JOHN BLUNDELL E COLIN ROBINSON

REGULAO SEM O ESTADO

Traduo
V era Nogueira
IL
INSTITUTO
LIBERAL
Rio de Janeiro I 2000
Ttulo do original em ingls:
REGULAT/ON WITHOUT THE STATE
1999 by lnstitute of Economic Affairs
First published by the lnstitute of Economic Affairs, London, July, 1999
Direitos de publicao cedidos ao:
INSTITUTO LIBERAL
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Printed in Brazi//lmpresso no Brasil
ISBN 85-85054-54-9
(Edio original ISBN 0-255 36426-1
Reviso de Originais
RENATO BARRACA
{::dito rao eletrnica
SANDRA GUASTI DE A. CASTRO
Capa
LAUDIO DUQUE
ficha catalogrfica elaborada pela
{3iblioteca Ludwig von Mises do Instituto Liberal - RJ
Responsvel: MARCIA ANDRA COSTA DO ROSARIO
Blundell, John
8658r
Regulao sem o Estado I John Blundell e Colin Robinson;
traduo deVera Nogueira.- Rio de Janeiro: Instituto Liberal,
2000.
49p.
Traduo de: Regulation without the State
ISBN: 85-85054-54-9
1. Regulamentao governamental. 2. lntervencionismo.
3. Regulamentao voluntria. 4. Agncias reguladoras.
I.Robinson, Colin. 11. Nogueira, Vera (tradutor). III.Tftulo.
CDD - 330.126
PREFCIO
OS AUTORES
AGRADECIMENTOS
SUMRIO
1- GOVERNO VERSUS REGULAO VOLUNTRIA
2- ALGUNS PROBLEMAS DE PRINCPIOS
3- A QUESTO DOS CUSTOS
4- QUEM PAGA OS CUSTOS DE REGULAO?
5- EXCESSO DE REGULAO
6- GRUPOS DE INTERESSE E REGULAO
7- PROBLEMAS INERENTES AOS MERCADOS REGULADOS
-Agncias reguladoras tendem a se expandir
-Algumas empresas pleiteiam regulao e a
competio suprimida
-As empresas podem atrair os reguladores
-A regulao popular entre polticos
8- CUSTOS ELEVADOS E CONSEQNCIAS PERVERSAS
9- REGULAO SEM O ESTADO
10- MUDANDO OS INCENTIVOS DOS REGULADORES
11- FORMAS VOLUNTRIAS DE REGULAO
-Estabelecimento de padres e procedimentos de cumprimento
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-O caso da Underwriters Laboratories
-A Green Seal, os sistemas de certificao cientfica e a
avaliao ambiental
-Informao ao consumidor e agncias de classificao
-Seguro de engenharia
-BOXE 1: O nascimento e o desenvolvimento das
companhias de seguro de engenharia
-O Mar do Norte
-Auto-regulao do lcool na Gr-Bretanha
-BOXE 2: Regulao voluntria na Tesco
-Regulao voluntria no varejo na Gr-Bretanha
-Transporte na Nova Zelndia
-BOXE 3: Transporte na Nova Zelndia
12- O ARGUMENTO A FAVOR DE MAIS REGULAO VOLUNTRIA
13- CONCLUSES
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PREFCIO
OS MERCADOS PRECISAM DE INSTITUIES DE APOIO.
Para que se processem as transaes da forma social mais produti-
va possvel, as pessoas devem seguir certas regras que limitem e
dirijam o seu comportamento. Devem aceitar os direitos de proprie-
dade dos outros, devem saber o que significa fazer um 'contrato',
no devem ultrapassar, ou de alguma forma infringir, os direitos de
seus vizinhos ou agir de forma 'negligente' em relao a eles. A so-
brevivncia dessas instituies de apoio ao mercado depende da
existncia de sanes ao no-cumprimento das regras. Em outras
palavras, os mercados dificilmente existiriam sem alguma forma de
estrutura legal para regulamentar essas operaes.
Nesse nvel de generalidade, o pargrafo anterior pouco con-
troverso. Os desentendimentos comeam quando questionamos a
fonte da estrutura reguladora. De onde vm os regulamentos? Quem
os faz? Quem decide as penalidades pelo seu no-cumprimento e
quem prov a poltica adotada? At h bem pouco tempo, os eco-
nomistas dos Estados Unidos e do Reino Unido consideravam es-
sas questes um tanto superficiais em sua esfera de estudo.
Enquanto eram considerados, por exemplo, no que diz respeito a fi-
nanas pblicas, a viso que prevalecia at o final dos anos 60 (e
ainda muito em vigor) era de que 'o Estado' era responsvel pores-
tabelecer e implementar as leis que permitiriam uma performance
tima ao mercado. A proviso de uma estrutura legal e reguladora
era uma espcie de 'responsabilidade' do Estado- na verdade, 'lei e
ordem', amplamente interpretadas, eram um fundamento clssico
do Estado.'
1. Um exemplo da poca W.J. Baumol, Welfare Economics and the Theory ofthe
State, Londres: G. Bell and Sons, 1965.
7
Talvez a inclinao dos economistas ao se colocarem diante
de problemas tericos os tenha levado a uma viso nai've do Estado
como sendo um monoplio criador e implementador de leis. No
parecia existir nenhuma soluo alternativa lgica para o problema
de 'bens pblicos puros'. Esses bens conferem beneficios a todos
os cidados. Dada a suposio adicional de que impossvel impe-
dir as pessoas de receberem os beneficios dos bens pblicos
depois que estes so produzidos, os economistas deduziram que
as pessoas sempre 'pegariam uma carona' e que somente onde o
Estado era suficientemente poderoso para prevenir o oportunismo
e cobrar o cumprimento esses problemas estariam resolvidos.
Assim sendo, a interveno na regulamentao era sempre reco-
mendada quando surgia um problema relacionado a um bem pbli-
co, e na falta de qualquer estudo profundo das instituies e de sua
evoluo histrica, era possvel acreditar que eles surgiam em to-
das as partes.
Os economistas s gradativamente comearam a entender
que a idia de uma atividade do Estado como fonte nica de contro-
le e implementao de regulamentao teoricamente falha e his-
toricamente no comprovada. Se existem grandes beneficios soci-
ilS ao alcanar um objetivo, as solues do problema de 'caronas'
tendem a aparecer espontaneamente. Em outras palavras, a supo-
sio a priori do clssico financiamento pblico de que impossvel
(extremamente dispendioso) excluir os no-pagantes do beneficio
de bens pblicos extremamente suspeito. Uma vez que se torna
meramente 'dispendioso' solucionar o problema por meios priva-
dos, o ponto relevante o de comparar esses custos com os custos
das aes do governo. Em outras palavras, as solues das cha-
madas 'falhas de mercado' requerem uma anlise institucional
comparativa, em vez da introduo de um nico remdio- a regula-
mentao estatal. Mesmo o mais famoso bem pblico, o farol, dis-
cutido em livros de economia h dcadas, parece historicamente
ter sido provido por meios privados muito antes qui, a impossibilida-
de de tal eventualidade fosse formalizada
2
2. Ver R.H. Coase, 'The Lighthouse in Economics', Joumal of Law and Economics,
v.17, n. 2, p.357-376, 1974.
8
O recente desenvolvimento de idias evolucionrias e da teoria
dos jogos em economia tambm parece ter um papel na mudana
de conceito sobre a regulamentao governamental. Os contratan-
tes vem seus prprios interesses mais bem satisfeitos atravs da
honestidade, em vez da fraude, se existir a possibilidade de ne-
gociao contnua. A disciplina de negcios contnuos e o valor de
uma boa reputao so mais importantes em uma economia de
mercado, como defesa contra o oportunismo, do que um exrcito de
inspetores. Convenes podem surgir espontaneamente de intera-
es repetidas, que somente mais tarde so codificadas e incorpo-
radas a um corpo de lei formal. Como tem sido reconhecido por te-
ricos da lei h muitos anos, as instituies que se tornaram emara-
nhadamente associadas leis implementadas pelo Estado so an-
teriores: "Nada mais tolo do que afirmar que a lei criou a proprie-
dade privada. O fato exatamente o contrrio. A propriedade priva-
da passou a existir e fez a lei."
3
A New lnstitutional Economics se refere s instituies que
evoluem luz da experincia repetida como 'instituies internas',
em contraste com as regras concebidas e impostas atravs de ao
poltica (instituies externas). Um importante exemplo histrico a
/ex mercatoria:
'A Lei do Mercador medieval se baseava em certos
princpios legais, tais como igualdade perante a lei,
que era um caminho inovador diferente da lei feudal
que prevalecia naquela poca. Cobria certos hbitos
de comrcio adjudicados por rbitros que faziam parte
da profisso de mercador. Era uma lei interna, que s
vezes era formalizada, mas era implementada sem re-
correr a oficiais com poder pblico.'
4
A diviso apropriada de responsabilidade reguladora entre ins-
3. John Maxcy Zane, The StoryofLaw, 2.ed., reimpr. lndianpolis: Liberty Fund Inc.,
1998, p.147.
4. Wolfgang Kasper e Manfred E. Streit, lnstitutional Economics: Social Order and
Public Policy, Aldershot Edward Elgar para The Locke lnstitute, 1998, p.358.
9
tituies internas de graus variveis de formalidade e instituies
externas impostas pelo governo de grande interesse atual. Os
problemas envolvidos so inerentemente contenciosos e de difcil
soluo. Se a antiga viso de ao governamental como inteira-
mente benigna parece agora de todo ultrapassada, qualquer supo-
sio contrria de que a ao privada sempre melhor do que a re-
gulamentao do Estado pareceria igualmente Panglossiana.
Neste Occasional Paperdo IEA (lnstitute of Economic Affairs),
John Blundell e Colin Robinson exploram a lgica da regulamenta-
o governamental e as possibilidades de formas alternativas de
regulamentao voluntrias. Eles usam a anlise de escolha pbli-
ca para discutir a existncia de uma tendncia impiedosa por uma
regulamentao governamental chegar a nveis em que os benef-
cios marginais sociais estejam bem abaixo dos respectivos custos
marginais sociais. Eles mostram que reas importantes da vida
econmica ainda esto regulamentadas por meios voluntrios (item
11 ); que esses mtodos no contm as mesmas tendncias de su-
per-regulamentao; e que uma estrutura legal mais imaginativa
pode permitir o futuro desenvolvimento dessa rea de regulamenta-
o privada (item 12).
Todas as publicaes do IEA contm a viso de seus autores,
e no do Instituto. Apesar de neste caso os autores serem diretores
do IEA, o IEA no tem uma viso corporativa, e publica este docu-
mento como uma contribuio estimulante a um importante debate
sobre o futuro da regulamentao.
Julho de 1999
10
MARTIN RICKETTS
Presidente, Conselho Consultivo Acadmico do IEA
Professor de Organizao Econmica
Universidade de Buckingham
OS AUTORES
John Blundell formou-se pela King's School, Macclesfield, e
pela London School of Economics. Foi diretor da Press, Research
and Parliamentary Liaison Office da Federation of Small Busines-
ses, 1977-82, e foi Conselheiro do Municpio de Lambeth, 1978-82.
De 1982 a 1993 viveu nos EUA, onde foi, entre outras coisas, Presi-
dente da lnstitute for Humane Studies, 1988-91, Presidente da
Atlas Economic Research Foundation, 1987-91, Presidente da
Congressional Schools of Virgnia, 1988-92, Presidente da Charles
G. Koch and Claude R. Lambe Charitable Foundation, 1991-92.
Assumiu o cargo de Diretor Geral do lnstitute of Economic Af-
fairs em 1de janeiro de 1993.
Foi tambm co-fundador e Presidente do lnstitute for Children,
Boston, MA., 1993-97; diretor fundador do lnstitute for Justice, Was-
hington, DC, 1991-93; Membro do Conselho Internacional,
1988-93, do The Fraser lnstitute, Vancouver, BC; e conselheiro fun-
dador do Buckeye lnstitute, Dayton, OH.
diretor da Fairbridge, da Atlas Economic Research Founda-
tion (Reino Unido), Presidente do Comit Executivo da Diretoria da
Atlas Economic Research Foundation (EUA) e membro da diretoria
do lnstitute for Humane Studies da George Mason University,
Fairfax, VA, do lnstitute for Economic Studies (Europa) em Paris, e
da Mont Plerin Society.
Colin Robinson formou-se pela Universidade de Manchester
e, em seguida, trabalhou como economista durante 11 anos antes
de ser indicado para a cadeira de Economia da University of Surrey,
em 1968.
O professor Robinson escreveu mais de 20 livros e monografi-
as e mais de 150 trabalhos principalmente sobre economia e polti-
cas no setor de energia. Para o IEA escreveu A Policyfor Fuel? (IEA
11
Occasional Paper, N 31, 1969); Competition for Fue/ (Suplemento
do Occasional Paper, N 31, 1971), The Energy 'Crisis' and British
Coai (IEA Hobart Paper, N 59, 1974); (com Eileen Marshall) What
Future forBritish Coa/ (IEA Hobart Paper, N89, 1981), e Can Coai
be Saved? (IEA Hobart Pape r, N 105, 1985); Competition in Electri-
city? The Government's Proposals for Privatising Electricity Supply
(IEA lnquiry, N 2, Maro, 1988); Making a Market in Energy, IEA
Current Controversies, N 3, Dezembro, 1992; Energy Policy:
Errors, /1/usions and Market Realities (IEA Occasional Paper, N 90,
Outubro, 1993). Contribuiu com alguns captulos na publicao Pri-
vatization & Competition (IEA Hobart Paperback, N 28, 1989) e em
quatro volumes da srie 'Regulating Utilities'.
O professor Robinson passou a ser membro do Conselho Con-
sultivo do IEA em 1982 e ocupou o cargo de Diretor Editorial em
1992. Foi nomeado Membro do Conselho Diretor da Wincott Foun-
dation em 1993. Recebeu o prmio de 'Economist of lhe Year 1992'
do British lnstitute of Energy Economists e o prmio de 'Outstanding
Contribution to lhe Profession' da lnternational Association for
Energy Economics em 1998.
12
AGRADECIMENTOS
Agradecemos a John Longworth, da Tesco, por ter originalmen-
te nos desafiado a pensar o impensvel sobre o Estado regulador.
Agradecemos tambm ao professor Martin Ricketts, da Univer-
sidade de Buckingham, Membro do Conselho Diretor e Presidente
do Conselho Consultivo Acadmico do IEA. Como os autores so
diretores do IEA, a prtica interna normal do processo de reviso
neutra no foi possvel. Conseqentemente, esse processo foi, de
acordo com a poltica da diretoria do IEA, subcontratado ao profes-
sor Ricketts.
Agradecemos aos peritos contratados por seus valiosos co-
mentrios sobre uma verso preliminar. Outros comentrios muito
teis foram feitos pelo nosso colega Gerald Frost. Nenhuma das
pessoas mencionadas responsvel pelas concluses deste traba-
lho nem por qualquer eventual erro remanescente.
Maio de 1999
J.B.
C. R.
13
1- GOVERNO VERSUS REGULAO VOLUNTRIA
'REGULAO' ATUALMENTE UM ASSUNTO COMUM DE
CONVERSA. Os empresrios discutem-no constantemente devido
ao impacto que causa nas suas atividades; os grupos de presso
fazem /obby sobre o assunto; os noticirios de TV transmitem infor-
maes sobre o assunto; e os indivduos comentam os efeitos em
suas vidas privadas. Quase todos os debates na media sobre tpi-
cos correntes terminam com sugestes para novas regras. Geral-
mente, o termo 'regulao' usado como abreviatura para significar
tentativas governamentais, movidas por vrias razes, para regula-
mentar a vida alheia por lei ou ato administrativo.
Regras constituem parte essencial da vida. Mas faz-las no
necessariamente uma funo do governo: elas podem ser (e geral-
mente o so) criadas pela ao voluntria. As disposies insti-
tucionais que governam o comportamento tanto dos indivduos
como das organizaes tm, em democracias liberais consolidadas
como as da Europa Ocidental e da Amrica do Norte, evoludo atra-
vs dos sculos luz da experincia.' No seria possvel viver vi-
das relativamente ordenadas, como vivemos atualmente, sem o
surgimento de leis e normas de comportamento que se transforma-
ram em normas sociais (algumas integradas, ex post, a uma estru-
tura de lei e ordem).
Contrria ao conhecimento convencional, a alternativa regu-
lao estatal no a de evitar a regulao, mas traz-la ao mbito
de disposies voluntrias. Na prtica, os dois tipos de regulao
so encontrados na Gr-Bretanha e em outras sociedades demo-
crticas apesar de, no clamor por solues instantneas que fre-
qentemente ocorrem aps a percepo de uma crise, a regulao
estatal poder impedir a existncia de solues volunirias devido
suposio amplamente disseminada, divulgada por polticos de ho-
rizontes estreitos, de que o governo sempre tem um remdio que
5. Douglass C. North, Understanding the Process of Economic Change, Londres:
lnstitute of Economic Affairs, mar. 1999. (Occasional Paper, 106)
15
trar mais beneficios do que custos.e A experincia sugere que
essa suposio no est bem fundamentada. Muita regulao por
parte do governo tem conseqncias inesperadas: quando uma re-
gulao falha em alcanar os objetivos, segue-se outra com a espe-
rana de ser bem-sucedida. Assim, o Estado regulador leva acu-
mulao de camadas de regras, sendo um dos seus efeitos a redu-
o da responsabilidade democrtica.
7
Essa pequena publicao examina como surgem as regula-
es do governo; considera os custos da regulao, sua incidncia
e os problemas que emergem; descreve alguns exemplos de regu-
lao voluntria; e conclui com algumas recomendaes para au-
mentar o mbito desses meios voluntrios. A inteno a de pro-
mover a discusso da dimenso e do escopo da regulao do go-
verno e da regulao voluntria.
2- ALGUNS PROBLEMAS DE PRINCPIOS
A REGULAO PELO GOVERNO PODE TER diversas for-
!11as, desde o extremo planejamento central da atividade econmica
at o planejamento sem coero ('planejamento indicativo') e at as
{Tledidas para a melhoria do mercado com o objetivo de que o resul-
tado se assemelhe ao ideal de 'competio perfeita' dos economistas
neoclssicos. O planejamento econmico, em todas as suas formas,
tem estado exposto s mais cidas criticas quanto a seus princpios,
e amplamente considerado como desacreditado na prtica em vir-
)ude da experincia sovitica e de outras economias planejadas.
Mas, apesar da idia de o aperfeioamento do mercado ser
vulnervel s mesmas criticas da economia planejada, a idia so-
6. Uma das publicaes anteriores do IEA colocava-se contra a regulao do gover-
no em contratos de /easing a no ser atravs da poltica morietria e fiscal geral:
Ralph Harris, Arthur Seldon e Margot Naylor, Hire Purchase in a Free Society,
IEA, 1958, 2.ed. 1959, 3.ed. 1961.
7. Norman Barry, 'The Market, Uberty and the Regulatory State', Economic Affairs,
v.14, n.4, p.5-11, jun. 1994, e John O'Sullivan, Conservatism, Oemocracy and
Nationalldentity, Londres: Centre for Policy Studies, 1999.
16
brevive. Na realidade, continua influente para prover a justificativa
intelectual para a ao do governo em vrios setores, entre os quais
a rea de sade e segurana, a proteo do meio ambiente natural,
o subsidio educao, a garantia de emprego, a fixao de salrio
mnimo, para evitar a 'explorao' do trabalhador, e para proteger
os investidores dos riscos que eles correm. Na realidade, o estabe-
lecimento e o crescimento da regulao podem ter pouca relao
com tais idias. A maioria, evidentemente, o resultado dos com-
portamentos /obbistas (ver adiante, itens 4 e 7) que vem vanta-
gens na introduo e na expanso da regulao governamental.
Mas as bases intelectuais da regulao so importantes, uma vez
que do uma aura de respeitabilidade a um processo que, freqen-
temente, no faz jus a tal aura.
A base intelectual, como usada pelos economistas da corrente
dominante, geralmente justifica a regulao do governo com base
no argumento de que um mercado especifico pode ser melhorado
porque "falha"- isto , no alcana os objetivos de 'interesse pbli-
co'! Assim, afirma-se, o Estado deve intervir para melhorar o que,
ao contrrio, seria o resultado do mercado. Entretanto, existe um
problema fundamental com essa abordagem de poltica de 'falha do
mercado': ela considera como padro do que desejado o modelo
dos economistas da corrente dominante de um equilbrio de compe-
tio perfeita de longo prazo
8
Como este um Estado idealizado
que no pode ser encontrado na prtica, a medio dos mercados do
mundo real de acordo com esse padro significa que todo mercado
parece 'falhar'. Conseqentemente, o uso do modelo de falha de
mercado leva inexoravelmente recomendao de uma ampla inter-
veno governamental na economia - no necessariamente por ha-
ver problemas genunos com os mercados, mas porque o desempe-
nho no alcana um ideal inatingvel. Muitas 'falhas' so, na verdade,
mais devidas aos processos normais de mercado do que aos desvios
de uma situao que, na prtica, poderia ser superada
9
8. Mark Blaug, 'Classical Economics', in Eatwell, Milgate and Newman (eds.), The
New Palgrave- A Octionary of Economics, v. 1, Londres: Macmillan, 1987.
9. Israel M. Kirzner, How Markets Work: Disequilibrium, Entrepreneurship and Dis-
covery, Londres: fnstitute of Economic Affairs, 1997. (Hobart Paper, 133)
17
Alm do mais, a abordagem de falha de mercado implica um
governo perfeito- um corpo altrusta e onipotente capaz de identifi-
car e perseguir sem desvios o 'interesse pblico'.
10
Presume-se que
esse governo benevolente ir identificar as falhas do mercado e em
seguida corrigi-las, a despeito do auto-interesse de seus membros
ou de outras consideraes polticas em geral. A comparao de
'mercados imperfeitos' com governos perfeitos est obviamente
equivocada e leva busca de mais aes do governo do que seria o
caso, se as imperfeies do governo fossem levadas em conta. Ao
responder afirmao de que a interveno do governo se fez ne-
cessria para a soluo de um problema especifico, diz-se que
Alfred Marshall respondeu: "Voc quer dizer um governo sbio, justo
t
. ?"11
e poderoso, ou esse governo que emas a1 agora.
curioso que muitas pessoas que clamam por mais regulao do
governo parecem no estar conscientes de que, na base de seus ar-
gumentos, est um modelo de funcionamento de mercados e de go-
vernos com o qual quase certamente elas no concordariam. Alm do
mais, dadas as falhas do modelo regulador vigente, os problemas pr-
ticos de implementao so inevitveis. Alguns desses problemas es-
to descritos a seguir, comeando pelo custo da regulao.
3- A QUESTO DOS CUSTOS
A MAIORIA DAS PESSOAS CONCORDARIA que as razes
geralmente dadas pelos governos para a imposio de regulaes
so vlidas.
As pessoas desejam, entre outras coisas, ter sade e seguran-
a, minimizar os efeitos adversos da atividade humana ao meio am-
.biente, proporcionar uma boa educao para seus filhos, assegurar
que os trabalhadores sejam tratados adequadamente e evitar tran-
1 O. A abordagem de 'escolha pblica', que critica a presuno de governo perteito,
est explicada em Gordon Tullock, The Vote Motive, lnstitute of Economic Affairs,
2a impresso, 1978. (Hobart Paperback, 9) Ver tambm William C. Mitchell, Go-
vemment as lt Js, IEA, 1988. (Hobart Paper, 1 09)
11. A. E. Benians, Memoriais of Alfred Marsha/1, Londres: Macmillan, 1926.
18
saes desonestas no mercado financeiro. A questo ento se
esses objetivos que quase todos - se no todos - desejam so
mais bem alcanveis por regulao governamental ou, principal-
mente, pela ao voluntria.
Como a regulao governamental tem aumentado nos ltimos
anos, surgiram srias preocupaes nos pases da Europa, EUA e
Japo em relao aos custos, apesar de ser difcil estim-los. Os
custos oramentrios do governo so conhecidos, mas so apenas
uma pequena parte do total; os custos mais altos para o cumpri-
mento das regulaes ('custos de cumprimento') que recaem sobre
as empresas e os indivduos podem ser estimados, mas os custos
'invisveis' (em geral os efeitos adversos sobre o desenvolvimento
empresarial e tecnolgico, como explicado no item 8) so na maior
parte desconhecidos.
Foram feitas estimativas de custos da regulao federal nos
EUA, incluindo os custos de cumprimento, porm no dos custos in-
visveis. Um estudo informa o custo de cumprimento como sendo
de cerca de US$ 700 bilhes, diminuindo os custos gerados pelas
agncias do governo federal em torno de US$ 15 bilhes. Esses
custos estimados referentes ao cumprimento de regulaes repre-
sentam cerca de 9% do PIB dos EUA, ou quase US$ 7.000 por fa-
mlia (cerca de 19% da receita mdia de uma famlia de dois traba-
lhadores)." As principais tendncias nos EUA so referentes di-
minuio dos custos de regulao econmica em virtude da desre-
gulamentao em algumas das principais indstrias (gs natural,
telecomunicaes, aviao e, mais recentemente, o setor eltrico),
enquanto os custos 'sociais' de regulao aumentaram enorme-
mente, dobrando em termos reais nos ltimos 1 O anos.
12. Thomas D. Hopkins, Regulatory Costs in Profile, Center for the Study of American
Business, Rochester, Nova Iorque, ago. 1996. (Policy Study, 132) O Center esti-
ma que em 1999 o gasto com regulao federal ser de quase US$ 18 bilhes;
ver lnvestors Business Daily, 24 fev. 1999. A respeito de um estudo que pesquisa
os custos regu!atrios nos EUA e as diferentes maneiras de medi-los (por exemplo,
contando o nmero de pginas de regulao), ver Clyde Wayne Crews, Jr., Ten
Thousand Commandments: A Policymaker's Snapshot of the Federal Regulatory
State, 1998, Washington DC: Competitive Enterprise lnstitute, jan.1998.
19
Os custos da regulao no so to bem documentados em
outros pases, mas no h motivo para se acreditar que a enorme
disparidade entre tais custos arcados pelo governo e o total dos
custos da regulao s acontea nos EUA: como explicado no item
4, a seguir, a disparidade inerente ao processo da regulao go-
vernamental.
Alm do mais, observa-se que isso no ocorre somente nos
EUA, onde o crescimento da regulao 'social' se processa de ma-
neira acelerada. Em outros pases desenvolvidos, apesar da redu-
o de barreiras comerciais e da desregulamentao no setor de
servios pblicos e de alguns setores de transporte, essa forma de
regulao parece ter aumentado.
4- QUEM PAGA OS CUSTOS DE REGULAO?
A DISPARIDADE ENTRE CUSTOS TOTAIS e custos quere-
caem sobre os reguladores altamente significativo. Os custos que
recaem sobre o governo representam somente 2% dos custos de
cumprimento nos EUA, e seriam um percentual muito mais baixo dos
custos totais de regulao se os custos invisveis pudessem ser in-
cludos. Assim, no que diz respeito ao governo e s agncias regula-
doras oficiais, o grosso dos custos de regulaes "externo" (isto ,
<>les recaem sobre os outros); isso, mais do que qualquer outro fator,
parece explicar o mpeto por trs do crescimento das regulaes.
Na realidade, os argumentos usados pelos economistas da
corrente dominante em favor da introduo de regulaes podem
estar claros em suas mentes. A argumentao desses economistas
de que existem "externalidades" que os mercados privados no
evaro em conta: assim, o governo deve intervir para assegurar
que quaisquer custos ou benefcios externos sejam levados em
conta. Mas, na prtica, a introduo de regulaes 'Cria novas exter-
nalidades. Os custos que seriam "internos" (e, portanto, levados em
conta pelos tomadores de decises) no recaem sobre os regula-
dores e, portanto, no importa quo bem intencionados sejam, es-
ses custos se transformam em externaldades no que lhes diz res-
20
peito. Nessas circunstncias, como o nus dos custos de regulao
no recai sobre os reguladores, o volume de regulaes tende a se
expandir muito alm do seu nvel de "eficincia"- o que ocorreria
quando chegasse ao ponto em que os custos de uma outra regula-
o ultrapassassem os seus benefcios. Em resumo, apesar das fa-
lhas do mercado serem a razo comum do clamor por regulamenta-
o governamental, a instituio da regulao em si leva a uma for-
ma diferente de falha.
5- EXCESSO DE REGULAO
OS PROCESSOS EXPOSTOS ANTERIORMENTE SUGEREM
que a regulao governamental ir sempre e em qualquer lugar ex-
ceder o nvel que poderia se justificar se todos os seus custos e be-
nefcios fossem levados em conta. Assim, pode-se esperar um "ex-
cesso de regulao".
Atualmente, o "excesso de regulao" uma reclamao co-
mum em vrios pases, conforme observado pela OECD (Organ-
zation for Economic Cooperation Development), cujo Servio de
Administrao Pblica props um amplo estudo de alternativas re-
gulao-'" Iniciativas desreguladoras j ocorrem em vrios pa-
ses, inclusive nos Estados Unidos, Japo e Gr-Bretanha. Na
Gr-Bretanha, um estudo do Instituto McKinsey, em 1998, afirmou
que' ... as regulaes impostas com o objetivo de se obter resulta-
dos sociais desejveis de um modo geral levaram conseqncia
no desejada de prejudicar os nveis de emprego e de crescimen-
to' .
14
Da mesma forma, o presidente da Britan's Better Regulaton
13. Focus, Public Mangement Gazette, n. 8, Paris: Organization for Economic Coo-
peration and Development, maro 1998, p. 1. Ver tambm comentrio sobre US
Regulatory lmprovement Act 1997 em National Gente r for Policy Analysis, Brief
Analysis 258, 2 mar. 1998.
14. 'Regulatory Barriers can damage employment and growth', relatrio de um semi-
nrio sobre o resultado das pesquisas de McKinsey, The Financiai Times, 14 ma i.
1998. O relatrio McKinsey foi posteriormente publicado como McKinsey Global
lnstitute, Driving Productivity and Growth in the UK Economy, Londres: M c K i n ~
sey, 1998.
21
Force, Christopher (agora lorde) Haskins, argumentou que a
Gr-Bretanha tem regulao excessiva e que as alternativas priva-
das podem ' ... alcanar os objetivos de forma mais efetiva e a um
custo mais baixo'. Ele argumenta:
'A ao voluntria de indivduos ou de grupos de indi-
vduos tambm pode alcanar os objetivos de maneira
muito mais eficiente e efetiva do que o Estado. gran-
de o nmero de pessoas que passaram a depender do
governo para obter a proteo que poderiam perfeita-
mente organizar sozinhas'.
15
A regulao governamental difcil de ser mudada devido ao len-
to, e freqentemente complexo, processo poltico envolvido. Quando
uma regulao implementada, freqentemente refere-se a um
mundo que no mais existe (ver a seguir). Alm do mais, as regula-
es muitas vezes sobrevivem s circunstncias que as fizeram ser
criadas: as regulaes que dizem respeito ao funcionamento do co-
mrcio no domingo, na Gr-Bretanha, so um exemplo clssico que
no podem acompanhar os tempos atuais.
16
As atitudes com rela-
o regulao poderiam ser mais cticas se fosse dada maior
ateno experincia passada e aos casos de pases que enfrenta-
ram problemas especficos sem recorrer regulao do Estado.
. Um estudo recente sobre regulaes e suas conseqncias em
grandes empresas, elaborado por dois socilogos britnicos, con-
clui que:
nossas instituies so um tanto insensveis, por-
que vivemos em uma sociedade que no questiona.
Estamos sempre prevendo os possveis perigos futu-
ros e, no entanto, somente se considerarmos a for-
ma como tolamente reagimos em excesso panes
tecno-morais ilusrias no passado que poderemos sa-
15. Christopher Haskins, 'Rules and More Rules', The Financiai Times, 13 mai. 1998.
16.John Burton, Whither Sunday Trading? The Case for Deregufation, Londres:
lnstitute of Economic Affairs, 1993. (Hobart Paper, 123)
22
ber como reagir racionalmente. Devemos olhar para
trs, e reagir com ceticismo'-"
As ansiedades em relao a sistemas reguladores excessivos
tm sido intensificadas pela preocupao de que uma regulao
detalhada ('prescritiva') pode no ser compatvel com a necessida-
de de as empresas permanecerem geis e competitivas em merca-
dos que esto mudando rapidamente sob o impacto da 'globaliza-
o'. Segundo as palavras de Murray Weidenbaum, ex-presidente
da US President's Council of Economic Advisers:
'Em nenhuma nao existe uma agncia do governo
com a misso de frear a economia ou de acelerar a in-
flao. Entretanto, muitas aes do governo- especial-
mente no que se refere a impostos, gastos do governo e
regulamentao - tm aqueles efeitos indesejados. Os
custos da regulao so especialmente insidiosos. So
um imposto oculto que reduz seriamente a competitivi-
dade de negcios domsticos numa poca em que tm
que encarar um mercado global crescente'.
18
No caso da Gr-Bretanha, o volume total das regulaes vem
aumentando em conseqncia de sua adeso Unio Europia .
Dados abrangentes sobre as regulaes na UE so escassos. No
obstante, parece que apesar da promessa de Jacques Santer de
que a introduo do principio da subsidiariedade significaria 'menos
e melhores' regras, o volume de regulaes na UE continua cres-
cendo. De acordo com dados baseados nos nmeros da UE, o total
de atos legais em vigor na CE/UE aumentou de 1.947, em 1973,
para 14.729 em 1990 e 23.027 em 1996.
19
Outro fator indicativo
17. Mark Neil e Christie Davis, The Corporaton Under Siege, Londres: Social Affairs
Unit, 1998, p. 103.
18. Murray Weidenbaum, Recasting the Role of Government to Promote Economic
Prosperity, Pfizer Forum, The Financiai Times, 12 mai. 1998.
19.Jens-Peter Bonde, MEP, Centralisation will Continue', Eurofacts, 19 dez.
1997.
23
com relao mquina reguladora de Bruxelas que o nmero de
pginas produzidas pelo Departamento de Publicaes da UE mais
que duplicou durante um perodo de sete anos- de 886.996, em
1989, para 1.916.808 em 1996. Os custos de cumprimento sero
inevitavelmente mais altos naqueles estados onde a interpretao
nacional das leis da UE forem mais severas do que a regulao em
si, como tem sido freqentemente o caso na Gr-Bretanha.
20
E se-
ro tambm mais elevados naqueles pases onde existe uma forte
tradio de cumprimento de leis do que nos pases onde fraco o
respeito pela autoridade legal.
6- GRUPOS DE INTERESSE E REGULAO
UM OUTRO MOTIVO PELO Q U A ~ A REGULAO CRIADA
e pelo qual tende a crescer que os mais diversos grupos de interes-
se podem se beneficiar consideravelmente dessa mesma regulao.
O processo de /obby, atravs do qual os grupos de presso se esfor-
am para mudar as polticas do governo a seu favor, explica o fato
comumente observado de que freqentemente as polticas do gover-
no parecem ser mais dominadas pelos interesses de produtores e
outros grupos organizados do que pelo 'interesse pblico'.
O motivo subjacente pelo qual os grupos organizados so to
influentes na regulao (e outros setores de formadores de polti-
cas) de que o benefcio potencial da regulao se concentra nos
seus membros, enquanto os custos da regulao so diludos em
um grande nmero de consumidores ou at mesmo na totalidade
da populao. Tomemos como exemplo uma indstria que obteria
ganhos se o governo estabelecesse uma regulao que proteges-
se seus membros das importaes. Se o setor protegido for
bem-sucedido, todos os benefcios (por exemplo, crescimento do
nvel de emprego no curto prazo naquele setor e salrios mais al-
tos) recairiam sobre os seus membros. Os custos (por exemplo,
20. Richard North, Death by Regufation: The Butchery of the British Meat lndustry,
IEA Health and Welfare Unit Health Series n. 12, mai. 1993.
24
preos mais elevados dos produtos em questo) recairiam sobre
um grande nmero de consumidores.
Uma vez que os benefcios esto concentrados, a indstria tem
um poderoso incentivo para aplicar recursos no /obby por proteo
-por exemplo, divulgando informaes sobre desemprego e outros
problemas que adviriam caso o governo no agisse de acordo com
os seus desejos. Por estarem mais bem informados sobre as condi-
es da indstria do que o governo, haver uma boa chance de se-
rem bem-sucedidos.
Por outro lado, os consumidores tero que arcar apenas com
pequenos custos se a regulao for implementada. Conseqente-
mente, tm pouco incentivo para investir em tempo e em outros
custos em que incorreriam caso fizessem oposio regulao.
Muitos consumidores podem no perceber que existem custos en-
volvidos. Assim, apesar de existirem milhes de 'vitimas invisveis'
de uma regulao e de o total dos custos estar muito acima dos be-
neficios obtidos pelo grupo organizado, na prtica as vitimas po-
dem fazer uma oposio fraca ou at mesmo nenhuma oposio
regulao.
O setor de agricultura, em particular, est repleto de exemplos
de lobby, de concentrao de benefcios e de custos diludos. Em
Beyond Good lntentions,
21
Doug Bandow conta a histria dos api-
cultores dos EUA. Existem cerca de 2.500, que recebem um subsi-
dio anual do Departamento de Agricultura dos EUA de US$ 100 mi-
lhes (uma mdia deUS$ 40.000 cada). Em 1987, uma pequena
alterao na regulao desses subsdios do governo deu aos 15
maiores produtores um adicional de US$ 6 milhes por ano, ou
uma mdia de US$ 400.000 para cada. Enquanto cada produtor
obteve um elevado ganho, a perda mdia de cada cidado nor-
te-americano foi muito pequena- cerca de dois centavos de dlar,
ou menos do que o valor de um selo de correio para mandar uma
carta de reclamao.
porque os beneficios da regulao esto concentrados e os
custos dispersos que os beneficirios da regulao exercem maior
21. Douglas Bandow, Beyond Good /ntentions, Westchester, lllinois: Crossway,
1988.
25
poder de lobby do que as vitimas e tm um maior peso na tomada
de decises polticas.
7- PROBLEMAS INERENTES AOS MERCADOS REGULADOS
COMO OS LOBBISTAS FREQENTEMENTE ~ M INTERESSE
em fazer presso por regulao (conforme explicado antes) e os re-
guladores no pagam os custos de grande parte de suas atividades,
surge uma srie de conseqncias para os mercados regulados.
Explicamos a seguir algumas dessas conseqncias.
-Agncias reguladoras tendem a se expandir
O desejo de se construir imprios uma caracterstica comum
a todas as organizaes, mas a capacidade de realiz-lo, em mer-
cados competitivos, restrita pela ao de competidores rivais.
Entretanto, no existe uma forma exata para definir objetivamente o
volume de regulao que seria benfico. Assim sendo, difcil con-
ter as aes das agncias reguladoras, e seu crescimento guiado
pela discrepncia entre os custos gerados por reguladores e o cus-
to total das aes reguladoras (itens 3 e 4 ). Uma vez que so os ou-
tros que pagam pela maioria dos custos, as agncias reguladoras
no esto incentivadas a minimizar os custos; ao contrrio, elas
tendem a favorecer padres que ampliam os limites da tecnologia
conhecida." Nos casos de sade e segurana, por exemplo, eles
vo querer mostrar que fizeram todo o possvel tecnicamente para
evitar culpas no caso de ocorrerem acidentes. A insistncia na an-
lise de custo-beneficio de aes reguladoras propostas tem pouco
valor, porque todos os custos e beneficios relevantes so futuros:
iJSSim, so incertos e s podem ser avaliados de maneira subjetiva.
22. Como explicado no item 8, a regulao tende a prejudicar o progresso tecnolgi-
co. Assim sendo, apesar de os reguladores almejarem os limites, provavelmente
a tecnologia ser menos desenvolvida em uma indstria regulada do que se no
houvesse regulao.
26
O auto-interesse dos reguladores ir, em geral, fazer com que eles
tendam a exagerar beneficios, subestimar custos e superestimar a
expectativa de aes por parte deles.
23
-Algumas empresas pleiteiam regulao e a competio suprimida
Empresas estabelecidas em um setor podem ver a regulao
com bons olhos, como um meio para manter de fora concorrentes
potenciais (atravs do aumento dos custos de instalao). Uma pes-
quisa nos EUA revelou que ao final do sculo XIX a regulao era fre-
qentemente procurada pelos beneficiados.
24
Uma outra pesquisa
sugere que a lei federal de salrio mnimo de 1938 dos EUA foi, na
realidade, uma tentativa dos polticos e dos trabalhadores do setor
txtil de Massachusetts de dificultar a concorrncia de tecidos produ-
zidos por trabalhadores de baixo salrio dos estados do sul.
25
Recen-
temente, ficou claro na Gr-Bretanha que, em geral, as grandes or-
ganizaes tm feito menos resistncia a imposies do tipo salrio
mnimo do que as pequenas organizaes. A conseqncia que
um mercado regulado geralmente tem a competio suprimida e,
portanto, os consumidores sofrem com preos mais elevados e
nveis inferiores de servios do que os que existiriam se a concorrn-
cia prevalecesse.
-As empresas podem atrair os reguladores
Uma vez implementada a regulao, o regulador precisa confi-
ar, em grande parte, na informao fornecida pelos beneficiados
(isto , existe uma "assimetria de informaes"), e por essa razo
existe alguma dependncia da companhia regulada. Alm do mais,
23. ~ r a uma crtica sobre os esforos de se avaliar os custos e benefcios da regula-
ao nos EUA, ver Robert W. Hahn, 'Policy Watch: Analysis of the Benefits and
Costs of Regulation', Journal of Economic Perspectives, v. 12, n. 4, Fali 1998.
24. George J. Stigler, 'The Theory of Economic Regulation', Bell Joumal o f E cano-
mies and Management, Spring 1971.
25. B. W. Folsom Jr., 'The Minimum Wage's Disreputable Origins', The Wall Street
Joumal, 27 mai. 1998.
27
o regulador poder visualizar perspectivas de carreira no setor re-
gulado. Existe uma histria sobre reguladores que se empregaram
em setores onde anteriormente haviam exercido alguma responsa-
bilidade. A 'conquista reguladora' poder, portanto, ocorrer quando
o regulador se solidariza com os produtores e pode agir de acordo
com os interesses deles. Ou o regulador pode ser conquistado por
algum outro grupo de presso (como, por exemplo, os 'ambientalis-
tas'). Assim, os consumidores podero sofrer os efeitos das regula-
es, se os reguladores agirem no interesse de produtores ou ou-
tros grupos. Numerosos estudos apontaram essa tendncia no sis-
tema de regulao dos EUA,
26
apesar de ser provavelmente menos
predominante na Gr-Bretanha (ver item 9 a seguir).
-A regulao popular entre polticos
A popularidade da regulao se deve parcialmente ao fato de
que parece ser uma tentativa direta de 'se fazer algo' sobre um pro-
blema. A mdia, freqentemente estimulada por grupos de presso,
se aproveita de acidentes, de aparentes emergncias e de exem-
plos de erros humanos de todos os tipos. Ela exige ao, invocando
o 'princpio da precauo', apesar de haver freqentemente uma
considervel incerteza cientfica sobre os temas relevantes e a
ao necessria. Um exemplo recente a ao draconiana na
Gr-Bretanha para combater o suposto risco de a 'epidemia da vaca
louca' estar ligada epidemia Creutzfeld-Jakob em seres humanos.
De maneira geral, a resposta poltica a tais eventos ser provavel-
mente um inqurito, novas regulaes e talvez at uma nova agncia
reguladora. O governo pode estar bem ciente de que tal reao re-
sultar em pouco ou nenhum benefcio pblico: a atitude tomada
para acalmar as presses por uma ao causada por assimetrias no
relato de notcias (a predominncia de ms notcias).
26. Stigler, op.cit., e Sam Peltzman, 'Toward a More General Theory of Regulation',
Journal of Law and Economics, ago. 1976.
28
8- CUSTOS ELEVADOS E CONSEQNCIAS PERVERSAS
A REGULAO, ENTO, CONQUISTA SEU PRPRIO MPETO
que tem pouco a ver com consideraes do interesse pblico. Ela
popular entre os poderosos grupos de presso, entre os regulado-
res e os polticos: como os seus custos so dispersos, os consumi-
dores que perdem com a regulao no tm motivao para fazer
oposio.
Mas os custos de regulao so considerveis. Como explicado
anteriormente, alguns (tais como os custos oramentrios do gover-
no e os custos de cumprimento dos que so afetados pela regulao)
podem ser estimados. Mas os custos invisveis devem ser muito
mais altos. Eles consistem em preos mais elevados e padres mais
baixos de qualidade para os consumidores antes mencionados; na
tendncia geral de interesse dos produtores favorecidos pela regula-
o; e, talvez, o mais importante de tudo, no efeito de refrear na ativi-
dade empresarial a inovao e, subseqentemente, o desenvolvi-
mento tecnolgico e gerencial. Regras rgidas que inevitavelmente
deixam de levar em conta o futuro desenvolvimento tcnico tornam
difceis as inovaes do produto, do markeling e demais inovaes:
conseqentemente, obstruem a prtica corrente, e a vida das pesso-
as melhora menos do que melhoraria sem a regulamentao.
A regulao pelo Estado pode ser muito grosseira na sua abor-
dagem de estabelecimento de regras. Por algum motivo, a ateno
est focalizada sobre um determinado processo ou situao.
Uma regulao baseada no conhecimento e na tecnologia de
hoje ultrapassada. Apesar de os burocratas (por razes expostas
no item 7) fazerem presso por padres elevados, antes que seja
expandido o conhecimento, a tecnologia muda e surgem maneiras
melhores (desconhecidas anteriormente) de fazer as coisas. Entre-
tanto, a introduo dessas inovaes fica obstruda pela regulao
que pretendia melhorar as coisas. At que os burocratas e os polti-
cos voltem ao assunto, a regulao no refletir tais modificaes
do conhecimento. Por outro lado, a regulao que tem origem no
mercado tender a transformar em pequenos aumentos na medida
29
em que o conhecimento, a tecnologia e outras variveis relevantes
se modificam.
A regulao governamental, assim, baseia-se em fundamen-
tos de principias incertos e conduz a dificuldades prticas. No le-
gitimo simplesmente supor, como freqentemente o fazem os de-
fensores das aes do governo, que o saldo ser benfico e realiza-
r aquele conceito ilusrio, o do 'interesse pblico'
27
No apenas
os custos da regulao tendem a ser altos, como quase sempre im-
pedem solues de mercado para problemas com os quais a regu-
lao pretende tratar. No decorrer do tempo, uma crescente estru-
tura de regulao, surgida pela construo de imprios e pelas ou-
tras tendncias mencionadas anteriormente, pode prejudicar o
atendimento das necessidades dos individuas, inclusive suas de-
mandas por sade, segurana, proteo ambiental e outros aspec-
tos da vida. Os fracassos mais evidentes de falhas no atendimento
das demandas dos consumidores precem ocorrer em setores
onde a escolha est restrita pela ao do Estado- como educao
e transporte e, antes da privatizao, nas empresas estatais, onde
prevalecia o monoplio e os fornecedores, na falta de concorrentes,
no zelavam pela sua reputao.
Alm do mais, a regulao pelo Estado tem tido, freqente-
mente, resultados perversos. Recentemente, a Gr-Bretanha este-
ve sujeita a um controle de aluguis que restring,u a oferta de habi-
taes, a restries salariais que resultaram na incompatibilidade
de capacidades e oportunidades de emprego, e a controles de pre-
os que serviram para aumentar a presso inflacionria que se pre-
tendia combater. Em uma das reas em que sua implementao
freqentemente recomendada -a de proteo ambiental- a regu-
lao estatal no s conseguiu alcanar efeitos colaterais nocivos
como o fez em escala notvel. A antiga Unio Sovitica e os pases
9a Europa Central e do Leste Europeu so claros exemplos dos
efeitos desastrosos de uma forma de regulao extrema sobre o
meio ambiente (planejamento central). Mas a indstria de eletricida-
de estatizada na Inglaterra e no Pais de Gales, que foi forada pelos
27 .Ver, por exemplo, J. High (ed.), Regulation: Economic Theory and History, Uni-
versity of Michigan Press, 1991, para crticas teoria de 'escolha pblica'.
30
governos a depender do carvo e da energia nuclear, um outro
exemplo de uma atividade altamente poluente, resultante da ao
do governo (e de como a ao do governo capaz de reduzir a se-
gurana de fornecimento).
28
Mesmo onde as conseqncias da regulao no so to di-
fundidas e srias como as mencionadas anteriormente, o exerccio
do engenho humano geralmente resulta em efeitos no desejados.
Por exemplo, um recente artigo informa sobre alguns efeitos de
uma regulao nos EUA nos anos 70, que estabelecia que os pija-
mas de crianas deveriam ser resistentes s chamas.
29
A regulao
efetivamente eliminou o uso do algodo, mas como os pais queriam
que seus filhos usassem roupa de dormir de algodo (mais confor-
tvel), os fabricantes passaram a etiquet-los como "conjuntos de
algodo escovado", em vez de pijamas. O uso de pijamas de algo-
do foi liberado em 1996, quando se percebeu que a velha forma
no estava funcionando. Entretanto, a nova regulao determinava
que os pijamas deveriam ser justos (com medidas especificas) para
evitar o risco de queimaduras; ela facilmente burlvel pelos pais
que compram tamanhos maiores para compensar a modelagem.
Existe uma perda considervel de recursos nesse tipo de jogo onde
os reguladores estabelecem as normas, os regulados as burlam, os
reguladores tentam novamente, ocorre mais evaso, etc.
9- REGULAO SEM O ESTADO
APESAR DA CRENA POPULAR DE QUE O MERCADO
'falho', na prtica o melhor caminho para se alcanar os objetivos
da regulao a interao diria dos consumidores com os produ-
tores. Existe uma demanda por parte dos indivduos, quer em seus
papis de consumidores, quer de produtores, por sade e seguran-
28. Co!in Robinson, Energy Policy: Errors, lllusions and Market Realities, Londres:
lnstitute of Economic Affairs, 1993. (Occasional Paper, 90)
29.Jacob Sullum, 'Compromising Kids' Safety for Comfort', Consetvative Chronicle,
17 jul. 1998.
31
a, proteo ao trabalhador, salvaguardas para o meio ambiente e
por outros fatores desejveis da vida. Na medida em que o padro
de vida aumenta e os desejos bsicos dos consumidores so satis-
feitos, a demanda por aqueles fatores parece crescer mais rapida-
mente do que a renda. Esse efeito pode ser observado ao longo do
tempo em um dado pas ou pela comparao de pases com dife-
rentes padres de vida numa certa data. , portanto, do interesse
de fornecedores atuais e em potencial que se satisfaam tais de-
mandas. uma forma de construir reputao e ser bem-sucedido.
De uma maneira geral, as alternativas voluntrias regulao
estatal permitem o funcionamento do mercado, assegurando solu-
es legais para aqueles que sofrem por causa das aes de tercei-
ros, e asseguram formas de proteo baseadas no mercado, tais
como seguros, cumprimento voluntrio de padres e, possivelmente,
o surgimento do estabelecimento voluntrio de padres. Os resulta-
dos so 'imperfeitos', como o so todos os resultados concebveis.
Na ausncia de qualquer regulao do governo, os aspectos
de vida que a regulao tenta satisfazer seriam satisfeitos na medi-
da em que fossem desejados pelos consumidores. Os consumido-
_res compram conjuntos de bens e suas respectivas caractersticas,
ro s bens per se. Em conseqncia, as empresas competiriam
para proteger e reforar sua reputao, com a produo de bens
com os atributos desejados pelos consumidores (inclusive seguran-
a de consumo, propriedades saudveis e caractersticas ambien-
tais benignas). A reputao de uma empresa potencialmente o
seu maior bem: em condies competitivas, as empresas tm gran-
de incentivo em se esforar para realar sua reputao, satisfazen-
do as necessidades dos consumidores e destacando seus produtos
pela marca.
30
As empresas tambm competiriam no pagamento de
bons salrios e dando boas condies de trabalho para seus empre-
gados, a fim de salvaguardar sua reputao e, assim, garantir a per-
manncia dos melhores colaboradores.
Quando fosse apropriado, as empresas se associariam para
estabelecer padres para os produtos e definir certificados de pro-
30. Daniel B. Klein, Reputation: Studies in the Vofuntary Elicitation of Good Conduct,
University of Michigan Press, 1997.
32
cedimentos que garantissem a confiana dos consumidores em
suas compras. Existiriam oportunidades de mercado para permitir a
independncia da definio de padres, testes, servios de certifi-
cao e, ento, surgiriam os fornecedores de tais servios de infor-
mao aos consumidores. O crescimento da Internet tem levado a
prever o aumento de oportunidades para os consumidores atravs
de novos 'infomedirios',
31
o que ajudar os consumidores a reduzir
os custos de transao na procura de bens em um ambiente com-
plexo.
Sob tal regime, haveria provavelmente um uso muito maior do
seguro privado do que agora. As pessoas, por exemplo, se protege-
riam contra eventualidades tais como desemprego, doena e velhi-
ce, e passariam a se proteger tambm contra os defeitos dos bens e
servios adquiridos. Tal proteo j est embutida em vrios acor-
dos de hipoteca e compras e em algumas compras com carto de
crdito.
10- MUDANDO OS INCENTIVOS DOS REGULADORES
UMA FORMA DE SE REDUZIR O VOLUME DE REGULAOES
e de limitar seus efeitos nocivos envolvendo relativamente pouca
alterao no regime vigente a de alterar os incentivos aos regula-
dores, para que eles fiquem menos inclinados construo de im-
prios e mais inclinados a resistir expanso de regulaes solici-
tadas por outros grupos de interesse. Nesse sentido, algum suces-
so tem sido alcanado na regulao dos servios de utilidade pbli-
ca britnicos, ao obrigar os reguladores a promover ou facilitar a
competio
32
Quando essas obrigaes foram impostas, seu signi-
ficado no foi inteiramente compreendido, embora houvesse a
conscincia de que a transformao de um setor monopolista em
31. John Hagel e Marc Singer, Net Worlh: Shaping Markets When Customers Make
The Rules, Boston: Harvard Business School Press, 1999, Ch. 1, e The McKinsey
Quarterly, n. 1, p. 7-15,1999.
32. A redao das obrigatoriedades difere de um regulador para outro. A menor abriA
gatoriedade- para 'facilitar' a competio- est no setor de guas e esgoto.
33
competitivo necessitasse dessa medida. Entretanto, as obrigaes
tiveram efeitos mais difusos do que havia sido previsto. No s per-
mitiram aos reguladores incentivar a entrada de novos agentes no
mercado, como os levaram a alterar os incentivos. Os reguladores
sabem que uma das principais maneiras que sero usadas para jul-
gar suas aes (por exemplo, quando uma renomeao est sendo
considerada) a medida do grau de competio promovido por eles
no mercado que supervisionam. Conseqentemente, se algum
aceita que a competio o principal meio para salvaguardar os in-
teresses dos consumidores ao dar-lhes a opo de escolha,
33
os re-
guladores dos servios de utilidade pblica da Gr-Bretanha tende-
ro a agir principalmente de acordo com os interesses dos consumi-
dores. A 'conquista' dos rgos reguladores pelos produtores certa-
mente no uma questo to sria no setor de servios de utilidade
pblica da Gr-Bretanha como tem sido nos EUA.
Alm do mais, a nfase em promover a competio significa
que medida que cresce a concorrncia nos mercados de servios
de utilidade pblica, a necessidade de regulao diminui. O resulta-
do lgico que eventualmente a regulao cubra somente as reas
genuinas de 'monoplio natural' (como redes de fios, canos e tri-
lhos).34 Em outras palavras, existe um mecanismo no regime de re-
gulao dos servios de utilidade pblica da Gr-Bretanha que re-
prime a regulao e que, com o tempo, far diminuir o nmero de
agncias reguladoras.
H caracteristicas especiais no setor de servios de utilidade
pblica, como o poder de mercado dos que foram beneficiados ime-
diatamente aps a privatizao, que tornaram as obrigaes
pr-competio essenciais. No obstante, a idia da obrigatorieda-
de que leva os reguladores a agirem de acordo com o interesse do
consumidor e torna pouco atraente a expanso de seus imprios
33. Como ocorre no atual governo. Ver, por exemplo, Departinent for Trade and
lndustry, A Fair Dea/ for Consumers: Modemising the Framework for Utility Regu-
lation- The Response to Consultation, jul. 1998, para. 42.
34. Os reguladores dos setores de gs e eletricidade j reduziram o campo de ativi-
dades previstas para o 'monoplio natural' ao implementar a concorrncia em
reas como armazenamento, leitura de medidores e proviso de medidores, fun-
es anteriormente monopolizadas.
34
capaz de ser muito mais aplicvel em vrios mercados atualmente
regulados, e no s na Gr-Bretanha. Por exemplo, a obrigao de
promover a competio poderia ser inclui da dentre os deveres dos
reguladores financeiros para evitar que se tornem excessivamente
normativos e propensos expanso (como podero se tornar, por
exemplo, sob o novo sistema centralizado da Gr-Bretanha). Isso
ajudaria a evitar o aperto geral da regulao e a adio de detalhes
que tendem a ocorrer em sistemas reguladores irrestritos, e que
obstruem severamente o processo de mercado. Normas similares
poderiam ser aplicadas em outras reas reguladas.
11- FORMAS VOLUNTRIAS DE REGULAO
VALE EXAMINAR ALGUNS CASOS em que a regulao emergiu
espontaneamente, em vez de atravs da imposio do governo, a fim
de determinar se esses casos poderiam ter uma aplicao mais ampla.
-Estabelecimento de padres e procedimentos de cumprimento
Deve-se fazer uma importante distino entre o estabelecimento
de padres e os procedimentos de monitorao e cumprimento (por
exemplo, inspeo, teste e certificao) usados para assegurar o
cumprimento desses padres. Existe experincia considervel ares-
peito do envolvimento de terceiros independentes no acatamento
dos procedimentos de cumprimento e algum envolvimento deles no
estabelecimento de padres. Na ausncia de regulao governa-
mental, os dois procedimentos podem acontecer atravs de ao vo-
luntria, conforme demonstrado pelos exemplos a seguir.
- O caso da Underwriters Laboratories
Nos Estados Unidos, a Underwriters Laboratories (UL) uma
organizao particular sem fins lucrativos que fornece, entre outras
coisas, certificados voluntrios de segurana para aparelhos el-
tricos, produtos automotivos, instrumentos mdicos, sistemas de
35
alarme e produtos qumicos.
35
A organizao no s testa e certifica
como tambm desenvolve padres aps um cuidadoso processo de
reviso. Apesar de ter concorrentes, nos ltimos 100 anos conquistou
a posio de maior organizao no ramo. A sua reputao tal que os
revendedores relutam em vender bens que no tenham o certificado
da UL ou de um dos seus concorrentes, apesar de no existir dispositi-
vo legal nesse sentido. Apesar de a certificao ser referente somente
segurana, a no-obteno de tal certificado tornaria sua comerciali-
zao extremamente difcil. O sistema voluntrio funciona bem porque
os padres so bem reconhecidos; os fabricantes e os revendedores
tm um poderoso incentivo para cumpri-los.
No que diz respeito eficincia e resposta do mercado, a UL
est em posio fundamentalmente diferente de uma agncia do
governo. Ela opera em um mercado competitivo (tem 12 concorren-
tes e existe liberdade de entrada no mercado), e assim tem incenti-
vos para manter seus custos baixos e'adaptar-se s modificaes
de circunstncias do mercado. Alm do mais, todos os custos de
estabelecimento e cumprimento dos padres precisam estar de
acordo com normas aceitveis pelos seus clientes. Conseqente-
mente, isso evita a predisposio ao excesso de regulao que ge-
ralmente ocorre quando a entidade reguladora responsvel ape-
.nas por pequena frao dos custos de suas atividades.
O sucesso da UL- e do esquema chamado 'Kite Mark', da British
Standards lnstitution -comprova as vantagens da ao voluntria
sobre a regulao prescritiva do governo. O interesse das prprias
13mpresas leva-as a buscar a certificao pelo regulador, e a agn-
cia reguladora tem mais incentivo do que o regulador estatal.
-A Green Seal, os sistemas de certificao cientfica e a avaliao
ambiental
Um outro exemplo diz respeito trs agncias norte-americanas
que avaliam os produtos de acordo com o nvel de benignidade em
35. Mais detalhes sobre a Underwriters Laboratories podem ser encontrados em Ye-
sim Yilmaz, 'Private Regulation: A real alternativa for regulatory reform', Poficy
Analyss, Washington DC: Cato lnstitute, n. 303, p.14-16, 20 abr. 1998.
36
termos ambientais
36
A Green Seal uma organizao de rotu-
lagem, sem fins lucrativos, com o objetivo de auxiliar os consumido-
res na escolha de produtos que estejam dentro de padres ambien-
tais especficos. Assim como a UL, ela executa um vasto processo
de avaliao antes de estabelecer os padres. Os produtos que es-
to dentro dos padres recebem o Green Seal of Certification (Cer-
tificado do Selo Verde) e contm um rtulo que informa aos consu-
midores as caractersticas ambientais do produto. As companhias
envolvidas assinam contratos com a Green Seal, e o cumprimento
monitorado atravs de inspeo.
Na mesma rea est a Eco-Rating lnternationallnc., uma em-
presa com fins lucrativos que classifica os produtos por sua solidez
ambiental, usando escala de performance semelhante usada nos
ndices financeiros. A Scientific Certification Systems tambm certi-
fica produtos pelas caractersticas ambientais, considerando, por
exemplo, a emisso de dixido de carbono e enxofre.
- Informao ao consumidor e agncias de classificao
Uma resposta natural do mercado necessidade de informao
dos consumidores sobre produtos e servios o surgimento de or-
ganizaes que atestam a performance, a segurana e outros atri-
butos relevantes dos produtos. As companhias percebero o alcan-
ce da procura desses servios e tero um incentivo do mercado
para fornec-los. Uma vez estabelecidos, esses servios sero soli-
citados por fornecedores que consideram essa aprovao um meio
importante para melhorar sua reputao.
Na Gr-Bretanha, a Associao dos Consumidores (editores
de Which?) surgiu, em resposta demanda do mercado, como uma
agncia que fornece informaes sobre produtos e servios e os
classifica para os consumidores. Existem vrias nos EUA,
37
como a
Consumers' Union, que avalia os produtos e publica seus resulta-
dos atravs de sua publicao mensal Consumer Reports, em um
36./bid., p.20-22.
37./bid., p.28-30.
37
guia anual, Buying Guide, por relatrios via TV e rdio e artigos em
jornais. A Consumer Reporls assinada por cinco milhes de leito-
res. o Good Housekeeping lnstitute um laboratrio de avaliao
de produtos que concede o Selo de Eficincia Domstica- que in-
clui a garantia de que a Good Housekeeping substituir um produto
defeituoso ou devolver o dinheiro, durante o perodo de um ano a
partir da data da compra. Existe tambm um Council of Better Busi-
ness (Conselho de Melhores Negcios) nos EUA e no Canad, que
estabelece altos padres para seus membros, fornece relatrios
para os consumidores e tambm age como rbitro em disputas en-
tre seus membros e os consumidores. Outro exemplo de esquema
de arbitragem o de pacotes de viagens oferecidos pelas agncias
de viagens da Gr-Bretanha.
-Seguro de engenharia
Os exemplos, na Gr-Bretanha, de certificao privada podem
ser encontrados nas regulaes de segurana em alguns setores-
por exemplo, dos fabricantes de elevadores e guindastes, caldeiras
a vapor e contineres de transporte de gs-, todos relativos a ativi-
dades potencialmente perigosas. A legislao atual prev a inspe-
o dessas atividades por uma 'pessoa competente', que fornece o
certificado de segurana necessrio. Essa funo passou natural-
mente a ser exercida pelas empresas que asseguram a prestao
desses servios.
Os esquemas de 'seguro de engenharia' remontam aos mea-
dos do sculo XIX, quando havia uma sria preocupao com o n-
mero de exploses ocorridas em caldeiras a vapor. Com o objetivo
de lidar com o problema, as empresas envolvidas se uniram volun-
tariamente. O sistema de segurana e inspeo que surgiu desse
esforo tornou-se um negcio promissor por direito prprio. Em ou-
tras palavras, uma soluo baseada no mercado s,urgiu para fazer
face a uma necessidade, apesar de ter sido a p o i a d < ~ por uma deter-
minao do governo sobre a obrigatoriedade da inspeo.
J que as companhias de seguro de engenharia esto sujeitas
a incentivos normais de mercado, elas se adaptaram s circunstn-
cias de uma forma que muito difcil para os rgos reguladores do
38
governo. Como resultado, o negcio desenvolveu-se consideravel-
mente desde o incio, quando se especializava em caldeiras a va-
por. Hoje, o folheto da Royal and Sun Alliance Engineerng (ver
Boxe 1) informa que ela fornece servios de inspeo (com ou sem
seguro) e servios de consultoria tcnica para diversas fbricas e
proprietrios. Cobre riscos de engenharia (inclusive interrupo de
negcios), riscos de construo e transporte e riscos 'eletrnicos'
(inclusive conseqncias financeiras de falhas nos sistemas de
computadores). Apesar de fornecer inspeo sem seguro, no for-
necer, naturalmente, seguro sem inspeo.
Para que o seguro seja uma opo praticvel, ele deve poder
evitar os problemas que ocorrem em funo de informaes ocul-
tas, sendo os dois mais importantes aqueles descritos por econo-
mistas como 'escolha adversa' (aqueles que buscam o seguro po-
dem ocultar informaes sobre si mesmos) e 'danos morais' (uma
vez seguradas, as companhias e os indivduos podem ocultar a fal-
ta de esforo para evitar riscos relevantes). Em resumo, as compa-
nhias de seguro devem estar aptas a avaliar ex ante os riscos em
que esto incorrendo e a dizer ex post se aqueles que esto contra-
tando o seguro esto sendo negligentes.
Havendo uma ligao entre inspeo e seguro, como no caso
de engenharia, os dois problemas ficam cobertos. As empresas
precisam da autorizao de um inspetor competente, e tambm
contratam o seguro por saberem que eventualmente algo poder
dar errado. A empresa reconhece que s poder obter o seguro se
suas instalaes forem consideradas satisfatrias, depois de inspe-
cionadas por seguradoras experientes na determinao dos riscos
dos setores em questo. Do ponto de vista do segurador, sua expe-
rincia permite conhecer os riscos de antemo: s efetuar o segu-
ro se o relatrio de inspeo for satisfatrio. Alm do mais, em virtu-
de do sistema de inspeo peridica, o inspetor pode monitorar o
comportamento da empresa segurada: pode, assim, manter contro-
le sobre as empresas que burlam suas responsabilidades.
O papel do Estado, nesse sentido, parece ser nada mais do
que uma operao de fiscalizao. Um esquema inteiramente vo-
luntrio, em que as empresas, em seu prprio interesse, procurem
por seguro e, portanto, sejam inspecionadas, provavelmente seria
39
BOXE 1: O nascimento e o desenvolvimento das
companhias de seguro de engenharia
A medida que a revoluo industrial ganhou velocidade na
Gr-Bretanha, no sculo XIX, a demanda por energia a vapor aumentou dra-
maticamente. Foram construdas caldeiras a vapor para as indstrias pesadas
e a txtil, e por volta de 1850 os condados centrais e o norte da Inglaterra ti-
nham a maior concentrao de caldeiras a vapor do mundo.
Mas o desenho e a construo das caldeiras estavam em um estgio ini-
cial de desenvolvimento tcnico, e os perigos associados s caldeiras e as li-
mitaes de capacidade tcnica no estavam bem entendidos. As exploses
eram freqentes, pois as caldeiras eram usadas com presso excessiva. Os
severos danos a propriedades e o grande nmero de mortes transformaram
essas exploses em motivo de preocupao nacional.
Em 1854 ocorreu em Rochdale uma exploso particularmente violenta
que matou 10 pessoas. Como conseqncia, SirWilliam Fairbairn, desgner
da caldeira Lacanshire, comeou a acumular informaes de pessoas que ha-
viam participado de inquritos relacionados com exploses de caldeiras. No
mesmo ano, suas investigaes resultaram E!m uma reunio de engenhe'1ros,
cientistas, fabricantes e donos de usinas que resultou na fundao da Associ-
ao de Preveno de Exploses de Caldeiras a Vapor. Esse grupo organiza-
va inspees voluntrias, sem responsabilidade, mas foi bastante ineficaz.
Na tentativa de desenvolver uma soluo mais eficiente para as explo-
ses de caldeiras, foi criada em 1858 a Steam Boiler Assurance Company, por
comerciantes e industriais. Essa foi a primeira empresa criada tanto para ins-
pecionar como para fazer seguros de novas caldeiras e das caldeiras em uso.
A empresa passou por um perodo de rpida expanso e foi recriada, em
1865, como Boiler lnsurance and Steam Power Company, no mesmo ano em
que se formou a National Boi/e r and Generallnsurance Company. Esse novo
setor da indstria de seguros resultou na inspeo de motores, estabeleci-
mentos dos setores mecnico e eltrico, mquinas de processamento, guin-
dastes e elevadores, acoplados cobertura de seguro adequada. Ao final do
sculo XIX as duas companhias de seguro de caldeiras passaram a ser segu-
radoras de caldeiras, motores, economizadores e receptores de ar, assegu-
rando a propriedade e a vida de empregados e demais pessoas. Tambm ela-
boravam especificaes para novos motores e caldeiras, e realizavam inspe-
es e testes tanto durante a fabricao como durante o funcionamento.
Em 1996 os sucessores das duas primeiras companhias de seguros de
caldeiras se uniram, fazendo a fuso das empresas Royal lnsurance e Sun
Atliance, criando o maior grupo de seguros de engenharia da Gr-Bretanha,
com atividades que incluem os setores de metalurgia, qumiCo e tratamento de
gua, testes no-destrutivos, cobertura de riscos referentes 8 computadores e
outros equipamentos eletrnicos.
40
Fonte: 'Royal and Sun Alliance Engineering; Enjoying an Honourable Herita-
ge', revista Foreword, p. 8-9, ago. 1997.
igualmente eficaz. Na realidade, o seguro de engenharia cresceu
atravs de tal esquema voluntrio. Entretanto, a concluso a de
que em muitas circunstncias uma necessidade estatutria de ins-
peo prefervel prescrio do Estado por ser mais sensvel a
mudanas.
- O Mar do Norte
A segurana de instalaes ao largo da costa uma questo
particularmente complexa. No obstante (ou talvez por serto com-
plexa) o governo tem se envolvido cada vez menos nos detalhes da
regulao referente segurana.
Depois do terrvel acidente de julho de 1988 nas instalaes
Alpha, no campo de petrleo da Occidental Piper, quando 167 pes-
soas morreram e do subseqente relatrio do inqurito de Lorde
Cullen, o regime de segurana prescritivo em vigor quando o aci-
dente ocorreu- que se revelou nitidamente ineficaz- foi substitu-
do. No mais foram baixadas exigncias detalhadas para cada ins-
talao ao largo da costa e, ao contrrio, os operadores e propriet-
rios passaram a ser responsveis pela formulao de seus prprios
planos de segurana ('cases' de segurana), sujeitos aceitao
pela Health and Safety Executive (HSE). Os operadores e os propri-
etrios poderiam escolher dentre seis autoridades de certificao
autorizadas para executar a vistoria das instalaes.
Em 1996, o governo introduziu (aps um perodo de transio
de dois anos) uma nova forma de verificao. O operador ou propri-
etrio de uma instalao fora da costa ainda precisa preparar uma
argumentao relativa segurana sujeita aceitao pelo HSE,
mas no mais uma exigncia recorrer a uma das seis autoridades
especficas de certificao para obter a vistoria das instalaes. Em
vez disso, o operador ou proprietrio faz sua prpria identificao
dos elementos crticos de seu problema de segurana ('elementos
crticos de segurana') e pode encontrar a pessoa 'independente e
competente' (por exemplo, um especialista em eletricidade ou em
embarcaes a vapor). Os proprietrios e os operadores tero, des-
sa forma, a capacidade de estabelecer seus prprios padres, su-
jeitos verificao por pessoa de sua escolha, desde que preencha
41
os requisitos de 'independncia' e 'competncia' da HSE
38
-Auto-regulao do lcool na Gr-Bretanha
Os fornecedores de bebida alcolica na Gr-Bretanha operam
de acordo com uma estrutura de licena e regulao estabelecida
pelo Estado. Dentro dessa estrutura, porm, foi desenvolvido um
sistema de regulao voluntrio, principalmente atravs do Grupo
Portman (um rgo financiado pela indstria de bebidas com o ob-
jetivo de prevenir o mau uso do lcool e promover o 'consumo sen-
sato'). Campanhas para a educao do consumidor, atravs da TV
e outros meios, algumas patrocinadas pela indstria de bebidas,
tm ajudado a diminuir o nmero de pessoas mortas ou seriamente
feridas por motoristas embriagados, mais na Gr-Bretanha do que
na maioria dos outros paises- de 1.800, em 1980, para menos de
600 h um ano. Outros paises que adotaram uma abordagem regu-
ladora governamental obtiveram uma reduo menor. Os EUA, por
exemplo, aumentaram a idade mini ma para a compra de bebida al-
colica para 21 anos; a Austrlia introduziu em ampla escala o teste
do bafmetro; e na Escandinvia foram implementadas penas de
multas pesadas e priso.
A fim de lidar com o problema da bebida por menores de idade,
o Grupo introduziu em 1990 o carto de Comprovante de Idade
para auxiliar tanto os varejistas (que so responsveis pelo cumpri-
mento da lei contra a compra de bebida alcolica por menores de 18
;3nos) como os consumidores legtimos que no possuem um pas-
saporte ou outro comprovante de idade.
Outra iniciativa do Grupo Portman objetiva a reduo da apa-
rente confuso causada pelo lanamento dos 'alcopops'. Um Cdi-
go de Normas de Denominao, Embalagem e Marketng de Bebi-
das Alcolicas, introduzido em abril de 1996 e revisto em agosto de
38. As regulaes da HSE explicam como 'independncia' e 'competncia' devem
ser avaliadas: ver A Guide to the lnstallation, Verification and miscel/aneous as-
pects of amendments by the Offshore /nstallation and Wells (Design and Cons-
truction etc.) Regulations 1996 to the Offshore /nstallations (Safety Case) Regu-
laton 1992, HSE Books, 1996, regulaes 7A, 78, 7C e Programa 9.
42
BOXE 2: Regulao voluntria na Tesco
Vrios lderes do setor varejista estabelecem e se impem padres, inclu-
sive de segurana de alimentos, alm do que exigido pela legislao vigente.
A seguir, dois exemplos de iniciativas da Tesco.
Auditoria de sistemas e amostragem
A Tesco lanou um esquema-piloto em conjunto com sua autoridade lo-
cal, a Hertfordshire County Council, com o objetivo de introduzir um sistema
de auditoria eventual em lojas selecionadas por amostragem, em vez da audi-
toria total de cada loja duas vezes por ano. Esse esquema tem a vantagem de
liberar recursos para outros fins e permite que os inspetores se concentrem
em atividades de alto risco.
Acidentes e auto-regulao
Ao reconhecer que o aumento do ndice de acidentes estava resultando
em altissimos prmios de seguro, a Tesco implantou controles au-
to-reguladores para minorar o problema. Isso envolvia o aumento da consci-
entizao com a sade e com a segurana, bem como o investimento de re-
cursos para se auto-assegurar contra pedidos de pagamento de seguros.
Dentro de um perodo de trs anos o ndice de acidentes graves de funcionri-
os e clientes caiu em 35% e as reivindicaes tambm diminuram.
Programas de proteo voluntria nos EUA
A Tesco tambm aponta para uma experincia de regulao nos EUA.
Em 1992 a US Occupatlonal Safety and Health Administration (OSHA)- equi-
valente da HSE do Reino Unido - iniciou Programas de Proteo Voluntria
experimentais. De acordo com os representantes da OSHA, a abordagem du-
pla para a implementao diferencia os 'maus atores', que no tm um progra-
ma de cumprimento, das corporaes de 'bons cidados'. Usando 'as melho-
res prticas', os empregadores conseguem da OSHA a iseno de inspeo
ou a reduo de penalidades em caso de aes de cumprimento.
Fonte: Tesco.
1997, pretende evitar a confuso entre bebidas alcolicas e
no-alcolicas e a associao entre bebidas alcolicas e comporta-
mento anti-social. O Grupo conta com um servio de aconselha-
mento para que as empresas possam ter orientao antecipada
43
quanto conformidade com o cdigo dos produtos propostos.
-Regulao voluntria no varejo na Gr-Bretanha
Os grandes varejistas na Gr-Bretanha freqentemente pare-
cem agir alm das exigncias das regulaes do governo. Alguns
exemplos extrai dos da experincia da Tesco, o maior grupo de su-
permercados da Gr-Bretanha, esto no Boxe 2.
- Transporte na Nova
Observando um outro pas, a Nova Zelndia (que tem estado
frente da reforma econmica em diversos setores)
39
mudou para
um regime de regulao muito menos prescritvo no setor de trans-
portes, conforme explicado no Boxe 3. I,Jm sistema detalhado de re-
gulao do setor de transportes foi substitudo por um sistema no
qual o governo nomeou membros do setor como responsveis pela
segurana, concentrando-se, por sua vez. no monitoramento do
cumprimento das normas. O esquema parece ter sido muito
bem-sucedido, em termos de melhoria de segurana, custos mais
baixos de regulao e preos reduzidos.
39. Ver Donald Brash, New Zealand's Remarkable Reforms, Londres: lnstitute of
Economic Affairs, 1996. (Occasional Paper, 100)
44
BOXE 3: Transporte na Nova Zelndia
Na Nova Zelndia o encolhimento do setor pblico e a desregulamenta.
o no setor de transportes alcanaram efeitos surpreendentes e benficos.
Por exemplo, o Ministrio de Transportes controlava toda a regulao referen-
te a segurana, preo e licenciamento dos setores de transporte rodovirio,
martimo e areo. Em 1991 o governo da Nova Zelndia reconheceu que esta-
va obrigando os contribuintes a pagarem por qualidade e segurana que de-
veriam ser de responsabilidade do mercado. Assim, mudou o vis de seu es
quema regulador de segurana de transporte, de operador de cumprimento
para o de operador de prestao de contas.
Na prtica, essa mudana significou que o Ministrio dos Transportes
no mais participaria da proviso de resultados de segurana; ao invs disso,
simplesmente asseguraria que os membros do mercado o fizessem. O traba
lho dirio tpico dos funcionrios do Ministrio deixou de ser o de trabalhar
para os provedores de transporte e passou a ser a mensurao do desempe-
nho atravs de monitorao, inspeo e visitas eventuais.
Enquanto a funo anterior do Ministrio- prover pessoal de segurana
para esse setor- necessitava de 5.500 funcionrios, sua nova funo de asA
segurar transporte seguro e monitorar o desempenho necessitava de somen-
te 57- cerca de 1% do nmero anterior. A despeito dessa enorme reduo no
nmero de reguladores do governo, a qualidade do novo esquema regulador
e, por conseguinte, as medidas objetivas de resultados com a segurana me-
lhoraram em todos os setores da indstria. A qualidade e a seleo dos servi-
os de transporte melhoraram e os consumidores se beneficiaram, uma vez
que os preos ou se estabilizaram ou caram desde 1980.
A melhoria na segurana de transporte no aconteceu por acaso. Ao fa-
zer com que o setor de transporte pagasse pela sua prpria manuteno de
segurana, o governo concedeu aos membros daquele mercado o incentivo
de se auto-regularem da maneira mais eficiente possvel. E ao medir o real re-
sultado da segurana e do desempenho, em vez de o mero cumprimento de
regulaes especficas, o Ministrio devolveu ao setor o incentivo de se regu-
lar efetivamente e de forma responsvel, uma vez que descobriu mais aborda-
gens inovadoras para prover transporte seguro.
Assim, ao esmiuar suas funes, objetivando resultados mensurveis
e reestruturando seu esquema regulador, foi possvel ao Ministrio dos Trans-
portes cumprir sua tarefa de reduzir o nmero de acidentes e mortes de forma
mais eficaz- e a uma frao do custo anterior imposto aos contribuintes.
Fonte: James M. Buchanan Center for Political Economy, George Mason Uni-
versity, Fairiax, Virgnia.
45
12- O ARGUMENTO A FAVOR DE MAIS
REGULAO VOLUNTRIA
PODER-SE-IA DAR MAIS EXEMPLOS DA REGULAO
VOLUNTRIA que evidentemente mais bem-sucedida ou de re-
as onde ela poderia, com sucesso, substituir a regulao estatal
40
De acordo com um estudo realizado nos EUA:
'A regulao geralmente identificada com o governo
estadual ou federal, mas isso um equivoco. Hoje
existem vrios grupos independentes privados quere-
gulam grande parte da atividade do mercado sem en-
volvimento do governo' .
41
Existem vrios modelos diferentes. Em alguns casos o gover-
no prov a estrutura da regulao e as empresas formam uma or-
ganizao auto-reguladora que preenche os detalhes daquela es-
trutura, evitando as desvantagens das normas inflexveis e alta-
mente prescritivas do Estado. O Grupo Portman um exemplo
desse modelo.
Em outros casos, um setor altamente responsvel pela regu-
lao de suas prprias atividades, mas existe uma exigncia esta-
tutria de inspeo (por exemplo, por uma 'pessoa competente'). A
segurana do Mar do Norte um desses exemplos. Outro o segu-
ro de engenharia, exceto pelo fato de ter crescido como um sistema
voluntrio policiado por empresas de seguro e ainda parecer operar
principalmente devido ao envolvimento das companhias de seguro:
inspeo e seguro so partes de um sistema integrado.
Existem tambm exemplos (como o da Underwriters Laborato-
40. Por exemplo, no caso de penses ver David Simpson, Regulating Pensions: Too
Many Rules, Too Uttle Competition, Londres: lnstitute o f Economic Affairs, 1996.
(Hobart Paper, 131) Sobre gua, ver Colin Robinson, 'lntroducing Competition
lnto Water', em M. E. Beesley (ed.), Regulating Utilities: Broadening the Debate,
Londres: lnstitute of Economic Affairs, 1997. (Readings, 46)
41.Yilmaz, op.cit., p. 35.
46
ries) em que a regulao inteiramente feita pelo setor privado. Isto
, um sistema de regulao surgiu naturalmente em resposta de-
manda de produtores e consumidores, e prov o estabelecimento
de padres por agentes independentes, bem como procedimentos
de cumprimento (teste, certificao, etc.).
A grande vantagem dos sistemas surgidos naturalmente que
eles evitam as inmeras dificuldades de regulao governamental
anteriormente mencionadas. Uma vez que os custos de regulao
no so externos s agncias reguladoras, evita-se a tendncia
super-regulao existente em um sistema estatal. Alm do mais, o
sistema mais rapidamente adaptvel s mudanas circuns-
tanciais do que a regulao pelo Estado. Conforme explicado no
item 8, um dos principais custos da regulao estatal (apesar de ser
um custo 'invisvel') o efeito de enfraquecimento da atividade em-
presarial e de inovao que se retrai devido s regras rgidas geral-
mente associadas regulao governamental.
A maior flexibilidade dos sistemas privados constitui uma gran-
de vantagem. Alm do mais, a habilidade do mercado em criar in-
centivos, agir com segurana e sensibilidade geralmente no re-
conhecida. Por exemplo, recentemente um dos autores estava con-
tratando o seguro para um veculo cujo principal usurio seria o seu
filho adolescente. O corretor solicitou ento uma cpia do ltimo re-
latrio de desempenho escolar do rapaz em todas as matrias, e
concedeu um desconto significativo. Um desconto adicional con-
cedido para os que concluem com sucesso um curso de direo.
Uma cpia do relatrio escolar e o comprovante de concluso do
curso de direo so ento enviados pelo corretor com os demais
documentos para a seguradora: o desconto por boas notas um
pouco maior do que pela concluso do curso de direo. O mercado
est claramente fazendo distino correta e sutil entre coisas com
as quais a regulao simplesmente no pode lidar.
Finalmente, vale ponderar nesse contexto o que aconteceria
se o sistema de licena para dirigir do Reino Unido fosse privatiza-
do. Atualmente, o jovem aprendiz de 17 anos recebe uma licena
vlida por 53 anos- isto , at o seu 70aniversrio. No existe trei-
namento futuro ou reeducao adicional, e h pouco ou nenhum in-
centivo para melhorar as habilidades, alm do aumento dos prmi-
47
os de seguro cobrados aps o registro de uma ocorrncia. Com a li-
cena sob a responsabilidade do setor privado, talvez at nas mos
das seguradoras, haveria a expectativa de ocorrerem diversos tipos
de experimentao e o surgimento de diversos cursos de atualiza-
o. tambm inconcebvel que o setor privado pudesse conceder
uma licena por um perodo superior a 50 anos.
13- CONCLUSES
Um estudo norte-americano sobre regulao concluiu:' ... exis-
te um enorme mundo de regulao privada aos quais os regulado-
res, os membros do Congresso, o presidente e os jornalistas no
esto atentos'
42
O mesmo provavelmente ocorre na Gr-Bretanha,
apesar de que nos dois pases a regulao particular venha sendo
alijada pela regulao governamental. Pelo menos dever-se-ia es-
tudar a extenso da regulao privada e os seus efeitos: na
Gr-Bretanha seria uma tarefa apropriada para a Better Regulation
Task Force e a recm-criada Regulatory lmpact Unit,
43
uma vez que
a regulao voluntria parece ter inerentes vantagens sobre a regu-
lao pelo Estado. A regulao governamental freqentemente pa-
rece ser incapaz de alcanar os objetivos estabelecidos e os custos
de cumprimento so geralmente altos, alm de desencorajadores
para as empresas. Muitas vezes ela se parece com uma poderosa
marreta incapaz de acertar uma pequena noz.
Existem mais quatro passos que recomendaria mos, relaciona-
dos a seguir, na ordem do menos radical para o mais radical:
Impor aos outros reguladores indicados pelo governo atare-
fa de promover a concorrncia ora aplicada aos reguladores
de servios de utilidades publicas (ou uma obrigao de im-
42. Yilmaz, op.cit., p. 32.
43. 'Brussels to be targeted in drive to curb red tape', The Financia! Times, 28 abr.
1999, descreve as novas formas de avaliao de impactos de regulao na
Gr-Bretanha.
48
pacto similar), a fim de reprimir as tendncias expansionis-
tas das agncias reguladoras.
Transferir os procedimentos de monitoramento e cumpri-
mento (inspeo, teste e certificao), sempre que possvel,
dos reguladores do governo para o setor privado. Por exem-
plo, uma solicitao do Estado para que seja feita uma ins-
peo por uma 'pessoa competente' (como nos casos do se-
guro de engenharia e Mar do Norte) poderia substituir regras
prescritivas. O Estado requereria a regulao, mas no es-
tabeleceria padres detalhados nem estaria envolvido dire-
tamente nos procedimentos de seu cumprimento.
Permitir que empresas privadas estabeleam os padres
(possivelmente competindo com os reguladores do governo
exist(lntes ); e
Tornar voluntrio o cumprimento de padres estabelecidos
pelo setor privado para que a regulao privada mantenha a
sua caracterstica no-coercitiva.
Os produtores poderiam optar ou no pelo cumprimento de pa-
dres particulares, dependendo se isso reforaria ou no sua repu-
tao. Um dos fatores de deciso de compra dos consumidores se-
ria a sua avaliao do valor por certos padres.
Essas recomendaes devem agradar os governos de vrios
pases preocupados com os efeitos da regulao e conhecedores
do seu perigo. Os custos da regulao governamental so to altos
que existe um argumento prima facie favorvel sua substituio
por um sistema de regulao voluntria, a fim de melhorar o desem-
penho econmico. Alm do mais, muitos problemas que a regula-
o governamental pretende resolver seriam mais bem soluciona-
dos por meios voluntrios. Se uma questo de melhorar a sade e
a segurana, salvaguardar o meio ambiente, prover termos e condi-
es favorveis de trabalho, promover a boa prtica de venda de
produtos financeiros ou de lidar com outros setores enfocados pela
regulamentao governamental, importante provar que a forma
futura da regulao seja atravs de ao voluntria.
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