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Show Atos Administrativos

1. Introduo: Os autores no tm nenhuma unanimidade sobre o que seja ato administrativo, pois o nosso sistema no fornece ingredientes para defini-lo. H assim, uma liberdade de estipulao. 2. Conceito: Ato administrativo a declarao jurdica do Estado ou de quem lhe faa as vezes, no exerccio de prerrogativas pblicas, praticada enquanto comando complementar de lei e sempre passvel de reapreciao pelo Poder Judicirio. 2.1 Declarao jurdica: Declarao jurdica a declarao que produz efeitos no mundo jurdico. Os civilistas utilizam a expresso manifestao de vontade, mas em direito administrativo no apropriada, pois h declaraes sem manifestao de vontade. Ex: Se um administrador acionar o farol por um esbarro, existir uma declarao sem manifestao de vontade. No direito civil, o fato jurdico lato senso o todo acontecimento que gera efeitos no mundo jurdico. Divide-se em fato jurdico em sentido estrito (fato natural) e ato jurdico em sentido amplo (fato humano). O fato natural por sua vez em ordinrio (comum) e extraordinrio. J o fato humano em atos lcitos e ilcitos. Os lcitos dividem-se em ato jurdico em sentido estrito ou meramente lcito (depende de manifestao de vontade) e negcio jurdico (depende de manifestao de vontade qualificada). No direito administrativo, da mesma forma, h o fato administrativo que nada mais do que todo acontecimento que gera efeitos no mundo jurdico relacionados funo administrativa. O fato administrativo divide-se em fato administrativo estrito (Ex: morte de um funcionrio pblico) e em ato administrativo. Para os autores que consideram o ato administrativo de uma forma ampla, conceituado como todo ato que decorre da funo administrativa, seja jurdico ou no e que tenha por fim dar execuo lei. No nosso conceito, no esto includos os atos no jurdicos, pois eles no geram efeitos jurdicos. Para Hely Lopes Meirelles, o ato administrativo ato unilateral (aquele constitudo por declarao de nica pessoa). Para ns, o ato administrativo pode ser bilateral ou unilateral. 2.2 Do Estado ou de quem lhe faa as vezes: O ato administrativo pode ser praticado (editado) pelo Estado ou por particular que tenha recebido, por delegao, o dever de execut-lo, em nome do Estado. Ex: Concessionrios; Cartrios extrajudiciais expedindo certido de bito.

Portanto, o ato administrativo identificado por caractersticas prprias e no pelas pessoas que o executam.

2.3 No exerccio de prerrogativas pblicas: O ato administrativo regido pelo regime de direito pblico, isto , executado debaixo de prerrogativas e limites concedidos pelo ordenamento jurdico, em razo de representar interesses da coletividade (Princpio da supremacia e da indisponibilidade o interesse publico). Quem lhe faa s vezes tambm esta submetido ao regime de direito pblico. Os autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, afirmam que o ato administrativo pode ser regido pelo direito pblico ou direito privado, com fundamento no ato administrativo de imprio (regido pelo direito pblico) e ato administrativo de gesto (regido pelo direito privado. Ex: Contrato de locao em que o Poder Pblico locatrio). Para ns os atos de gesto no so atos administrativos, pois nestes o Estado atua como se pessoa privada fosse. Os atos de gesto, embora sejam atos da Administrao, no so atos administrativos. 2.4 Praticada enquanto comando complementar da lei (ato de execuo de lei): Lei uma palavra equvoca, mas nos atos administrativos refere-se ao conjunto de normas abstratas que tiram seu fundamento direto da Constituio Federal. Assim, o ato administrativo aquele praticado enquanto comando complementar de Lei ordinria, Lei complementar, Lei delegada e etc. Para os autores que consideram ato administrativo de forma ampla, seriam tambm atos administrativos os atos polticos ou de governo. No nosso conceito de ato administrativo, no entram os atos de governo ou polticos, pois estes so atos complexos, amplamente discricionrios, praticados, normalmente pelo Chefe do Poder Executivo, com base direta na Constituio Federal e no na lei. Ex: Sano; Declarao de guerra e etc. Os atos polticos ou de governo, embora sejam atos da Administrao, no so atos administrativos. 2.5 Sempre revisvel pelo Poder Judicirio: Os atos administrativos so sempre revisveis pelo Poder Judicirio, no que se refere a validade (legalidade) do ato. A Lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV da CF). 3. Ato administrativo e ato da Administrao:

Atos da Administrao so aqueles praticados pelos rgos ou pessoas vinculadas a estrutura do Poder Executivo. Assim, o conjunto formado pelos atos da Administrao um e o conjunto formado pelos atos administrativos outro, isto h atos da Administrao que no so atos administrativos e outros que so atos administrativos. E h atos administrativos que so da Administrao e outros que no so.

Atos administrativos que no so atos da Administrao: Atos administrativos praticados pelo Poder Legislativo ou Poder Judicirio, na sua funo atpica. Atos da Administrao que no so atos administrativos:

Atos atpicos praticados pelo Poder Executivo, exercendo funo legislativa ou judiciria. Ex: Medida Provisria. Atos materiais (no jurdicos) praticados pelo Poder Executivo, enquanto comandos complementares da lei. Ex: Ato de limpar as ruas; Ato de servir um caf e etc. Atos regidos pelo direito privado praticados pelo Poder Executivo. Ex: Atos de gesto. Atos polticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo (atos complexos amplamente discricionrios praticados com base direta na Constituio Federal). Ex: Sano ou veto da lei; Declarao de guerra e etc.

4. Perfeio, validade e eficcia do ato administrativo: Hely Lopes Meirelles considera estes campos interdependentes, mas para ns so campos autnomos:

Campo da existncia: O ato administrativo perfeito (concludo) quando cumprir os requisitos de existncia jurdica, includo nestes a publicidade.

Para alguns autores a publicidade no faz parte da existncia, mas para ns faz. Ex: Presidente assina um decreto e depois rasga. Para ns, o papel no era nada, apenas um simples projeto de ato administrativo, mas para quem acha que a publicidade no faz parte da existncia, aquele papel um ato administrativo.

Campo da validade: O ato administrativo vlido quando produzido de acordo com as normas jurdicas que o regem (adequado ordem jurdica). Campo da eficcia: Eficcia uma palavra equvoca em direito, sendo ora utilizada para verificao da produo de efeitos no campo social e ora no sentido estritamente jurdico. Analisado por este ltimo sentido, o ato administrativo eficaz quando esta apto a produzir efeitos.

Pode acontecer de um ato administrativo existir, ser vlido, mas ser ineficaz (seus efeitos serem inibidos): Quando o ato administrativo submetido a uma condio suspensiva (fato futuro e incerto que o suspende); a um termo inicial (subordinado a um fato futuro e certo) ou pratica ou edio de outro ato jurdico que condiciona os seus efeitos (Ex: portaria que s produzir efeitos aps a deciso do governador). O ato administrativo pode ser perfeito, valido e eficaz (concludo; de acordo com a lei e apto a produzir efeitos); pode ser perfeito valido ineficaz (concludo; de acordo com a lei, mas no apto a produzir efeitos); pode ser perfeito, invalido e eficaz (concludo; no esta de acordo com a lei, mas capaz de produzir efeitos, pois ainda no foi extinto do mundo jurdico); pode ser perfeito, invalido e ineficaz. (concludo; no esta de acordo com a lei e ser revogado);

Atributos ou Qualidades Jurdicas do Ato Administrativo

1. Atributos do ato administrativo: Estes atributos dos atos administrativos surgem em razo dos interesses que a Administrao representa quando atua, estando algumas presentes em todos os atos administrativos e outros no.

Presuno de legitimidade ou veracidade ou validade ou legalidade. Imperatividade Exigibilidade ou coercibilidade Auto-executoriedade ou executoriedade

2. Presuno de legitimidade (veracidade, validade ou legalidade): Presuno de legitimidade a presuno de que os atos administrativos so vlidos, isto , de acordo com a lei at que se prove o contrrio. Trata-se de uma presuno relativa. Ex: Certido de bito tem a presuno de validade at que se prove que o de cujus esta vivo. 3. Imperatividade: Imperatividade o poder que os atos administrativos possuem de impor obrigaes unilateralmente aos administrados, independentemente da concordncia destes. Ex: A luz vermelha no farol um ato administrativo que obriga unilateralmente o motorista a parar, mesmo que ele no concorde. 4. Exigibilidade ou coercibilidade: Exigibilidade o poder que os atos administrativos possuem de serem exigidos quanto ao seu cumprimento, sob ameaa de sano. Vai alm da imperatividade, pois traz uma coero para que se cumpra o ato administrativo. Ex: Presena do guarda na esquina do farol a ameaa de sano.

A exigibilidade e a imperatividade podem nascer no mesmo instante cronolgico ou primeiro a obrigao e depois a ameaa de sano, assim a imperatividade um pressuposto lgico da exigibilidade. 5. Auto-Executoriedade ou Executoriedade (Celso Antonio Bandeira de Mello): Auto-executoriedade o poder que os atos administrativos tm de serem executados pela prpria Administrao independentemente de qualquer solicitao ao Poder Judicirio. algo que vai alm da imperatividade e da exigibilidade. Executar, no sentido jurdico, cumprir aquilo que a lei pr-estabelece abstratamente. O particular no tem executoriedade, com exceo do desforo pessoal para evitar a perpetuao do esbulho. Ex: O agente pblico que constatar que uma danceteria toca msicas acima do limite mximo permitido, poder lavrar auto de infrao, j o particular tem que entrar com ao competente no Judicirio.

Requisitos para a auto-executoriedade: Previso expressa na lei: A Administrao pode executar sozinha os seus atos quando existir previso na lei, mas no precisa estar mencionada a palavra auto-executoriedade. Ex: vedado vender produtos nas vias publicas sem licena municipal, sob pena de serem apreendidas as mercadorias. Previso tcita ou implcita na lei: Administrao pode executar sozinha os seus atos quando ocorrer uma situao de urgncia em que haja violao do interesse pblico e inexista um meio judicial idneo capaz de a tempo evitar a leso. Ex: O administrador pode apreender um carrinho de cachorro-quente que venda lanches com veneno.

A autorizao para a auto-executoriedade implcita est na prpria lei que conferiu competncia Administrao para faz-lo, pois a competncia um dever-poder e ao outorgar o dever de executar a lei, outorgou o poder para faz-lo, seja ele implcito ou explcito.

Princpios que limitam a discricionariedade (liberdade de escolha do administrador) na autoexecutoriedade: Princpio da razoabilidade: Administrador deve sempre se comportar dentro do que determina a razo. Princpio da proporcionalidade: Administrador deve sempre adotar os meios adequados para atingir os fins previstos na lei, ou seja, deve haver pertinncia lgica entre o meio e o fim. A ofensa ao princpio da proporcionalidade tambm leva ofensa do princpio da razoabilidade.

No h liberdade que no tenha limites e se ultrapassados estes gera abuso de poder, que uma espcie de ilegalidade.

Requisitos dos Atos Administrativos 1. Requisitos (elementos, causas ou pressupostos) dos atos administrativos: Para Hely Lopes Meirelles, os requisitos do ato administrativos so: competncia, objeto, motivo, finalidade e forma. Para outros, sujeito competente ou competncia subjetiva, objeto lcito, motivo de fato ou pressupostos fticos ou causa, pressupostos fticos ou teleolgicos e forma. Adotamos uma teoria mais prxima de Celso Antonio Bandeira de Mello que afirma que os requisitos so condies necessrias existncia e validade de um ato administrativo. Assim, h duas categorias:
o o o o o

Requisitos para o ato existir: So denominados de Elementos. Contedo Forma Requisitos para o ato ser administrativo e vlido: So denominados de Pressupostos. Pressupostos de existncia: Objeto Pertinncia com a funo administrativa Pressupostos de validade Competncia Motivo Formalidade 2. Requisitos para o ato existir (Elementos):

Encontram-se dentro do ato, de tal forma que se forem retirados do ato, no sero mais atos.

Contedo: o que o ato declara. No se confunde com o objeto, que a realidade sobre o qual se declara.

Forma: a maneira pela qual se revela o contedo para o mundo jurdico. Ex: Decreto, Portaria, Alvar, Notificao e etc.

Os atos normalmente so praticados por uma forma escrita, mas nada impede que o sejam atravs de comandos verbais ou sinais. Ex: Guarda requisita um bem do particular para salvar outro particular. Em Portuga,l o silncio pode ser forma de expedio de ato administrativo, mas para ns no, pois no silncio no h qualquer declarao. Assim, se a lei atribuir efeitos jurdicos ao silncio, ser fato administrativo e no ato administrativo. Entretanto, isso no quer dizer que no existam atos administrativos tcitos (aqueles cujo contedo decorre de outro expressamente firmado). Ex: Administrador defere a cesso de uso para a creche e tacitamente indefere para a escola. relevante destacar que no h contedo sem forma e nem forma sem contedo. 3. Requisitos para o ato ser administrativo e vlido. 3.1 Pressupostos de existncia

Objeto: a realidade sobre a qual se declara. Ato inexistente tem aparncia de ato, por ter contedo e forma, mas no ato, pois no tem objeto. Ex: Demisso de funcionrio morto. Pertinncia com a funo administrativa: O ato administrativo praticado ao longo da funo administrativa.

A sentena de um juiz tem contedo, tem forma e tem objeto, mas no tem pertinncia, pois praticada ao longo da funo judicial; A lei tambm tem contedo, tem forma, tem objeto, mas no tem pertinncia com a funo administrativa. 3.2 Pressupostos de validade:

Competncia: o dever-poder atribudo por lei a algum para exercer atos da funo administrativa O ato administrativo deve ser editado por quem tenha competncia.

O Estado, atravs do poder de auto-organizao, estabeleceu dentro de sua estrutura vrias reas de atuao. Assim, para que o ato administrativo seja editado pela pessoa competente, precisa atender trs perspectivas, seno ser invlido:

Ser praticado pela pessoa jurdica competente. Que o rgo que pratique o ato dentro da pessoa jurdica tambm seja competente. Que a pessoa fsica de dentro do rgo tenha competncia para praticar o ato. Motivo: o acontecimento da realidade que autoriza a prtica do ato administrativo. Ex: O motivo da demisso o fato de faltar mais de 30 dias.

Deve existir adequao (pertinncia lgica) entre o motivo, o contedo e a finalidade do ato. Ex: No h pertinncia quando o administrador alegar falta por mais de 30 dias e na verdade o motivo era agresso. Para Celso Bandeira de Melo, esta pertinncia lgica que obrigatoriamente deve existir entre o motivo, o contedo e a finalidade nada mais do que a causa do ato administrativo. Para outros autores, causa do ato administrativo e motivo so sinnimos. Para ns, a causa do administrativo esta implcita no motivo. Se a lei definir o motivo, o administrador precisa apenas verificar se o fato ocorreu, mas se no definir ou definir de modo vago, existir uma discricionariedade para o motivo.

Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, os motivos alegados para a prtica de um ato ficam a ele vinculados (condicionam a validade) de tal modo que a alegao de motivos falsos ou inexistentes tornam o ato viciado. Para os que entendem que o motivo e o objeto so requisitos de validade, afirmam que a soma desses dois o mrito do ato administrativo. O Poder Judicirio no poder analisar o mrito do ato administrativo, salvo quando for ilegal.

Formalidade ou formalizao: a maneira especfica pela qual um ato administrativo deve ser praticado para que seja vlido. Ex: Contrato sobre direito real imobilirio deve ser feito por escritura pblica.

Os autores que no distinguem entre pressupostos de existncia e validade misturam forma e formalidade. Mas para ns, so coisas diferentes, assim um ato pode ter forma e no ter formalidade, sendo invlido. A lei pode prescrever tambm requisitos procedimentais (atos que obrigatoriamente devem ser praticados de forma vlida antes dos outros para que esses ltimos sejam vlidos). Ex: A prtica da classificao sem habilitao na licitao causa invalidade. 4. Observaes:

Finalidade: a razo jurdica pela qual um ato administrativo foi abstratamente previsto no ordenamento jurdico. O administrador, ao praticar o ato, tem que faz-lo em busca da finalidade para o qual foi criado e se pratic-lo fora da finalidade, haver abuso de poder ou desvio de finalidade.

Genericamente, todos os atos tm a finalidade de satisfao do interesse pblico, mas no podemos esquecer que tambm h uma finalidade especfica de cada ato.

Motivo no se confunde com motivao: Motivao a justificao escrita que ensejou a prtica do ato. Se a motivao for obrigatria, ser pressuposto de validade do ato administrativo.

Motivao obrigatria: Quando a lei exigir e se nada disser nos atos vinculados e discricionrios. A motivao deve tambm existir nos atos discricionrios, pois s com ela o cidado ter condies de saber se o Estado esta agindo de acordo com a lei (princpio da motivao). Para Hely Lopes Meirelles, a motivao s obrigatria nos atos vinculados. Motivao no obrigatria: quando o ato no for praticado de forma escrita (Ex: sinal, comando verbal) e quando a lei especificar de tal forma o motivo do ato, que deixe induvidoso, inclusive quanto aos seus aspectos temporais e espaciais, o nico fato que pode se caracterizar como motivo do ato (Ex: aposentadoria compulsria).

Motivo diferente do motivo legal do ato: Motivo legal do ato o fato abstratamente previsto na hiptese da norma jurdica que quando ocorrer na realidade determina ou autoriza a prtica do ato administrativo. O motivo legal do ato equivale hiptese de incidncia do tributo, j o motivo equivale ao fato imponvel do tributo.

Quando h ato sem motivo legal caber ao administrador a escolha do motivo, dentro de limites ditados pela relao lgica entre o motivo, o contedo e a finalidade do ato.

Motivo tambm no se confunde com mvel do ato administrativo: Mvel do ato administrativo a inteno psicolgica subjetiva do agente no momento em que o ato foi praticado. O mvel pode ser lcito ou ilcito que no conduzir invalidade do ato, assim no pressuposto de validade. Mvel do ato administrativo diferente da vontade: Vontade o querer do agente que pratica o ato (que forma a declarao materializadora do seu contedo).

Para autores que definem o ato administrativo como uma manifestao de vontade, tambm incluem a vontade como pressuposto de validade. Para ns no pressuposto de validade. A vontade tem relevncia apenas nos atos discricionrios.

Mvel do ato administrativo tambm no se confunde com finalidade: Enquanto o mvel subjetivo, a finalidade objetiva. Espcies de atos administrativos

1. Espcies de atos administrativos:

Atos normativos: So aqueles que contm um comando geral do Poder Executivo visando correta aplicao da lei. So atos infralegais que encontram fundamento no poder normativo (art. 84, IV da CF). Ex: Decretos; Regulamentos; Portarias e etc. Atos ordinatrios: So aqueles que visam a disciplinar o funcionamento da Administrao e a conduta de seus agentes no desempenho de suas atribuies. Encontra fundamento no Poder Hierrquico. Ex: Ordens, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de servio e Ofcios. Atos negociais: So aqueles que contm uma declarao de vontade da Administrao visando concretizar negcios jurdicos, conferindo certa faculdade ao particular nas condies impostas por ela. diferente dos negcios jurdicos, pois ato unilateral. Atos enunciativos: So aqueles que contm a certificao de um fato ou emisso de opinio da Administrao sobre determinado assunto sem se vincular ao seu enunciado. Ex: Certides, Atestados, Pareceres e o apostilamento de direitos (atos declaratrios de uma situao anterior criada por lei). Atos punitivos: So aqueles que contm uma sano imposta pela Administrao queles que infringirem disposies legais. Encontra fundamento no Poder Disciplinar. Ex: Interdio de estabelecimento comercial em vista de irregularidade; Aplicao de multas e etc. Formas de atos administrativos 1. Formas de atos administrativos:

Decreto: a forma pela qual so expedidos os atos de competncia privativa ou exclusiva do Chefe do executivo. Tem a funo de promover a fiel execuo da lei. Ex: decreto regulamentar. Portaria: a forma pela qual a autoridade de nvel inferior ao Chefe do Executivo fixa normas gerais para disciplinar conduta de seus subordinados. (atos normativos e ordinatrios). Alvar: a forma pela qual so expedidas as licenas e autorizaes. Estas so contedo e alvar forma.

Ofcio: a forma pela qual so expedidas comunicaes administrativas entre autoridades ou entre autoridades e particulares (atos ordinatrios). Parecer: a forma pela qual os rgos consultivos firmam manifestaes opinativas a cerca de questes que lhes so postas a exame. No vincula a autoridade (atos enunciativos). Ordem de servio: a forma pela qual as autoridades firmam determinaes para que as pessoas realizem atividades a que esto obrigadas (atos ordinatrios). Despacho: a forma pela qual so firmadas decises por autoridades em requerimentos, papis, expedientes, processo e outros. Despacho normativo aquele firmado em caso concreto com uma extenso do decidido para todos os casos anlogos. Classificao dos atos administrativos 1. Classificao:

Os autores divergem na classificao em razo dos conceitos diferentes. Um ato administrativo pode estar enquadrado em vrias classificaes ao mesmo tempo. Ex: Ato de permisso de uso ato individual, externo, de imprio, discricionrio e simples. 2. Quanto ao alcance ou efeitos sob terceiros:

Atos internos: So aqueles que geram efeitos dentro da Administrao Pblica. Ex: Edio de pareceres. Atos externos: So aqueles que geram efeitos fora da Administrao Pblica, atingindo terceiros. Ex: Permisso de uso; Desapropriao. 3. Quanto composio interna:

Atos simples: So aqueles que decorrem da manifestao de vontade de um nico rgo (singular, impessoal ou colegiado). Ex: Demisso de um funcionrio. Atos compostos: So aqueles que decorrem da manifestao de vontade de um nico rgo em situao seqencial. Ex: Nomeao do Procurador-Geral de Justia. Atos complexos: So aqueles que decorrem da conjugao de vontades de mais de um rgo no interior de uma mesmo pessoa jurdica. Ex: Ato de investidura; portaria intersecretarial. 4. Quanto sua formao:

Atos unilaterais: So aqueles formados pela manifestao de vontade de uma nica pessoa. Ex: Demisso - Para Hely Lopes Meirelles, s existem os atos administrativos unilaterais. Atos bilaterais: So aqueles formados pela manifestao de vontade de mais de uma pessoa. Ex: Contrato administrativo. 5. Quanto sua estrutura:

Atos concretos: So aqueles que se exaurem em uma aplicao. Ex: Apreenso. Atos abstratos: So aqueles que comportam reiteradas aplicaes, sempre que se renove a hiptese nele prevista. Ex: Punio.

6. Quanto aos destinatrios:


Atos gerais: So aqueles editados sem um destinatrio especfico. Ex: Concurso pblico. Atos individuais: So aqueles editados com um destinatrio especfico. Ex: Permisso para uso de bem pblico. 7. Quanto esfera jurdica de seus destinatrios:

Atos ampliativos: So aqueles que trazem prerrogativas ao destinatrio, alargam sua esfera jurdica. Ex: Nomeao de um funcionrio; Outorga de permisso. Atos restritivos: So aqueles que restringem a esfera jurdica do destinatrio, retiram direitos seus. Ex: Demisso; Revogao da permisso. 8. Quanto s prerrogativas da Administrao para pratic-los:

Atos de imprio: So aqueles praticados sob o regime de prerrogativas pblicas. A administrao de forma unilateral impe sua vontade sobre os administrados (princpio da supremacia dos interesses pblicos). Ex: Interdio de estabelecimento comercial por irregularidades. Atos de expediente: So aqueles destinados a dar andamento aos processos e papis que tramitam no interior das reparties.

Os atos de gesto (praticados sob o regime de direito privado. Ex: contratos de locao em que a Administrao locatria) no so atos administrativos, mas so atos da Administrao. Para os autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, os atos de gesto so atos administrativos. 9. Quanto ao grau de liberdade conferido ao administrador:

Atos vinculados: So aqueles praticados sem liberdade subjetiva, isto , sem espao para a realizao de um juzo de convenincia e oportunidade. O administrador fica inteiramente preso ao enunciado da lei, que estabelece previamente um nico comportamento possvel a ser adotado em situaes concretas. Ex: Pedido de aposentadoria por idade em que o servidor demonstra ter atingido o limite exigido pela Constituio Federal. Atos Discricionrios: So aqueles praticados com liberdade de opo, mas dentro dos limites da lei. O administrador tambm fica preso ao enunciado da lei, mas ela no estabelece um nico comportamento possvel a ser adotado em situaes concretas, existindo assim espao para a realizao de um juzo de convenincia e oportunidade. Ex: A concesso de uso de bem pblico depende das caractersticas de cada caso concreto; Pedido de moradores exigindo o fechamento de uma rua para festas Juninas.

A discricionariedade a escolha de alternativas dentro da lei. J a arbitrariedade a escolha de alternativas fora do campo de opes, levando invalidade do ato. O Poder Judicirio pode rever o ato discricionrio sob o aspecto da legalidade, mas no pode analisar o mrito do ato administrativo (conjunto de alternativas vlidas), salvo quando invlido. Assim, pode analisar o ato sob a tica da eficincia, da moralidade, da razoabilidade, pois o ato administrativo que contrariar estes princpios no se encontra dentro das opes vlidas. Alguns autores alemes afirmam que no h discricionariedade, pois o administrador tem sempre que escolher a melhor alternativa ao interesse pblico, assim toda atividade seria vinculada.

Aspectos do ato administrativo que so vinculados: Para Hely Lopes Meirelles, so vinculados a competncia, a finalidade e a forma (vem definida na lei). Para maior parte dos autores, apenas a competncia e a finalidade, pois a forma pode ser um aspecto discricionrio (Ex: Lei que disciplina contrato administrativo, diz que tem que ser na forma de termo administrativo, mas quando o valor for baixo pode ser por papis simplificados); Celso Antonio diz que apenas a competncia, pois a lei nem sempre diz o que finalidade pblica, cabendo ao administrados escolher. Classificao dos atos administrativos quanto ao contedo 1. Admisso: Admisso o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao faculta algum o ingresso em um estabelecimento governamental para o recebimento de um servio pblico. Ex: Matrcula em escola. preciso no confundir com a admisso que se refere contratao de servidores por prazo determinado sem concurso pblico. 2. Licena: Licena o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao faculta algum o exerccio de uma atividade material. Ex: Licena para edificar ou construir. Diferente da autorizao, que discricionria. 3. Homologao: Homologao o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao manifesta a sua concordncia com a legalidade de ato jurdico j praticado. 4. Aprovao: Aprovao o ato administrativo unilateral discricionrio, pelo qual a Administrao manifesta sua concordncia com ato jurdico j praticado ou que ainda deva ser praticado. um ato jurdico que controla outro ato jurdico.

Aprovao prvia ou a priori: Ocorre antes da prtica do ato e um requisito necessrio validade do ato. Aprovao posterior ou a posteriore: Ocorre aps a pratica do ato e uma condio indispensvel para sua eficcia. Ex: Ato que depende de aprovao do governador

Na aprovao, o ato discricionrio e pode ser prvia ou posterior. Na homologao, o ato vinculado e s pode ser posterior prtica do ato. Para outros autores a homologao o ato administrativo unilateral pelo qual o Poder Pblico manifesta a sua concordncia com legalidade ou a convenincia de ato jurdico j praticado, diferindo da aprovao apenas pelo fato de ser posterior. 5. Concesso: Concesso o contrato administrativo pelo qual a Administrao (Poder Concedente), em carter no precrio, faculta a algum (Concessionrio) o uso de um bem pblico, a responsabilidade pela prestao de um servio pblico ou a realizao de uma obra pblica, mediante o deferimento da sua explorao econmica. Este contrato est submetido ao regime de direito pblico.

Tendo em vista que o contrato tem prazo determinado, se o Poder Concedente extingui-lo antes do trmino por questes de convenincia e oportunidade, dever indenizar, pois o particular tem direito manuteno do vnculo.

Concesso para uso de bem pblico:

Concesso comum de uso ou Concesso administrativa de uso: o contrato administrativo por meio do qual delega-se o uso de um bem pblico ao concessionrio, por prazo certo e determinado. Por ser direito pessoal no pode ser transferida, inter vivos ou causa mortis, terceiros. Ex: rea para parque de diverso; rea para restaurantes em Aeroportos. Concesso de direito real de uso: o contrato administrativo por meio do qual delega-se o uso em imvel no edificado para fins de edificao; urbanizao; industrializao; cultivo da terra (Decreto-lei 271/67). Delega-se o direito real de uso do bem.

Cesso de uso: o contrato administrativo atravs do qual transfere-se o uso de bem pblico de um rgo da Administrao para outro na mesma esfera de governo ou em outra.

Concesso para realizao de uma obra pblica:

Contrato de obra pblica: o contrato por meio do qual delega-se a realizao da obra pblica. A obra ser paga pelos cofres pblicos. Concesso de obra pblica ou Concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: o contrato por meio do qual delega-se a realizao da obra pblica e o direito de explor-la. A obra pblica ser paga por meio de tarifas.

Concesso para delegao de servio pblico: o contrato por meio do qual delega-se a prestao de um servio pblico, sem lhe conferir a titularidade, atuando assim em nome do Estado (Lei 8987/95 e Lei 9074/95).

Incumbe ao Poder Pblico na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (art. 175 da CF) A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; os direitos dos usurios, poltica tarifria, a obrigao de manter servio adequado (art. 175, pargrafo nico da CF). 6. Permisso: Permisso o ato administrativo unilateral discricionrio pelo qual o Poder Pblico (Permitente), em carter precrio, faculta a algum (Permissionrio) o uso de um bem pblico ou a responsabilidade pela prestao de um servio pblico. H autores que afirmam que permisso contrato e no ato unilateral (art. 175, pargrafo nico da CF) Tendo em vista que a permisso tem prazo indeterminado, o Promitente pode revog-lo a qualquer momento, por motivos de convenincia e oportunidade, sem que haja qualquer direito indenizao. Quando excepcionalmente confere-se prazo certo s permisses so denominadas pela doutrina de permisses qualificadas (aquelas que trazem clusulas limitadoras da discricionariedade). Segundo Hely Lopes Meirelles, a Administrao pode fixar prazo se a lei no vedar, e clusula para indeniza,r no caso de revogar a permisso. J para a maioria da doutrina no possvel, pois a permisso tem carter precrio, sendo esta uma concesso simulada.

Permisso de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio atravs do qual transfere-se o uso do bem pblico para particulares por um perodo maior que o previsto para a autorizao. Ex: Instalao de barracas em feiras livres; instalao de Bancas de jornal; Box em mercados pblicos; Colocao de mesas e cadeiras em caladas. Permisso de servio pblico: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual transfere-se a prestao do servio pblico particulares. 7. Autorizao: Autorizao o ato administrativo unilateral discricionrio pelo qual o Poder Pblico faculta a algum, em carter precrio, o exerccio de uma dada atividade material (no jurdica).

Autorizao de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precarssimo atravs do qual transfere-se o uso do bem pblico para particulares por um perodo de curtssima durao. Libera-se o exerccio de uma atividade material sobre um bem pblico. Ex: Empreiteira que est construindo uma obra pede para usar uma rea pblica, em que ir instalar provisoriamente o seu canteiro de obra; Fechamento de ruas por um final de semana; Fechamento de ruas do Municpio para transportar determinada carga.

Difere-se da permisso de uso de bem pblico, pois nesta o uso permanente (Ex: Banca de Jornal) e na autorizao o prazo mximo estabelecido na Lei Orgnica do Municpio de 90 dias (Ex: Circo, Feira do livro).

Autorizao de servio pblico: o ato administrativo atravs do qual autoriza-se que particulares prestem servio pblico. Formas de extino dos atos administrativos 1. Formas de extino dos atos administrativos

Cumprimento dos seus efeitos. Ex: Despacho concedendo frias. No fim das frias, o despacho se extingue Desaparecimento do sujeito ou do objeto do ato. Ex: O perecimento do bem leva extino do tombamento que sobre ele existia. Retirada: A extino do ato administrativo decorre da edio de outro ato jurdico. Caducidade Contraposio ou derrubada Cassao Renncia Recusa Anulao Revogao 2. Caducidade:

Caducidade a retirada do ato administrativo por ter sobrevindo norma superior que torna incompatvel a manuteno do ato. O ato estava de acordo com a lei, mas sobreveio uma nova e ele ficou incompatvel.

No se pode confundir esta caducidade com a caducidade da concesso do servio pblico, que nada mais do que a extino da concesso por inadimplncia do concessionrio. 3. Contraposio ou derrubada: Derrubada a retirada do ato administrativo pela edio de um outro ato jurdico, expedido com base em competncia diferente e com efeitos incompatveis, inibindo assim a continuidade da sua eficcia. Os efeitos do primeiro ficam inibidos pelo do segundo. Ex: Efeitos de demisso impede os efeitos da nomeao. 4. Cassao: Cassao a retirada do ato administrativo por ter o seu beneficirio descumprido condio indispensvel para a manuteno do ato. Ex: Cassao do alvar de funcionamento do pasteleiro por no atingir condies de higiene. Para Hely Lopes Meirelles, a cassao seria espcie de anulao. No concordamos com essa posio, pois s existe espcie de um gnero, se tem as mesmas caractersticas do gnero e cassao no tem as caractersticas da anulao (os efeitos da cassao no so ex tunc, como os da anulao). 5. Renncia: Renncia a retirada do ato administrativo eficaz por seu beneficirio no mais desejar a continuidade dos seus efeitos. A renncia s se destina aos atos ampliativos (atos que trazem privilgios). Ex: Algum que tem uma permisso de uso de bem pblico no a quer mais. 6. Recusa: Recusa a retirada do ato administrativo ineficaz em decorrncia do seu futuro beneficirio no desejar a produo de seus efeitos. O ato ainda no est gerando efeitos, pois depende da concordncia do seu beneficirio, mas este o recusa antes que possa gerar efeitos. 7. Anulao: Anulao a retirada do ato administrativo em decorrncia da invalidade (ilegalidade) e poder ser feita pela Administrao Pblica (princpio da autotutela) ou pelo Poder Judicirio. Os efeitos da anulao so ex tunc (retroagem origem do ato). A Administrao pode declarar a nulidade de seus prprios atos (sumula 346 do STF). A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los por motivos e convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas em todos os casos, a apreciao judicial (smula 473 do STF). - A doutrina e a Jurisprudncia tm entendido que a anulao no pode atingir terceiro de boa-f.

Categorias de invalidade: Para Hely Lopes Meirelles e Celso Antonio Bandeira de Mello, o direito administrativo tem um sistema de invalidade prprio que no se confunde com o do direito privado, pois os princpios e valores do direito administrativo so diferentes. No direito privado, o ato nulo atinge a ordem pblica e o anulvel num primeiro momento, atinge os direitos das partes (H autores que trazem ainda o ato inexistente), j no direito administrativo nunca haver um ato que atinja apenas as partes, pois todo vcio atinge a ordem pblica.

Para Hely Lopes Meirelles, s h atos nulos no direito administrativo. Entretanto, para a maioria da doutrina h atos nulos e anulveis, mas diferentes do direito privado. O ato nulo no pode ser convalidado, mas o anulvel em tese pode ser convalidado. H ainda autores que trazem o ato

inexistente, aquele que tem aparncia de ato administrativo, mas no . Ex: Demisso de funcionrio morto. O inexistente diferente do nulo, pois no gera qualquer conseqncia, enquanto o nulo gera, isto tem que respeitar o terceiro de boa-f.

Convalidao: o ato jurdico que com efeitos retroativos sana vcio de ato antecedente de tal modo que ele passa a ser considerado como vlido desde o seu nascimento.

O legislador admitiu a existncia da convalidao ao afirmar que Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos quando: importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao do ato administrativo (art. 50, VIII da Lei 9784/99). Para alguns, a convalidao fato jurdico em sentido amplo. Ex: O tempo pode ser uma forma de convalidao, pois ao ocorrer a prescrio para se anular o ato, automaticamente ele estar convalidado. A convalidao um dever, por fora do princpio da estabilidade das relaes jurdicas. Assim sempre que um ato possa ser sanado deve ser feito, pois a anulao uma fonte de incerteza no ordenamento jurdico. H autores que afirmam que a convalidao uma discricionariedade. Espcies de convalidao:

Ratificao: a convalidao feita pela prpria autoridade que praticou o ato. Confirmao: a convalidao feita por uma autoridade superior quela que praticou o ato. Saneamento: a convalidao feita por ato de terceiro.

Casos em que o ato no poder ser convalidado:


Prescrio do prazo para anulao. Impugnao do ato pela via judicial ou administrativo pois, neste caso o ato ser anulado e no convalidado.

Convalidao no se confunde com converso (sanatria) do ato administrativo, que o ato administrativo que, com efeitos ex tunc, transforma um ato viciado em outro de diferente categoria tipolgica. O ato passa a ser considerado vlido desde o seu nascimento. A converso possvel diante do ato nulo, mas no diante do ato anulvel. 8. Revogao: Revogao a retirada do ato administrativo em decorrncia da sua inconvenincia ou inoportunidade em face dos interesses pblicos. Os efeitos da revogao so ex nunc (no retroagem), pois at o momento da revogao os atos eram vlidos (legais) A revogao s pode ser realizada pela Administrao Pblica, pois envolve juzo de valores (princpio da autotutela). uma forma discricionria de retirada do ato administrativo.

Atos administrativos irrevogveis:


Atos administrativos declarados como irrevogveis pela lei; Atos administrativos j extintos; Atos administrativos que geraram direitos adquiridos (direito que foi definitivamente incorporado no patrimnio de algum); Atos administrativos vinculados.

Para Celso Antonio Bandeira de Mello, invalidao utilizada como sinnimo de anulao. Para Hely Lopes Meirelles, a invalidao gnero do qual a anulao e revogao so espcies.

Extino dos atos administrativos


Extino natural (extingue-se pelo natural cumprimento do ato) ou por retirada do ato na classificao abaixo. Revogao: em virtude de a administrao no mais julgar oportuno e conveniente o ato administrativo, pode aquela revog-lo motivadamente e garantindo a ampla defesa dos interessados, fazendo cessar seus efeitos a partir do momento da revogao. Assim, todos os efeitos surgidos enquanto o ato permaneceu vlido tambm o so. A revogao prerrogativa da administrao, no podendo ser invocada por meio judicial. Anulao ou invalidao: se um ato administrativo possuir vcios insanveis, deve a administrao anul-lo de ofcio ou por provocao de terceiro. Tambm o judicirio pode anular tal ato. A anulao age retroativamente, ou seja, todos os efeitos provocados pelo ato anulado tambm so nulos. Cassao: extingue-se o ato administrativo quando seu beneficirio descumpre as condies que permitiam a manuteno do ato e seus efeitos. Caducidade ou decaimento: ocorre a retirada de um ato administrativo se advir legislao que impea a permanncia da situao anteriormente consentida, ou seja, o ato perde seus efeitos jurdicos em virtude de norma superveniente contrria quela que respaldava a prtica do ato. Quanto nomenclatura desta extino em razo de proibio da atividade antes permitida, os juristas utilizam os termos caducidade (Celso Antnio Bandeira de Mello 5 ) ou Decaimento (Antnio Carlos Cintra do Amaral6 , Fbio Mauro de Medeiros7 , Mrcio Camarosano8 , Rgis de Oliveira9 e Silvio Luiz Ferreira da Rocha 10 ). Contraposio: emisso de ato administrativo, com fundamento em competncia diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos so contrapostos ao dele11 ) Convalidao: no espcie de extino, mas sim o processo de que se vale a administrao para aproveitar atos administrativos com vcios sanveis, de modo a confirmlos no todo ou em parte. Convalidam-se tais atos pelos seguintes modos: 1. Retificao: a autoridade que praticou o ato ou seu superior hierrquico decide sanar o ato invlido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia; 2. Reforma ou converso: o novo ato suprime a parte invlida do anterior, mantendo sua parte v

1. Ato administrativo: discricionariedade x vinculao Vrias so as classificaes dos atos administrativos, porm iremos tecer algumas consideraes apenas quanto ao grau de sua subordinao a uma determinada norma. Vejamos: Na concepo de HELY LOPES MEIRELLES Atos vinculados ou regrados so aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condies de sua realizao 1, ao pas so que discricionrios so os que a Administrao pode praticar com liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, de sua convenincia, de sua oportunidade e de seu modo de realizao 2. Os atos vinculados so aqueles que tem o procedimento quase que plenamente delineados em lei, enquanto os discricionrios so aqueles em que o dispositivo normativo permite certa margem de liberdade para a atividade pessoal do agente pblico, especialmente no que tange convenincia e oportunidade, elementos do chamado mrito administrativo. A discricionariedade como poder da Administrao deve ser exercida consoante determinados limites, no se constituindo em opo arbitrria para o gestor pblico, razo porque, desde h muito, doutrina e jurisprudncia repetem que os atos de tal espcie so vinculados em vrios de seus aspectos, tais como a competncia, forma e fim. Segundo DIOMAR ACKEL FILHO: Em sendo assim, torna-se visvel a evoluo dinmica do Direito, contemplando a discricionariedade na sua devida posio, no como potestas impenetrvel do titular do poder, mas como dever jurdico orientado pela legalidade e

princpios basilares que direcionam toda a atividade administrativa no rumo das exigncias ticas dos administrados, traduzidos em obrigaes de moralidade, racionalidade, justia e plena adequao da conduta pblica ao bem comum. 3.No se pode obstar, sob uma restrio intransponvel, o poder jurisdicional, sobre o juzo da administrao quando no se reconhece os valores da vida capitulados na Constituio Federal de 1988. 2. Distino entre arbtrio e ato discricionrio O ato administrativo discricionrio no deve ser confundido com o arbtrio, vez que, este implica numa atuao administrativa alm dos limites legais, sendo, portanto, sempre ilegtimo e invlido. Agride, ainda, os prprios princpios traados para a Administrao Pblica. Aquele, como j foi dito, a certa liberdade - que na verdade, passa-se como um dever vinculado observncia do objetivo traado pela lei quela poltica pblica -, que a prpria lei confere ao administrador para praticar atos, mas sempre nos limites que ela traa. Portanto, o ato discricionrio corretamente praticado, deve se adequar tambm ao respeito da lei e dos princpios da administrao pblica. Neste caso, se desrespeitados tais limites e princpios, o ato administrativo, passa de discricionrio para arbitrrio. Com muita felicidade e preciso, bem discerniu o arbtrio da discrio, o Prof. CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO No se confundem discricionariedade e arbitrariedade.Ao agir arbitrariamente o agente estar agredindo a ordem jurdica, pois estar se comportando fora do que lhe permite a lei.Seu ato, em conseqncia, ilcito e por isso mesmo corrigvel judicialmente.4. 3. Conceito de discricionariedade administrativa Pode-se conceituar a discricionariedade administrativa como sendo o dever de o Administrador Pblico, optar pela soluo, razovel, proporcional e dentro dos limites da norma, que mais se compatibilize com o interesse pblico, ou seja, com a eficiente realizao do objetivo colimado, tudo ditado pela Constituio Federal, pelas normas de inferior hierarquia e pelos valores dominantes ao tempo da consecuo do ato. Sem maiores pretenses, o conceito busca realar a idia de um "DEVER" discricionrio. Compromete-se com a necessidade de o Administrador estar sempre vinculado legalidade, enquanto conceito amplo, hoje integrado tambm por outras fontes de Direito distintas da lei "stricto sensu". Ressalte-se, ainda, a indiscutvel sobrevalncia do interesse pblico sobre todas as condutas administrativas.