TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Licitaes e Contratos n 143

Sesses: 12 e 13 de maro de 2013 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, dos aspectos relevantes que envolvem o tema. A seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio 1. A declarao de inidoneidade para participar de licitao, prevista no art. 46 da Lei 8.443/92, no pode ser aplicada aos scios e administradores, nem a futuras empresas constitudas com o mesmo quadro societrio de empresas declaradas inidneas. 2. A ausncia ou precariedade de equipamentos e servios pblicos, que podem ser entendidas como urgncia controlada, no caracterizam por si ss a imprevisibilidade e a excepcionalidade exigidas para a contratao direta fundamentada no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/1993, a qual, ainda, deve se restringir aos itens estritamente necessrios ao afastamento de riscos iminentes segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares. 3. As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica, em razo do disposto no art. 38, pargrafo nico, da Lei 8.666/1993. Caso o rgo jurdico restitua o processo com exame preliminar, faz-se necessrio o seu retorno, aps o saneamento das pendncias apontadas, para emisso de parecer jurdico conclusivo. 4. A falta de implementao do encaminhamento apontado no parecer jurdico de que tratam o inciso VI e o pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/1993 demanda a explicitao, por escrito, dos motivos que embasam a soluo adotada e sujeita o gestor s consequncias de tal ato, caso se confirmem as irregularidades apontadas pelo rgo jurdico. 5. A participao simultnea de empresas com scios comuns em licitao no afronta a legislao vigente e somente merece ser considerada irregular quando puder alijar do certame outros potenciais participantes, como nos casos de: a) convite; b) contratao por dispensa de licitao; c) existncia de relao entre as licitantes e a empresa responsvel pela elaborao do projeto executivo; d) contratao de uma das empresas para fiscalizar servio prestado por outra. 6. A adoo do critrio de julgamento de menor preo por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a adjudicao por item e evidenciadas fortes razes que demonstrem ser esse o critrio que conduzir a contrataes economicamente mais vantajosas.

PLENRIO 1. A declarao de inidoneidade para participar de licitao, prevista no art. 46 da Lei 8.443/92, no pode ser aplicada aos scios e administradores, nem a futuras empresas constitudas com o mesmo quadro societrio de empresas declaradas inidneas Representao apurou a responsabilidade de empresas envolvidas nas fraudes s licitaes verificadas na Operao Sanguessuga. O Relator, ao considerar que os elementos trazidos aos autos so suficientes a comprovar a sua participao nas fraudes levantadas ..., acolheu, em parte, as propostas formuladas pela unidade tcnica, dentre as quais a declarao de inidoneidade das empresas do Grupo Planam. Manifestou, contudo, divergncia em relao proposta de declarao de inidoneidade dos scios e/ou administradores e de futuras sociedades constitudas pelo mesmo quadro societrio. No intuito de justificar seu posicionamento, fez referncia doutrina e precedente do STJ no sentido de que A desconsiderao da personalidade societria ... deve ser precedida de processo administrativo especfico, em que sejam assegurados a ampla defesa e o contraditrio a todos os interessados. Recorreu ao Acrdo 2.549/2008 Plenrio, segundo o qual no possvel declarar a inidoneidade dos scios de determinada empresa, em vista do disposto no art. 46 da Lei 8.443/92, que menciona apenas o licitante como destinatrio da sano. Invocou ainda o Acrdo 2.809/2009 Plenrio, que entendeu ser soluo jurdica inadequada estender a futuras
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empresas que viessem a ser criadas as penalidades impostas a empresas envolvidas em conluio . Isso porque tais empresas sequer existem no mundo jurdico, no lhes tendo sido assegurados, previamente aplicao da sano proposta, os direitos constitucionais ao devido processo legal, ampla defesa e ao contraditrio. Ao se reportar ao caso concreto, concluiu, em relao a futuras sociedades constitudas que, decretada a inidoneidade das empresas do grupo Planam, a Administrao poder proibir a participao de empresas constitudas, aps a apenao, com o mesmo objeto e que tenham em seu quadro societrio qualquer dos responsveis ouvidos nestes autos ou seus parentes, at o terceiro grau. Nesse caso, poder ser desconsiderada a personalidade jurdica para estender os efeitos da sano imposta pelo TCU a eventuais empresas fundadas com o intuito de ultrapassar a proibio de licitar com a Administrao Pblica ...desde que adotadas as providncias essenciais para tal. Ressaltou, ainda, que podem ser desenvolvidos mecanismos destinados a coibir a burla relacionada declarao de inidoneidade de empresas, como o aperfeioamento do cadastro do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu declarar a inidoneidade apenas das empresas do grupo Planam, com fundamento no artigo 46 da Lei 8.443/1992. Decidiu ainda recomendar ao MPOG a adoo de providncias necessrias inibio da participao, em futuras licitaes, de scios e/ou administradores das empresas declaradas inidneas. Precedentes citados: Acrdo 2.549/2008 e 2.809/2009, ambos do Plenrio. Acrdo 495/2013-Plenrio, TC 015.452/2011-5, rel. Min. Raimundo Carreiro, 13.3.2013. 2. A ausncia ou precariedade de equipamentos e servios pblicos, que podem ser entendidas como urgncia controlada, no caracterizam por si ss a imprevisibilidade e a excepcionalidade exigidas para a contratao direta fundamentada no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/1993, a qual, ainda, deve se restringir aos itens estritamente necessrios ao afastamento de riscos iminentes segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares Em tomada de contas especial decorrente de representao para apurao de irregularidades nas obras de reforma do Estdio Joo Cludio de Vasconcelos Machado (Machado), em Natal/RN, os responsveis foram ouvidos, entre outras irregularidades, pela contratao direta do objeto com fundamento em situao emergencial. A dispensa de licitao foi justificada com base em laudo do Corpo de Bombeiros, que indicara a necessidade da interdio do estdio. Contudo, para o relator, No caso concreto, para mitigar o risco decorrente das ms condies estruturais do estdio, bastaria a interdio do local, como se depreende do relatrio do Corpo de Bombeiros. Acrescentou, adiante: O anseio pela utilizao do estdio em evento esportivo que se aproximava no caracteriza a urgncia na realizao dos servios. No h que se questionar a necessidade de interdio do estdio, sobejamente indicada nos laudos tcnicos emitidos antes da contratao. No entanto, extrai-se dos autos que a interdio seria suficiente para mitigar os riscos, sem que restasse prejudicada ou inviabilizada a realizao do processo licitatrio. Concluiu asseverando que o enquadramento em situao emergencial tendente a dispensar a realizao de licitao deve ser natural, evidente, e no forado ou provocado ... a reforma do estdio pode ser considerada como de urgncia controlada, no enquadrvel em hiptese motivadora de dispensa e, por tanto, sendo obra licitvel. Entender como regular a contratao direta nos casos de urgncia controlada poderia levar a uma aplicao generalizada da dispensa de licitao sob tal motivao, mormente em um contexto geral de deficincia de equipamentos pblicos. O Tribunal, ao acolher proposta do relator, rejeitou as razes de justificativa quanto irregularidade em questo e a utilizou como fundamento para aplicao de multa aos responsveis. Acrdo 513/2013-Plenrio, TC 004.063/2008-4, relatora Ministra Ana Arraes, 13.3.2013. 3. As minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica, em razo do disposto no art. 38, pargrafo nico, da Lei 8.666/1993. Caso o rgo jurdico restitua o processo com exame preliminar, faz-se necessrio o seu retorno, aps o saneamento das pendncias apontadas, para emisso de parecer jurdico conclusivo Representao apontou supostas irregularidades em processos licitatrios conduzidos pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), notadamente, os relacionados ao desenvolvimento e fabricao de subsistemas de satlite. O representante relatou alguns casos nos quais o Inpe teria conduzido seus processos licitatrios e as contrataes sem que os autos dos processos administrativos retornassem ao rgo de consultoria jurdica, escoimados dos vcios apontados nas anlises preliminares, para fins de emisso de parecer conclusivo. Aps anlise dos esclarecimentos do Inpe, o relator afastou os indcios de irregularidades apontados nos documentos jurdicos, mas constatou que, em trs situaes apontadas, no houve emisso de parecer jurdico conclusivo sobre as contrataes. Em relao ao processo referente Concorrncia Internacional 661/2010, observou que no h, sobre este ponto, qualquer referncia a um possvel retorno do processo
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consultoria para emisso de parecer definitivo, com base nos esclarecimentos prestados e informaes complementares, as quais poderiam ser prestadas poca ao rgo jurdico. No que concerne Concorrncia Internacional 125/2010, considerou que, a despeito dos esclarecimentos prestados ao Tribunal, faltou, a meu ver, a prestao de tais informaes ao rgo jurdico e o retorno do processo para, com base nessas informaes, realizar novo e conclusivo exame. No que tange ao processo de contratao direta 880/2011, registrou que o prosseguimento da contratao sem que os autos retornassem aos rgos de assessoramento, para apreciao conclusiva, no foi objeto de justificativas pelo Inpe .... Ainda sobre essa contratao, acrescentou que as explanaes indicadas pelo Inpe poderiam ter sido levadas ao conhecimento do rgo jurdico, fazendo-se retornar os autos para novo pronunciamento, em vez de se dar prosseguimento ao processo de contratao com ressalvas antes registradas pela consultoria jurdica. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, considerou parcialmente procedente a representao. Em relao falha apontada, deu cincia ao Inpe de que em razo do disposto no art. 38, pargrafo nico, da Lei 8.666/1993, as minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos, necessitam ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao, de modo que, havendo o rgo jurdico restitudo o processo com exame preliminar, torna-se necessrio o retorno desse, aps o saneamento das pendncias apontadas, para emisso de parecer jurdico conclusivo, sobre sua aprovao ou rejeio. Acrdo 521/2013-Plenrio, TC 009.570/2012-8, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, 13.3.2013. 4. A falta de implementao do encaminhamento apontado no parecer jurdico de que tratam o inciso VI e o pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/1993 demanda a explicitao, por escrito, dos motivos que embasam a soluo adotada e sujeita o gestor s consequncias de tal ato, caso se confirmem as irregularidades apontadas pelo rgo jurdico Ainda no mbito da Representao acerca de supostas irregularidades relativas a processos licitatrios conduzidos pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), o relator destacou que, mesmo que a administrao contratante desejasse seguir adiante com a contratao pretendida, contrariando, eventualmente, parecer jurdico sobre o assunto, necessitar-se-ia da aposio de justificativa para tanto, no processo licitatrio. Recorreu ao Acrdo 147/2006 Plenrio, segundo o qual o parecer jurdico emitido para fins de controle prvio da licitude dos procedimentos licitatrios e dos documentos mencionados no pargrafo nico do art. 38 da Lei de Licitaes no possui um carter meramente opinativo .... Mencionou ainda trecho do Acrdo 462/2003 Plenrio que respalda esse entendimento: O parecer jurdico emitido por consultoria ou assessoria jurdica de rgo ou entidade, via de regra acatado pelo ordenador de despesas, constitui fundamentao jurdica e integra a motivao da deciso adotada. Com fundamento nos precedentes citados, concluiu que o gestor pblico, quando discordar dos termos do parecer jurdico cuja emisso est prevista no inciso VI e no pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/1993, dever apresentar por escrito a motivao dessa discordncia. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu, em relao a essa questo, dar cincia ao Inpe de que, caso venha discordar dos termos do parecer jurdico, cuja emisso est prevista no inciso VI e no pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/1993, dever apresentar por escrito a motivao dessa discordncia antes de prosseguir com os procedimentos relativos contratao, arcando, nesse caso, integralmente com as consequncias de tal ato, na hiptese de se confirmarem, posteriormente, as irregularidades apontadas pelo rgo jurdico. Precedentes mencionados: Acrdo 147/2006-Plenrio, Acrdo 462/2003 Plenrio. Acrdo 521/2013-Plenrio, TC 009.570/2012-8, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, 13.3.2013. 5. A participao simultnea de empresas com scios comuns em licitao no afronta a legislao vigente e somente merece ser considerada irregular quando puder alijar do certame outros potenciais participantes, como nos casos de: a) convite; b) contratao por dispensa de licitao; c) existncia de relao entre as licitantes e a empresa responsvel pela elaborao do projeto executivo; d) contratao de uma das empresas para fiscalizar servio prestado por outra Auditoria realizada nos Departamentos Nacionais do Servio Social da Indstria (Sesi/DN) e do Servio de Nacional Aprendizagem Industrial (Senai/DN) avaliou a regularidade dos processos licitatrios e os respectivos contratos de aquisio de bens e prestao de servios. Foram apontadas possveis fragilidades no planejamento de contrataes, adoo de critrios restritivos de habilitao de licitantes, falhas em fiscalizao de contratos e outros indcios de irregularidades. Destaque-se, entre elas, a suposta ilicitude consistente no impedimento de participao de empresas com scios comuns em licitaes promovidas por essas entidades. O relator anotou, a esse respeito, que nem os regulamentos prprios das entidades nem a
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Lei n. 8.666/1993 vedam essa situao. E mais: A interpretao teleolgica da legislao, especialmente a do princpio da igualdade de condies a todos os interessados, conduz ao entendimento de que o concurso de licitantes pertencentes a scios comuns somente irregular quando puder alijar do certame outros potenciais participantes. Acrescentou que, de acordo com o precedente revelado pelo Acrdo 297/2009 Plenrio, a participao simultnea de empresas que tenham scios comuns em um mesmo certame configuraria irregularidade nos casos de: a) convite; b) contratao por dispensa de licitao; c) existncia de relao entre as licitantes e a empresa responsvel pela elaborao do projeto executivo; d) contratao de uma das empresas para fiscalizar servio prestado por outra. O relator consignou, porm, que, nos processos em que tal exigncia indevida foi identificada, no houve excluso de nenhuma empresa por essa razo, nem foram apontados indcios de conluio ou fraude. Levou em conta, ainda, a informao fornecida pelo Sesi/DN e Senai/DN de que no mais incluem em seus editais clusula com tal contedo restritivo, em respeito a deliberao j proferida pelo Tribunal, por meio da qual ratificou-se medida cautelar que determinara a suspenso de outros certames conduzidos por tais entidades, em razo de ilegalidade dessa mesma natureza (Acrdo n. 2.341/2011-P). O Tribunal, ento, em face de falhas outras identificadas na auditoria decidiu efetuar recomendaes e determinaes aos Sesi/DN e Senai/DN, e deixou de expedir determinao corretiva acerca do quesito acima destacado, tendo em vista a informao de que a referida vedao no mais tem sido inserida em editais dessas entidades. Precedentes mencionados: Acrdo 526/2013-Plenrio, TC 028.129/2012-1, relator Ministro Marcos Bemquerer Costa, 13.3.2013. 6. A adoo do critrio de julgamento de menor preo por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a adjudicao por item e evidenciadas fortes razes que demonstrem ser esse o critrio que conduzir a contrataes economicamente mais vantajosas Representao contra o Prego Eletrnico 2/2012 conduzido pela Academia Militar das Agulhas Negras (Aman) para o registro de preos de materiais permanentes e descartveis de copa e cozinha apontou, entre outras, irregularidade no critrio de julgamento pelo menor preo por lote de itens, e no por item isolado. A unidade justificou o critrio com base na busca de padronizao de materiais e na facilidade de entrega e recebimento dos produtos. O relator contraditou argumentando que a garantia da padronizao seria a especificao do produto e no o fornecimento de dezenas de produtos especificados genericamente por uma empresa que no os fabrica, alm do que no havia no termo de referncia qualquer justificativa para a definio dos lotes e para a adoo do julgamento segundo o menor preo por lote. Consignou como agravante o fato de a licitao ser voltada para a obteno de uma ata de registro de preos, pois esta no se presta ao compromisso de pronta aquisio de quantidades determinadas e, dada as caractersticas dos materiais a ser adquiridos, no havendo por parte da Administrao a necessidade ou obrigao de, a cada aquisio, adquirir todos os itens do lote, no se vislumbra razo para que a adjudicao das propostas no tenha sido realizada de maneira individual, para cada item de material estipulado no termo de referncia . Ademais, demonstrou que o parcelamento por lotes, aliado a outras exigncias restritivas competitividade, ocasionou a adjudicao de itens (contidos em lotes) com preos acima do valor mximo estimado pela Aman, configurando contratao antieconmica. O Tribunal, ao seguir o voto do relator, alm de multar os responsveis pelas irregularidades confirmadas, determinou Aman que se abstenha, em licitao para registro de preos, de adotar como critrio de adjudicao o de menor preo global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, sem que estejam demonstradas nos autos as razes pelas quais tal critrio, conjuntamente com os que presidiram a formao dos grupos, o que conduzir contratao mais vantajosa, comparativamente ao critrio usualmente requerido de adjudicao por menor preo por item, devendo ainda restar demonstrada nos autos a compatibilidade entre essa modelagem e o sistema de registro de preos quando a Administrao no estiver obrigada a proceder a aquisies por grupo. Acrdo 529/2013-Plenrio, TC 007.251/2012-2, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira, 13.3.2013. Elaborao: Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br