TEXTO PARA DISCUSSO No 1480

OUVIDORIA PBLICA COMO INSTRUMENTO DE MUDANA

Antonio Semeraro Rito Cardoso
Braslia, maro de 2010

TEXTO PARA DISCUSSO No 1480

OUVIDORIA PBLICA COMO INSTRUMENTO DE MUDANA*

Antonio Semeraro Rito Cardoso**
Braslia, maro de 2010

* Este trabalho contou com a colaborao do professor Paulo Reis Vieira, Ph.D em administrao pela University of Southern California; professora Fernanda Paes Leme P. Rito, economista e mestranda em Direito Civil da UERJ; Isabel Freire, da ouvidoria da Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco (Arpe); e professor Nilo Sergio S. Gomes, que efetuou reviso tcnica. ** Tecnico de Planejamento e Pesquisa e ouvidor do Ipea.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

TEXTO PARA DISCUSSO

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao) Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL H110, H190, J52, M14

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

SINOPSE ABSTRACT

1 INTRODUO 2 OUVIDORIA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSO E CONTROLE SOCIAL 3 VALORIZAO DA TICA 4 O OUVIDOR PBLICO 5 ENTENDENDO A BUROCRACIA 6 OUVIDORIA E EFETIVIDADE 7 AUTONOMIA DA OUVIDORIA PBLICA 8 CONCLUSO REFERNCIAS

7 10 13 15 19 21 24 26 28

SINOPSE
O presente trabalho tem por objetivo tecer reflexes sobre ouvidoria pblica como instrumento de mudana, incluso e controle social. Como metodologia foi realizada reviso bibliogrfica, alm de sistematizao da experincia do autor na gesto de ouvidoria, demonstrando como a ouvidoria pblica contribui na construo destes instrumentos por meio da participao direta e ativa do cidado. A ouvidoria representa, assim, um lcus privilegiado para o exerccio da democracia participativa, conquista da cidadania e controle social da res publica. Por meio da valorizao da tica, auxilia na renovao da sociedade civil, a partir da reconstruo da confiana e do respeito, o que depende da autonomia e da eficincia das ouvidorias pblicas. Concluiu-se que, para que as ouvidorias pblicas concretizem, em plenitude, seu papel de indutor de mudanas, h a necessidade de valorizao da tica; adequado perfil e habilidades do ouvidor pblico; busca da efetividade; e autonomia da ouvidoria pblica.

ABSTRACT i
The present work points out to show the Public Ombudsman Service as a changing, inclusion and social control tool. As methodology, a bibliography revision was made, besides the author experience in ombudsman service management, showing how the Public Ombudsman Service contributes in building those tasks through the direct and active citizen participation, which represents, a privileged locus to the participative democracy exercise, citizenship achievement and social control of everything that is public. Also, through the ethics valorization, which helps in the civil society renewing, based on the trust and respect rebuilding, which depends on the Public Ombudsman Office`s autonomy and efficiency. Therefore, the conclusion is that, in order to have the Public Ombudsman Service doing, in their plenitude, their part of changing inductor, it is necessary that exists ethics valorization; suitable public ombudsman skills and profile; Public Ombudsman Services search for effectiveness and autonomy.

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

1 INTRODUO
O tema ouvidoria pblica se faz presente, na contemporaneidade, na agenda de discusses de diversos segmentos da sociedade. Entretanto, a questo no to nova quanto pode parecer primeira vista; seu marco inicial data do incio do sculo XIX, na Sucia. O que se apresenta, hoje disto decorre a importncia que conferida atualmente ao instituto , um novo paradigma, 1 especialmente nos pases, como o caso do Brasil, que passaram por um processo recente de redemocratizao e que, consequentemente, ainda esto consolidando os pilares do novo pacto social, consubstanciado no personalismo, 2 na tica, na transparncia e na participao dos cidados em um Estado que assume deveres positivos e negativos perante o seu povo. 3 A origem histrica do instituto remonta aos fins do sculo XVIII e incio do XIX, na Sucia, quando a figura do supremo representante do rei, cuja atribuio era vigiar a execuo das ordens e leis emanadas do monarca, foi transmudada para a de mandatrio do parlamento, com a nova funo de controlar em nome prprio a administrao e a justia (GOMES, 2000a, p.54). Ressalte-se, contudo, que a positivao do instituto do ombudsman se deu na constituio sueca somente em 5 de junho de 1809. Ao longo do sculo XX, diversos pases seguiram os passos da Sucia, especialmente aps as reformas administrativas ocorridas neste pas em 1915 e em 1967, que resultaram em um modelo no qual as atribuies eram repartidas entre trs ombudsmen. Um primeiro era responsvel por questes ligadas ao bem-estar do administrado; um segundo, pelos assuntos judicirios e militares; e um terceiro, pelas matrias cveis. Na Amrica Latina, a implantao do instituto se deu mais tardiamente, ocorrendo nas duas ltimas dcadas do sculo XX, aps o processo de redemocratizao do continente. Tal no poderia ser diferente, na medida em que ouvidoria pblica pressupe plenitude de direitos civis e polticos em um ambiente democrtico. Assim, no final do sculo XX, inauguraram-se ouvidorias pblicas em Porto Rico (1977), Guatemala (1985), Mxico (1990), El Salvador (1991), Colmbia (1991), Costa Rica (1992), Paraguai (1992), Honduras (1992), Peru (1993), Argentina (1993), Bolvia (1994), Nicargua (1995), Venezuela (1997) e Equador (1998). 4 Gomes (2000a, p. 62) noticia que, no Brasil, a primeira iniciativa voltada para a criao do instituto data de 1823, anterior, pois, Constituio do Imprio, por intermdio de um projeto que estabelecia um juzo do povo. Entretanto, o tema
1. O termo paradigma est sendo utilizado na acepo do senso comum de padro de referncia ou de modelo, sendo certo que esta em nada contradiz o sentido tcnico desenvolvido pela filosofia. 2. Em sua acepo moderna, personalismo designa um movimento surgido na Frana, por volta de 1930, em torno da Revista Espirit, sob a guia de Emanual Mounier (1903-1950). Este movimento desenvolve uma concepo filosfica, chamada Personalismo Comunitrio, que insiste no valor absoluto da pessoa humana e nos seus vnculos de solidariedade com as outras pessoas (Bobbio, 1977, p. 656). 3. Povo aqui entendido como elemento constitutivo do Estado moderno, ou seja, como elemento pessoal do Estado, composto por um conjunto de pessoas detentoras de poder poltico. Sobre o tema, ver Zimmerman (2005). 4. Silva (2006).

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somente comeou a ser efetivamente discutido a partir do terceiro quartel do sculo XX, quando, em 1961, por meio do Decreto no 50.533, pretendeu-se a criao de um instituto assemelhado ao do ombudsman. O decreto foi revogado antes mesmo de ter sido posto em prtica. Na dcada seguinte, por intermdio do Decreto-Lei no 200, de 1977, foi criado na Comisso de Valores Mobilirios o cargo de ombudsman, que no chegou a ser preenchido. Ainda que ao longo da dcada de 1970 j existissem manifestaes doutrinrias defendendo a criao e a efetiva implantao do instituto, o cenrio poltico brasileiro no permitia o seu desenvolvimento, uma vez que nada mais avesso a um regime de exceo do que um canal de participao e controle social da administrao pblica pelos cidados. No decurso da dcada de 1980, concomitantemente ao incio do processo de redemocratizao do pas, em resposta crise de legitimidade poltica do regime militar, surgem algumas iniciativas no sentido amplo de assegurar participao social no controle poltico, como as organizaes de bairro e o prprio movimento sindical. Estritamente relacionado ao instituto do ombudsman, mencionem-se o Projeto de Emenda Constitucional no 78, que pleiteava a criao de uma Procuradoria-Geral do Povo para defender os direitos fundamentais dos cidados; a proposta do senador Luiz Cavalcanti; o projeto do deputado Ney Lopes Jonathan Nunes; e o projeto do senador Marco Maciel. Em um cenrio socioeconmico conturbado e carente de legitimao, criado o primeiro cargo de ouvidor geral pblico do Brasil ainda que a eficcia da iniciativa no tenha sido verificada de pronto por meio do Decreto no 92.700, de maio de 1986, que institui o cargo de ouvidor geral da previdncia social, 5 a quem seriam destinadas as informaes, queixas e denncias dos usurios do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, cabendo-lhe zelar pela boa administrao dos servios previdencirios e sugerir medidas com esse objetivo (Artigo 2o, Decreto no 92.700). Por fim, destaca-se a criao, pelo Decreto no 93.714, de 15 de dezembro de 1986, de um instituto para a defesa de direitos do cidado contra abusos, erros e omisses na administrao federal. Entretanto, este instituto foi criado na contramo de toda a experincia internacional sobre o tema; inobservava, entre outros, os princpios da unipessoalidade e da publicidade, no disciplinava as regras de elegibilidade para o cargo, tampouco determinava os limites de atuao do ouvidor. O processo de redemocratizao do pas culmina com a promulgao da Constituio de 1988, que imps um novo paradigma democrtico, repersonalizante (Artigo 1o, III, CF), solidarista (Artigo 3o, I, CF), promocional (Artigo 3o, IV, CF) e participativo (Artigo 1o, II e V, CF). Sob este novo modelo, a Constituio previu, em seu Artigo 37, pargrafo 3o, a edio de lei ordinria para tratar especificamente das reclamaes dos cidados relativas prestao de servios pblicos. Alm disso, o prprio Artigo 37 consagrou os princpios da impessoalidade e da publicidade referentes aos atos emanados da administrao pblica.
5 .Destaca-se ainda, nesse perodo, o Decreto no 215, de 1986, que determinava a implementao do projeto-piloto de implantao da Ouvidoria Municipal de Curitiba.

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Ainda sob este novo paradigma, as formas de controle e participao social foram ampliadas (GOMES, 2000a, p. 76). Sob este aspecto, Giddens (2001, p. 80 ss.) afirma que a crise da democracia hoje decorre de ela no ser suficientemente democrtica. A partir desta reflexo, prope um novo modelo para o Estado democrtico, a ser forjado com base nas seguintes caractersticas principais: descentralizao; dupla democratizao; renovao da esfera pblica; e participao direta e ativa dos cidados. A descentralizao do Estado decorreria da dupla democratizao, no sentido da delegao de poder de cima para baixo, mas tambm uma delegao de poder para cima (GIDDENS, 2001, p. 82). A renovao da esfera pblica seria alcanada pela transparncia e pela eficincia administrativa. Por fim, destaca a importncia do desenvolvimento de novos mecanismos de democracia direta, assim como do fortalecimento dos j existentes. No ltimo aspecto referido insere-se a questo da ouvidoria pblica, exatamente porque no basta a criao de ouvidorias pblicas. necessria a renovao da sociedade civil, por meio de um processo contnuo de fortalecimento e amadurecimento. Assim, em um primeiro momento as ouvidorias pblicas em Estados de redemocratizao recente desempenham duplo papel: o de servir de meio de participao direta, permitindo o controle social da res pblica; e o de auxiliar a renovao da sociedade civil, a partir da reconstruo da confiana e do respeito, o que depende da autonomia e da eficincia das ouvidorias pblicas. Assim, a ouvidoria pblica torna-se um lcus privilegiado para que a sociedade civil e o Estado possam agir em parceria, cada um facilitando a ao do outro, mas, tambm, exercendo um controle recproco. As ouvidorias pblicas se tornaram uma realidade no Brasil aps a Constituio de 1988, existindo hoje, a ttulo de ilustrao, um total de 1.043 instituies, conforme tabela 1.
TABELA 1

Ouvidorias pblicas no Brasil 20091

Esfera de governo Poder Executivo Federal Ouvidorias-gerais dos estados Ouvidorias estaduais Ouvidoria-Geral do Distrito Federal Governo do Distrito Federal Ouvidorias municipais Ouvidorias de polcia Poder Judicirio Ouvidorias do Poder Legislativo Total
Fonte: Ouvidoria-Geral da Unio Nota: 1 Estimativa de outubro de 2009.

Quantidade 151 21 470 1 54 255 17 60 14 1.043

Ademais, j se alcanou certo consenso acerca do conceito e das caractersticas e atribuies principais de uma ouvidoria. Hodiernamente, entende-se por ouvidoria um instrumento que visa concretizao dos preceitos constitucionais que regem a

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administrao pblica, a fim de que tais preceitos legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia se tornem, na prtica, eixos norteadores da prestao de servios pblicos (LYRA, 2004a, p. 144). Alm desse objetivo primeiro, so atribuies principais de uma ouvidoria pblica: induo de mudana, reparao do dano, acesso administrao e promoo da democracia (LYRA, 2004a, p. 139-144). Em decorrncia da sua funo e de seus objetivos, a ouvidoria pblica caracterizada pela unipessoalidade, 6 magistratura da persuaso, desvinculao do poder institucional, desvinculao poltica e mandato a atribuies especficas (LYRA, 2004a, p. 128-131). Alm dessas atribuies, em carter mais amplo h consenso de que a ouvidoria pblica busca atuar como mediador entre o Estado e a sociedade, no sendo apenas um canal inerte entre o cidado e a administrao pblica, tendo tambm por competncia a valorizao e defesa dos direitos humanos promoo da tica, e da incluso social. 7 Assim, o impasse atual no mais diz respeito instituio das ouvidorias ou determinao de suas funes, mas sim sua operacionalizao, especialmente em relao s questes sensveis. Neste diapaso, o presente estudo tem por objetivo analisar algumas questes, consideradas sensveis, atinentes ao tema ouvidoria pblica. Foram selecionados os temas: ouvidoria como instrumento de incluso e controle social; valorizao da tica; o ouvidor pblico; ouvidoria e efetividade; e autonomia da ouvidoria pblica.

2 OUVIDORIA COMO INSTRUMENTO DE INCLUSO E CONTROLE SOCIAL

Incluso social um termo muito amplo, que abrange diversas reas da vida em sociedade: educao, sade, segurana, distribuio de renda, entre outros. A promoo de polticas pblicas inclusivas tem como eixo norteador a melhoria das condies de vida para a populao de modo amplo, no intuito de contribuir com a igualdade de oportunidades e construir valores ticos socialmente aceitos. Dessa forma, a incluso social tem como fim ltimo reforar a construo e consolidao dos valores democrticos e ampliar a cidadania. Nessa perspectiva, as ouvidorias pblicas surgem como lcus privilegiado de promoo da incluso social por propiciarem um incremento positivo da condio de vida por intermdio de sua influncia sobre a melhoria da prestao dos servios pblicos e a gerao de igualdade de oportunidades, permitindo que o cidado tenha voz e vez dentro da administrao pblica. A ouvidoria pblica enquanto instrumento de incluso social pode ser analisada sob duas dimenses: i) dimenso histrica, que pode ser entendida sob o aspecto socioeconmico, relativo ao prprio processo de desenvolvimento social e, sob o
6. Definida por Lyra como caracterstica intrnseca da ouvidoria, por se tratar de rgo que no tem poderes administrativos, dependendo, assim, de sua autoridade moral. 7. Controladoria-Geral da Unio / Ouvidoria-Geral da Unio. Relatrio de Atividades 2007. Disponvel em <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/RelatAtividadesOuvidoria/Arquivos/rel_anual2007.pdf>, acessado em 23/10/2009.

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aspecto poltico, referente evoluo recente de um regime de exceo para um regime democrtico ainda em amadurecimento; e ii) dimenso poltica. 1. Dimenso histrica: Desenvolvimento O desenvolvimento acarretou um inevitvel distanciamento entre a sociedade e o governo. A democracia moderna representativa e no poderia ser direta, tal qual na Antiguidade. Contudo, a efetiva participao dos cidados continua sendo primordial para a eficiente e satisfatria gesto da res pblica. Redemocratizao A democratizao da sociedade brasileira, aps forte resistncia de diversos setores da sociedade ao regime militar, imps um novo relacionamento entre o cidado e o Estado. Sob este aspecto, Giddens (2001, p. 82 ss.) ressalta que o grande problema da democracia atualmente que ela pouco democrtica. Assim, a ouvidoria pblica, enquanto instrumento de incluso social, pode atuar para a redemocratizao da democracia. 2. Dimenso poltica: Democracia representativa Constata-se que a democracia representativa tem se mostrado limitada no que se refere ao atendimento imediato das necessidades do cidado. Mais do que isso, dadas as dimenses continentais do pas, o que muitas vezes ocorre um desconhecimento dos anseios e opinies de grande parcela da populao, na medida em que a voz do cidado nem sempre escutada, quando no se dissipa no tempo e no espao. Nesta perspectiva, a Constituio Cidad prev formas de comunicao do usurio com a administrao pblica. No mbito da reforma administrativa, foi includo o princpio da participao do usurio. Atualmente, em meio a um esforo de efetivao das normas constitucionais, a sociedade vem procurando ampliar os instrumentos de participao para fazer-se presente na construo e partio de um ambiente social mais democrtico. Um dos caminhos dessa partio a melhoria das relaes entre a administrao pblica e os cidados, na qual a ouvidoria pblica tem importante papel. Os novos instrumentos de participao cidad permitiro a ampliao da incluso social, construindo, assim, os alicerces da democracia participativa. Lyra (2004a, p. 119-121) aponta que a participao cidad se assenta, no Brasil, em quatro institutos bsicos: as consultas populares 8 referendo, plebiscito e iniciativa popular de lei, todos previstos na Constituio de 1988 ; o oramento participativo;9 os conselhos gestores e de fiscalizao de polticas pblicas; 10 e as ouvidorias. Estas ltimas no foram contempladas na Constituio, que, porm, prev a criao de mecanismos de participao do usurio na administrao pblica. 11

8. Constituio Federal de 1988 (CF/1988), Art. 14, 1o, 2o e 3o. 9. CF/1988, Art. 29, XII, a ttulo de exemplo. 10. A CF/1988 fez referncias aos conselhos em algumas reas. Sobre a seguridade social, no Art. 194; assistncia social, no Art. 204; e crianas, adolescentes e idosos, no Art. 227. 11. CF/1988, Art. 37, 3, I e II.

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Os instrumentos de consulta popular representam um poderoso mecanismo de incluso social, dada a presso que se pode exercer por meio deles para fazer valer os anseios e as necessidades da sociedade. O poder que emana da base da pirmide social rompe com os poderes constitudos e faz valer a vontade popular. Dentro dessa perspectiva de incluso social propiciada pela participao cidad, o oramento pblico, implementado pela primeira vez em Porto Alegre, representou a mais revolucionria experincia de democracia participativa e incluso social. O oramento pblico permitiu que o cidado opinasse sobre o uso e destino de parcela substancial do oramento pblico, constituindo-se em poderoso instrumento de incluso social por dar acesso direto ao cidado na escolha e construo do bem comum, de acordo com necessidades e prioridades. H ainda os conselhos gestores e fiscalizadores de polticas pblicas, como o da sade, da criana, da adolescncia, de assistncia social, do meio ambiente, entre tantos outros. A incluso social se d pela mudana da cultura poltica, ao introduzir mecanismos de participao cidad na gesto pblica (LYRA, 2004a, p. 121). Em que pese alguma descrena, em funo de sua pouca autonomia, a ouvidoria pblica vem se transformando em instrumento inovador de gesto e, principalmente, em uma ferramenta de controle social e de atendimento aos usurios dos servios pblicos. Isto porque o ouvidor, gradativamente, tem acrescentado sua funo inicial do ombudsman o papel de mediador entre a organizao e a sociedade, a fim de garantir a plena cidadania e contribuir para o processo de democratizao entre os cidados, os segmentos da sociedade e, portanto, entre o social e o estatal. Nesta trajetria, a ouvidoria pblica assume importante papel: o de ampliar a incluso social, servindo de instrumento promotor no somente da igualdade de direitos formais, mas, tambm, da igualdade de oportunidade e acesso, colaborando, assim, na construo da garantia da cidadania, fundamental para o processo de consolidao da democracia. Hoje, a ouvidoria pblica comea a integrar a modelagem organizacional da administrao pblica. Na dependncia das relaes de poder estabelecidas dentro do setor pblico, pode assumir papel mais relevante ao captar desejos, prioridades, reivindicaes de atores internos, e ao fazer ressoar e responder adequadamente a estes insumos, ajudando a destruir insatisfaes ou, pelo menos, remedi-las. Na sua origem, ela no atuava de dentro para fora ou de fora para dentro, mas, apenas, de dentro para dentro. viso anacrnica e mais do que ultrapassada olhar para a ouvidoria pblica da forma descrita. O olhar tem de se desviar para fora. A ouvidoria pblica o mecanismo capaz de estabelecer o vnculo orgnico entre a administrao pblica e seus diversos pblicos, tendo em vista que no possvel pensar em pblico exclusivo e nico na contemporaneidade globalizada. No se lhe permite a arrogncia dos poderosos, dos donos da verdade, dos ciosos do saber nico, dos juzes das convenincias alheias. Desde que o olhar se depure, desde que os valores bsicos do humano do ser se cristalizem, desde que se substitua o tradicional pelo inovador, e os preconceitos arraigados por conceitos modernizantes, a ouvidoria pblica se concretizar como

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exemplar instrumento e lcus de aprendizagem, em interatividade constante e aberta entre o de dentro para fora e o de fora para dentro. Este processo de mo dupla, solidrio e cooperativo, garantir ouvidoria pblica funo impulsionadora de mudanas, deslocadas do interno, mas direcionadas para a sociedade. Essas reflexes assentam-se em valores que parecem completamente esquecidos e abandonados, uma vez que solidariedade, cooperao e desejo de servir se distanciam dos indivduos, dos grupos e das organizaes. A ouvidoria pblica pode preencher vazios e servir ao processo de democratizao, de construo e reconstruo da cidadania. Basta deixar de lado qualquer atitude arrogante, medo de desservir, fraqueza em defesa do justo, covardia de sofrer perdas em benefcio de melhor qualidade de vida do ser coletivo. Por fim, o controle social pressupe incluso social pela participao ativa da sociedade na gesto pblica, permitindo que o cidado possa controlar, por meio de mecanismos diretos, a ao do Estado e da administrao pblica, verificando se as decises atendem as expectativas da sociedade no que tange construo do bem comum. Destarte, a ouvidoria pblica, enquanto instrumento de incluso social, tambm se transforma em poderoso instrumento de controle social pela relao direta entre incluso e controle social.

3 VALORIZAO DA TICA
A valorizao e a gesto da tica na administrao pblica so fatores indispensveis para a concretizao das prerrogativas constitucionais que regem esta seara e, consequentemente, para a efetividade das polticas pblicas. Nessa direo, Soares (2002, p. 9-10) aponta que
a gesto da tica tem por objetivo estabelecer padres ticos de conduta nas organizaes de forma a no deixar dvidas quanto conduta esperada em situaes especficas. Transita em um eixo bem definido, onde se encontram valores, regras de conduta e administrao.

Assim, Soares (2002, p. 9-10) pondera que

a preocupao com a tica pblica se justifica por seus efeitos perversos que resultam da sua falta, deixando de ser um problema moral e passando a ser uma ameaa ordem econmica, organizao administrativa e ao prprio Estado de Direito.

Dessa forma, atribuio do ouvidor pblico atuar para a valorizao e gesto da tica, principalmente quando se encontra uma realidade de inexistncia de consenso acerca do que tico e pelo prprio anseio social em ter interlocutores ticos e justos. nesse contexto que se insere a presente reflexo com o objetivo de se lanar uma luz sobre o tema no contexto das ouvidorias pblicas. 12 O ouvidor se depara em sua ao cotidiana com diversos instrumentos criados para a gesto da tica, como a Comisso de tica Pblica, o Cdigo de Conduta da
12. Estudo apresentado no 33 Encontro Anual da ANPOCS pelo cientista poltico Clovis Alberto Vieira de Melo, demonstra o impacto da corrupo em indicadores sociais. Ver: <http://sec.adtevento.com.br/anpocs/inscricao/resumos/0001/ TC0254-1.pdf>. Acessado em 1 de dezembro de 2009.

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Alta Administrao, dos Agentes Pblicos da Presidncia e Vice-Presidncia e do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, entre outros. Alm dos mltiplos instrumentos citados, Soares (2002, p. 9-10) identifica que
coexistem uma multiplicidade de rgos com responsabilidade por zelar por essas normas. Normas e entidades com responsabilidade que variam conforme a esfera de poder e o nvel de governo. Sem embargo, alta a percepo de ineficcia de tal modelo, em larga medida, complexo, incongruente e descoordenado.

Assim, o primeiro questionamento a ser feito refere-se ao porqu de tantos instrumentos e rgos para tratar do mesmo assunto. Essa situao induz a pensar que paira no ar a aeticidade, em que se discutem os padres ticos de conduta e a tica no servio pblico, sem que a tica pouse em algum lugar como condicionante do comportamento de polticos, executivos, governantes e gerentes. Complexos, comportamentos ticos no se garantem por meio de cdigos de conduta, castraes de direitos ou punies de desvios. A prpria deontologia administrativa 13 no consegue explicar o desmoronamento das condutas ticas. Isso ocorre porque a palavra tica, proveniente do grego ethiks, refere-se essncia dos atos humanos e tem como objeto a moralidade destes atos, varivel num contnuo que vai da bondade malcia de comportamentos humanos. Todo pensamento tico gravita em torno de duas questes fundamentais: o bem ou o mal. Assim, tica basicamente uma questo axiolgica, porque diz respeito aos valores humanos em que o humano do ser, em linguagem fenomenolgica, se sobrepe ao ser humano. possvel perceber que so os valores predominantes na sociedade brasileira e em seus governantes e polticos os fatores determinantes da qualidade dos servios pblicos (SOARES, 2002, p. 9-10). Iluses e esperanas tm se desmoronado e possvel distinguir trs fatores responsveis por isso. Antes de tudo, destaque-se que cada um carrega consigo mesmo uma hierarquia abstrata de valores que orienta suas escolhas. Podem ser colocadas no pice da cadeia hierrquica a solidariedade, a comunho, o interesse pblico ou, em vez disso, a rivalidade ostensiva, o individualismo exacerbado e o interesse pessoal. Em segundo lugar, cada indivduo possui uma viso, mais ou menos esquemtica, das foras em competio, avaliando as que se sintonizam com seus valores e rejeitando e se opondo quelas que deles se afastam. Esses dois fatores so condicionados por um terceiro: o fluxo de informaes que se registram no crebro humano. A globalizao da informao pode conduzir desinformao na medida em que a agilidade e a rapidez desse fluxo, alm de sua quantidade em prejuzo da qualidade, levem administradores pblicos a filiar-se a foras destruidoras de seus valores, impedindo sua realizao. Valores se constroem, destroem e reconstroem em movimento incessante e dinmico. Neste contexto, urge estancar o processo de destruio dos valores ticos na administrao pblica. Pousem eles definitivamente em nosso cho, tarefa de todos, e no somente de um ou de determinados segmentos da sociedade.
13. Cincia que estuda os deveres dos administradores pblicos como guardies do bem pblico-coletivo.

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Essa tarefa implica ousadia, coragem, vontade poltica firme, incluso social, prticas gerenciais transformadoras, descentralizao de poder e, sobretudo, preservao de valores ticos. Quer-se causar perplexidade para que o leitor, principalmente se ouvidor ou se lida com a coisa pblica, perceba o seu papel como protagonista de mudanas na administrao pblica, olhando e garantindo o humano do ser, principalmente quando o seu humano pode se contrapor ao humano de outro. Isso significa, portanto, que a tica vai se impor mais por um movimento interno das pessoas do que por meio de regras ou instrumentos de trabalho. O que importa o uso destes instrumentos, preservando o humano. Somente assim se finca a tica, deixando esta de pairar esvoaante. O grande desafio posto s ouvidorias pblicas estimular esse movimento interno nas pessoas, o que representa um caminhar na direo da mudana da cultura, dos valores e, consequentemente, na ao cotidiana. Esse movimento interno nas pessoas na busca da mudana se dar se o ouvidor agir no sentido de reconstruir e garantir valores ticos no trato cotidiano com pessoas, recursos em geral e coisas; se sempre buscar preservar valores acima do individual; se demonstrar que o coletivo, o cooperativo e o solidrio tm de emergir no dia a dia. preciso o olhar e so necessrios esforos dirigidos reconstruo de valores humanos e societrios. Assim, pode-se demonstrar que a ao dos servidores pblicos e daqueles que com eles atuam, se afastados da tica e da moral como valores a se preservar em extenso e profundidade, estaro fadados ao fracasso, e de nada servir contar com gestores responsveis e competentes.

4 O OUVIDOR PBLICO
A ouvidoria enquanto instrumento de incluso social e valorizao da tica leva seguinte reflexo: quem deve ser o ouvidor, e quais as caractersticas e habilidades requeridas para o exerccio desta atividade em sua plenitude? Tais questes tm sido, em parte, respondidas nos encontros e seminrios promovidos por diversas instituies, alm das discusses em revistas especializadas que inserem o tema ouvidoria. lugar-comum neste debate a concluso de que o ouvidor deve ter conduta ilibada, ser tico, sensvel s demandas sociais, alm de reunir outras virtudes que, sem sombra de dvida, so fatores crticos de sucesso. Porm, preciso ter em mente que o xito de uma ouvidoria no depende exclusivamente da tica do seu ouvidor, mas sim do trip tica, capacidade de gesto e conhecimento jurdico e social, conforme a figura 1.

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FIGURA 1

Habilidades do ouvidor 14

Se o aspecto subjetivo do ouvidor o mais lembrado, isso ocorre tanto pela inexistncia de um consenso acerca do que seja tico o que possibilita infinitas colocaes quanto pelo prprio anseio social em ter interlocutores ticos e justos, conforme exposto. Alm disso, dada a caracterstica da unipessoalidade da ouvidoria, , de fato, imprescindvel que o ouvidor seja dotado de estrutura e autoridade moral (LYRA, 2004a, p. 128). Contudo, em que pese a relevncia de se enfatizar o carter moral, isso no pode ocorrer em detrimento de uma discusso mais profunda sobre os aspectos objetivos que compem o sustentculo de uma ouvidoria a capacidade de gesto e conhecimento jurdico e social sob pena de as virtudes citadas acabarem minimizadas. No que diz respeito ao conhecimento jurdico, mister ressaltar que um ouvidor deve possuir uma viso global do ordenamento jurdico. O ouvidor deve ser capaz de, diante de caso concreto, interpret-lo e decidi-lo luz da Constituio e dos cdigos existentes. Alm disso, o ouvidor deve estar atento sociedade que o cerca. Vive-se num pas de dimenso continental e imensas diferenas sociais, geradas ou pela localizao geogrfica ou pela condio socioeconmica. Tambm no se pode ignorar a dinmica evolutiva da sociedade, o que implica superar a viso formalista e esttica da ordem social. Em suma, o ouvidor, acima de tudo, tem de ser um cidado ativo e disposto a participar da consolidao do Estado Democrtico de Direito. Isso porque somente aquele que compactua com os pilares de uma sociedade mais holstica
14. Aqui se classifica tica como fator subjetivo, tendo em vista que, no imaginrio popular, a tica subjetiva, confundindo-se com a prpria pessoa que exerce a funo, em que pese, cientificamente, j se ter alcanado uma caracterizao objetiva do que seja tico.

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capaz de atuar em favor da incluso social e da universalizao do acesso aos rgos da administrao pblica. Em relao capacidade de gesto, importante destacar que na origem escandinava da ouvidoria, o ombudsman, j se demonstrava a necessidade de o ouvidor ter de submeter-se capacitao na rea de gesto, para no se transformar em simples ouvinte e receptador de queixas e reivindicaes da sociedade, sem condies de atuar como transformador do aparelho, seja ele estatal ou particular. tambm importante perceber que as ouvidorias fazem parte de sistemas integrados, externo s organizaes, compondo uma rede que, segundo Speck (2004), objetiva melhorar os controles externo e social, na busca da maior integridade desses sistemas. Assim, h necessidade de o ouvidor estar alinhado viso estratgica e misso da organizao. Isso implica perceber a ouvidoria como um subsistema organizacional, conforme a figura 2, que realiza uma tarefa com o objetivo de colaborar com a execuo do plano de ao institucional, de forma a garantir que sejam alcanadas as metas estabelecidas nos objetivos estratgicos e na prpria misso da organizao.
FIGURA 2

Viso integrada da ouvidoria como subsistema organizacional

O ouvidor deve, portanto, ser um profissional com viso sistmica, que entenda a organizao como um conjunto de macrodimenses interligadas, interdependentes e harmnicas entre si. Somente assim as demandas sero percebidas como uma desarmonia do processo de ligao entre as diversas macrodimenses ou de um modelo de gesto incompatvel com a tarefa institucional. Apenas assim poder, alm de resolver atender s demandas, sugerir mudanas ou ajustes no modelo de gesto, de forma a evitar que a reclamao se torne recorrente, rompendo, dessa forma, um crculo vicioso e ineficiente.

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Porm no basta que o ouvidor esteja instrumentalizado. necessrio que o ouvidor participe da cadeia decisria, assuma maiores parcelas de poder e atue no processo de construo dos valores. Aqui reside a essncia do conceito de ouvidoria no mundo contemporneo, em que se desenha o papel do ouvidor como figura central na cadeia do processo decisrio organizacional e, consequentemente, na estrutura de poder dominante. Quimera? Sonho? Utopia? Mesmo que alguns respondam afirmativamente a estas indagaes, basta lembrar que o impossvel se transforma em possvel quando, nas organizaes, so construdos e estabelecidos valores que premiam a solidariedade, a preservao de bens comuns e coletivos, a incluso social, o arrefecimento das desigualdades. O ouvidor, facilitador e principal responsvel pela mediao entre as necessidades individuais ou coletivas da sociedade e as estruturas de poder dominantes nas organizaes, h de integrar estas estruturas, seja por meio da outorga de maiores parcelas de poder ou at pela conquista destas parcelas mediante sua atuao transformadora no cotidiano organizacional. Para tanto, importante ter a competncia interpessoal de saber ouvir e comunicar-se com presteza e fidedignidade, ter a capacidade emptica, isto , colocar-se no lugar do outro no caso do cidado que reclama e no da organizao tambm , ser mediador com habilidades no processo de negociao, tendo em vista que a mediao um processo de resoluo de conflito existente ou latente, por meio da composio dos interesses das partes, conseguida pelas prprias partes com o auxlio de um terceiro imparcial. Essa competncia tem de ser exercida com habilidade estratgica. Um ouvidor sem habilidade para negociao e mediao obtm resultados de um conflito gerando outro, ou fomentando ressentimentos que criaro potenciais conflitos futuros. Muitas vezes esta falta de habilidade pode levar a barreiras internas ao desenvolvimento de suas atividades. Todas as questes aqui levantadas devem ser acompanhadas de uma competente gesto de informaes, com a elaborao de relatrios que primem pela anlise qualitativa e pela transparncia e publicidade dessas informaes. Por fim, e a despeito de algum desalento quando se observa a precariedade do atendimento s necessidades individuais, coletivas e comunitrias, ressalta-se que comeam a surgir novas vertentes no processo de conduo das organizaes com o objetivo de se construir uma sociedade mais justa e igualitria. Neste aspecto, o papel do ouvidor, graas sua habilidade e conhecimento de gesto, pode ser de suma importncia para a consolidao da gesto da comunho 15 e da gesto libertria. 16 H de se ouvir mais e melhor, decidir mais livremente, agir mais eficazmente e, assim, contribuir para a reduo das desigualdades humanas.

15. Surgida originariamente no Movimento dos Focolares na Itlia e inicialmente impregnada de cunho religioso, apresentase concretamente em experincias, no Brasil e no exterior, em que os outros modelos de gesto foram desmontados e as prticas organizacionais realmente se aliceram na troca e na comunho entre todos os atores organizacionais. 16. O cerne desse conceito a gesto poltica dos indivduos, por meio da existncia de valores que propiciem participao consciente na transformao da realidade organizacional e, como consequncia, na sociedade.

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5 ENTENDENDO A BUROCRACIA
Importante trazer reflexo, principalmente para os ouvidores pblicos, o funcionamento das entranhas da burocracia, de forma a contribuir com o entendimento da dinmica das organizaes pblicas. Espera-se, assim, estimular a melhoria da capacidade do ouvidor pblico na formulao de propostas de mudana. Grande parte das reclamaes dirigidas pelos cidados s ouvidorias pblicas decorre da falta de harmonia dos modelos de gesto, avassalados por uma burocracia cujas entranhas, muitas vezes, no so fceis de perceber e de entender. Assim, funo do ouvidor pblico no apenas colaborar para o atendimento s demandas do cidado, como tambm sugerir mudanas no modelo de gesto adotado, a partir dos inputs recebidos pela ouvidoria ou pela capacidade de perceber a dinmica da organizao, de forma que as reclamaes no mais ocorram. So as entranhas burocrticas que conduzem as organizaes para uma ao no condizente com sua misso. Impedem de construir uma organizao capaz de ir ao encontro dos anseios da populao, das demandas sociais. Como a administrao multidisciplinar, busca-se inspirao na alegoria da caverna de Plato (1946), para que seja lanada luz sobre a natureza das dificuldades do processo de gesto das organizaes pblicas. Assim, associa-se a rigidez do modelo burocrtico, predominante nos sistemas de gesto pblica, aos prisioneiros da caverna de Plato. Segundo a alegoria, tais prisioneiros, por fora de priso e imobilismo, desconhecem outras realidades e somente percebem uma nica capaz de configurar a viso de seu mundo. Essa viso transforma as aparncias em realidade e conhecimento. A metfora conduz melhor compreenso da burocracia pblica e de suas disfunes. Na alegoria, permite-se a um prisioneiro sair da caverna e ir ao encontro da realidade fora dela. Da mesma forma, metaforicamente, pode-se pensar que ao gestor pblico existe a possibilidade de desenclausurar-se de seu mundo burocrtico e dele sair para o atendimento das demandas sociais. Pode-se tambm refletir sobre o movimento sistmico de toda a organizao em busca do entendimento e do reconhecimento de novas realidades e sobre quanto esse processo lento e complexo. Na alegoria torna-se difcil ao prisioneiro absorver a nova realidade. Ademais, existe a dificuldade do prisioneiro que teve a oportunidade de sair para retornar e novamente conviver com seus pares. semelhana da alegoria da caverna, muitas administraes pblicas tm-se encontrado aprisionadas a seu modelo organizacional tradicional, em que o imobilismo somente permite focar seus processos internos e no a realidade exterior. Assim, muitas organizaes pblicas, por terem apenas vises limitadas e imperfeitas da realidade, habituaram-se a transformar suas vises, bastante ilusrias, em nica realidade. Da mesma forma que, segundo a alegoria da caverna, os olhos do prisioneiro no podem movimentar-se das trevas para a luz sem que todo o corpo se movimente no mesmo sentido, surge a necessidade de se construir, nas organizaes pblicas, uma viso sistmica das dimenses organizacionais capaz de permitir aos gestores pblicos

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compreender a interdependncia entre as mltiplas variveis de seu contexto, de forma a alcanar a integrao e a harmonia das diversas dimenses da organizao. As mudanas, portanto, passam a se fazer necessrias. Conforme observa Luck (2000),
no geral, em toda sociedade, observa-se o desenvolvimento da conscincia de que o autoritarismo, a centralizao, a fragmentao, o conservadorismo e a tica do dividir para conquistar, do perde e ganha, esto ultrapassados, por conduzirem ao desperdcio, ao imobilismo, ao ativismo inconsequente e, em ltima instncia, estagnao social e ao fracasso de suas instituies.

A presso social crescente sobre o Estado, no que se refere ao atendimento das demandas por bens e servios pblicos de qualidade, exige dos governantes o uso de instrumentos de gesto para criar e manter a eficincia da mquina pblica. Os gestores percebem ainda que a legitimidade da ao dos poderes pblicos se baseia, hoje, mais na capacidade de dar respostas s demandas dos setores que esto afetos ao mbito de sua atuao do que na terica legitimidade ideolgica ou constitucional (SUBIRATS, 1992). Nesse sentido, procuram implementar estruturas organizacionais e modelos de gesto que permitam superar os entraves criados pela administrao burocrtica. Cabe aos dirigentes, a partir dessa viso, se movimentar no sentido de implementar um novo modelo de gesto e organizao, de forma a ultrapassar obstculos criados pela administrao burocrtica, legitimando politicamente os processos de reforma administrativa. A implantao de novos modelos ainda poderia encontrar enormes problemas, principalmente culturais, porque, como se pode inferir da alegoria da caverna, movimentar-se das trevas para a luz implica imenso risco aos padres culturais, de crena e de poderes estabelecidos. Por mais que as lideranas consigam libertar-se da caverna para mostrar a nova realidade, muitas vezes a rigidez da velha cultura ainda fala mais alto. Portanto, o processo de mudana organizacional implica rupturas no modo de pensar, sentir e agir na administrao pblica, segundo predominncias polticoideolgicas, conducentes quebra do Estado de Direito e de valores prevalecentes na sociedade em determinado momento. Em outras circunstncias, conforme entendimento mais gradativo em que se rompe o tradicional em algumas de suas dimenses, resguardando-se a permanncia de outras, o processo de mudana ocorrente na sociedade ou na organizao buscar garantir sempre o equilbrio, a intermediao e a fuga aos extremos e s contradies. Independentemente da viso, relevncia e objetivos de qualquer mudana, um ponto inequvoco e indispensvel ao xito consiste na percepo de que fundamental no somente sair da caverna e a ela retornar, mas demolir-lhe as paredes, quebrar-lhe as rochas e derrubar-lhe qualquer cobertura existente, transformando-a em espao aberto, acessvel aos que nela permaneceram prisioneiros e a todos os que somente a viam de longe. O espao aberto da caverna exige, para sua manuteno em prol da cidadania, intensa atividade participativa de todos, notadamente dos que detm poder decisrio, cujas aes tm efeitos muitas vezes definitivos sobre indivduos-cidados e segmentos

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 inclusos ou exclusos da comunidade. Requer, tambm, rupturas ousadas na gesto do sistema, a fim de se impedir a reconstruo da caverna por operrios desqualificados. H de se saltar da administrao aprisionante, dominadora e castradora para a gesto libertria, inovadora e empreendedora. Por fim, o ouvidor o prisioneiro que saiu da caverna e a ele cabe a difcil tarefa de levar a luz ao seu interior, manter esse espao aberto, propondo rupturas ousadas na gesto do sistema, impedindo sua reconstruo. Seu papel colaborar na transformao das organizaes pblicas de forma permanente para que se tornem mais geis, propiciando um servio pblico de melhor qualidade e que v ao encontro dos anseios da sociedade. No uma tarefa fcil, mas a compreenso de sua dinmica certamente ajudar nesta misso, que , em ltima instncia, a construo de uma sociedade mais justa e igualitria.

6 OUVIDORIA E EFETIVIDADE
Questo sensvel e delicada, a avaliao da efetividade da ouvidoria pblica, em contexto global, ainda pouco apurada. Faltam informaes e metodologias para sua verificao. Dessa forma, cabe uma reflexo de forma a provocar, instigar e orientar. Todas as questes abordadas at agora somente fazem sentido se forem ao encontro da efetividade. Efetividade aqui entendida como a capacidade de intervir e mudar a realidade social. Manoel Eduardo Camargo Gomes, primeiro ouvidor pblico do Brasil, props uma reflexo (GOMES, 2006) sobre avaliao das prticas da ao dos ouvidores pblicos, mostrando como auferir a efetividade social das prticas das ouvidorias pblicas no Brasil em palestra apresentada no II Seminrio de Ouvidores e Ouvidorias, comemorativo dos 20 anos de ouvidorias no Brasil. Nessa palestra, Gomes apresentou mtodos, conceitos, ferramentas e categorias que permitissem a avaliao, na prtica, da efetividade das ouvidorias; e ofereceu reflexes sobre a prtica da ao da ouvidoria a partir das seguintes categorias: funo, racionalidade e estrutura. Categoria funo: Dimenso teleolgica A funo da ouvidoria aquela que efetivamente se atribui a ela, ou seja, a defesa do cidado e o controle da administrao pblica. A funo da ouvidoria ser seu efeito na realidade social. Dimenso positiva Define a funo como sendo a repercusso sobre a estrutura social, o efeito do efeito. Podem ser classificadas em dois grandes grupos: i) aquelas em que o efeito ltimo voltado para a defesa da instituio; e ii) aquelas em que o efeito ltimo a defesa do cidado. Dimenso mecnica As ouvidorias podem ser classificadas como aquelas que: i) criam espaos institucionais de participao, servindo de ponte entre a reclamao do cidado e o ncleo de deciso poltica, e tm atuao estrutural e poderes vinculativos; e ii) tm atuao pontual e poderes opinativos. Categoria racionalidade:

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 Dimenso formal Refere-se quela racionalidade tpica do direito, cientfica, presa previsibilidade. Nesta classificao as ouvidorias presas a uma racionalidade formal concentram mais suas aes no controle das relaes legais e contratuais, tendo o seu titular uma formao jurdica. Dimenso material Tem pertinncia com a realidade; um tipo de racionalidade voltado para os valores da sociedade, para um universo extrajurdico e, portanto, menos terica. Nesta classificao, as ouvidorias buscam, em sua ao, a equidade social, e tm como norte os princpios da moralidade e da economicidade, ou seja, so guiadas por valores. Este texto acrescenta s reflexes de Gomes duas categorias avaliativas da efetividade das ouvidorias pblicas: estrutura e sistema. Categoria estrutura: Estrutura com tendncia burocrtica ou mecanicista Impediriam que os reclames da sociedade flussem com a rapidez e a intensidade da indignao do cidado, servindo assim de anteparo s mazelas da instituio. Seriam ouvidorias sem acesso direto ao centro de poder decisrio. Estrutura com tendncia orgnica Flexveis, fazendo com que os reclames do cidado fossem levados de forma gil ao centro do processo decisrio. Categoria sistema: As instituies no so sistemas fechados e, portanto, mantm inmeras relaes com o ambiente externo, influenciando-o e sendo por ele influenciado. As ouvidorias tambm esto condicionadas a este tipo de ambientao. Dessa forma, os modelos de gesto de ouvidorias podem ser classificados em dois tipos: Reativas Seriam aquelas que somente reagiriam depois de provocadas. Apresentam como desvantagem o prejuzo social j ter ocorrido. Proativas As proativas seriam aquelas que, antenadas s mltiplas relaes institucionais e com viso sistmica, atuariam junto ao ncleo de poder da organizao, apresentando sugestes de correo de rumo e evitando, portanto, o dano social. Essas reflexes permitem que se saia do campo terico para entrar na realidade emprica, avaliando com clareza e com base na realidade se a ouvidoria possui resolubilidade ou simplesmente serve para legitimar as mazelas da instituio, amortecendo os reclames dos cidados. Embora as ideias apresentadas representem o modelo ideal, puro, sabe-se que na realidade no existem modelos ideais nem puros. Todo e qualquer tipo de organizao ir mesclar essas caractersticas ou funes. O que vai importar na realidade a tendncia de ao que o sistema ir apresentar a partir de um diagnstico. Assim, as ouvidorias pblicas gravitariam em um contnuo entre a defesa da instituio e a defesa do cidado. No encontram-se modelos puros, mas uma tendncia que permite ser avaliado o grau de resolubilidade e efetividade. Complementarmente s categorias j citadas, possvel avaliar a efetividade da ouvidoria a partir da satisfao e da credibilidade que podem ser apuradas por meio de pesquisa com os seus usurios ou pblico-alvo.

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A ttulo de ilustrao, mencione-se que a Ouvidoria do Ipea realiza anualmente duas pesquisas: uma de satisfao (pblico externo e interno) 17 e outra de visibilidade 18 (pblico interno) 19 com o intuito de verificar sua efetividade. Foi observado que o nvel de satisfao dos usurios da Ouvidoria do Ipea, no ano de 2008, no que se refere qualidade no atendimento excelente e bom foi de 88,34%, contra 88,24% em 2007. Quanto ao tempo de atendimento, 80% responderam que o tempo foi curto e normal contra 100% do ano de 2007. A perda de efetividade em relao ao tempo de atendimento detalhada no relatrio mencionado. O relatrio aponta que embora existam espaos para aperfeioamento, a credibilidade da Ouvidoria do Ipea elevada, tendo em vista que 95% dos que responderam avaliao disseram que recorreriam ouvidoria novamente. Na avaliao de 2007, este indicador era de 88,24%. Em relao visibilidade, na pesquisa realizada com seu pblico interno, a Ouvidoria do Ipea apresentou uma visibilidade de 94,8% e uma credibilidade e confiana de 87%. Dessa forma, associar pesquisa de campo com diagnstico organizacional, a partir das caractersticas da ouvidoria aqui apresentadas, instrumento poderoso quando se deseja avaliar a tendncia do modelo de gesto e sua efetividade. A figura 3 apresenta uma sntese de como as variveis podem ser avaliadas dentro de um contnuo que varia da defesa da instituio defesa do cidado.

17. O questionrio da pesquisa contm seis perguntas, sendo trs estruturadas e trs no estruturadas: 1. A qualidade do atendimento prestado pela Ouvidoria do Ipea foi: A) Excelente; B) Boa; C) Regular; D) Ruim; E) Pssima. 2. A Ouvidoria do Ipea respondeu a sua comunicao em tempo: A) Curto; B) Normal; C) Demorado. 3. Caso necessrio, voc utilizaria novamente os servios da Ouvidoria do Ipea? A) Sim; B) No. 4. Pontos fortes no atendimento prestado pela Ouvidoria do Ipea. 5. Pontos fracos no atendimento prestado pela Ouvidoria do Ipea. 6. Sugesto para melhoria dos servios prestados pela Ouvidoria do Ipea. 18. Na pesquisa de visibilidade o questionrio possui sete perguntas semiestruturadas: 1. Voc j ouviu falar na Ouvidoria do Ipea? 2. Voc conhece os canais de contato com a Ouvidoria? 3. Se necessitasse, usaria a Ouvidoria do Ipea? 4. Voc j pensou em usar e desistiu? 5. Voc confia na Ouvidoria do Ipea? 6. Voc conhece a atuao da Ouvidoria do Ipea? 7. Caso tenha utilizado os servios da Ouvidoria do Ipea, voc a recomendaria? 19. Os relatrios e as metodologias aplicadas podem ser consultados em: <http://www.ipea.gov.br/ouvidoria>.

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FIGURA 3

Contnuo de resolubilidade e atendimento ao cidado

7 AUTONOMIA DA OUVIDORIA PBLICA

Finalizando as reflexes do presente trabalho, a autonomia da ouvidoria a ncora para a efetividade. Sem autonomia a ouvidoria no se transforma em instrumento de mudana. Limita-se a eficcia da participao do usurio dos servios pblicos na administrao e, consequentemente, a cidadania. No se contribui com o fortalecimento da democracia, que evita que a tica deixe de ser esvoaante e sem pouso. Sem autonomia no h ouvidoria. A questo da autonomia est presente em todo o frum que se prope a discutir a ouvidoria pblica no Brasil. A autonomia do ouvidor tema sensvel e relevante, tendo em vista que a relao de poder entre o ouvidor e o titular da instituio que esse fiscaliza fator crtico de sucesso para suas atribuies. A questo da autonomia merece profunda reflexo para o futuro do instituto da ouvidoria, tendo em vista que, em definio mais ampla, deve prover a defesa dos direitos humanos, da tica e da incluso social. Gomes (2000a, p. 90) identifica trs caractersticas das ouvidorias pblicas, na atualidade, que reforam a necessidade de reflexo sobre o tema: i) nvel hierrquico inferior; ii) forma de seleo nomeao; e iii) autonomia reduzida em face da natureza do cargo. A fragilidade na autonomia do ouvidor pblico pode levar, na prtica, a ouvidorias que representem um biombo para as mazelas das instituies. Nesse sentido, Lyra (2004a, p. 126-128) apresenta os requisitos bsicos essenciais para o exerccio pleno da atividade de ouvidor. 1. Atribuio de mandato e escolha do ouvidor por um colegiado independente como forma de equilbrio de poder entre o ouvidor e o titular da instituio fiscalizada. Este requisito um dos mais crticos no sistema de ouvidorias

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pblicas no Brasil, cuja caracterstica a nomeao do ouvidor pelo titular da instituio fiscalizada, muitas vezes sem mandato. Um exemplo de arranjo positivo verificado na Ouvidoria do Ipea. 20 O ouvidor escolhido por uma diretoria colegiada, assegura-se um mandato e o afastamento do ouvidor somente poder ocorrer mediante deciso da diretoria, respaldada por termo de justificao aprovado, aps exame e deliberao majoritria, por uma comisso especial. Esta ser composta por um diretor de unidade tcnica indicado pelo presidente, que a presidir, um servidor de cada diretoria eleito pela totalidade dos servidores, um diretor e um conselheiro, ambos indicados pelo Conselho Deliberativo da associao de funcionrios. Esse arranjo normativo assegura plena autonomia das atividades do ouvidor. 2. Responder, em prazo curto, a interpelao do ouvidor, sob pena de responsabilidade. Como exemplo, a Ouvidoria do Ipea, no ato normativo de sua constituio, rege:
Artigo 6o dever dos dirigentes e servidores da instituio atender, com presteza, pedidos de informao ou requisies formuladas pela Ouvidoria. Artigo 7o Pedidos de informao ou requisies devero ser atendidos em at dez dias teis, prorrogveis por mais cinco, mediante justificativa circunstanciada apresentada ao Ouvidor.

3. Garantia de sigilo assegurado aos usurios da ouvidoria de forma a evitar possveis retaliaes. Ainda como exemplo, a Ouvidoria do Ipea em seu Artigo 4o, II, reza que:
ser garantido o sigilo quanto autoria da manifestao quando expressamente solicitado ou quando tal providncia se fizer necessria.

4. Acesso s informaes do rgo em carter prioritrio e em regime de urgncia. No caso da Ouvidoria do Ipea, em seu Artigo 5o, I:
O Ouvidor, no exerccio de sua funo, ter assegurado autonomia e independncia de ao, sendo-lhe franqueado acesso livre a qualquer dependncia ou servidor da instituio, bem como a informaes, registros, processos e documentos de qualquer natureza que, a seu exclusivo juzo, repute necessrios ao pleno exerccio de suas atribuies.

5. Publicao de forma transparente dos relatrios da ouvidoria. A ouvidora do Ipea possui portal onde so divulgados seus relatrios. 21 6. Autonomia financeira de forma a garantir meios materiais e os recursos humanos necessrios ao seu funcionamento. Na Ouvidoria do Ipea os recursos humanos so assegurados conforme o Artigo 3:
I Para auxiliar no desempenho de suas funes, a Ouvidoria ter um secretrio-executivo designado pelo Ouvidor; e II Os servios de apoio Ouvidoria sero atendidos por servidores do quadro da instituio.

20. A Ouvidoria do Ipea foi criada pela Instruo Normativa n 3 de 12 maio de 2004. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/ouvidoria/doc/InstrucaoNormativaN3de12052004.pdf>. 21. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/ouvidoria>.

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Quanto aos recursos materiais, o atendimento prioritrio em que pese no constar do ato normativo de criao. 7. Representar contra ilegalidade, omisso ou abuso de poder. Por fim, para que as ouvidorias pblicas no Brasil se tornem lcus privilegiado de exerccio da cidadania e consequente controle do Estado pela sociedade h que se garantir a ampliao da autonomia s atividades do ouvidor.

8 CONCLUSO
A ouvidoria pblica, juntamente com outros instrumentos de participao cidad previstos na Constituio de 1988, um poderoso instrumento promotor da incluso social por democratizar o acesso do cidado administrao pblica quando excludos ou injustiados pelo poder pblico, ampliando, assim, as oportunidades dentro da sociedade. Como instrumento de incluso social, contribui para a ampliao da cidadania, tendo em vista ser um espao privilegiado para seu exerccio e controle do Estado pela sociedade. Como consequncia da ampliao da incluso social, amplia-se tambm o controle sobre o Estado e sobre a administrao pblica, por propiciar a fiscalizao direta de suas aes, verificando se as decises vo ao encontro da construo do bem comum. Dessa forma, o presente estudo procurou demonstrar que a efetividade desse instrumento depende de uma srie de circunstncias interdependentes que precisam estar coerentes e harmnicas entre si para que a ouvidoria possa realizar-se em sua plenitude. A valorizao da tica, o perfil e habilidades do ouvidor pblico, a avaliao da efetividade e a autonomia da ouvidoria pblica so variveis interdependentes e inseparveis. A valorizao dos padres ticos enquanto norteadores da ao da ouvidoria pblica determinante na renovao da sociedade civil, pelo processo contnuo de fortalecimento e amadurecimento. Esse movimento interno nas pessoas na busca da mudana se dar se o ouvidor agir no sentido de reconstruir e garantir valores ticos no trato cotidiano, no trato dos recursos e coisas em geral, e buscar preservar valores acima do individual. Demonstrar que o coletivo, o cooperativo, o solidrio tm de emergir no dia a dia. Assim, plantase a semente da cultura de que a ao dos servidores pblicos e daqueles que com eles atuam, se afastados de tica e da moral, estaro fadados ao fracasso, e de nada servir contar com gestores responsveis e competentes, inviabilizando, dessa forma, a ampliao da incluso social e da consolidao da democracia. Nesse contexto, trs questes emergem como fundamentais: qual o perfil do ouvidor? Como medir a efetividade da ouvidoria, e a importncia da autonomia da ouvidoria? O perfil e habilidades do ouvidor so determinantes nesse processo de construo, porque sem a crena nos valores aqui declarados e a habilidade para

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construes harmnicas e coerentes a ouvidoria servir somente para legitimar as mazelas da instituio, amortecendo os reclames dos cidados. No que tange avaliao da efetividade, apresentam-se conceitos que permitem identificar a tendncia da gesto da ouvidoria, se voltada para a defesa da instituio ou do cidado. O grau de resolubilidade e atendimento vai depender de quanto a tendncia do modelo de gesto da ouvidoria pende para a defesa do cidado. Essa efetividade est atrelada ao perfil e s habilidades do ouvidor, bem como questo, no entender deste estudo de maior importncia, da autonomia da ouvidoria. Sabe-se que, no setor pblico, as ouvidorias apresentam (GOMES 2000a, p. 90) trs caractersticas que reforam a necessidade de reflexo sobre o tema: i) nvel hierrquico inferior; ii) forma de seleo nomeao; e iii) autonomia reduzida em face da natureza do cargo. Em que pesem estas caractersticas, possvel se pensar em construes que permitam graus de autonomia elevados. Cite-se como exemplo a Ouvidoria do Ipea. Assim, espera-se que este trabalho lance luz sobre o debate e contribua para a construo de ouvidorias pblicas, bem como para sua mudana de rumos, quando forem requeridas de forma a tornar as ouvidorias mais efetivas.

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BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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