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1. JUSTIFICATIVA
A reforma constitucional de 1988 trouxe importantes alteraes ao sistema tributrio brasileiro, visando a sua descentralizao. O antigo imposto sobre circulao de mercadorias ICM teve a sua base de incidncia ampliada, incorporando os tributos sobre os servios, passando a ser chamado de imposto sobre circulao de mercadorias e servios ICMS. A nova constituio proporcionou o aumento da autonomia fiscal dos estados, dandolhes a competncia de fixar a prpria alquota do ICMS e o aumento na participao da arrecadao tributria da Unio, a partir de um maior coeficiente de distribuio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). (PIANCASTELLI E PEROBELLI, 1996). Neste trabalho, no ser detalhada a questo dos municpios. Um fator relevante a ser considerado neste estudo o histrico do ICMS no pas. Apesar de o imposto ter passado por uma reformulao pela Lei Complementar n 87/1996, o ICMS foi assumindo ao longo do tempo caractersticas incompatveis com uma tributao de boa qualidade, sendo que a sua legislao se tornou mais complicada. A existncia de um alto ndice de sonegao leva utilizao de alquotas nominais de impostos excessivamente altas que produzem um efeito de incentivar mais a sonegao, que por sua vez exige que as alquotas aumentem mais ainda, gerando assim um crculo vicioso da injustia fiscal. (GIAMBIAGI, 2008) Considera-se o Brasil o nico pas do mundo em que o maior imposto arrecadado, o ICMS, um imposto sobre valor adicionado regido por leis subnacionais. As regras constitucionais a respeito de tal imposto so falhas e propiciam a sonegao e guerras fiscais entre os estados, fatores consideravelmente prejudiciais s finanas pblicas estaduais e nacional. (GIAMBIAGI, 2008) No inciso II do artigo 155 da Constituio de 1988 fica institudo que:

[...] compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior. (BRASIL, 1988, p. 28)

Na alnea g do inciso XII fica determinado que cabe lei complementar regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos e revogados e a lei complementar n 24, de 1975, veda a concesso de benefcios de ICMS, exceto em casos aprovados por convnios nvel de Confaz, sendo necessria a aprovao unnime de todos os Estados. (FERREIRA, 2000) O Conselho Nacional de Poltica Fazendria o Confaz- foi institudo pelo Governo Federal em 1975. Segundo o artigo 1 do Regimento do Conselho Nacional de Poltica Fazendria, do Convnio ICMS 133/97:
[...] o CONFAZ tem por finalidade promover aes necessrias elaborao de polticas e harmonizao de procedimentos e normas inerentes ao exerccio da competncia tributria dos Estados e do Distrito Federal, bem como colaborar com o Conselho Monetrio Nacional - CMN na fixao da poltica de Dvida Pblica Interna e Externa dos Estados e do Distrito Federal e na orientao s instituies financeiras pblicas estaduais. (BRASIL, 1997)

De acordo com o artigo 3, inciso I, tem como competncias:

[...] promover a celebrao de convnios, para efeito de concesso ou revogao de isenes, incentivos e benefcios fiscais do imposto de que trata o inciso II do art. 155 da Constituio, de acordo com o previsto no 2, inciso XII, alnea g, do mesmo artigo e na Lei Complementar n 24, de 7 de janeiro de 1975. (BRASIL, 1997)

Desta forma estabeleceu-se a unanimidade de todos os estados como regra para a aprovao de qualquer benefcio a ser concedido, ou seja, o incentivo proposto por certo Estado analisado nas reunies do Confaz, com a presena de um representante da Secretaria da Fazenda de cada estado e do Distrito

Federal e para que o benefcio seja colocado em vigor preciso que todos os estados concordem com tal concesso. Aps a concordncia de todos os Estados, so celebrados convnios a nvel federal, concedendo os benefcios. A Lei Complementar 24/75 prev penalidades em caso de inobservncia de seus dispositivos, mas apesar desta regra j existir a quase quarenta anos, os benefcios e incentivos fiscais so concedidos sua revelia por parte dos estados, objetivando a atrao de novos investimentos ou o deslocamento daqueles j existentes em outros estados. A lei deixa claro que a concesso de incentivos fiscais de forma unilateral , portanto, inconstitucional. Tal concesso unilateral, embora ilegal, acabou se tornando regra, at mesmo porque o combate Guerra Fiscal ineficaz, de modo que os Estados vm sistematicamente concedendo os benefcios fiscais que desejam. (RIBEIRO, 2010) Segundo Ribeiro (2010), incentivos fiscais ocorrem de diferentes maneiras em relao ao ICMS, sendo identificados em forma de: Prazos especiais para pagamento; Iseno total ou parcial do imposto; Reduo da alquota; Reduo da base de clculo; Crdito presumido; Desonerao; Diferimento; Suspenso; Restituio total ou parcial; Financiamentos vinculados ao imposto e Concesses de terrenos e infraestrutura. A questo do aumento do coeficiente de distribuio do FPE reflete de forma significativa no agravamento das concesses de incentivos, uma vez que para diversos estados brasileiros a receita advinda de transferncias do Governo Federal representa parcela significativa da receita total do Estado. Em certos

casos, o montante recebido por transferncias at maior que o total arrecadado com a tributao estadual. Desta forma, como os estados no dependem exclusivamente da arrecadao prpria, se sentem no direito de abrir mo de parte de sua tributao, o que contribui para agravar a competio tributria. (RIBEIRO, 2010) Os impactos da concesso de benefcios podem gerar consequncias positivas e negativas. Pela tica do administrador pblico, a atrao de investimentos para determinada localidade cria empregos, portanto, renda adicional para os residentes no estado. H tambm uma perspectiva futura de que a fazenda estadual saia ganhando, mais adiante, com o bom desempenho das empresas, refletindo no aumento do PIB estadual e devido ao fato do estado concentrar um maior nmero de indstrias arrecadando impostos. (FERREIRA, 2000) No curto prazo, o Estado que decide conceder benefcios obtm ganhos, mas no longo prazo, a generalizao da concesso faz com que os ganhos iniciais desapaream e se tornem apenas renncias fiscais por parte dos estados. A perda de receita estadual e uma consequente diminuio do gasto social refletem na queda da qualidade ou quantidade do servio pblico. Com o aumento das renncias, os Estados mais pobres perdem capacidade de prover servios e infraestrutura de necessidade das empresas. A partir da, somente os Estados mais ricos so capazes de suportar as renncias, de forma que assegurem servios pblicos de qualidade. Outro ponto negativo a partir da concesso de tais benefcios o surgimento da desarmonia entre os estados, acarretando conflitos dentro da unidade federativa e uma possvel guerra fiscal. (FERREIRA, 2000) Segundo Ferreira (2000), os incentivos de ICMS discriminam contra empresas j estabelecidas, pois as empresas entrantes tero uma vantagem artificial no mercado devido ao incentivo. Por sua vez, as empresas estabelecidas acabam migrando para estados vizinhos na tentativa de obter incentivos similares e voltar a estar em nveis de competitividade.

A concesso de incentivos fiscais muitas vezes vista como necessria a um estado devido inexistncia de polticas de desenvolvimento regionais efetivas que o capacitem a atrair uma empresa por seu nvel de infraestrutura. Porm, este instrumento de minimizao da desigualdade regional perde seu efeito a partir do momento em que os estados mais desenvolvidos tambm concedem os seus incentivos, fato que propicia um desequilbrio scio econmico entre as regies do pas. (FERNANDES, 2008) Uma soluo para a questo, proposta pela maioria dos estudiosos seria a utilizao do princpio do destino, assim como retrata Varsano:
Do ponto de vista nacional, o ICMS hoje um imposto sobre o consumo; mas, da tica de cada estado, ele um hbrido, parte imposto sobre a produo do estado e parte sobre o seu consumo. Como a mobilidade dos fatores de produo, especialmente a do capital, muito maior que a dos consumidores, o imposto sobre a produo arma muito mais poderosa na guerra fiscal que o de consumo. A minimizao do estmulo para dela participar requer que se transforme o ICMS em um imposto sobre consumo tambm do ponto de vista do governo estadual. Para tanto, basta adotar o princpio de destino para a tributao dos fluxos de comrcio interestaduais, a exemplo do que j se faz no comrcio exterior VARSANO (1997, p. 16).

Tal princpio significaria eliminar a alquota interestadual do imposto, de forma que os produtos destinados ao consumo em determinado estado gerariam arrecadao exclusiva para aquele estado e os bens ali produzidos enviados a outros estados, no seriam por ele tributados. Isso minimizaria o estmulo aos estados na participao da guerra, pois no havendo tributao deste, no h como haver concesso de diferenas tributrias nos estados.

2. OBJETIVOS 2.1. Objetivo Geral

Analisar a possibilidade de existncia de uma guerra fiscal no Brasil, mostrando os seus impactos econmicos e sociais sobre os estados e sobre a Federao.

2.2. Objetivos Especficos

Retratar de que forma ocorrem as disputas tributrias e, consequentemente, como se d a Guerra Fiscal no Brasil. Apresentar dados sobre a desigualdade regional gerada pela concesso dos benefcios fiscais. Analisar a adoo do princpio do destino para a tributao em transaes interestaduais.

3. REFERENCIAL TERICO
O referencial terico do estudo est embasado no livro Finanas Pblicas: Teoria e Prtica no Brasil de Fbio Giambiagi e Ana Cludia Alm. O material traz um estudo aprofundado sobre o Sistema Tributrio Brasileiro, apresentando toda a sua estrutura antes e depois da Constituio de 1988 e levanta questes sobre a tributao brasileira. Giambiagi e Alm apresentam a realidade do ICMS no Brasil, em que o imposto se transformou em um instrumento de localizao industrial. A oferta ilimitada de benefcios fiscais por parte dos estados tem causado distores sociais e econmicas em cada unidade da federao. Os autores propem uma Reforma Tributria centralizada em dois pontos principais: a alterao do ICMS e a eliminao da cumulatividade do sistema tributrio brasileiro. Outro material utilizado como base ser o artigo Guerra Fiscal: competio tributria ou corrida ao fundo do tacho? de Srgio Guimares Ferreira. Segundo Ferreira (2000), o argumento de descentralizao ao conceder benefcios fiscais questionvel, pois as decises de localizao das empresas so tomadas a partir da qualidade do gasto pblico em infraestrutura e na qualidade do capital humano, e no somente baseado nos incentivos fiscais temporrios. Dessa forma evidente a vantagem dos Estados mais ricos. O autor pontua problemas diante da concesso dos benefcios fiscais, alegando uma piora nas finanas estaduais, distoro na tomada de deciso sobre a localizao da empresa, a prioridade das empresas entrantes em detrimento das preestabelecidas, dentre outros.

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4. METODOLOGIA
A monografia utilizar dados secundrios que retratam o histrico da tributao brasileira e demonstram vises crticas a seu respeito. Ser desenvolvido um panorama do contexto brasileiro da Guerra Fiscal do ICMS, analisando as condies financeiras dos Estados e as consequncias econmicas e sociais nos mesmos. O estudo se embasar em conceitos de finanas pblicas do livro Finanas Pblicas: Teoria e Prtica no Brasil de Fbio Giambiagi e Ana Cludia Alm, alm de utilizar um suporte tcnico relevante de artigos, teses de mestrado, trabalhos premiados, dentre outros, de autores como: Ferreira (2000), Ferreira (2005), Fernandes (2008), Guerra (2008), Nascimento (2009), Oliveira (2000), Piancastelli e Perobelli (1997), Ribeiro (2010) e Varsano (1997). Sero utilizados tambm, dados grficos e estatsticos dos sites da Confederao Nacional das Indstrias (CNI), do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

4.1. SUGESTO DE ESTRUTURA DE TRABALHO

Introduo: Uma breve apresentao do que guerra fiscal e o que tem favorecido o seu acontecimento. Captulo 1: Um panorama do contexto da Guerra Fiscal do ICMS no pas, decorrente dos incentivos fiscais concedidos pelos Estados. Captulo 2: Estudar os efeitos positivos e negativos sobre as federaes e de que forma os estados tem as suas finanas pblicas afetadas. Captulo 3: Concluir a respeito da utilizao do princpio do destino na incidncia do ICMS.

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3. CRONOGRAMA

ATIVIDADES Levantamento Bibliogrfico Leitura Redao Reviso com o Orientador

NOV X X

DEZ XXX XXX

JAN

FEV

MAR

ABR

XX XXXX XX XXXX XXXX X

Redao Final

XX

XX

Preparao da Apresentao

XXXX

XX

Apresentao da Monografia

Legenda: X corresponde a uma semana

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REFERNCIAS
BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil . Braslia: Senado Federal, 1988. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/CON1988_05.10.1988/C ON1988.pdf> Acesso em: julho 2012. BRASIL, Convnio ICMS 133/97, de 12 de dezembro de 1997. Aprova o Regimento do Conselho Nacional de Poltica Fazendria CONFAZ. Dirio Oficial da unio, Rio de Janeiro, dezembro de 1997. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/confaz/confaz/convenios/icms/1997/CV133_97.htm > Acesso em: julho 2012. CNI, Confederao Nacional das Indstrias . Disponvel em:

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<http://invente.com.br/nef/files/upload/2011/05/16/5-1-a-guerra-fiscal-do-icmssob-uma-perspectiva-comparada-de-competicao-tributaria-rev-1.pdf> em: maro 2012. STN, Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em:

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