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Paraumateoriadoatoadministrativounilateral
CelsoAntnioBandeiradeMello

Palavraschave:Atoadministrativo.Direitoadministrativo. 1Entreasclassificaesdosatosadministrativos,uma,desupinaimportncia(deparcoma divisoentreatosunilateraiseatosconvencionais),emboramuitopoucomencionada,aqueos divideematosampliativoseatosrestritivosdasituaojurdicadosadministrados.Comecesepor esclarecerqueatosampliativossoosatosfavorveisaoadministrado,ouseja,osqueampliam suaesferadedesfrutedassituaesjurdicasequerestritivossoosdesfavorveis,ouseja,os querestringem,comprimemousuprimemumadadasituaojurdicadesfrutadaporalgum. Emborajamaistenhamosencontradoestaadvertncia,importantenotarqueateoriadoato administrativounilateralfoilargamenteconstrudaedemodoaltamenteimprprio,porque parcialsobreestaltimacategoria,isto,sobreosatosqueseapresentamcomoimpositivos paraosadministrados:atosrestritivosdesuaesferajurdica(quais,exempligratia, u m a declaraodeutilidadepblicaparafinsdedesapropriao,osatosfiscalizadoresesancionadores emgeral,asrevogaes,anulaesouque,detodomodo,constrangemoadministradoafazer, nofazerousuportaralgo). Tantoexatoqueesteviserrneopresidiuoexamedoatoadministrativoque,naFrana, comumdefinirseoatoadministrativoreferindoocomoumadecisoexecutria.Ora,isto, evidentemente,noexato,pois,paraslo,seriaprecisoexcluirdocampodosatos administrativososatosampliativos(comoaspermisses,concesses,admisses,licenas, autorizaesetc.),oque,evidentemente,ningumfaz,conquantoestesltimosnoexibama totalidadedascaractersticaspresentesnosatostomadoscomoparadigmasparaaconstruoda teoriadoatoadministrativo.Deveras,aadmisso,aautorizao,aconcesso,exempligratia,so atosadministrativos,ningumjamaisonegou,enoseconstituememdecisesexecutrias, porque,comtodaevidncia,nosepropeaquestodeexecutarestesatoscontraavontadedo admitido,doautorizadodoconcessionrio,comonoseproporiaemrelaoaqualquer beneficirio. RenChapusanotaque,noarestoHuglo(1982),oConselhodeEstadofrancsmanifestouseno sentidodequeocarterexecutriodasdecisesadministrativasaregrafundamentaldo direitopblico. 1Embora,aonossover,semdescortinarqueodiscrmenimportanteentreatos unilateraisampliativoserestritivos,ofatoqueobrasmaismodernasprocuramdiscernira decisoexecutriadeoutrosatosadministrativos.Assim,noDroitAdministratifdeGeorgesVedele PierreDevolv,osautoresaverbamqueasdecisesexecutriassoumavariedadedeatos administrativosunilaterais,masqueaexpressocujafortunanotoriamentesedeveaHauriou vinhasendousualmenteempregadacomosinnimodeatoadministrativounilateral,oqueeles prprios,comoodeclaram,haviamfeitoatessa12edio.2 Apresenadaaludidaperspectivaequivocadafacilmentesenotatambmnateoriadoprocesso administrativo(chamadoigualmentedeprocedimentoadministrativo),aqualestcentrada,de modoclaro,nosatosrestritivos,dadasuaevidentepreocupaoemcolocarlimitesque
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resguardemoadministradodeeventuaisarbitrariedadesadministrativas.Porisso,nemtodosos princpiosindicadoscomopertinentesaoprocessoadministrativosoaplicveisgeneralidade deles.Algunsdestesprincpiosnopodemserreferidosaosatosampliativos,comoadiante indicamos. 2bvioquenopodeservircomoumateoriadoatoadministrativoaquelaqueerigidato somentesobreumacategoriadeleseque,porconseguinte,imputar,aindaqueapenasdemodo implcito,atodoequalqueratoadministrativocaractersticassaplicveisaumaespciedeles. Outrossim,aodeixardeladoanecessriavestibulardistinoentreasduasimportantesespcies mencionadas,escamoteiaanecessidadedeexameparticularizadodecadaqualecomistoredunda nafaltadepercepodeaspectosqueseriamdecisivosparaacompreensodecertosinstitutos. quealgunsdelesdizemrespeitotosaumadessascategorias,comoocorrecomotemada manifestaodavontadedoparticularoucomotemadachamadacoisajulgadaadministrativa oudaexecutoriedade,questesestasquenoseaplicamaosatosrestritivos.Outrasvezes,o prprioinstitutoemcausaseapresentadistintoconformeestejamemquestoatosampliativosou restritivos,comosucedenocasodainvalidao. Nonossopropsitoaqui,evidentemente,pretenderreelaborartodaateoriadoato administrativo,oquedemandaria,comobvio,umaamplitudeabsolutamenteincompatvelcom estedespretensiosoartigo,mastosomenteatrairaatenoparaaquiloquedeve obrigatoriamentepresidirtalelaborao. Bemobservando,notasequeateoriadaexistncia e d a validadedosatosadministrativos, realmente,igualtantoparaosatosrestritivoscomoparaosampliativos,conquantoosefeitosda invalidao,comoseanotou,nosejamosmesmosemumaeoutracategoriamaisalm salientamosquenosatosrestritivososefeitosdainvalidaosoextuncenosatosampliativos geralmentesoexnunc.Assimtambmateoriadaeficcia,oudosefeitos,distintaentreeles, nosepropondoemrelaoaosampliativosnadadoqueserelacionacomaimperatividade, exigibilidadeouexecutoriedade. Dessarte,odiscrmenentreasduasespciesdeatosimportantssimo,porquantopresideuma fundamentalbipartioderegimes. 3Comeceseporanotarque,aoseremrelacionadosatributosoucaractersticasdosatos administrativosunilaterais,costumasearrolarcomoprpriasdelesapresunodelegitimidade,a imperatividade, a exigibilidade e a autoexecutoriedade.Asduasprimeirascertamentetantose aplicamaatosrestritivosquantoampliativos,poisnohduvidarqueemambasashiptesesos atosprovenientesdaAdministraodevemsepresumirconformesaoDireito,atprovaem contrrioouatimpugnaoemjuzo,assimcomodesereconhecerigualmentequepossuema forajurdicainerenteaquaisquerdelesderivadosdoPoderPblico.Nosetrata,ressalvese,de afirmarquepodemserimpostosforosamenteaterceiros,masdeassumirquepossuemafora jurdicadeconstituirporsimesmosumasituaojurdica,isto,dedeflagrarefeitosporsi prprios.Seestasduascaractersticassocomunsatodososatosadministrativosunilaterais,as duasoutrasmencionadas,quaissejam,aexigibilidadeeaexecutoriedadenocomparecemno casodosatosampliativos,valendotosparaosrestritivos. Comefeito,aexigibilidade,anossover,oatributoporforadoqualaAdministraopode constrangeroadministradoacumprirodispostonoato,valendoseparatantodemeiosindiretos
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decompulso,taisasmultas,comoasimpostasaoadministradoquenoatendeuaintimaopara consertaracaladafronteirasuacasa,arecusaemexpediroalvardeconstruoparaa reformapretendidapeloparticularseelenoquitaraobrigaodedemoliraobrairregularali efetuadaetc.Nofariasentidopretenderconstrangeroparticularadesfrutardeumbenefcioque lheestivessesendooutorgadopormeiodealgumatoampliativo. AexecutoriedadeaprerrogativadequedispeaAdministraodepromoverporsimesmoa execuodapretensoadministrativa,isto,semnecessidadedeobtlapormeiodoPoder Judicirio,quandolegalmenteprevistoouperantesituaesurgentesounasquaisinexistaoutra viadedireitoigualmenteeficazparasalvaguardarointeressepblicoemrisco.claroque,ao emitirumatobenficoaoadministrado,quelheampliaasituaojurdica,aAdministraono terporqueimporaobeneficiriosuaconcreomaterial.Daquetalatributossepropeem relaoaosatosrestritivos. 4Consoanteseobservou,amesmavisoimperfeitareproduzseaosertratadootemadoprocesso ouprocedimentoadministrativo(expressesmuitasvezesutilizadascomoequivalentes).Defato, fcilperceber,naenumeraodosprincpiosaelereportados,quenemtodossopertinentes generalidadedosprocessos.Assim,oprincpiodaoficialidade e o d a gratuidadenoseaplicam obrigatoriamentenosprocedimentosampliativosdedireitosuscitadospelosinteressados. 5Noqueatinaaotemadosatoscujaprticaoucujaeficciadependedemanifestaodo particularevidentequedizrespeitotosaosatosampliativosequedistonosehaveriade cogitaremrelaoquelesemque,inversamente,oPoderPblicoestpreordenadoacomprimir ousuprimirdireitosouinteressesdoadministrado,pois,parafazlo,comobvio,noirpedira aquiescnciadaqueleaquemqueiradesfavorecer. Nestepassoestseareferirsmaisvariadashiptesesemqueoatoadministrativopressupea concordnciaprviaouposteriordoadministrado.oqueocorreparaaemissodeautorizaes, licenas,permisses,concessesequejandos,asquaisssoexpedidascasohajainteressados quepreviamenteosrequeiramouquesehabilitematanto.Omesmosucedeemrelaoaalguns outrosatosqueaAdministraopodepraticar,mascujosefeitosfinaisdependemdemanifestao concordante,comoumanomeaoparacargodelivreprovimento,poisnoacarretainvestidura nocargosemqueonomeadooaceite,tomandopossedele,ouaoutorgadequalquersituao honorficadispensadaaalgum,comoumacomenda,exempligratia.Sobreanaturezadessesatos easdiversasteoriasqueforamsugeridasarespeitodealgunsdeles,pelomenos,questionandose soatosbilateraisousesodoisatosunilateraisqueseconjugamparaobtenodoresultado final,sesocontratosimpregnadosdeumelementodecomandoeoutrasvariaes,altamente elucidativaaexposiodeStassinopoulos.3Anossover,deixandodeladoocasodanomeao, queexigiriaexplicaesmaisminuciosasparaseucompletoesclarecimento,entendemosqueso doisatosunilateraisquesecompletamequesereclamam. 6Tambmasquestessuscitadasarespeitodachamadacoisajulgadaadministrativatmlugar unicamenteemrelaoaosatosampliativos.TodavezqueaAdministraodecidirumdado assuntoemltimainstncia,demodocontencioso,ocorrerachamadacoisajulgada administrativa.Algumasvezes,comestanomenclatura,alismuitocriticada,pretendesereferira situaosucessivaaalgumatoadministrativoemdecorrnciadoqualaAdministraofica impedidanosdeseretratardelenaesferaadministrativa,mastambmdequestionlo

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judicialmente.Valedizer:achamadacoisajulgadaadministrativaimplica, paraela, a definitividadedosefeitosdeumadecisoquehajatomado. Otema,repitase,dizrespeitoexclusivamenteaosatosampliativosdaesferajurdicados administrados.Ofenmenoaludidosocorreemrelaoaestegnerodeatos,poissetratade institutoquecumpreumafunodegarantiadosadministradosequeconcerneaotemada seguranajurdicaestratificadajnaprpriarbitadaAdministrao.Logo,notemporquese proporquandoemcausaatosrestritivos. Ressaltesequeachamadacoisajulgadaadministrativaabrangeairrevogabilidadedoato,mas suasignificaomaisextensa.Comefeito,nelasecompreende,almdairrevogabilidade,uma irretratabilidadequeimpedeoPoderPblicodequestionardoatotambmnaesferajudicial,ao contrriodamerairrevogabilidade,quenoprobeaAdministraodeimpugnaremjuzoumato queconsidereilegalenomaispossarevernaprpriaesfera. Inversamente,seualcancemenosextensodoqueodacoisajulgadapropriamentedita.Com efeito,suadefinitividadeestrestritaaelaprpria,Administrao,masterceirosnoesto impedidosdebuscarjudicialmenteacorreodoato. Assim,oatingidoporumadecisoprodutoradecoisajulgadaadministrativaemfavordeoutreme contrriaasuaspretensespoderrecorreraoJudiciriopararevisla.Almdisso,seu questionamentonaesferajudicialadmissvelsemprequecaibaaopopular,aocivilpblica ouque,porfasoupornefas,hajalegitimidadeativadoMinistrioPblico. Acoisajulgadaadministrativa,consoanteentendemos,propeseunicamenteemsituaesnas quaisaAdministraohajadecididocontenciosamentedeterminadaquestoisto,emque tenhaformalmenteassumidoaposiodeaplicaroDireitoaumtemalitigiosoportanto,tambm, comasimplicaesdeumcontraditrio.Alis,nistoexibesemaisumadiferenaemrelao simplesirrevogabilidade,que,comovisto,estendeseainmerasoutrashipteses. 7Outrautilidadedadistinoentreatosampliativoseatosrestritivosresideemqueapartir delaqueseconsegueresolveradequadamenteaquestodesaberseseosefeitosdainvalidao sempre,ounemsempre,tmefeitosextuncecombasenelaquesepoderdeterminarseseus efeitosserodestaespcieouseequandoseroexnunc. Reformulandooentendimentoqueempocapretritaadotvamosnamatria,pensamosqueo assuntosseresolveadequadamentetomandoseemcontaestafundamentalssimadistinoe quecadaveznosparecemaisimportanteparaumateoriadoatoadministrativoentreatos restritivoseatosampliativosdaesferajurdicadosadministrados. Naconformidadedessaperspectiva,parecenosqueefetivamentenosatosunilateraisrestritivosda esferajurdicadosadministrados,seeraminvlidos,todasasrazesconcorremparaquesua fulminaoproduzaefeitosextunc,exonerandoporinteiroquemforaindevidamenteagravado peloPoderPblicodasconsequnciasonerosas.Pelocontrrio,nosatosunilaterais ampliativosda esferajurdicadoadministrado,seestenoconcorreuparaovciodoato,estandodeboaf,sua fulminaosdeveproduzirefeitosexnunc,ouseja,depoisdepronunciada. Comefeito,seosatosemquestoforamobradoprprioPoderPblico,seestavam,pois, investidosdapresunodeveracidadeelegitimidadequeacompanhaosatosadministrativos,

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naturalqueoadministradodeboaf(atpornopodersesubstituirAdministraonaqualidade deguardiodalisurajurdicadosatosporaquelapraticados)tenhaagidonaconformidadedeles, desfrutandodoqueresultavadetaisatos.Nohduvidarque,porteremsidoinvalidamente praticados,aAdministraodevafulminlos,impedindoquecontinuemadesencadearefeitos mastambmcertoquenohrazoprestanteparadesconstituiroqueseproduziusobo beneplcitodoprprioPoderPblicoequeoadministradotinhaodireitodesuporqueohabilitava regularmente. Assim,v.g.,sealgumnomeadoemconsequnciadeconcursopblicoinvlido,eporissovema seranuladaanomeaodeledecorrente,onomeadonodeverrestituiroquepercebeupelo tempoquetrabalhou.Nemsedigaqueassimhdesertosporforadavedaodo enriquecimentosemcausa,queimpediriaaoPoderPblicoserbeneficiriodeumtrabalho gratuito.Deveras,emboranocompareatalfundamento,asoluohaverdeseramesmase algumpermissionriodeusodeumbempblicoemaistardevemseadescobrirquea permissofoiinvalidamenteoutorgada.Ainvalidaodeveroperardaparaofuturo.Descaberia eliminarretroativamenteapermissoisto,opermissionrio,salvoseestavademf,noter quedevolvertudooquelucrouduranteotempoemquedesfrutoudapermissodeusodobem. Assoluesindicadasressaltesenointerferememoutrotema,qualodacabvel responsabilizaodoagentepblicoquehajaoperadodemfemumououtrocaso, independentementedaboaoumfdoadministrado. 8Ostpicosfocalizadossosuficientesparaexibirnoapenasaimportnciadadistinoentre atosampliativoserestritivos,masanecessidadederevisarateoriadoatoadministrativoseja paracorrigirlheamencionadaimpropriedade,sejaparaquesepossa,atravsdisso,explorar adequadamenteotema,iluminandoaspectosqueficamnasombraousimplesmenteinsuspeitados quandosefazabstraododiscrmenaludidoaoconstruirteoricamenteamatria.

1DroitAdministratifGnral.6ed.Paris:Montchrestien,1992.t.I,p.375. 2VEDEL,GeorgesDEVOLV,Pierre. DroitAdministratif.12eed.Paris:PressesUniversitairesde

France,1992.
3STASSINOPOULOS,Michel. TraitdesActesAdministratifs.Atenas:LibrairieduRecueilSirey,

1954.p.5762.

Comocitaresteartigonaversodigital: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma: BANDEIRADEMELLO,CelsoAntnio.Paraumateoriadoatoadministrativounilateral. Interesse

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Comocitaresteartigonaversoimpressa: ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetexto cientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma: BANDEIRADEMELLO,CelsoAntnio.Paraumateoriadoatoadministrativounilateral. Interesse PblicoIP,BeloHorizonte,ano15,n.77,p.1521,jan./fev.2013.

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