Avaliação Desempenho Do Governo

XV Concurso de Ensayos del CLAD "Control y Evaluacin del Desempeo Gubernamental".
Caracas, 2001
AVALIAO DE DESEMPENHO DA AO GOVERNAMENTAL NO BRASIL: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS

Luiz Alberto dos Santos y Regina Luna dos Santos Cardoso _____________________________ Primer Premio Introduo As tendncias no campo das reformas administrativas nos ltimos quinze anos apontam o uso da avaliao como instrumento para o aperfeioamento da gesto governamental, o aumento da eficincia e a ampliao do controle social como respostas aos desafios que se colocam para a administrao pblica em todos os seus nveis: atender de forma eficiente, rpida e satisfatria s demandas crescentes e diferenciadas vindas tanto da sociedade quanto de rgos do prprio sistema. Nessas quase duas dcadas, tem-se exigido das instituies governamentais uma atuao mais parecida com a de organizaes privadas, no sentido de ter compromissos e responsabilidades perante os contribuintes (equiparados aos acionistas das empresas privadas); por sua vez, os contribuintes tm exigido que o dinheiro que investem no governo seja melhor gerenciado e dispendido. Algumas das caractersticas desse novo cenrio que se destacam so: maior exigncia de responsabilidades dos servidores, a escassez de recursos e a presso para melhorar a gesto financeira, bem como a considerao do pblico como cliente principal dos servios prestados pelo Estado. Dessa forma, a avaliao e/ou o monitoramento do desempenho constituem parte indispensvel da gesto moderna, ao lado da fixao de metas, contratos e ajustes para controlar a prestao de servios pblicos. Informaes adequadas sobre o funcionamento da Administrao Pblica podem ajudar os rgos administrativos a desenvolver suas polticas, administrar seus custos de forma mais eficiente, aumentar a efetividade e promover a transparncia da gesto pblica, ampliando o grau de accountability. Devido confuso que pode causar, por conta das diversas expresses correlatas, tais como produtividade ou eficcia, define-se que monitoramento ou medio do desempenho a forma pela qual um governo determina se est oferecendo produtos ou servios de qualidade a um custo razovel. Uma dimenso importante que no pode ser esquecida nesse processo o acompanhamento eficiente do desempenho institucional. O controle do aparelho de Estado pelos cidados, como ilustrao, seria viabilizado por meio da mensurao de resultados dos servios e/ou produtos ofertados pelas instituies pblicas em relao qualidade esperada pela sociedade. Esse sistema de mensurao deve ser composto por indicadores de diversos tipos que refletiro o interesse e as expectativas do cliente-cidado quanto aos servios e/ou produtos ofertados pelo Estado. Por outro lado, o controle do Estado sobre o atingimento das metas institucionais, definidas intra-organizacionalmente, envolve a utilizao dos seguintes indicadores: de eficcia, de eficincia (indicadores financeiros, de desempenho operacional, de verificao do comprometimento da estratgia com as aes e programas desenvolvidos pela organizao) e os de qualidade, que mediro o efeito do produto e/ou servio no cliente-cidado e
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Na lngua portuguesa, accoutability ainda um termo de difcil traduo. Mesmo na lngua inglesa o termo ambguo. Segundo QUIRK (1997) accountability is a chameleon word. We all like accountability, when others are accounting of themselves to us; we are not quite so keen when we are required to account of ourselves to others. At this personal and basic level, accountability revolves around the relationships between people, the power relations between people and the level of trust between people. Esse mesmo autor chama ateno para os trs propsitos principais da accountability na Administrao Pblica: direcionar e orientar a ao administrativa; aferir o desempenho e os resultados; e garantir sua probidade e integridade. Ao longo desse trabalho, utilizaremos a expresso no sentido de responsabilizao dos agentes polticos, dirigentes e servidores pblicos pelo resultado de sua gesto, perante os atores sociais e polticos aos quais prestam contas. 5
XV Concurso de Ensayos del CLAD "Control y Evaluacin del Desempeo Gubernamental". Caracas, 2001
cidado-servidor. A importncia da avaliao e de um sistema de acompanhamento de desempenho das instituies pblicas vem-se manifestando em diversos pases e, em muitos casos, de forma vinculada adoo de contratos de gesto ou formas assemelhadas de vincular ganhos de eficincia e eficcia autonomizao ou reautonomizao dos aparelhos estatais. Em outros, vem-se associando adoo de formas mais flexveis de gesto dos recursos humanos, cuja adequao varia de pas para pas conforme o perfil de seu corpo de funcionrios e quadros dirigentes. No Brasil, o Governo Fernando Henrique Cardoso, no ensejo de implementar a reforma gerencial focada em resultados, a partir do governo federal, tem especificado dois controles interligados: controle do aparelho de Estado pelos cidados e controle sobre o atingimento das metas negociadas entre rgos executores, rgos supervisores e suas entidades vinculadas, materializadas em um documento denominado Contrato de Gesto. A presente Monografia, apresentada ao XV Concurso de Monografias do Centro Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento - CLAD, procura analisar esse fenmeno na experincia administrativa recente, a partir de suas caractersticas essenciais e sua vinculao com algumas iniciativas adotadas na Administrao Pblica Federal no Brasil, para ao final voltar-se para a avaliao de adequao e perspectivas de sistemas de avaliao de desempenho no Brasil, tanto os vinculados exclusivamente avaliao do desempenho das instituies pblicas quanto aqueles expressamente vinculados avaliao de servidores pblicos de carreira, e suas possibilidades como efetivos instrumentos de accountability2 e aperfeioamento do controle social. O primeiro captulo mostra a importncia conferida avaliao de desempenho e ao performance measurement, como etapas constitutivas do ciclo de polticas pblicas e instrumentos para uma gesto governamental mais efetiva, abordando as suas caractersticas ideais e obstculos mais comuns. Apresentam-se, tambm, os fundamentos desse movimento pela medio do desempenho e como os conceitos de produtividade, eficcia, efetividade e eqidade so traduzidos para as instituies pblicas. No segundo captulo, objetiva-se fazer um breve relato da experincia internacional recente sobre o uso de contratos de gesto e compromissos de desempenho, a par da implantao de processos de avaliao de desempenho no mbito da Administrao Pblica. No terceiro captulo, enfoca-se essa temtica no plano da Administrao Pblica federal no Brasil, em vista da implantao de um processo de reforma do Aparelho do Estado que busca introduzir no pas as premissas e conceitos da Nova Gerncia Pblica e suas decorrncias, notadamente a busca da eficincia e da flexibilidade gerencial. No quarto captulo, pretende-se fazer uma abordagem crtica da avaliao de desempenho dirigida aos servidores pblicos em suas mltiplas dimenses, notadamente a partir da experincia dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto com a implementao de sistemas de avaliao de desempenho individual e institucional vinculados ao pagamento de gratificaes de desempenho, e tendncia generalizao desse tipo de vantagem remuneratria, que tem surgido em diferentes iniciativas, inclusive vinculadas implantao do regime jurdico contratual trabalhista na Administrao Federal, em substituio ao regime estatutrio. Ao fim e ao cabo, apresentam-se algumas perspectivas para a utilizao da avaliao de desempenho como ferramenta de aperfeioamento da gesto pblica no governo federal brasileiro, tendo em vista a experincia recente, as macrodiretrizes esboadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
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Na lngua portuguesa, accoutability ainda um termo de difcil traduo. Mesmo na lngua inglesa o termo ambguo. Segundo QUIRK (1997) accountability is a chameleon word. We all like accountability, when others are accounting of themselves to us; we are not quite so keen when we are required to account of ourselves to others. At this personal and basic level, accountability revolves around the relationships between people, the power relations between people and the level of trust between people. Esse mesmo autor chama ateno para os trs propsitos principais da accountability na Administrao Pblica: direcionar e orientar a ao administrativa; aferir o desempenho e os resultados; e garantir sua probidade e integridade. Ao longo desse trabalho, utilizaremos a expresso no sentido de responsabilizao dos agentes polticos, dirigentes e servidores pblicos pelo resultado de sua gesto, perante os atores sociais e polticos aos quais prestam contas. 6
Estado e outros documentos formulados pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado e pelo atual Ministrio do Planejamento e Oramento e as caractersticas do ambiente tcnico e poltico em que opera a gesto pblica no Brasil. 1. Avaliao de Desempenho no Processo de Polticas Pblicas A avaliao de desempenho de instituies pblicas e o performance measurement3 vm assumindo relevncia no processo de polticas pblicas. Os pases que lideraram as primeiras iniciativas de reforma do Estado de inspirao ps-burocrtica ou gerencial nos anos 1970/1980 consideraram (e continuam considerando) a avaliao no como uma etapa, mas uma caracterstica do ciclo de polticas pblicas. Em pases menos desenvolvidos, a avaliao tambm adquire relevncia, especialmente em funo do papel indutor de organismos internacionais como o Banco Mundial na implementao de reformas no servio pblico. Segundo o Banco Mundial, um elemento chave das organizaes bem sucedidas a sua habilidade de aprender com a experincia e reagir ao mercado ou s demandas dos clientes, e a capacidade de absorver informaes, ajustar o desempenho e adaptar-se ao ambiente. Essas caractersticas tornam-se vitais tanto para os governos quanto para as instituies privadas, num ambiente determinado cada vez mais pelas presses da opinio pblica e demandas da sociedade por eficincia e capacidade de resposta4. E avaliar o desempenho torna-se, portanto, indispensvel para permitir o aperfeioamento da ao governamental, como aponta Mark BAIRD (1998: 11): No public sector can afford to overlook the importance of clearly defining its objectives and priorities, assessing performance against well-defined benchmarks, and changing the bureaucratic culture into one that stresses client service and achievement of results ... Rather than an imposed requirement of donor agencies, evaluation now becomes a key instrument of good governance and institutional development within our client countries. We all have a responsibility to make sure this function is nurtured and supported, as it has been within our own institutions. A capacidade de avaliao pode desempenhar um papel decisivo em quatro reas principais na gesto pblica: a) No diagnstico inicial: a partir do cenrio em que se encontra, definir as diretrizes para a formulao do tipo de poltica pblica necessrio; b) No processo decisrio: apresentar alternativas de ao, avaliando custos e benefcios das polticas pblicas adotadas, ajudando a identificar o que funciona e o que no funciona; c) Durante a implementao: o monitoramento dos resultados obtidos ao longo do processo permite que o gestor pilote a poltica, efetuando os ajustes que se faam necessrios, devido a mudanas no cenrio; d) Ao trmino da poltica, avaliam-se os resultados obtidos, em relao ao que se esperava inicialmente. Dessa tarefa, pode-se descobrir causas do insucesso, aperfeioar a alocao de recursos no processo oramentrio, alm de auxiliar a alocao eficiente dos recursos arrecadados. Quando se avalia o impacto das polticas (avaliao ex post), abrem-se oportunidades de aperfeioamento de programas e projetos de investimento, ampliando a accountability e contribuindo para uma cultura orientada para o desempenho nas agncias governamentais e para o desenvolvimento de critrios para a aplicao de
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H uma certa tendncia dos gestores pblicos a considerar as duas coisas como se fossem uma s. No entanto, a literatura mostra que so etapas de um processo: o GAO (US General Accounting Office) considera o performance management como um processo contnuo de monitoramento e divulgao dos resultados dos programas, particularmente sobre o progresso em relao a metas pr-definidas, tipicamente conduzido pela equipe ou instituio responsvel pelo programa. J a avaliao do programa, so estudos sistemticos e individuais conduzidos periodicamente ou ad-hoc para aferir o grau de sucesso de um programa, freqentemente conduzidos por peritos externos ao programa. (GAO/GGD 98-26, Performance measurement and evaluation. Definitions and relationships, April 1998). 4 Building Evaluation Capacity. World Bank, Lessons and Practices n 4, jan 1994. 7
recursos. Como conseqncia, o exame de como as instituies desempenham suas misses fundamentais, seus custos e sua performance permite identificar alternativas para que o governo cumpra o seu papel. Ou, como sintetiza o Banco Mundial (1998): Developing national evaluation capacities is a means for ensuring that evaluation findings are available to assist countries in three areas. First, evaluation findings can be an important input for government decisionmaking and prioritization, particularly in the budget process. Second, evaluation assists managers by revealing the performance of ongoing activities at the project, program or sector levels-it is therefore a management tool which leads to learning and improvement in the future (i.e., results-based management). Similarly, evaluation results can also be used to assess the performance of organizations and institutional reform processes. Third, evaluation data contribute to accountability mechanisms, whereby managers and governments can be held accountable for the performance of their activities. As David Shand explains, there may well exist trade-offs between these three uses of evaluation findings. The concept of performance encompasses the efficiency of a project or activity-the ability to undertake an activity at the minimum cost possible. It also includes effectiveness -whether the objectives set for the activity are being achieved. Analisando a experincia internacional das ltimas dcadas, percebe-se que o propsito fundamental do processo de modernizao do Estado desenvolver nas instituies pblicas um tipo de gesto com as competncias e capacidades necessrias para mobilizar seus recursos da maneira mais eficiente possvel para alcanar resultados concretos em benefcio da comunidade. Trata-se, ento, de buscar que o funcionamento regular dos servios, alm de respeitar os princpios da transparncia, eqidade e disciplina fiscal, considere de maneira prioritria a satisfao dos usurios, a distribuio eficiente dos recursos e a capacidade de responder s demandas do processo de crescimento da economia. Conseguir uma gesto pblica eficiente e comprometida com os resultados requer transformaes em vrias dimenses: surgimento de lideranas internas, incorporao de tcnicas modernas de gesto que facilitem o processo de tomada de decises, estabelecimento de metas de desempenho mensurveis dentro de um quadro participativo e comprometimento dos diversos nveis com uma gesto de melhor qualidade, de modo que os avanos conseguidos permaneam. Uma das ferramentas mais utilizadas para o desenvolvimento desse tipo de gesto a mensurao e a avaliao do desempenho institucional por meio de um conjunto de indicadores-chave5. Um sistema de informao regular sobre gesto e desempenho abre a possibilidade de maior eficincia na alocao de recursos fsicos, humanos e financeiros, incrementa a autonomia e a responsabilidade dos dirigentes, pois estes contaro com bases sustentveis de informao para a tomada de decises e, do ponto de vista central, ajuda a melhorar os sistemas de controle sobre os servios pblicos. Da perspectiva dos funcionrios, a existncia de indicadores, metas e avaliaes de desempenho institucional permite vincular as tarefas que estes desenvolvem com o alcance de resultados tangveis em benefcio da comunidade, aumentando, assim, os nveis de satisfao e realizao em seu trabalho. Um sistema de indicadores de desempenho bem planejado e bem estruturado oferece a possibilidade de um grau maior de compromisso com resultados durante a discusso e a execuo de programas mediante a determinao de metas de desempenho que expressem os sucessos esperados em termos da quantidade e qualidade dos servios prestados comunidade e da efetividade e eficincia com que so oferecidos. Um fator fundamental para a qualidade da gesto de qualquer instituio a sua capacidade de medir seus resultados. Para organizaes pblicas, esta uma tarefa que encerra algumas complexidades especficas derivadas de suas caractersticas institucionais. Sem dvida, as tcnicas de avaliao de gesto
Por indicador, aqui, compreende-se uma construo terica, um smbolo que deve conferir clareza e preciso linguagem dos atores envolvidos no planejamento, na execuo e na superviso de um programa. 8
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encontram-se mais desenvolvidas no setor privado do que no pblico. As razes principais desse quadro derivam de uma certa dificuldade para medir os produtos oferecidos pelo setor pblico, devido multiplicidade de objetivos que as instituies pblicas perseguem e dos servios que provem e, principalmente, da ausncia de mercados, de preos e transaes, o que dificulta a mensurao de sucessos por meio de uma expresso monetria simplificada, principalmente quando se trata de monoplio natural ou no, como Segurana ou Relaes Exteriores. Isto significa que no existem para o setor pblico indicadores diretos e sintticos de mensurao de desempenho tais como os que geralmente se aplicam na empresa privada. Muitas vezes o impacto de uma ao, no servio pblico, depende de fatores exgenos gesto, de condies econmicas globais ou de prioridades polticas, o que dificulta uma avaliao objetiva do valor que esta ao especfica agrega. No setor privado, os sistemas de avaliao de gesto orientam-se para a mensurao dos resultados financeiros da empresa. Esses resultados, em geral, tm uma base objetiva de medidas, que deriva da valorao de seus produtos e insumos no mercado, assim como de seu desempenho financeiro. Dessa forma, a participao no mercado, as utilidades e o custo unitrio de produo, entre outros, constituem indicadores tradicionais de gesto empresarial. Por outro lado, a gesto dos servios pblicos compe-se da oferta de diversos bens e servios, ofertados gratuitamente ou subsidiados, o que impede sua reduo a uma expresso monetria comum. Conseqentemente, a gesto avaliada basicamente por meio do consumo de recursos (nvel de gastos, dotao de pessoal, dficit etc), em vez de medir os benefcios comunidade. Com a transposio de tcnicas de planejamento e avaliao do setor privado para a rea pblica e a tendncia contratualizao, um dos mais importantes aspectos da avaliao governamental se tornou a fixao de metas nos acordos ou compromissos de desempenho ou contratos de gesto. A fixao de metas decorre da identificao de prioridades e requer, simultaneamente, uma precisa compreenso dos processos de trabalho envolvidos, dos resultados (outputs) e dos efeitos esperados (outcomes) de cada programa. Metas adequadas no apenas demonstram o alcance de objetivos, mas tambm incentivam as organizaes e seu pessoal a atuar no rumo da prestao de servios relevantes. Alm disso, podem propiciar a atuao combinada ou a criao de parcerias entre os rgos, com ganhos de eficincia e eficcia. Essa etapa se associa adoo de critrios de avaliao adequados, necessariamente diferenciados e vinculados aos objetivos das polticas pblicas, devendo-se ter em mente a necessidade de superao da tendncia concentrao em indicadores de carter meramente processual ou estatstico. Dessa forma, podem ser evitadas distores e efeitos perversos tais como a excessiva valorizao das atividades vinculadas a esses critrios, em prejuzo das demais atividades e da natureza sistmica da ao administrativa, no associadas s metas. As metas devem prestar-se a dirigir o comportamento e estimular o atingimento dos resultados, mas precisam ser traduzidas operacionalmente de maneira diversificada e adaptada a cada rgo ou entidade responsvel pela execuo de atividades ou prestao de servios. Tornar as metas operacionais, reconhecer e premiar o bom desempenho e integr-las ao processo de planejamento das instituies pblicas, influenciando sua atuao e definio de prioridades , na verdade, o maior desafio no processo de avaliao de desempenho, cuja superao requer grande ateno e esforo. Nesse contexto, a adoo de um sistema de indicadores de gesto, que avalie permanentemente a eficincia, a eficcia e a qualidade dos servios prestados comunidade tem um enorme potencial como ferramenta para melhorar a gesto pblica. As organizaes pblicas devem cumprir seus objetivos ao menor custo possvel e definir critrios de eficincia na avaliao dos resultados. Longe de se descuidar da misso a cumprir, isto contribui para o reforo do objetivo de alcanar a mxima eficincia no uso dos recursos fiscais. A utilizao de indicadores de desempenho nas instituies pblicas apresenta algumas vantagens. Do ponto de vista organizacional, Possibilita a avaliao qualitativa e quantitativa do desempenho global da instituio, por meio da avaliao de seus principais programas e/ou departamentos. Induz um processo de transformaes estruturais e funcionais que permite eliminar
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inconsistncias entre a misso da organizao, sua estrutura e seus objetivos prioritrios. Apia o processo decisrio de desenvolvimento organizacional e de formulao de polticas de mdio e longo prazo. Melhora a coordenao da organizao com seus dirigentes, estendendo o processo at a discusso fundamentada dos resultados e o estabelecimento de compromissos com estes. Apia a introduo de sistemas de reconhecimento pelo bom desempenho, tanto institucionais como individuais. Gera maior grau de confiabilidade da gesto institucional, permitindo eliminar trmites desnecessrios nesse novo contexto. Do ponto de vista do gestor pblico, por sua vez: Melhora o processo decisrio: oferece aos gestores pblicos a informao necessria para bem desempenhar suas funes de controle da mquina; Permite a avaliao do desempenho da gesto: liga o desempenho individual (de secretrios ou responsveis por projetos) ao desempenho organizacional e aos aspectos de gesto de pessoas, alm de motivar os funcionrios; Possibilita a responsabilizao dos gestores a cargo dos projetos; Viabiliza a participao dos cidados: relatrios peridicos e transparentes do desempenho da gesto podem estimular o pblico a ter mais interesse pelos servios pblicos oferecidos pelas diferentes esferas e nveis de governo, alm de encorajar os funcionrios pblicos a prestar servios de melhor qualidade; D maior objetividade ao discurso cvico: torna as deliberaes pblicas sobre a oferta dos servios pblicos mais objetivas, baseadas em fatos e mais especficas. Existem diversas formas de estabelecer sistemas de monitoramento e de avaliao de desempenho das organizaes pblicas, que no devem ser vistas como contraditrias, mas como peas de um grande quebra-cabeas, complementares entre si. De fato, so tantos os objetivos e to diferentes so os programas conduzidos, por exemplo, na rea social e na rea econmica, que no se justificaria a adoo de apenas uma forma de avaliao de desempenho para toda uma administrao. Por outro lado, todos esses sistemas devem conversar entre si, de modo que seus resultados possam ser acompanhados, compreendidos e analisados por diferentes observadores. Deve-se entender a avaliao da gesto institucional como um processo permanente. Seu desenvolvimento permite medir a capacidade do sucesso dos resultados, segundo parmetros previamente estabelecidos e negociados na organizao e dali derivar os programas e medidas que permitam as melhorias que sejam pertinentes. Para se utilizar um indicador, necessrio antes ter bem definidos alguns passos no planejamento ou no monitoramento, a fim de melhor utilizar os padres de comparabilidade e de mensurabilidade. Os indicadores definem o sentido e o alcance de um programa e medem o alcance dos objetivos em cada uma das etapas do programa. Uma forma muito difundida de vincular indicadores de desempenho com os propsitos essenciais de uma organizao a implementao do planejamento estratgico, considerando este um processo metodologicamente estruturado mediante o qual uma organizao mostra a especificao de sua misso, a segmentao dessa misso em objetivos e a alocao de responsabilidades pelo cumprimento desses ltimos. O componente central de um processo de planejamento estratgico a formulao da misso institucional e de objetivos estratgicos. Misso institucional a expresso formal do propsito ou a razo de ser da instituio. A primeira tentao identificar a misso com a Lei Orgnica ou com os regimentos internos do servio. O certo que, em muitos casos, essas normas so antigas e seus contedos no se encontram alinhados com o que a instituio efetivamente faz. A definio da misso um processo muito mais aberto, de reviso das funes, necessidades, produtos e clientes do servio. Uma amostra de perguntas a se formular nesse processo so: Para que existe o servio?
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Qual o mbito interno e externo em que opera a instituio? Quem mais pode oferecer os mesmos servios? Que restries e possibilidades outorga o marco legal? Como a equipe dirigente percebe o servio? Qual a percepo dos funcionrios ? Quem so os clientes? Qual a opinio dos clientes sobre os servios?
A partir da identificao da misso, pode-se determinar qual(is) ser(o) o(s) objetivo(s) que a instituio quer alcanar, ou seja, o que ela quer realizar, que efeitos e que impactos quer provocar. Os objetivos institucionais so os programas de ao e se expressam em um processo de mudanas nas reas ou programas da instituio. Os objetivos institucionais surgem como resposta a uma pergunta essencial - que faremos no curto, mdio e longo prazo para que a organizao trabalhe em coerncia com sua misso - e devem ser: Precisos: Quem se beneficiar com o programa? Qual o benefcio esperado? Qual o impacto que se deseja alcanar? Realistas: H recursos disponveis para alcanar os objetivos? possvel alcanar os objetivos dentro do prazo do programa? Mensurveis: H instrumentos que permitam medir o sucesso dos objetivos planejados? Complementares: A abordagem em conjunto dos objetivos planejados permite diminuir custos ou aumentar seu impacto? Os objetivos de um programa so identificados por descries claras do propsito a atingir, definidas as datas de incio e fim de execuo, alm de pressupor a disponibilidade de recursos para a execuo das aes requeridas. Algumas vezes, existiro um ou mais objetivos gerais, que, para sua operacionalizao, podero ser divididos em subconjuntos de objetivos mais especficos. Deve-se diferenciar entre objetivos, efeitos e impactos de um programa. Os objetivos constituem a situao que se pretende atingir com a realizao do programa. Ou seja, localizam-se temporalmente antes de sua realizao e so estabelecidos segundo os valores defendidos por seus idealizadores. Os efeitos, no entanto, constituem resultados das aes consideradas pelo programa e, portanto, so verificados durante ou depois do mesmo. Poderiam, inclusive, ser distinguidos efeitos ou produtos intermedirios (que ocorrem durante a realizao do programa) e finais (a transformao verificada no ambiente que pode ser atribuda ao programa). Um programa deve ter efeitos procurados, previstos, positivos e relevantes. Efeitos procurados so aqueles que inicialmente se pensou em atingir com o programa; so previstos porque no se pode procurar ou desejar o que se desconhece e positivos porque no seria lgico elaborar programas para conseguir resultados negativos luz da imagem-objetivo. Podem ocorrer outros efeitos no procurados, previstos no momento de elaborar o programa. So positivos, quando se trata de conseqncias no centrais para os propsitos estabelecidos mas valiosas por outras consideraes, ou negativos, quando podem prejudicar o possvel xito do programa. Neste ltimo caso, tenta-se minimizar seu impacto. Tambm haver efeitos no-intencionais, surgidos em decorrncia de limitaes do conhecimento disponvel ou por desinformao daqueles que elaboraram o programa e relevantes, do ponto de vista dos responsveis pelo programa. O impacto definido como um resultado, gerado pela dinmica social, a partir dos efeitos de um programa. A determinao do impacto exige o estabelecimento de objetivos operacionais e de um modelo causal que permita vincular o programa com os efeitos resultantes de sua implementao. Para tanto, o programa deve estar funcionando durante um tempo suficientemente longo para que se observem tais modificaes. O impacto de um programa se compor dos efeitos que se pode, com certeza, atribuir exclusivamente ao programa Um objetivo, para ser efetivamente alcanado, dever, sempre que possvel, ter metas a ele
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referentes. Metas so atributos de um objetivo, criadas para melhor explicitar os alvos a serem perseguidos e evidenciar que o objetivo foi atingido na data prevista. A meta tambm pode ser entendida como um objetivo em que se especificou um ator responsvel, quanto ele deve fazer e quando deve atingi-lo. So tambm especificaes a respeito do impacto que cada objetivo produz e da quantidade de cada produto que entrega. Objetivos e metas devero estar em concordncia com o propsito para o qual a instituio existe e o mandato pblico a que deve responder. As metas devem ser gerenciveis, desafiadoras e exeqveis. Alm disso, a excelncia da escolha de uma meta depende da sua importncia para o atingimento do objetivo, da existncia prvia de padres de comparabilidade e de mensurabilidade, garantidos pelos indicadores. Uma vez que os indicadores de desempenho sejam desenvolvidos, devem ser interpretados e avaliados. Sabendo que o desempenho de uma instituio um conceito relativo e, por isso mesmo, no pode ser avaliado em relao a um padro, sugerem-se trs bases de comparao: Em relao ao desempenho da instituio no tempo, nos anos anteriores Em relao ao desempenho de seus pares, ou instituies similares ou comparveis. Em relao ao que foi planejado ou oramentado para um perodo determinado. Devido s limitaes prprias dos indicadores de desempenho, necessrio apoiar a avaliao com um processo de dilogo sobre os resultados. A experincia internacional sugere que enfocar a avaliao de forma rgida sobre um nmero reduzido de indicadores, sem os canais apropriados para a discusso dos resultados, pode ter conseqncias disfuncionais para a instituio. O ideal que a realidade molde a ferramenta, e no que se limite a ela. Alm do planejamento, a avaliao tambm est associada ao que LANDSHEERE (1994) chama de monitoramento ou pilotaje, termo original. O termo pilotaje constitui uma metfora aplicvel tanto ao campo educacional, como Gilbert de LANDSHEERE e V. de LANDSHEERE costumeiramente fazem, quanto gesto e avaliao de programas de outras reas. O pilotaje engloba algumas das fases que geralmente se trabalham separadamente em estudos avaliativos, reunindo a coleta de dados, sua avaliao e a tomada de decises. Monitorar os programas, projetos e polticas, ou pilot-los, assim, exige uma extrema ateno a todas as circunstncias que confluem, naquele momento, para a atividade implementada. No entanto, a atividade no se resume avaliao - esta uma parte do processo, com um aspecto de funcionalidade bem definido, que inclui os elementos de investigao e coleta de dados/informaes, de anlises e interpretao da mesma, de valorao ou elaborao de juzos a respeito da situao e conseqente formulao de concluses, que afetam o processo decisrio. O monitoramento, porm, segue alm dessas fases. A tomada de decises, a escolha de rumos a seguir deve ser objetiva, ou seja, deve estar baseada em fatos que retratem o mais fielmente possvel a situao real, o funcionamento do programa (processos e fins) e os resultados que estejam produzindo. Como os fatos no falam por si mesmos, sua interpretao deve ter como referncia a consecuo ou construo de objetivos relacionados com informaes quantitativas ou qualitativas, que constituem os indicadores. Este processo requer, em todos os casos, uma profunda reflexo sobre o que o projeto em tela deve produzir ou provocar; e a criao de um sistema de acompanhamento e monitoramento que fornea, em tempo real, as informaes necessrias. Sobre o uso intensivo que o piloto de um programa deve fazer dos indicadores, V. de LANDSHEERE (1992) diz que um indicador uma estatstica6 direta e vlida que informa sobre a situao e as mudanas de amplitude e de natureza que ocorrem, ao longo do tempo, com um fenmeno social considerado importante. Um sistema de indicadores deve permitir comparaes longitudinais e/ou entre diferentes reas geogrficas, marcando as diferenas significativas encontradas em relao a esse
Faz-se necessrio distinguir entre dado (informao quantitativa ou qualitativa, tratada estatisticamente e til para a tomada de decises) e estatsticas (dado quantitativo). Os indicadores, quantitativos ou qualitativos, so construdos a partir de estatsticas, embora o processo de monitoramento tambm lance mo de dados qualitativos. 12
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fenmeno. Em que pese a importncia de instrumentos de avaliao, no entanto, ainda se v em muitos pases a dificuldade de se instalar uma cultura de avaliao, como informa o Banco Mundial: a construo de sistemas de monitoramento e avaliao de desempenho requer o emprego macio de recursos fsicos, materiais, financeiros, tecnolgicos e humanos (o que, nesses pases, por definio, no se encontra em abundncia) e o uso dos resultados das avaliaes de desempenho na formulao de polticas e na alocao de recursos, quando se logra construir tais sistemas, ainda incipiente. O prprio receio quanto aos resultados da avaliao e a sensibilidade s crticas oriundas dos resultados desfavorveis acaba por inibir a avaliao, impedindo que seja implantada a cultura da avaliao. Sobre esse aspecto do problema, diz David SHAND (1998:16-17): However the issue of incentives-demand and supply-calls into question the purposes of evaluation. Depending on how evaluation information is to be used, incentives may operate differently. Increasingly, the evaluation literature stresses evaluation as part of continuous learning for performance improvement - improving managements knowledge base. Evaluation is thus seen as a normal and valued part of the management cycle. This can be contrasted with the emphasis placed in countries, such as New Zealand and the United Kingdom, on evaluation for accountability or judgmental purposes. For example, in a typical contractual environment, did the ministry supply the required volume, quantity and quality of outputs and at the correct cost as specified in the purchase agreement between the minister and the ministry? Did the chief executive of the agency meet the terms of the performance agreement signed with the minister? Evaluation may operate differently in such an environment-and be seen as a special and potentially threatening activity. It may elicit defensive responses which do not improve program performance. This has led some commentators to suggest that evaluation activity should be functionally separated from questions of audit or accountability. Those regimes which adopted a minimalist view of the role of the public sector, showed a distinct lack of interest in evaluation. However, if programs remain publicly funded but their delivery is contracted out, it is hard to see why evaluation would not be important in program design and implementation. (Note the recent comment of a senior official of the UK Treasury, we are not against evaluation per se, but we do worry that it might lead to demands for additional spending.) De fato, aponta o Banco Mundial a ocorrncia de alguns problemas comuns, especialmente nos pases em desenvolvimento, tais como o reduzido interesse e comprometimento dos nveis polticos com a funo de avaliao, que da se espraia ao nvel burocrtico; a insuficincia de mecanismos para tornar operacionais os resultados das avaliaes, especialmente a inexistncia de vinculao institucional entre os responsveis pela avaliao e os avaliados; a maior preocupao com a formulao e implementao de programas e projetos do que com seu desempenho ou concluso o baixo envolvimento dos rgos de avaliao com projetos financiados com recursos externos; a reduzida ateno com a objetividade e independncia da avaliao e com sua qualidade e tempestividade; o alto custo da avaliao e o pouco acesso a mtodos de avaliao de menor custo; e a insuficincia de pessoal qualificado para a tarefa de avaliar. Contudo, a experincia aponta alguns fatores de sucesso para o desenvolvimento de um sistema de avaliao, tais como o papel de um ministrio ou agncia que lidere, suporte e encoraje o processo. Importante, tambm, o grau de independncia das avaliaes da atuao das instituies pblicas, a fim de evitar-se sua captura pela prpria burocracia avaliada. Segundo a OCDE (SHAND, 1998), a avaliao tanto pode ser colocada sob responsabilidade de uma agncia central ou em rgos centrais dos ministrios, ou ficar a cargo de instituies de auditoria, internas ou externas, ou ser executada por avaliadores especialistas ou pelas prprias equipes encarregadas da implementao - em qualquer caso, avalia a OCDE, a avaliao poder funcionar satisfatoriamente. Para atender a esse requisito, alguns pases dispem de rgos de avaliao ora desvinculados do Poder Executivo, ora vinculados diretamente
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ao Chefe desse Poder, ou a um ministrio forte (tais como Planejamento ou Fazenda), e ora ambos os tipos de organismos, como ocorre no Governo Federal brasileiro, em que existe um sistema formal de controle e avaliao no Poder Executivo, compartilhado entre os Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda, e outro no Poder Legislativo, compartilhado pelas Comisses de Fiscalizao e Controle da Cmara dos Deputados e Senado Federal e pelo Tribunal de Contas da Unio. Porm, os melhores resultados tm sido registrados quando um rgo poderoso ou influente como ministrios de planejamento ou finanas ou os national audit offices assumem esse papel. O apoio poltico do Chefe do Governo , tambm, importante, para transmitir a idia de relevncia da avaliao para o conjunto do governo. Alm disso, a continuidade do compromisso do governo importante, pois um sistema de avaliao no pode ser desenvolvido no curto prazo - em geral, preciso pelo menos uma dcada para instituir um sistema slido, desenvolver as competncias necessrias e montar estruturas e sistemas administrativos capazes de fazer uso pleno de resultados de avaliao. Por fim, em contrapartida ao apoio governamental necessrio o apoio contnuo de agncias de desenvolvimento, como o prprio Banco Mundial. O Banco Mundial, assim, tem procurado auxiliar os pases tomadores de emprstimos no sentido de ampliar a sua capacidade de avaliao, inclusive exigindo, como requisito para a concesso de financiamentos, que contribuam para a elaborao dos relatrios de desenvolvimento de seus projetos. Desde 1987, tem desenvolvido programas para apoiar o desenvolvimento da capacidade de avaliao de projetos em vrios pases, como Brasil, Chile, China, Colmbia, Indonsia, Marrocos, Venezuela e outros, e apoiado agncias de desenvolvimento regionais por meio do Evaluation Capacity Program ECDP. No mbito da OECD, o Public Management Service tem tambm desenvolvido um trabalho de grande utilidade na identificao de diretrizes para a avaliao de desempenho, reconhecendo a necessidade de desmistificar a avaliao de programas e enfatizar a gesto do desempenho, indo alm dos aspectos metodolgicos. Entre as diretrizes, o PUMA enumera (SHAND, 1998:17): a) a necessidade de gerar demanda efetiva por informaes de avaliao, o que inclui a necessidade de apoio dos nveis superiores, polticos e gerenciais para requerer e usar a informao no processo decisrio, por meio de incentivos e punies associadas gerao de informao, inclusive a flexibilidade na realocao de recursos de programas de baixa performance para outros onde os recursos sejam melhor aproveitados; b) a gerao de expectativas realistas quanto avaliao, reconhecendo-se seus limites e reduzindo o risco de desvalorizao da avaliao; c) a necessidade de institucionalizar a avaliao como parte do processo decisrio, sem que degenere numa rotina ou mero exerccio formal, superando-se tambm a viso de curto prazo do processo oramentrio e sua natural hostilidade ao uso da avaliao; alm disso, a avaliao deve estar incorporada ao processo decisrio em tempo hbil, ou seja, deve haver adequao entre os diferentes timings para que ela seja produzida em tempo til; d) a importncia de planejar a avaliao, para que responda as questes corretas; e) garantir a relevncia da avaliao, ou seja, aplicando os recursos destinados avaliao em reas de impacto relevante, especialmente avaliando-se novos programas, em lugar de programas j encerrados; f) comunicar de maneira apropriada as concluses da avaliao, de modo que os relatrios de avaliao incluam concluses e recomendaes, de modo a garantir a transparncia das melhorias no desempenho, impedindo o surgimento de um comportamento defensivo; g) garantir envolvimento dos participantes do programa (tanto agentes pblicos como usurios) no processo de gerao de informaes, atravs de consulta (medidas de satisfao dos usurios) e participao direta, sem ignorar as perspectivas dos contribuintes, cuja conceituao vai alm dos usurios diretos; h) assegurar a qualidade tcnica das avaliaes, o que requer metodologias prprias, objetividade, e o uso de tcnicas como revises internas e externas das avaliaes, e at o uso de cdigos de tica prprios para os avaliadores. Informaes qualificadas oriundas do processo de avaliao de desempenho, portanto, permitem
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que a sociedade participe do governo, influencie a formulao de polticas e exija o seu aperfeioamento, alm de auxiliar a prpria Administrao Pblica a perseguir de forma mais eficiente e eficaz seus objetivos de longo prazo. importante, porm, no perder de vista que a avaliao de desempenho antes de tudo um instrumento, um meio, e no um fim em si mesmo; no pode, por exemplo, servir de pretexto, ou de muleta, para a busca de outros objetivos, tais como a conteno de despesas, a punio de incompetentes ou desidiosos. Como alerta BERGAMINI (1983) adotar a avaliao e desempenho somente porque moda, seria desvirtuar-lhe a seriedade que merece. Igualmente inoportuno seria us-la para punir irresponsveis, demitir incapazes, aumentar lucros, reduzir gastos com pessoal e assim por diante. preciso ter em mente que a avaliao em si caracteriza-se como um simples instrumento. O valor que possa vir a lhe ser creditado depende do uso que dela se faa. Como simples instrumento ela no tem o poder de chegar a objetivo algum, a no ser o de facilitar o diagnstico daqueles fatores que estejam dificultando ou mesmo impedindo o curso dos acontecimentos at a chegada aos objetivos organizacionais. Somente as medidas administrativas posteriormente adotadas que daro o verdadeiro sentido de sua utilidade. Por outro lado, o resgate da funo planejamento vital para que a avaliao de desempenho possa cumprir sua finalidade de promover a efetividade, eficcia e eficincia da ao governamental. Somente mediante um processo coordenado e consistente de definio de diretrizes e prioridades vincular-se-o metas e objetivos a aes a serem implementadas, as quais, dessa forma, podero ser objeto de avaliao quanto aos seus meios e resultados. 2. Avaliao de Desempenho na Experincia Internacional Recente A avaliao de desempenho surge, na experincia internacional recente, freqentemente associada utilizao de formas contratuais ou semi-contratuais entre os rgos da Administrao Pblica, representados por seus titulares, e as entidades ou rgos responsveis pela implementao das polticas pblicas ou prestao de servios pblicos, servindo como instrumentos para a fixao de metas e objetivos e para a fixao de critrios para a aferio de seus resultados, cumprindo ento um duplo papel. A sua implementao, no entanto, um processo complexo, que acompanha a prpria elaborao e institucionalizao da avaliao de desempenho como instrumento de aperfeioamento da gesto governamental. A utilizao de instrumentos contratuais no mbito da reforma do Estado assume duas vertentes: numa primeira abordagem, envolve a possibilidade da ampliao do uso de contratos, ou quase-contratos, entre o Estado e o setor privado ou o setor pblico no-estatal, quando se relaciona com entidades de direito privado que passam a responder diretamente por servios antes prestados pela administrao pblica, ora prestando servios ao Estado, ora prestando servios diretamente ao cidado. Uma segunda forma a realizao de quase-contratos com organizaes pblicas no governamentais, como as QUANGOs (quasi autonomous non-governamental organizations) britnicas e as organizaes sociais brasileiras, onde o Estado, no plo contratante, transfere atribuies, meios materiais e humanos a uma entidade privada, que assume integralmente a gesto e prestao de servios pblicos aos usurios (outsourcing total). Esses quase-contratos materializam-se sob a forma de Contratos de Gesto ou compromissos de desempenho. A primeira e mais visvel forma de contratualizao a da terceirizao, que permite a completa transferncia da atividade para o setor privado, que atua como provedor de mo-de-obra para o Estado, notadamente em atividades materiais subalternas, e assume em seu lugar o plo ativo nas relaes de trabalho. O plo contratante, o Estado, mero comprador de servios a ele prestados com a intermediao da contratada, ainda que tais servios possam ser essenciais para o seu funcionamento na esfera administrativa. Por fim, esses contratos tm sido empregados, ainda, como meio apto para reger os
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compromissos de desempenho a serem firmados entre rgos superiores e entidades integrantes da Administrao Pblica a eles vinculadas, como as agncias executivas, agncias reguladoras e empresas estatais, e seus rgos supervisores. Embora nesse caso no ocorra a contratao de entidade estranha Administrao, o contrato exerce uma funo substitutiva, atenuando a relao hierrquica e introduzindo elementos volitivos na relao entre a entidade e o rgo superior, j que seria, supostamente, em um acordo entre ambas que esse contrato estaria se embasando. Cabe ressaltar, igualmente, que o contrato, nesse caso, no entendido como um mero instrumento jurdico, mas um instrumento de flexibilizao gerencial. Em comum, os contratos de gesto ou compromissos de desempenho tm como caracterstica a adeso a um instrumento jurdico que reger, por prazo determinado, direitos e obrigaes recprocas entre a entidade e o Estado-contratante. Esses contratos, pela sua importncia no processo de implementao da Reforma do Aparelho do Estado, refletindo sobre diversos aspectos da gesto das entidades estatais, requerem anlise mais detalhada de suas especificidades. Embora esse tema tenha sido inserido recentemente na agenda governamental brasileira, a experincia internacional em termos de contrato de gesto remonta a 1967, quando, na Frana, o Grupo de Trabalho do Comit Interministerial de Empresas Estatais produziu o Relatrio Nora. Pela primeira vez, recomendou-se a utilizao dos contratos de programa como forma de enfrentar a ineficincia na administrao das empresas estatais, em funo da demanda por mecanismos de controle mais flexveis como condio para atingir maior nvel de autonomia gerencial, desempenho e eficincia. O contrato passou a ter um carter de instrumento de controle prvio, simultneo e posterior, cuja idia central era estabelecer relaes de tutela e de consenso entre as partes. O relatrio defendia a necessidade de destinar uma funo reforada, mas renovada, de eficincia e de coerncia s empresas estatais, por meio de planejamento central. J em 1969 foram assinados os primeiros contratos, abrangendo concessionrias de servios pblicos nas reas de transporte e energia (a Eletricit de France - EDF e a Socit Nationale des Chemins de Fer - SNCF), com o propsito de fazer das empresas pblicas verdadeiras empresas, restituindo-lhes a mensurao de suas decises. Apesar de ter obtido bons resultados, a prtica foi interrompida e retomada apenas em 1978, sob a denominao de contratos de empresa, caracterizados como compromissos negociados entre as partes, sem natureza jurdica, e baseados em indicadores de produtividade de gesto ou de resultado. Nessa poca, quatro empresas pblicas foram submetidas ao processo: a Companhia Federal de Carvo, a Air France, a Empresa Geral Martima e a Rede Ferroviria, novamente. Em 1982, por meio de contratos de plano, a experincia foi disseminada para todas as empresas estatais que dependiam de apoio estatal, articulando a estratgia das empresas poltica industrial do pas e assegurando tratamento mais flexvel s empresas ento recm-estatizadas pelo governo socialista. Em 1984, o governo francs reviu sua experincia e ofereceu cinco principais lies (Nellis, 1989 apud ANDR, 1998): a) manter os contratos de plano curtos e simples; b) deix-los flexveis; c) valorizar mais o plano do contrato que seu contedo; d) quanto mais fraco o desempenho da empresa, maior a dificuldade de negociar e implementar um contrato de plano; e e) o acordo no , de fato, um contrato, pela razo de que o Estado no pode ficar sujeito a prescries legais por parte da empresa, no caso de esta deixar de honrar suas obrigaes. Em 1988, surgem os contratos de objetivos, orientado para o planejamento estratgico com durao para perodos de 3 a 4 anos e caracterizados por maior objetividade em termos de metas e resultados esperados no curto prazo. Outras formas de contrato foram implementadas, notadamente entre o nvel central e o nvel regional de governo, com o objetivo de descentralizar atribuies para as administraes regionais, dada a natureza do sistema unitrio francs. No mbito da administrao central, foram implementados, a partir de 1990, contratos com centros de responsabilidade, ou seja, internos aos ministrios, com o objetivo de flexibilizar a gesto do rgo pblico contratado e
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acompanhar seus resultados com base nos compromissos assumidos no contrato. Para tanto, o rgo deveria desenvolver um projeto de servio, tratando dos mtodos internos de administrao, da relao com os usurios, do plano de comunicao e de balanos sistemticos baseados em indicadores de desempenho e mtodos de avaliao de resultados. No perodo de durao do contrato, de 3 anos, em que h um rigoroso sistema de acompanhamento dos resultados quantificados em metas, o Estado flexibiliza a gesto dos servios, concedendo dotao oramentria global, liberdade para distribuio de horrios de trabalho, autorizao para pagamento de gratificaes a trabalhos suplementares, supresso de controles financeiros prvios, crditos para investimento em equipamentos e liberdade para usar as economias resultantes de ganhos no exerccio anterior em melhoria das condies de trabalho e benefcios sociais aos funcionrios. No Reino Unido, esta experincia foi prejudicada em virtude da ampla privatizao ocorrida na dcada de 1980, que atingiu praticamente a totalidade das empresas estatais. No entanto, a contratualizao se deu no seio da prpria administrao direta e das agncias executivas, por meio do Next Steps Program e da desministerializao ocorrida. Esse processo orientou-se pela criao de relaes contratuais em substituio relao hierrquica e de um quase-mercado mediante a competio entre rgos e agncias, segundo o pressuposto de que o valor do dinheiro (value for money) pode ser melhor alcanado com a separao dos papis entre aqueles que definem a poltica e os que a executam, ou sejam, entre o principal (polticos) e o agente (burocratas). A mudana rumo a um sistema mais baseado em contratos confere aos gerentes maior liberdade de gerir a execuo dos servios, dentro da poltica e do quadro de recursos estabelecido pelas autoridades polticas. Ter uma clara definio dos papis e das responsabilidades provaram igualmente ser um fator importante para facilitar a melhoria do desempenho. Dentro desse esquema, os gerentes devem ter, porm, incentivos para usar suas prerrogativas de imprimir maior eficincia e efetividade s suas organizaes. No setor privado, esses incentivos so garantidos pela natureza competitiva do mercado - organizaes que no se adaptam ao mercado so excludas do jogo. A maior parte do setor pblico, por outro lado, no opera em um ambiente competitivo e, assim, no experimentam essa presso para melhorar. A filosofia das mudanas se pautou pela elevao do padro de qualidade dos servios pblicos e pelo estmulo competitividade entre setor pblico e privado. Por outro lado, a caracterstica predominante a centralizao da burocracia. Desde 1991, mais de 10.000 compromissos de desempenho, denominados Citizens Charters, foram firmados em todos os nveis de governo e para o conjunto dos servios pblicos, incluindo as atividades privatizadas, por meio do programa de mesmo nome implantado pelo Governo Tatcher. Esse modelo de gesto envolve mais privatizao, ampliao da competio e contratao de servios externos (privados). Os Citizens Charters observavam, inicialmente, seis princpios do servio pblico: a) padres explcitos, pblicos e monitorados, que os usurios podem esperar encontrar em cada servio; b) informao completa, sucinta, compreensvel e acessvel a todos os usurios sobre como funcionam os servios, quanto custam e quem o responsvel; c) garantia de opo, quando possvel, e consulta regular e sistemtica aos usurios sobre sua avaliao a respeito dos servios prestados. Considerao da opinio e prioridades apontadas pelos usurios, na tomada de deciso sobre a prestao de servios; d) cortesia e auxlio ao usurio. Acesso igualitrio a todos os destinatrios dos servios; e) respeito ao usurio: em caso de erros ou problemas, garantir o direito a explicaes e solues efetivas. Garantia do exerccio facilitado do direito de reclamao; f) value for money: prestao de servios eficiente, dentro dos recursos disponveis. Avaliao independente da eficincia alcanada. Instituiu-se, assim, um sistema de premiao pela qualidade da prestao dos servios pblicos e estabeleceram-se critrios de avaliao dos servios e publicizao dos resultados, ampla informao sobre servios prestados, consulta aos usurios, reparaes mais justas aos cidados pelos erros cometidos, inspetorias e auditorias rgidas e mais independentes.
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Adotaram-se novas medidas para ampliar a margem de escolha na prestao de servios pblicos; houve reduo de gastos, estimulada por meio de tomadas de preos no mercado e de abertura de concorrncia pblica para a execuo de servios prestados por agncias de governo e contratao de servios das agncias privadas em caso de menores preos. A remunerao do funcionrio pblico tambm se vincula qualidade dos servios. Uma das mais importantes iniciativas de reforma foi a criao das Next Steps Agencies, em 1988. O objetivo desse projeto o de prestar servios pblicos mais eficiente e efetivamente, para o benefcio dos contribuintes, dos clientes e do corpo funcional, dentro do quadro de recursos disponveis, mediante a criao progressiva de agncias designadas para realizar a maior parte das funes executivas do governo central, do teste de mercado e da implementao da competio administrada. Sob a coordenao do Office of Public Service, por exemplo, esto sete agncias executivas: a Property Advisers to the Civil Estate (PACE), a Central Computer and Telecommunications Agency (CCTA), o Civil Service College, a Buying Agency, a Security Facilities Executive (SAFE), Government Car and Despatch Agency e o Central Office of Information. As agncias so avaliadas por nveis de desempenho e a ao ministerial considerada mais importante que as normas legais. Em matria de processos de gerenciamento, o planejamento anual, com "alvos" ou metas numricas sendo definidas para as agncias. O oramento sofre um input anual com projees de trs anos, com avaliao anual da eficincia e o conseqente estabelecimento de metas de melhoria. A avaliao do desempenho feita contrastando o desempenho real com o desempenho planejado, com pouca avaliao de polticas pblicas. No que se refere aos controles da gesto, o que se enfatiza mais o desempenho (Economicidade, eficincia e efetividade) e menos o cumprimento dos processos e regulamentaes recomentados. Isso requer tirar o foco da gesto de recursos humanos, capital e outros insumos e reposicion-lo na identificao e na mensurao dos produtos da organizao, garantir maior flexibilidade aos gerentes, reduzindo os controles sobre eles e conferindo-lhes maior autonomia pela tomada das decises referentes aos seus programas e recursos e, em troca dessa flexibilidade, garantir mecanismos de accountability, tais como contratao de desempenho e relatrios de desempenho (OECD, 1996). Esta abordagem tem dois componentes: h uma espcie de trade-off entre a aceitao de regras e procedimentos definidos e a implementao de medidas para incrementar o desempenho de uma organizao; e os mecanismos de controle interno e a superviso externa (auditorias) deveriam mudar a nfase de seu trabalho do trabalho de remar para o de guiar. Com a iniciativa das agncias executivas Next Steps, tem ocorrido uma visvel modificao nos sistemas de controle, cujas caractersticas principais so: a crena de que os departamentos governamentais deveriam concentrar-se no gerenciamento estratgico, e no nas questes mais cotidianas do controle; a indicao dos executivos chefes para as agncias, de dentro ou fora do servio pblico, para a execuo da tarefa; o incentivo, tanto pelos departamentos quanto pelas agncias, total utilizao das liberdades gerenciais, com o mximo de delegao possvel de sua atuao no governo local; e o estabelecimento, para cada agncia, de um marco referencial que define os objetivos e metas das agncias e os produtos e resultados esperados tanto em termos de quantidade e qualidade, com indicadores de desempenho explcitos. Essa experincia na Inglaterra, no entanto, sofreu alguns revezes. Os rgos de controle perceberam que houve diversas falhas de gerenciamento: controles financeiros inadequados, nocumprimento de regras, inadequada conduo dos recursos pblicos e incapacidade de garantir o valor do dinheiro. Alm disso, alguns relatrios tambm apontaram para as falhas dos departamentos governamentais em estabelecer monitoramento efetivo dos rgos pblicos descentralizados que eles financiam, o que dificultou sobremaneira a apurao de desperdcios e irregularidades. H que se atentar igualmente para os casos em que os executivos comissionados nas agncias, especialmente aqueles visivelmente dominadores, saibam exatamente quais so as suas responsabilidades individuais (OCDE, 1996). Em sua configurao original, o Citizens Charter foi apontado como um programa que priorizou a concepo de consumidor, em prejuzo do conceito de cidado, especialmente em face da nfase no
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direito de escolha dos servios pblicos e no controle das polticas pblicas (ABRUCIO, 1998:188), fruto da concepo de separao entre formulao e implementao de polticas, tpica da administrao gerencial. Outras falhas apontadas foram a falta de clareza na fixao de padres, servios no diferenciados para usurios com problemas especficos, ausncia de prioridades relevantes para o usurio, baixa participao do cidado na avaliao dos servios, bem como dos funcionrios da linha de frente na definio de padres . As recentes mudanas no governo britnico no afetaram o uso desses instrumentos contratuais, havendo, mesmo, uma ampliao do uso de instrumentos semi-contratuais, como os Public Service Agreements, idia lanada ao final de 1998 como forma de introduzir, na prpria estrutura ministerial e departamental do governo britnico, a utilizao de metas e objetivos claros, pblicos e quantificveis como meio de avaliar o desempenho da administrao pblica, e aumentar sua eficincia e produtividade. A avaliao de desempenho das agncias executivas e departamentos ministeriais, envolvendo 136 agncias e 2 departamentos envolvidos no Next Steps Program apontou um ndice de 75,7% de atingimento das metas, no ano de 1998. Houve, em relao aos anos anteriores, uma melhoria significativa nos resultados (aumento de cerca de 52% de metas atingidas, em relao ao ano anterior). Pouco mais de um ano aps anunciar sua deciso nesse sentido, em 30 de junho de 1998, o governo britnico relanou o Citizens Charter Programme, redirecionando experincia em vigor desde 1991 e que complementa a utilizao dos contratos de gesto por meio da fixao de compromissos de desempenho com os usurios, fixando regras para orientar o relacionamento entre rgos prestadores de servios e seus usurios, estipulando direitos dos usurios e obrigaes para os servidores e rgos pblicos. Logo no incio do Governo Blair, uma ampla consulta, dirigida a 431 organizaes, permitiu-lhe redefinir o escopo do programa, aperfeioando-o em seus pontos fracos. No seu relanamento, passou a ser denominado Service First - The New Charter Programme, tendo em vista a nfase na proviso de servios voltados s reais necessidades do usurio, e na busca da inovao. O programa passou a adotar como critrios: fixao de padres de servios e avaliao de resultados; transparncia e informao ao usurio; consulta e envolvimento do usurio e funcionrios na prestao de servios; encorajamento ao acesso aos servios pblicos e promoo da escolha; ateno, cortesia e respeito no tratamento ao usurio; ateno s reclamaes dos usurios, correo de erros e problemas; uso de recursos com efetividade (value for money); inovao e aperfeioamento; trabalho conjunto com outros provedores; e satisfao do usurio. O novo programa tem como temas principais a qualidade, a responsabilidade, a efetividade e o trabalho intersetorial. Como conseqncia da preocupao com a excessiva fixao de metas e objetivos que refletia, em muitos casos, mais os processos internos do que os servios realmente prestados, houve uma progressiva valorizao dos outcomes como critrio de avaliao: se em 1998, apenas 15% das metas dos Public Service Agreements foram fixadas com base em outcomes, e 51% com base em processos, enquanto 27% foram fixadas com base em outputs; no ano 2000, 68% das metas foram fixadas com base em outcomes, 13% em outputs, e apenas 14% em processos, dando uma face mais estratgica e efetiva ao processo de avaliao. As agncias executivas, QUANGOs, empresas pblicas e departamentos voltadas prestao de servios pblicos diretamente ao cidado so incentivadas a participar do Charter Mark, sistema de avaliao implantado em 1992 que busca encorajar e recompensar a melhoria na prestao de servios, reconhecendo padres de excelncia alcanados pela administrao pblica e assessorando as instituies na busca de melhorias. Com foco nos resultados e servios prestados, o Charter Mark contou em 1998 com a participao de 147 agncias, unidades de agncias e departamentos britnicos, sendo utilizados
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dez critrios de avaliao, baseados nos princpios do Service First. Dos 1200 servios avaliados, 508 mereceram a aprovao, o que representou um crescimento de 39% em relao a 1997. Em todo o mundo, os estudos disponveis apontam a existncia de contratos de desempenho entre governo e administradores pblicos em cerca de 32 pases, e de contratos de gesto entre governo e empresas privadas contratadas para administrar empresas estatais em 49 pases (RAMOS, 1997:85-86), inclusive os Estados Unidos da Amrica, onde a experincia de implementao das Performance-Based Organizations o mais recente exemplo. Nos EUA, as alternativas escolhidas foram declaradamente inspiradas na experincia britnica. No mbito do programa National Partnership for Reinventing Government (NPR), novo nome do programa iniciado em 1993 (ento denominado National Performance Review), o governo americano vem introduzindo, especialmente a partir de 1996, novos mtodos de gesto nos departamentos e nas agncias governamentais. Em agosto de 1993, o Congresso Nacional americano aprovou o Government and Performance Results Act (GPRA), obrigando legalmente as agncias e departamentos do governo federal a apresentarem ao Congresso e a publicarem, anualmente, relatrios do desempenho. Os organismos devem desenvolver planos anuais de desempenho, incluindo metas e objetivos e os respectivos critrios de aferio. Em caso de no atingimento das metas, o relatrio anual deve apresentar justificativas e as medidas a serem adotadas para que as metas possam ser cumpridas nos exerccios seguintes. Decreto presidencial baixado em setembro de 1993 passou a exigir das agncias federais que estabelecessem, em conjunto com seus usurios, metas para o aprimoramento de seus servios. O GPRA exigiu que as agncias submetessem seus planos estratgicos ao Congresso e ao Office of Management and Budget at 30 de setembro de 1997 e que, a partir do ano fiscal de 1999, implementassem planos estratgicos qinqenais e planos de desempenho anuais, paralelamente s suas propostas de oramento enviadas ao Congresso. Embora sejam reconhecidas as particularidades dos organismos governamentais, pela primeira vez, em maro de 2000, foram apresentados os relatrios, relativos ao ano fiscal encerrado em setembro de 1999. O plano estratgico de cada agncia dever ser revisado anualmente, e os planos anuais devero ser compatveis com o plano estratgico7. Como resultado do GPRA, e a partir de projetos pilotos foi implementado o programa High Impact Agencies8, com vistas orientao para o usurio e foco em resultados, e que, tambm por meio de compromissos de gesto ou contratos de desempenho, passam a ter seu desempenho aferido a partir de metas pr-estabelecidas. Em outubro de 1998, o ento Presidente Bill Clinton sancionou lei instituindo a primeira Performance-Based Organization9, novo status jurdico conferido s agncias governamentais para que possam ser dotadas de maior autonomia. Essa nova forma jurdica assegura tratamento diferenciado agncia, especialmente no que se refere gesto de pessoal, compras e contrataes, a fim de que possa atuar de forma mais assemelhada s companhias privadas. As flexibilidades estaro associadas ao cumprimento de metas anuais, assegurado um bnus de 50% sobre o salrio do Chefe Executivo da Agncia. Agncias como a U.S. Mint, a Federal Aviation Administration, a Defense
Dados disponveis em dezembro de 1999 na URL http://www.npr.gov/library/misc/s20.html. Trinta e duas agncias do governo federal americano, como o Internal Revenue Service, a Social Security Administration, o National Park Service, a U.S. Mint, a Federal Aviation Administration, a Defense Commissary Agency, o Federal Retirement and Insurance Service, o Patent and Trademark Office e o United States Postal Service, envolvendo 1,4 milho de servidores pblicos, fazem parte desse programa. 9 Por meio dessa Lei, foi estabelecida, no Departamento de Educao uma Performance-Based Organization PBO com o objetivo, dentre outros, de ampliar a oferta de financiamento aos estudantes, reduzir os custos de administrao dos servios, aumentar a accountability dos servidores responsveis, assegurar flexibilidade na gesto operacional, integrar sistemas de informao e manter um sistema de assistncia financeira a estudantes confivel. Para isso, a lei assegura PBO autonomia oramentria, de gesto de pessoal e de processos, sujeita a auditoria anual. O plano de desempenho, firmado pela Secretaria de Estado da Educao, ter durao de 5 anos, devendo a cada ano ser enviado relatrio ao Congresso. A autonomia concedida afasta da PBO a aplicao das tabelas de remunerao aplicadas ao servio pblico americano (General Schedulle), devendo ser implementada sistemtica de avaliao de desempenho individual, grupal ou organizacional.
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Commissary Agency, o Federal Retirement and Insurance Service e o Patent and Trademark Office, que j participam do High Impact Agencies, aguardam a aprovao pelo Congresso americano de leis que lhes confiram o mesmo status. Essas medidas, igualmente, vm sendo acompanhadas de processos de privatizao e contratao externa, sob a lgica da competitividade entre provedores de servios. Na Nova Zelndia, pas que implementou uma das mais radicais redues do Welfare State nos ltimos 15 anos, o redesenho do papel e da dimenso do Estado tambm passou pela utilizao de novas formas organizacionais10. Nesse pas, a reduo do aparelho do Estado iniciou-se em 1986, pela via da redefinio de suas funes na explorao de atividades econmicas. No curso desse processo, denominado corporatizao, foram constitudas novas empresas pblicas, a partir de departamentos e rgos governamentais que at ento exploravam atividades econmicas11. A corporatizao deu origem s State Owned Enterprises, separando-se estas empresas das instituies prestadoras de servios pblicos no-comerciais, e preparando-as para a privatizao. Entre 1987 e 1990, processou-se a privatizao direta de departamentos ministeriais12 e tambm das empresas dos setores de navegao, telecomunicaes, transporte areo e petrolfero, e do Banco Postal. A flexibilizao dos controles no mbito das empresas e demais organizaes pblicas, especialmente no que se refere gesto de pessoal, foi acompanhada da adoo de novos princpios, entre os quais a orientao para resultados, mediante a reduo de custos proporcional reduo das estruturas e servios extintos, incentivo obteno de recursos prprios por meio da cobrana de servios prestados aos usurios e reinvestimento de recursos economizados no aumento da eficincia. A reestruturao deu-se tambm, a partir de 1992, por meio da criao de Crown Entities, entidades autnomas criadas para a execuo de funes operacionais e regulatrias, em reas como educao, pesquisa cientfica e sade pblica, dirigidas por Chefes Executivos nomeados por livre escolha ministerial, de natureza similar s Executive Agencies britnicas e as Performance-Based Organizations americanas. Essas instituies passaram a operar mediante cartas de inteno, especificando metas, objetivos e mecanismos de aferio, formuladas em acordo com os respectivos Ministros, aos quais caberia a auditoria e superviso sobre as Crown Entities, e submetidas ao Parlamento. A reestruturao operada no governo neozelands, acompanhada de processos de downsizing, reduziu em 53% o nmero de servidores, de 86.000 para 34.000, e de 53 para 35 os departamentos e crown entities, entre 1984 e 1993. Estimativas indicam que, ao todo, o processo de reestruturao gerou pelo menos 100.000 novos desempregados na Nova Zelndia, com resultados diretos na reduo de gastos pblicos, e impactos, tambm, na efetividade13 da atuao do Estado, especialmente em vista da adoo do foco em resultados, que reduziu a importncia de critrios qualitativos na apurao do desempenho das instituies pblicas. Os contratos de desempenho empregados no servio pblico neozelands foram usualmente relacionados medio de outputs em termos de bens e servios produzidos ou prestados, mais do que nos outcomes para a sociedade. Embora os ministrios continuassem responsveis pela fixao dos outcomes, cada agncia tinha autonomia para fixar os outputs. A correta e adequada fixao de outputs, do ponto de vista qualitativo, era assim fundamental no
Cf. Toward Better Governance public service reform in New Zealand. Office of the Auditor Geral of Canad, s/d. Disponvel na URL Internet http://www.oag-bvg.gc.ca/other/html/other_e/nze/nzbody.html em julho de 1997. 11 Como exemplo dessa situao, cite-se o fato de que o Departamento de Energia, rgo da estrutura ministerial, respondia pela produo de carvo e de energia eltrica na Nova Zelndia, ao mesmo tempo que o Post Office administrava tanto os correios quanto o Banco Postal, at 1986. 12 Os departamento governamentais encarregados dos seguros de vida e da imprensa oficial foram privatizados sem que tenham, antes, sido criadas state owned enterprises. 13 Segundo GAEBLER & OSBORNE (apud ABRUCIO, 1998:184) a efetividade medida pelo grau em que se atingiu os resultados esperados, o que envolve, segundo ABRUCIO, a avaliao qualitativa de servios pblicos. Mas a efetividade tambm considerada quando se atingem resultados socialmente relevantes, ou seja, de interesse do conjunto da sociedade, no caso dos servios pblicos. Em qualquer caso, o nexo qualidade-efetividade o aspecto mais relevante para a anlise do problema: Com o conceito de efetividade, recupera-se a noo de que o governo deve, acima de tudo, prestar bons servios (idem, p. 184). 21
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processo de alocao de recursos. Diagnsticos recentes tm apontado uma significativa correlao entre as medidas adotadas e a reduo da qualidade do governo, assim como do acesso aos servios pblicos, em especial os de sade e educao, deteriorao da qualidade dos empregos, e aumento da pobreza, da violncia e de tenses sociais e raciais14. Ao contrrio do esperado, o maior grau de autonomia reduziu a accountability e a transparncia das organizaes pblicas, enquanto a excessiva fragmentao das atividades governamentais reduziu a capacidade de interveno e coordenao entre Ministrios e agncias prestadoras de servios. A utilizao de contratos, finalmente, produziu a perda do referencial tico e moral, introduzindo como referencial para a gesto das instituies, em lugar da busca e satisfao do interesse pblico, o cumprimento de metas e objetivos contratuais, exclusivamente. Segundo Roberto PICCIOTTO (1998:5-6), no mbito internacional a nfase atualmente repousa menos nos aspectos punitivos e de controle e mais nos benefcios desenvolvimentistas da funo de avaliao. Em muitos pases, os governos tm escolhido uma instncia menos intervencionistas, dando aos gerentes maior autonomia e, consequentemente, maior accountability, o que implica crescente necessidade de objetividade e agilidade nos relatrios de gesto. E implica, ainda, que as respostas para as necessidades cambiantes devem ser flexveis e pragmticas. 3. Avaliao de Desempenho de Instituies Pblicas no Brasil A preocupao com a avaliao de desempenho governamental no Brasil, ainda que como pea de retrica, est presente desde a dcada de 1970, poca urea dos grandes planejamentos. No entanto, apenas recentemente as instituies governamentais vm apresentando resultados de programas obtidos por meio de criteriosas pesquisas e anlises. Da mesma forma, somente no perodo mais recente as diversas instituies governamentais responsveis pela coleta de dados e informaes sociais tm envidado esforos conjuntos no sentido de ter indicadores socioeconmicos confiveis, de modo que as avaliaes dos programas governamentais sejam confiveis e transparentes. No que se refere experincia brasileira com avaliaes de desempenho organizacional, analisam-se, neste item, as tentativas de implementao dos contratos de gesto e, mais recentemente, a arquitetura montada para acompanhar e avaliar a implementao dos programas do Plano Plurianual - PPA 2000 a 2003. No captulo seguinte, um outro enfoque ser dado questo da avaliao - a avaliao de desempenho individual de servidores de carreira, acoplado a um sistema de avaliao de desempenho institucional, para aferio de mrito e de produtividade, aspectos considerados essenciais para a melhoria do desempenho das organizaes pblicas. A primeira proposta para implementao de Contratos de Gesto no pas foi feita pela Rede Ferroviria Federal, em 1983. No perodo de 1983-1990, algumas propostas de contratao surgiram, mas nenhuma chegou a ser implementada. Nesse perodo, o Ministrio das Minas e Energia formalizou compromissos de gesto, denominados Convnios de Desempenho, com oito empresas estatais: a Companhia Vale do Rio Doce, a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais, a Usiminas, a Aominas, a Companhia Siderrgica de Tubaro, a Companhia Siderrgica Nacional, a Aos Finos Piratini e a Companhia Siderrgica Paulista. Esse instrumento tinha uma concepo muito parecida com o que mais tarde passou a ser chamado de Contrato de Gesto, pois tambm se tratava de implantao de uma Administrao por objetivos/resultados, visando melhoria do desempenho gerencial da empresa. A diferena essencial que no se negociava a reduo de controles do Governo sobre a empresa signatria e se tratava da superviso do Ministrio das Minas e Energia sobre as empresas, no envolvendo o Ministrio do Planejamento e da Fazenda. Em 1991, o governo federal adotou o contrato de gesto como um dos instrumentos para promover
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v. HARRIS, Peter. Reestructuring the public sector: The New Zealand Experience. Public Services International, URL Internet http://www.world-psi.org/download/en_restruct_nz.rtf, jul 1999. 15 Embora o termo seja de dificlima transposio para o contexto brasileiro, utilizaremos a expresso no sentido de responsabilizao dos agentes polticos, dirigentes e servidores pblicos pelo resultado de sua gesto, perante os atores sociais e polticos aos quais prestam contas. 22
a modernizao das empresas estatais, no Programa de Gesto das Empresas Estatais (PGE). Essa medida visava inicialmente garantia de maior transparncia nas exigncias de carter social e de poltica pblica do governo sobre as entidades indiretas, alm da identificao e caracterizao das principais metas de desempenho e produtividade das entidades, sobre as quais deveria concentrar-se o controle governamental, conferindo-lhes, assim, maior autonomia de gesto. Por fim, visava igualmente estipulao de compensao financeira pela prestao de servios no empresariais, visando a manter o equilbrio econmico-financeiro da entidade. Em 1992, foi emitido um decreto pelo governo federal em que foram estabelecidas as condies para celebrao de contrato individual de gesto entre a Unio e a CVRD. Um outro decreto foi emitido em 1994, dispondo sobre as condies do contrato de gesto da Petrobrs. Os dois decretos so bastante semelhantes, apesar de terem sido emitidos em gestes diferentes. A principal diferena diz respeito dispensa de autorizao prvia do Poder Executivo para a fixao dos preos dos produtos da CVRD. J no decreto referente Petrobrs, essa dispensa no foi concedida. Os objetivos dos contratos individuais de gesto da Petrobrs e da CVRD eram basicamente eliminar os fatores restritivos flexibilidade da ao administrativa e empresarial, atingir metas e resultados especficos, fixados periodicamente e aferidos por meio de indicadores e sistemtica de avaliao e, por fim, contribuir para o cumprimento das obrigaes assumidas pelas empresas de modo a preservar a credibilidade da empresa junto aos mercados, clientes e associados. Na prtica, nem todos os constrangimentos jurdicos preconizados nos decretos pueram ser suspensos de imediato. A implantao de algumas das determinaes do decreto dependiam de negociaes de cada empresa com os rgos ministeriais e o Tribunal de Contas da Unio. Em nvel federal, a Associao das Pioneiras Sociais (APS) firmou um contrato de gesto com a Unio em 23 de outubro de 1991. A partir de ento, foi liberada das normas e regulamentos da administrao direta, com a manuteno apenas dos princpios de licitao e do controle do TCU. A diretoria da APS dispe de autonomia para contratar pessoal, definir nveis de remunerao, bem como celebrar contratos de prestao de servios com quaisquer pessoas fsicas ou jurdicas. A associao pode constituir patrimnio prprio, que, em caso de extino, deve ser incorporado ao patrimnio da Unio. Esse contrato possui caractersticas que diferem da concepo usual de contrato de gesto e tem sido visto por alguns como um contrato jurdico strictu sensu, em que esto previstas as regras de aplicao dos recursos e as obrigaes das partes. A APS recebe dotaes oramentrias da Unio e fica obrigada a prestar contas do uso dos recursos ao TCU. A renovao do contrato depende da avaliao anual da execuo do Plano Plurianual, a cargo do Ministrio da Sade. Este emite parecer ao TCU, que, por sua vez, responsvel pelo julgamento final e deciso sobre a renovao do contrato. Baseado na idia de concesso de maior flexibilidade gerencial e executiva aos rgos e entidades da administrao pblica, o contrato de gesto ressurge, no atual processo de reforma do aperelho do Estado no Brasil, implementado a partir de 1995 com base nas premissas da Nova Gerncia Pblica, como um instrumento fundamental para que a reautonomizao da administrao indireta se processe de maneira vinculada ao controle de resultados. Segundo RAMOS (1997:83), a pedra angular do relacionamento entre o Ncleo Estratgico e os demais setores, explicitando um compromisso mtuo entre as partes envolvidas. Na concepo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, a concesso de graus de autonomia era requisito para o alcance de nveis satisfatrios de eficincia. A forma prioritria de subordinar a autonomizao ao alcance dos resultados esperados a fixao de metas de desempenho mediante contratos de gesto, ou compromissos de desempenho, firmados entre o Poder Pblico e a instituio "autonomizada". Em conseqncia, pressupe-se a avaliao de desempenho, segundo metodologias prprias, para que se possa, inclusive, decidir sobre a renovao dos contratos de gesto e dos nveis de autonomia vinculados sua firmatura. A partir de 1995, a nfase no processo de privatizao de empresas estatais reduziu o interesse do Governo Federal pelos contratos de gesto com essas entidade; no entanto, a discusso foi reintroduzida pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Em vista dessa disposio do Governo FHC, o
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tema acabou por ser incorporado ao texto da Constituio Federal, por meio da Emenda Constitucional n 19/98, que inseriu o novo 8 do art. 37 da CF. Segundo esse dispositivo, a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato de gesto, o qual ter por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade. Caber, no entanto, lei dispor sobre o prazo de durao do contrato, os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidades dos dirigentes e sobre a remunerao do pessoal: "Art. 37......................... 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal." O alcance dessa previso, no entanto, ultrapassa os limites usuais do contrato de gesto, concedendo aos rgos da prpria administrao direta a capacidade de firm-los, ou seja, por meio do contrato de gesto, flexibilizar-se-ia a gesto da prpria administrao direta, que figura no plo contratante ativo. Assim, unidades organizacionais integrantes da mesma estrutura - por exemplo, um ministrio - podero ter diferentes graus de autonomia e sujeio ao princpio da legalidade, alm de gerar condies de desagregao de algo que , por definio, um todo indivisvel e voltado a um fim nico, onde a relao de subordinao ao plano de governo, s diretrizes e comandos emanados da estrutura hierrquica, associados capacidade de gesto, devem ser capazes de garantir a eficincia e eficcia da atuao governamental. Dois projetos foram criados, poca, para alcanar esse objetivo, a saber, a implantao das Agncias Executivas e das Organizaes Sociais. A respeito das Agncias Executivas, pretendia-se transformar os rgos pblicos responsveis pela prestao de servios pblicos considerados tpicos do Estado, dentro do marco definido pelo Plano Diretor, em organizaes voltadas para resultados, comprometidas com as diretrizes de governo e com as demandas da sociedade, a quem, em ltima instncia, deve prestar contas de seu desempenho. As Organizaes Sociais, previstas no Programa Nacional de Publicizao, visariam descentralizao da execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de Estado (servios competitivos ou no-exclusivos) para o chamado setor pblico no-estatal. So servios que devem ser subsidiados pelo Estado, como educao, sade, cultura e pesquisa cientfica, mas que, na concepo do governo, no necessariamente exigiriam propriedade estatal. Como promotor desses servios, o Estado buscaria realizar parcerias com a sociedade para seu financiamento, aliando participao e controle social, ocupando-se, ento, das funes de regulao e de coordenao. Tambm est prevista a progressiva descentralizao vertical para os entes federados da prestao de servios sociais e de infra-estrutura. A transformao das organizaes pblicas ou privadas em organizaes sociais se daria de modo voluntrio, a partir da iniciativa dos ministrios com as caractersticas inerentes a esses servios. As Organizaes Sociais, assim, seriam entidades de Direito Privado que, por meio de uma iniciativa do Poder Executivo, obteriam permisso legislativa para celebrar contratos de gesto e ter direito a uma dotao oramentria. As Organizaes Sociais possuiriam autonomia financeira e administrativa, respeitando-se as condies previstas na lei. Entre essas, para evitar a efetiva privatizao da organizao ou a implantao de um novo mandarinato, foi prevista a constituio em cada Organizao Social de Conselho de Administrao que deve ser formado por membros da comunidade a quem presta servio. Alternativamente, alm dos recursos oramentrios disponibilizados, haveria a abertura para a obteno de outras receitas, por meio de prestao de servios, doaes, legados, operaes financeiras e outras.
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As entidades caracterizadas como Organizaes Sociais possuiriam maior autonomia administrativa, mas, por outro lado, seus diretores tambm teriam de ter mais compromisso e responsabilidade, no que concerne a metas alcanadas. Alm disso, pelo fato de essas entidades serem submetidas a controle direto por parte da sociedade, pretende-se atingir maior colaborao por parte da sociedade, que dever financiar uma parte, ainda que minoritria em relao parte do Estado, dos custos dos servios prestados. Como promotor desses servios, o Estado buscaria realizar parcerias com a sociedade para seu financiamento, aliando participao e controle social, ocupando-se, ento, das funes de regulao e de coordenao. Tambm est prevista a progressiva descentralizao vertical para os entes federados da prestao de servios sociais e de infra-estrutura. A transformao das organizaes pblicas ou privadas em organizaes sociais se far de modo voluntrio, a partir da iniciativa dos ministrios com as caractersticas inerentes a esses servios. A legislao relativa s agncias executivas e organizaes sociais objetivou a previso de que sua relao jurdica com o Estado seja expressamente vinculada existncia de contratos. Como resultado dessa nova nfase, foram j firmados contratos de gesto com 3 instituies16, enquanto outras acham-se ainda em fase de negociao17. No caso das agncias executivas preconizadas pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o contrato de gesto surge como o meio por excelncia para que a flexibilidade administrativa a ser concedida possa ser vinculada ao atingimento de resultados. Segundo NUNES (1997:9), alm da gesto voltada para resultados, com foco no cidado-usurio, da flexibilidade de gesto, o modelo gerencial adota (...) o contrato de gesto como instrumento essencial para implantao das agncias. Nesse contrato, explicitam-se os objetivos, seu detalhamento em metas quantificadas e os correspondentes indicadores de desempenho. Por meio dos contratos dar-se- a superviso ministerial sobre as agncias. Segundo o Decreto n 2.487, de 2 de fevereiro de 1998, o contrato de gesto a ser firmado entre as agncias executivas e o rgo supervisor dever definir relaes e compromissos entre os signatrios, permitindo o acompanhamento e avaliao do desempenho institucional da entidade, essencial para a manuteno de sua qualificao. Sua durao mnima ser de um ano, e conter, dentre outros, a especificao dos objetivos e metas da entidade com os respectivos planos de ao anual, prazos e indicadores de desempenho, demonstrativo de compatibilidade dos planos de ao com o oramento e com o cronograma de desembolso, por fonte, a responsabilidade dos signatrios em relao ao atingimento dos objetivos e metas, inclusive no provimento de meios necessrios para tanto, as medidas a serem adotadas pelos signatrios e partes intervenientes com a finalidade de assegurar maior autonomia de gesto oramentria, financeira, operacional e administrativa e a disponibilidade de recursos oramentrios e financeiros imprescindveis, os critrios, parmetros, frmulas e conseqncias a serem adotados na avaliao do cumprimento das metas e objetivos, as penalidades aplicveis em caso de descumprimento, alm das condies para sua reviso, renovao e resciso, e a sua vigncia. Alm disso, o contrato de gesto fixar objetivos e metas relativos satisfao do cliente, amplitude da cobertura e da qualidade dos servios prestados, a adequao de processos de trabalho, a racionalizao das despesas e a arrecadao de receitas prprias, quando for o caso. A execuo ser acompanhada mediante relatrios de desempenho com periodicidade semestral ou menor. Ressalta NUNES (1997:18) que o contrato de gesto, em si, no assegurar o bom desempenho das agncias, carecendo de mudanas que vo alm do plano jurdico-institucional. Entre os requisitos adicionais, considera necessrio o efetivo compromisso por parte da direo e do corpo funcional da agncia, o que demandaria um processo de preparao contemplando a sensibilizao da direo e
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As organizaes ABTLUS e ACERT e a agncia executiva INMETRO. O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE, o Conselho de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPQ, o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, como agncias executivas, e a Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP e o Instituto Nacional do Cncer - INCA, como organizaes sociais. 25
servidores para a mudana proposta, programas de treinamento e capacitao, a reviso de processos de trabalho e a reviso da estrutura organizacional. Seriam, portanto, etapas prvias firmatura do contrato, e condies essenciais para que as metas possam ser atingidas. fcil prever que, partindo do nada, o contrato de gesto tende a ser uma mera formalidade, uma forma a mais de gerar comportamentos autoreferentes no seio da administrao e de permitir a burla aos controles prvios sem a garantia de melhores resultados. Sem o efetivo fortalecimento das instituies, sem que o planejamento estratgico seja estruturado e implementado, no se obter qualquer resultado duradouro que justifique a utilizao dos contratos de gesto em substituio aos atuais mecanismos de superviso ministerial ou de relao hierrquica. Mais uma vez retornamos ao pressuposto nmero um: a gesto, seja por meio de contratos ou sem eles, requer capacidade gerencial instalada, planejamento e participao. Alm das agncias executivas, cuja qualificao vinculada ao contrato de gesto, tambm as autarquias especiais denominadas agncias reguladoras tm sua gesto orientada pelos princpios da administrao gerencial, em que a autonomia autrquica revigorada. Essas agncias, no entanto, no passam por processo prvio de qualificao, mas tm reconhecida, na prpria lei de criao, a necessidade do maior grau de autonomia, inclusive associado a contrato de gesto. O melhor exemplo acha-se na Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que institui a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL, disciplina o regime das concesses de servios pblicos de energia eltrica e d outras providncias. Prev essa norma, expressamente, em seu artigo 7, que a administrao da ANEEL ser objeto de contrato de gesto, negociado e celebrado entre a Diretoria e o Poder Executivo no prazo mximo de noventa dias aps a nomeao do Diretor-Geral, devendo uma cpia do instrumento ser encaminhada para registro no Tribunal de Contas da Unio, para que sirva de pea de referncia em auditoria operacional. Segundo a Lei, o contrato de gesto ser o instrumento de controle da atuao administrativa da autarquia e da avaliao do seu desempenho e elemento integrante da prestao de contas do Ministrio de Minas e Energia e da ANEEL ao Tribunal de Contas da Unio, sendo sua inexistncia considerada falta de natureza formal, passvel de acarretar a penalizao da autarquia. Tambm prev a Lei que o contrato de gesto estabelecer, nos programas anuais de trabalho, indicadores que permitam quantificar, de forma objetiva, a avaliao do seu desempenho. Sendo o contrato um instrumento que vincula a diretoria da entidade, ser o mesmo avaliado periodicamente e, se necessrio, revisado por ocasio da renovao parcial da diretoria da autarquia, sem prejuzo da solidariedade entre seus membros. Prev o art. 8 da Lei a hiptese de exonerao de dirigente da ANEEL, a qualquer momento, em caso de improbidade ou descumprimento injustificado do contrato de gesto, j que, quanto a quaisquer outros fatos, os diretores somente podem ser desligados nos primeiros quatro meses de seus mandatos. A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVS, criada pela Lei n 9.782, de 26 de janeiro de 1999, ser tambm regida por um contrato de gesto, negociado entre seu Diretor-Presidente e o Ministro de Estado da Sade, ouvidos previamente os Ministros de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda. Prev o art. 20 da Lei que o descumprimento injustificado do contrato de gesto implicar a exonerao do Diretor-Presidente. A autonomia administrativa e financeira da autarquia especial, no entanto, est legalmente definida, especialmente no que se refere contratao de pessoal temporrio ou prestadores de servios e gesto de suas receitas diretamente arrecadadas. Em ambos os casos, mostra-se de pouco proveito o contrato de gesto, dado que muito pouco restaria a conceder a tais entidade alm do que, por lei j no lhes tenha sido assegurado, em termos de autonomia administrativa e financeira constitucionalmente permitida. No mbito das Organizaes Sociais, o contrato de gesto est regulado nos artigos 5 a 9 da Lei n 9.637/98, e o meio por excelncia para associar a delegao dos bens, recursos e servios pblicos entidade privada, desde que se comprometa a atingir ou manter determinados nveis de prestao de servios. O artigo 5 define tal instrumento como aquele firmado entre o Poder Pblico e entidade qualificada como organizao social com vistas a formao de parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades nas reas especficas de ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento
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tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade. Dessa definio j se depreende a essncia da relao entre Poder Pblico e Organizao Social, que de carter contratual e que exclui inteiramente a necessidade de permanncia da entidade pblica que substituda na execuo de atividades pela O.S. O Poder Pblico ser representado, assim, no plo contratante, pelo Ministrio da rea ou pela prpria Presidncia da Repblica. Embora o art. 6 preveja que o contrato de gesto seja elaborado de comum acordo entre o rgo ou entidade supervisora e a organizao social, discriminando as atribuies, responsabilidades e obrigaes de ambos, evidente que essa situao no se sustenta medida que compete ao Poder Pblico assegurar os meios para o funcionamento da entidade contratada. Assim, j parte de posio de superioridade, cabendo-lhe ajustar as obrigaes da O.S. aos propsitos e objetivos do Estado - sem o que no haveria sentido em manter financiamento pblico para a organizao social. A aprovao do contrato depender, sucessivamente, do aval do conselho de administrao da entidade e do Ministro de Estado ou autoridade supervisora da rea correspondente atividade fomentada. Esse contrato caracteriza-se como um compromisso bilateral entre o Poder Pblico e a organizao contratada, regulado pelo artigo 7 da Lei n 9.637, e assegura entidade que contrata com o Poder Pblico a liberdade e os meios necessrios para alcanar os resultados no horizonte de tempo definido. Na elaborao do contrato de gesto, devem igualmente ser observados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade. Mas, alm disso, preciso especificar o programa de trabalho da organizao social, estipular as metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo, bem como prever os critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade. Da mesma forma, deve-se estipular limites e critrios para despesa com remunerao e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizaes sociais, no exerccio de suas funes, regra que visa prevenir eventuais abusos ou generosidades na poltica remuneratria, uma vez que a O.S. no se submete ao princpio da legalidade na fixao de remuneraes nem aos tetos e limites fixados para o pessoal da Administrao direta, autrquica e fundacional e empresas mantidas com dotaes oramentrias. Uma vez firmado, o contrato de gesto ter sua execuo fiscalizada pelo rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada. Ao trmino de cada exerccio, ou quando for determinado pelo interesse pblico, a O.S. dever apresentar ao rgo supervisor um relatrio de execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro. Alm disso, os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto devem ser analisados, periodicamente, por comisso de avaliao, indicada pela autoridade supervisora da rea correspondente e composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao. Essa comisso dever encaminhar autoridade supervisora relatrio conclusivo sobre a avaliao procedida. No existe, no entanto, previso legal de que esses relatrios sejam submetidos aos rgos de controle interno e externo embora a CF, em seu art. 70, 1, com a redao dada pela Emenda Constitucional n 19/98, exija a prestao de contas que gerenciem a aplicao de recursos pblicos, a includas as entidades privadas. O art. 9 da Lei n 9.637/98, por sua vez, prev que os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por organizao social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Ademais, prev o art. 10 da Lei que, quando assim exigir a gravidade dos fatos ou o interesse pblico, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos de origem pblica, poder haver uma espcie de interveno, por meio de representao ao Ministrio Pblico, mediante pedido de decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos bens dos dirigentes da O.S., bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. Para especialistas como Toshio MUKAI, essa situao envolve graves riscos, podendo a utilizao dos contratos de gesto com essas instituies privadas converter-se em fonte de descaminhos e desvios dos recursos pblicos, sem que, porm, sejam suficientes os mecanismos propostos para prevenir tais hipteses, cabendo, ento, reprimi-las aps consumadas, pelo menos para que se evite apropriao ilcita
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do seu patrimnio. Como se v, as diferenas entre o contrato de gesto previsto para as agncias executivas e organizaes sociais esto muito mais na margem de liberdade para a firmatura do contrato e nos seus objetivos intrnsecos do que nos seus aspectos formais. A fixao das metas, evidentemente, decorre da condio de cada entidade contratada de atingi-las com os meios disponveis no horizonte de tempo - mas desde logo vem-se verificando, nos contratos j firmados, a preocupao com a fixao de metas de incremento de receitas prprias, que atendem premissa maior da reduo dos gastos pblicos com as entidades. Assim como ocorreu no mbito da reforma britnica, especialmente por meio do Citizens Charter Programme, e cujos efeitos esto atualmente sendo objeto de medidas para sua correo, essa condicionante poder acarretar reduo do grau de equidade na prestao de servios, submetendo os usurios a critrios de capacidade econmica para terem acesso aos servios - ou at mesmo inviabilizando o acesso aos mesmos em face de custos ou preos proibitivos pelos usurios de menor poder aquisitivo. Um dos subprodutos do processo de agencificao no Reino Unido foi a fragmentao da atuao estatal, associada ao hiato entre polticos e administradores, que se refletiu na reduo do grau de transparncia e efetividade do servios prestados, orientados pela lgica da eficincia ou da reduo de custos. Verificaram-se, paralelamente implementao da administrao gerencial, distores importantes, especialmente no nvel local de governo, a partir do momento em que as organizaes passaram a se orientar para o mercado e a tratar o cidado como cliente, ou cliente-consumidor. Reduziuse o grau de equidade na prestao dos servios pblicos, medida que antes de mais nada era necessrio assegurar a eficincia (o que no se concretizou), e em funo disso instituir-se critrios gerenciais para definir quais clientes-consumidores deveriam ser prioritariamente satisfeitos. O mesmo resultado verificou-se na implantao dos QUANGOs (PAYNE & SKELCHER, 1997; DAVIS, 1996), em que tais desvios foram a causa de intervenes polticas destinadas a reconstruir os valores originais buscados pelos cidados. Alm da m aplicao de recursos financeiros, auditorias realizadas pelo National Audit Office constataram, em 1995 e 1996, que no mbito do National Health Service - NHS, operado por 513 QUANGOs, o custo da negligncia mdica atingiu cerca de 200 milhes de libras, com um crescimento mdio anual de 25% ao ano nos 5 anos anteriores. Dada a importncia desse setor para a populao, a atuao dos QUANGOs tornou-se um problema a reclamar soluo: o desempenho das entidades e a qualidade dos servios tornaram-se crticos nos ltimos anos do Governo John Major, o que acabou contribuindo, segundo alguns analistas, para a vitria dos Trabalhistas em 1997. Um outro aspecto da experincia britnica est relacionado utilizao da estrutura administrativa dos QUANGOs para fins de exerccio do poder poltico, especialmente em nvel local. Para uma Nao que implantou, em 1853, a mais bem sucedida reforma do servio civil do mundo ocidental, substituindo o spoils system pelo sistema do mrito e reduzindo drasticamente a possibilidade de nomeao poltica para cargos pblicos, isso representou um grave retrocesso, que no tardou a atrair as atenes do prprio Parlamento britnico. O crescimento do nmero de QUANGOs acabou por gerar condies para a apropriao clientelista de seus cargos de direo, permitindo nomeaes e escolhas por critrios de afinidade poltica, e no por mrito. Para superar esse problema, o Relatrio Nolan, publicado em maio de 1995 como resultado dos trabalhos da Comisso sobre Normas de Conduta na Vida Pblica, e que concentrou seus trabalhos na anlise dos QUANGOs e corpos do NHS, apontou a necessidade de que fossem reafirmados os princpios gerais de conduta da vida pblica (interesse pblico, integridade, objetividade, accountability, transparncia, honestidade e liderana), para que fossem coibidas as condutas inapropriadas associadas instituio dos QUANGOs. A Comisso Nolan entrou no debate ao estender suas investigaes para incluir o que se chamou local public spending bodies, significando, com isso, entidades sem fins lucrativos cujas diretorias nem foram totalmente eleitas, nem indicadas por ministros, mas que so totalmente ou em grande medida financiadas pelo Tesouro e oferecem servios pblicos em nvel local. Em um trecho marcado por DAVIS (1996), We are charged with examining key areas of public life and, if necessary, making
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recommendations designed to ensure that the highest standards are maintained, and are seen to be mantained... we are looking at local public spending bodies... because the services which they provide are very important to us all. They have been subject to great change in recent years. We need to be sure that in seeking improvements in service we have not put at risk those values and standards which are the cornerstones of public life. (...) It is a matter of considerable regret that, in the absence of direct electoral accountability, many of the other bodies now sharing territory with local government have a less rigorous framework of accountabilty. Esse resultado est intimamente ligado implantao do modelo da competio, que inerente forma como tem sido implementada a administrao gerencial. Segundo ABRUCIO (1997:28), quando h competio entre equipamentos sociais - e a se incluem escolas, postos de sade, unidades de servios, centros de pesquisa ou quaisquer outros aparelhos pblicos - o problema da equidade se torna ainda maior, uma vez que a unidade de servio que obtiver a melhor classificao na competio tender a receber mais recursos e recompensas, em prejuzo daquelas que tiveram pior desempenho. Esses, por sua vez, estaro em situao cada vez pior, agravando-se, por isso, o grau de insatisfao de seus clientes. O pressuposto do modelo da competio, de que os consumidores podem escolher a unidade de servio que preste o melhor servio, revela-se, no entanto, falacioso. Essa escolha particularmente difcil, na administrao pblica, medida que em muitos casos no dada ao cidado a oportunidade e recorrer a servios pblicos competitivamente, inclusive em face da inexistncia de alternativas, j que as instituies pblicas, freqentemente, operam em regime de monoplio ou oligoplio na rea geogrfica de sua jurisdio. Assim, a implementao de mecanismos gerenciais orientados pela competitividade no produz efeitos diretos em relao ao acesso que o cidado tem ao servio. E a escolha acerca de qual cliente satisfazer no se coloca no horizonte das opes dos administradores pblicos, a menos que o princpio da impessoalidade seja deixado de lado, em favor de uma maior discricionariedade na oferta desses servios. Cria-se, portanto, um pseudomercado em substituio alocao burocrtica dos servios, cuja maior capacidade de assegurar a satisfao do cliente-cidado18 no restou, at o momento, demonstrada. Por isso, h que se ter a preocupao de impedir que o processo de "competio administrada" inerente administrao gerencial conduza a um jogo de soma zero19, em que as organizaes, os postos ou unidades de servios cujos desempenhos atingem as metas, os nveis ou padres estabelecidos, so sucessivamente recompensados e aperfeioados - enquanto os demais so penalizados e se tornam, em conseqncia, cada vez menos eficazes, efetivos e eficientes. No caso britnico, cautelas com esse objetivo foram adotadas, mas no foram suficientes para impedir que se verificassem distores oriundas do jogo de "soma zero". Mas, ainda que tais problemas sejam superados, resta ainda como essencial que os contratos de gesto sejam firmados com base em compromissos polticos efetivos por parte dos rgos supervisores e da rea econmica do governo, uma vez que somente com o aprofundamento desses compromissos ser assegurada a observncia de direitos e obrigaes contratadas por ambas as partes contratantes (ANDR, 1998:161). Alm disso, a sua implementao deve ser acompanhada de mecanismos complementares que impeam que tais contratos sejam firmados revelia dos maiores interessados: os cidados, servindo apenas aos interesses dos dirigentes vidos por maior flexibilidade. Nessa direo, o Decreto n 2.829, de 29 de outubro de 1998, que estabelece normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio, e d outras providncias,
A concepo do cliente-cidado tem sido discutida na doutrina, a partir da constatao de que, na administrao pblica-gerencial, o indivduo tem que ser considerado, em termos econmicos, como consumidor ou usurio, e em termos polticos, como cidado. Assim, as tendncias tem sido de ora enfatizar a vertente do gerencialismo puro, ora a do gerencialismo reformado, sendo que, neste ltimo, enfatizada a concepo de cliente-cidado, j que o conceito de consumidor no responde adequadamente ao problema da equidade, que valor fundamental na administrao pblica, cfe. ABRUCIO (1997:27). 19 Neste sentido, ver ABRUCIO, op. cit. 29
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estabeleceu em seu artigo 6 que os programas, projetos e atividade a serem implementados no perodo 2000-2003 sero objeto de avaliao fsica e financeira, com a finalidade de aferir o seu resultado, tendo como referncia os objetivos e as metas fixadas, subsidiar o processo de alocao de recursos pblicos, a poltica de gastos pblicos e a coordenao das aes de governo, e evitar a disperso e o desperdcio de recursos pblicos. No artigo 7, o Decreto prev que para fins de gesto da qualidade, as unidades responsveis pela execuo dos Programas mantero, quando couber, sistema de avaliao do grau de satisfao da sociedade quanto aos bens e servios ofertados pelo Poder Pblico. Da seriedade e efetividade desses critrios depender o xito desses contratos e instrumentos de gesto similares, introduzindo-se a varivel satisfao da sociedade, de fato, como elemento de aferio da capacidade de gesto. Para materializar essas previses legais, um conjunto de 50 programas e projetos estratgicos foi selecionado para dar foco ao de governo at 2002 e, segundo o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, garantir a continuidade das transformaes sociais e econmicas de que o Pas necessita, fortalecendo o processo de retomada do desenvolvimento econmico em bases sustentveis. Os cinquenta programas envolvero, em 2001, a aplicao de recursos no montante de R$ 67,2 bilhes, predominantemente direcionados para a rea social (83% dos recursos da Unio), sendo R$ 25,1 bilhes dos oramentos Fiscal e da Seguridade Social e R$ 42,1 bilhes de outras fontes pblicas e privadas. A implementao dos programas estratgicos e dos planos de ao integrada ser realizada sob gerenciamento intensivo, visando otimizar resultados com reduo de prazos e custos. Esse modelo tem as seguintes caractersticas: 1. Programas organizados segundo a lgica de projeto, com etapas, prazos e metas definidos. 2. Um Gerente para cada programa, responsvel por custos e metas. 3. Fluxo regular de recursos, compatvel com a execuo fsica. 4. Sistema de informaes gerenciais de uso compartilhado. 5. Divulgao de resultados visando o controle social. A simples existncia deste instrumento, porm, no meio capaz de converter-se na soluo para todos os problemas, nem tampouco se pode permitir que, atravs dele, se abra a possibilidade de uma gesto descontrolada e temerria, auto-referenciada. Uma das mais freqentes crticas utilizao dos contratos de gesto tem sido, justamente, a tendncia a que as entidades contratantes sub-avaliem as suas potencialidades, de modo a tornarem as metas mais fceis de serem atingidas . Por outro lado, verificamse situaes em que as entidades resistem ao contrato de gesto, ou firmam-no sem que haja um efetivo comprometimento com sua implementao, em vista das reduzidas vantagens que tais contratos podem oferecer, em termos de autonomia de gesto, no caso das agncias executivas (ANDR, 1999:48). Outro aspecto a ser considerado que os contratos de gesto no tm sido acompanhados da implementao efetiva de instrumentos de superviso. Como esclarece ANDR (1999:45), na implementao de contrato de gesto entre o Ministrio da Sade e a Associao das Pioneiras Sociais, entidade privada que desde 1991 assumiu a prestao de servios de assistncia mdica a cargo da Fundao das Pioneiras Sociais (entidade pblica federal, extinta por Lei), e que serviu de modelo para a concepo das organizaes sociais, verificou-se um hiato entre os objetivos, metas e a avaliao de desempenho; o Ministrio da Sade no exerce a funo supervisora, e a Secretaria de Controle Interno desse Ministrio declarou-se sem condies de avaliar os resultados do contrato. H, portanto, uma clara vinculao entre o contrato de gesto e os sistemas de planejamento e de controle adotados e implementados pelas entidades contratadas e contratantes, sem o que pouco se poder fazer para evitar tais distores. Os problemas acima apontados, evidentemente, no se verificaram apenas na experincia brasileira, recente, em termos de contratos de gesto. No caso dos pases em desenvolvimento, estudos apontam o fato de que a contratualizao no redundou em melhoria do desempenho das empresas estatais, sendo freqentes as manobras para fixao de metas subestimadas e a explorao do despreparo dos rgos supervisores para acompanhar a execuo dos contratos, observando-se tambm falhas nos sistemas de incentivos e punies. Por outro lado, as dificuldades para associar objetivos e metas datadas e quantificadas, a falta de diretrizes de governo, a desarticulao entre oramento e execuo financeira, a
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insuficincia de capacitao do pessoal para o planejamento e a gesto, a dificuldade de identificar a misso das instituies e seus clientes e a inexistncia de sistemas de acompanhamento controle e avaliao so, dentre outros, apontados como obstculos ao sucesso desses contratos. Ainda assim, trata-se de instrumento til melhoria da qualidade da gesto, resultado que foi, ao cabo dos ltimos 30 anos, na Frana, atingido por meio de uma maior responsabilizao dos gerentes pblicos e identificao com a misso, com os usurios e com os resultados. Como toda inovao, o contrato de gesto somente se tornar uma alternativa concreta para o aperfeioamento da gesto pblica se conseguir superar a tendncia ao formalismo reinante na Administrao Pblica brasileira. Da mesma maneira, a avaliao de desempenho e o aperfeioamento da accountability das instituies pblicas requer mais do que instrumentos normativos e tcnicas, mas tambm exige o desenvolvimento de novos padres de comportamento e de uma capacidade gerencial ainda insuficiente, sem o que tambm os contratos de gesto e as metas de desempenho a eles vinculadas tornar-se-o, apenas, miragens e cortinas de fumaa a ocultar as verdadeiras deficincias a serem superadas. 4. Avaliao de Desempenho dos Servidores Pblicos no Brasil A avaliao de desempenho dos servidores pblicos surge, na experincia brasileira, de forma bastante distorcida, embora calcada nas melhores intenes. Desde os anos 70, vem-se buscando implementar sistemas de avaliao de desempenho vinculados ao sistema remuneratrio ou ao desenvolvimento nas Carreiras do servio pblico, mas sem que se tenha conseguido grande sucesso nessa empreitada. Em outubro de 1977, o desenvolvimento em carreira dos integrantes do Plano de Classificao de Cargos da Lei n 5.645, de 1970, que poca abrangia a totalidade dos servidores federais da Administrao Direta, foi disciplinado por meio do Decreto n 80.602, posteriormente revogado e alterado pelo Decreto 84.669, de abril e 1980. O Decreto n 80.602/77 regulamentou a progresso funcional, definindo-a como a elevao do servidor classe imediatamente superior. Definiu o aumento por mrito como a movimentao do servidor da referncia em que estivessse posicionado para a imediatamente superior, dentro da mesma classe. O Decreto n 84.669, de 1980, alterou estes conceitos, passando a definir a progresso como progresso vertical e o aumento por mrito como progresso horizontal. De incio, a avaliao de desempenho no seria procedida por meio de instrumento especfico: seria suficiente o exclusivo julgamento da chefia, em funo do desempenho da unidade administrativa ou do comportamento do servidor, o qual teria carter irrecorrvel. Em 1980, foi institudo novo procedimento, a partir de uma ficha de avaliao de desempenho. Foi fixado, como insterstcio bsico para progresso e aumento por mrito, o prazo de 18 meses, podendo ser reduzido para doze ou aumentado para at 36 meses, conforme o resultado da avaliao de desempenho do servidor a ser procedida a cada doze meses, sendo esta requisito bsico para a concesso da progresso ou aumento. A partir de 1980, a sistemtica foi simplificada, passando a vigorar apenas dois conceitos: o Conceito 1, dando direito a interstcio de 12 meses para quem obtivesse mais de 75 pontos na avaliao de desempenho, e o Conceito 2, acarretando interstcio de 18 meses, para os demais casos. O interstcio para a progresso ou aumento dependeria, assim, de fatores extremamente subjetivos, em funo do quais o servidor poderia ter seu insterstcio aumentado. Caso em avaliao posterior o conceito obtido fosse superior ou inferior, poderia haver reduo ou acrscimo do tempo exigido para a progresso ou aumento: por exemplo, um conceito B (Bom) obtido logo aps outro, confirmaria o interstcio de 18 meses; somente o servidor com conceito MB (Muito Bom) teria direito a aumento a cada doze meses; um conceito R (Regular), obtido aps um conceito B, acarretaria interstcio de 36 meses, sendo necessrio um conceito MB para que o interstcio fosse reduzido para 24 meses. O Decreto fixou, ainda, um sistema de quotas, para efeito de avaliao em grupo: no mais de 20 % do total de servidores em exerccio no rgo poderiam ter conceito MB; 70 % poderiam ter conceito B; e 10%, o conceito R. Sistema semelhante prevaleceria quanto avaliao individual, observados, no entanto, as quotas que fossem distribudas para cada unidade. Alm disso, poderiam ser reduzidos os
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quantitativos relativos aos conceitos MB (para menos) e R (para mais). Quanto aos servidores ocupantes de cargos comissionados e funes de confiana, no se lhes aplicaria o sistema de quotas, para efeito da avaliao de desempenho. Posteriormente, tambm este sistema foi modificado: passou-se a distribuir os servidores avaliados, conforme o conceito, em apenas duas faixas (Conceito 1 e Conceito 2), cada qual podendo abranger 50 % do total de cada categoria funcional, em cada rgo. Estabeleceu o Decreto n 80.602/77, ainda, a distribuio quantitativa de cargos por classes em cada categoria funcional, conforme o nmero de classes que as compusessem. Para as categorias compostas de 3 classes, foi prevista a distribuio de 10 % das vagas para a classe Especial, 35% para a classe B (intermediria) e 55 % para cada a classe inicial. Nas categorias compostas de 4 classes, fixou-se o percentual de 10 % para a ltima classe (Especial), 40 % para a inicial (A), 30 % para a segunda (B) e 20 % para a terceira (C), numa estrutura piramidal. As categorias com 5 classes teriam, a contar da classe final, 5 % (Especial), 20 % (D), 15% (C), 30 % (B) e 40 % (A).. A distribuio das vagas por classe condicionaria a progresso, uma vez que esta se subordinaria existncia de vaga na classe seguinte. No que se refere ao Aumento por Mrito, satisfeito o interstcio a que se sujeitasse o servidor em funo do seu desempenho, seria concedido automaticamente. A excessiva preocupao em vincular o desenvolvimento do servidor na Carreira avaliao de desempenho tornou-se, ao longo do tempo, um srio obstculo sua efetividade. Ademais, a no institucionalizao do sistema de avaliao, e a sua incapacidade de produzir subsdios vlidos para o aperfeioamento da ao administrativa acabou por neutralizar o sistema, fazendo dele letra morta e mais um formalismo a ser cumprido de maneira ritualista. Alm disso, brechas criadas pela legislao acabaram por compensar o represamento do curso de carreira produzido pelo critrio de curva de Gauss forada, de que exemplo a concesso, em 1985, a todos os servidores, sem qualquer requisito vinculado ao mrito, de progresso automtica de doze referncias, fenmeno repetido em 1993 com a concesso de trs referncias adicionais, pela Lei n 8.627, a todos os servidores, sem qualquer vinculao com o curso regular da carreira. Inobstante tais vcios histricos, persiste a necessidade, inclusive por determinao da Constituio Federal brasileira, de instituir-se, para cada carreira, mecanismos prprios e adequados de avaliao de desempenho e de capacitao, de modo a que haja uma retro-alimentao permanente, colhendo-se insumos para o sistema de promoes e o constante aperfeioamento, atualizao e capacitao dos seus integrantes, e a fim de que seja institudo um efetivo sistema de mrito no servio pblico. Esta necessidade deriva, a partir do novo texto constitucional, de dois comandos especficos, o primeiro deles inserido na nova redao dada ao 2 do art. 39 da CF, segundo o qual a participao em cursos de aperfeioamento ministrados por escolas de governo passa a ser requisito obrigatrio para a promoo na carreira. Sob a perspectiva de uma carreira, a avaliao de desempenho deve estar ligada s espcies de desenvolvimento horizontal e vertical (progresso e promoo). O aumento de salrio dentro da mesma classe deve ser sempre dependente de rendimento satisfatrio, e no como uma mera conseqncia do tempo de servio. esse o mtodo capaz de assegurar, por meio de estmulos positivos e negativos, motivao manuteno e crescimento do desempenho. A progresso, no entanto, deve ter critrios de avaliao menos rigorosos, dado que se trata de mecanismo mais flexvel para o desenvolvimento na carreira. J a promoo, que implica na mudana de classe e a assuno de responsabilidades mais elevadas, dentro da mesma carreira, deve ser acompanhada, alm da avaliao do mrito, por outros requisitos, de que so exemplos a existncia de vaga, a sujeio a cursos de aperfeioamento ou formao, e, em determinados casos, o tempo de servio na carreira, reduzindo-se, por esses requisitos, a influncia da subjetividade da atribuio das promoes. Tais aumentos, todavia, devem ser suficientes para exercerem o seu papel motivador, o que atualmente inviabilizado pelas exguas tabelas de vencimento e valores de remunerao atribudos aos servidores, mesmo quando integram carreiras estruturadas20.
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No Poder Executivo da Unio, a exceo o Plano de Carreiras do Banco Central do Brasil, cujas carreiras tem vencimentos bsicos e estrutura remuneratria que permite ganhos progressivos em funo das 32
Quanto ao segundo comando constitucional, a partir da vigncia da nova redao dada ao art. 41 da Constituio Federal pela Emenda Constitucional n 19/98, a avaliao de desempenho surge como instrumento necessrio at mesmo para assegurar a permanncia do servidor no cargo, medida que passa a ser considerada hiptese de perda do cargo a insuficincia de desempenho, peridica e objetivamente apurada, como estabelece a nova redao dada ao art. 41, 1, inciso III: Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico. 1. O servidor pblico estvel s perder o cargo: I - em virtude de sentena judicial transitada em julgado; II - mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma da lei complementar, assegurada ampla defesa. ................................. 4. Como condio para a aquisio da estabilidade, obrigatria a avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade. A partir desse requisito constitucional, enquanto no processada a avaliao por conmisso instituda especificamente para proceder avaliao especial de desempenho, o servidor nomeado em carter efetivo no adquire a estabilidade, embora o seu desligamento dependa da concluso dessa comisso, como alerta Juarez FREITAS (2000): Tal avaliao de desmpenho mostra-se rigorosamente obrigatria. Trata-se de dever impostergvel da Administrao Pblica, cujo descumprimento injustificvel reclama sano. De conseguinte, no subsiste, no sistema brasileiro, a aquisio da estabilidade pelo fato consumado, decorrente da simples passagem do tempo sem que sobrevenha uma avaliao positiva aps a concluso do prazo completo do estgio. A no avaliao no implica, portanto, aprovao tcita. O servideor ter o direito subjetivo de pleitear, inclusive judicialmente, que a Administrao Pblica efetue a referida avaliao. (...) ...a bem do rigor, no ser estvel o servidor sem que tenha sido avaliado favoravelmente. No parece pertinente o argumento de que a avaliao, por ser contnua e permanente, no seria condio essencial estabilidade. Exatamente o contrrio. Ademais, a adjetivao especial outorgada pelo constituinte derivado, no corpo do art. 41, no pode ser desconsiderada, resultando solar e inequvoca a exigncia da avaliao exitosa como condio para a aquisio da estabilidade. Assim, alm da avaliao destinada a aferir a capacidade e aptido para o exerccio do cargo, necessria para que seja adquirida a estabilidade - como j prev o atual art. 20 da Lei n 8.112/90, que dispe sobre o regime jurdico e o estatuto dos servidores federais - tambm ser o servidor, como regra geral, submetido a sistema de avaliao de desempenho por meio de procedimento peridico, a ser regulado em lei complementar. Essa sistemtica de avaliao de desempenho ter como efeito definir se e quando dever o servidor estvel ser penalizado com a perda do cargo, razo pela qual prev o dispositivo constitucional a garantia de ampla defesa. A adoo desse sistema, caracterstico da burocracia weberiana, apontado, inclusive, como capaz de contribuir para a adoo de um modelo gerencial de gesto pblica, pois trata-se de pr-condio para
promoes e progresses. A partir da edio da Medida Provisria n 1.915, em julho de 1999, as Carreiras de Auditoria da Receita Federal, Auditoria da Previdncia Social e de Fiscalizao do Trabalho passaram a contar, tambm, com tabelas de vencimento diferenciadas. No entanto, as regras de enquadramento nessas carreiras dos servidores vinculados ao sistema anterior implicou numa sensvel reduo do percurso de carreira a ser cumprido at o seu final, de modo a que no houvesse reduo de remuneraes. Em junho de 2000, outras carreiras foram contempladas com tratamento semelhante, mas cerca de 70% dos servidores federais ainda no foram includos nessa sistemtica remuneratria. 33
que a Administrao Pblica possa atuar de forma impessoal e com a competncia necessria s flexibilidades inerentes a esse modelo (ABRUCIO, 1993:35). A avaliao de desempenho, evidentemente, no capaz de superar problemas de ordem sistmica ou cultural que freqentemente so entraves ao alcance de melhores resultados, mas sem dvida um importante instrumento para ajudar a superar esses obstculos. Segundo a Organizao das Naes Unidas21, um sistema baseado no mrito significa confiana na capacidade de decidir sobre o mrito relativo. O instrumento principal para formular as decises a avaliao do pessoal, e a validade desse sistema de avaliao depende da validade do sistema do mrito. Este , sem dvida, o principal desafio a ser vencido, uma vez que no h inimigos declarados avaliao de desempenho, mas sempre que um sistema desta natureza implementado, surgem obstculos inesperados que, via de regra, acabam por reduzir sua eficcia ou mesmo reduzi-los inutilidade. O grande problema est, portanto, em como apurar o desempenho, sem produzir as disfunes apontadas por DEMING (apud BARBOSA, 1996:63): gerar um sistema arbitrrio e injusto, que desmoralize os funcionrios, alimente o esprito imediatista, aniquile o trabalho em equipe, estimule o medo e a mobilidade administrativa. Na grande maioria dos pases que aplicam o sistema do mrito, a avaliao de desempenho se efetua periodicamente, em geral uma vez por ano. O tipo de instrumento de avaliao varia muito, mas freqente que a avaliao se processe mediante um formulrio padronizado, ou mediante um relatrio, atribuindo-se uma pontuao a diversos fatores que medem o merecimento para a promoo. Um fator que tem sido sempre discutido a quem cabe a avaliao: na maioria dos casos, a avaliao feita pelo superior imediato, sujeita a reexame em nvel superior. Este tipo de avaliao tem sido objeto de questionamentos, uma vez que, muitas vezes, o julgamento do superior imediato parece carecer da fidedignidade necessria sobre os verdadeiros conhecimentos e capacidades do funcionrio. Outro aspecto diz respeito ao grau de participao do funcionrio na prpria avaliao: em muitos pases, especialmente no Reino Unido, se d conhecimento ao funcionrio das avaliaes desfavorveis, possibilitando-se o recurso; em outros casos, no apenas se d o conhecimento, como se assegura a representantes dos funcionrios a participao no processo de avaliao, como o caso da Frana. Um sistema consistente e eficiente de avaliao de desempenho poder constituir-se no apenas em instrumento de gesto da fora de trabalho sob o ponto de vista do sistema do mrito, como tambm ser capaz de viabilizar a implementao de mecanismos remuneratrios baseados na desempenho, qualidade e produtividade das atividades desenvolvidas, individual e coletivamente. No mbito das propostas do extinto MARE, a poltica de recursos humanos a ser implementada, pelo menos em tese, comunga dessas intenes. Segundo o MARE, "A adequao dos recursos humanos tem-se constitudo, desta forma, em tarefa prioritria no atual contexto de mudana, implicando no estabelecimento de uma poltica voltada para a captao de novos servidores, o desenvolvimento de pessoal, a implantao de um sistema remuneratrio adequado que estimule o desempenho atravs de incentivos, e a instituio de carreiras compatveis com a necessria reconstruo do aparelho do Estado. Os planos de carreira vem sendo estruturados em classes hierarquizadas segundo a natureza e a complexidade das tarefas, fazendo-se a distribuio escalonada dos cargos e empregos entre as classes e a promoo na carreira tem-se baseado em avaliao de desempenho e aprovao em cursos especficos. A nova organizao das carreiras atende s necessidades da administrao e baseia-se nas
Naciones Unidas, Departamento de Assuntos Econmicos y Sociales, Subdireccin de Administracin Pblica: Manual de legislacin y prcticas de administracin pblica. Apud Naciones Unidas, Departamento de Assuntos Econmicos y Sociales, Subdireccin de Administracin Pblica: Manual de legislacin y prcticas de administracin pblica. Apud OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Problemas de Carrera en el Servicio Pblico. Comission Paritaria del Servicio Pblico - Primera Reunin, Ginebra, 1970. Informe III. 2 ed. (1 ed. 1970), Ginebra (Suiza), 1974, 67 p. p. 47. 34
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atribuies dos cargos, buscando-se, sempre que possvel, o enriquecimento do trabalho, tornando as atribuies mais amplas, podendo ser genricas, quando vinculadas ao exerccio de atividades comuns de toda administrao, ou especficas de um ou mais rgos ou entidades, dependendo das atribuies."22 A implementao de carreiras, ou de um novo sistema classificatrio, requer medidas simultneas no sentido de que seja dotado de condies para a atrao e reteno de quadros qualificados, notadamente por meio de sistema remuneratrio adequado e programas de treinamento e desenvolvimento (gerencial, administrativo e operacional). Essas medidas, que requerem aprovao legislativa, devem ser concatenadas, pois no ser vivel implementar um sistema baseado no mrito, na qualificao e no desempenho, se paralelamente no for viabilizado um sistema de recompensas que indique as verdadeiras perspectivas de valorizao profissional vinculadas nova situao. Contudo, no Brasil, at hoje a avaliao de desempenho na Administrao Federal no obteve xito nas tentativas de libertar-se da discricionariedade, da tolerncia, do paternalismo, da condescendncia, e mesmo da displicncia que sempre condenaram os instrumentos de avaliao dos servidores ao desuso, em pouco tempo. A experincia mais recente tem repetido as distores verificadas no passado, especialmente a falta de uniformidade na aplicao dos critrios de aferio de desempenho, decorrente da diversidade de chefias responsveis pela avaliao. Para solucionar esse obstculo, a seriedade da avaliao passou a ser encarada como mito, a ponto de serem institudas por meio de diversas leis e regulamentos regras de curva forada que visam obrigar os avaliadores a enquadrar os avaliados numa pretensa curva normal. Essa espcie de regra foi instituda, originalmente, para o servio pblico federal, para fins de promoo, pelo Decreto n 80.602, de 1977, e logo a seguir foi abandonada; a partir de 1994, foi reiterada, de forma mais drstica, na esfera federal, pelos regulamentos de avaliao de desempenho individual vinculados ao pagamento das diversas gratificaes de desempenho j existentes, e a tendncia a sua generalizao, medida em que sejam implementados, para o conjunto dos servidores federais, bnus de desempenho ou gratificaes de produtividade. Com esse propsito, o Governo Federal tem promovido alteraes no sistema de remunerao de vrias carreiras do servio pblico, totalizando atualmente mais de 35 cargos ou carreiras da rea federal que percebem essa espcie de remunerao. Alm disso, tramitam no Congresso Nacional diversos projetos de lei instituindo, em instituies como o IBAMA e o Hospital das Foras Armadas, bonus de desempenho a serem concedidos semestralmente a futuros ocupantes de empregos pblicos nessas instituies. Tais espcies remuneratrias, na forma como vm sendo implementadas, demandam, via de regra, volumes de informao proibitivos, tendendo a se distanciar da razo de sua criao. Alm disso, freqentemente tais incentivos constituem apenas formas de salrio indireto e discricionrio, merecendo, por isso, crticas e resistncias dos trabalhadores. Na verdade, a crtica mais frequente encontra eco na viso de LEGGE (1995) sobre as implicaes da flexibilizao trazida pela administrao gerencial, segundo a qual tais iniciativas mais parecem fruto do pragmatismo e oportunismo patronais, como parte de uma estratgia mais aimpla de controle do trabalhador e objteo de melhores ndices de lucratividade (apud GUIMARES: 135). A experincia recente do Ministrio da Fazenda, no mbito das Secretarias Federal de Controle e do Tesouro Nacional, e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, so ilustrativas da escassa validade desses sistemas de avaliao individual e institucional enquanto instrumentos capazes de refletir o desempenho efetivo, quer das instituies, quer dos seus quadros de pessoal. A criao da Gratificao de Desempenho e Produtividade, em dezembro de 1994, e sua regulamentao, a partir de maio de 1995, embora formalmente vinculadas ao aperfeioamento dos Sistemas de Planejamento e Oramento e de Controle Interno do Governo Federal, pouco contriburam, na prtica, para a melhoria desses setores, embora tenham sido decisivas para assegurar melhoria na remunerao dos servidores das carreiras
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BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. A Nova Poltica de Recursos Humanos. Cadernos MARE da Reforma do Estado, n 11, Braslia: MARE, 1997, 48 p., p. 9. 35
vinculadas a esses sistemas e impedir a grande evaso de quadros qualificados nas carreiras de Gesto Governamental, Planejamento e Oramento e Finanas e Controle. Um dos aspectos mais visveis dessa ineficincia resultou da excessiva sujeio dos servidores aos critrios discricionrios das chefias, em funo da adoo de mecanismos de curva forada que limitavam a avaliao individual dos servidores. A regulamentao dessa Gratificao previa que no mais de vinte por cento dos servidores avaliados poderiam ter pontuao superior a noventa por cento do total permitido, sendo ainda fixado um percentual mnimo de 20% do total de servidores avaliados cuja pontuao mxima estaria limitada a 75% do total de pontos permitidos. Essa soluo, longe de gerar um processo de avaliao mais eficiente, acabou por levar a uma concentrao de distribuio de pontos nos limites superiores de cada faixa (dividindo-se, portanto, a distribuio das avaliaes em apenas trs valores, via de regra: 100%, 90% e 75%) e criao de mecanismos informais de rodzio entre os avaliados, a cada perodo semestral, de modo que, a cada 18 meses, qualquer membro do grupo avaliado tivesse obtido a avaliao mdia do grupo, eliminando-se qualquer efeito diferenciador da avaliao. As distores produzidas pela sistemtica da GDP ocorreram tambm na implementao da avaliao institucional, cuja pontuao corresponderia metade do valor total da gratificao. A fixao de metas pouco criteriosas ou de fcil atingimento levou a que, na maior parte dos cinco anos em que essa vantagem existiu, os rgos atingissem mais de 90% das metas fixadas para cada perodo semestra de avaliao, e em alguns casos superassem a 98% das metas fixadas, evidenciando um grau de excelncia pouco realista, mas compatvel com a real natureza da vantagem remuneratria a que se vinculava, ou seja, uma parcela cuja natureza era, na verdade, exclusivamente salarial. Mesmo assim, somente os servidores ocupantes de cargos comissionados de alta hierarquia (DAS 5, 6 e Cargos de Natureza Especial, os mais altos nveis hierraquicos do Governo Federal) conseguiam perceber a GDP em seu valor mximo, pois nos demais casos atribuir-se-ia, no mximo, o percentual institucional, quando no o resultante da soma entre avaliao institucional e individual. Os problemas da advindos no passaram desapercebidos, e a GDP foi extinta, em junho de 2000, embora tenha sido substituda por uma outra gratificao de natureza semelhante. Essa nova gratificao, denominada Gratifiicao de Desempenho de Atividade de Gesto, foi fixada em percentual de 50% do vencimento bsico dos servidores, sendo pelo menos 20% relativos ao desempenho institucional dos rgos, cujas metas a serem atingidas devero ser fixadas em consonncia com as previstas no Plano Plurianual de Investimentos (art. 2 do Decreto n 3.762, de 5 de maro de 2001). A parcela vinculada ao desempenho individual, de at 30% do vencimento bsico) ser o resultado da avaliao semestral do servidor no exerccio de suas atribuies. Como critrios de avaliao, sero observados, no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, relativamente s carreiras cujas atribuies envolvem a formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, a elaborao do oramento pblico dos planos plurianuais e o seu acompanhamento, e a realizao de estudos e pesquisas scio-econmicas, a qualidade e produtividade; a tempestividade do trabalho; a dedicao e compromisso com o trabalho; a criatividade e iniciativa; o relacionamento e comunicao; e o conhecimento do trabalho e autodesenvolvimento. No mbito do Minsitrio da Fazenda, relativamente aos servidores da Carreira de Finanas e Controle, cujas atribuies incluem a administrao financeira, controle interno e fiscalizao dos gastos pblicos do governo federal, os critrios so a qualidade do trabalho, a quantidade do trabalho, a tempestividade, o comprometimento e o relacionamento/comunicao, definidos de forma bem mais simplificada, e associados ao exerccio de atribuies mais nitidamente processuais. Embora tenha havido ntidos aperfeioamentos na sistemtica de avaliao, h ainda graves distores, como a fixao de regras que limitam a capacidade do avaliador de conceder a pontuao que considere a correta: a) o desvio-padro das avaliaes dever ser maior ou igual a cinco e a mdia aritmtica dever ser menor ou igual a noventa e cinco pontos, considerado o conjunto de avaliaes em cada unidade de avaliao; e b) na hiptese de haver unidade de avaliao com apenas um integrante, sua avaliao de desempenho individual no poder exceder a noventa e cinco pontos. Alm disso, a mdia das avaliaes individuais no poder ultrapassar o percentual de atingimento das metas institucionais do perodo.
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A racionalidade dessas medidas, que visam reduzir a possibilidade de avaliaes excessivamente homogneas (tornando indiferenciadas as avaliaes), condescendentes (impedido que todos os avaliados recebam a avaliao mxima) ou irreais (impedindo que, caso as metas no sejam atingidas, isso no se reflita no pagamento da Gratificao) esbarra, na verdade, na inexistncia de uma cultura de avaliao nos rgos da Administrao Federal, e, pior ainda, entre as chefias que iro avaliar os servidores. De fato, sequer existe a garantia de que os avaliadores sero integrantes das carreiras dos avaliados, ou servidores permanentes dos rgos, j que cabe chefia imediata, via de regra exercida por ocupantes de cargos comissionados de livre provimento, avaliar os servidores. Mais grave do que isso a inexistncia de critrios homogneos: outras carreiras do servio pblico federal que percebem gratificaes semelhantes, como os Auditores Fiscais da Receita Federal ou os Auditores Fiscais da Previdncia Social, no esto sujeitos a regras ou limitaes semelhantes, embora seus sistemas de avaliao tambm concentrem poderes excessivos nas chefias que iro avaliar e, ao final, decidir qual o valor da remunerao a ser percebida pelos seus subordinados a cada perodo de seis meses. Mesmo que, na atual sistemtica, essas vantagens tenham percentuais mximos de 50% sobre os vencimentos do servidores, totalizando cerca de um tero de suas remuneraes - o que reduz significativamente o seu peso na remunerao total, em comparao com a situao anterior, em que as gratificaes de desempenho chegavam a responder por 88% da remunerao total - trata-se de um percentual que , ainda, elevado, podendo eventuais avaliaes mal feitas provocar perdas de 10 a 15% da remunerao total do servidor. Embora os regulamentos prevejam instncias recursais, como os Comits de Avaliao de Desempenho, com competncias para apreciar recursos contra avaliaes de desempenho, acompanhar as avaliaes para identificar distores na sua aplicao e avocar casos em que o servidor receba pontuao com desvio superior a quarenta por cento em relao mdia das avaliaes individuais, e de cuja composio faro parte representantes dos servidores, eleitos para esse fim, e que devero manifestar-se sobre os recursos em at vinte dias do seu recebimento, trata-se de um sistema excessivamente dependente da capacidade dos avaliadores e que, ademais, no confere ao Comit instrumentos para moldar a realidade aos padres estabelecidos em produzir novas distores. Veja-se que, caso as chefias no observem os critrios fixados, aplicar-se- um ajuste geral sobre todas as avaliaes de desempenho individual, penalizando de maneira desproporcional os servidores situados na faixa inferior de pontuao. A ttulo exemplificativo, num universo de 100 servidores avaliados, em que 98% desses servidores tenham percebido pontuao igual a 95% e 2% pontuao igual a 94%, a aplicao da frmula acarreta como resultado a elevao da pontuao dos 98% situados na mdia 95% e a reduo para 60% dos dois servidores situados abaixo dela. Situaes como essa, de fato, tendem a gerar descontentamento e a prpria deslegitimao do sistema de avaliao, impedindo que produza os insumos necessrios para a sua aplicao como instrumento do processo de desenvolvimento organizacional e institucional. Tais gratificaes, ainda que no dependam do atingimento das metas para sua viabilizao financeira, podero tambm sofrer drstica reduo em caso de atingimento insuficiente das metas de desempenho fixadas: a sistemtica de clculo prev a aplicao de um redutor em caso de atingimento de metas inferior a 60% do programado, quando a avaliao institucional corresponder, qualquer que seja o percentual, a zero pontos percentuais. O intervalo entre 61% e 100% ser ponderado, de modo que, caso as metas atinjam 85% do total programado, o percentual devido aos avaliados ser de somente 71,4% do valor total da parcela institucional da gratificao. Com isso, apenas em caso de atingimento de pelo menos 92% das metas a gratificao ser devida em seu valor efetivo. Essa situao, ainda que possa gerar um efeito motivador, poder ter o efeito perverso de levar fixao de metas de mais fcil atingimento, sob pena de agravar as perdas remuneratrias dos servidores avaliados. Essas circunstncias tm-se se refletido na inconsistncia da associao entre avaliao de desempenho e gratificaes de produtividade. O fato de o desempenho aferido ter efeitos imediatos na remunerao individual, no estando superados os entraves culturais e tcnicos para uma avaliao consistente, e mesmo a inadequao dos mecanismos de aferio ao perfil dos servidores avaliados, acaba por prejudicar o prprio sistema de avaliao empregado, servindo o resultado da avaliao mais como
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instrumento de punio de servidores insubmissos ou premiao aleatria do que como mecanismo eficaz de gesto da fora de trabalho. No caso das organizaes sociais, cuja legislao prev o pagamento desses bnus aos seus empregados, e mesmo para os servidores pblicos a elas cedidos, uma vez que, como pressupe o modelo, os servidores das instituies pblicas extintas podero ser cedidos pelo ente estatal, podendo ainda a entidade contratar pessoal diretamente, mediante contrato de trabalho regido pela CLT, o pagamento dessa espcie de remunerao varivel depende da realizao de resultados superavitrios que assegurem o seu custeio. Esses resultados, porm, so de quase impossvel atingimento - a menos que seja radicalmente implementada a busca de receitas prprias, superiores s transferncias ou repasses previstos no contrato de gesto - ou, quando obtidos pela reduo de despesas correntes, via de regra indisponveis para tal finalidade, em face de contingncias dos oramentos pblicos e da busca de supervits primrios que, como demonstrado, no vem sendo canalizados para melhorias salariais ou investimentos, mas para o custeio de encargos financeiros. A mesma concepo encontra-se incorporada ao atual 7 do art. 39 da Constituio Federal, introduzido pela Emenda n 19, de 1998. Prev esse dispositivo que lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios disciplinar a aplicao de recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo, autarquia e fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio de produtividade. Trata-se de diretriz fixada pelo legislador constituinte que, contudo, no tem o condo de garantir o pagamento desse tipo de bnus ou de gerar, por si mesma, a economia de despesas correntes cujos recursos iro custe-lo. A prpria previso de um condicionamento - primeiro realiza-se a economia, depois aplica-se os recursos ecomizados no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento, desenvolvimento, reaparalhemento e racionalizao - implica num processo cumulativo, medida em que ganhos de eficincia poderiam gerar incentivos para novos ganhos de eficincia, embora seja lcito presumir o atingimento de um momento timo em que a economia de recursos atingiria o seu limite. De resto, a avaliao de desempenho assim implementada no se constituiu num mecanismo de valorizao do sistema do mrito ou de melhoria de desempenho, mas em mera frmula para justificar melhorias salariais setoriais, uma vez que as gratificaes criadas desde 1994 para satisfazer necessidades inadiveis de valorizao salarial de diversos segmentos do funcionalismo tm sido atreladas, em geral, a instituio de sistemas de avaliao de metas institucionais e de desempenho individual que, contudo, continuam a esbarrar no dueto formalidade-informalidade, que acaba por contaminar todo o processo. 5. Avaliao de Desempenho e Controle Social na Administrao Pblica Brasileira Perspectivas A avaliao de desempenho e o contrato de gesto, como se conclui da abordagem at aqui realizada, podem trazer importantes e teis contribuies para o aperfeioamento da gesto estatal,. Contudo, foroso salientar que esses instrumentos no devem ser substitutivos da relao hierrquica, necessria num ambiente poltico como a Administrao Pblica, nem tampouco servir de instrumento para que se proceda a uma ampla feudalizao dos espaos de poder. Para que se evite essa tendncia disfuncional, requisito essencial que a sociedade seja convidada a participar da gesto desses contratos e da prpria avaliao do desempenho das instituies pblicas, de modo a assegurar o controle social e externo da gesto estatal e a satisfao dos interesses dos usurios. Todavia, no se pode compactuar com propostas que visem jogar sobre as costas do servidor e da sociedade o nus da m gesto estatal. A contratualizao da administrao pblica, pedra de toque da chamada administrao gerencial, pode ser utilizada como mecanismo de planejamento e avaliao de desempenho das organizaes pblicas, e com mais facilidade naquelas atividades cuja natureza econmica permita que esses instrumentos sejam implementados sem riscos para a efetividade das polticas pblicas. Trata-se, sem dvida, de uma mudana de paradigma, onde o diagnstico que sustenta as reformas
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aponta para uma "excessiva rigidez" das normas e princpios constitucionais, os quais seriam "incompatveis" com a gesto eficiente do Estado na modernidade. A esse respeito, a viso de CATAL (1996b:23-44) ilustrativa das novas concepes, contaminadas pelo gerencialismo. O dficit de legitimidade das Administraes Pblicas requer uma orientao mais clara para a eficcia e eficincia, o que acarreta uma crise do Direito Administrativo e um conflito entre suas concepes limitadoras e o grau de liberdade requerido pela busca da eficincia. Para renomados autores, sendo o regime jurdico administrativo um bloqueio dos processos de racionalizao gerencial, calcado na antidiscricionariedade, ele enrigece a prtica administrativa e se torna um obstculo inovao, obstruindo a introduo de uma cultura empresarial (CATAL, 1996b:28). Desse conflito entre Direito e Gerenciamento dever resultar uma sntese, capaz de assegurar, em contrapartida flexibilizao, maiores espaos de participao dos interessados na gesto, melhores instrumentos de controle de gesto e avaliao de programas e responsabilizao, sem que se abra mo do controle judicial sobre a Administrao Pblica (CATAL, 1996b:39). Mas, como aponta DELEON (1998:539), via de regra o incremento da flexibilidade tem acarretado uma reduo na accountability, o que coloca, desde j, em cheque a possibilidade de que se possa conciliar ambos os requisitos, a menos que seja, efetivamente, alcanado o objetivo de desenvolver-se novas formas de controle adequados s novas prticas gerenciais que o gerencialismo introduz em segmentos cada vez mais extensos da Administrao. Accountability e controle social so elementos via de regra desconsiderados nos processos de reforma implementados no Brasil desde 1936, data da primeira reforma administrativa voltada modernizao do aparelho do Estado. Ao longo de todo esse tempo, o padro de expanso da Administrao Pblica brasileira, notadamente na esfera federal, inicialmente pela via da criao de novos ministrios, e a seguir por meio da criao de autarquias, depois fundaes e finalmente empresas estatais, jamais considerou a necessidade da criao de instrumentos que viabilizassem a participao do cidado na formulao, gesto e avaliao das polticas pblicas Mesmo aps a Carta de 1988, denominada Constituio Cidad, que previu no art. 14 o exerccio da soberania popular mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular23, os avanos foram pouco significativos, explicitando-se um conflito aparente entre as necessidades da democracia participativa e os limites aceitos pela democracia representativa. Embora o artigo 10 da CF tenha assegurado aos trabalhadores e empregadores a participao nos colegiados dos rgos pblicos onde seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao, muito pouco foi feito para tornar efetivo o mandamento constitucional, sendo excees avanos registrados, por exemplo, na gesto do Fundo de Amparo ao Trabalhador, por meio do seu Conselho Deliberativo. J na aplicao do art. 194, pargrafo nico, inciso VII da CF, que prev o carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa da seguridade social, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados, embora tenha sido produzida uma legislao especfica para assegurar essa participao, o Poder Pblico resistiu a ela de todas as formas possveis, justificando essa resistncia na necessidade de controle dos gastos com a previdncia e assistncia social . As concepes originais inspiradoras dos processos de agencificao e publicizao tm, como pressuposto, um elevado grau de participao e controle social. A busca da maior eficincia somente se justifica se assegurada, pari passu, a preservao dos nveis de efetividade e equidade na implementao das polticas ou da prestao de servios. No entanto, a abertura dada participao social acha-se de plano limitada, na concepo do Governo Fernando Henrique Cardoso, pela sua falta de legitimidade, uma vez que ...numa democracia, em ltima anlise, o poder legtimo o poder legitimado pelo voto, pela cidadania. Assim, nem a burocracia em si mesma, nem os grupos da sociedade civil
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Somente aps 10 anos de vigncia o dispositivo constitucional foi regulamentado, mediante a Lei n 9.709, de 18 de novembro de 1998. 39
que no passaram pelo teste das urnas tm legitimidade para liderar a mudana. Eles tm, sim, o dever de preparar a discusso, de pressionar os governantes, mas a legitimidade da deciso tem que caber queles que so os detentores da vontade popular. Esta a essncia da democracia; esta a essncia do republicanismo. Da mesma forma, a criao de agncias executivas no tm demonstrado maior preocupao com este elemento, pelo menos no que se refere possibilidade de converso das autarquias federais em agncias executivas. E o Programa Nacional de Publicizao, ainda que preveja mecanismos de participao em instncias colegiadas internas s organizaes sociais, no oferece garantias de que essa participao seja capaz de tornar-se efetiva. Na concepo do Plano Diretor, conforme detalhado por BRESSER PEREIRA (1997a:38), o mercado o melhor dos mecanismos de controle; em segundo lugar, a democracia direta ou o controle social so os mecanismos mais democrticos e difusos para controlar as organizaes pblicas. Mesmo que discordemos da primeira parte da concepo, sintomtico que o discurso governista reconhea a importncia do controle social. Esta forma de controle requer que a sociedade se organize politicamente para controlar ou influenciar situaes sobre as quais no tem poder formal, ou que se instituam mecanismos de cima para baixo, especialmente na forma de conselhos diretores de instituies pblicas no-estatais. Na concepo do Plano Diretor, porm, no que tange s atividades exclusivas de Estado no haveria razo para o Estado abrir mo de seu poder, compartilhando com a sociedade o processo decisrio. Mesmo no caso das organizaes sociais, onde a participao de representantes da sociedade civil nos seus conselhos de administrao tem previso legal, h severas crticas quanto sinceridade e validade prtica desses instrumentos de participao, em vista da possibilidade mais do que real de manipulao dessas composies em desfavor de sua representatividade e iseno. Desses conselhos, como prev o artigo 3 da Lei n 9.637, de 1998, fazem parte 20 a 40% de membros natos representantes do Poder Pblico, definidos pelo estatuto da entidade, 10 a 30% de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral, e mais at 10% de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto. A previso legal da presena obrigatria de representes do Poder Pblico em entidade privada configura, entretanto, interferncia estatal em seu funcionamento, muito mais do que o controle social que expressamente objetiva contemplar. Observados os limites fixados no art. 3 da Lei n 9.637/98, contatase que a simples manipulao do Estatuto permitiria que entre 40 e 80% dos membros do Conselho sejam escolhidos por indicao do Poder Pblico, preservando os liames hierrquicos entre o Estado e a organizao. E, de fato, isso j vem ocorrendo, quando se constata que, na organizao social qualificada para assumir o patrimnio, o acervo, os bens e recursos oramentrios da Fundao Roquette Pinto - a Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto -, nada menos do que 9 dos 14 integrantes do Conselho de Administrao so ocupantes de cargos pblicos na Administrao Federal, ligados ao Poder Executivo da Unio por vnculos de confiana e comissionamento - agentes pblicos, portanto. Esta situao decorre do objetivo principal do Programa Nacional de Publicizao e das organizaes sociais, que o de fraudar o regime jurdico ao qual se submete o Estado. A instituio assim constituda, mais do que socialmente controlada, precisar ser controlada por quem lhe prov os meios, j que se volta satisfao de interesses da administrao pblica, materializados na maior flexibilidade gerencial obtida por esse meio, e que confere entidade liberdade para contratao e demisso de servidores, contratao de bens e servios, gerenciamento de recursos pblicos, e estabelecimento de polticas voltadas prestao de seus servios. Uma outra possibilidade no mbito das organizaes sociais que a participao em seus conselhos crie espaos para a atuao de representantes no de interesses de usurios, mas de interesses especficos, j que, como conclui NASSUNO (1997), a lgica da ao coletiva no garante que os indivduos ou entidades a que estejam vinculados estejam, efetivamente, interessados em participar da gesto das instituies, mas na apropriao de seus recursos ou na busca de vantagens associadas ao
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processo decisrio da O. S. Por outro lado, os custos de organizao, associados dificuldade de assegurar-se representao efetiva - e conseqentemente legitimidade - s entidades com assento nos conselhos, requerem a existncia de incentivos, inexistentes a um primeiro exame, para que essa representao realmente ocorra. Assim, pelo lado oposto, o esvaziamento dessas instncias decisrias mais do que provvel, deixando - mais uma vez - tais entidades exclusivamente sob o arbtrio governamental. No obstante, preciso buscar o aperfeioamento destes mecanismos, sob pena de produzirem-se situaes em que as instituies pblicas ou semipblicas, subitamente autonomizadas, tornem-se organizaes auto-referentes, insubmissas ao controle poltico, por um lado, e imunes ao controle social, por outro. Esta disfuno produziria resultados desastrosos, convertendo-as em organismos impermeveis e inacessveis aos cidados, apesar do discurso proclamar o oposto. Neste caso, estas instituies facilmente poderiam amoldar-se aos interesses dos grupos de presso mais poderosos, como de fato aconteceu ao longo de nossa histria administrativa, consolidando-se a tendncia a que sejam apropriadas por interesses polticos subalternos incompatveis com a sua misso. Um dos elementos indispensveis para que se possa atingir este objetivo desenvolver e ampliar os espaos de participao social na gesto pblica. Neste sentido, a Emenda Constitucional n 19/98 incorporou, a partir de propostas do Partido dos Trabalhadores e do Partido Democrtico Trabalhista oferecidas Comisso Especial que apreciou a matria na Cmara dos Deputados, importantes orientaes neste sentido, na forma do 3 do art. 37: Art. 37. ................ 3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica24. Cabe lei, assim, assegurar a participao do usurio, especialmente mediante o acesso s informaes e a avaliao peridica, externa, da qualidade dos servios. Embora no tenha sido ao final acolhida a proposta de que fosse assegurada a "audincia dos usurios na formulao das polticas pblicas e na elaborao de disposies administrativas gerais que os afetem e sua atuao em colegiados, cujas decises lhes digam respeito", contemplada pelo Relator no Substitutivo votado pela Cmara dos Deputados, indispensvel avanar na instituio desses mecanismos de participao social. Somente atravs desta participao se poder evitar ou contornar efeitos perversos do processo de transferncia para o setor privado de atividades a cargo do Estado, ou impedir que a implementao da administrao gerencial produza uma administrao pblica descontrolada. A Emenda Constitucional n 19/98 agregou, ainda, previso de que cabe ao Congresso nacional elaborar lei de defesa do usurio de servios pblicos. Em abril de 1998 foi constitudo um grupo de trabalho formado por juristas e especialistas em Administrao Pblica para elaborar um anteprojeto de lei no prazo de cento e vinte dias. Vencido o prazo, o anteprojeto foi submetido a debate em audincia pblica, mas no chegou a ser encaminhado ao Congresso Nacional. Mas o Dep. Celso Russomano (PPB24
Conforme registramos em SANTOS (1997b:257), a proposta de emenda constitucional previa, inclusive, a audincia dos usurios na formulao das polticas pblicas e na elaborao de disposies administrativas gerais que os afetassem e sua atuao em colegiados cujas decises lhes dissessem respeito (redao dada pela Comisso Especial ao 1 do art. 37). Essa garantia, no entanto, foi suprimida em plenrio, mediante destaque de votao em separado apresentado pelos Lderes dos principais partidos de sustentao ao governo FHC ( PMDB, PFL e PSDB). 41
SP) apresentou-o como proposio de sua autoria (PL n 674/99), e desde abril de 1999 o projeto est apreciao pelas Comisses permanentes (Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias e Comisso de Trabalho, de Administrao e de Servio Pblico) da Cmara dos Deputados. Com sentido e contedo semelhante tramita no Senado Federal o PL n 439/99, do Senador Lcio Alcntara. Dentre as medidas propostas, encontra-se a criao do Conselho Nacional de Servio Pblico, rgo composto por vinte e cinco por cento de membros indicados pelo Poder Pblico, vinte e cinco por cento de membros indicados pelas pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios pblicos e por cinqenta por cento de membros indicados ou eleitos pelas entidades associativas de usurios de servios pblicos, legalmente constitudas h mais de dois anos. A ele competiria opinar sobre a poltica nacional de servio pblico, especialmente no que se refere defesa dos direitos e interesses do usurio; propor critrios para a delegao dos servios; estabelecer as diretrizes de prestao, avaliao e aprimoramento dos servios e indicar um Ouvidor para a defesa do usurio. Segundo o projeto, os servios pblicos devero ser prestados de forma adequada ao pleno atendimento do usurio, obedecendo aos princpios da generalidade, cortesia, transparncia, regularidade, continuidade, segurana, atualidade e, quando cabvel, modicidade das tarifas. Para isso, estabelece como indispensvel a participao do usurio no planejamento, execuo e fiscalizao dos servios, cabendo s pessoas de direito pblico e as de direito privado assegurar os meios necessrios ao seu exerccio. So, ainda, considerados meios necessrios ao exerccio da participao: o livre acesso s informaes referentes ao planejamento, execuo, fiscalizao, avaliao, custo, segurana, durao, eficcia, normas legais, regulamentares e, quando cabveis, contratuais que regulam a execuo do servio; o acesso direto e facilitado do usurio ao rgo ou entidade responsvel pela execuo do servio e quele a que este estiver vinculado ou subordinado, ou ao Servio de Atendimento do Usurio, Comisso de Avaliao e ao Conselho Nacional de Servio Pblico; e o registro gratuito e facilitado de sugestes e crticas sobre o servio prestado e a forma de sua execuo. So definidos como direitos do usurio a adequada prestao dos servios, a participao no planejamento, execuo e avaliao dos servios, o acesso a registros administrativos e informaes sobre atos do governo, a obteno e utilizao do servio com liberdade de escolha, o sigilo sobre informaes relativas sua pessoa constantes de registros ou bancos de dados de prestadores dos servios, o acesso e fruio do servio sem discriminao, e o atendimento preferencial, no caso de usurio idoso, gestante ou portador de deficincia fsica. O projeto prev, tambm, a avaliao peridica dos servios pblicos, por meio de comisso de avaliao especialmente constituda, devendo ser avaliados o atendimento aos princpios e direitos nela estabelecidos, o cumprimento das metas eventualmente fixadas para a prestao do servio; as reclamaes, sugestes e representaes relativas prestao dos servios; e a avaliao do Servio de Atendimento ao Usurio. Finalmente, prope a criao da Ouvidoria de Defesa do Usurio de Servio Pblico, rgo subordinado ao Conselho Nacional de Servio Pblico, cujo titular, indicado pelo Conselho e nomeado pelo Presidente da Repblica, aps argio e aprovao pelo Senado Federal, ter mandato de dois anos, cabendo-lhe atuar na defesa dos direitos e interesses individuais e coletivos do usurio dos servios pblicos contra atos e omisses ilegais ou manifestamente injustos praticados pelos prestadores de servio, receber e apurar as reclamaes ou denncias relativas prestao dos servios, recomendando aos rgos competentes, quando cabvel, a instaurao de sindicncias, inquritos administrativos ou auditorias, recomendar a correo de atos e procedimentos que desrespeitem aos direitos do usurio, sugerir aos prestadores medidas de aprimoramento e adequao dos servios, e difundir amplamente os direitos do usurio. As medidas sugeridas no projeto, se vierem a ser implementadas, sero, certamente, um importante instrumento para o aperfeioamento do exerccio da participao social, embora no sejam, certamente, suficientes para assegurar a necessria amplitude que o problema requer. Ainda assim, mostram que existem caminhos que podem ser trilhados para que, no curto prazo, sejam obtidos avanos significativos, viabilizando o desenvolvimento de uma democracia mais participativa e menos formal, pelo menos na
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esfera federal. Embora o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado tenha sido extinto (o que poder dar um novo vis ao processo de reforma, talvez tornando at menos criteriosa a implementao de medidas de ajuste), a discusso sobre o projeto no tenha sido concluda no mbito do Poder Executivo, e tampouco tenha sido por ele encaminhado ao Congresso Nacional, o tema permanece figurando no discurso governamental. Mas a assuno da implantao da reforma pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, agora mediante a atuao da Secretaria de Gesto, parecer estar associada a uma mudana nesse discurso: no mais se fala em Plano Diretor ou Reforma do Aparelho do Estado, mas em Agenda de Gesto de Estado e Novo Modelo de Gesto do Estado, estando esse subordinado quela25. Segundo o novo discurso, o grande desafio da Agenda de Gesto de Estado transformar da atual cultura burocrtica em uma administrao orientada para os resultados esperados pela populao, por meio de uma nova diviso de trabalho entre poder pblico e sociedade, onde o setor pblico ter responsabilidades ainda maiores no campo social e nas parcerias com o setor produtivo que o sustenta. Reciclando as concepes j adotadas pelo Plano Diretor, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto assume a varivel participao social, mas enfatiza a busca da eficincia econmica do Estado, que dever observar princpios j identificados no mbito da anlise da administrao gerencial: a) Prioridade para o cidado, que significa orientar toda a gesto para o atendimento ao clientecidado; b) Desburocratizao, que implica em eliminar procedimentos para diminuir a distncia entre o incio de qualquer atividade e os resultados que ela deve produzir; e c) Descentralizao entre os diferentes nveis hierrquicos de uma mesma instncia de governo; de uma esfera de governo para outra; e do setor pblico para as organizaes da sociedade. Surge, porm, com maior nfase a preocupao com a formao de parcerias com o setor privado e as organizaes sociais para ampliar a participao e os recursos como meios para atingir resultados. Agrega-se a noo de transparncia, ou seja, produzir, organizar, sistematizar e divulgar, de modo rotineiro, os atos, o uso de recursos e os resultados das aes do governo, e a responsabilizao, por meio da criao de mecanismos de avaliao e responsabilizao por resultados de acordo com os padres de produtividade e qualidade. Surge tambm, como princpio, o profissionalismo, que implica em adequar o perfil do quadro de servidores, mediante treinamento orientado para atingir metas de produtividade e qualidade no desenvolvimento dos programas, e a motivao, para que sejam sensibilizados e mobilizados os servidores pblicos para que se tornem agentes ativos da transformao da gesto do Estado. Ao mesmo tempo, insere-se a competio, atravs de mecanismos que permitam o uso de critrios de mercado e do conceito de cliente-fornecedor interno, na gesto dos programas, como forma de melhorar a qualidade do gasto e orientar a contratao de servios externos, e o uso das tecnologias da informao para o atendimento ao pblico, a fim de melhorar o desempenho gerencial dos programas e reduzir custos e tempo dos procedimentos. Simultaneamente, enfatiza-se o atendimento integrado ao cidado, para disponibilizar os servios de atendimento ao pblico de natureza administrativa e disseminar, em parceria com os demais Ministrios e destes com as administraes estaduais, a implantao de sistemas de atendimento integrado ao cidado. Finalmente, insere-se na retrica reformista a contabilidade gerencial, de modo a permitir a reduo de custos e desperdcios, inclusive como um dos critrios de avaliao de desempenho, e a capacitao gerencial, mediante o estmulo ao aperfeioamento contnuo dos responsveis pela realizao
Segundo Gilberto GUERZONI, em entrevista do Jornal do Auditor Fiscal em novembro de 1999, a sada do Ministro Bresser e sua equipe da rea de administrao transformou em letra morta o Plano Diretor, que era o projeto estratgico do governo para o setor. Para GUERZONI, no existe mais poltica para a rea de administrao pblica na Unio, mas sim um conjunto de iniciativas confusas e errticas visando reduo de despesas a qualquer custo. 43
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das aes do governo. Entre a retrica e a prtica, porm, a distncia muito longa. Se fato, como afirma BRESSER PEREIRA, que a reforma do Estado dos anos 90 uma reforma que pressupe cidados e para eles est voltada, exigindo a participao ativa dos cidados, imprescindvel que sejam criados e institucionalizados mecanismos que permitam essa participao (1997a:53). Para tanto, devem ser criados canais para a participao da sociedade na gesto pblica viabilizando o controle social do Estado, atravs da participao de usurios, funcionrios e da cidadania em geral na gesto das polticas e servios pblicos, viabilizando a negociao transparente, pblica, das prioridades e aes centrais de governo. Como afirma Tarso GENRO (1996:5-9), deve-se procurar extinguir a separao burocrtica que existe entre Estado e Sociedade, o que s pode realizar-se por mecanismos que emerjam da sociedade civil, capazes de alimentar cada vez mais sua autonomia, atravs de formas diretas de controle, combinadas com o Estado de Direito: A reforma do Estado s vivel e verdadeiramente moderna se for uma reforma na relao Estado-sociedade, ou seja, se for uma reforma do Estado tambm concebida com uma reforma social. Essa reforma deve incidir sobre a forma de gesto do Estado, o que acaba por exigir a superao do sistema representativo, que se mostra crescentemente insuficiente para realizar o carter funcional do Estado e sua legitimao (SOARES, 1996), de modo a resgatar a sede primeira do prprio poder estatal, que a cidadania, superando-se os limites formais da democracia representativa. Alm disso, conforme afirma KLIKSBERG (1998), em matria del buen funcionamento del programa, y de la prevencion de la corrupcin, el aporte de la participacin comunitria organizada puede ser insubstituible. El control social obligar a la transparencia permanente, signifcar un seguro contra desvos, permitir tener idea a tiempo de desarrollos indeseables a efectos de actuar sobre los mismos. Finalmente, los jueces mas indicados para evaluar los efectos realies de los programas sociales son sus destinatarioss. Las metodologas modernas de evaluacin participativa, y de investigacin accin permiten que la comunidad de modo orgnico indique resultados efectivamente obtenidos, deficiencias, efectos inesperados favorables y desfavorables, y elementos claves para diseos futuros. Evidentemente, h custos intrnsecos a essa mudana, dentre os quais o surgimento de conflitos de interesse, a gerao de expectativas, a influncia de grupos de presso organizados, e a prpria dificuldade de identificar-se os representantes legtimos da comunidade no processo. Como salientam TENRIO & ROZENBURG (1997:102), necessrio separar o joio do trigo, distinguir a legtima participao da mera manipulao, formas vlidas de cooperao entre Estado-sociedade da simples cooptao ou da pseudoparticipao. Alm disso, como alerta DOWBOR (1998), No se trata naturalmente de reduzir a sociedade ao espao local, na linha potica de um small is beautiful generalizado. Trata-se, isto sim, de entender a evoluo das formas de organizao poltica que do sustento ao Estado: a modernidade exige, alm dos partidos, sindicatos organizados em torno dos seus interesses, e comunidades organizadas para gerir o nosso dia a dia. Este trip de sustentao da gesto dos interesses pblicos, que pode ser caracterizado como democracia participativa, indiscutivelmente mais firme do que o equilbrio precrio centrado apenas em partidos polticos. As concluses da Conferncia de Toluca, promovida pela Organizao das Naes Unidas, indicam a necessidade de democratizao e descentralizao da ao estatal, a transparncia da Administrao Pblica e a criao de novas formas de associao setor pblico-sociedade e, nesse sentido, a utilizao de concertos onde o cidado participe da gesto estatal por meio de rgos colegiados com poder normativo, consultivo, deliberativo ou fiscalizatrio pode se constituir em meio para que o
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processo decisrio, vinculando a ao da Administrao Pblica, contribua para recuperar a legitimidade e a credibilidade do Estado frente ao cidado. Como acrescenta DOWBOR (1998), o processo se associa utilizao de mecanismos de cooperao/descentralizao, medida que Trata-se evidentemente de repassar muito mais recursos pblicos para o nvel local, mas trata-se tambm de deixar a sociedade gerir-se de forma mais flexvel segundo as caractersticas de cada municpio. O novo estilo passa portanto pela criao de mecanismos participativos simplificados e muito mais diretos dos atores chave do municpio: empresrios, sindicatos, organizaes comunitrias, instituies cientficas e de informao e outros. Passa tambm pela criao de mecanismos de comunicao mais geis com a populao, porque uma sociedade tem de estar bem informada para poder participar.... Essa participao envolve, porm, a compreenso e domnio, por parte dos participantes, do processo em que esto inseridos, para que no ocorram relaes de dominao ou predomnio de um grupo sobre os demais, ou para que a falta de senso crtico transforme a participao em simples adestramento ou permita que a mobilizao seja manobrada e desviada na direo de interesses egostas (TENRIO & ROZENBURG, 1997:103). Isso requer, certo, acesso pleno informao e investimentos continuados em educao e formao dos atores sociais, como insumos indispensveis valorizao dos espaos decisrios conquistados e abertos participao da cidadania. Nesse novo laboratrio poder afinal, ser gerada uma proposta que concilie o discurso prtica do ajuste fiscal, mas as premissas supracitadas j permitem antever resultados pouco favorveis a uma efetiva participao da sociedade civil no processo decisrio, exceto por meio de representaes dceis, facilmente cooptveis ou cujos interesses econmicos imediatos imponham a sua presena, legitimando as medidas necessrias ao atingimento do resultado final que reduzir os gastos pblicos e o tamanho do Estado. Por mais pessimista que isso parea, trata-se to somente da constatao de que h um longo caminho pela frente, principalmente para que se supere o formalismo e se confira sociedade meios efetivos de participao. As experincias j implementadas em algumas cidades e Estados brasileiros, como a do Oramento Participativo em Porto Alegre26, Belm e outras, e no Rio Grande do Sul, em 1999, alm do programa Porto Alegre Mais, iniciado em 199327, mostram que possvel avanar nessa direo, sem que seja preciso privatizar o aparelho estatal ou abrir mo do papel do Estado na proviso de bens e servios de interesse da sociedade. No mbito da proposta de reforma do aparelho do Estado do extinto MARE, " necessrio renovar a administrao burocrtica, que no ncleo estratgico ainda se justifica pela sua segurana e efetividade28, atravs de uma poltica de profissionalizao do servio pblico; ou seja, de uma poltica de carreiras, de concursos pblicos anuais, de programas de educao continuada permanentes, de uma efetiva administrao salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrtico uma cultura gerencial baseada na avaliao de desempenho"29. Essas afirmaes so a admisso tcita de que, at o
Sobre esta experincia, ver VIEIRA JUNIOR (1997), GENRO e SOUZA (1998) e KLIKSBERG (1998). Esse programa, iniciado no Governo Tarso Genro (1993-1996), diferencia-se por envolver a participao popular no planejamento estratgico do municpio, em quatro eixos temticos bsico (reforma e desenvolvimento urbano, circulao e transportes, desenvolvimento econmico e financiamento da cidade). Sobre essa experincia, ver MOURA (1997) e FEDOZZI (1999). 28 Essa afirmao no deixa de ser contraditria, uma vez que BRESSER PEREIRA afirma, por outro lado, que se nos pases desenvolvidos a res pblica no foi bem protegida pela administrao burocrtica, dada a sua ineficincia em administrar o Estado de Bem-Estar, nos pases em desenvolvimento, a res publica foi ainda menos protegida porque, nestes pases, os burocratas no se dedicaram apenas construo do Estado, mas, tambm, a substituir parcialmente a burguesia no processo de acumulao de capital e na apropriao do excedente econmico (BRESSER PEREIRA, 1997b:12). Ora, se a burocracia no capaz de proteger a res publica, como admitir, ento, que seja capaz de assegurar a efetividade necessria no Ncleo Estratgico? 29 BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. A Nova Poltica de Recursos
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momento, a burocracia no Brasil no est consolidada, ou seja, que no existe na administrao federal um ncleo satisfatoriamente estruturado de altos administradores, necessrio para que a administrao gerencial possa ser estabelecida. Desde a criao do Conselho Federal do Servio Pblico, em 1936, a ausncia de continuidade nas polticas de profissionalizao na administrao federal impediu que se chegasse ao patamar necessrio de desenvolvimento gerencial e construo de uma real burocracia, orientada pelo tipo racional-legal weberiano. Cabe indagar, portanto, se no seria necessrio dotar o Estado brasileiro de um quadro burocrtico adequado e suficiente, antes de passar-se implementao de novas figuras jurdicas e novas "formas de propriedade" que podero fragilizar, ainda mais, a sua j comprometida atuao como instrumento do desenvolvimento econmico e da justia social. A necessidade de contornar-se esse problema, como etapa prvia implementao de flexibilizaes, impe-se de maneira mais relevante, vista da enorme permeabilidade de suas administraes s injunes do clientelismo e do patrimonialismo. E, a par da abertura cada vez maior de espaos participao da sociedade, faz-se necessrio o aumento da capacidade estratgica e do profissionalismo na formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, de modo a que o Estado possa adaptar-se s novas e mutveis realidades (MNDEZ, 1996:58). No basta redirecionar ou reduzir o tamanho do Estado, se essa prtica no for acompanhada de uma abertura do processo decisrio ao controle social e participao de atores qualificados tcnica e politicamente, dotados de informaes, capacidades e instrumentos necessrios. No caso da funo pblica, essa situao exige um alto sentido de misso pblica, profissionalismo, motivao, continuidade, capacidade estratgica, acompanhados de instrumentos de proteo aos seus agentes. Ao mesmo tempo, necessria a existncia de sistemas de formao e capacitao permanentes, que possam assegurar o nvel qualitativo do preparo tcnico da burocracia no sentido weberiano, bem como de mecanismos de avaliao de desempenho que permitam que as medidas voltadas profissionalizao e proteo do servidor contornem a tendncia disfuncional quase sempre presente. CASTRO SANTOS (1997:344) corrobora a avaliao, afirmando que Tanto os processos de formulao como os de implementao de polticas pblicas so elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do Estado. A formulao bemsucedida de polticas pblicas depende, de um lado, do sucesso de a elite governamental mobilizar apoios para as polticas de sua preferncia mediante a formao de coalizes de sustentao e, de outro, da construo de arenas de negociao que evitem a paralisia decisria. O bom xito do processo de implementao exige, alm de coalizes de apoio ao governo, capacidade financeira, instrumental e operacional do Estado. Vale observar que as coalizes de apoio s polticas governamentais so freqentemente distintas no que se refere s fases de formulao e implementao, bem como so conformadas de acordo com a natureza {ou substncia) da poltica, ponto de especial relevncia para a agenda de reforma dos pases em desenvolvimento (a ser melhor desenvolvido na prxima seo). A burocracia desenvolve nessas economias, assim, um decisivo papel no sentido de mediar as relaes entre o pblico e o privado, servindo como instrumento do Estado para preservar a racionalidade do processo decisrio e da implementao e gesto das polticas 30. No mesmo sentido, o Relatrio de Desenvolvimento Mundial de 1997, do Banco Mundial, reitera a importncia da construo de sistemas meritocrticos para a efetividade do setor pblico, embora reconhea que, freqentemente, tais sistemas esbarram no alto grau de informalidade. Mas aponta a
Humanos. Cadernos MARE da Reforma do Estado, n 11, Braslia: MARE, 1997, 48 p. p. 23. 30 A abordagem das diferenas entre administrao pblica e administrao privada mereceu a ateno, entre outros, de MUOZ AMATO. Identificando as peculiaridades da administrao pblica, este autor ressalta, inclusive, o fato de que, em face da universalidade e soberania do governo, pressupe-se que a este caiba resolver os conflitos de interesses particulares, a fim de alcanar o mximo possvel de bem-estar geral, funo que exige imparcialidade e equidade, condicionando o comportamento administrativo (AMATO, 1962: 103). 46
necessidade de que os pases focalizem a profissionalizao da funo pblica em trs blocos principais: fortalecimento da capacidade de formulao e coordenao de polticas, eficincia e efetividade na prestao de servios inerentes ao ncleo central do Estado, e motivao e capacitao do quadro de servidores31. A constatao inevitvel na anlise desses processos que permanece indispensvel a busca de solues que permitam ao Estado dotar-se de um corpo profissional tipicamente burocrtico, qualificado ao exerccio das funes de governo. A implementao de processos de reforma do Estado a partir de experincias como as da Nova Gerncia, especialmente nos Estados Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido tm pecado, segundo especialistas, pelo fato de - propugnando pela implantao de novos paradigmas de gesto pblica, com enfoque no cidado-usurio, na descentralizao administrativa e na utilizao de indicadores de desempenho - haverem dado pouca ou nenhuma nfase capacidade estratgica e ao profissionalismo dos aparatos pblicos, especialmente nos nveis estratgicos de governo (MNDEZ, 1996:55). Se por um lado essas reformas tm enfatizado a necessidade de flexibilizar-se a administrao pblica, por outro no tm contemplado a necessidade de assegurar-se a coordenao e a capacidade de gesto, o que acaba por comprometer os seus resultados, numa demonstrao cabal de que o problema no encontrou ainda alternativa vivel para sua soluo, seno a qualificao dos quadros do servio pblico sob uma nova tica, que valorize os espaos democrticos e a participao da cidadania na formulao das polticas pblicas e sua avaliao. Trata-se, portanto, de uma fase de transio, onde um novo modelo de organizao estatal tenta suplantar - ainda que sem alterao substancial da natureza da administrao indireta - o que foi implantado nos ltimos 60 anos. Segundo SHEPHERD & VALENCIA, para combater a ineficincia e a inflexibilidade associadas ao modelo de administrao pblica tradicional, alguns pases esto experimentando introduzir conceitos de mercado e competio em reas tradicionais da administrao pblica, especificamente para criar mecanismos baseados naqueles conceitos que permitam aos gerentes maior liberdade para administrar. Outros esto atacando o mesmo problema de uma forma mais evolutiva, conservando uma parte maior da estrutura hierrquica tradicional (SHEPHERD & VALNCIA, 1996:104). Ainda que no haja ainda vencedores nem vencidos no debate acerca destas alternativas, cabe-nos tentar identificar em que circunstncias, e de que maneira, o Estado e suas entidades devem buscar adaptar-se a essa fase de transio, corrigindo distores e buscando melhores mecanismos de gesto que afastem as motivaes e justificativas que ora sustentam as tentativas de reordenamento institucional onde o mito da atvica ineficincia do aparelho do Estado do servio pblico ressurge com redobrado vigor. Em documentos elaborados posteriormente edio do Plano Diretor, o ex-Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado acrescentou sua conceituao elementos que permitem inferir, de maneira mais completa, qual o alcance do Ncleo Estratgico: 2) O processo de profissionalizao dar-se- por meio da realizao de concursos e da instituio de bons programas de formao e de treinamento dos quadros. O MARE j tem adotado medidas concretas no sentido da recuperao das carreiras existentes, que representam reservas de qualificao no setor pblico. Outras medidas esto sendo estudadas, inclusive no sentido de vincular a ocupao de cargos de confiana profissionalizao dos quadros. Considerando que o ncleo estratgico atua essencialmente no planejamento, formulao e avaliao das polticas pblicas, ser necessria, nesta rea, a organizao de quadros e carreiras com alta qualificao tcnica e viso global do processo decisrio do Estado, porque caber a estes quadros subsidiar o processo de formulao das polticas governamentais. Ressalte-se que h, hoje, uma grande precariedade no
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World Development Report 1997. World Bank, p. 89-90. 47
aparelhamento dos Ministrios para este trabalho, resultado da negligencia com que foi tratada a organizao e o desempenho dos rgos da administrao direta. O setor de atividades exclusivas, por operacionalizar servios tipicamente estatais, que pressupem o exerccio dos poderes tpicos da funo estatal, como arrecadao, fiscalizao, etc dever dispor de carreiras e cargos com alta especializao, qualificados para a prestao dos servios exclusivos do Estado, com eficincia e eficcia. Muitas destas atividades podero ser estruturadas sob a forma de Agncias Autnomas32 - modalidade de organizao dotada de maior agilidade e flexibilidade de gesto. Submetidas a novas formas de superviso e fiscalizao, baseadas no controle de resultados a posteriori a partir de metas previamente negociadas com o Governo (substituindo o ultrapassado e ineficiente controle de procedimentos), as Agncias exigiro a maior responsabilizao dos dirigentes em relao ao atingimento dos resultados acordados, e devero dispor, alm disso, de maior autonomia administrativa e financeira, favorecendo as condies para a gesto. Restaria observar que, embora haja uma clara distino entre ncleo estratgico e atividades exclusivas do Estado, funcionrios da mesma carreira podero trabalhar em um e outro setor.33 No mesmo sentido, identifica como estratgia essencial reforma do aparelho do Estado reforar o Ncleo Estratgico e ocup-lo por servidores pblicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos, servidores identificados com o ethos do servio pblico, entendido como o dever de servir ao cidado (BRESSER PEREIRA, 1996a). No Ncleo de Atividades Exclusivas, apontada a necessidade de substituir a administrao pblica burocrtica, voltada para o controle a priori dos processos, pela administrao pblica gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competio administrada (Plano Diretor, p. 58), e o fortalecimento das prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas viabilizando o controle social das mesmas. Importa avaliar aqui, recorrendo lio de CORREA (1996:6), a impropriedade da anlise veiculada no Plano Diretor, que identifica como administrao burocrtica situaes que so prprias, na verdade, de disfunes do modelo burocrtico - o burocratismo. Essa anlise busca implementar um movimento de desregulamentao na Administrao Pblica Federal, quando o correto, segundo CORREA, seria buscar-se estabelecer instrumentos de regulamentao adequados a cada tipo de atividade, a partir do exame cuidadoso das origens de cada instrumento existente, das questes e circunstncias que justificaram a sua introduo e dos problemas decorrentes da sua forma atual. Da mesma maneira, ao invs de contrapor-se controles a priori a avaliao de resultados, dever-se-ia buscar definir processos de controle a priori e de acompanhamento e superviso permanentes que viabilizem e assegurem os resultados esperados, sem superestimar-se a capacidade auto-regulatria das instituies pblicas. E, por fim, ao invs de contrapor-se o burocratismo e a flexibilidade e autonomia gerencial, dever-se-ia buscar delimitar, por setores da Administrao, as necessidades, benefcios e problemas potenciais associados a vrios graus concebveis de flexibilidade e autonomia gerencial - mas sempre inscritos num quadro normativo geral em relao ao qual as decises gerenciais tomadas no uso das flexibilidades devem ser sempre justificadas. Sem desmerecer a contribuio da avaliao de desempenho para o aperfeioamento da ao dos entes da Adminsitrao Pblica e para a ampliao da accountability e do controle social, uma questo a ser respondida, ao se analisar este processo, se realmente se faz necessrio tornar o setor pblico estatal mais prximo do setor privado, para que ele possa ser mais eficiente, e at que ponto so verdadeiras as
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Posteriormente, o MARE passou a adotar a denominao Agncias Executivas, incorporada legislao ordinria por meio de medida provisria, finalmente convertida na Lei n 9.649/98, atualmente em vigor. 33 BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Respostas s Questes Formuladas pela Dep. Telma de Souza. MARE, dez. 1995. 48
constataes de que existe uma atvica tendncia ineficincia, decorrente da rigidez dos procedimentos e da incapacidade gerencial das organizaes estatais34. No atual processo de discusso da reforma do aparelho do Estado, essa concepo tem sido ponto de partida. Com isso, deslegitima-se, tambm no discurso governamental, a atuao do Estado, o que conduz elaborao de alternativas que resultam na aproximao entre setor pblico e setor privado, e ou mesmo a abertura a instituies privadas para que assumam atribuies antes a cargo do Estado. Associase, ento, forma de propriedade pblica um grau menor de eficincia, que somente pode ser elevado mediante a sua transformao em propriedade privada ou pblica no-estatal. Qualquer anlise isenta da administrao pblica conduz concluso de que as diferenas entre setor pblico e setor privado so insuperveis, no Estado Democrtico de Direito. Imaginar, simplificando a abordagem, que a administrao pblica possa submeter-se a regras iguais s do setor privado, desconhecer a prpria natureza dos valores e recompensas associados gesto estatal. O Estado instrumento a servio da sociedade, e deve ser gerido tendo em vista o bem comum, e por isso se submete a condicionamentos e limitaes. No caso do Estado Social Democrtico de Direito, quando esto em jogo aes destinadas implementao de um estado de bem-estar, satisfao das necessidades bsicas da sociedade e implementao da justia social, diferentemente do Estado Clssico ou do Estado Gendarme, a situao bem mais complexa. Bibliografa ABRUCIO, Fernando. Profissionalizao in ANDRADE, Rgis de Castro & JACOUD, Luciana (org.). Estrutura e Organizao do Poder Executivo - Administrao Pblica Brasileira. Braslia: ENAPCEDEC, 1993, vol. 2., p. 33-104. ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica. Cadernos ENAP n. 10, Braslia: ENAP, 1997, 52 p. ABRUCIO, Fernando Luiz. Os avanos e os dilemas do modelo ps-burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional recente in Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, org. Luiz Carlos Bresser Pereira e Peter Spink, Rio de Janeiro : FGV, 2a. ed, 1998. AMATO, Pedro Muoz. Administrao Pblica e Privada in JAMES, Samuel Haig (org.) Que Administrao Pblica. Textos Selecionados de Administrao Pblica. 2 ed., Rio de Janeiro:FGV, 1962, p. 101-105. ANDR, Maristela Afonso de. Efetividade dos contratos de gesto na reforma do Estado. I Simpsio de Administrao da Produo, Logstica e Operaes Industriais. EAESP/FGV, 24-25 set 1998, p. 151-163. ANDR, Maristela. A efetividade dos contratos de gesto na reforma do Estado. Revista de Administrao de Empresas vol. 39, n 3, jul-set 1999, p. 45-52. BAIRD, Mark. The Role of Evaluation. In Public Sector - The Critical Role of Evaluation - Selected Proceedings from a World Bank Seminar. The World Bank: Washington: , The World Bank, 1998, p. 7-12. BARBOSA, Lvia. Meritocracia brasileira: o que desempenho no Brasil? Revista do Servio Pblico ano 47, Vol. 120, n 3, set-dez 1996, p. 59-101. BERGAMINI, Ceclia Withaker. Novo exame preocupado da avaliao de desempenho. FGV, Revista de Administrao, vol. 18, n2, abril-junho 1983, p. 5-11. BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. A Nova Poltica de Recursos Humanos. Cadernos MARE da Reforma do Estado, n 11, Braslia: MARE, 1997, 48 p. BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Respostas s Questes Formuladas
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A esse respeito, KLIKSBERG (1992:38-39) demonstra, com grande propriedade, a falcia da incapacidade congnita da Administrao Pblica. Segundo esse respeitado estudioso, a falsa premissa de que o setor pblico intrinsecamente ineficiente gera o que chama de debate-ardil e substitui a problemtica real, que a de definir como o Estado poder se tornar eficiente. 49
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AVALIAO DE DESEMPENHO DA AO GOVERNAMENTAL NO BRASIL: PROBLEMAS E PERSPECTIVAS

World Development Report 1997. World Bank, p. 89-90. 47

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