de boa parte da doutrina reconhecer a existncia de limites implcitos ao poder reformador inclusive como uma decorrncia lgica da sua condio de poder constitudo, h tambm dissenso nese tpico. Para uma anlise das correntes contrrias existncia de limites implcitos: QUINTANA, Segundo V. Linares. Derecho constitucional e instituciones polticas..., p. 453. 482 Um dos exemplos levantados por Schmitt para explicar a destruio de uma constituio o da transferncia do poder constituinte do povo para o monarca. Para o autor, uma constituio baseada no poder constituinte do povo no pode ser transformada em uma constituio de princpio monrquico por meio de uma reforma ou de uma reviso das leis constitucionais. Tratar-se-ia no de uma reforma, mas sim da destruio da constituio (SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin..., p. 119).

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A mantena da identidade constitucional atua como um limite mesmo nos casos em que a reforma total da constituio prevista483. Schmitt exemplifica com a Constituio Sua que tem uma base democrtica de fundamentao, mas que prev a sua reforma total. Para o autor, no se pode aceitar a supresso desta base democrtica ainda que por meio de uma reviso total, pois esta a sua caracterstica essencial484. J a segunda referncia constante a argumentao trazida por Sampaio no seu livro clssico sobre poder reformador. Trata-se de obra publicada pela primeira vez em 1954, mas a qual constantemente se recorre para afirmar a existncia de limites implcitos ao poder de reforma constitucional. Na poca, a Constituio Brasileira vigente previa como limites materiais expressos ao poder de reforma apenas a federao e a repblica. Contudo, Sampaio sustentou a existncia de quatro limites implcitos ao poder reformador: 1) normas constitucionais relativas aos direitos fundamentais; 2) normas concernentes ao titular do poder constituinte; 3) normas referentes ao titular do poder reformador; 4) normas relativas ao processo de emenda ou de reviso constitucional485. A discusso quanto aos direitos fundamentais consistirem em limites implcitos ao poder de reforma perdeu grande parte da relevncia com a previso expressa neste sentido. Quanto titularidade do poder constituinte, Sampaio concorda com Schmitt no sentido de que sua alterao implicaria uma destruio da constituio. Ainda, sustenta a impossibilidade de alterao da titularidade do poder reformador por meio de transferncia ou delegao da sua competncia486. Da proposta de Sampaio, interessa mais diretamente ao contexto brasileiro atual a ltima limitao enunciada, ou seja, a impossibilidade de reforma do procedimento estabelecido para alteraes constitucionais487. Retomar-se- o tema a seguir, pois so necessrias mais algumas consideraes sobre quais limites

VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 268. 484 SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin...., p. 121. 485 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 95. 486 SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 97, 124. 487 Sampaio rejeita a possibilidade de alterao para facilitar a reforma constitucional quando a constituio no a prev expressamente, mas aceita que uma reforma torne o processo de alterao constitucional mais difcil (SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 105 -108). Voltar-se-ao tema na seqncia.

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implcitos materiais podem ser levantados ao poder reformador sob a gide da Constituio brasileira vigente. O primeiro passo na tentativa de identificar esses limites consiste em tomar em conta a ponderao de que a teoria dos limites implcitos ao poder reformador deve ser desenvolvida em face de uma ordem constitucional determinada. Desta forma, tem-se que as limitaes implcitas so deduzidas diretamente da Constituio vigente, no se tratando de construes ideais ou elaboraes apenas metajurdicas 488. Nesse sentido, Sarlet aponta que dentre os limites implcitos que se harmonizam com a Constituio Brasileira est a impossibilidade de reforma total ou, ao menos, de reforma que tenha por objeto os princpios fundamentais da ordem constitucional brasileira previstos no Ttulo I da Constituio por consistirem na prpria identidade da Constituio de 1988, no obstante alguns tenham sido arrolados expressamente como limites materiais489. Tambm, verifica-se um forte argumento que respalda a tese de que especificamente o presidencialismo e repblica atuam como limites materiais implcitos ao poder de reforma. A afirmao assenta-se na seguinte idia: considerando que por ocasio da promulgao da Constituio de 1988 optou-se por no enquadrar o presidencialismo e a repblica entre os limites expressos para deixar que o povo decidisse a respeito do tema mediante plebiscito e, uma vez realizada a consulta popular e tendo o povo decidido sobre o tema, no haveria como o poder reformador alterar esta deciso. Desta maneira, conforme aponta Raul Machado Horta, o plebiscito que consagrou a inequvoca preferncia do eleitorado brasileiro pela forma republicana e pelo regime presidencial, incorporou outra limitao material ao exerccio da reviso constitucional490. Mesmo respaldado em consulta popular, a caracterizao do parlamentarismo e da repblica como limites implcitos ao poder de reforma no de aceitao
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 420; ROCHA, Crmen Lcia Antunes. Constituio e mudana constitucional..., p. 178. 489 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 421; SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos fundamentais sociais como clusulas ptreas. Revista da Ajuris, Porto Alegre, vol. 30, n. 89, p. 101-121. 490 HORTA, Raul Machado. Natureza, limitaes e tendncias da reviso constitucional..., p. 15. No mesmo sentido: SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 421.
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pacfica na doutrina491, o que reafirma a grande dificuldade em delimitar quais seriam os limites implcitos ao poder de reforma. O limite implcito mais frequentemente aceito pela doutrina e que tambm apresenta argumentos bastante robustos de sustentao o da impossibilidade de alterao do procedimento previsto para reforma constitucional492. Trata-se de um limite implcito de natureza formal493 a respeito do qual a discusso sempre atual no direito constitucional brasileiro tendo em vista as propostas de emendas j verificadas no sentido de tornar menos oneroso o procedimento de reforma constitucional, bem como proporcionar a reforma total da Constituio mediante uma Assemblia revisora494. No entanto, h tambm quem defenda expressamente a possibilidade de alterao do artigo 60 da Constituio Brasileira. Em estudo sobre o alcance e

Especificamente quanto ao presidencialismo, Silva afirma que a defesa de que constituiria um limite implcito ao poder de reforma assenta-se em duas premissas interligadas. A primeira a de que o povo titular do poder constituinte e, assim, sua obra deve estar acima dos poderes constitudos (o que o autor no nega). A segunda premissa se respalda na idia de que a manifestao direta da vontade popular por meio de plebiscito representa sempre o exerccio da funo constituinte. Para o autor, a segunda premissa equivocada, pois o poder exercido pelo povo s assume a feio de poder constituinte quando se trata de romper com a ordem constitucional vigente para estabelecer uma nova. Ademais, Silva pondera que em nenhum momento a Constituio sugere que a matria decidida no plebiscito de 1993 deveria ser excluda do poder reformador. Admite apenas que a reviso constitucional destinava-se, dentre outras coisas, a adequar a Constituio ao resultado do plebiscito e que, desta forma, no se poderia na reviso instituir um sistema de governo diferente do escolhido pelo povo (SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 139-140). 492 AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 178; BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional..., p. 178; SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 105-106; SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 422; SILVA, Virglio Afonso da. Ulisses, as sereias e o poder constituinte derivado..., p. 11-12. 493 A distino entre limites implcitos formais e materiais no corrente na doutrina. Contudo, adota-se aqui a sistematizao proposta por Vega que distingue a limitao implcita material da formal, sendo que esta consiste basicamente na impossibilidade de alterar as normas constitucionais que dispem sobre a reforma constitucional (VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 274-277). 494 Refere-se proposta de emenda constitucional n.554-A/97 apresentada pelo deputado Miro Teixeira e a proposta de emenda n. 157/03 de autoria do deputado Luiz Carlos Santos. A proposta n. 157 previa uma nova reviso constitucional com poderes para alterar a Constituio pelo voto da maioria absoluta dos membros da Assemblia de reviso constitucional (formada pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal). Ambas as propostas visam expressamente facilitar a realizao de alteraes constitucionais e esto disponveis para consulta em: www.camara.gov.br, consulta realizada em 13/02/2007. Sobre as propostas de alterao do procedimento de reforma e convocao de mini-constituintes ou constituinte exclusiva: DALLARI, Dalmo de Abreu. Reviso constitucional. Notcias ANPR, n. 37, set. 2006, p. 06-07. Entrevista; OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni de. Poder constituinte e patriotismo constitucional..., p. 65-74.

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significado das clusulas ptreas, Manoel Gonalves Ferreira Filho afirma que estas barreiras no tm o condo de petrificar o direito constitucional de um pas495. Para o autor, as clusulas ptreas podem ser modificadas ou abolidas, mas isso no pode ser feito da forma como realizada a alterao das demais normas constitucionais protegidas pelo que denomina rigidez simples e sim mediante a supresso da clusula protetora, para, na seqncia, alterar as disposies sobre a matria em questo. Ento, a diferena que as clusulas ptreas esto duplamente protegidas496. Ferreira Filho ainda pondera que no h que se falar em impossibilidade de alterar as normas constitucionais disciplinadoras da reforma, pois esta tese s seria vivel caso a constituio inscrevesse entre as clusulas ptreas o processo de modificao que consagrou497. Os argumentos expostos por Ferreira Filho revelam a aceitao da denominada tese da dupla reviso ou reviso em duplo grau498. Trata-se de um raciocnio simples: levando em conta a existncia de dois tipos de proposies normativas, uma contida na proibio de reforma (por exemplo, o artigo 60 4, inciso I da Constituio Brasileira que probe emendas tendentes a abolir a forma federativa de Estado) e outra, a estabelecida como objeto da proibio (por exemplo, o artigo 1 da Constituio que estatui que o Brasil uma repblica federativa). A maneira de alterar o objeto da proibio suprimir inicialmente, por meio do

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FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Significao e alcance das clusulas ptreas..., FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Significao e alcance das clusulas ptreas...,

p. 11. p. 15.

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Outro argumento levantado por Ferreira Filho para embasar sua tese consiste na afirmao de que sequer as clusulas ptreas previstas expressamente no pargrafo quarto do artigo 60 da Constituio podem ser tidas como intangveis na medida em que so provenientes de uma atuao do poder reformador. Para o autor, conforme j analisado no primeiro captulo, a Constituio de 1988 no obra do poder constituinte, mas de uma reforma constitucional e o que o poder derivado estabelece, poder derivado pode mudar (FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Significao e alcance das clusulas ptreas..., p. 15-16). Sobre este argumento, remete-se ao item 1.1 do presente trabalho, oportunidade em que se rejeitou a tese de que a Constituio de 1988 no obra do poder constituinte. 498 Outro defensor da tese da dupla reviso Jorge Miranda. O autor no nega a importncia dos limites ao poder de reforma, mas afirma sua relatividade, pois defende que as normas que os prevem, como normas de direito positivo que so, podem ser modificadas ou revogadas por meio da reviso constitucional, ficando, assim, aberta a possibilidade de, em um momento posterior, removerse os prprios princpios correspondentes aos limites (MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional..., p. 214-234).

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procedimento normal de reforma, o artigo que estabelece a clusula de proibio, ou seja, o artigo 60, 4, inciso I. Assim, visto que se defende que no haveria uma proibio jurdica para realizar este trmite, uma vez eliminada a proibio, em uma segunda operao se poderia sem bices suprimir o prprio preceito que inicialmente foi previsto como clusula de intangibilidade, estabelecendo, no exemplo, que o Brasil adota a forma unitria de Estado499. Ao observar apenas a segunda etapa desse procedimento no se constataria uma inconstitucionalidade de imediato. Contudo, h que se observar que a segunda etapa uma conseqncia bvia da primeira que est viciada de inconstitucionalidade, pois feriu uma limitao ao poder de reforma500. No direito constitucional brasileiro, a base de sustentao da tese da dupla reviso que o artigo 60 da Constituio em si no est protegido contra a ao do poder de reforma, o que possibilitaria a supresso de incisos do pargrafo quarto, bem como a diminuio das exigncias para aprovao de emendas. Trata-se de um raciocnio que em ltima anlise significa uma verdadeira autorizao para destruir a Constituio vigente 501. Virgilio Afonso da Silva cuida de rebater expressamente os argumentos levantados por Ferreira Filho para sustentar a tese da dupla reviso 502. Para

A explicao do procedimento de dupla reviso foi retirada da obra de Vega, mas se realizou adaptaes para o contexto brasileiro, tendo em vista que o autor utiliza como exemplo a Constituio italiana (VEGA, Pedro de. La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente..., p. 265). Em sentido anlogo: SILVA, Virgilio Afonso da. Ulisses, as sereias e o poder constituinte derivado..., p. 13. 500 AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 209. 501 SILVA, Virgilio Afonso da. Ulisses, as sereias e o poder constituinte derivado..., p. 12. 502 H tambm a busca de refutar a teoria desenvolvida por Alf Ross para respaldar a alterao do artigo da Constituio dinamarquesa que prev o mecanismo de reforma. Em sntese, Ross defende que as regras de um ordenamento jurdico so criadas com base em regras de competncia que prescrevem as condies sob as quais as novas regras podem ser consideradas vlidas (pessoas qualificadas para realizar o ato de criao, procedimento de criao e limitaes referentes matria). Desta forma, toda regra de competncia constitui uma autoridade que constituda por uma regra de competncia, que, por sua vez, criada por outra. Tendo em conta que este processo no pode ser infinito, deve existir uma autoridade mxima cuja competncia no deriva de nenhuma outra, mas sim de uma norma fundamental. Ross observa que se a constituio contm normas que disciplinam sua prpria reforma, estas regras determinam o processo de criao do direito e constituiriam, assim, em um primeiro momento, a autoridade superior (na Constituio Dinamarquesa, o artigo 88 a norma bsica e no Brasil o artigo 60 levando em considerao o raciocnio desenvolvido por Ross). Mas, questiona-se como pode a autoridade suprema ser reformada. Ross analisa as duas respostas correntes, mas refuta ambas. A primeira, afirma que o artigo 88 da Constituio Dinamarquesa pode ser reformado de acordo com suas prprias regras. Para Ross, no se pode aceitar esta soluo tendo em vista que implica em auto-referncia. A

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o autor a no previso expressa da impossibilidade de modificao do artigo 60 da Constituio no significa uma opo constituinte pela possibilidade de sua alterao na medida em que o que logicamente vedado no precisa ser positivamente explicitado 503. Deriva da prpria condio de poder constitudo a impossibilidade do poder reformador alterar suas prprias condies de funcionamento

estabelecidas pelo poder constituinte originrio, pois, afirma Silva, se um poder outorgado por algum, parece lgico que os limites deste poder s podem ser modificados pelo outorgante, nunca pelo prprio outorgado 504
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segunda soluo considera que o artigo 88 no direito criado, constitudo e, portanto, no pode ser reformado por nenhum procedimento jurdico. Ross no considera esta soluo a melhor, pois no pode ser exprimida em termos racionais. Ento, apresenta uma outra soluo que consiste basicamente em no considerar a norma que dispe sobre reforma como a norma fundamental do sistema jurdico, chegando, assim, a soluo do paradoxo constitucional. Ross sustenta que se deve conceber como norma fundamental do sistema uma norma que diga que deve ser obedecida a autoridade instituda pelo artigo 88 da Constituio Dinamarquesa, ou seja, a norma que investe o artigo 88 de validade. Tal regra deve ser obedecida at que esta autoridade designe um sucessor. Ento, o artigo 88 representaria uma delegao de competncia e a sua modificao de acordo com o procedimento nele previsto deve ser interpretada como uma criao jurdica que vlida no em virtude do artigo 88, mas sim da norma fundamental (ROSS, Alf. Sobre la auto-referencia y un difcil problema de derecho constitucional. In: El concepto de validez y outros ensayos. Traduo: Eugenio Bulygin, Ernesto Garzn Valds. Mxico: Fontamara, 1997, p. 43-71). A respeito da soluo do paradoxo constitucional apresentada por Ross e tambm para uma anlise do seu desenvolvimento terico, conferir: BRITO, Miguel Nogueira de. A Constituio constituinte..., p. 235-245. No entanto, Virglio Afonso da Silva pondera, com base nas observaes de Hoerster, que a soluo apresentada por Ross insustentvel por vrios motivos. Primeiramente, porque Ross no d qualquer fundamento para a sua redao da norma fundamental e, em segundo lugar, porque no h fundamentos tambm para a imutabilidade da norma fundamental. A nica forma de faz-lo mediante a prpria estipulao de imutabilidade pela norma fundamental, o que acabaria recaindo em auto-referncia. Por fim, supondo que se promulgue uma constituio aceitando a norma fundamental de Ross e tambm que vrias geraes seguintes faam uso da possibilidade de alterar a autoridade constituinte, seria possvel aceitar que a centsima primeira gerao desta comunidade considere a norma fundamental definida por Ross como a norma fundamental do sistema? Logicamente no, pois qualquer dvida sobre a evoluo da comunidade poderia impedir que o contedo da norma fundamental fosse conhecido e que a legalidade das mudanas fosse analisada. Silva conclui que a norma fundamental de Ross no pode desempenhar papel relevante para compreender a estrutura e os limites do poder de reforma devido a estas falhas e, assim, busca fundamentar a impossibilidade de alterao do artigo 60 da Constituio Federal na idia de supremacia e rigidez constitucional (SILVA, Virgilio Afonso da. Ulisses, as sereias e o poder constituinte derivado..., p. 17-27). Sobre o tema, conferir tambm: SILVA, Gustavo Just da Costa e. Os limites da reforma constitucional..., p. 148-157. 503 SILVA, Virgilio Afonso da. Ulisses, as sereias e o poder constituinte derivado..., p. 16. 504 SILVA, Virgilio Afonso da. Ulisses, as sereias e o poder constituinte derivado..., p. 17. 505 Nem se alegue como o faz Ferreira Filho (FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Significao e alcance das clusulas ptreas..., p. 15) - que a verificao histrica de alteraes nos requisitos estabelecidos para reforma constitucional legitima tal hiptese. A Emenda Constitucional n. 8/77 no foi levada a efeito em um momento de normalidade democrtico-

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Em outros termos, no dado ao poder reformador suprimir o artigo 60 da Constituio Federal e tampouco alterar a forma com que se estabeleceu o processamento das alteraes constitucionais inclusive para aumentar o quorum e reforar a rigidez 506. Tratar-se-ia de uma intromisso do poder constitudo em rea reservada ao poder constituinte, disciplinando, assim, as suas prprias condies de funcionamento 507. Ademais, verifica-se que os dispositivos constitucionais que

estabelecem os limites formais reforma constitucional tm a estrutura de regras constitucionais e, desta forma, contm verdadeiras determinaes que devem ser realizadas na exata medida com que so impostas. Ento, o raciocnio desenvolvido para justificar o aperfeioamento dos limites

materiais expressos que tm natureza principiolgica no vlido quando se trata das limitaes formais cuja natureza de regra. A alterao do procedimento de emenda constitucional seja para ensejar uma eliminao de limites ao poder de reforma, seja para realizar uma reforma total da Constituio brasileira ou para convocar uma nova reviso constitucional que no obedea s limitaes previstas no artigo 60 desencadearia o que se denomina de fraude Constituio 508.

constitucional e, portanto, no serve de parmetro para anlise de situaes que possam ocorrer sob a gide da Constituio de 1988. 506 Em sentido contrrio, Sampaio sustenta que uma reforma que torne mais dificultoso o processo revisor seria inteiramente legtima, pois o poder reformador no estaria suprimindo as condies para seu exerccio (SAMPAIO, Nelson de Souza. O poder de reforma constitucional..., p. 107). Tambm se encontra esta defesa em: SILVA, Jos Afonsa da. Limites ao poder de reforma. Revista Forense, ano 73, vol. 259, p. 73-76, jul./ago. 1977. 507 No mesmo sentido: AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 188; SILVA, Virgilio Afonso da. Ulisses, as sereias e o poder constituinte derivado..., p. 18. 508 Outra hiptese de fraude Constituio arrolada por Agra a violao de direitos adquiridos pelo poder reformador. Para o autor, a proteo aos direitos adquiridos constitui um limite material implcito ao poder reformador (AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 200). A questo da relao entre reforma constitucional e direito adquirido gera muita polmica. De maneira geral, a doutrina inclui a proteo do direito adquirido no rol das clusulas ptreas fundamentando-a no artigo 5, inciso XXXVI que estabelece que a lei no pode prejudicar o direito adquirido. Assim, interpreta-se o dispositivo de maneira ampla para afirmar que protege a prpria segurana jurdica inclusive contra alteraes constitucionais (BRITTO, Carlos Ayres; PONTES FILHO, Walmir. Direito adquirido contra as emendas constitucionais. Revista de direito administrativo. Rio de Janeiro, n. 202, p.75-80, out./dez., 1995; GARCIA, Maria. A constituio e o direito adquirido. Revista de Direito Constitucional e Internacional, So Paulo, ano 12, n. 46, p. 107-116, jan./mar. 2004; SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular..., 231-233). No entanto, o Supremo Tribunal Federal j se manifestou sobre o tema antes da Constituio de 1988 assentando que no h direito adquirido contra texto constitucional, resulte ele do Poder Constituinte originrio ou do Poder

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De maneira geral, designa-se por fraude constituio as modificaes radicais ocorridas em seu texto que contrariam os preceitos relativos reforma constitucional. Busca-se, na verdade, burlar as formalidades

existentes para disfarar a invalidade das alteraes e esconder a ocorrncia de uma verdadeira ruptura constitucional 509. Ento, a diferena entre uma emenda constitucional realizada de acordo com os limites impostos ao poder reformador e um reviso total ou mesmo pontual que burle estas limitaes que o primeiro caso busca a vida da constituio, alterando-a para se adequar normalidade social e o segundo acaba por conduzir a prpria morte de determinada constituio. Na primeira hiptese, o que se almeja o aperfeioamento legtimo da ordem constitucional, ao passo que no segundo se observa uma fraude constituio 510.

Constituinte derivado (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso extraordinrio n. 94.414-1/SP. Relator: Ministro Moreira Alves, julgado em 13/02/1985, publicada em 19/04/1985). Em deciso recente, na qual se voltou a discutir o assunto em face da Emenda n. 41/2003 que estipulou a cobrana de contribuio previdenciria dos servidores inativos, o Supremo Tribunal Federal resolveu o caso assentando a constitucionalidade da contribuio na medida em que sendo um tributo no haveria que se falar em direito adquirido a no incidncia de exao frente a fatos futuros. Ressaltouse que no h, em nosso ordenamento jurdico, nenhuma norma que, como efeito especfico do fato jurdico da aposentadoria, imunize os proventos e as penses de modo absoluto tributao de ordem constitucional (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade n. 3.105-8/DF. Relator: Cezar Peluso, julgado em 18.08.2004, publicado em 18.02.2005). Trata-se de um tema muito complexo, pois a proteo do direito adquirido pode gerar injustias, conservando situaes que impedem o desenvolvimento da justia social. Da que Sarmento sustenta a impossibilidade de uma sacralizao do direito adquirido, tendo em vista a prpria natureza relativa dos direitos fundamentais. O autor defende que a proteo ao direito adquirido no pode ser derivada do artigo 5, inciso XXXVI, tratando, este dispositivo, de proteger o direito adquirido, o ato jurdico perfeito, a coisa julgada apenas contra a irretroatividade das leis infraconstitucionais (SARMENTO, Daniel. Direito adquirido, emenda constitucional, democracia e justia social. Revista Trimestral de direito civil, Rio de Janeiro, vol. 20, p. 03-34, out./dez. 2004). Discorda-se parcialmente da proposta de Sarmento, pois se entende que a proteo da segurana jurdica um direito fundamental e, desta forma, um limite ao poder reformador. No entanto, trata-se de um limite material de natureza principiolgica, o que significa que no esto vedadas todas as restries a este direito, mas apenas as que agridam o seu ncleo essencial. Alis, Sarmento reconhece a possibilidade de interpretar desta forma a questo, embora no adote esta postura. 509 AGRA, Walber de Moura. Fraudes constituio..., p. 185-189. 510 ROCHA, Carmen Lcia Antunes. Reforma total da constituio..., p. 172.

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4 CONSIDERAES FINAIS No se pretende aqui tecer concluses definitivas sobre um tema to complexo e polmico como a reforma constitucional, cujas discusses se renovam constantemente ora em razo do nmero de alteraes que sofre a Constituio de 1988, ora devido ao contedo ideolgico destas alteraes ou em razo de propostas de emenda que prevem mini-constituintes, assemblias revisoras ou algo que o valha, com o propsito de facilitar o procedimento de alterao dos dispositivos constitucionais. Trata-se de um terreno espinhoso porque a reforma constitucional o canal por meio do qual a normalidade social busca respostas as suas exigncias na normatividade constitucional, bem como o instrumento mediante o qual so concretizadas as aspiraes das geraes presentes no texto supremo sem que se faa necessrio um rompimento com a ordem constitucional pr-estabelecida. Mas, ao mesmo tempo, as aspiraes de origem democrtica e as necessidades da normalidade social que fundamentam as alteraes no texto constitucional no podem ser levadas a efeito de forma desmedida sob pena da constituio em si perder o seu significado e ter sua identidade comprometida. Ento, existem verdadeiros freios, barreiras impostas aos anseios por reformas constitucionais, sendo que estas barreiras remetem aos pilares do constitucionalismo liberal impondo limitaes ao poder de reforma da constituio. Entretanto, no h como negar que a relao entre democracia e constitucionalismo difcil e problemtica, pois na essncia buscam objetivos distintos que na maioria das vezes no so de fcil compatibilizao. Um remete idia de auto-governo absoluto e outro a limitaes impostas a todo e qualquer poder. E, por isto, a noo de democracia constitucional deve ser entendida na complexidade que lhe caracterstica. A democracia constitucional consiste, como outrora afirmou Nino, em um feliz matrimnio, mas que no ocorre de forma simples, pois revelador de tenses sendo muitas delas manifestadas justamente quando o assunto a reforma constitucional. Da a necessidade de buscar uma fundamentao para os limites ao poder de reforma na medida em que s se justificam se forem tidos como condies de

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possibilidade da prpria democracia. Alm do mais, este dado deve balizar tambm a atividade de interpretao das questes referentes alterao da constituio. Assim, sob esse manto, buscou-se analisar as limitaes previstas na Constituio 1988 s emendas constitucionais, mecanismo formal e permanente de alterao constitucional. Alis, nico que remanesce aps a realizao da reviso constitucional prevista no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Primeiramente, foram enfocados os limites formais expressos ao poder de reforma constitucional, cuja tarefa de interpretao no se revela to rdua na medida em que assumem a feio de regras constitucionais, de comandos definitivos que devem ser estritamente observados para que uma emenda constitucional possa ser aprovada e considerada vlida. Contudo, no se pode olvidar que as limitaes formais so fundamentais para a definio de rigidez constitucional. Tais limites podem apresentar a feio de limites procedimentais ou formais em sentido estrito (referentes aos rgos que tm competncia para propor emendas, ao trmite da proposta e ao quorum de aprovao), circunstanciais e temporais. Destas modalidades, na Constituio de 1988, a aprovao de emendas no sofre apenas condicionamentos temporais. Mais complexa abordagem das limitaes materiais trazidas na Constituio Brasileira vigente as denominadas clusulas ptreas ou superconstitucionais. Por se tratarem de limitaes substanciais ao resultado da deliberao democrtica, a primeira questo enfrentada foi a acomodao destas barreiras do

constitucionalismo com o princpio democrtico, tambm consagrado pela Constituio de 1988. Neste momento, procurou-se demonstrar como as clusulas ptreas (voto direto, secreto, universal e peridico; separao dos poderes; direitos e garantias de titularidade individual e, de forma mais problemtica, a federao) amoldam-se noo de limitaes positivas formuladas por Holmes. Intentou-se tambm delimitar ainda que de forma breve o mbito de proteo conferido pelos limites materiais. Trata-se de tpico fundamental principalmente nos momentos em que o desenvolvimento constitucional torna-se necessrio, porm sem romper com as clusulas ptreas. Desta maneira, visou-se interpretar as limitaes substanciais como princpios constitucionais que podem ter seu mbito de

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proteo reduzido em razo de circunstncias fticas ou jurdicas, mas sem deixar de resguardar os ncleos essenciais dos princpios-limites. Assim, afirmou-se a necessria cautela quando o assunto a ponderao dos princpios constitucionais consagrados como limites materiais ao poder reformador, tendo em vista que so reveladores da prpria identidade constitucional, no podendo ser suprimidos sob pena de abalo insupervel da referida identidade. Ao fim, passou-se a anlise das limitaes implcitas ao poder de reforma, decorrentes da noo de supremacia e identidade constitucional. Especial ateno mereceu a impossibilidade do poder reformador alterar as prprias condies de seu funcionamento por meio, por exemplo, da alterao do quorum para a aprovao de emendas ou da simplificao do procedimento inicialmente previsto pelo poder constituinte originrio. A vedao de alterao das condies operacionais do poder reformador consiste em uma decorrncia lgica da noo de supremacia constitucional. Em sntese, essas foram as questes tratadas. Evidentemente, no se pretende que as solues interpretativas propostas no decorrer deste trabalho s questes problemticas atinentes reforma constitucional sejam vistas como algo que tem a pretenso de encerrar os debates a respeito do tema, pois o que se almejou foi apenas reler o mecanismo de alteraes formais da Constituio Brasileira de 1988 em face da proposta democrtico-constitucional. Questes ainda persistem e sempre surgiro a respeito de tema to complexo e desafiador.

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