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A Policy Orientation em Estudos Recentes de Implementao de Polticas Pblicas no Brasil

Autoria: Francisco Gabriel Heidemann, Leonardo Secchi, Camila Herzmann Corra, Douglas Ruschel

Resumo: Este artigo tem com objetivo verificar a incorporao da policy orientation nos estudos recentes de implementao de polticas pblicas no Brasil. Estudos orientados a poltica pblica (policy oriented), nos termos em que esta definida na literatura das policy sciences, so aqueles que acumulam aspectos de multidisciplinaridade e normatividade. As caractersticas delineadoras da policy orientation foram inicialmente propostas por Harold Lasswell (1951) e, mais tarde, requalificadas por estudiosos que retomaram a temtica, entre os quais Dror (1971) e Howlett e Ramesh (2003). A pesquisa que originou este artigo mapeou todos os trabalhos publicados nos anais dos eventos acadmicos EnANPAD, EnAPG, ABCP e CBS, no perodo de 2005 a 2009, que abordassem temas de implementao de polticas pblicas. Aps a operacionalizao dos termos sensveis a esta pesquisa, passou-se a verificar a presena de multidisciplinaridade e normatividade em cada um dos artigos mapeados nos eventos. A caracterstica de nimo para resoluo de problemas pblicos no foi verificada, por problemas de operacionalizao de indicadores. Como principais concluses da pesquisa tem-se que mais da metade dos estudos que trabalham com implementao de polticas pblicas so multidisciplinares. A outra concluso que menos de um tero dos estudos de implementao de polticas pblicas apresentados em eventos cientficos no Brasil so normativos. Por fim, apenas 15,28% dos estudos recentemente publicados sobre implementao de polticas pblicas no Brasil acumulam simultaneamente aspectos de multidisciplinaridade e normatividade, ou seja, possuem policy orientation. Os eventos do EnAPG e EnANPAD so aqueles que apresentaram percentuais mais altos de policy orientation. Como sub-produto da pesquisa tambm extraiu-se um ranking de autores mais citados pela comunidade epistmica brasileira na rea de implementao de polticas pblicas. Em nossa concluso afirmamos, de modo ainda no definitivo, que baixa a orientao para poltica pblica encontrada nos recentes estudos de implementao de poltica pblica apresentados em eventos cientficos no Brasil. Levantamentos algumas das hipteses explicativas para esta situao: isolamento da comunidade epistmica nacional na rea de polticas pblicas em termos internacionais; ideal da neutralidade cientfica na comunidade epistmica brasileira, onde a explicitao de valores vista como defeito; isolamento entre o mundo dos scholars (acadmicos) e do mundo dos practictioners (aqueles que vivem a poltica pblica).

1. INTRODUO Os estudiosos ou pesquisadores brasileiros que, explcita ou nominalmente, tratam em seus escritos de temas de poltica pblica, em geral, e de sua implementao, em particular, revelam graus diferenciados de compreenso do significado e da natureza dos fenmenos da poltica pblica. A orientao para poltica pblica de uma poltica pblica um desses fenmenos. Parece a coisa mais bvia do mundo que uma poltica (policy) tenha que ter orientao poltica! Mas no mundo real dos cientistas sociais brasileiros nem sempre se revela to bvio assim. Por um lado, felizmente, podemos observar pesquisadores que se empenham de modo extremamente consistente com o conceito e colhem resultados de grande valia para o campo terico e para a governana pblica. Por outro, no entanto, h tambm pesquisadores que tratam a questo de maneira mais vaga e pouco especfica e no atentam para as complexas dificuldades que o conceito de poltica pblica contm ou implica. A linguagem de poltica pblica que empregam muitas vezes no passa de um formalismo incuo que muito pouco contribui para o entendimento e a prtica da governana da plis. Por essa razo, a pesquisa que deu origem a este artigo se procurou verificar a orientao para poltica pblica contida nos estudos e relatos sobre implementao de poltica pblica divulgados pela comunidade acadmica de vrias reas de cincias sociais. Escolhemos para anlise os textos apresentados nos eventos do Enanpad (Administrao), Enapg (Administrao Pblica), Reunies da ABCP (Cincia Poltica) e Congressos da SBS (Sociologia). Acreditamos que estes textos poderiam ser, como de fato so, uma base rica e adequada de dados para checar a congruncia entre o que nos aponta a literatura consagrada e o que contm os textos dos pesquisadores a respeito. Outros procedimentos para coleta de dados no foram considerados no momento da elaborao do projeto. Mas tambm fato que o campo da assim chamada policy science muito novo e ainda depende de muito estudo para que se possa afirmar que h na academia uma cincia solidamente estabelecida e reconhecida. No s no Brasil, mas em todo o mundo, a policy science ainda um empreendimento de cincia novssimo. Alm disso, este campo parte dos estudos da cincia poltica, uma rea conhecida por um alto grau de polissemia e dificuldade para se estabelecer univocidade. Mais ainda, um conhecimento iniciado no exterior e transposto para o pas, com todas as implicaes de sentido ou de falta de significado e da requerida reduo sociolgica ao contexto brasileiro. Em termos de empreendimento cientfico, essas caractersticas representam um desafio de difcil superao. O momento parece adequado para se iniciar estudos que levem compreenso dos fenmenos que esto ocorrendo e torne seu conhecimento mais relevante e til aos policy-makers e aos cidados em geral e contribua para melhorar a proviso dos servios pblicos cidadania. Neste primeiro esforo de pesquisa sobre o entendimento da poltica pblica encontrado nos trabalhos dos pesquisadores vis--vis literatura, decidimos isolar a questo da implementao da poltica pblica como ponto central e direto de estudo, por uma questo de coerncia e urgncia. A implementao de polticas pblicas o que mais se espera do trabalho de um bom administrador pblico e o que mais desafios representa para ele. A implementao bem sucedida de poltica pblica depende do administrador pblico mais do que de qualquer outro profissional. Lamentavelmente, a teoria de administrao pblica no teve xito na misso de dar ao administrador pblico os instrumentos adequados implementao de polticas, apesar dos sofisticados conceitos e instrumentos articulados por ela. O tipo ideal da burocracia, por exemplo, no lhe satisfaz como instrumento estratgico concebido para a produo eficaz de servios pblicos. 2

Em termos de justificativa, o conhecimento e uso correto dos conceitos de poltica pblica tm efeito operacional prtico nas aes implicadas por eles. Se os termos usados no correspondem a um contedo reconhecido pela comunidade cientfica, seu emprego dissonante pode desvirtuar a ao dos policy-makers como tambm pode introduzir confuso no campo de estudo. O campo especfico da implementao diz respeito interveno direta na realidade poltico-social-econmica e requer todo o cuidado terico e prtico que a boa tica implica. Assim, preocupa, particularmente, aos pesquisadores o uso incorreto dos conceitos por suas implicaes tericas e prticas. Com a pesquisa julgamos possvel separar o joio do trigo, indicando aos acadmicos da rea, por exemplo, os textos que tm fundamentao terica adequada, slida e confivel. No frigir dos ovos, o estudo tambm pretende contribuir para desmistificar a produo acadmica destituda dos fundamentos adequados. Como objetivo central da pesquisa nos propomos a verificar se os trabalhos sobre implementao de polticas pblicas apresentados e publicados nos eventos acadmicos do EnANPAD, EnAPG, Reunies da ABCP, e CBS, entre os anos de 2005 e 2009, se pautam pela policy orientation, conforme preconiza a literatura respectiva. Os objetivos especficos desdobrados desse objetivo geral somam trs: (1) caracterizar a policy orientation a partir dos conceitos, definies e indicadores encontrados na literatura especfica para descrever implementao de poltica pblica; (2) levantar os trabalhos apresentados nos eventos da ANPAD, EnAPG, ABCP e SBS, que tratam da questo da implementao; e (3) analisar pelas lentes da policy orientation os trabalhos sobre implementao de poltica pblica apresentados nos congressos indicados, para verificar seu grau de congruncia. Para delimitar nosso problema de pesquisa e seu objetivo geral, procuramos averiguar as deficincias de fundamentao terica constatveis nos artigos submetidos aos eventos mencionados, particularmente em relao a sua policy orientation. Essa orientao para poltica pblica se traduz por trs dimenses: multidisciplinaridade, normatividade e nimo de resoluo de problemas. Das trs, tivemos condies de estudar apenas as duas primeiras. Por problemas de operacionalizao, a dimenso nimo para a resoluo de problemas ser tratada em outra pesquisa que ainda ser desenvolvida. Alm disso, buscamos fazer algumas especulaes preliminares sobre os significados que a linguagem empregada pelos pesquisadores estaria tentando traduzir para o leitor: estaria se processando entre os estudiosos brasileiros da temtica uma reduo sociolgica da linguagem de poltica pblica para o nosso contexto cultural ou uma desfigurao de seu sentido pragmtico operacional? No se teve a pretenso, porm, de abordar as supostas razes ou origens de um eventual fenmeno desse tipo. Na seo seguinte trataremos dos fundamentos tericos que do suporte e permitem a elaborao dos indicadores operacionais necessrios ao tratamento e estudo do problema. 2. POLTICAS PBLICAS Nesta seo apresentamos as principais definies de poltica pblica e descrevemos as caractersticas da orientao poltica da poltica pblica (policy orientation). Como um dos principais autores de estudos sobre poltica pblica, Dye (1972) define poltica pblica como tudo o que um governo decide fazer ou no fazer (Howlett & Ramesh, 2003). Neste conceito, pode-se destacar que a poltica pblica uma iniciativa de carter oficial para resolver problemas da sociedade. O agente principal desse processo o governo enquanto representa a dimenso poltica de toda sociedade. Neste sentido, a poltica pblica se distingue da poltica privada, pela presena do Estado em sua produo ou coproduo. Pelo lado da origem, a poltica pblica nasce na esfera pblica, ou poder pblico, que diz respeito ao que comum, de todos, coletivo. Quanto ao alvo das polticas pblicas, 3

todos os membros de uma plis, de uma jurisdio poltico-administrativa, sero afetados por seus efeitos; se nem todos so beneficirios diretos de uma poltica, todos tero que arcar com os nus dela. A definio de Dye muito abrangente e tm a sua principal limitao e dificuldade de aplicao. As polticas concretas se expressam em termos especficos, circunscritos e subsistmicos. Mas h ainda outras definies de natureza ampla, como a de David Easton (1965), que conceitua a poltica pblica como a alocao oficial de valores para toda a sociedade. Nas duas definies sobressai a presena de um ator comum e global, que representa uma responsabilidade ltima. J William Jenkins (1978) define poltica pblica como um conjunto de decises inter-relacionadas, tomadas por um ator ou um grupo de atores polticos, a qual se refere seleo de objetivos e dos meios necessrios a alcan-los, numa situao especificada em que o alvo dessas decises estaria, em princpio, ao alcance efetivo desses atores (Howlett & Ramesh, 2003). Essa definio mais analtica que as anteriores, por apresentar a poltica como uma ou mais decises tomadas para resolver um problema da sociedade. Ela destaca elementos especficos como atores, valores, objetivos, recursos associados a uma politica. Os atores polticos envolvidos no processo policy making podem vir do Estado, da sociedade civil e/ou do sistema internacional. Ela ressalta a fuso entre objetivos e meios de uma poltica, tirando a nfase exclusiva sobre os valores alocados sociedade. O autor aborda um problema concreto, numa situao real e objetiva, que pode ser implementada e alcanada. A definio de Jenkins bem mais pragmtica que as anteriores, mas tambm no completa. Cada definio resgata algum elemento essencial noo de poltica pblica, mas no todos. Para James Anderson (1984) poltica pblica um curso de ao intencional perseguido por um ator ou conjunto de atores, quando tratam de um problema ou matria de interesse (Howlett & Ramesh, 2003). Esta definio sublinha o fato de as polticas dizerem respeito a problemas, soluo de problemas. A noo da intencionalidade ou do propsito de uma poltica essencial definio de poltica pblica. A poltica passa a ser entendida como uma espcie de deciso pr-existente, para situaes problemticas que possam aparecer em alguma data ou lugar. Mas concebida apenas com inteno, a noo de poltica pblica no completa. Sem as aes que lhe correspondem, sem sua implementao, a poltica discurso de intenes e no cumpre seu papel. Ou seja, a intencionalidade no basta para que a poltica pblica exista. Precisamos mais do que de intenes enunciadas na forma de leis ou outros instrumentos jurdicos, mesmo que elas sejam importantes para retratar as intenes e comunica-las oficialmente sociedade. Por outro lado, pode haver poltica pblica em operao sem que um enunciado oficial de suas intenes a sustente. Esta uma questo complexa a se discutir. Alm das trs definies submetidas aqui, h muitas outras, como lembra Dye nas mais de 10 edies que seu livro Understanding Public Policy j alcanou desde que foi lanado pela primeira vez em 1972. As definies mais abarcantes tem a vantagem de ajudar a compreender a complexidade conceitual e prtica de uma poltica pblica; as mais especficas permitem abordar de forma bem pragmtica e concreta um problema especfico. Todas elas tm utilidades e limitaes. Por isso no podemos dispens-las, como tambm no podemos confiar plenamente em uma ou outra delas. 2.1 Implementao de polticas pblicas A implementao de uma poltica tem sido alvo de construo terica h muito tempo. Um instrumento clssico de produo de servio pblico a burocracia. talvez a estratgia mais conhecida e mais controvertida, desde que foi concebida como tipo ideal por Weber e desdobrada nas estruturas organizacionais dos governos pblicos e privados. 4

Quando se iniciou o estudo do campo hoje conhecido como poltica pblica, ou policy making, esta passou a ser alvo de um processo, o processo de poltica pblica. Para operacionaliz-la, o processo foi desdobrado em etapas ou estgios. Vrias proposies apareceram. Algumas com um nmero elevado de fases. Outras, com no mximo trs etapas: formulao, implementao e avaliao. Uma proposta intermediria surgiu na obra de Howlett e Ramesh (2003). Segundo a classificao de estgios feita por Howlett e Ramesh (2003), o processo de poltica pblica pode ser desdobrado em cinco fases, a saber: montagem ou estabelecimento de uma agenda; formulao de propostas de soluo para o problema identificado e reconhecido como tal pelo poder pblico na primeira etapa; tomada de deciso poltica, quando uma das propostas anteriores eleita e formalizada como deciso oficial; sua implementao por meio dos instrumentos, atores e recursos disponveis e alocados para sua produo; e, finalmente, a avaliao de seus efeitos e impactos. A implementao a quarta fase do processo de polticas pblicas, pela tipologia de Howlett e Ramesh (2003). Depois que um problema pblico conseguiu entrar na agenda poltica, depois que foram propostas vrias opes para sua resoluo e que o governo fez opo por uma dessas propostas, resta ainda pr a deciso em prtica. O estgio da implementao aquele em que as decises polticas so transformadas em ao, em um bem material e concreto para a cidadania ou um segmento dela. A implementao definida como o processo pelo qual as polticas so executados na forma de programas e ou/projetos. Enquanto algumas decises foram tomadas na forma geral de polticas, outras so necessrias para concluir as polticas eleitas em questo. No incio dos estudos de poltica pblica no existia a questo da implementao, porque ainda se acreditava que, uma vez votada uma lei, a burocracia pblica automaticamente se encarregaria de p-la em prtica. Foi apenas no incio da dcada de 1970 que a questo da implementao se colocou como uma questo chave na literatura de poltica e de administrao pblica. Hoje a literatura que trata de implementao j se encontra em sua terceira gerao, segundo Goggin (1990). A partir da publicao do livro Implementation, de Pressman e Wildavski (1973), a implementao passou a fazer parte da sistemtica da rea de polticas pblicas. Foram mobilizados esforos para verificar os aspectos que facilitavam ou restringiam a implementao de polticas pblicas. Em seguido surgiu um segundo debate envolvendo esta etapa das polticas pblicas, denominado top-down versus bottom-up. Algumas anlises e prescries de estudiosos sugeriam que a implementao efetiva da poltica era um processo top-down, que se interessava em criar mecanismos que garantissem que a implementao de polticas pblicas levasse os funcionrios a fazer seu trabalho com mais eficcia. Era um reforo sobre a abordagem clssica da burocracia. Mas a abordagem bottom-up contestou esse mtodo, sugerindo que fosse focado no estudo mais cuidadoso das aes de quem era afetado e estava envolvido na implementao da poltica. Posteriormente, nos anos 90, ao invs de estudar as questes puramente administrativas voltadas a colocar programas em prtica, essa nova abordagem considerava o processo de implementao como uma das ferramentas de governo, sendo aplicadas em casos concretos, por meio de um processo de design de polticas (Howlett & Ramesh, 2003). Mais recentemente, os estudos na rea avanaram para alm da questo da tomada de deciso isolada de instrumentos e examinaram em detalhe os instrumentos e os estilos de implementao, visto que as preferncias podem se tornar relativamente duradouras, em nvel setorial, e s vezes em nveis nacional e internacional, a respeito dos tipos especficos ou combinaes de instrumentos. Os estudos da implementao de polticas pblicas no se limitam a abordar apenas as ferramentas que foram utilizadas em cada uma das polticas, mas tambm, em analisar por 5

que determinadas ferramentas no foram utilizadas em polticas especficas, tornando ainda mais complexa esta rea de estudos. 2.2 Policy orientation O termo policy orientation, ou orientao para poltica pblica, aqui definido em termos especficos e passveis de operacionalizao para que fosse til pesquisa. Segundo Harold Lasswell (1951), um importante cientista poltico do sculo XX, essa orientao para a poltica o que move as policy sciences e incorpora as demais especializaes cientficas. A partir dessa afirmao, possvel identificar a presena de todas as demais reas do conhecimento humano no campo das policy sciences, que tambm marcada, de um lado, pelo interesse no processo das polticas pblicas e, de outro, pela necessidade de acrescentar inteligncia ao processo. A principal caracterstica das policy sciences a de incorporar conhecimentos cientficos especficos ao processo de formulao e implementao de polticas pblicas. por esse motivo que Lasswell apresenta uma orientao para a poltica pblica, que vai alm dos campos especficos do conhecimento, como economia, cincia poltica, psicologia etc. Inspirado em Lasswell (1951), Howlett e Ramesh (2003) destacaram trs elementos ou dimenses que so considerados importantes caractersticas que diferenciam a cincia poltica de suas abordagens iniciais: a multidisciplinaridade, a normatividade e nimo para a resoluo de problemas. O primeiro elemento, a multidisciplinaridade, diz respeito ao fato de a cincia da poltica pblica incorporar trabalhos e descobertas de diferentes campos, como a sociologia, economia, direito, a administrao e a poltica. Quanto normatividade, Lasswell queria afirmar que a cincia da poltica pblica no pode se disfarar sob a aparncia de objetividade ou neutralidade cientfica, devendo reconhecer a necessidade de andarem juntos os objetivos e os meios, os valores e as tcnicas no estudo das aes governamentais. Esperava-se que os analistas de polticas dissessem claramente qual seria a melhor soluo para cada problema. Por fim, encontra-se o nimo para a resoluo de problemas, que incorpora os outros dois elementos e adquire maior importncia no processo da public policy-making. Portanto, esse o elemento que implica a inteno e a ao correspondente que torna possvel soluo dos problemas. Segundo observam Howlett e Ramesh (2003), com o passar do tempo, essas orientaes s aes governamentais ainda continuam em vigor, porm com algumas qualificaes. A cincia da poltica pblica agora uma disciplina em si, com vocabulrios, conceitos e terminologia prprios. A multidisciplinaridade continua sendo enfatizada, com algumas modificaes no sentido de que agora no h dvidas quanto necessidade de inserirem-se outras disciplinas no campo da cincia da poltica pblica e que os estudiosos do campo devem ser peritos em conceitos e interesses desta cincia e em histria e em problemas presentes na rea substantiva da poltica. A questo da normatividade na cincia poltica tambm sofreu mudanas, porm no com a mesma intensidade que apresentou a multidisciplinaridade. Em sua maior parte, os valores dos analistas de polticas permaneceram e eles continuam insistindo em avaliar os objetivos e os meios das polticas pblicas, bem como o prprio processo de policy making. Por outro lado, vem diminuindo a busca pela prescrio de valores e objetivos especficos que tracem diretrizes prticas para a melhoria das polticas; o que se deve em parte maior conscincia da intratabilidade de muitos problemas pblicos. Como consequncia, a avaliao das polticas acontece agora com base nos conceitos de eficincia e eficcia e identifica se os governos de fato direcionam suas atividades para a realizao dos objetivos determinados, 6

desconsiderando a desejabilidade e a racionalidade desses objetivos. Uma forma de identificar os valores privilegiados por um determinado analista tentar desvendar sua preferncia terica, que referncias tericas o orientam. Atualmente, os trabalhos desenvolvidos emprica e teoricamente sobre as atividades governamentais vm surgindo cada vez mais no cenrio mundial e, ao mesmo tempo, as propostas iniciais de Lasswell e de seus seguidores permanecem vlidas e continuam a proporcionar as bases para a conduo do estudo da poltica pblica. 3. ASPECTOS METODOLGICOS A pesquisa foi de natureza exploratria, pois construiu uma hiptese acerca da policy orientation e aprimorou idias da literatura internacional e adaptou para o contexto brasileiro. Esta pesquisa ainda descritiva, por apresentar as caractersticas e os dados dos artigos apresentados nos eventos brasileiros e estabelece relaes entre variveis. A caracterstica de levantamento bibliogrfico desta pesquisa dada pela coleta de dados em material j elaborado, principalmente artigos cientficos apresentados em eventos especficos na rea de polticas pblicas. Para comear a pesquisa foi realizado um estudo conceitual na rea de polticas pblicas para definir os conceitos de polticas pblicas, implementao de polticas pblicas, policy orientation, normatividade, multidisciplinaridade e nimo de resoluo de problemas. Este ltimo aspecto, o nimo de resoluo de problemas, parte integrante da policy orientation, mas no foi estudado na pesquisa que originou este artigo por problemas de operacionalizao de indicadores. Aps o entendimento e contextualizao destes conceitos, foi possvel delimitar o escopo da pesquisa cientfica, sendo este, verificar a normatividade e a multidisciplinaridade dos artigos cientficos apresentados nos colquios promovidos pelas associaes e/ou sociedades de reas especficas, como no Encontro da Associao Nacional dos Programas de Ps-graduao e Pesquisa em Administrao (EnANPAD), no Encontro Nacional de Administrao Pblica e Governana (EnAPG), nas Reunies Nacionais da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), no Congresso Brasileiro de Sociologia (CBS) da Sociedade Brasileira de Sociologia (SBS). Alguns outros eventos, como os encontros anuais da ANPOCS (Cincias Sociais), foram buscados para complementar a pesquisa, mas os artigos completos no estavam disponveis. Outros eventos foram excludos da pesquisa, pois no se encaixavam aos critrios iniciais na rea de implementao de Polticas Pblicas. No entanto, os eventos que analisamos supriram as necessidades que a pesquisa apresentava para responder s perguntas inicialmente apresentadas. Para verificar a policy orientation no Brasil fizemos um estudo atravs dos artigos publicados na rea de polticas pblicas. O incio da pesquisa se deu pela busca de eventos possveis de anlise. Estes eventos geralmente esto organizados em Grupos de Trabalhos, e a pesquisa privilegiou a anlise de artigos inseridos em Grupos de Trabalhos da subrea de Polticas Pblicas. A segunda etapa contou com a aquisio e arquivamento dos artigos completos, separados por evento e ano de apresentao, visto que os resumos no eram suficientes, para que a pesquisa fosse a mais completa e fidedigna possvel. Para isso buscamos alguns contatos com os sites e e-mails dos principais eventos buscados, alm de contar com o acervo que a faculdade nos disponibiliza. Foi por este ltimo meio que tivemos acesso maior parte dos artigos completos que usamos em nossa pesquisa, por meio de CD-ROM. Na etapa seguinte, analisamos cada artigo arquivado, dentro do Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas, para verificar em quais deles o termo Implementao e Polticas 7

Pblicas era citado. Nesta etapa utilizamos como critrio a apario destes termos, no corpo do texto, pelos menos trs vezes, para que tivesse sentido analisar o contexto como um todo. Estes artigos foram catalogados em planilhas, separados por evento e ano de apresentao novamente, e separados no arquivo, para que pudessem ser utilizados posteriormente na prxima etapa da pesquisa. Estes artigos catalogados foram ento analisados, um a um, quanto aos elementos da Policy Orientation (normatividade e multidisciplinaridade), cada qual com seus critrios especficos. Como primeiro item de anlise estava a normatividade do artigo. Para isso foram lidas a introduo e consideraes finais de cada artigo de cada congresso, anteriormente catalogados, para ento poder verificar se ele era uma descrio do contexto ou se apresentava aconselhamento, sugestes ou encaminhamentos para possveis mudanas realidade prtica, com melhorias nas tomadas de decises dos gestores pblicos. Quando o artigo apresentava normas, dicas, prescries para futuras aes na rea de polticas pblicas, este era catalogado como normativo. Caso isso no ocorresse, era catalogado como neutro. No classificamos como normativos aqueles artigos que faziam indicaes de possveis futuras pesquisas, por no ser um aconselhamento de poltica pblica. A planilha de artigos era ento preenchida com Normativo ou Neutro. A etapa seguinte, talvez a mais trabalhosas de todo o processo, contou com a juno da bibliografia de todos os artigos inicialmente inseridos na planilha de catalogados, separados por eventos. Essa bibliografia foi configurada para um padro de visualizao e posteriormente organizada em ordem alfabtica. O objetivo desta juntada de bibliografias era o de verificar os autores mais citados em cada evento trabalhado. Os autores citados quatro vezes, ou mais, foram separados em outro arquivo e depois preencheram uma nova planilha. No caso do evento CBS, foi usado como critrio a citao de trs vezes ou mais para os autores, por causa do pequeno nmero de autores que a planilha inicial apresentou, dificultando o trabalho de classificao da multidisciplinaridade. Muitos artigos acabaram no apresentando nenhum dos autores catalogados; por este motivo alteramos o critrio para este evento, apesar de alguns artigos ainda no apresentarem nenhum dos autores catalogados. Com esta planilha totalmente completa, com o nome completo dos autores, uma busca na plataforma Lattes mostrou a rea de formao e atuao destes autores catalogados. Quando o autor era de origem internacional buscou-se o seu Curriculum Vitae em sua universidade de origem, ou em sites que apresentavam a biografia dos autores, de modo a identificar sua rea de formao de graduao e doutorado. Nesta etapa foi utilizado como critrio de anlise a formao de graduao e doutorado dos autores selecionados. Quando estas formaes eram diferentes no mesmo autor, era contabilizado 0,5 em uma rea e 0,5 em outra. Isto serviu para que o nmero de reas contabilizadas fosse equivalente ao nmero de autores catalogados. Em cima destes dados foi finalmente completada a planilha de autores. Sendo 31 autores selecionados no evento CBS, 22 no evento ABCP, 30 no evento EnANPAD e 49 no evento EnAPG. Como passo final da anlise de dados, foi possvel verificar a multidisciplinaridade dos artigos catalogados. Esta etapa foi realizada atravs de um estudo em separado de cada artigo, verificando o referencial bibliogrfico de cada um destes, buscando os autores que estavam presentes na planilha de autores. Uma contagem do nmero de reas que estavam presentes foi feita, respeitando o critrio de graduao e doutorado acima citado, atravs da rea de formao dos autores estudados. Caso a rea de formao dos autores mais citados (administrao, sociologia, etc) apresentasse mais de 50% em uma mesma rea de formao, este artigo era classificado como unidisciplinar. Quando o contrrio ocorresse, ele era catalogado como multidisciplinar. 8

Apresentamos na Tabela 1 os 10 primeiros colocados no ranking que elaboramos para que estes autores tenham conhecimento destes dados coletados e possam ver o reflexo de seu trabalho em nmeros. O ranking contou com 105 autores ao todo, que apareceram nos referenciais bibliogrficos cinco vezes ou mais; dentre estes 105 selecionamos apenas os 10 primeiros para divulgao de resultados, por ser um dado extra ao objetivo da pesquisa. A Tabela 1 conta ainda com a rea de formao dos autores; divulgamos apenas a graduao e o doutorado, por ser os dados que utilizamos para obter os resultados da multidisciplinaridade, apresentado anteriormente. NOME DO AUTOR N DE BIBLIOGRAFIAS 40 33 29 23 17 16 15 14 14 14 rea de Formao Graduao Cincias Sociais Direito Direito Cincias Sociais Pedagogia Cincias Sociais Cincias Sociais Cincias Sociais Economia Cincia Poltica Doutorado Cincias Sociais Cincia Poltica Economia Cincia Poltica Cincia Poltica Cincia Poltica Cincias Sociais Cincias Sociais Economia Cincia Poltica

1 2

ARRETCHE, Marta Teresa da Silva

SOUZA, Celina Maria de 3 BRESSER PEREIRA, Lus Carlos


4 5 6 7 8 9

ABRCIO, Luiz Fernando DRAIBE, Snia Miriam DINIZ, Eli ALMEIDA, Maria Hermnia B. Tavares FREY, Klaus POCHMANN, Marcio

10 PRZEWORSKI, Adam

Tabela 1 Ranking de autores mais referenciados por artigos de implementao de polticas pblicas Como resultado extra ao objetivo desta pesquisa, foi possvel elaborar um pequeno

ranking de autores que mais aparecem nos referenciais tericos dos artigos estudados, nos eventos que trabalhamos, visto que selecionamos os mais citados para elaborar a planilha da rea de formao e classificar a multidisciplinaridade dos artigos. Interessante notar que entre os 10 autores mais citados, apenas um deles residente no exterior (Przeworski), sendo que os outros nove acadmicos atuam em universidades brasileiras. Este achado, embora no constasse entre os objetivos da pesquisa, nos conduz a hiptese de endogenia nacional no que tange ao uso de referncias bibliogrficas na rea de polticas pblicas. As planilhas foram ento fechadas e a anlise dos dados estava completa. Foi possvel verificar se os eventos brasileiros apresentavam ou no a policy orientation presente na rea de polticas pblicas. 4. RESULTADOS E DISCUSSES

Nesta sesso do trabalho, so apresentados quantitativamente os resultados da pesquisa e da coleta de dados a partir da anlise dos grficos abaixo inseridos, os quais traduzem percentualmente a quantidade de artigos que foram classificados quanto sua normatividade e sua multidisciplinaridade. Em seguida so apresentados os grficos que 9

trazem o percentual das reas de conhecimento s quais pertencem os autores que mais aparecem em referncias bibliogrficas dos artigos selecionados. Ao final disso, torna-se possvel a elaborao das concluses da pesquisa, onde podemos determinar se os trabalhos e artigos apresentados nos congressos especficos escolhidos possuem ou no o fator da policy orientation (orientao para poltica) e se inserem, em suas discusses sobre implementao de polticas pblicas, a caracterstica da multidisciplinaridade, ou seja, a incorporao de conhecimentos de diferentes reas do conhecimento na anlise do processo de policy-making.

Grfico I Normatividade dos artigos que tratam de implementao de polticas pblicas

Acima foram apresentados os grficos referentes normatividade dos artigos selecionados. Pode-se observar que tanto o EnAPG, que demonstra os encontros de 2006 e 2008 e conta com um total de 62 artigos interessantes pesquisa, quanto o EnANPAD, que demonstra os encontros de 2006, 2007 e 2008 e conta com um total de 43 artigos interessantes pesquisa, apresentam maior quantidade de artigos com a caracterstica da normatividade, ou seja, os trabalhos buscam explicitar uma orientao prtica para o processo de implementao de polticas pblicas. O evento ABCP foi o que apresentou o menor nmero de artigos com normatividade em suas consideraes finais. Isto pode ser explicado pelo fato de a Cincia Poltica, rea principal do evento, uma cincia predominantemente descritiva. Por esta mesma linha de pensamento, podemos tambm explicar o baixo porcentual de normatividade no evento CBS.

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Grfico II Formao dos autores mais citados nos artigos que tratam de implementao de polticas pblicas

Quanto rea de formao dos autores que mais aparecem nas referncias bibliogrficas, identificamos quatro principais para a nossa pesquisa: Cincia Poltica, Administrao, Sociologia/Cincias Sociais e Economia. Foi possvel, a partir dessa seleo, identificar que nos eventos EnAPG e EnANPAD, a Administrao, a Sociologia/Cincias Sociais, e a Cincia Poltica tiveram mais presena nos trabalhos apresentado. Tambm possvel visualizar no grfico que no evento ABCP, que tm a Cincia Poltica como foco, a Sociologia se apresenta em 28% das formaes dos autores trabalhados, alm dos 36% de formao dos autores na rea de Cincia Poltica. O evento CBS tem como foco a Sociologia, e apresentou o maior percentual de formao nesta rea (43%), como j era esperado. Apresentou tambm a maior concentrao entre os eventos trabalhados da formao em Economia (28%).

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Grfico II Multidisciplinaridade dos artigos que tratam de implementao de polticas pblicas.

O terceiro grupo de grficos o da multidisciplinaridade, presente ou no nos artigos selecionados. A partir da anlise dos mesmos, percebe-se que o EnANPAD e o EnAPG apresentam os maiores percentuais de artigos marcados pela caracterstica da multidisciplinaridade (58% e 73% respectivamente). Isso significa que ambos estes, nos anos pesquisados, possuem nas referncias bibliogrficas de seus artigos da rea de polticas pblicas diferentes fontes de conhecimento. Alguns artigos ficaram sem classificao por no apresentarem em suas referncias bibliogrficas autores listados entre aqueles mais citados. Na etapa de classificao da multidisciplinaridade dos artigos apresentados nos eventos foi possvel verificar que o percentual de multidisciplinaridade dos eventos alta, variando entre 40% e 73%. O evento CBS apresenta como caractersticas neste grfico, o menor percentual em multidisciplinaridade e o maior em unidisciplinaridade (45%). A explicao para esta diferena para com os outros eventos pode ser reflexo do grande percentual da formao de Sociologia e Economia entre os autores. Porm este apenas um indcio, sem comprovao real da hiptese. GT de Polticas Pblicas 23 artigos 19 artigos 100 artigos 79 artigos 15 artigos 53 artigos 44 artigos 42 artigos 178 artigos N. de artigos N. artigos com implementao de com policy orientation PP 10 1 9 8 6 6 25 9 9 32 11 16,12% 12 8 18,60% 2 10% 5,26% % de artigos com policy orientation

Encontro ABCP 2008 ABCP 2006 CBS 2009 CBS 2007 CBS 2005 EnANPAD 2008 EnANPAD 2007 EnANPAD 2006 EnAPG 2008

EnAPG 2006 Totais

144 artigos 697 artigos

30 144 22 15,28%

Tabela 2 Percentual de artigos com Policy Orientantion

A Tabela 2 mostra que que os artigos analisados nos eventos totalizaram 697, sendo que passaram na primeira filtragem apenas 144 artigos que mencionavam os termos implementao e polticas pblicas. Destes 144 artigos, apenas 22 apresentavam cumulativamente a normatividade e a multidisciplinaridade, ou seja, apenas 15,28% deles tinham o que j definimos como policy orientantion. Os eventos EnAPG e EnANPAD obtiveram percentuais significativamente superiores aos obtidos pelas Reunies da ABCP e pelos CBS. Esta discrepncia devida ao fato de EnAPG e EnANPAD aceitarem um percentual mais alto de artigos normativos (em torno de 35%), e por serem eventos que renam autores com formao mais multidisciplinar (58% para EnANPAD e 73% para EnAPG). 5. CONSIDERAES FINAIS Foi possvel concluir, com os resultados obtidos com a pesquisa, que a grande maioria de artigos apresentados em eventos brasileiros na rea de Polticas Pblicas no apresentam a policy orientation proposta por Lasswell em seus estudos. Um percentual pequeno dos artigos (15,28%) apresentou, simultaneamente, caractersticas de normatividade e multidisciplinaridade. Esta policy orientation, que teve origem nos Estados Unidos na dcada de 1950, ainda no encontrou muitos adeptos no Brasil. A normatividade um dos principais elementos da policy orientation apresentada no texto, mas a mesma aparece em minoria nos artigos apresentados. Para a rea de polticas pblicas, a normatividade poderia servir de incentivo e auxlio aos policy makers, porm isso ainda pouco utilizado na academia brasileira. Este baixo percentual de artigos que assumem a normatividade pode ser uma consequncia do ideal da neutralidade que impera na comunidade epistmica brasileira, onde a explicitao de valores vista como defeito do cientista. Outra hiptese para esse baixo percentual pode ser o destacamento entre o mundo dos scholars (acadmicos) e do mundo dos practictioners (aqueles que vivem a poltica pblica). Em termos de multidisciplinaridade, os artigos que trabalham com implementao de polticas pblicas apresentaram percentuais significativos (entre 40% e 73% eram multidisciplinares). Resta saber se esta h uma tendncia de intensificao da multidisciplinaridade ou da disciplinaridade na comunidade epistmica de polticas pblicas no Brasil, vista a paulatina consolidao desta rea disciplinar. Como indicao de pesquisas posteriores, sugerimos a continuao dos estudos nos prximos anos, para verificar se haver modificaes nos resultados apresentados nesta pesquisa (monitoramento de tendncia). O aspecto de nimo para resoluo de problemas preconizado por Lasswell, porm no operacionalizado neste trabalho, tambm deve ser considerado em estudos futuros que queiram verificar a policy orientantion da comunidade epistmica de polticas pblicas no Brasil. Alm disso, outras classificaes ou tipologias voltadas a identificar a policy orientation podem servir de base de estudo. Pode-se ainda, finalmente, analisar outros elementos que sejam capazes de influenciar os resultados aqui demonstrados, ou ainda considerar outras etapas do processo de poltica pblica alm da implementao. 13

6. REFERNCIAS ANDERSON, J. E. (1984). Public Policy-Making: An Introduction, 3rd ed. Boston: Houghton Miflin. DROR, Y. (1971) Design for policy sciences. Nova York: American Elsevier Pub. Co.,. DYE, T. R. (1972). Understanding Public Policy. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. EASTON, D. (1965). A framework for political analysis. Englewood Cliffs, NJ: PrenticeHall. GOGGIN, M. et al. (1990). Implementation theory and practice: Toward a third generation. Glenview, Illinois: Scott, Foresman/Little, Brown Higher Education. HOWLETT, M.; RAMESH, M. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. 2nd Ed. Oxford (UK): Oxford University Press, 2003. JENKINS, W. I. (1978). Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective. London: Martin Robertson. LASSWELL, H. D. (1951). The policy orientation. In: LERNER, D.; LASSWELL, H. D. The policy sciences; recent developments in scope and method. Stanford, California: Stanford University Press. PRESSMAN, J. L.; WILDAVSKI, A. (1973). Implementation. Berkeley: University of California Press. Anais dos encontros das Sociedades/Associaes nacionais da ANPAD, EnAPG, SBS, ABCP, referentes aos anos de 2005 a 2009.

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