O sistema de planejamento do estado de So Paulo

Capacitao para desenho e avaliao dos programas do PPA 2008-2011

Fundao do Desenvolvimento Administrativo (Fundap)

Diretora Executiva Neide S. Hahn

Capacitao para desenho e avaliao dos programas do PPA 2008-2011

Diretora tcnica Maria de Ftima Infante Araujo Coordenadora Maria Stela Reis

Apostila

Texto Sandra Lcia Fernandes Marinho Ktia de Cssia Monteiro da S. C. Claro

Preparao e reviso Setor de Editorao Fundap Projeto grfico e editorao eletrnica Homem de Melo & Troia Design

Apostila de uso exclusivo da Fundap. Reproduo proibida.

Fundap Rua Cristiano Viana, 428 05411-902 So Paulo SP Telefone (11) 3066 5500 www.fundap.sp.gov.br So Paulo, 2007

Sumrio

Introduo 4

TEXTO

Planejamento pblico algumas definies 5

TEXTO

Evoluo do planejamento no Estado de So Paulo 7

TEXTO

O Plano Plurianual base legal 9

TEXTO

A dinmica da gesto por programas, para uma gesto pblica focada em resultados 11

TEXTO

Processo de planejamento ciclo de planejamento 19

Bibliografia 24

> Introduo

Os

textos apresentados a seguir inserem-se no conjunto de

esforos do governo do Estado de So Paulo para implantar e consolidar a gesto pblica focada em resultados. A implantao do Plano Plurianual (PPA), integrado Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e ao Oramento Anual, refora a importncia do Planejamento e de sua aderncia ao contexto socioeconmico e poltico da realidade e enseja uma dinmica integrada de gesto das aes governamentais, expressas por meio dos programas propostos no Plano, compatvel com o controle e a avaliao de seus produtos e resultados, e com a necessria transparncia. fundamental, portanto, capacitar os gerentes de programas, aes e projetos do PPA do Estado de So Paulo para o desenvolvimento da competncia para planejar e gerenciar programas, aes e projetos relacionados s polticas governamentais, tendo em vista contribuir para sua pertinncia, sua implantao, controle gerencial e alcance de resultados. O objetivo especfico desses textos sistematizar os conceitos e os instrumentos necessrios para que os gerentes dos programas do PPA identifiquem a organizao do Sistema de Planejamento do Estado de So Paulo, bem como o seu papel e atribuies nesse sistema. Inicia-se, assim, com a apresentao de algumas definies sobre planejamento, evidenciando o planejamento no setor pblico, bem como uma discusso sobre a sua relevncia. A seguir, situase, no governo federal, a origem do atual sistema de planejamento do Estado de So Paulo, o que, por sua vez, introduz os tpicos seguintes, que apresentam a base legal, as caractersticas e os fundamentos do Plano Plurianual Paulista (PPA). O Programa, como categoria-chave de integrao das aes governamentais, abordado, subseqentemente, em todos os seus atributos e implicaes para a nova dinmica de gesto por programas. Essa, a gesto por programas, abordada como uma condio bsica para o alcance de um modelo de gesto por resultados. Ao final, d-se nfase ao papel atribudo legalmente ao gerente de programas e ao responsvel pelas aes que fazem parte dos programas, no seu aspecto legal e tambm na dinmica de relacionamentos desses profissionais com os demais atores e organizaes que fazem parte do Sistema de Planejamento do Estado de So Paulo.

T E X T O

Planejamento pblico algumas definies

Objetivos de aprendizagem
Levar o participante a:

> conhecer os principais conceitos e definies de

Planejamento Pblico.

Para introduzir o planejamento

Segundo Herbert Simon1, o planejamento o processo intelectual que visa s relaes entre necessidades e meios.

Embora seja tratado em diferentes nveis e expresso em variadas metodologias e tcnicas, sua essncia permanece imutvel, ou seja: controlar os fatores que influenciam as relaes entre necessidades e meios.
O planejamento consolidou-se como um processo racional para definir objetivos e determinar meios para alcan-los. Portanto, o planejamento teria duas funes bsicas dentro das organizaes:

> selecionar de modo racional as alternativas para a ao em harmonia com os

meios disponveis; e

> ser um processo seletivo de objetivos para a ao.

O planejamento pblico
A expresso Planejamento de Governo designa um processo que se inicia pela anlise da realidade, pela reflexo e pela proposio de objetivos. Ao longo desse processo, torna-se necessrio tomar decises que induzam os diversos agentes de mudana a se comportarem com eficincia e criatividade, tendo em vista o alcance das metas propostas. Para tanto, o planejamento contempla a coleta e anlise de informaes, elabo1 Prmio Nobel de Economia em 1978, por sua Teoria da Racionalidade Limitada ou Teoria da Deciso.

rao e avaliao de alternativas de aes futuras e a realimentao de todo o processo, por meio da avaliao da eficcia das aes provenientes das decises tomadas. O processo de planejamento viabiliza e subsidia, assim, as polticas pblicas.

Dessa perspectiva, a construo de uma viso de posicionamento futuro, consideradas as limitaes impostas pela realidade, permite a avaliao de alternativas e o direcionamento do processo de planejamento que levar ao alcance do futuro desejado. O processo de planejamento, portanto, torna-se permanente, cotidiano. As metas traadas no plano de governo so a expresso da vontade e das aspiraes sociais e governamentais: um eixo, uma bssola, uma diretriz. Por seu turno, a alocao de recursos oramentrios a cada uma dessas metas passa a ser o instrumental que permite e viabiliza seu cumprimento. a expresso da busca de concretizao de objetivos de governo, a base de custo para tornlos realidade. Num sentido mais amplo, o planejamento de governo o processo permanente

de racionalizao de decises, visando ao alcance de determinados objetivos e fins estabelecidos para a sociedade. Como tcnica, pressupe a definio da poltica
de desenvolvimento adotada e apresenta alternativas de estratgia para a melhor utilizao de recursos. Temos ento que o propsito principal do planejamento estabelecer, com base de polticas pblicas predefinidas, a forma pela qual se deve adequar a oferta demanda por servios pblicos em um horizonte de tempo determinado, fixando-se os objetivos e metas a serem cumpridos e, para tal, dimensionando-se recursos fsicos, humanos e financeiros para a consecuo dos mesmos.

Planejar funo de importncia fundamental para a racionalizao de qualquer

gesto. O ato de planejar o exerccio de adequar os recursos aos objetivos da gesto, mediada pelos princpios que orientam uma equipe de governo. O planejamento pblico: 1. facilita o dilogo entre sociedade e governo; 2. combate a descontinuidade administrativa; 3. equaciona o crescente desequilbrio entre demanda e oferta de servios pblicos; 4. facilita / possibilita o controle da ao e a avaliao dos resultados.

Fundamentos indissociveis do planejamento pblico:

RESPONSABILIDADE FISCAL E SOCIAL E CAPACIDADE TCNICA.

T E X T O

Evoluo do planejamento no Estado de So Paulo

Objetivos de aprendizagem
Levar o participante a:

> conhecer como evoluiu o processo de planejamento no

Estado de So Paulo a partir do modelo nacional institucionalizado no Plano Plurianual 2000-2003.

Fatores determinantes para a reviso no planejamento pblico do Brasil:

1. estabilidade macroeconmica introduzida com o Plano Real em 1994; 2. expectativa da sociedade para que o Brasil voltasse a se desenvolver; 3. acentuada elevao da demanda por servios pblicos, com contrao de recursos para atend-la; 4. crescente complexidade da atividade governamental, medida que se assimilam novos parmetros de desenvolvimento econmico e social; 5. presso generalizada no pas pela aplicao de novos critrios polticos e procedimentos no trato da coisa pblica.

Breve histrico
A crescente demanda por servios pblicos e o avano da tecnologia da informao, aliados vontade poltica, foram propulsores de novas tendncias, no final do sculo XX, voltadas para um modelo de governo prestador de servios pblicos com qualidade. Todos esses fatores praticamente obrigaram a reviso da cultura e conduta da administrao pblica adotada at ento, atravs de uma forma de

planejar focada no resultado da ao de governo para a sociedade, ou seja, com

base nas necessidades e demandas do cidado e na busca da melhor utilizao dos recursos disponveis. inspirado no modelo piloto intitulado Brasil em Ao, introduzido em agosto de 1996, constitudo de 42 projetos priorizados pela Presidncia da Repblica, todos direcionados ao desenvolvimento do pas. Para esses projetos definiu-se uma nova forma de gesto, compartilhada por todos os ministrios centrais, Planejamento, Fazenda e Casa Civil e ministrios setoriais. O governo federal tomou a iniciativa, e em abril de 1999 foi editada a Portaria MOG 42, que no s mudou a forma de classificar a despesa oramentria do ponto de vista funcional, mas tambm padronizou a linguagem entre oramento e planejamento.

Assim, o governo federal, pautado nas novas premissas, elaborou seu Plano Plurianual 2000 2003, considerando diretrizes estratgicas, macroobjetivos e as agendas dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, de Gesto do Estado; Ambiental; Emprego e Oportunidades de Renda e de Informao e Conhecimento. Aps a edio da Portaria 42, o Ministrio do Planejamento alavancou um amplo programa de capacitao para os Estados e municpios, visando a introduzir a nova metodologia de elaborao do Plano Plurianual, tendo como principal componente o Programa: com o atributo de ser o principal elo de integrao do PPA com os

demais instrumentos constitucionais de planejamento, ou seja, Lei de Diretrizes Oramentrias e Oramentos Anuais.
O Estado de So Paulo, j com base nessa metodologia, teve seu primeiro Plano Plurianual aprovado, desde a promulgao da Constituio Paulista, abrangendo o perodo 2000-2003 Lei n. 10.694 de 8/12/2000. No entanto, apesar de estar organizado por Programas, o rol de metas no constava claramente do oramento, no permitindo seu acompanhamento integrado com a execuo do mesmo. Para o perodo seguinte, 2004-2007, a Secretaria de Economia e Planejamento, considerando os quatro vrtices do plano de governo, a saber: Governo Educador, Governo Empreendedor, Governo Prestador de Servios de Qualidade e Governo Solidrio, coordenou o processo de estruturao dos Programas que constariam do PPA. O Plano Plurianual 2004-2007, aprovado pela Lei n. 11.605, de 24/12/2003, aprimora o PPA do perodo anterior. Houve um esforo da SEP junto aos rgos setoriais para que os programas fossem organizados visando soluo de problemas e promoo do desenvolvimento econmico e social. O objetivo central foi de abrir um espao importante para a prtica da melhor gesto dos recursos pblicos, a compreendidos no s os oramentrios, mas tambm os de infra-estrutura, humanos, etc.

T E X T O

O Plano Plurianual base legal

Objetivos de aprendizagem
Levar o participante a:

> conhecer a legislao que instituiu o Plano Plurianual, bem

como as demais disposies legais que validam o PPA como Instrumento de Planejamento da Ao Governamental e sua vinculao com o Oramento.

Constituio Estadual
Art. 174 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero, com observncia dos preceitos correspondentes da Constituio Federal: I O Plano Plurianual 1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica estadual para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos Programas de durao continuada. 3 Os planos e programas estaduais previstos nesta constituio sero elaborados em consonncia com o Plano Plurianual. Art. 175 Os projetos relativos ao Plano Plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, bem como suas emendas, sero apreciados pela Assemblia Legislativa. 2 As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o Plano Plurianual. Art. 176 So vedados: 1 Nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize sua incluso, sob pena de crime de responsabilidade.

A lei de responsabilidade fiscal (Lei complementar Federal n. 101, de 4/5/2000) Legitima a responsabilizao e impossibilita a dissociao dos instrumentos de planejamento.
Art. 5 O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o Plano Plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei complementar: 5 A lei oramentria no consignar dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize sua incluso, conforme disposto no 1 do art. 167 da Constituio. Art. 15 Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16 A criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarrete aumento da despesa sero acompanhados de: II declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. Art. 17 Considera-se obrigatrio de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por perodo superior a dois exerccios. 4 A comprovao referida no 2, apresentada pelo proponente, conter as premissas e metodologia de clculo utilizadas, sem prejuzo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do Plano Plurianual e da lei de diretrizes oramentrias.

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T E X T O

A dinmica da gesto por programas, para uma gesto pblica focada em resultados

Objetivos de aprendizagem
Levar o participante a:

> compreender que a estruturao das aes e servios pblicos por programas, dentro do enfoque sugerido na Portaria MOG 42, alm de constituir-se no principal elo de integrao com o Oramento, estabelece as condies necessrias para alcanar uma gesto focada em resultados; e

> perceber as diferenas e vantagens fundamentais entre o

modelo antigo e o atual. Os princpios fundamentais que permeiam a gesto por programas para uma gesto pblica focada em resultados so:

1. Simplificao
Resolver o problema o foco relevante do planejamento. um conceito de muito fcil compreenso, pois o problema palpvel, no tem nada de abstrato, no havendo necessidade de nenhum conhecimento prvio para detect-lo. Com isso, o prprio pblico, atravs de programas bem implantados e estruturados, consegue avaliar e responder aos resultados; entende-se que o conceito mais abrangente pode ser tambm uma oportunidade a ser aproveitada com resultados definidos.

2. Descentralizao
O modelo pressupe que a atuao do governo se dar por meio dos programas, e esses sero geridos por gerentes. Alm disso, o programa acontece perto do pblico, que carece daquela interveno do governo, havendo, portanto uma descentralizao na atuao e na avaliao dos resultados.

3. Responsabilidade
Todos os nveis da administrao pblica so responsveis pela execuo do programa e por seus resultados; entretanto, a figura do gerente fundamental, pois a ele que se reportar a Secretaria de Economia e Planejamento e tambm os demais dirigentes dos rgos responsveis pelo programa, medida que a nova cultura for incorporando-se nos nveis decisrios.

11

Na medida em que a Portaria MOG 42 estabelece que:

> as leis oramentrias e balanos devero ser identificados em termos da

funo, subfuno, programa, projeto, atividade e operao especial; e

> o programa o instrumento de organizao da ao governamental visando

concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual; ela consolida parmetros fundamentais para a dinmica e organizao da gesto governamental, contribuindo para um processo de evoluo da gesto, no sentido do necessrio e almejado modelo de gesto por resultados. Ou seja, a partir de uma mudana na forma de planejar a coisa pblica, retomamse elementos que caracterizam uma gesto integrada, quais sejam:

> reconciliao entre planejamento e oramento; > cobrana e avaliao de resultados (com responsabilizao); > foco da ao do governo no problema que se deseja enfrentar; > transparncia na alocao dos recursos e na obteno dos resultados.

Reconciliao entre planejamento e oramento:

> submete-se o gasto viso e aos objetivos estratgicos do governo, e no o

contrrio, ainda que respeitado o princpio da responsabilidade fiscal;

> restabelece-se a importncia da funo planejamento; > retoma-se a idia de um ciclo de gesto pblica, em que as funes de planejamento governamental, preparao e execuo do oramento, administrao financeira dos recursos, gesto das aes governamentais e controle interno de gastos pblicos se desenvolvem de maneira integrada e recorrente;

> especificam-se as diferentes aes (atividades e projetos) do programa com a

identificao dos produtos, que so resultados das aes. Exemplo: casas

construdas, famlias assentadas so produtos;

> atribuem-se indicadores ao programa e metas s aes. O programa tem um

objetivo a ser atingido, que ser avaliado atravs de indicadores prprios e especficos. No exemplo, o resultado revelaria: as famlias foram assentadas, mas

qual o impacto para a regio? Em que nvel a qualidade de vida dessas famlias ser afetada pela independncia financeira e sua autonomia, aps a concretizao do programa?

Os produtos, que so no Oramento traduzidos pelas atividades e projetos, sero mensurados quantitativamente atravs das metas, no exemplo: Construir quantas casas? Vacinar quantas crianas?

12

Cobrana e avaliao de resultados

Essa nova viso est focada na necessidade de avaliao, que at ento, quando praticada, restringia-se aos meios e aos processos, com rarssimos esforos na avaliao de desempenho e praticamente sem nenhum foco nos resultados dos servios pblicos prestados sociedade. Busca-se, com isso, justamente imprimir essa orientao: uma administrao menos burocrtica e mais voltada aos resultados para o cidado. A demanda da avaliao de resultados relaciona-se diretamente com:

> o alinhamento das atividades e dos projetos, aos programas, que, por sua vez,
devero ser mensurados por indicadores;

> um sistema correlato de cobrana e prestao de contas por resultados; > a atribuio da responsabilidade por resultado em todos os nveis envolvidos
com a operacionalizao do Programa.

Foco da ao do governo no problema que se deseja enfrentar:

> um programa justifica-se pela necessidade de resolver ou enfrentar uma situao-problema;

> o foco no problema aproxima o planejador da realidade e o obriga a lidar com

as caractersticas dessa realidade, no processo de formulao e execuo dos programas. A realidade mutvel e determinada por variveis que podem estar fora de controle do governo; marcada pela complexidade alta interdependncia de problemas e pela incerteza no se pode predizer o desfecho de conflitos e nem o comportamento de atores e grupos com interesses distintos, alm de ser marcada pela escassez de recursos.

Transparncia na alocao dos recursos e na obteno dos resultados

> Realidade problematizada, porque a ao do governo ser organizada por programas, a partir de uma necessidade da sociedade ou de um problema diagnosticado. Todo planejamento vai estar centrado em problemas a serem resolvidos ou oportunidades a serem aproveitadas. Os recursos, portanto, so destinados aos programas, que, por sua vez, destinam-se ao atendimento das demandas verificadas (problemas ou oportunidades).

> Avaliao junto sociedade e, dessa avaliao, ser conhecido o resultado trazido
com o desenvolvimento de um programa, includos a os produtos gerados no mbito de cada ao do programa (ex: crianas vacinadas, rodovia duplicada etc.).

Os problemas, que no planejamento tradicional constituam o ncleo do planejamento, passam a ser o ponto inicial na elaborao do plano de governo organizado por programas.

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Encadeamento lgico entre planejamento e oramento

O planejamento inicia-se a partir do problema constatado junto sociedade, considerando, sempre que possvel, os aspectos regionais, e define uma operao, ou um conjunto de operaes, que sero desenvolvidas, levando-se em conta os

recursos disponveis:
Interao dos instrumentos de planejamento

PPA Programas

Lei de Diretrizes Oramentrias Programas

Lei de Oramento Anual Programas

Metas de mdio prazo Indicadores Aes Recursos

Organizao do plano operativo anual

Alocao de recursos

Acompanhamento e avaliao

Programao financeira

Programao da Execuo Oramentria

Essa operao, ou o conjunto de operaes, consubstanciam o que chamamos de programa. Esse, por sua vez, consiste num conjunto de aes que geram pro-

dutos especficos e esto traduzidas no oramento, quando demandam recursos

oramentrios para a sua execuo, e nas atividades e projetos associados s respectivas dotaes. Isso propicia a integrao dos instrumentos bsicos de planejamento e oramento institucionalizados na Constituio Federal, ou seja: Plano Plurianual, Lei de

Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual.

Em suma, a compreenso dessa nova dinmica de gesto torna-se mais clara a partir do conceito formal: programa uma unidade bsica de planejamento e gesto da ao governamental, constitudo em funo de uma demanda ou problemas identificados na sociedade. Sendo assim, toda a ao governamental ser organizada e estar traduzida nos programas, que, por sua vez, so desenhados para solucionar um problema ou atender a alguma demanda especfica da sociedade. Outro aspecto a se considerar a expectativa que o programa seja um espao para as parcerias internas e externas. Assim, independentemente da interveno setorial, ou seja, restrita atuao de apenas um rgo, fundao, autarquia ou empresa estatal, um programa poder ser executado em parceria entre diversos rgos da mesma esfera de governo, ou pertencentes a esferas diferentes. Essa abertura grande aliada da otimizao dos recursos tcnicos, financeiros e humanos.

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Comparando o modelo anterior com a gesto por programas focada em resultados

Para compreender melhor a passagem do modelo anterior, vigente at 1999, para o novo modelo, partiu-se dos instrumentos formais de planejamento, que so o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentria e a Lei Oramentria, os quais no guardavam nenhuma sintonia entre si, impossibilitando a identificao do gasto pblico com as aes de governo e seus resultados. A classificao funcional-programtica da despesa oramentria (todos aqueles cdigos ininteligveis para o no-especialista em oramento pblico) era um mero classificador de despesa de nfima utilidade gerencial. A partir do ano 2000, mediante o ajuste dessa classificao, pretendeu-se proporcionar, pela primeira vez, a sintonia entre o PPA, a LDO e o Oramento. E a mencionada Portaria Ministerial 42 instituiu uma classificao funcional da despesa que privilegia o aspecto gerencial. A classificao funcional-programtica (funo, programa e subprograma) foi definida por uma portaria da Secretaria de Oramento Federal e vigorou por mais de 25 anos (Portaria 9/74-vlida at 1999) para o oramento de todos os entes da Federao e no refletia a programao do rgo nem do governo. At ento, s a atividade e o projeto eram definidos em cada esfera de governo e, em funo da prpria raiz ou seja, funo, programa e subprograma compunham um conjunto de cdigos ininteligveis, sem transparncia quanto ao objetivo do gasto, sendo responsvel pela expresso: o oramento pblico uma pea de fico. A partir do exerccio de 2000, a mencionada Portaria 42/99 desmembrou a Classificao Funcional e a Programtica: a Classificao Funcional fica preestabelecida e a Programtica passa a ser definida dentro de cada esfera de governo. O mais importante definir o Programa. E cada esfera de governo responsvel pela definio e reviso, se necessria, dos seus Programas e respectivos projetos e/ou atividades. A nova Classificao Funcional tem a matriz preestabelecida, consistida da Funo e Subfuno. Essas no guardam nenhuma relao com a programao, mas tm a finalidade de possibilitar a consolidao das despesas por grandes reas de governo, respondendo s questes do tipo: O gasto refere-se aos servios de sa-

de, e na sade bsica? Atende as despesas de educao para o ensino fundamental?. O objetivo da classificao funcional possibilitar a consolidao das contas
pblicas utilizando um mesmo denominador.

15

Comparativo entre o antigo modelo e o modelo atual

At 1999

A partir de 2000

Instrumentos de Planejamento e Oramento PPA LDO LO sem sintonia

Sintonia entre os instrumentos de Planejamento e Oramento PPA LDO LO

Classificao Funcional-Programtica (Portaria 9/74) Mero classificador sem eficcia gerencial

Classificao Funcional (Portaria 42/99) Privilegia o aspecto gerencial

Funo

Funo

Programa

Subfuno

Subprograma Predefinidos na Portaria 42/99. Relaciona-se com a rea em que as despesas esto sendo realizadas. ltimo ato do processo de planejamento e oramento.

Programa

Predefinidos em Portaria Federal sem relao efetiva com a programao do rgo.

Definido no mbito de cada esfera de governo. Mdulo integrador entre plano e oramento.

Atividade/Projeto

Atividade/Projeto

Definidos em cada esfera de governo, traduzindo o conjunto de aes do rgo, sem identificaco clara das metas. Mero classificador. Associado funo, programa e subprograma.

Definidos em cada esfera de governo, traduzindo o conjunto de aes do rgo, sem identificaco clara das metas. Mero classificador. Associado funo, programa e subprograma.

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O Plano Plurianual 2000-2003, apesar de estruturado por programas, ainda no foi o marco decisivo para implementar a gesto por resultados, pois os programas foram definidos de forma abrangente e suas metas especificadas sem guardar relao direta com as aes que seriam desenvolvidas no mbito de cada programa, visando ao alcance das metas aprovadas no Plano. Ademais, as metas no eram traduzidas quantitativamente, o que inviabiliza o acompanhamento sistemtico e a futura avaliao do resultado do programa.

O amadurecimento veio com a elaborao do Plano Plurianual 2004-2007, cujos programas do governo foram organizados dentro de uma nica base de dados/ informaes denominadas Sistema Estrutura de Programas e Aes (EPA), sobre a qual tambm esto estruturados os Oramentos Anuais e as Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO), consolidando dessa maneira o programa como elo integrador entre o PPA, LDO e Oramento. sobre essa base sistematizada que foram estruturados (e so mantidos/alterados/atualizados) os 215 programas e 1.156 aes do PPA 2004-2007.

Estrutura de Programas e Aes (EPA) > O Estado de So Paulo tem uma nica base de dados
e informaes, sintetizada via Internet / Intranet, para o cadastramento de PROGRAMAS e suas AES.

> O Sistema ESTRUTURA DE PROGRAMAS E AES (EPA)

utilizado para cumprimento de todas as etapas que envolvem o processo da estruturao dos PROGRAMAS de governo, desde a sua criao, manuteno de dados e/ou atualizao de informaes, bem como todo o seu detalhamento.

> Temos uma mesma base para elaborar, acompanhar/monitorar,

executar e avaliar TODOS os instrumentos de planejamento.

O objetivo principal dessa integrao possibilitar o acompanhamento e a avaliao do Plano Plurianual, a partir da realizao fsica do programa combinada com a execuo oramentria.

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Com isso ser possvel obter respostas para questes do tipo: o que est se fazendo, realizando, produzindo, atendendo com os recursos alocados; qual o gasto por meta alcanada ou por produto gerado em cada ao do programa; qual o espao para parcerias; quanto o Estado investiu na obteno do resultado almejado pelo programa. Importante lembrar que oramento um componente importante para um primeiro esforo de avaliao do programa. Os recursos oramentrios disponveis sinalizam a evoluo de um programa no curto prazo.

A consolidao da nova cultura de Gesto por Resultados atravs dos Programas depender, sem dvida, de um processo de assimilao e amadurecimento da administrao pblica do Estado.

O Mdulo Integrador do Processo de Planejamento o:

PROGRAMA

PPA

LDO

Oramento

Perodo de 4 anos > Diagnstico > Objetivos > Pblico-alvo > Indicadores > Aes, Produtos e Metas > Unids. Executoras > Fonte de Recursos > Custo TOTAL

Perodo anual Prioridades para alocao de recursos no oramento. > Aes, Produtos e Metas

Perodo anual > Aes, Produtos e Metas (Atividades e Projetos) > Valor das aes por Grupo de Despesas > Valor total do PROGRAMA

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T E X T O

Processo de planejamento ciclo de planejamento

Objetivos de aprendizagem
Levar o participante a:

> fortalecer a concepo de que Planejamento se constitui

num processo contnuo de proposio, formulao e de gesto com base no monitoramento e avaliao, culminando sempre na reviso/reprogramao de metas. No poderemos avanar neste curso se no estiver sedimentada a idia de que Planejamento no mera ferramenta prospectiva, mas deve ser assimilado como um processo contnuo formado de previses/projees, que so levadas a efeito para o perodo do Plano Plurianual (4 anos), cujos mensurveis por indicadores prprios, e metas, estabelecidas para o perodo, so revistos a cada exerccio financeiro. Acrescente-se a que o gerente e demais gestores da administrao, responsveis pelo desenvolvimento das aes, devem monitorar sistematicamente a evoluo das metas e, a partir dos resultados aferidos, tomar as decises necessrias para garantir os resultados pretendidos. Tais decises podem se traduzir na correo de rumos, na modificao do modus operandi, ou na reprogramao de metas, em funo de fatores restritivos ou favorveis ampliao.

CICLO DE PLANEJAMENTO
Fluxo simplificado de planejamento

PLANEJAR

PROGRAMAR

ORAR

MONITORAR

EXECUTAR

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PORTARIA N. 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999

MINISTRIO DO ORAMENTO E GESTO (Dirio Oficial da Unio, 15/04/99) Atualiza a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I, do 1, do art. 2, e 2, do art. 8, ambos da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964; estabelece conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais e d outras providncias.
O MINISTRO DE ESTADO DO ORAMENTO E GESTO, no uso de suas atribuies, observado o art. 113, da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, combinado com o art. 14, inciso XV, alnea a, da Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, com a redao dada pela Medida Provisria n. 1.799-3, de 18 de maro de 1999, resolve: Art. 1 As funes a que se refere o art. 2, inciso I, da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, discriminadas no Anexo 5 da mesma Lei, e alteraes posteriores, passam a ser as constantes do Anexo que acompanha esta Portaria. 1 Como FUNO, deve entender-se o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. 2 A funo ENCARGOS ESPECIAIS engloba as despesas em relao s quais no se possa associar um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dvidas, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao neutra. 3 A SUBFUNO representa uma partio da funo, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor pblico. 4 As subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas, na forma do Anexo a esta Portaria. Art. 2 Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por: a) PROGRAMA, o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual; b) PROJETO, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo; c) ATIVIDADE, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo; d) OPERAES ESPECIAIS, as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios;

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Art. 3 A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios estabelecero, em atos prprios, suas estruturas de programas, cdigos e identificao, respeitados os conceitos e determinaes desta Portaria. Art. 4 Nas leis oramentrias e nos balanos, as aes sero identificadas em termos de funo, subfunes, programas, projetos, atividades e operaes especiais. Pargrafo nico. No caso da funo Encargos Especiais, os programas correspondero a um cdigo vazio, do tipo 0000. Art. 5 A dotao global denominada Reserva de Contingncia, permitida para a Unio, no art. 91 do Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de governo, a ser utilizada como fonte de recursos para abertura de crditos adicionais e sob coordenao do rgo responsvel pela sua destinao, ser identificada por cdigo definido pelos diversos nveis de governo. Art. 6 O disposto nesta Portaria se aplica aos oramentos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal para o exerccio financeiro de 2000 e seguintes, e aos Municpios a partir do exerccio financeiro de 2002, revogando-se a Portaria n. 117, de 12 de novembro de 1998, do ex-Ministro do Planejamento e Oramento, e demais disposies em contrrio. Art. 7 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao.
Pedro Parente Anexo (Portaria MOG 42/1999)

Funes e subfunes de governo

Funes 01 Legislativa Subfunes 031 - Ao Legislativa 032 - Controle Externo 02 Judiciria 061 - Ao Judiciria 062 - Defesa do Interesse Pblico no Processo Judicirio 03 Essencial Justia 091 - Defesa da Ordem Jurdica 092 - Representao Judicial e Extrajudicial 04 Administrao 121 - Planejamento e Oramento 122 - Administrao Geral 123 - Administrao Financeira 124 - Controle Interno 125 - Normatizao e Fiscalizao 126 - Tecnologia da Informao 127 - Ordenamento Territorial 128 - Formao de Recursos Humanos 129 - Administrao de Receitas 130 - Administrao de Concesses 131 - Comunicao Social

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Funes 05 - Defesa Nacional

Subfunes 151 - Defesa rea 152 - Defesa Naval 153 - Defesa Terrestre

06 - Segurana Pblica

181 Policiamento 182 - Defesa Civil 183 - Informao e Inteligncia

07 - Relaes Exteriores

211 - Relaes Diplomticas 212 - Cooperao Internacional

08 - Assistncia Social

241 - Assistncia ao Idoso 242 - Assistncia ao Portador de Deficincia 243 - Assistncia Criana e ao Adolescente 244 - Assistncia Comunitria

09 - Previdncia Social

271 - Previdncia Bsica 272 - Previdncia do Regime Estatutrio 273 - Previdncia Complementar 274 - Previdncia Especial

10 Sade

301 - Ateno Bsica 302 - Assistncia Hospitalar e Ambulatorial 303 - Suporte Profiltico e Teraputico 304 - Vigilncia Sanitria 305 - Vigilncia Epidemiolgica 306 - Alimentao e Nutrio

11 Trabalho

331 - Proteo e Benefcios ao Trabalhador 332 - Relaes de Trabalho 333 Empregabilidade 334 - Fomento ao Trabalho

12 Educao

361 - Ensino Fundamental 362 - Ensino Mdio 363 - Ensino Profissional 364 - Ensino Superior 365 - Educao Infantil 366 - Educao de Jovens e Adultos 367 - Educao Especial

13 Cultura

391 - Patrimnio Histrico, Artstico e Arqueolgico 392 - Difuso Cultural

14 - Direitos da Cidadania

421 - Custdia e Reintegrao Social 422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos 423 Assistncia aos Povos Indgenas

15 Urbanismo

451 - Infra-estrutura Urbana 452 - Servios Urbanos 453 Transportes Coletivos Urbanos

16 Habitao

481 - Habitao Rural 482 - Habitao Urbana

17 Saneamento

511 - Saneamento Bsico Rural 512 - Saneamento Bsico Urbano

18 - Gesto Ambiental

541 - Preservao e Conservao Ambiental 542 - Controle Ambiental

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Funes

Subfunes 543 - Recuperao de reas Degradadas 544 - Recursos Hdricos 545 Meteorologia

19 - Cincia e Tecnologia

571 - Desenvolvimento Cientfico 572 - Desenvolvimento Tecnolgico e Engenharia 573 - Difuso do Conhecimento Cientfico e Tecnolgico

20 Agricultura

601 - Promoo da Produo Vegetal 602 - Promoo da Produo Animal 603 - Defesa Sanitria Vegetal 604 - Defesa Sanitria Animal 605 - Abastecimento 606 - Extenso Rural 607 - Irrigao

21 - Organizao Agrria

631 - Reforma Agrria 632 - Colonizao

22 Indstria

661 - Promoo Industrial 662 - Produo Industrial 663 - Minerao 664 - Propriedade Industrial 665 - Normalizao e Qualidade

23 - Comrcio e Servios

691 - Promoo Comercial 692 - Comercializao 693 - Comrcio Exterior 694 - Servios Financeiros 695 - Turismo

24 Comunicaes

721 - Comunicaes Postais 722 - Telecomunicaes

25 Energia

751 - Conservao de Energia 752 - Energia Eltrica 753 - Petrleo 754 - lcool

26 Transporte

781 - Transporte Areo 782 - Transporte Rodovirio 783 - Transporte Ferrovirio 784 - Transporte Hidrovirio 785 - Transportes Especiais

27 - Desporto e Lazer

811 - Desporto de Rendimento 812 - Desporto Comunitrio 813 - Lazer

28 - Encargos Especiais

841 - Refinanciamento da Dvida Interna 842 - Refinanciamento da Dvida Externa 843 - Servio da Dvida Interna 844 - Servio da Dvida Externa 845 - Transferncias 846 - Outros Encargos Especiais

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Bibliografia
MINDLIN, Betty. O modelo poltico brasileiro. So Paulo: Perspectiva, 2003 MARINHO, Sandra Lcia F. Gesto por programas uma nova concepo de oramento

Cadernos Fundap, n. 22, 1 semestre 2002.

Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto. Portaria MOG 4,2, publicada no Dirio Oficial da Unio em 15 de abril de 1999.

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