Caractersticas bsicas das organizaes formais

Sob o ponto de vista formal, uma organizao empresarial consiste em um conjunto de encargos funcionais e hierrquicos, orientados para o objetivo econmico de produzir bens ou servios. A estrutura orgnico deste conjunto de encargos est condicionada natureza do ramo de atividade, aos meios de trabalho, s circunstncias scio-econmicas da comunidade e maneira de conceber a atividade empresarial. As principais caractersticas da organizao formal so: 1. Diviso do Trabalho; 2. Especializao;

3. Hierarquia; 4. Distribuio da autoridade e da responsabilidade; 5. Racionalismo.

1. Diviso do Trabalho O objetivo imediato e fundamental de todo e qualquer tipo de organizao a produo. Para ser eficiente, a produo deve basear-se na diviso do trabalho, que nada mais do que a maneira pela qual um processo complexo pode ser decomposto em uma srie de pequenas tarefas. O procedimento de dividir o trabalho comeou a ser praticado mais intensamente com o advento da Revoluo Industrial, provocando uma mudana radical no conceito de produo, principalmente no fabrico macio de grandes quantidades atravs do uso da mquina, substituindo o artesanato, e o uso do trabalho especializado na linha de montagem. O importante era que cada pessoa pudesse produzir o mximo de unidades dentro de um padro aceitvel, objetivo que somente poderia ser atingido automatizando a atividade humana ao repetir a mesma tarefa vrias vezes. Essa diviso do trabalho foi iniciada ao nvel dos operrios com a Administrao Cientfica no comeo deste sculo. 2. Especializao A especializao do trabalho proposta pela Administrao Cientfica constitui uma maneira de aumentar a eficincia e de diminuir os custos de produo. Simplificando as tarefas, atribuindo a cada posto de trabalho tarefas simples e repetitivas que requeiram pouca experincia do executor e escassos conhecimentos prvios, reduzem-se os perodos de aprendizagem, facilitando substituies de uns indivduos por outros, permitindo melhorias de mtodos de incentivos no trabalho e, conseqentemente, aumentando o rendimento de produo. 3. Hierarquia Uma das conseqncias do princpio da diviso do trabalho a diversificao funcional dentro da organizao. Porm, uma pluralidade de funes desarticuladas entre si no forma uma organizao eficiente. Como decorrncia das funes especializadas, surge inevitavelmente a de comando, para dirigir e controlar todas as atividades para que sejam

cumpridas harmoniosamente. Portanto, a organizao precisa, alm de uma estrutura de funes, de uma estrutura hierrquica, cuja misso dirigir as operaes dos nveis que lhes esto subordinados. Em toda organizao formal existe uma hierarquia. Esta divide a organizao em camadas ou escalas ou nveis de autoridade, tendo os superiores autoridade sobre os inferiores. medida que se sobe na escala hierrquica, aumenta a autoridade do ocupante do cargo. 4. Distribuio da Autoridade e da Responsabilidade A hierarquia na organizao formal representa a autoridade e a responsabilidade em cada nvel da estrutura. Por toda a organizao, existem pessoas cumprindo ordens de outras situadas em nveis mais elevados, o que denota suas posies relativas, bem como o grau de autoridade em relao s demais. A autoridade , pois, o fundamento da responsabilidade, dentro da organizao formal, ela deve ser delimitada explicitamente. De um modo geral, a generalidade do direito de comandar diminui medida que se vai do alto para baixo na estrutura hierrquica. Fayol diza que a "autoridade" o direito de dar ordens e o poder de exigir obedincia, conceituando-a, ao mesmo tempo, como poder formal e poder legitimado. Assim, como a condio bsica para a tarefa administrativa, a autoridade investe o administrador do direito reconhecido de dirigir subordinados, para que desempenhem atividades dirigidas pra a obteno dos objetivos da empresa. A autoridade formal sempre um poder, uma faculdade, concedidos pela organizao ao indivduo que nela ocupe uma posio determinada em relao aos outros. 5. Racionalismo da Organizao Formal Uma das caractersticas bsicas da organizao formal o racionalismo. Uma organizao substancialmente um conjunto de encargos funcionais e hierrquicos a cujas prescries e normas de comportamento todos os seus membros se devem sujeitar. O princpio bsico desta forma de conceber uma organizao que, dentro de limites tolerveis, os seus membros se comportaro racionalmente, isto , de acordo com as normas lgicas de comportamento prescritas para cada um deles. Dito de outra forma, a formulao orgnica de um conjunto lgico de encargos funcionais e hierrquicos est baseada no princpio de que os homens vo funcionar efetivamente de acordo com tal sistema racional. De qualquer forma, via de regra, toda organizao se estrutura a fim de atingir os seus objetivos, procurando com a sua estrutura organizacional a minimizao de esforos e a maximizao do rendimento. Em outras palavras, o maior lucro, pelo menor custo, dentro de um certo padro de qualidade. A organizao, portanto, no um fim, mas um meio de permitir empresa atingir adequadamente determinados objetivos.

TIPOS DE ESTRUTURA ORGANIZACIONAL Existem trs tipos tradicionais bsicos de estrutura organizacional: a organizao linear, a organizao funcional e a organizao linha-staff.

ORGANIZAO LINEAR a estrutura organizacional mais simples e antiga, baseada na autoridade linear. A autoridade linear uma decorrncia do princpio da unidade de comando: significa que cada superior tem autoridade nica e absoluta sobre seus subordinados e que no a reparte com ningum. A organizao linear ou estrutura linear tem suas origens na organizao dos antigos exrcitos e na organizao eclesistica dos tempos medievais. Entre o superior e os supordinados existem linhas diretas e nicas de autoridade(que significa o direito organizacional de exigir o cumprimento de ordens e execuo de tarefas) e de responsabilidade (que significa o dever ou incumbncia de seguir ordens e executar tarefas). Devido a estas linhas de autoridade e responsabilidade ocorre a cadeia escalar. ORGANIZAO FUNCIONAL A organizao funcional a estrutura organizacional que aplica o princpio funcional ou princpio da especializao das funes.O staff ou assessoria funcional decorre desse princpio, que separa, distingue e especializa. Na antigidade, o staff era constitudo de chefes homricos que aconselhavam os reis da Grcia e do conselho dos sbios que assessoravam os reis anglosaxes. Mais recentemente, nota-se que medida que as empresas crescem e o seu ambiente se torna mutvel e competitivo, aumenta consideravelmente a necessidade de rgos especializados capazes de proporcionar conselhos e inovaes rpidas e substanciais. Essa flexibilidade indispensvel organizao competitiva e inovadora um dos principais fracassos da estrutura linear. Esta somente funciona em um ambiente estvel e rotineiro. Taylor foi um dos defensores da organizao funcional ao defrontar-se com o excessivo e variado volume de atribuies concentradas nos mestres de produo de uma siderrgica americana que adotava a organizao linear. Achava que a especializao do operrio deveria ser acompanhada pela especializao dos supervisores e da gerncia por meio da estrutura funcional. ORGANIZAO LINHA-STAFF Com o crescimento e complexidade das tarefas das empresas, a estrutura linear mostrou-se insuficiente para proporcionar eficincia e eficcia.As unidades e posies de linha (que tm autoridade linear) passaram a se concentrar no alcance dos objetivos principais da empresa e a delegar autoridade sobre servios especializados e atribuies marginais a outras unidades e posies da empresa. Assim, as unidades e posies de linha se livraram de uma srie de atividades e tarefas para se dedicarem exclusivamente aos objetivos bsicos da empresa, como produzir, vender etc. As demais unidades e posies da empresa que receberam aqueles encargos passaram a denominar-e assessoria (staff), cabendo-lhes a prestao de servios especializados e de consultoria tcnica, influenciando indiretamente o trabalho dos rgos de linha por meio de sugestes,

recomendaes, consultoria, prestao de servios como planejamento, controle, levantamentos, relatrios etc. Assim, os rgos de staff assessoram os rgos de linha por meio de sua especializao tcnica. Enquanto os especialistas de staff se aprofundam em um determinado campo de atividades, os gerentes de linha tornam-se os detentores da hierarquia da organizao. ( natureza, finalidades, critrios )

DESENHO DEPARTAMENTAL O desenho departamental refere-se estrutura organizacional dos departamentosou divises da empesa, ou seja, ao esquema de diferenciao e de integraoexistente no nvel intermedirio da empresa. Vimos que a diferenciao pode dar-se de duas maneiras vertical ehorizontal. A diferenciao vertical ocorre pelo arranjo hierrquico das unidades e posies na empresa (cadeia escalar), enquanto a diferenciao horizontal ocorre pelo desdobramento de diversosdepartamentos ou divises especializados dentro do mesmo nvel hierrquico da empresa. O desenho organizacional tratado no nvel institucional da empresa e tem uma abordagem macro, enquanto o desenho departamental se refere ao nvel intermedirio e tem uma abordagem limitada s relaes entre os objetivos e decises estratgicas da empresa (nvel institucional) e a realizao das tarefas por meio da aplicao dos recursos disponveis (nvel operacional). DEPARTAMENTALIZAO Quando uma empresa pequena e constituda de poucas pessoas, nenhum arranjo formal para definir e agrupar as suas atividades necessrio. As pequenas empresas no requerem diferenciaoou especializao para distinguir o trabalho de uma pessoa ou unidade dos demais. Mas, medida que as empresas se tornam maiores e envolvem atividades mais diversificadas, elas so foradas a dividir as principais tarefas empresariais e transform-las em responsabilidades departamentais ou divisionais. Departamento designa uma rea, diviso ou um segmento distinto de uma empresa sobre o qual um administrador (seja diretor, gerente, chefe, supervisor etc) tem autoridade para o desempenho de atividades especficas. Assim, um departamento ou diviso empregado com um significado genrico e aproximativo: pode ser um rgo de produo, uma diviso de vendas, a seo de contabilidade, a unidade de pesquisa e desenvolvimento ou o setor de compras. Em algumas empresas, a terminologia departamental levada a srio e indica relaes hierrquicas bem definidas: um superintendente cuida de uma diviso; um gerente de um departamento; um chefe de uma seo; um supervisor de um setor. Em outras empresas, a terminologia simplesmente casual e pouco ordenada. Da a dificuldade de uma terminologia universal.

O desenho departamental decorre da diferenciao de atividades dentro da empresa. medida que ocorre a especializao com o trabalho e o aparecimento de funes especializadas, a empresa passa a necessitar de coordenao dessas diferentes atividades, agrupando-as em unidades maiores. Da o princpio da homogeneidade: as funes devem ser atribudas a unidades organizacionais na base da homogeneidade de contedo, no sentido de alcanar operaes mais eficientes e econmicas. As funes so homogneas na medida em que o seu contedo apresente semelhanas entre si. O desenho departamental mais conhecido como departamentalizao ou divisionalizao. A departamentalizao uma caracterstica tpica das grandes empresas e est relacionada com otamanho da empresa e com a naturezade suas operaes. Quando a empresa cresce, as suas atividades no podem ser supervisionadas diretamente pelo proprietrio ou pelo diretor. Essa tarefa de superviso pode ser facilitada atribuindo-se a diferentes departamentos a responsabilidade pelas diferentes fases ou aspectos dessa atividade. O desenho departamental ou departamentalizao apresenta uma variedade de tipos.Os principais tipos de departamentalizao so:

a)funcional; b)por produtos e servios; c)por base territorial; d) por clientela: e) por processo; f) por projeto; g) matricial.

Funes da administrao Planejamento O planejamento o processo de anlise da situao interna da organizao, da conjuntura externa nas reas econmica, social e poltica, e do impacto desses cenrios sobre a Administrao, para definir os objetivos a serem atingidos, concebendo um cenrio futuro ideal e exeqvel, e deliberar sobre a adoo de aes adequadas para viabilizar a conquista desses objetivos. O planejamento deve compreender a percepo da realidade local e global; a criao de sries histricas de dados e informaes; a retratao das experincias de mudanas vivenciadas pela organizao, bem como as resistncias e colaboraes dos diversos atores da Administrao na implantao desse plano; avaliao dos pontos fortes e fracos da organizao e das possibilidades e riscos do ambiente; e construo de um referencial futuro melhor e que motive a equipe e a populao. O planejamento no e nem pode ser algo solitrio, criado por um tcnico ou poltico visionrio. uma funo a ser gestada pela equipe que ir implant-lo. Na sua elaborao, deve-se buscar o desenvolvimento

urbano, econmico e social do municpio, com formulaes sistemticas e harmnicas que expressem a vontade popular. Os administradores modernos procuram pensar estrategicamente e no apenas para apagar incndios. Por isso, ganha fora o conceito de Planejamento Estratgico e de Administrao Estratgica. Planejamento Estratgico um processo contnuo e sistemtico, com anlise da macroeconomia e viso holstica dos cenrios polticos e sociais, que organiza as aes de governo de forma a cumprir as decises prvias que criam o cenrio desejado. J a Administrao Estratgica o conceito que vai alm, sendo o processo estruturado a conceber, materializar e reavaliar continuamente o planejamento estratgico. O planejamento da ao governamental municipal compreende os seguintes instrumentos: Plano Diretor, Plano Geral de Governo, Programas Gerais e Setoriais, Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, Oramento Pblico Anual e Programa Financeiro e de Desembolso, os quais sero examinados oportunamente no captulo especfico sobre plano estratgico municipal. Organizao Examinou-se anteriormente a Administrao na acepo formal ou orgnica, ou seja, conjunto de rgos e entidades atravs dos quais se realizam os fins estatais. Neste tpico, toma-se organizao como uma das funes bsicas do administrador e, neste sentido, quer dizer diviso de trabalho, agrupamento de atividades, designao de pessoas, alocao de recursos, coordenao de esforos e melhor aproveitamento possvel de todos os recursos disponveis, sejam humanos, tecnolgicos, materiais ou financeiros. Seguidamente posse, comum ouvirem-se reclamaes de grande parte dos prefeitos quanto desorganizao do servio pblico: ausncia de polticas de gesto de pessoas, pessoal desmotivado, sucateamento de maquinrios e equipamentos, precariedade dos prdios pblicos, ausncia absoluta de mecanismos de controle de estoques e do desempenho de veculos e por a seguem as lamentaes. Todavia, em vez de se dedicarem eles mesmos a combater a desorganizao reclamada, acabam por dar seqncia a ela, reproduzindo, quase sempre, o quadro anterior. Por inmeras razes, o prefeito deve dedicar especial ateno a este ponto. Pouco servir o planejamento, no havendo condies organizacionais para sua execuo. Algumas medidas essenciais tendentes organizao devem ser implantadas no primeiro ano de governo: a) reviso da legislao de pessoal e implantao de polticas de gesto de pessoas voltadas para a motivao, capacitao e movimentao de carreiras; b) reestruturao administrativa visando a tornar a mquina mais leve e mais produtiva; c) reviso da legislao tributria e incremento das receitas prprias; d) designao de um setor para captao de servidores e gesto dos convnios; e) renovao da frota de veculos e dos equipamentos em geral; f) implantao de medidas de controle de gastos e reduo dos custos operacionais; g) medidas de austeridade financeira; h) informatizao;

i) implantao de manual de procedimentos e medidas gerais de controle. Sabendo que os recursos so limitados e, normalmente, inferiores demanda, cometer pecado gravssimo o prefeito que se descurar da organizao. Tanto pior, no ter os meios para executar o planejamento proposto e frustrar as expectativas da comunidade. Direo[1] A administrao do setor pblico realizada por mos humanas. O aparelho do Estado seria um amontoado de coisas, no fosse o gnio humano a lhe constituir e a lhe dar significado e organizao, sendo que este fazer implica sempre a agregao de poder. O Estado um centro de poder por excelncia e isso se irradia para o seu aparelho: poder de institucionalizar normas, organizar a vida social, coagir, decidir conflitos e interferir na esfera individual e coletiva. Por muito tempo, a exacerbao do poder do administrador foi o tom predominante do Direito Administrativo, chegando mesmo a obscurecer o trao essencial da relao de administrao pblica que se constitui sob o binmio dever e finalidade. Contra essa tnica acentuada no poder da Administrao, Bandeira de Mello (2004, p. 37) se pronuncia com preciso: Entre ns, infelizmente, reforada, mesmo sem este intento, por algumas formulaes doutrinrias que arrolam poderes da Administrao, quais, poder regulamentar, poder normativo, poder discricionrio, poder hierrquico ou quejandos, contribuindo dessarte, para que o Direito Administrativo seja visto como um ramo do direito aglutinador de poderes desfrutveis pelo Estado em sua feio administrativa, ao invs de ser considerado como efetivamente , ou seja, como um conjunto de limitaes aos poderes do Estado ou, muito mais acertadamente, como um conjunto de deveres da Administrao em face dos administrados. Indicando rompimento com a nfase no poder da autoridade, muitos dos autores contemporneos tm se referido ao poder da Administrao Pblica como um poder-dever. Ao prefeito, cabe exercer a funo de direo e para isso, conta com a colaborao de outros agentes polticos que so os secretrios municipais. So, portanto, autoridades de direo reconhecidas pelo ordenamento jurdico. Todavia, esta autoridade no pode apoiar-se somente na competncia do rgo e na diferenciao hierrquica. Mais do que comando vertical, o que se exige numa ordem democrtica coordenao de esforos, valorizao das equipes de trabalho, comunicao intensiva, permanente postura dialgica, comprometimento com os objetivos e princpios da Administrao Pblica, com o planejamento aprovado pela equipe e com as demandas da populao. Como autoridades pblicas, os prefeitos e seus secretrios sero observados por colaboradores e pela populao; seus exemplos falaro

mais alto que os seus discursos; suas aes revelaro o tipo de liderana que exercem. Controle 1. Noes de Controle da Administrao Pblica. 1.1. Evoluo da Administrao Pblica Inicialmente cabe compreender o conceito de Administrao pblica, que de acordo com Alcia Paolucci Nogueira Bicalho Tostes, assim pode ser definida: Conjunto de rgos institudos para a consecuo dos objetivos do Governo; em sentido material, o conjunto das funes necessrias aos servios pblicos em geral; em acepo operacional o desempenho perene e sistemtico, legal e tcnico, dos servios prprios do estado ou por ele assumidos em benefcio da coletividade. (TOSTES, 2004, p. 94) Nas palavras de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o conceito de Administrao Pblica sintetiza-se como: Atividades preponderantemente executrias, definidas por lei como funes do Estado, gerindo recursos para a realizao de objetivos voltados satisfao de interesses definidos como pblicos. (MOREIRA NETO, 2002, p. 109) Ainda, Paulo Roberto de Souza Jnior assim define: O conjunto de rgos e de atos destinados salvaguarda dos interesses pblicos, bem-estar social, garantia dos direitos individuais e preenchimento das finalidades do governo em relao ao Estado. (SOUZA JNIOR, 2003, p. 06) A Administrao Pblica no Brasil, com a evoluo do estado, formatou-se em trs modelos clssicos de gesto, quais sejam: o patrimonialista, o burocrtico e o gerencial. A Administrao Patrimonialista, com tpico regime autoritrio, era marcada pelo poder nas mos de poucos. Os cargos, o dinheiro pblico, eram utilizados como patrimnio particular dos governantes, no havendo diferenciao entre a coisa pblica e os bens e direitos particulares, originando da a corrupo, o nepotismo e o abuso de poder. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006). A Administrao Pblica Burocrtica surgiu na primeira metade do sculo XX e se baseava na racionalidade, por meio da criao e cumprimento das leis, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. No entanto, este modelo de administrao criou formalidades excessivas na mquina estatal, voltando-se apenas para a otimizao dos meios, desvirtuando-se ao longo do tempo dos resultados, ou seja, de sua misso principal, sendo esta servir ao interesse pblico. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006).

A administrao pblica gerencial teve incio na segunda metade do sculo XX e surgiu como resposta evoluo econmica e social do estado, diante da globalizao e do desenvolvimento tecnolgico. Este modelo de administrao Pblica constitui uma evoluo na histria da administrao Pblica, por enfocar aspectos de eficincia e eficcia, da necessidade de reduo do custo da mquina pblica e aumento da qualidade dos servios pblicos. (INSTITUTO LEGISLATIVO BRASILEIRO, Curso de Desenvolvimento gerencial, 2006). No ano de 1967 ocorreram algumas alteraes substanciais na gesto administrativa brasileira, como a edio do Decreto-Lei 200/1967, considerado o primeiro marco da Administrao Pblica Gerencial. Esta norma preconizava a superao da burocracia e estabelecia princpios que possibilitavam o planejamento, a gesto oramentria, a descentralizao e a coordenao das atividades administrativas e o controle de resultados. (CASTRO, 2007, p. 80-83) 1.1.2. O Controle e sua evoluo O controle na administrao no matria nova, tendo sido mencionado por Fayol, em Teoria da Administrao Cientfica, como uma das cinco funes primordiais da administrao. (SARDI, 2007, p. 10) Patrcia Cardoso Rodrigues de Souza assegura que a palavra controle de origem francesa, e significa fiscalizar, verificar, examinar e supervisionar (SOUZA, 2004, p. 559) O controle constitui um dos cinco princpios primordiais da administrao, de tal forma que a sua inexistncia ou deficincia tem reflexos negativos nas demais funes (planejamento, organizao, direo e coordenao), resultando na ineficcia e ineficincia da organizao. No entanto, anteriormente, o controle, tinha um outro enfoque, controlava apenas quantitativamente o patrimnio, visto que no havia interesse da monarquia controlar sua prpria atuao, o que resultava no absolutismo, totalitarismo. (CASTRO, 2007, p. 90) No Direito Ptrio, o controle foi introduzido principalmente por Miguel Seabra Fagundes, com sua consagrada obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, publicada em 1941. (SOUZA, 2004, p. 559) As constituies brasileiras anteriores tambm demonstravam preocupaes com o controle de legalidade dos atos da administrao, reconhecendo sua importncia pra uma boa gesto. A modernizao do sistema de controle veio juntamente com o marco da administrao gerencial, com a Reforma Administrativa, especificadamente pelo Decreto-Lei 200/67, que introduziu o controle de forma gil, preocupando-se no s com o aspecto formal como anteriormente, mas como acompanhamento da gesto da administrao. Posteriormente com a promulgao da Constituio Federal, em 1988, o controle teve maior enfoque, ganhando vital importncia.

1.2. Os controles da Administrao Pblica Com o advento do Estado Democrtico, que deixou para trs a administrao patrimonialista tornou-se claro que os bens e receitas do Estado no seriam mais vistos como pertences do soberano, mas como pertencente a toda coletividade para atendimento das necessidades desta. Assim sendo, o controle assumiu um papel importante na administrao, impondo limites atuao do governo e orientando a melhor utilizao dos recursos disponveis de forma organizada e ponderada. No mbito da Administrao Pblica, nas palavras de Patrcia Cardoso Rodrigues de Souza, o controle pode ser conceituado como: Poder-dever de inspeo, registro, exame, fiscalizao pela prpria Administrao, pelos demais poderes e pela sociedade, exercidos sobre conduta funcional de um poder, rgo ou autoridade com o fim precpuo de garantir a atuao da Administrao em conformidade com os padres fixados pelo ordenamento jurdico. (SOUZA, 2004, p. 560) Nos dizeres de Carvalho Filho, conceitua-se controle da administrao: O conjunto de mecanismos jurdicos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder. (CARVALHO FILHO, 2007, P. 808) O objetivo do controle, nas palavras de Maria Sylvia Zanella de Pietro o seguinte: A finalidade do controle a de assegurar que a Administrao atue em consonncia com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pblica, publicidade, motivao, impessoalidade; em determinadas circunstncias, abrange tambm o controle chamado de mrito e que diz respeito aos aspectos discricionrios da atuao administrativa. (DI PIETRO, 2007, p. 670) Carvalho Filho destaca que: Os mecanismos de controle vo assegurar a garantia dos administrados e da prpria administrao no sentido de ver alcanados esses objetivos e no serem vulnerados direitos subjetivos dos indivduos nem as diretrizes administrativas. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 809) Nossa Constituio estabelece um sistema de controle baseado na separao dos poderes, pelo sistema de controle de cada poder, pelo controle exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas e pelo controle social, atravs de mecanismos de atuao da sociedade. Dessas diversas formas de controle das quais a administrao se sujeita, ou que ela exerce sobre si mesma, que se classificam da seguinte forma: I - quanto sua localizao: controle interno e controle externo.

II - Quanto ao rgo que exerce: a) administrativo: quando emana da prpria administrao, por iniciativa ou provocao externa. b) Legislativo: aquele exercido pelo Poder Legislativo, atravs de seus rgos. c) Judicial: quando exercido exclusivamente pelo Poder Judicirio, a quem cabe principalmente a anlise da legalidade dos atos administrativos. III - Quanto ao momento em que se efetiva o controle: a) prvio (antes do surgimento do ato), b)concomitante (em todas as etapas do ato) c)posterior ou subsequente (realizado aps a emanao do ato). E finalmente, quanto extenso do controle ele pode ser: a) legalidade (objetiva a verificao do ato em conformidade com a Lei) b) mrito (verifica-se a harmonia entre os objetivos pretendidos e o resultado do ato) Doutrinariamente h ainda outras classificaes de controle, como em relao subordinao, por exemplo, mas a doutrina majoritria adota a classificao retratada. Nas palavras de Carvalho Filho, o controle tem a natureza de um princpio fundamental da Administrao Pblica, no podendo ser dispensado ou recusado por nenhum rgo administrativo, devendo ser exercido em todos os nveis de poder. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 810) O Controle, alm da sua obrigatoriedade decorrente da legislao brasileira, de extrema importncia para impedir que a Administrao Pblica se distancie dos objetivos e interesses pblicos, bem como desatenda os princpios e normas legais. Hoje, o controle estrutura-se na forma dos modelos aplicados aos grandes centros empresariais, levando-se em conta alm dos aspectos legais, o aspecto da gradativa melhoria da administrao. O controle um grande auxiliador na verificao das metas e resultados, contribuindo para eficincia e eficcia da Administrao, traduzidas na capacidade de gerar benefcios, ampliando e aperfeioando os servios pblicos ofertados sociedade. 2. O controle Interno O Controle Interno decorre do poder de autotutela da administrao, que permite a esta rever seus prprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes.

O Supremo Tribunal Federal 1 editou duas smulas a respeito do controle interno: Sumula 346: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade de seus prprios atos Sumula 473: A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revoga-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. O conceito de Controle Interno para Lincoln Magalhes da Rocha 2 o seguinte: Controle interno todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria administrao. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus servios ou agentes considerado interno, como interno ser tambm o controle do legislativo ou do Judicirio, por seus rgos de administrao, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem. Odete Meduar, citada por Maria Coeli Simes Pires e Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira, assim define: O controle interno visa ao cumprimento do princpio da legalidade, observncia dos preceitos da "boa administrao", a estimular a ao dos rgos, a verificar a convenincia e a oportunidade de medidas e decises no atendimento do interesse pblico, a verificar a proporo custo-benefcio na realizao das atividades e a verificar a eficcia de medidas na soluo de problemas (NOGUEIRA E PIRES, 2004, p. 01) Nas palavras de Patrcia Cardoso Rodrigues de Souza, a Administrao exerce o controle interno sobre seus atos com o fim de ajust-los dentro dos princpios e normas pertinentes, e dispe dos seguintes instrumentos: I - Homologao, aprovao, revogao e invalidao; II - Fiscalizao hierrquica; III - Fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial interna. (SOUZA, 2004, p. 564) A implantao de um Sistema de Controle Interno na Administrao Pblica uma exigncia legal. Em nossa Constituio Federal, esta exigncia est expressa em seus artigos 31, 70 a 75, onde se enfatiza a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, Estados e Municpios. Alm da exigncia Constitucional, a expresso controle interno j existia direito positivo brasileiro, na Lei 4.320/1964, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, que em seu artigo 75 destaca as competncias do Sistema de Controle Interno.

Por sua vez, a Lei n 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, dispe sobre as funes do Controle Interno, assim como a Lei 8.666/1993 que tambm prev o funcionamento do controle interno. O Controle Interno, nos termos do artigo 74 da Constituio Federal, tem como principais funes: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; III Exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional O Controle Interno na Administrao Pblica parte integrante do Sistema de Controle Interno, conforme defende Castro, sendo que este comporta alm dos rgos de Controle Interno, uma estrutura para orientao do agente e para um complexo controle da organizao. (CASTRO, 2007, p. 155). O Sistema de Controle Interno essencial para a Administrao Pblica, para que esta possa sanar suas eventuais falhas, verificar seus atos em conformidade com o ordenamento jurdico, bem como analisar e avaliar os resultados obtidos, com a finalidade de buscar a mxima eficincia. 2.1. Controle Interno com participao do administrado O controle interno tambm pode ser exercido mediante provocao. Os instrumentos mais utilizados e geralmente citados na doutrina, para este exerccio assim podem ser compreendidos: direito de petio, reclamao, recursos administrativos, representao, pedido de reconsiderao, recurso hierrquico, pedido de reviso e processo administrativo. O direito de petio est previsto na Constituio Federal, entre os direitos e garantias fundamentais, no artigo 5, inciso XXXIV, onde assegurado o direito de petio em defesa de direitos ou contra a ilegalidade ou abuso de poder, desde que haja a possibilidade jurdica do administrado de provocar a administrao para que esta exera seu dever. (SOUZA, 2004, p. 570) Os recursos administrativos so cabveis contra as decises internas da Administrao, visando o reexame necessrio de um ato administrativo. importante destacar que a interposio de recursos administrativos no impede o acesso s vias judiciais. (SOUZA, 2004, p. 570). A representao a denncia de irregularidade, ilegalidade ou condutas abusivas feitas perante a prpria administrao. Est prevista no artigo 74, 2 da Constituio Federal, que estabelece que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei,

denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. (SOUZA, 2004, p. 571). A reclamao administrativa, no conceito de Di Pietro, citada por Souza, tem o seguinte conceito: A reclamao administrativa o ato pelo qual o administrado, seja particular ou servidor pblico, deduz uma pretenso perante a Administrao Pblica, visando obter o reconhecimento de um direito ou a correo de um erro que lhe cause leso ou ameaa de leso. (SOUZA, 2004, p. 572). O pedido de reconsiderao, nas palavras de Souza, aquele dirigido mesma autoridade que expediu determinado ato, requerendo a sua invalidao ou modificao.

3.Controle Externo O controle externo da Administrao pblica, em suma, aquele exercido pelo Poder Legislativo com apoio dos Tribunais de Contas, pelo Poder Judicirio e pela sociedade atravs do Controle Social. (CASTRO, 2007, p. 118) Na definio de Evandro Martins Guerra: O controle externo aquele desempenhado por rgo apartado do outro controlado, tendo por finalidade a efetivao de mecanismos, visando garantir a plena eficcia das aes de gesto governamental, porquanto a Administrao pblica deve ser fiscalizada, na gesto dos interesses da sociedade, por rgo de fora de suas partes, impondo atuao em consonncia com os princpios determinados pelo ordenamento jurdico, como os da legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade, publicidade, motivao, impessoalidade, entre outro. (GUERRA, 2005, p. 108) Romeu Felipe Bacellar Filho, citado por Castro destaca que: Desde o advento do Estado Social e Democrtico de Direito, constatouse a necessidade do estabelecimento de mecanismos de controle que possam ser exercidos por agentes que estejam fora da estrutura administrativa e que sejam, por assim dizer, totalmente desvinculados e imparciais em relao atividade que ser objeto do controle. (CASTRO, 2007, p. 118). O controle externo de vital importncia, visto que constitui um mecanismo de controle totalmente desvinculado da estrutura administrativa e imparcial em relao atividade que ser objeto de controle. Adiante vamos trazer breves noes sobre o exerccio de cada um dos controles:

3.1Controle legislativo: aquele realizado pelas casas parlamentares, sendo Senado e Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores. Os meios utilizados so: Comisses Parlamentares de Inqurito, Convocao de Autoridades, pedidos escritos de informao, fiscalizao contbil, financeira e oramentria, sustao dos atos normativos do executivo. 3.2 Controle Judicial: Em linhas gerais aquele realizado pelo Poder Judicirio, sobre os atos da administrao, mediante provao. Este controle tem matriz constitucional, em seu art. 5, XXXV, que diz: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de direito. Isto porque, no Brasil, vigora o sistema de jurisdio nica, cabendo exclusivamente ao Judicirio decidir toda e qualquer demanda sobre aplicao do Direito ao caso concreto. Os meios para efetivao do controle judicial so: Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado de Injuno, Habeas Data, Ao Direta de Inconstitucionalidade, Habeas Corpus. 3.3. Controle Social: O Controle Social, nas palavras de Castro, assim pode ser definido: um instrumento disposto pelo constituinte para que se permita a atuao da sociedade no controle das aes do estado e dos gestores pblicos, utilizando de qualquer uma das vias de participao democrtica. (CASTRO, 2007. P. 136) Nesta forma de controle, destacada no art. 74, 2 da Constituio Federal, atribudo a qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato, na forma de lei, competncia para denunciar ilegalidades ou irregularidades na Administrao Pblica e denunciar perante os Tribunais de Contas. Este controle advindo da prpria evoluo do Estado e do conceito de Democracia. 3.4. Controle pelo Tribunal de Contas: Os Tribunais de Contas so rgos especializados, com competncias constitucionais exclusivas, que exercem o Controle Externo. Nos dizeres de Patrcia Cardoso Rodrigues de Souza, temos a seguinte definio de Tribunal de Contas: rgos auxiliares do Poder Legislativo (assim definidos contitucionalmente), de atividade autnoma e execuo independente, cuja atividade preponderante consiste no exame da realizao de auditorias operacionais e acompanhamento de execues financeiras e oramentrias do estado e fiscalizadora junto a todos que manipulam bens e valores pblicos, de quaisquer das esferas da Administrao Pblica. Os Tribunais de Contas atuam de forma independente, exercendo o controle externo, e o produto dessa ao destina-se a auxiliar o Poder Legislativo em sua incumbncia constitucional. (GUERRA, 2002, p. 01).

Os Tribunais de Contas atuam no aspecto tcnico do controle, abrangendo aspectos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais. (GUERRA, 2002, p. 02) As competncias dos Tribunais de Contas esto arroladas no artigo 71 da Constituio Federal, quais sejam: Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II; V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio;

IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados. De acordo com Guerra, cumpre salientar que, o auxlio prestado pelos Tribunais de Contas no o torna rgo auxiliar hierarquicamente. Significa que, o exerccio do controle a cargo do Poder Legislativo nas competncias previstas no artigo 71 da Constituio Federal, depende da atuao dos Tribunais de Contas, no podendo ser exercido sem a participao destes. (GUERRA, 2002, p. 01) Os Tribunais de Contas so rgos de suma importncia na organizao estatal, visto que asseguram que o Estado mantenha-se atrelado s suas funes precpuas, no se desviando da rbita da legalidade. 4. Tendncias atuais de controle da administrao O controle da administrao pblica, como vimos, um campo j desenvolvido h tempos, e continua em plena evoluo. Para efetivao do interesse comum, funo esta precpua da qual o Estado foi criado, faz-se necessria uma constante atualizao das formas de controle. No Brasil, os paradigmas da Administrao Pblica ganham outros contornos, com a finalidade de direcionar a conduta dos gestores ao interesse pblico e permitir uma administrao transparente e que atue em consonncia com o ordenamento jurdico. Na doutrina de Maria Coeli Simes Pires e Jean Alessandro Serra Cyrino Nogueira, encontramos as principais tendncias do controle da Administrao: I Direito por princpios: H uma tendncia de reconhecer os princpios como normas, e a aplicao destes em concorrncia com as normas, na aplicao do caso concreto. II Reconceitualizao de legalidade: No rumo das novas tendncias, o princpio da legalidade adquire compreenso mais ampla, para significar inclusive constitucionalidade, legitimidade ou juridicidade, com o intuito de prevalecer o direito sobre a literalidade da Lei. III Democratizao de prticas polticas : No campo poltico, faz-se necessria a utilizao de mecanismos para a participao direta do povo nas decises do Estado, abrindo espao para as influncias sociais no espao governamental. IV Administrao pblica consensual : Permitindo a participao ampla dos cidados nas formas de controle da administrao.

V Fortalecimento do papel do Ministrio Pblico : Atualmente conferida maior legitimao ao Ministrio Pblico no controle dos Atos da Administrao Pblica, no ficando adstrito somente legalidade estrita como anteriormente, mas assumindo caractersticas de controle de finalidade. VI Garantia de Segurana Jurdica: Sob gide do Estado democrtico de Direito, o princpio da seguranla jurdica atua como importante forma de controle, visto que restringe a liberdade volitiva do administrador e incrementa a possibilidade de controle da sua atuao. VII Controle da Administrao Pblica em face de novos modelos organizacionais: A atividade estatal moderna necessita do desenvolvimento de novos mecanismos controlatrios ou promover a reestruturao daqueles j existentes, visando superar os desafios impostos pela poltica da autonomia das entidades da administrao indireta e pela delegao ao particular de atividades estatais. (NOGUEIRA E PIRES, 2004, p. 20) 5. Concluses Nota-se, de todo o exposto que, o controle um dos elementos indispensveis para a Administrao e de extrema relevncia para esta e para seus administrados. O controle no atual modelo de gesto pblica atua de forma a resguardar que a administrao esteja em consonncia com os princpios que lhes so impostos pelo ordenamento jurdico; sendo: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Mais do que isso, o controle deixou de ter o apenas o aspecto verificador da legalidade e passou a realizar um controle dos resultados, assumindo um importante papel, transformando-se em um instrumento gerenciamento para Administrao e de garantia, para a populao, de uma prestao de servios eficiente, com o mnimo de recursos, sem desvios ou desperdcios.