MINISTRIO PBLICO FEDERAL Procuradoria Geral da Repblica

N 6114 RJMB / tvm

RECURSO EXTRAORDINRIO N 638.115 / CE

RELATOR : Ministro GILMAR MENDES RECORRENTE : Unio RECORRIDOS : Francisco Ricardo Lopes Matias e outros

RECURSO EXTRAORDINRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. INCORPORAO DE QUINTOS NO PERODO ENTRE A EDIO DA LEI N 9.624/1998 E A MP 2.225-48/2001. REPERCUSSO GERAL RECONHECIDA NOS AUTOS. LEIS NO TEMPO. PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA. REPRISTINAO: AUSNCIA DE PREVISO LEGAL EXPRESSA. 1. O art. 62, 2, da Lei n 8.112/90, em sua redao original, concedia aos servidores o direito incorporao da gratificao por exerccio de cargo de direo, chefia ou assessoramento razo de 1/5 (um quinto) por ano, at o limite de 5 (cinco) quintos. 2. O art. 15 da Lei n 9.527/97 extinguiu o direito incorporao dos quintos/dcimos, transformando-os, quando j incorporados, em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada VPNI, e o art. 18 da mesma norma revogou, expressamente, os arts. 3 e 10 da Lei n 8.911/94, que regulamentavam a forma de incorporao dos quintos. 3. A Lei n 9.624/98 no reinstituiu os quintos/dcimos, mas limitou temporalmente a incorporao da referida vantagem entre 19 de janeiro de 1995 at a data da sua publicao em 08.04.1998. 4. Em nenhum momento a MP n 2.225-45/01 estabeleceu novo marco temporal aquisio dos quintos/dcimos, apenas transformou-os em VPNI, deixando transparecer o objetivo de sistematizar a matria no mbito da Lei n 8.112/90, a fim de eliminar a profuso de regras sobre o mesmo tema. 5. A simples meno, no texto da MP n 2.225-45/01, aos arts. 3 e 10 da Lei n 8.911/94, e do art. 3 da Lei n 9.624/98, no tem o efeito de repristin-los, ressuscitando vantagem extinta desde 08.04.1998 (data de publicao da Lei n 9.624/98). 6. A repristinao da norma revogada somente admissvel em nosso ordenamento jurdico quando houver previso legal expressa contida na norma repristinadora (art. 2, 3, da Lei 12.376/10 antiga LICC). 7. Parecer pelo provimento do recurso extraordinrio.

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Trata-se de recurso extraordinrio fundamentado no art. 102, III, alnea a, da Constituio Federal, contra acrdo proferido pelo Superior Tribunal de Justia, assim ementado:

AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. SERVIDOR PBLICO. EXERCCIO DE FUNO DE DIREO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO. GRATIFICAO. INCORPORAO DE QUINTOS. TRANSFORMAO EM VANTAGEM PESSOAL NOMINALMENTE IDENTIFICADA VPNI. ARTIGOS 62-A DA LEI 8.112/90, 3 E 10 DA LEI 8.911/94, 3 DA LEI 8.624/98, E 3 DA MEDIDA PROVISRIA 2.225-45/2001. PERODO DE 8/4/1998 A 5/9/2001. DIREITO RECONHECIDO. PRECEDENTES. 1. O Superior Tribunal de Justia firmou entendimento no mbito da Terceira Seo, no sentido de que possvel a incorporao de quintos, em relao ao exerccio da funo comissionada no perodo de 08 de abril de 1998 data do incio da vigncia da Lei 9.624/98 at 05 de setembro de 2001 data referente ao incio da vigncia da MP 2.225-45/01. (fls. 242)

Foram rejeitados os embargos declaratrios opostos (fls. 262). O recurso extraordinrio de fls. 265/303 suscita, preliminarmente, a repercusso geral da matria dado o efeito multiplicador da controvrsia, apta a atingir milhares de servidores dos trs poderes da Unio e do Ministrio Pblico (MPU). Quanto ao aspecto jurdico, afirma estar o acrdo recorrido em dissonncia com o entendimento do STF firmado no sentido de no haver direito adquirido a regime jurdico remuneratrio. Do ponto de vista econmico, aduz que a deciso afeta o oramento pblico, haja vista o flagrante prejuzo que ser causado com o redirecionamento de verbas inicialmente destinadas a essenciais interesses pblicos para o custeio da folha de pagamento de seus servidores (fls. 267). No mrito, assevera ofensa ao art. 5, XXXVI, e 40, 4 (atual 8), da Constituio Federal, aduzindo, em imbricada descrio do elenco normativo infraconstitucional, que:

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a) a Medida Provisria n 831, de 18.01.95 extinguiu os quintos antes previstos no art. 62 da Lei n 8.112/90, transformando-os em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI); b) a partir da edio da MP n 1.195/95 foi admitida a incorporao de dcimos. Por fim, a MP n 1.595-14/97, convertida na Lei n 9.527/97, extinguiu a possibilidade de incorporao de novas parcelas (quintos ou dcimos) mediante a revogao dos arts. 3 e 10 da Lei n 8.911/94 e da nova redao conferida ao art. 62 da Lei n 8.112/90, transformando em VPNI as vantagens incorporadas at 11.11.97, data de sua publicao. Logo, a Lei n 9.624/98 apenas a converso da Medida Provisria n 1.644-41, que, por sua vez, veio reeditar e convalidar uma longa sequncia de medidas provisrias que se iniciou com as MPs ns 1.160 e 1.195 (fls. 292); c) o acrdo recorrido partiu da premissa equivocada de que a Lei n 9.624/98 revogou o disposto no artigo 15 da Lei n 9.527/97 e que, assim, teria reinstitudo a possibilidade de incorporao de novos quintos, o que, conforme se explicitou at aqui, no se deu (fls. 300); d) a MP n 2.225-45/01 no extinguiu os quintos ou dcimos, os quais j haviam sido extintos pelo art. 15 da Lei n 9.527/97; e) a MP n 2.225-45/01 foi editada visando atender dois objetivos: um, interpretativo, qual seja, esclarecer que mesmo as incorporaes tardias, limitadas a 11.11.97, tambm se transformam em VPNI; e dois, topogrfico, objetivando consolidar na Lei n 8.112/90 as regras permanentes referentes aos servidores federais. Conclui, ao final, aps exaustiva interpretao dos referidos dispositivos legais, ter o acrdo recorrido afrontado o art. 2 da Carta Poltica, porque ao criar vantagem pecuniria no prevista em lei viola o princpio da separao de poderes; ao art. 37, caput, da mesma Carta, pois assim procedendo atenta contra o princpio da legalidade; e aos arts. 61, 62 e 63, todos da CF/88, por
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incorrer em vcio de iniciativa; e, ainda, ao art. 105, ao atuar como legislador positivo (fls. 303). Recurso tempestivo. Contrarrazes s fls. 307/310. Juzo prvio negativo de admissibilidade s fls. 312/313. Foi provido e convertido em recurso extraordinrio o agravo de instrumento interposto. Em sntese, os fatos de interesse. Nos termos do voto-condutor da Relatoria do Ministro Gilmar Mendes, reconheceu-se a repercusso geral do tema concernente delimitao de direito intertemporal relativo aos quintos incorporados por servidores pblicos pelo exerccio de cargos de direo, chefia ou assessoramento no perodo compreendido entre a edio da Lei n 9.624/98 e a MP n 2.225-45/01. Eis a ementa do julgado:
Recurso extraordinrio. Administrativo. Servidor Pblico. Incorporao de quintos decorrente do exerccio de funes comissionadas no perodo compreendido entre a edio da Lei 9.624/1998 e a MP 2.225-48/2001. Repercusso geral reconhecida.

Antes de adentrar no mrito propriamente dito, cabe a formulao de algumas consideraes prvias sobre o instituto da repercusso geral. Primeiramente, o procedimento para a aferio da existncia da repercusso geral somente ter lugar quando presentes os requisitos de admissibilidade do recurso extraordinrio. No caso dos autos, a matria de fundo ora arguida foi julgada pela Corte Regional e submetida ao STJ mediante o efeito devolutivo nsito ao recurso especial, cujo julgamento manteve o mesmo entendimento exarado na origem. Por outro lado, no surgiu no aresto recorrido qualquer debate de envergadura constitucional capaz de legitimar a interposio de recurso extraordinrio na esfera superior. Assim, no houve prequestionamento e a oportunidade de invocar matria constitucional precluiu, no se operando o efeito substitutivo do art. 512 do CPC.
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Dessa forma, no seria o caso de cabimento de recurso extraordinrio. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal firmou-se no sentido de ser inadmissvel o extraordinrio contra acrdo do Superior Tribunal de Justia quando suscitada questo constitucional que no surgiu do julgamento do REsp. o que se colhe da ementa do seguinte precedente:
Recurso extraordinrio: interposio de deciso do STJ em recurso especial: inadmissibilidade, se a questo constitucional de que se ocupou o acrdo recorrido j fora suscitada e resolvida na deciso de segundo grau e, ademais, constitui fundamento suficiente da deciso da causa. 1. Do sistema constitucional vigente, que prev o cabimento simultneo de recurso extraordinrio e de recurso especial contra o mesmo acrdo dos tribunais de segundo grau, decorre que da deciso do STJ, no recurso especial, s se admitira recurso extraordinrio se a questo constitucional objeto do ltimo for diversa da que j tiver sido resolvida pela instncia ordinria. 2. No se contesta que, no sistema difuso de controle de constitucionalidade, o STJ, a exemplo de todos os demais rgos jurisdicionais de qualquer instncia, tenha o poder de declarar incidentemente a inconstitucionalidade da lei, mesmo de ofcio; o que no dado quela Corte, em recurso especial, rever a deciso da mesma questo constitucional do tribunal inferior; se o faz, de duas uma: ou usurpa a competncia do STF, se interposto paralelamente o extraordinrio ou, caso contrrio, ressuscita matria preclusa. 3. Ademais, na hiptese, que a do caso em que a soluo da questo constitucional, na instncia ordinria, constitui fundamento bastante da deciso da causa e no foi impugnada mediante recurso extraordinrio, antes que a precluso da matria, e a coisa julgada que inibe o conhecimento do recurso especial. (AI 145.589-AgR, Rel. Min. Seplveda Pertence, DJ de 24.06.94) grifos nossos

A inviabilidade do presente recurso extraordinrio traduz vcio intransponvel que recomenda a indicao de outro recurso extraordinrio apto a representar a controvrsia no mbito da repercusso geral. Alis, tal providncia foi levada a efeito no RE n 630.147/DF (caso Joaquim Roriz), no qual, extinto o processo sem julgamento de mrito, deliberou o Plenrio da Suprema Corte em afetar a repercusso geral a outro RE versando sobre questo idntica.
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Num exame perfunctrio, no seria o caso se admitir os temas versados no extraordinrio como questes constitucionais de repercusso geral, pois, de fato, a matria relativa incorporao de quintos por servidores pblicos federais, na forma como tratada nos presentes autos, tem natureza estritamente infraconstitucional. Todavia, admite o Supremo Tribunal Federal o exame de dispositivos infraconstitucionais para a soluo de conflitos intertemporais de normas, visando a garantia constitucional da proteo ao ato jurdico perfeito contra lei superveniente, pois a soluo de controvrsia sob essa perspectiva pressupe sejam interpretadas as leis postas em conflito e determinados os seus alcances para se dizer da existncia ou ausncia da retroatividade constitucionalmente vedada.1 Seria essa a hiptese admitida na deciso da repercusso geral, consoante excerto do voto do Ministro Relator:

Entendo configurada a relevncia social, econmica e jurdica da matria, uma vez que a soluo a ser definida por este Tribunal balizar no apenas este recurso especfico, mas todos os processos de servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, bem como de servidores do Ministrio Pblico da Unio em que se discute a incorporao de funes comissionadas no perodo compreendido entre a edio da Lei 9.624/98 e da MP 2.225-45/2001. Ademais, a controvrsia dos autos relativa a questo de direito intertemporal. grifo nosso

Quanto questo de fundo j tivemos oportunidade de examinar a matria concernente incorporao dos quintos entre a edio da Lei n 9.624/98 e da MP 2.225-45/2001 quando, no exerccio do cargo de SecretrioGeral do Ministrio Pblico Federal, manifestamo-nos, no mbito administrativo, no sentido de no haver respaldo jurdico para a incorporao de tal vantagem (PA n 1.00.000.010770/2004-47). Referida vantagem foi concedida administrativamente por diversos tribunais, inclusive pelo prprio STJ, o STF e o MPF. Entretanto, parece ter
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RE n 564.354/SE-RG, Relatora Min. Crmen Lcia, Pleno, DJ 15.02.2011. 6

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havido interpretao equivocada da MP n 2.225-45/01, emprestando-lhe efeito repristinatrio no expressamente previsto. Ante o cipoal de normas, dentre leis e medidas provisrias, a embaraar o deslinde da controvrsia, cabe destacar apenas aquelas que realmente influenciam a soluo da lide. O art. 62, 2, da Lei n 8.112/90, em sua redao original, concedia aos servidores o direito incorporao da gratificao por exerccio de cargo de direo, chefia ou assessoramento razo de 1/5 (um quinto) por ano, at o limite de 5 (cinco) quintos. Os arts. 3 e 10 da Lei n 8.911/94 regulamentaram o direito referida incorporao. A Medida Provisria n 1.195/95 alterou a redao da Lei n 8.112/90 e da Lei n 8.911/94 para instituir a mesma incorporao na proporo de 1/10, at o limite de dez dcimos. O art. 15 da Lei n 9.527/97 extinguiu o direito incorporao dos quintos/dcimos, transformando-os, quando j incorporados, em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada VPNI, e o art. 18, da mesma norma, revogou expressamente os arts. 3 e 10 da Lei n 8.911/94, que regulamentavam a forma de incorporao dos quintos:

Art. 15. Fica extinta a incorporao da retribuio pelo exerccio de funo de direo, chefia ou assessoramento, cargo de provimento em comisso ou de Natureza Especial a que se referem os arts. 3 e 10 da Lei n 8.911, de 11 de julho de 1994. 1. A importncia paga em razo da incorporao a que se refere este artigo passa a constituir, a partir de 11 de novembro de 1997, vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita exclusivamente atualizao decorrente da reviso geral da remunerao dos servidores pblicos federais. 2. assegurado o direito incorporao ou atualizao de parcela ao servidor que, em 11 de novembro de 1997, tiver cumprido todos os requisitos legais para a concesso ou atualizao a ela referente. () Art. 18. Ficam revogados o art. 1 da Lei n 2.123, de 1 de dezembro de 1953, o pargrafo nico do art. 17 da Lei n 4.069, de 11 de junho de 1962, o pargrafo nico do art. 3 da Lei n 5.645, de 10 de dezembro de 1970, o 2 do art. 2 da Lei n 5.845, de 6 de dezembro de 1972, os incisos III e IV do art. 8, o art. 23, os incisos IV e V do art. 33, o pargrafo nico do art. 35,
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os 1 e 2 do art. 78, o pargrafo nico do art. 79, o 2 do art. 81, os arts. 88, 89, o 3 do art. 91, o pargrafo nico do art. 101, os arts. 192, 193, as alneas "d" e "e" do art. 240 e o art. 251 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, o art. 5 da Lei n 8.162, de 8 de janeiro de 1991, o art. 4 da Lei n 8.889, de 21 de junho de 1994, os arts. 3 e 10 da Lei n 8.911, de 11 de julho de 1994. grifo nosso

Em seguida foi editada a Lei n 9.624/98 que, ao contrrio do afirmado alhures, no reinstituiu os quintos/dcimos, mas limitou temporalmente a incorporao da referida vantagem entre 19 de janeiro de 1995 at a data da sua publicao em 08.04.1998. A referncia Lei n 8.911/94 teve por fim aproveitar-lhe os critrios, explicitando-lhe, inclusive, os limites de sua aplicao:
Art. 3 Sero concedidas ou atualizadas as parcelas de quintos a que o servidor faria jus no perodo compreendido entre 19 de janeiro de 1995 e a data de publicao desta Lei, mas no incorporadas em decorrncia das normas poca vigentes, observados os critrios: I - estabelecidos na Lei n 8.911, de 1994, na redao original, para aqueles servidores que completaram o interstcio entre 19 de janeiro de 1995 e 28 de fevereiro de 1995; II - estabelecidos pela Lei n 8.911, de 1994, com a redao dada por esta Lei, para o clculo dos dcimos, para os servidores que completaram o interstcio entre 1 de maro e 26 de outubro de 1995. Pargrafo nico. Ao servidor que completou o interstcio a partir de 27 de outubro de 1995 assegurada a incorporao de dcimo nos termos da Lei n 8.911, de 1994, com a redao dada por esta Lei, com efeitos financeiros a partir da data em que completou o interstcio.

At a edio da Lei n 9.624/98, era cogente o entendimento de terem sido os quintos/dcimos realmente extintos, a despeito da meno Lei n 8.911/94. A partir da MP n 2.225-45/01, que acrescentou o art. 62-A Lei 8.112/90, surgiu o entendimento de que referido marco regulatrio seria o novo limite temporal aquisio do direito incorporao de quintos/dcimos:
Art. 62-A. Fica transformada em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada VPNI a incorporao da retribuio pelo exerccio de funo de direo, chefia ou assessoramento, cargo de
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provimento em comisso ou de Natureza Especial a que se referem os arts. 3 e 10 da Lei n 8.911, de 11 de julho de 1994, e o art. 3 da Lei n 9.624, de 2 de abril de 1998. (Includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 4.9.2001) Pargrafo nico. A VPNI de que trata o caput deste artigo somente estar sujeita s revises gerais de remunerao dos servidores pblicos federais. (Includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 4.9.2001)

Emerge da o ponto nodal da controvrsia: averiguar os efeitos da MP n 2.225-45/01 no tempo, ou seja, se teve por efeito restaurar o direito incorporao de quintos/dcimos em momento posterior edio da Lei n 9.624/98, que o limitou data de sua publicao (08.04.98). Pois bem. A irretroatividade das leis princpio geral do ordenamento jurdico ptrio, cuja finalidade preservar o direito adquirido e o ato jurdico perfeito, em homenagem ao princpio da segurana jurdica. Na hiptese vertente, em nenhum momento a MP n 2.225-45/01 estabeleceu novo marco temporal aquisio dos quintos/dcimos, apenas transformou-os em VPNI, deixando transparecer o objetivo de sistematizar a matria no mbito da Lei n 8.112/90, a fim de eliminar a profuso de regras sobre o mesmo tema. A simples meno, no texto da MP n 2.225-45/01, dos arts. 3 e 10 da Lei n 8.911/94, e do art. 3 da Lei n 9.624/98, no tem o efeito de repristin-los, ressuscitando vantagem extinta desde 08.04.1998 (data de publicao da Lei n 9.624/98). Repita-se: embora a MP tenha se apropriado do contedo das normas revogadas, mencionando-as expressamente, no teve por efeito revigor-las, reinserindo-as no ordenamento jurdico. O fenmeno da repristinao, no presumvel, impe suporte em clusula normativa expressa, o que no ocorreu na espcie. Quer dizer, a repristinao da norma revogada somente admissvel em nosso ordenamento jurdico quando houver previso legal expressa contida na norma repristinadora

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(art. 2, 3, da Lei 12.376/10 Lei de Introduo s Normas do Direito Brasileiro antiga LICC). Nesse sentido, a clssica lio de Serpa Lopes sobre o tema:
Os termos do 3 do art. 2 da nossa Lei de Introduo aparecem por demais peremptrios, de tal maneira que parece justificar a corrente unnime dos nossos juristas no sentido de interpret-lo como no oferecendo margem ao renascimento da lei revogada, a menos que haja disposio legal expressa. 2

Tampouco a lei revogada se restaura automaticamente por ter a lei revogadora perdido a vigncia:
Assim sendo, deixando de existir a norma revogadora, no se ter o convalescimento da revogada. A revogao pe termo lei anterior, que, pelo trmino da vigncia da norma que a revogou, no renascer. Como se v, a lei revocatria no voltar ipso facto ao seu antigo vigor, a no ser que haja firme propsito de restaurao, mediante declarao expressa de lei nova que a restabelea, restaurando-se ex nunc, sendo denominada por isso de 'repristinatria'. () A abolio da lei revocatria ser insuficiente para restituir a autoridade da lei precedente por ela revogada. () Tal ocorre porque essa restaurao eficacional designada de repristinao condenvel, juridicamente, por colocar em risco a segurana jurdica, causando srias dificuldades aplicao do direito. 3

Ante o exposto, opina o Ministrio Pblico Federal pelo provimento do recurso extraordinrio.

Braslia, 20 de outubro de 2011.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros

Subprocurador-Geral da Repblica
LOPES, Serpa. apud. CRUZ, Nildo Serpa. Da Repristinao. In: Direito intertemporal brasileiro: Doutrina da irretroatividade das leis e do direito adquirido. R. Limongi Frana (org.). So Paulo: Livraria Revista dos Tribunais, 1968. p. 9.
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DINIZ, Maria Helena. Lei de Introduo ao Cdigo Civil Interpretada . 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 83. 10
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