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DESCENTRALIZAO E COORDENAO FEDERATIVA NO BRASIL: LIES DOS ANOS FHC

Fernando Luiz Abrucio1 O Estado sofreu intensa transformao nas ltimas duas dcadas em vrias partes do mundo. Entre os aspectos mais importantes desse processo, est a descentralizao, pela enorme abrangncia de pases atingidos, pelos impactos que causou na organizao estatal e pela mudana que trouxe s relaes entre os governos e a sociedade, aumentando a preocupao com a accountability democrtica. Tal importncia destacada pelo estudo de Elaine Kamarck. Analisando 123 naes, a autora constatou que a descentralizao foi a segunda forma inovadora mais utilizada nos processos de reforma do Estado, aparecendo em 40% dos casos, e tendo sido ultrapassada apenas pela privatizao (KAMARCK, 2000). O tema da descentralizao tambm ganha destaque especial porque , entre os tpicos de reforma do Estado, o que mais questes abarca. Autonomia local, formas de democracia participativa, racionalizao da proviso de servios, maior liberdade e responsabilidade dos gestores pblicos, desigualdades regionais, entre os principais, so aspectos que fazem da descentralizao um verdadeiro caleidoscpio. Por conta deste carter, ela deve intrinsecamente lidar, a um s tempo, com as variveis do desempenho e da democratizao da gesto pblica. Nos pases onde a organizao poltico territorial foi bastante alterada, a descentralizao tornou-se ainda mais relevante. O Brasil est entre estes casos. O processo descentralizador, aqui, foi no s intenso e avassalador, como tambm influenciou a redemocratizao do pas, o redesenho da rede de proteo social e a reforma do Estado. A anlise dos os caminhos da descentralizao, portanto, um ngulo privilegiado para se compreender a histria brasileira recente. O objetivo do artigo estudar a descentralizao adotando uma perspectiva diferenciada da maioria da literatura, que explora tal tema pelo ngulo dos governos subnacionais e seus atores. Sem negligenciar este prisma, o foco principal concentra-se na
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Doutor em Cincia Poltica pela USP e professor da PUC (SP) e da FGV (SP). 1

anlise do papel do Governo Federal na coordenao federativa ao longo dos dois mandatos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso. Em termos metodolgicos, a compreenso da singularidade dos anos FHC passa, primeiro, por uma discusso terica formulada a partir da experincia internacional e, em segundo lugar e mais importante, pelo estudo da trajetria do federalismo e das relaes intergovernamentais no Brasil, buscando compreender quais so os legados deste processo histrico. Este referencial permite entender a especificidade do governo Fernando Henrique e descobrir quais so as lies deste perodo. Para tanto, o trabalho organiza-se da seguinte forma. Na primeira parte, o fenmeno da descentralizao definido, buscando compreender sua evoluo recente e as suas implicaes no processo de reforma do Estado. Na segunda, o objetivo mostrar que a descentralizao ganha um sentido bastante peculiar num contexto federativo, uma vez que a coordenao intergovernamental torna-se pea-chave. A partir desta argumentao, o processo descentralizador brasileiro compreendido como um eixo derivado da trajetria do federalismo. Por esta razo, neste ponto do trabalho, traa-se uma breve histria da Federao, desde suas origens at o ocaso do regime militar. O entendimento do funcionamento do federalismo brasileiro montado na redemocratizao feito na quarta parte. As caractersticas federativas deste perodo e a continuidade de seus efeitos so centrais neste artigo. Na quinta seo, o foco se concentra nas mudanas realizadas na estrutura bsica da Federao a partir do Plano Real. Trata-se de uma "conjuntura crtica", no sentido formulado por Paul Pierson (2000), na qual a posio relativa dos atores e os seus recursos foram alterados, levando ao redesenho de parte do arcabouo institucional. Ainda no bojo desta discusso, traado um mapa de vrias aes do Governo Federal no terreno da coordenao federativa. Destaque dado, a seguir, ao processo de coordenao federativa nas reas financeira e administrativa, que ganharam importncia nos anos FHC, no bojo de seu modelo de reforma do Estado. Depois so analisadas as polticas sociais de Sade, Educao e Assistncia Social, mostrando os avanos e problemas encontrados sob o prisma das relaes intergovernamentais. E, mais adiante, o artigo trata dos dois principais fracassos da Unio no perodo: as polticas urbanas e de desenvolvimento.

Alm de ressaltar as principais caractersticas dos caminhos da descentralizao na Era FHC, a concluso arrola alguns desafios de coordenao federativa que certamente sero enfrentados pelo prximo presidente . I- O Fenmeno da Descentralizao Descentralizao uma palavra muito utilizada nos dias que correm, quase sempre com um sentido positivo. S que, no mais das vezes, a quantidade de elogios que recebe proporcional sua impreciso conceitual. Para tornar mais claro o debate, definimos descentralizao como um processo nitidamente poltico, circunscrito a um Estado nacional, que resulta da conquista ou transferncia efetiva de poder decisrio a governos subnacionais, os quais adquirem autonomia para escolher seus governantes e legisladores (1), para comandar diretamente sua administrao (2), para elaborar uma legislao referente s competncias que lhes cabem (3) e, por fim, para cuidar de sua estrutura tributria e financeira (4). Obviamente que h graus diferenciados de autonomia nas diversas experincias nacionais, sendo que, geralmente, os governos subnacionais tm maior poderio nas Federaes, por razes que veremos mais adiante. Tambm existe uma diversidade no que tange a cada um dos quatro aspectos citados acima, com experincias mais voltadas s liberdades poltica e jurdica e outras direcionadas mais firmemente a questes tributrias ou administrativas. De qualquer modo, tem-se aqui uma definio mnima de descentralizao, no mesmo sentido da delimitao minimalista de democracia, e a partir da qual possvel compreender melhor o fenmeno. A definio mnima de descentralizao tanto mais necessria por conta desse termo designar correntemente outros trs fenmenos. Um deles envolve o aspecto administrativo. Trata-se da delegao de funes de rgos centrais para agncias mais autnomas, o que na verdade um processo de desconcentrao administrativa, ou ainda ento a horizontalizao das estruturas organizacionais pblicas, com o repasse de maior responsabilidade da cpula aos gerentes e funcionrios da ponta. Alm dessa caracterizao, a descentralizao igualmente utilizada para denominar a transferncia de atribuies do Estado iniciativa privada - privatizao ou concesso de servios pblicos -

e do governo para a comunidade ou ONGs. Estes trs processos no podem ser simplesmente equiparados descentralizao no seu sentido estrito, embora possam conviver com ela ou mesmo serem impulsionados por mudanas polticas descentralizadoras. Tentar distinguir claramente tais termos no uma preocupao nomolgica, mas sim uma precauo contra maneiras indevidas de se manejar os conceitos. Exemplo nesta linha foi o discurso de Margareth Thatcher e de boa parte do receiturio neoliberal da dcada de 80, que defendia uma descentralizao cujo objetivo era mais limitado. Significava o repasse de funes para governos locais sem garantir a autonomia e o financiamento, a desconcentrao de atribuies da administrao central para agncias e, dentro destas, da cpula para os gerentes, e ainda a privatizao de empresas pblicas. Essas aes buscavam diminuir custos e melhorar o desempenho da gesto pblica, s que propositadamente negligenciavam o cerne de qualquer processo descentralizador: a democratizao do Estado2. Com base nesta discusso conceitual, pode-se dizer que o processo descentralizador, no seu sentido essencialmente poltico, um fenmeno bastante recente, que ganhou maior impulso, num maior nmero de pases, somente nas ltimas dcadas do sculo XX. Decerto que h um debate intelectual sobre a questo desde o sculo XIX, em pensadores to distintos como Proudhon e Tocqueville, alm de pelo menos uma experincia precursora em larga escala, que foi o modelo norte-americano. A precocidade dos Estados Unidos perceptvel na tradio de autonomia local e no conjunto complexo de instituies e mecanismos de relacionamentos entre os nveis de governo, algo ainda poucas vezes encontrado. A formao dos modernos Estados nacionais, na verdade, foi um processo de centralizao do poder e de tentativa de construir uma soberania una e indivisvel, nos termos de Jean Bodin. O objetivo maior era estabelecer a ordem mnima hobbesiana, concentrando poder numa autoridade que desse conta dos perigos da fragmentao local e da invaso externa. O Governo Central tornou-se o eixo estruturador de toda a poltica, com um poderio praticamente inquestionvel.

Sobre a descentralizao na era Thatcher, ver B. Guy Peters (1992). 4

O fortalecimento do poder nacional no foi abrupto, mas sim, uma construo que durou sculos. Neste longo processo centralizador, a descentralizao do poder era normalmente vista de modo negativo, com a grande exceo da experincia norteamericana. Com a consolidao das independncias na Amrica e com o novo colonialismo europeu na frica e sia, ademais, o poderio do Estado nacional transformou-se em arma fundamental no jogos geopoltico e econmico, especialmente para os que disputavam mercados no contexto imperialista, entre o final do sculo XIX e o comeo do XX. Mais adiante, a crise da ideologia do laissez faire e a formulao do pensamento keynesiano, no bojo da depresso da dcada de 30, legitimaram o reforo do papel da interveno estatal centralizada. A expanso do Estado atingiu seu auge depois da Segunda Guerra Mundial. O aumento da interveno governamental foi estruturado sob trs pilares: o keynesiano, correspondente ao aspecto econmico, o Welfare State, ligado ao social, e o burocrtico weberiano, modelo administrativo que dava suporte s aes dos outros dois pilares. Todos os trs foram engendrados pelo Governo Central. Nos pases desenvolvidos, ademais, esta engenharia institucional foi construda num contexto de ampliao da democracia no plano nacional. O fato que, entre 1950 e 1980, era de grande prosperidade do capitalismo (por alguns chamada de "anos dourados"), o Estado nacional foi o motor do desenvolvimento e, em alguns casos, da cidadania. Paradoxalmente, o avano e o sucesso da interveno estatal centralizada e da nacionalizao da poltica no ps Guerra impulsionaram, mais adiante, o processo de descentralizao. Dito de outro modo, a expanso do Welfare State e da democracia, frutos do perodo de grande nacionalizao da poltica, favoreceram a constituio de demandas descentralizadoras. No caso dos Welfares, cabe assinalar que eles foram institudos pelos Governos Centrais, que agiram com maior nfase a partir da dcada de 50. No comeo, a administrao centralizada geralmente implantava sozinha as polticas de bem estar social, contudo, ao longo do tempo, ela aumentou as aes de financiamento e/ou as parcerias com os governos subnacionais. Em outras palavras, a ampliao da oferta de servios pblicos, por parte do Poder Nacional, redundou na criao de estruturas administrativas no plano local. Um exemplo neste sentido o da experincia norte-americana. Conforme John

Donahue, houve l uma maior centralizao desde os anos 30, mas as burocracias estaduais foram se aperfeioando para receber e utilizar melhor os grants do Governo Federal, criados desde o perodo Roosevelt e ampliados ainda mais pelo governo Lyndon Johnson, por meio do programa Great Society. Este processo, por si s, gerou mais adiante demandas pelo repasse integral das funes aos estados (DONAHUE, 1997: 12). O crescimento e a complexificao da estrutura administrativa do sistema de proteo social resultou em dilemas de eficincia e democratizao. No que se refere ao primeiro aspecto, quanto mais atividades o Governo Central concentrava em suas mos, mais perdia o controle sobre o desempenho e a qualidade das polticas. Um bom exemplo disso era o programa de merenda escolar do Governo Federal brasileiro. Seu alcance e recursos elevaram-se deveras ao longo do tempo e, at meados da dcada de 90, a Unio comprava os alimentos, muitas vezes trazia-os at Braslia e depois os distribua para o restante do pas. Da resultavam os seguintes problemas: os bens em questo eram perecveis e muitos estragavam por conta dessa logstica centralizadora; os hbitos alimentcios regionais eram desprezados; e a compra centralizada normalmente aumentava os custos. Trocando em midos, o excesso de centralizao levava ineficincia. A centralizao excessiva muitas vezes provinha das aes da burocracia nacional e dos polticos, os quais, ao concentrarem os recursos no nvel central, fortaleciam seu poder decisrio (burocratas) ou de chantagem perante as bases locais (lderes polticos clientelistas). A maior democratizao do sistema poltico tem sido o melhor instrumento contra esta situao. Tal processo democratizador foi inicialmente construdo mais por processos nacionais do que locais, ao contrrio do que supe vises mais romnticas. At no caso norte-americano, fundado pelo conceito de self-government e onde de fato a autonomia republicana dos governos locais prosperou em boa parcela do territrio, a nacionalizao da poltica foi fundamental para a democratizao do sistema, atacando os focos de corrupo no Sul e em grandes centros urbanos (como Chicago), alm de garantir os direitos civis dos negros. Em vrios pases desenvolvidos, a nacionalizao do processo democrtico ampliou espaos de participao que, gradativamente, estabeleceram-se nos nveis locais de governo. Cabe lembrar que o longo caminho da centralizao do poder havia sufocado uma srie de demandas por autogoverno regional, e a democratizao do ps Guerra permitiu

colocar em xeque essa estrutura poltica, embora a transformao do modelo no tenha ocorrido de uma hora para outra. O caso italiano reflete bem esse fenmeno, pois, como mostrou Robert Putnam, entre a promulgao da Constituio, em 1948, e o incio da dcada de 70, ocorreu uma intricada batalha pela autonomia dos governos locais (cf. PUTNAM, 1996: 35-38). O modelo centralizador entrou em crise no comeo da dcada de 80. Para tanto, contriburam fatores como a internacionalizao econmica, que reduziu parcela significativa do poder de interveno estatal no plano nacional, especialmente na rea financeira; a crise fiscal dos Governos Centrais, vinculada perda de dinamismo econmico que marcara os "anos dourados"; a defesa de reformas inspiradas por uma concepo minimalista de Estado, iniciada com as vitrias de Thatcher e Reagan; o fortalecimento de organizaes com modus operandi transnacional, como empresas multinacionais, ONGs, instituies multilaterais, blocos regionais e at mfias internacionais; a maior demanda por participao no nvel local; e o aumento da integrao econmica entre os capitais e os governos subnacionais, processo chamado por alguns autores de "glocalization" (WATTS, 1994). Sobre este processo, ficou famosa a frase de Daniel Bell: the nation-state is becoming too small for the big problems of life and too big for the small problems of life (BELL, 1988). Em boa medida, o discurso e a prtica descentralizadoras derivaram dessa crise do modelo centralizador de interveno estatal. No entanto, vale ressalvar que o balano dos ltimos vinte anos no revela uma reduo significativa do tamanho do Estado ou o esvaziamento do Governo Central. Houve, sim, mudanas na estrutura centralizada anterior, com novas formas de proviso e atuao do aparato estatal, s que o resultado disso est levando a repensar o papel do Poder Nacional, em vez de destrui-lo. Em resumo, os resultados paradoxais da expanso e complexificao do Welfare State e da nacionalizao da democracia, somados aos fatores recentes que enfraqueceram o Governo Central, pavimentaram o terreno onde a descentralizao foi inicialmente construda. Mais outras quatro causas influenciaram este processo: a urbanizao acelerada, que tornou os problemas locais e seus governos cada vez mais importantes para um maior nmero de pessoas; a irrupo de conflitos tnicos, os quais, quando no levaram

secesso, demandaram novas relaes do Poder Nacional com os grupos regionais, como na experincia espanhola; o surgimento das democracias de Terceira Onda (HUNTINGTON,1994), nas quais houve, por diversas vezes, um imbricamento entre a democratizao e o processo de descentralizao; e, por fim, a fora do discurso poltico descentralizador, cada vez mais aceito e proposto em larga escala, inclusive por instituies multilaterais, como o Banco Mundial, que o defendem como uma das melhores solues aos pases menos desenvolvidos. O contexto atual pode ser classificado como uma era de descentralizao, dada a desconcentrao sem precedentes do poder poltico nacional. Os seus primeiros passos foram dados nos anos 50, mas o grande impulso se deu na dcada de 70, com a incluso de um nmero crescente de pases, num processo ainda hoje em expanso. Entre os desenvolvidos, houve grandes mudanas na organizao territorial em lugares como a Blgica (que passou por um processo de federalizao nos ltimos trinta anos), a Espanha e a Itlia - ambas criadoras de uma estrutura regional ou quase federal (LARSSON, NOMDEN & PETITEVILLE, 1999: 400). Em todos estes casos, os governos subnacionais conquistaram uma forte autonomia. Destaca-se, ainda, a consolidao dos federalismos alemo, australiano e canadense, cada vez mais preocupados em aperfeioar seus mecanismos intergovernamentais para garantir o princpio da subsidiariedade, segundo o qual as polticas devem ser conduzidas, o mximo possvel, pelas autoridades mais prximas dos cidados. igualmente relevante a influncia do vis federativo no debate acerca da Unio Europia. Soma-se a tudo isso, de forma indita e at inesperada, o repasse de poder ao plano local em duas das naes mais centralizadas da Europa, a Gr-Bretanha e a Frana, como assinala Rudolf Hrbek: "Recentemente, se vislumbram importantes alteraes da estrutura territorial na Gr-Bretanha. Sob o lema da 'devoluo', o governo de Westminster transferiu direitos de autonomia abrangentes, embora diferentes, para a Esccia e o Pas de Gales. Vrios observadores consideram essa evoluo como incio de uma profunda mudana da organizao estatal do Reino Unido, que poderia chegar a um 'Estado de Autonomia' ou ainda uma construo federativa. (....) Na Frana, considerada h muito tempo exemplo clssico de um sistema centralizador, tambm se iniciou uma poltica de descentralizao a partir de 1982. Sua expresso mais ntida a criao de regies com novas entidades

territoriais, ao lado dos tradicionais municpios e departamentos. Embora a competncia e os recursos disposio das regies paream modestos, so ntidas as mudanas no Estado francs, bem como o fato da descentralizao j significar mais do que mera transferncia de atribuies administrativas para um nvel mais baixo. As regies desenvolvem autoconfiana, procuram tomar posies em relao capital e ao governo central e, ocasionalmente, j so consideradas atores respeitados num sistema que se desenvolve passo a passo" (HRBEK, 2001: 111-112). Nos Estados Unidos, pas com maior tradio federativa do mundo, houve uma renovao do discurso em prol da descentralizao. Do "novo federalismo" de Nixon at o modelo mais recente do devolution powers, aconteceu um repasse de funes aos estados, que para alguns significou o retorno s "liberdades originais da Federao". Ademais, a concepo de que os governos subnacionais so "laboratrios de democracia", isto , capazes de criar polticas inovadoras quanto mais contato direto tiverem com os cidados, foi um dos principais eixos da poltica norte-americana na dcada de 90 (CONLAN, 1998; OSBORNE & GAEBLER, 1994). A descentralizao tambm avanou celeremente em outras partes do globo. Num estudo citado por Marta Arretche, constatou-se que entre 75 pases em desenvolvimento analisados, 63 tinham realizado reformas descentralizadoras (apud ARRETCHE, 1996: 63). A Amrica Latina destaca-se neste contexto. Nela, so eleitos atualmente 13 mil governos locais, contra menos de 3 mil no final dos anos 70 (BANCO MUNDIAL, 1997: 112). Pases como Colmbia, Peru e Venezuela aumentaram, em maior ou menor grau, a autonomia dos governos locais. Federaes mais antigas, porm tolhidas em sua liberdade por dcadas de autoritarismo, como o Mxico e a Argentina, reforaram o poder de suas provncias ou estados - no caso mexicano, foi do plano subnacional que, em grande medida, saiu o processo de democratizao recente do pas (cf. RODRGUEZ & WARD, 1995). E o Brasil no ficou atrs, pois reconstruiu sua estrutura federativa por meio do reforo do poder das esferas estaduais e municipais, como mostraremos mais adiante. O fascnio causado pela descentralizao baseia-se no apenas na crise do modelo centralizador e no surgimento de novas realidades, mas tambm na fora poltica adquirida por esse conceito, cujo sinal quase sempre positivo. Agregando uma ampla e heterognea

coalizo de interesses, o discurso descentralizador teria suas principais qualidades associadas democratizao do Poder pblico e melhora do desempenho governamental. Descentralizao e democratizao do Estado andam juntas no argumento poltico desde pelo menos o livro clssico de Alexis de Tocqueville, A Democracia na Amrica. Processos histricos mais recentes, como a conquista de governos locais pelos comunistas italianos, na dcada de 60, ou o crescimento do municipalismo no Brasil nos anos 80, com seu vis democratizador sendo perceptvel em polticas como o Oramento Participativo, so dois entre vrios dos exemplos que ajudariam a corroborar esse relacionamento virtuoso. O pressuposto que orienta essa concepo o de que a maior proximidade dos governos em relao aos cidados possibilita o aumento da accountability do sistema poltico. De fato, o controle sobre os governantes pode ser facilitado pela descentralizao, j que com ela h maior probabilidade de disseminao das informaes, de criao de canais de debates e mesmo de se instituir mecanismos mais efetivos de fiscalizao governamental, para citar trs dos elementos bsicos do processo de responsabilizao democrtica do Estado (PRZEWORSKI, 1998). Formas de democracia semi-direta tambm tm muito mais chances de se realizar no plano local. O aumento da eficincia e da efetividade citado igualmente como outra qualidade intrnseca da descentralizao. Isto porque a centralizao completa das polticas resultaria, tecnicamente, em maior irracionalidade administrativa, e, politicamente, na criao de "superagncias" monopolistas que dificilmente seriam controlveis, com efeitos no s para a accountability democrtica, como tambm para o desempenho da ao estatal. Inversamente, a descentralizao, ao aproximar os formuladores dos implementadores, e, principalmente, estes dois dos cidados, melhoraria o fluxo de informaes e a possibilidade de avaliao da qualidade da gesto pblica. Nesta mesma linha de raciocnio, supe-se que a uniformizao subjacente ao modelo mais centralizador diminuiria os incentivos inovao, ao passo que a existncia de mltiplos governos seria um estmulo para a busca de novas solues administrativas, pois os governantes locais teriam a necessidade, por conta maior da cobrana da populao, e a possibilidade, por conta da maior autonomia decisria, de encontrar sadas criativas e

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vinculadas s peculiaridades de cada circunscrio poltica. Esta posio bastante difundida no debate norte-americano e vem ganhando adeptos em outros pases3. Muitos defendem que pode haver, sob certas condies, uma relao de mo dupla entre a democratizao e busca da eficincia no plano local, tal qual argumentam Abrucio e Soares: "Por um lado, a participao e a cobrana da populao obrigam os governantes, muito mais prximos, a melhorar seu desempenho administrativo. Por outro, as condies para que os cidados atuem [democraticamente] de forma mais eficaz esto ligadas qualidade da gesto pblica, responsvel pela informao e pela adequao dos instrumentos de controle" (ABRUCIO & SOARES, 2001: 28). A descentralizao, no entanto, no tem qualidades intrnsecas e tampouco est isenta de aspectos negativos. A fora poltica deste discurso e muitos resultados satisfatrios que da se originaram nublam os problemas que se colocam, em muitas ocasies, para a implantao de um processo descentralizador. H cinco questes fundamentais que devem ser equacionadas em qualquer modelo de descentralizao: a constituio de um slido pacto nacional, o ataque s desigualdades regionais, a criao de um ambiente contrrio competio predatria entre os entes governamentais, a montagem de boas estruturas administrativas no plano subnacional e a democratizao dos governos locais. A primeira se refere relao dos governos locais com a nao. Uma fragmentao excessiva pode levar guerra civil, desorganizao econmica ou secesso. claro que esta ltima pode ser at desejvel em certas circunstancias, nas quais grupos tnicos foram sufocados pelo Governo Central e/ou por uma etnia dominante. No obstante, o fortalecimento de uma srie de nacionalismos desde a segunda metade da dcada de 80 tem grandes chances de produzir pases com frgeis condies de sobrevivncia - e, neste caso, os vetores da globalizao assimtrica na qual vivemos tendem a ser implacveis, favorecendo os que mantiveram mais territrio e populao. Talvez tenhamos, na dcada que ora se desenvolve ou no mais tardar na prxima, que refletir novamente sobre formas
Nos EUA, um dos maiores best sellers da dcada de 90 foi o livro Reinventando o Governo, que analisa uma srie de exemplos de experincias bem sucedidas no plano subnacional, os quais so classificados como verdadeiros laboratrios de gesto pblica (OSBORNE & GAEBLER, 1994). Esta linha argumentativa, entretanto, bem mais antiga nas literaturas de Cincia Poltica e Economia produzida nos Estados Unidos, bem como no debate poltico. 11
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de organizao poltica do espao que respondam s demandas econmicas e geopolticas de centralizao, mas acentuando necessariamente o carter democratizador desse processo. Supondo que um pas resolva seus dilemas bsicos de ordem e haja um sentimento nacional razoavelmente consolidado, preciso evitar o crescimento das desigualdades entre as regies. Algumas experincias recentes de descentralizao no foram acompanhadas pela criao de polticas redistributivas - ou ao menos compensatrias - para as localidades mais pobres ou carentes de infra-estrutura, o que contribuiu para acentuar as diferena socioeconmicas. Nestes casos, a descentralizao torna-se, na precisa definio de Remy PrudHomme, na me da segregao (PRUDHOMME, 1995), uma vez que as disparidades entre as partes prejudicam o desenvolvimento de muitas delas e, ao fim e ao cabo, do prprio conjunto, pois h uma piora do desempenho econmico global, um aumento do conflito distributivo e, no extremo, a luta poltica assume propores preocupantes ordem nacional. Os impactos desse processo negativo so ainda maiores em grandes naes marcadas pela desigualdade regional, como a ndia, o Brasil e a Rssia. Para solucionar este problema, faz-se necessria a atuao coordenadora do Governo Central, sem a qual no possvel uma descentralizao efetiva e justa. O acirramento dos conflitos entre os nveis de governo outra questo que pode prejudicar a descentralizao. Em razo de o processo desconcentrador de poder ser normalmente recente, dois fenmenos aparecem com freqncia. Em uma ponta, muitos Governos Centrais no tm conseguido lidar com a nova realidade e querem evitar a perda de autoridade e competncias, criando incertezas quanto aos passos seguintes do processo e mesmo em relao manuteno dos que j foram dados, tal qual ocorreu na Inglaterra nos tempos de Thatcher; noutra ponta, a ausncia de experincia anterior de autogoverno e o enfraquecimento do Poder Nacional tm gerado, em certos casos, estmulos irresponsabilidade fiscal das unidades subnacionais, como na Argentina, ou a uma disputa tributria predatria, como na guerra fiscal brasileira4. O fato que a fragilidade dos instrumentos de cooperao e coordenao entre as esferas de poder constitui um grande obstculo ao sucesso da descentralizao.

Para uma viso geral do processo de descentralizao, tratando sobretudo das resistncias a ele e a manifestao de comportamentos fiscais irresponsveis por parte dos governos subnacionais, ver BURKI, PERRY & DILLINGER, 1999. 12

necessrio, tambm, desenvolver as capacidades administrativas e financeiras dos entes subnacionais para que a descentralizao ajude a melhorar o desempenho da gesto pblica. Os possveis ganhos de eficincia resultantes da desconcentrao das atribuies no so alcanados caso faltem recursos suficientes s administraes locais, ou se estas deixarem de exercer sua autoridade tributria. O repasse das funes antes centralizadas s alcana plenamente seus objetivos quando acoplado existncia ou montagem gradativa de boas estruturas gerenciais nos nveis inferiores. Obviamente que a grande concentrao de tarefas nas mos do Governo Central prejudicial eficincia, porm, a manuteno de padres arcaicos de governana no plano local, alm de reduzir a efetividade da ao estatal, desmoraliza a descentralizao, podendo at incentivar propostas demaggicas de (re)centralizao e paternalismo. Logo, a modernizao administrativa dos governos subnacionais condio sine qua non de um ciclo virtuoso descentralizador. A relao entre descentralizao e democracia no linear. Ela depende das condies sociais, econmicas e polticas existentes em determinado pas e tempo histrico. Trata-se, em suma, de uma construo poltico-institucional. neste sentido que, analisando a associao entre democratizao e descentralizao, Marta Arretche argumenta: A concretizao dos ideais democrticos depende menos da escala ou nvel de governo encarregado da gesto das polticas e mais da natureza das instituies que, em cada nvel de governo, devem processar as decises (ARRETCHE, 1996: 45). Em diversos momentos da histria, formas oligrquicas predominaram no plano local. Exemplos: o Brasil da Primeira Repblica, o Sul dos Estados Unidos na primeira metade do sculo XX - realidade to bem descrita por V.O.Key Jr. (1949) -, os governos subnacionais mexicanos durante o domnio do PRI e, at hoje, a administrao das Provncias mais pobres e suas municipalidades na Argentina. A lista bem mais extensa, mas ficamos por aqui. Ora, isto quer dizer que existe uma outra "relao linear", agora entre descentralizao e oligarquia? Esta ilao to falsa quanto a primeira. Basta observar a progressiva democratizao de governos subnacionais em vrias partes do mundo: em pases federativos (como a Alemanha, os EUA, o Canad) em Estados Unitrios (Itlia e Espanha), alm dos grandes avanos ocorridos em naes em desenvolvimento, como o

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Brasil e a ndia. A continuidade desse processo vincula-se construo de certas condies institucionais, culturais e socioeconmicas. Para responder a estas cinco questes, preciso adotar trs pressupostos gerais que balizam qualquer processo de descentralizao: 1) A opo no deve ser centralizao ou descentralizao. O segredo do sucesso est no relacionamento entre elas. Num extenso e detalhado trabalho que envolveu o estudo das relaes intergovernamentais de todos os pases da OCDE, a ento presidente dessa organizao, Alice Rivlin, concluiu que: H tempos ocorrem debates sobre centralizao ou descentralizao. Ns precisamos agora estar dispostos a mover em ambas as direes descentralizando algumas funes e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulao de polticas. Tais mudanas esto a caminho em todos os pases (OCDE, 1997: 13). 2) A descentralizao envolve um projeto nacional e vrios processos ou rodadas de negociao. Em relao ao primeiro aspecto, cabe ressaltar que no basta criticar os problemas do antigo modelo centralizador; fundamental estabelecer uma estratgia nacional que oriente, minimamente, o processo descentralizador (FIORI, 1995). Assim sendo, as lideranas polticas e administrativas de todo o pas precisam ter em mente o sentido geral da descentralizao. No entanto, este projeto geral rediscutido e repensado ao longo do tempo. Ademais, a desconcentrao de funes ocorre em diversas reas, s vezes muito distintas entre si, por conta da peculiaridade de cada poltica pblica. por esta razo que concordamos com o argumento de Maria Hermnia Tavares de Almeida: a descentralizao um processo composto por vrias rodadas (ALMEIDA, 2000: 7), muito embora o histrico especfico das polticas afeta seu destino posterior. Qualquer avaliao da descentralizao em um determinado pas, portanto, deve analisar o projeto nacional e os processos descentralizadores, bem como a relao entre eles. 3) A descentralizao exige a construo de capacidades poltico-institucionais tanto do Poder Central como dos governos subnacionais. Ambos devem ser preparar especificamente para este processo. O Governo Central deve habilitar-se para o repasse de funes e para a coordenao das aes mais gerais, atuando em prol do equilbrio entre as regies, fornecendo auxlio tcnico e financeiro aos nveis inferiores e avaliando as

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polticas de cunho nacional. Os entes subnacionais, por sua vez, precisam aprimorar sua estrutura administrativa e seus mecanismos de accountability democrtica. Uma competncia comum essencial: todas as esferas de poder devem desenvolver instrumentos e mesmo uma cultura poltica vinculados s relaes intergovernamentais, em particular no caso do Governo Central, em razo de seu papel necessariamente coordenador. O caso brasileiro enfrenta todo este universo de questes atinentes descentralizao. S que h uma particularidade: o Brasil uma Federao, caracterstica que d um molde especial ao processo descentralizador. II- Federao e Descentralizao: o significado dessa relao As formas de organizao territorial do poder podem ser divididas em quatro tipos: a Associao de Estados, a Confederao, a Federao e o Estado Unitrio. Alguns pases tm adotado caractersticas de mais de um modelo, seja porque a era da descentralizao trouxe mais preocupaes federativas a naes unitrias, seja porque a temtica dos blocos regionais impulsionou experincias com inspirao confederativa, como a Unio Europia, ou que procuram constituir alianas econmicas, como as unies aduaneiras e reas de livre comrcio. De qualquer modo, h sim diferenas entre tais categorias, que dizem respeito, em especial, maior ou menor concentrao/disperso de poder e soberania entre os entes, fazendo com que haja organizaes territoriais do poder mais centrfugas ou mais centrpetas. O quadro abaixo configura esta classificao:

QUADRO 1 Quadro 1: Formas Tpicas de Organizao Poltico-Territorial do Poder + centrfugo Associao de Unitrio Estados Confederaes + centrpeto Federaes Estado

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Resumidamente, podemos diferenciar cada uma dessas formas de organizao poltico-territorial do poder5. A Associao de Estados estabelece uma parceria voluntria entre naes que no perdem sua soberania original e constituem uma cooperao com fins culturais, polticos e/ou econmicos, sem que isto implique um maior compromisso de compartilhamento de poder ou centralizao decisria. Portanto, so membros que no abdicam de sua condio de pas e, enquanto tais, podem sair dessa organizao a qualquer momento. Ademais, a Associao entre Estados pode ocorrer entre Estados nacionais que no tenham contiguidade territorial, uma vez que os objetivos podem ser de cooperao econmica ou de intercmbio cultural - tal como ocorre no Commonwealth. A Confederao, por sua vez, a juno de unidades independentes, que podem ser Estados nacionais ou no - o incio da histria dos Estados Unidos representa esta segunda possibilidade. Busca-se um maior compromisso pelo compartilhamento do poder do que na Associao entre Estados, mas se evita a criao de um Governo Central. Diferentemente da Associao entre Estados, a Confederao pressupe sempre uma contiguidade territorial. O que motiva a criao do modelo confederativo a existncia de problemas e necessidades comuns em uma mesma rea territorial. Para tanto, os participantes desse acordo estabelecem polticas integradas. Contudo, ao contrrio da Federao, no constitudo um Governo Central, embora possa at existir uma estrutura que funcione como plo aglutinador da Confederao, porm sem um estatuto de legitimidade por si s. Mais do que isso, h uma superioridade do arcabouo constitucional de cada um dos membros sobre o conjunto de regras que orienta essa unio. por esta razo que as principais decises vlidas para todos os integrantes precisam da aprovao unnime deles ou, ento, certas decises no so vinculantes a todos os participantes - a questo da moeda comum na Unio Europia tipicamente uma questo confederativa. O modelo confederativo foi o inicialmente praticado nos Estados Unidos aps a independncia, em 1776. Pode-se dizer que hoje a Unio Europia o que h de mais prximo de uma Confederao6. Observando a histria das experincias confederativas,
Essa conceituao baseia-se em ABRUCIO, 2000. A experincia da Unio Europia tem caractersticas mais prximas da Confederao, porm alguns de seus membros e idelogos defendem uma maior federalizao de sua estrutura. Propostas como o fortalecimento do Parlamento Europeu, do Direito Comunitrio e do Banco Central Europeu, retirando grande parcela do poder macroeconmico dos Estados nacionais, caminham numa linha mais federativa. Contudo, a
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percebe-se uma a baixa capacidade de sobrevivncia dessa forma de organizao polticoterritorial do poder. Nos EUA, durou pouco mais de dez anos, enquanto o caso recente da Comunidade dos Estados Independentes (CEI), composta pelas partes daquilo que fora a Unio Sovitica, redundou em maior diviso entre estes povos, levando os analistas a afirmar que a sada para essa regio era manter a Federao Russa e esta fazer Associaes com os demais Estados nacionais (SEROKA, 1994)7. Como ponto mais centrpeto da escala exposta acima, temos o Estado Unitrio, onde a soberania est toda concentrada no Governo Central e , por tal motivo, una e indivisvel. O poder dos entes subnacionais deriva da ao voluntria da esfera nacional, que delega funes e graus de autoridade. Todavia, h variaes cada vez maiores na forma como esta organizao territorial se estrutura, sobretudo por conta dos efeitos da era da descentralizao. Pases de tradio centralizadora como a Frana e a Inglaterra, tal qual mostrado anteriormente, modificaram bastante sua distribuio espacial do poder poltico nos ltimos vinte anos. Mesmo com tais mudanas, um aspecto diferencia claramente o Estado unitrio das formas confederativas ou federativas: a distribuio de poder obedece a uma hierarquia e a uma assimetria entre o Governo Central e as unidades subnacionais. Exemplo: no Reino Unido, o primeiro-ministro trabalhista, Tony Blair, cumpriu sua promessa de campanha e criou um Parlamento regional na Esccia. Houve presses do plano local, mas a deciso veio do mbito nacional. Mais importante: a continuidade desse processo de desconcentrao de poder vai depender da aprovao em instncias do nvel central, sobretudo o Parlamento, o qual formado exclusivamente por representantes que, embora
capacidade de pases pertencentes essa unio de no compartilhar de todas as regras do ordenamento comum, como o Reino Unido repetidamente tem feito, e a ausncia de polticas externa e de segurana para todo o bloco constituem enormes obstculos federalizao da Unio Europia. 7 Trs fatores explicam o fracasso do modelo confederativo. O primeiro a pouca efetividade dos mecanismos que arbitram os conflitos numa Confederao, dado que o poder vinculante das decises mais tnue. Alm disso, o processo decisrio bastante intrincado, j que o poder de veto de apenas um membro muito amplo, e o custo desse veto baixssimo para o ente individual, ao passo que o preo pela unanimidade normalmente bastante alto. E, por fim, o maior problema do modelo confederativo refere-se proteo diante de inimigos externos ou mesmo de guerras internas. A Unio Europia no tem at hoje uma poltica de defesa comum e por isso depende dos Estados Unidos que resguardam suas aes no biombo da OTAN. A importncia da questo da segurana pode ser constatada pelo lugar estratgico e pela quantidade de espao que ocupou em O Federalista: do segundo ao dcimo artigo, parte que d incio e prepara o terreno para o restante da argumentao. Foi essa fragilidade do modelo confederativo que convenceu figuras histricas fundamentais para a independncia, como George Washington e Benjamin Franklin, a ficarem do lado dos founding fathers norte-americanos na defesa do ideal federativo na Conveno de 1787. 17

eleitos em distritos, tm um mandato nacional, no vinculado proteo dos direitos de tal ou qual regio. este o limite da descentralizao nos Estados unitrios: o poderio dos governos subnacionais inferior constitucionalmente ao do Governo Nacional. A ausncia de estruturas capazes de defender especificamente os interesses regionais corrobora isto. No h porque construir uma engenharia institucional para defender as unidades subnacionais se elas no so reconhecidas como portadoras de direitos originrios que devem ser defendidos. Em suma, no so soberanas e a soberania nacional fruto de um contrato entre todos os indivduos da nao, e no de um acordo entre entes territoriais8. O Estado Federal uma forma inovadora de se lidar com a organizao poltico territorial do poder, na qual h um compartilhamento matricial da soberania, e no piramidal, mantendo-se a estrutura nacional (ELAZAR, 1987: 37). Hoje h vinte e duas naes que adotam formalmente o sistema federativo, afora outras, como a Espanha e a frica do Sul, que embora no tenham constitucionalmente este status, na prtica funcionam cada vez mais enquanto tais (WATTS, 1999: 10). Alm destas, muitas outras naes vm adotando instrumentos federativos para resolver seus problemas intergovernamentais. Mesmo tendo um pouco mais de 10% dos pases utilizando esse modelo de organizao poltico territorial, o fato que a importncia geopoltica, econmica e cultural dos que adotam a forma federal evidente, em todos os cantos do mundo, dos EUA Rssia, da ndia Alemanha, do Canad Nigria, da Sua Argentina, do Mxico ao Brasil, para ficar nos casos mais relevantes. O entendimento da especificidade do federalismo passa pela anlise de sua natureza, de seu significado e de sua dinmica. Primeiramente, toda Federao deriva de uma situao federalista (BURGESS, 1993). Duas condies conformam este cenrio. Uma a existncia de heterogeneidades que dividem uma determinada nao, de cunho territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), tnico, lingstico, socioeconmico
O caso italiano interessante pois, alm de ter aumentado fortemente o poder dos entes locais desde pelo menos a dcada de 70, define em sua Constituio promulgada no ps Guerra (1948) uma srie de instncias de defesa do interesse das unidades subnacionais. Um exemplo disto o Senado, composto por 315 parlamentares eleitos pelas Regies afora os senadores vitalcios, que so designados pelo presidente, e os ex-presidentes. Outro a eleio para presidente, na qual participam, alm dos membros do Parlamento, delegados das Regies do pas. Apesar da existncia destes mecanismos de representao regional, a autoridade nacional reconhecida constitucionalmente como superior, ao passo que os governos
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(desigualdades regionais), cultural e poltico (diferenas no processo de formao das elites dentro de um pas e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer pas federativo foi assim institudo para dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se um pas deste tipo no constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de fragmentao9. Outra condio federalista a existncia de um discurso e de uma prtica defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial num pas marcado por heterogeneidades. Trata-se do princpio filosfico da Federao, na definio de Burgess: O gnio da Federao est em sua infinita capacidade de acomodar a competio e o conflito em torno de diversidades que tm relevncia poltica dentro de um Estado. Tolerncia, respeito, compromisso, barganha e reconhecimento mtuos so suas palavraschave, e unio combinada com autonomia sua marca autntica (BURGESS, 1993: 7). As coexistncia destas duas condies essencial para se montar um pacto federativo. Mas, o que uma Federao? Segundo Daniel Elazar, "O termo 'federal' derivado do latim foedus, o qual (...) significa pacto. Em essncia, um arranjo federal uma parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas conexes internas refletem um tipo especial de diviso de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mtuo da integridade de cada um e no esforo de favorecer uma unidade especial entre eles" (ELAZAR, 1987: 5). Em outras palavras, a Federao um pacto entre unidades territoriais que escolhem estabelecer uma parceria, conformando uma nao, sem que a soberania seja concentrada num s ente, como no Estado Unitrio, ou ento em cada uma das partes, como na Associao entre Estados e mesmo nas Confederaes. A especificidade do Estado Federal,

subnacionais, segundo a lei, participam por uma via concorrente e secundria do exerccio da atividade governamental (Cf. SPREAFICO, 1992: 372). 9 Exemplos de heterogeneidade so os mais variados: o Canad (heterogeneidades lingsticas), a ndia (diversidades tnicas, lingsticas e socioeconmicas), Brasil e Argentina (diferenas econmicas regionais e entre as elites polticas locais), para ficar em alguns casos. Ademais, todo pas grande tem a questo federalista batendo sua porta Estados Unidos, Canad, Brasil, ndia, Indonsia, Paquisto, Austrlia, Rssia e mesmo a China, que embora no seja (ainda) uma Federao, contm uma diversidade de situaes sociais misturada com a complexidade geogrfica, o que cria um ambiente marcado por heterogeneidades explosivas. 19

em termos de distribuio territorial do poder, o compartilhamento da soberania entre o Governo Central - chamado de Unio ou Governo Federal - e os governos subnacionais. O princpio da soberania compartilhada deve garantir a autonomia dos governos e a interdependncia entre eles. Trata-se da frmula classicamente enunciada por Daniel Elazar: self-rule plus shared rule. Quanto ao primeiro aspecto, importante ressaltar que os nveis intermedirios e locais detm a capacidade de autogoverno como em qualquer processo de descentralizao, com grande raio de poder nos terrenos poltico, legal, administrativo e financeiro, mas sua fora poltica vai alm disso. A peculiaridade da Federao reside exatamente na existncia de direitos originrios pertencentes aos pactuantes subnacionais - sejam estados, provncias, cantes ou at municpios, como no Brasil. Tais direitos no podem ser arbitrariamente retirados pela Unio e so, alm do mais, garantidos por uma Constituio escrita, o principal contrato fiador do pacto polticoterritorial. Ressalte-se que o Poder Nacional deriva de um acordo entre as partes, ao invs de constitui-las. Assim, a descentralizao em Estados Unitrios pode at repassar um efetivo poder poltico, mas este processo sempre provm do Centro e no institui direitos de soberania aos entes subnacionais. Os governos subnacionais tambm tm instrumentos polticos para defender seus interesses e direitos originrios, quais sejam, a existncia de Cortes constitucionais, que garantem a integridade contratual do pacto originrio; uma Segunda Casa Legislativa representante dos interesses regionais (Senado ou correlato); a representao desproporcional dos estados/provncias menos populosos (e muitas vezes mais pobres) na Cmara baixa; e o grande poder de limitar mudanas na Constituio, criando um processo decisrio mais intrincado, que exige maiorias qualificadas, e em muitos casos se faz necessria a aprovao dos Legislativos estaduais ou provinciais. E mais: alguns princpios bsicos da Federao no podem ser emendados em hiptese alguma. Sobre este ltimo ponto, interessante notar que no Brasil o federalismo considerado clusula ptrea (artigo 60, pargrafo 4), isto , no pode ser objeto de Emenda constitucional, o que igualmente acontece na Alemanha, uma vez que o artigo 79, alnea 3 da Lei Fundamental torna a Federao um princpio inatingvel e inaltervel. Nos EUA, o contrato federativo representado pela Constituio cria uma estrutura na qual os estados e a Unio so "indestrutveis".

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Como bem constatou Alfred Stepan, toda Federao restringe o poder da maioria (demos constraining), consubstanciado na esfera nacional. Porm, o federalismo precisa igualmente responder questo da interdependncia entre os nveis de governo. A exacerbao de tendncias centrfugas, da competio entre os entes e do repasse de custos do plano local ao nacional so formas que devem ser atacadas em qualquer experincia federativa, sob o risco de se enfraquecer a unidade poltico-territorial ou de torn-la ineficaz para resolver a "tragdia dos comuns" tpica do federalismo, vinculada a problemas de heterogeneidade. O fato que a soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso se estabelea uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e a interdependncia entre eles. A busca da interdependncia uma tarefa que enfrenta pelo menos cinco desafios: o carter matricial das Federaes, a dupla cidadania presente no federalismo democrtico, o pluralismo intrnseco a essa forma de organizao poltico-territorial do poder, a necessidade dos checks and balances entre os nveis de governo e o problema da coordenao federativa. Em primeiro lugar, a interdependncia federativa no pode ser alcanada pela mera ao impositiva e piramidal de um Governo Central, tal qual num Estado Unitrio, pois uma Federao supe uma estrutura mais matricial, sustentada por uma soberania compartilhada - alis, como dito antes, por isso que no federalismo h Unio (ou o Governo Federal) e no Governo Central. claro que as esferas superiores de poder estabelecem relaes hierrquicas frente s demais, seja em termos legais, seja por conta do auxlio e financiamento s outras unidades governamentais. O Governo Federal tem prerrogativas especficas para manter o equilbrio federativo, e os governos intermedirios igualmente detm forte grau de autoridade sobre as instncias locais ou comunais. S que a singularidade do modelo federal est na maior horizontalidade entre os entes, devido aos direitos originrios dos pactuantes subnacionais e sua capacidade poltica de proteger-se. Em poucas palavras, processos de barganha afetam decisivamente as relaes verticais num sistema federal. Em segundo lugar, a populao de uma democracia federativa possui uma dupla cidadania: a individual e a territorial, cada qual representada por mecanismos polticos distintos. Vale ressalvar que, citando novamente Stepan, "em uma Federao democrtica

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os cidados deve ter identidades polticas duplas, mas complementares" (STEPAN, 1999: 202). Criar uma relao de complementaridade entre os interesses e direitos locais e a perspectiva nacional outro desafio que todo Estado Federal deve enfrentar. As Federaes, ademais, so marcadas intrinsecamente pela diversidade e pelo conflito. A obteno de padres de interdependncia no pode ser resultado da eliminao do pluralismo que subjacente ao modelo federativo. De modo que as parcerias intergovernamentais no podem ser frutos do domnio de uma instncia contra a autonomia de outra ou das demais. Destacam-se aqui o respeito mtuo e, novamente, o papel da barganha nas relaes entre os nveis de governo. Desde a inveno do federalismo moderno nos Estados Unidos, esta forma de organizao poltico-territorial do poder pressupe a existncia de controles mtuos entre os nveis de governo - trata-se de um dos checks and balances da democracia madisoniana. O objetivo deste mecanismo a fiscalizao recproca entre os entes federativos para que nenhum deles concentre indevidamente poder e, desse modo, acabe com a autonomia dos demais. Assim sendo, a busca da interdependncia numa Federao democrtica tem de ser feita conjuntamente com o controle mtuo. O desenvolvimento recente dos Estados modernos levou ao crescimento do papel dos Governos Centrais, especialmente no que se refere expanso das polticas sociais. No caso dos sistemas federais, onde vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de shared decision making, ou seja, de compartilhamento de decises e responsabilidades. A interdependncia enfrenta aqui o problema da coordenao das aes de nveis de governo autnomos, aspecto chave para entender a produo de polticas pblicas numa estrutura federativa contempornea. Em seu trabalho sobre os Estados de Bem Estar Social em pases unitrios e federativos, Paul Pierson (1995) revela que no federalismo as aes governamentais so divididas entre unidades polticas autnomas, as quais, porm, tm cada vez mais interconexo, por conta da nacionalizao dos programas e mesmo da fragilidade financeira ou administrativa de governos locais e/ou regies. O dilema do shared decision making surge porque preciso compartilhar polticas entre entes federativos que, por natureza, s entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a montagem dos Welfare States nos pases federativos bem mais complexa, envolvendo jogos de

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cooperao e competio, acordos, vetos e decises conjuntas entre os nveis de governo. O desafio posto por esta questo foi bem resumido por Pierson: No federalismo, dada a diviso de poderes entre os entes, as iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas so, de forma freqente, modestamente coordenadas (PIERSON, 1995: 451). Para garantir a coordenao entre os nveis de governo, as Federaes devem, primeiramente, equilibrar as formas de cooperao e competio existentes. Antes que um mal entendido se estabelea, partimos da premissa, j enunciada anteriormente, de que o federalismo intrinsecamente conflitivo. Concordamos, neste sentido, com Deil Wright, segundo o qual o conflito no um estado patolgico de uma estrutura federal; mais do que isso, o autor ressalta que a cooperao e a competio no so plos opostos de uma escala, j que a presena do primeiro no significa a ausncia do segundo, e vice-versa (WRIGHT, 1997: 27). Seguindo esta linha argumentativa, Paul Pierson assim define o funcionamento das relaes intergovernamentais no federalismo: "Mais do que um simples cabo de guerra, as relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao" (PIERSON, 1995: 458). Da toda Federao ter de combinar formas benignas de cooperao e competio. No caso da primeira, no se trata de impor formas de participao conjunta, mas de instaurar mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos. O modus operandi cooperativo fundamental para otimizar a utilizao de recursos comuns, como nas questes ambientais ou problemas de ao coletiva que cobrem mais de uma jurisdio (caso dos transportes metropolitanos); para auxiliar governos menos capacitados ou mais pobres a realizarem determinadas tarefas; para integrar melhor o conjunto de polticas pblicas compartilhadas, evitando o jogo de empurra entre os entes - como no episdio da dengue, quando Unio, estados e municpios procuravam definir o(s) outro(s) como culpado(s) em relao a esta questo. Ainda pea-chave no ataque a comportamentos financeiros predatrios, que repassam custos de um ente nao, como tambm na

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distribuio de informao sobre as frmulas administrativas bem sucedidas, incentivando o associativismo intergovernamental10. No se pode esquecer, tambm, que o modelo cooperativo contribui para elevar a esperana quanto simetria entre os entes territoriais, fator fundamental para o equilbrio de uma Federao. No entanto, frmulas cooperativas mal dosadas trazem problemas. Isto ocorre quando a cooperao confunde-se com a verticalizao, resultando mais em subordinao do que em parceria, como muitas vezes j aconteceu na realidade latinoamericana, de forte tradio centralizadora. tambm perigosa a montagem daquilo que Fritz Scharpf (1988) denomina joint decision trap (armadilha da deciso conjunta), bastante visvel no caso alemo, mas que se repete igualmente em outras experincias. Nesta estrutura, todas as decises so o mximo possvel compartilhadas e dependem da anuncia de praticamente todos os atores federativos. Sem desmerecer os ganhos de racionalidade administrativa, tende-se uniformizao das polticas, processo que pode diminuir o mpeto inovador dos nveis de governo, enfraquecer os checks and balances intergovernamentais e dificultar a responsabilizao da administrao pblica. As Federaes requerem determinadas formas de competio entre os nveis de governo. Primeiro, por conta da importncia dos controles mtuos como instrumento contra a dominncia (ou tirania, nos termos de Madison) de um nvel de governo sobre os demais. Alm disso, a competio federativa pode favorecer a busca pela inovao e melhor desempenho das gestes locais, j que os eleitores podem comparar a performance dos vrios governantes, uma das vantagens de se ter uma multiplicidade de governos. A concorrncia e a independncia dos nveis de governo, por fim, tendem a evitar os excessos contidos na "armadilha da deciso conjunta", bem como o paternalismo e o parasitismo causados por certa dependncia em relao s esferas superiores de poder. H uma srie de problemas advindos de competies desmedidas. O primeiro se refere ao excesso de concorrncia, que afeta a solidariedade entre as partes, ponto fulcral do equilbrio federativo. Quanto mais heterogneo um pas, em termos socioculturais ou
Neste aspecto, cabe lembrar a experincia dos EUA. O crescimento da interveno estatal impulsionado pela Era Roosevelt aconteceu num momento em que as mquinas locais estavam infestadas de clientelismo e corrupo e careciam de capacidades institucionais para realizar a contento polticas pblicas mais amplas. Em tal contexto, as associaes horizontais entre os nveis de governos tiveram um papel essencial na transformao do federalismo norte-americano, repassando informaes sobre como alguns governos subnacionais tinham modificado sua antiga estrutura (ZIMMERMAN, 1996). 24
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socioeconmicos, mais complicada a adoo nica e exclusiva da viso competitiva do federalismo. Pases como a ndia, o Brasil ou a Rssia devem por sua natureza evitar uma disputa desregrada entre os entes. A competio em prol da inovao tambm pode ter efeitos negativos, mais particularmente no terreno das polticas sociais, como demonstrou o livro de Paul Peterson (The Price of Federalism,1995) sobre a experincia recente dos governos estaduais norteamericanos. O autor percebeu o fortalecimento de uma viso acerca do federalismo: a de que os cidados "votam com os ps"11, ou seja, podem escolher o lugar que otimize melhor a relao entre carga tributria e polticas pblicas. Diante disso, os estados ficaram entre duas opes: ou forneciam um cardpio amplo de proteo social, tendo como efeito um Welfare magnets, isto , mais pessoas, sobretudo as mais pobres, iriam morar nestes lugares, aumentando os gastos pblicos e, em tese, diminuindo a competitividade econmica daquele lugar; ou, ao contrrio, os governadores deveriam constituir uma estrutura mnima de prestao de servios pblicos e baixar os impostos, reduzindo com isso a afluncia dos mais pobres quela regio e, novamente em tese, elevando a competitividade econmica e a oferta de emprego do ente federativo que optasse por esta via o que Peterson denomina race to the bottom. Entre o efeito de Welfare magnets e o race to the bottom, muitos governadores nos EUA esto escolhendo a segunda opo, de modo que o aumento da competio vem acompanhado da reduo de polticas de combate desigualdade. Em suma, o modelo competitivo levado ao extremo piora a questo redistributiva. O federalismo puramente competitivo vem estimulando, ainda, a guerra fiscal entre os nveis de governo. Trata-se de um leilo que exige mais e mais isenes s empresas, em que cada governo subnacional procura oferecer mais do que o outro, geralmente sem se preocupar com a forma de custear este processo. Ao fim e ao cabo, a resoluo financeira desta questo toma rumos predatrios, seja acumulando dvidas para as prximas geraes, seja repassando tais custos ao nvel federal e, por tabela, nao como um todo. A diminuio da solidariedade entre os entes federativos, a menor preocupao com a eqidade e a realizao de disputas predatrias so defeitos de certos comportamentos

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Esta viso foi formulada originalmente por Charles Tiebout (1956). 25

competitivos no federalismo. Os laos que unem os pactuantes afrouxam-se, colocando a autonomia individual - especialmente a dos mais fortes - contra a interdependncia. O desafio encontrar caminhos que permitam a melhor adequao entre competio e cooperao, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos. Recorrendo mais uma vez argumentao precisa de Daniel Elazar: "(...) todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um equilbrio adequado entre cooperao e competio, e entre o governo central e seus componentes" (ELAZAR, 1993: 193 grifo meu). A coordenao federativa, por fim, depende muito do papel dos nveis superiores de governo frente descentralizao, especialmente da ao do Governo Federal. Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm problemas financeiros e administrativos que dificultam a desconcentrao de atribuies. Por outro, porque a Unio e outras instncias federativas precisam arbitrar conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de governo no terreno das polticas pblicas. Parafraseando o conceito elaborado por Flvio Rezende para analisar reformas administrativas12, pode-se dizer que a descentralizao numa Federao pode padecer de "falhas seqenciais". Ou seja, se no houver aes coordenadoras, particularmente da Unio mas tambm dos estados, o processo descentralizador tende a ter piores resultados na prestao dos servios pblicos. O ponto essencial desta questo que o Governo Federal precisa reforar seu papel coordenador ante estas "falhas seqenciais", porm no pode faz-lo contra os princpios bsicos do federalismo, como a autonomia e os direitos originrios dos governos subnacionais, a barganha e o pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental e os controles mtuos. A resposta para este dilema, em sntese, est na criao de redes federativas, e no de hierarquias centralizadoras. A partir da definio histrico-conceitual de descentralizao e de federalismo, faremos a seguir a anlise do caso brasileiro. Sabendo que no h um modelo nico de relaes intergovernamentais, pois as Federaes so bastante "elsticas" (ELAZAR, 1987: 11), tentaremos entender a singularidade do Brasil. Mais especificamente, aps uma discusso das trajetrias de nossa estrutura federativa, o objetivo primordial mostrar como
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Conforme REZENDE, 2002. 26

o Governo Federal, na Era FHC, lidou com a questo da coordenao entre os nveis de governo, tendo em conta, principalmente, o tema da descentralizao. III- A trajetria da Federao brasileira: da fundao ao ocaso do regime militar "Tivemos Unio antes de ter estados, tivemos o todo antes das partes" (Rui Barbosa) O objetivo desta seo analisar brevemente a evoluo do federalismo brasileiro at o golpe de 1964, procurando traar seus caminhos bsicos. Para tanto, partimos da seguinte hiptese: h dois momentos importantes para a estruturao da nossa estrutura federativa at a recente democratizao do pas, o da formao inicial (1) e o da criao e evoluo do chamado Estado varguista (2). Cada um destes episdios estabeleceu aspectos que influenciam os passos das trajetrias posteriores ou seja, uma relao de path dependence (PIERSON, 2000). A questo federativa teve um papel fundamental na formao do Estado brasileiro. Antes mesmo de o pas tornar-se uma Federao, o conflito entre o Poder Central e as elites regionais tinha sido um dos pontos cruciais na definio dos parmetros da construo nacional. Mesmo tendo alcanado um inegvel sucesso em sua conquista ultramarina, a colonizao portuguesa no logrou criar uma centralizao poltico-administrativa capaz de aglutinar e ordenar a ao dos grupos privados instalados ao longo do territrio brasileiro (CARVALHO, 1993:54). O poder pblico era, no mais das vezes, o domnio das oligarquias locais, poucas vezes atingidas por medidas centralizadoras e autoritrias da Metrpole, predominando o modus operandi localista. Nascia aqui um dos ingredientes da situao federalista brasileiro: o sentimento de autonomia. O outro foi o crescimento da desigualdade entre as regies do pas ao longo da histria. Nossos pais fundadores sabiam da existncia de uma situao federalista no Brasil, mas temiam que ela gerasse desunio as duas revoltas pernambucanas, em 1817 e 1824, eram o retrato desta possibilidade. Como remdio, optou-se pela via do Estado Unitrio e monrquico. Esse arranjo institucional foi escolhido pela elite central em razo de seu

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temor quanto a uma possvel repetio aqui da fragmentao territorial ocorrida na Amrica hispnica. Cabe lembrar que havia quatro vice-reinados na Amrica espanhola, dos quais se originaram dezessete pases. Aps as sangrentas lutas do perodo regencial, conformou-se um modelo centralizador que vigorou, firmemente, por quase cinqenta anos13. O paulatino enfraquecimento de Dom Pedro II, a perda do apoio de importantes setores polticos desde o final da Guerra do Paraguai e, como p de cal, a abolio da escravatura, foram fatores que solaparam as bases polticas do Imprio. Alm destes, a insatisfao crescente das elites locais com o excesso de centralizao teve um peso histrico muito grande. Os governantes das provncias eram indicados pela cpula do Poder central, que normalmente no s escolhia pessoas de outras regies como estabeleceu uma alta rotatividade no cargo. Por isso, a luta pelo fim da monarquia respondeu, em grande medida, mais aos anseios por descentralizao de poder do que por uma republicanizao da vida poltica. Deste modo, a repblica brasileira no s nasceu colada a um certo ideal federativo como a ele foi subordinada. A criao da Federao teve sua inspirao no modelo norte-americano, mas sua conformao foi bastante diferente. Primeiro porque no momento de constituio do federalismo brasileiro partiu-se de um Estado Unitrio fortemente centralizado para um modelo descentralizador de poder. A partir desta caracterstica, nossa experincia estaria mais para o modelo do hold together, em que uma unio anterior desconcentra poder, tal qual a construo federativa da ndia, do que para o do come together, a juno entre partes antes separadas que distinguiu o prottipo estadunidense, segundo a terminologia utilizada por Alfred Stepan (1999). neste sentido que Rui Barbosa, ao comparar nossa realidade com a norteamericana, afirmou: "No somos uma Federao de povos at ontem separados e reunidos de ontem para hoje. Pelo contrrio, da Unio que partimos. Na Unio nascemos" (apud TORRES, 1961: 22).

O longo perodo centralizador no significou o fim da discusso a respeito de nossa organizao poltico-territorial do poder. O clebre debate entre Visconde do Uruguai, defensor da centralizao poltica e da descentralizao administrativa, e Tavares Bastos, entusiasta do modelo norte-americano, teve um impacto enorme, mostrando que a situao federalista ainda se fazia presente (NUNES FERREIRA, 2000). 28

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O caso brasileiro, no entanto, tambm diferencia-se dos modelos de hold together, os quais buscavam descentralizar poder e concomitantemente fortalecer a unidade nacional, como tambm do prottipo norte-americano, porque neste era igualmente essencial a idia hamiltoniana de Unio, isto , da criao de um nova estrutura que assegurasse a associao entre as partes. No nascedouro da Repblica Velha, Os lderes locais lutaram pela Federao para aumentarem seu poderio interno e, sobretudo, para escolher autonomamente o governador de Estado. Como bem percebeu Joo Camilo de Oliveira Torres: "Afinal, federalismo entre ns quer dizer apego ao esprito de autonomia; nos Estados Unidos, associao de estados para defesa comum. (...) A federao [brasileira] era o nome, a figura e o rtulo ideolgico para esta aspirao concreta e objetiva: a eleio dos presidentes de provncia " (TORRES, 1961: 153). Neste projeto federativo, portanto, s cabia a busca do autogoverno e pouco espao sobrava para a interdependncia. Isto se agravou por conta da forte assimetria e hierarquizao existente entre os estados, com So Paulo e Minas Gerais detendo um poder e uma riqueza muitos maiores do que a grande maioria das unidades, o que dificultava o equilbrio horizontal na Federao. Alm disso, as oligarquias dominavam a poltica local na Repblica Velha, enfraquecendo qualquer ideal republicano e democratizador do sistema poltico. O governador de estado tornou-se o centro deste sistema oligrquico, no qual imperava o unipartidarismo, as eleies irregulares, a fragilidade dos governos locais em relao mquina estadual, a ausncia de espao para a oposio, a falta de mecanismos de fiscalizao governamental e uma sociedade basicamente rural e com pouqussima autonomia e capacidade para controlar de fato os governantes (LEAL, 1986; LESSA, 1988; ABRUCIO, 1998). Tratava-se, no Brasil, de um modelo muito distante do republicanismo proposto pelos founding fathers norte-americanos, de modo que a fundao da Federao descolou-se aqui do ideal republicano. O carter centrfugo (1), o federalismo assimtrico e hierrquico (2) e a oligarquizao do sistema poltico no plano subnacional, com o respectivo fortalecimento dos governadores e de suas mquinas estaduais (3), constituem as trs caractersticas bsicas do modelo federativo brasileiro em seu nascedouro. Esta configurao estruturou caminhos que influenciaram o desenvolvimento poltico e econmico posterior. O peso dos

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caciques regionais, a desigualdade regional e a criao de um modelo poltico refratrio republicanizao nos nveis estadual e municipal so as maiores conseqncias do modo como a Federao foi fundada no Brasil. O iderio da Revoluo de 30 posicionava-se firmemente contra o modelo da poltica dos governadores e do federalismo oligrquico. Suas origens, no tocante temtica poltico-territorial, estavam na nacionalizao do discurso poltico desde os anos '1920, principalmente por parte das Foras Armadas, e na crise da aliana do "caf com leite", com o questionamento do predomnio paulista. A partir destas presses, o varguismo anunciava-se como um momento disruptivo e fundador de uma nova ordem federativa brasileira; em resumo, um verdadeiro momento "maquiaveliano" (POCOCK, 1975). Entretanto, preciso ressaltar que as mudanas foram gradativas, no rompendo de imediato e por completo com as bases iniciais da Federao, alm de sua evoluo no ter ocorrido de maneira linear e completamente coerente. Soma-se a isso a necessidade de se constituir um Estado de compromisso (DRAIBE, 1985), a partir do qual vrios grupos conviveram no condomnio do poder. O modelo varguista transformou o Estado nacional, em especial as estruturas do Executivo Federal, no articulador de um projeto de desenvolvimento capitalista industrial, sob a gide da ideologia do nacional-desenvolvimentismo, e no principal organizador das demandas sociais, a partir de um tipo de corporativismo (nas relaes capital/trabalho) e de clientelismo (nas relaes governantes e governados), os quais serviram como instrumentos de uma "modernizao conservadora". Conformou-se, por esta via, o processo de state and national building do Brasil moderno. Este modelo estatal perpassou governos e regimes diferentes. Como bem notou Aspsia Camargo, (...) tivemos uma Era de Vargas com Vargas, uma Era de Vargas sem Vargas e, finalmente, uma Era de Vargas contra Vargas, na medida em que a hostilidade do regime de 1964 sua herana populista no os impediu de reeditar estrutura semelhante ao modelo autoritrio que ele havia implantado, com os mesmos objetivos nacionaldesenvolvimentistas (CAMARGO, 1993: 309). Como este modelo varguista, alicerce de regimes e perodos distintos e que sobreviveu algo em torno de cinqenta anos, afetou e foi afetado pelo federalismo? H quatro importantes aspectos que devem ser observados na relao entre o varguismo e o

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federalismo at o golpe de 64: a) a centralizao do poder e a consolidao do Estado nacional (state and national building); b) a nova dinmica regional do poder; c) as mudanas ocorridas no perodo 46-64; d) os padres de relaes intergovernamentais verticais e horizontais que foram construdos. A primeira tendncia importante foi a da centralizao do poder. Pelo lado econmico deste projeto, a ao centralizada no Executivo Federal procurou sustentar o desenvolvimento por instrumentos estatais de fomento e atuao direta no mercado, via empresas pblicas. Pelo lado social, procurou constituir gradativamente uma estrutura de polticas pblicas, na maioria sustentadas e executadas pela Unio. E, por fim, pelo lado administrativo, criou bolses de meritocracia a partir do DASP, os quais, apesar de conviveram com ncleos cartoriais e clientelistas, foram essenciais na modernizao do pas. Estes trs aspectos tiveram relaes conflituosas com os governos subnacionais e suas elites. No que tange interveno econmica, a atuao direta do Governo Federal foi crescendo ao longo do perodo, mas teve em alguns casos de ser compatibilizada com as estruturas estaduais, o que gerou uma dificuldade de coordenao federativa que pode ser resumida na seguinte frase: ou se estabeleceu um modelo fragmentado e sem comunicao entre as esferas de governo como no caso do setor eltrico ou a Unio, de cima para baixo e geralmente de forma autoritria, montou um modelo vertical e hierrquico de atuao no plano subnacional. No aspecto social, as primeiras polticas de Welfare, com algumas excees, foram no s financiadas pela Unio mas normalmente por ela executadas. Na verdade, a temtica social presente no varguismo do perodo de 30 a 64 esteve mais vinculada ao corporativismo e sua concepo de cidadania regulada do que a um padro orgnico de polticas sociais. Mas na questo poltico-administrativa que houve os maiores problemas. Por um lado, porque certo grau de patrimonialismo permaneceu no plano federal, e, por outro, pois no houve a modernizao da estrutura administrativa dos estados Utilizando novamente a perspectiva comparada, interessante analisar o processo de centralizao e construo do state and national building nas Federaes brasileira e norte-americana. Nos EUA, o chamado modelo rooseveltiano aumentou o poder do Governo Federal de forma democrtica, consultando e negociando com os outros Poderes

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(SCHLESINGER, 1958). No caso brasileiro, por sua vez, a centralizao do poder ocorreu em pleno autoritarismo do Estado Novo e, com o fim deste, o perodo 46-64 foi marcado pela dificuldade de estabelecer padres mais cooperativos nas relaes intergovernamentais e entre os Poderes. Ainda no que se refere experincia estadunidense, l foram criadas Comisses Nacionais de Reforma das estruturas poltico-administrativas dos estados, que num primeiro momento (dcada de 30) atingiram o Poder Executivo, para mais adiante serem implementadas modificaes no Legislativo (dcada de 50) e no Judicirio (dcada de 70) (BOWMAN & KEARNEY, 1986). No Brasil, ao contrrio, o varguismo no procurou alterar substancialmente o sistema poltico-administrativo subnacional. Em vez disso, a redemocratizao de 45 foi construda em parte sob as bases da estrutura oligrquica dos estados e, noutra parte, com a burocracia federal instituda no Estado Novo assumindo nichos fundamentais do sistema decisrio, em detrimento dos partidos (CAMPELLO DE SOUZA, 1976). O modelo varguista tambm trouxe a questo regional tona. A crtica ao domnio da matriz do caf com leite, em especial hegemonia paulista, foi o que impulsionou a proposio de medidas para, em tese, aumentar a igualdade numa Federao fundada sob o signo da hierarquia e assimetria entre os estados e regies. Duas proposies se destacaram neste sentido: a elevao da desproporcionalidade de representao na Cmara Federal, em proveito dos entes mais pobres e estancando o crescimento das cadeiras parlamentares disposio principalmente de So Paulo; e a criao de instrumentos que estabeleceram formas de transferncias de recursos inter-regionais. Na dcada de 50, com a criao da Sudene, o discurso em prol dessas polticas fortaleceu-se mais ainda (COHN, 1976). Um balano dessas medidas destinadas a aumentar a simetria federativa deve ressaltar dois pontos. O primeiro o aumento da multipolaridade da Federao durante a evoluo do Estado varguista, de modo que houve um crescimento do nmero de estados mdios em termos de poder, dando maior equilbrio ao jogo federativo (ABRUCIO, 1998). O segundo ponto, contudo, revela que as polticas de compensao regional, bem como a distoro representativa, no mudaram a extrema concentrao do desenvolvimento capitalista brasileiro na Regio Sudeste e mais especificamente em So Paulo. Ao contrrio, o grande salto econmico verificado da dcada de 50 at o final da de 70 resultou numa das Federaes mais desiguais do mundo.

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O terceiro aspecto que devemos observar na relao entre o varguismo e o federalismo so as mudanas ocorridas no perodo 46-64. A Constituio de 46 restituiu e ampliou a autonomia e as liberdades dos estados, alm de ter dado um raio de poder indito aos municpios. Estas modificaes no foram realizadas, no entanto, retornando-se ao padro da estrutura federativa da Primeira Repblica. A Segunda Repblica inaugurava um modelo mais equilibrado, j que dava Unio a capacidade que lhe faltara no auge da poltica dos governadores e, ao mesmo tempo, no reduzia os nveis de governo subnacionais a meros agentes administrativos, como tinha acontecido no Estado Novo14. O perodo 46-64 marcado pela convivncia da nacionalizao dos mecanismos de interveno estatal com a manuteno da importncia da poltica subnacional para o sistema de poder. Neste sentido, certo dizer que houve um processo descentralizador na passagem do Estado Novo para a Segunda Repblica, mas errado afirmar que isso se fez em detrimento do Governo Federal. Isto mostra que a tradicional classificao de sstoles e distoles, formulada originalmente por Golbery do Couto e Silva, e segundo a qual o Brasil viveria ciclos de centralizao sucedidos por outros de descentralizao e assim por diante, explica muito pouco as mudanas histricas realizadas na dinmica intergovernamental do pas. Compartilho aqui da argumentao exposta por Kugelmas & Sola (1999) a respeito do conceito das sstoles e distoles: A to sedutora metfora [das sstoles e distoles] atribuda ao general Golbery do Couto e Silva e que tem sua origem no pensamento de Vilfredo Pareto excessivamente simplista e pode conduzir a erros. (...) Ficam na sombra alguns aspectos de continuidade nestes processos que so essenciais para a melhor compreenso da evoluo do regime federativo e da oscilao entre centralizao e descentralizao. Se h um movimento pendular, no h simetria neste movimento. Nem o Estado Novo chega a destruir a estrutura federativa, nem a Constituio de 1946 abala o reforo do governo central e sua ampliao de atribuies (KUGELMAS & SOLA: 1999: 64 grifo meu). O estudo do impacto do modelo varguista no federalismo completa-se com a anlise das relaes intergovernamentais no perodo. Constata-se primeiramente a criao de uma Federao mais multipolarizada no plano horizontal, beneficiada pelas polticas regionais e
interessante notar que a literatura comparada sobre federalismo somente classifica o caso brasileiro como uma Federao a partir da Constituio de 1946, quando so garantidos princpios mais democrticos de convivncia intergovernamental. (Cf. ELAZAR, 1987 e WATTS, 1994). 33
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pela desproporcionalidade congressual, apesar de So Paulo ainda concentrar a maior parte do desenvolvimento econmico. Tal modificao no ser acompanhada de uma transformao radical dos sistemas polticos dos estados menos desenvolvidos, o que criar um jogo federativo de barganha e autoproteo entre as elites dos lugares mais ricos com a dos mais pobres. Em suma, a equao resultante da soma da multipolaridade com a norepublicanizao dos sistemas estaduais gerar, por muitas vezes, uma parceria entre o moderno e o atraso. As relaes entre a Unio e os estados tambm ficaram mais equilibradas, o que levar o Governo Federal a buscar apoios nas elites regionais para a aplicao de seus projetos nacionais, especialmente naquelas vinculadas aos estados mais pobres. Como contrapartida, o Executivo Federal tinha de distribuir verbas e cargos, num processo bastante fragmentado e marcado pela irracionalidade. Em resumo, conviviam o insulamento burocrtico e o clientelismo, s que a capacidade de conjugar as duas coisas, com um padro de governabilidade mnimo, foi sendo minada ao longo do tempo (GEDDES, 1994). O modelo varguista no resolveu, em suma, dois dilemas bsicos que marcaram as relaes intergovernamentais: a dificuldade em estabelecer caminhos institucionais capazes de compatibilizar as demandas das elites regionais com uma viso nacional dos problemas do pas e o descompasso entre a modernizao (ainda que incompleta) das estruturas estatais do Governo Federal e a permanncia de padres patrimonialistas em quase todos os estados e municpios. Percebe-se, aqui, a fora de alguns elementos presentes na fundao do federalismo, evidenciando que o varguismo foi um corte sim na estrutura federativa da Primeira Repblica sobretudo com o crescimento do poder da Unio , mas no teve capacidade de destruir por completo o antigo modelo, convivendo com ele ou o modificando em parte, conforme o seu sucesso na negociao com as elites regionais. O golpe de 64 refletiu num primeiro momento dois fenmenos antinmicos no que se refere ao federalismo: a fora dos poderes estaduais e a reao dos militares, principais atores nacionais durante o varguismo, contra a antiga ordem constitucional, que para eles reforara demais a descentralizao em detrimento do Governo Federal. Em relao ao primeiro, constata-se que os governadores dos estados mais importantes - So Paulo, Minas Gerais e Guanabara - foram decisivos no apoio derrubada de Goulart, na suposio de as Foras Armadas seriam um "Poder Moderador" temporrio at a nova eleio Presidncia

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da Repblica. Essa iluso foi dissipada pela paulatina assuno do poder pelos militares, que foram constituindo um projeto prprio. Um dos expoentes mais fortes do novo regime, o general Golbery do Couto e Silva, tinha inclusive um diagnstico claro dos efeitos do federalismo no perodo anterior: "(...) a Constituio de 1946 viria a consagrar os velhos ideais descentralizadores e autonomistas, com drstico cerceamento do poder executivo em face do legislativo e reduo do poder central da Unio, o que acabaria, muitos outros fatores contribuindo largamente, ao mesmo tempo, na quase anomia de 1963-64" (COUTO E SILVA, 1981: 12). Na verdade, os militares localizavam na Federao a maior fonte de provvel oposio ao regime. No por acaso a alterao da estrutura federativa era um objetivo explcito e fundamental da cpula governante. Buscava-se aumentar a capacidade decisria do Executivo Federal e evitar a articulao oposicionista da elite civil nos estados, especialmente a que pertencesse aos quadros dos partidos do perodo anterior ao golpe de 64. Como bem notou Braslio Sallum Jnior: Dentre os mecanismos que cumpriram o papel de homogeneizar a vontade poltica da camada dirigente, a nova forma de Federao, com estados e municpios menos autnomos em relao Unio, desempenhou o papel mais relevante. Muito mais do que o novo sistema partidrio, apesar da ateno muito maior que esse tem recebido da pesquisa acadmica (SALLUM JNIOR, 1994: 3). A ao dos militares para controlar a Federao tambm foi fruto da consolidao desse grupo como principal ator nacional, em aliana com a tecnoburocracia federal. O projeto deles constituiu uma nova combinao entre o varguismo e o autoritarismo. Como mostrei em outro trabalho: O regime autoritrio tinha como diretriz bsica a maior centralizao do poder poltico e das decises econmicas e administrativas na esfera do Governo Federal, e dentro deste nas mos do presidente da Repblica. Dessa maneira, o regime militar seguia o padro varguista de organizao do poder, caracterizado pela hipertrofia do Poder Executivo Federal e pelo fortalecimento da Presidncia da Repblica como o centro poltico do sistema, acentuando mais o seu carter autoritrio (ABRUCIO, 1998: 63). Este projeto fica claro na estrutura federativa montada pelo regime militar, o chamado modelo unionista-autoritrio (ABRUCIO, 1998). Em linhas gerais, este modelo

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tinha, no plano poltico, o objetivo de cercear o poder das elites estaduais mediante a adoo da eleio indireta para o cargo de governador; no mbito financeiro, vrias mudanas tributrias implementadas entre 1965 e 1968 redundaram numa forte centralizao da receita; e, por fim, no plano administrativo, procurava-se impor um padro uniforme e obrigatrio s administraes estaduais em termos de polticas pblicas. Em suma, o modelo unionista-autoritrio procurava acabar com os contrapesos advindos da estrutura federativa. O modelo de relaes intergovernamentais no regime militar ficou marcado, portanto, por uma concepo autoritria e vertical. Nele, havia espao para uma "cooperao" de mo nica: os governos subnacionais tinham de obedecer e colaborar com os planos da Unio. Para tanto, foram utilizados os convnios, que repassavam recursos e assistncia tcnica, e uma srie de aes conjuntas entre as estatais federais e estaduais, pois com o Decreto Lei 200 (1967) descentralizou-se administrao indireta a realizao da maioria dos programas de desenvolvimento e de interveno no setor de infra-estrutura. Obviamente, caso estados e municpios se recusassem a participar deste jogo, ficariam sem o bnus das verbas e do apoio burocrtico, e estariam alijados do processo de state building realizado pelo varguismo em seu perodo militar. Antonio Carlos Medeiros define precisamente este federalismo cooperativo brasileira: As relaes entre estados e municpios com o governo central eram anlogas a de um cliente com um banqueiro: o ltimo est sempre em uma posio de poder. Parceria no um conceito adequado para descrev-las (MEDEIROS, 1986: 175). O efeito desse modelo autoritrio e verticalizado de relaes intergovernamentais ainda mais profundo caso levemos em conta o papel do regime militar nas reas econmica e social. Na primeira, especialmente na gesto de Ernesto Geisel, houve um aprofundamento do nacional-desenvolvimentismo, por intermdio das estratgias de substituio de importaes e de expanso das estatais. Como mostra Jos Luiz Fiori: At os anos 30, o Brasil dispunha de apenas 14 empresas estatais. Entre 1930 e 1954, na Era Vargas, o Estado gerou 15 novas empresas; nos cinco anos de governo Kubitschek, 23; com Goulart foram criadas 33; e durante os 20 anos de regime militar, 302 (FIORI, 1995: 58).

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Alm do intervencionismo no terreno econmico, o regime militar instituiu de fato o moderno Welfare State brasileiro, uma vez que houve uma ampliao enorme das diversas polticas pblicas, que atingiram uma parcela crescente de pessoas (DRAIBE, 1996). Porm, o nosso incipiente Estado de Bem Estar Social era muito menos universalista do que o padro europeu e desenvolveu-se num contexto marcado por restries democrticas. Entre as suas principais peculiaridades, destacavam-se o alto grau de centralizao financeira, a concentrao das principais decises na burocracia federal, a implementao de programas que privilegiaram mais os grupos organizados e a classe mdia ascendente, a expanso dos servios sem uma profunda transformao da estrutura administrativa subnacional que lhe dava suporte, a falta de mecanismos de participao da sociedade no controle e discusso da elaborao das polticas governamentais e, por fim, a ausncia de estruturas que dessem conta do problema do shared decision making, isto , de instrumentos polticos e burocrticos que fizessem a intermediao entre os nveis de governo. O modelo unionista-autoritrio, contudo, no acabou com os conflitos intergovernamentais, havendo constantes negociaes, concesses e mudanas de rumo que ocorreram no perodo. Um aspecto nodal determinou isso: a cpula governante nunca pde prescindir do apoio da elite civil para permanecer no poder e, para tanto, manteve algumas eleies para determinados cargos, todas com base no plano subnacional. Os efeitos desta engenharia poltica ficaram mais claros em 1974, quando o regime perdeu a disputa ao Senado em vrios estados, a primeira grande derrota desde a formao do sistema bipartidrio. Ao aspecto poltico somaram-se a crise econmica, o aumento das dissenses na corporao militar e a presso cada vez maior dos setores urbanos por polticas pblicas, conformado uma situao que resultou em intensas barganhas federativas. Uma primeira ao neste sentido foi o II PND. Concebido e implantado pelo presidente Geisel e sua equipe do Ministrio do Planejamento, este projeto efetuou ou induziu investimentos para desconcentrar o desenvolvimento para alm da Regio Sudeste, favorecendo a criao de plos industriais em estados mdios, como Rio Grande do Sul e Bahia, e tendo grande amplitude no setor de infra-estrutura em vrias reas do pas. Em poucas palavras, buscava-se o apoio das elites de regies menos desenvolvidas, para

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contrabalanar o enfraquecimento poltico do regime nos grandes centros e nas unidades estaduais mais fortes, especialmente em So Paulo e, em menor medida, no Rio de Janeiro. Foram elevadas tambm as transferncias federais obrigatrias e voluntrias para estados e municpios, alm de o Governo Federal ter afrouxado os limites de endividamento e ampliado as linhas de crdito. Mais do que isso, houve um paulatino restabelecimento da autonomia financeira que os governos subnacionais praticamente haviam perdido. neste ponto que o movimento deixa de ser uma mera barganha e transforma-se em recuo ou mesmo perda de controle dos governos militares sobre o processo. Em 1978, os governos estaduais recuperaram a capacidade de definir as alquotas do ento ICM, antes decididas pelo Senado. Dali para diante, o avano descentralizador continuou em linha ascendente at sua consolidao na Constituio de 1988. O caminho mais difcil para os governos subnacionais passava ento pela recuperao da autonomia poltica e administrativa. O desenrolar do regime militar foi solapando a legitimidade do poder da cpula governante, sobretudo com a diminuio do mpeto econmico. Isso se fez presente, primeiramente, na diviso interna ao prprio partido governista, a Arena. Por vrias vezes, ocorreu um conflito entre o que poderamos chamar de Arena I, vinculada ao Poder Central e/ou aos governadores escolhidos pelo Planalto, e a Arena II, constituda por boa parte da elite poltica governista que se sentia alijada do poder. Quanto mais o Governo Federal enfraquecia-se no plano econmico e/ou tentava enfiar goela abaixo seus candidatos aos cargos estaduais, mais a Arena II se fortalecia e reagia, inclusive contrariamente aos interesses do regime. Como se v, o corte regional afetou profundamente o projeto do militares (ABRUCIO & SAMUELS, 1997). Mas a autonomia poltica e administrativa s poderia ser recuperada com o fim das eleies indiretas a governador, o que ocorreu na eleio de 1982, fato que mudou a Federao e, ao mesmo tempo, abriu as portas para a transio democrtica. IV - Redemocratizao e o Novo Federalismo Brasileiro As eleies diretas a governador, em 1982, contriburam significativamente para o ocaso do regime militar e de seu modelo unionista-autoritrio. Mais do que isso, a vitria da oposio modificou a histria poltica do pas, fazendo com que a transio democrtica

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brasileira se iniciasse pelo plano estadual e no por um pleito nacional, tornando nossa experincia quase nica nos processos de Terceira Onda de redemocratizao (LINZ & STEPAN, 1996). As oposies conquistaram 10 dos ento 22 governos estaduais, administrando estados que representavam 56% das populao do pas, 75% do PIB e cerca de 75% do ICM, principal imposto subnacional de ento (FERREIRA FILHO, 1983: 181-182). Esse resultado eleitoral criou aquilo que Juan Linz e Alfred Stepan chamaram de diarquia (LINZ & STEPAN, 1992: 61-62). Ou seja, havia duas estruturas de poder competindo entre si: uma era a do Governo Federal, comandada pelos militares, e a outra formada pelos governadores de estado, principalmente os da oposio, mas no s, porque at os da situao aproveitaram-se do momento para barganhar e angariar mais recursos e autonomia. A partir dessa diarquia, os governadores constituram-se em peas-chave da redemocratizao, atuando em episdios decisivos. Primeiro na campanha das Diretas, maior movimento de oposio ao regime militar. Neste caso, foi fundamental a ao do governador paulista, Franco Montoro, somada depois a de outros da oposio. Isto porque o controle dos recursos dos governos estaduais, dentre os quais estavam o uso de prdios e transportes pblicos e o efetivo da Polcia Militar, garantiram a logstica bsica para o sucesso das manifestaes (Cf. SALLUM JNIOR, 1996: 102; ABRUCIO & SAMUELS, 1997; 155). Outra influncia decisiva dos estados foi na eleio indireta de Tancredo Neves, ento governador de Minas, Presidncia da Repblica. Neste episdio, os governadores de oposio articularam-se inicialmente entre si e depois com a maioria dos vinculados ao PDS, a fim de vencer a candidatura oficial de Paulo Maluf. bom recordar que cada estado tinha o direito de escolher seis delegados para o Colgio Eleitoral, eleitos pelas Assemblias Legislativas, todas praticamente controladas pelos governadores. Por isso, o voto dos governadores situacionistas era fundamental, e a articulao de Tancredo angariou o apoio integral de nove desses doze governadores (DIMENSTEIN et alii, 1985). A vitria de Tancredo Neves conformou um tipo especfico de transio democrtica, que pode ser resumida do seguinte modo; (...) a negociao da transio no foi feita s entre os moderados de ambos os lados, mas tambm foi articulada e selada por meio de um pacto entre governadores em

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ascenso no cenrio poltico nacional e elites regionais que sempre tiveram influncia no jogo poltico federativo Marco Maciel, Antnio Carlos Magalhes, e Jorge Bornhaunsen eram exemplos tpicos dessas elites. A transio passou muito mais pela dinmica da Federao do que por negociaes partidrias definidoras do contedo e da forma do governo que se instalaria. No por acaso o pacto entre a dissidncia do PDS a Frente Liberal com a oposio, iniciado efetivamente em uma reunio no Palcio dos Jaburus entre Aureliano Chaves e Tancredo Neves, foi apelidado de Acordo Mineiro"(ABRUCIO, 1998: 101). O papel dos governadores continuou destacado mesmo depois de completada a passagem do poder aos civis. Isto se deveu basicamente evoluo institucional do sistema poltico brasileiro ao longo da redemocratizao. O elemento chave, aqui, foi a coincidncia entre os pleitos estaduais majoritrios com todas as eleies proporcionais, nacionais e estaduais, do perodo que vai de 1982 at 1994, num total de trs disputas sob esta lgica, ao passo que s houve uma eleio presidencial, e esta foi solteira. Ademais, o "carter fundador" das eleies a governador, que inauguraram um novo perodo competitivo, teve efeito sobre a dinmica seguinte da transio reforando um comportamento mais estadualista na classe poltica o contrrio (comportamento mais nacional) teria ocorrido se inicissemos redemocratizao escolhendo o presidente ou uma Assemblia Constituinte. Essa coincidncia eleitoral, somada legitimidade e ao poder poltico dos governadores, fez com que eles fossem decisivos na elaborao da Constituio, exercendo grande influncia sobre importantes regras que definiram o funcionamento do novo regime democrtico e a organizao do Estado, especialmente no que diz respeito descentralizao tributria e isenes fiscais, distribuio de competncias e estruturao do poder poltico-administrativo no nvel estadual. Os prefeitos tambm aumentaram o seu poderio na Federao, numa dimenso indita em nossa histria. Com a ampliao das eleies municipais, aumentando os cargos do mercado poltico brasileiro, e por conta do impacto que as bases locais tm no comportamento da classe poltica, em especial a do ramo legislativo, os governantes locais tornaram-se peas-chave do sistema. Aos prefeitos, ademais, juntaram-se vrios atores que comearam a defender um discurso municipalista. Entre estes, destacavam-se acadmicos,

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movimentos populares urbanos e, sobretudo, grupos profissionais das diversas reas de polticas pblicas, tais como sade, educao, habitao, assistncia social e meio ambiente, para ficar nas principais. Um novo federalismo estava nascendo no Brasil. Ele foi resultado da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do Governo Federal num contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacional-desenvolvimentista a ele subjacente. O seu projeto bsico era fortalecer os governos subnacionais e, para uma parte destes atores, democratizar o plano local. Preocupaes com a fragilidade dos instrumentos nacionais de atuao e com coordenao federativa ficaram em segundo plano. Dois fenmenos destacam-se neste novo federalismo brasileiro: o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros e polticos, como tambm no que se refere criao de novas formas de relao entre os governos locais e a sociedade; e a criao de um modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio para o componente estadualista. Grupos tcnicos e, em menor medida, polticos alojados no Governo Federal reagiram a este processo, produzindo tambm outro componente das relaes intergovernamentais nos anos 80' e 90': a concepo centralizadora tecnocrtica, com outra roupagem em relao ao regime militar, mas com caractersticas e defeitos similares. Comecemos pela formao do federalismo estadualista e predatrio, visto que ele teve um impacto enorme tambm no outro processo (a descentralizao). De 1982 a 1994, vigorou um federalismo estadualista, no-cooperativo e muitas vezes predatrio (ABRUCIO, 1998). Essa reviravolta na Federao brasileira s pde se efetivar, em primeiro lugar, porque a Unio e a prpria Presidncia da Repblica entraram numa sria crise, que perdurou por pelo menos dez anos. A crise abarcava o modelo de financiamento estatal do desenvolvimento, o equilbrio das contas pblicas nacionais, a burocracia federal, enfim, os instrumentos de poder do Executivo Federal. Alm do enfraquecimento do plo nacional, outras quatro caractersticas do sistema poltico tambm contriburam para aumentar o poderio dos estados e seus governadores. So elas:

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a) o sistema ultrapresidencial que vigorou e em grande medida ainda vigora nos estados, o qual fortaleceu sobremaneira os governadores no processo decisrio e praticamente eliminou o controle institucional e social sobre o seu poder (ABRUCIO, 1998); b) a lgica da carreira poltica brasileira, cuja reproduo se d pela lealdade s base locais e pela obteno de cargos executivos no plano subnacional ou ento aqueles no nvel nacional que possam trazer recursos aos distritos dos polticos. Em ambos os casos, o Executivo estadual pea fundamental, seja no monitoramento das bases para os deputados, seja para ajud-los na conquista de fatias estratgicas da administrao pblica federal (ABRUCIO & SAMUELS, 1997); c) os caciques regionais ocuparam ocupado posio destacada de liderana no Congresso Nacional ao longo da redemocratizao, por vezes a despeito dos partidos, por outras, tornando-se grandes proprietrios de parcelas dos condomnios partidrios. E para se chegar a tal posto, quase sempre era necessrio ter ocupado uma governadoria e continuar sendo influente na gesto do atual governador melhor que seja o controlando, como bem mostra a experincia de maior cacique regional do perodo, Antonio Carlos Magalhes. d) Os governadores possuam instrumentos financeiros e administrativos que os fortaleciam no sistema de poder. Os Bancos estaduais, um nmero considervel de cargos na administrao direta e indireta, o tributo que mais recursos recolhe no pas o ICMS, que abarca cerca de 30% da arrecadao total e, at ento, um contingente considervel de empresas estatais em reas estratgicos, como o setor eltrico. O fortalecimento dos governos estaduais resultou na configurao de um federalismo estadualista e predatrio. Estadualista porque o pndulo federativo esteve a favor das unidades estaduais em termos polticos e financeiros. Este aspecto estava igualmente presente no comportamento atomizado e individualista dos governadores, cujo fortalecimento no resultou numa coalizo nacional em torno de um projeto de hegemonia nacional, mas sim em coalizes pontuais e defensivas para manter o status quo. Assim, cada baro estadual se preocupava apenas com a manuteno do poder que a estrutura federativa lhe proporcionava.

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O carter predatrio do federalismo brasileiro resultou do padro de competio no-cooperativa que predominava nas relaes dos estados com a Unio e deles entre si. Desde o final do regime militar, as relaes intergovernamentais verticais tinham sido marcadas pela capacidade dos estados repassarem seus custos e dvidas ao Governo Federal e, ainda por cima, no se responsabilizarem por este processo, mesmo quando assinavam contratos federativos. Caso clssico disso foram os Bancos Estaduais. A partir de 1982, as instituies financeiras estaduais foram utilizadas pelos governadores como instrumento de atuao poltica. Foram criadas verdadeiras mquinas de produzir moedas, com efeitos deletrios para a inflao e para o endividamento global. O principal efeito desta relao predatria era que, como aponta Srgio Werlang, "todos os bancos estaduais [tinham] potencial de transferncia do dficit fiscal do Estado para a Unio, no de direito mas de fato. Dessa forma, a poltica macroeconmica do Governo Federal passava a depender dos Governos Estaduais"15. No por acaso as dvidas vinculadas aos Bancos estaduais quadruplicaram no perodo que vai de 1983 a 1995. Pior: alm de no control-los, o Governo Federal regularmente cobria seus dficits, socorrendo os estados com dinheiro que no seria recuperado. Exemplos disso foram as ajudas s instituies financeiras subnacionais aps as eleies de 1982, 1986 e 1990. Em todas estas vezes, a Unio, por meio do Banco Central, intervinha, cobria seus rombos, saneava suas contas e depois os devolvia para os governadores, sem nenhum prejuzo aos cofres pblicos dos estados - e tudo isso era repassado, em forma de dvida, para toda a nao. No plano das relaes entre os estados, o aspecto predatrio teve lugar na guerra fiscal, que comeou a ganhar fora aps a Constituio de 1988 e ainda continua vigorosa nas prticas federativas. O fato que o estadualismo predatrio acabar sendo ele prprio um dos elementos geradores de sua crise, em 1994, como veremos mais adiante. Este contexto estadualista tem algo em comum com a descentralizao: o intento de reforar os governos subnacionais, obtendo-se uma autonomia indita. A Federao tornouse uma clusula ptrea, e sua extino ou medidas que alterem profundamente seus princpios no podem ser objetos de Emenda constitucional (artigo 60, pargrafo 4). Os estados ganharam maior capacidade de auto-organizao e novos instrumentos de atuao
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Apud BANCO CENTRAL DO BRASIL, 1992: 181. 43

no plano intergovernamental, como as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins), extensamente utilizadas pelos governadores (WERNECK VIANNA, 1999: 55). A liberdade dada s Constituintes estaduais tambm forneceu um terreno frtil para a independncia federativa. Pela primeira vez na histria brasileira e sem paralelo na experincia internacional, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico dos estados e da Unio16. Hely Lopes Meirelles, um dos maiores especialistas em Direito Administrativo no Brasil, afirma que a nova Constituio deu ao municpio a condio de entidade estatal, poltico-administrativa, com personalidade jurdica, governo prprio e competncia normativa (MEIRELLES, 1993: 116). No obstante esta autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual , e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e administrativas. A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal (SOUZA, 1998: 8). Cabe ressaltar que os municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo tributrio, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que os constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionistaautoritrio, e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras. A descentralizao foi acompanhada igualmente pela tentativa de se democratizar o plano local. Embora este processo seja desigual na sua distribuio pelo pas e tenha um longo caminho pela frente, ele redundou numa presso sobre as antigas estruturas oligrquicas, conformando um fenmeno sem par em nossa histria federativa. Da surgiram novos atores, como os conselheiros em polticas pblicas e lderes polticos que no tinham acesso real competio pelo poder - o crescimento gradativo da esquerda nas eleies municipais, em particular o PT, demonstra isso. Tambm surgiram formas

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inovadoras de gesto, como o Oramento participativo e a Bolsa Escola, para ficar em dois casos famosos. Tais exemplos nos remetem s idias norte-americanas do Laboratrio de Democracia e do Reinventando o Governo17. As conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos locais brasileiros. Em especial, cinco so as questes que colocam obstculos ao bom desempenho dos municpios do pas: a desigualdade de condies econmicas e administrativas; o discurso do municipalismo autrquico; a metropolitanizao acelerada; os resqucios ainda existentes tanto de uma cultura poltica como de instituies que dificultam a accountability democrtica e o padro de relaes intergovernamentais. Desde a fundao da Federao, o Brasil historicamente marcado por fortes desigualdades regionais. Em termos comparados, o Brasil est em terceiro lugar na lista dos pases com alto ndice de desigualdade regional, numa situao pior do que a da ndia, prottipo de Federao marcada por disparidades econmicas, e melhor apenas do que, respectivamente, a Rssia e a China (SHAH, 2000). bem verdade que o Brasil vem atacando as desigualdades regionais desde o perodo varguista e tais medidas foram ampliadas pela Constituio de 1988, por meio de transferncias tributrias, incentivos fiscais e medidas redistributivas na rea social. Embora tenha havido uma mudana na assimetria federativa existente no momento da fundao da Federao, estamos bem longe dos ideais que mobilizaram Celso Furtado e outros homens pblicos brasileiros. As duas tabelas a seguir, elaboradas por Cllio Campolina Diniz (2000), retratam as diferenas inter-regionais sob dois aspectos: o econmico e o social.

J no seu artigo 1, a Constituio define que a Repblica Federativa do Brasil, [] formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (...). 17 Entre os diversos livros que tratam da temtica da inovao municipal no Brasil, podemos citar os de SPINK & CLEMENTE, 1997; e o de PAULICS, 2000. 45

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Tabela 1 - Brasil: distribuio regional da rea geogrfica, PIB e populao. 19701996 Brasil/Regies/ rea* PIB Populao** Estados 1970 1996 1996 Rondnia 2,8 0,1 Acre 1,8 0,1 Amazonas 18,4 0,7 Roraima 2,7 -Par 14,5 1,2 Amap 1,6 0,1 Norte 41,8 2,2 Maranho 3,8 0,9 Piau 3,0 0,4 Cear 1,8 1,5 Rio Grande do Norte 0,6 0,6 Paraba 0,7 0,7 Pernambuco 1,2 3,0 Alagoas 0,3 0,7 Sergipe 0,5 0,5 Bahia 6,6 3,8 Nordeste 18,5 12,1 Minas Gerais 6,9 8,3 Esprito Santo 0,5 1,2 Rio de Janeiro 0,5 16,1 So Paulo 2,9 39,4 Sudeste 10,8 65,0 Paran 2,4 5,5 Santa Catarina 1,1 2,8 Rio Grande do Sul 3,2 8,7 Sul 6,7 17,0 Mato Grosso do Sul 4,2 ---Mato Grosso 10,4 ---Gois 7,6 ---Distrito Federal 1,0 Centro-Oeste 22,2 3,7 Brasil 100,0 100,0 Fonte: CAMPOLINA DINIZ, 2000: 23 * rea total = 8.547.403 km2 ** populao total = 157.079.573 habitantes 0,8 0,3 1,3 0,2 2,3 0,2 5,1 1,5 0,5 1,8 1,0 0,8 2,3 0,6 0,8 4,5 13,5 9,8 1,7 11,4 35,1 58,0 5,7 3,1 7,0 15,8 1,2 1,1 2,3 2,7 7,3 100,0 0,8 0,2 1,4 0,1 3,5 0,3 6,3 3,4 1,7 4,3 1,6 2,2 4,8 1,7 1,0 8,2 28,9 10,7 1,8 8,7 21,5 42,7 5,8 3,1 6,2 15,1 1,2 1,4 3,3 1,1 7,0 100,0

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Tabela 2 Brasil: indicadores de desenvolvimento econmico e social por estados e Regies. 1970-1996. Estados/Regies PIB per capita Expectativa de Taxa de (US$) vida ao nascer Alfabetizao* 1970 1996 (anos) 1970 1996 1970 1996 Rondnia 1.302 6.448 54 67 65 86 Acre 2.025 5.741 53 67 47 70 Amazonas 1.302 5.718 54 68 63 79 Roraima 1.591 6.231 52 66 66 86 Par 1.736 4.268 54 68 68 79 Amap 1.157 5.370 55 68 66 85 Tocantins 1.575 67 78 Norte 1.302 4.705 54 67 63 79 Maranho 579 2.158 49 63 41 67 Piau 434 2.004 49 64 40 66 Cear 723 2.667 43 65 45 69 Rio Grande do Norte 723 4.083 39 65 46 72 Paraba 723 2.438 39 63 45 69 Pernambuco 1.157 3.213 41 62 50 74 Alagoas 868 2.496 41 62 39 64 Sergipe 1.013 5.122 45 66 47 75 Bahia 1.013 3.677 49 66 49 76 Nordeste 869 3.085 44 64 46 72 Minas Gerais 1.591 5.968 54 69 66 87 Esprito Santo 1.591 6.251 58 69 67 86 Rio de Janeiro 3.761 8.653 57 67 83 94 So Paulo 4.629 10.536 58 69 81 93 Sudeste 3.472 8.843 57 69 77 91 Paran 1.736 6.485 58 69 69 88 Santa Catarina 2.025 6.519 61 71 81 93 Rio Grande do Sul 2.749 7.395 65 71 82 93 Sul 2.170 6.865 60 70 77 91 Mato Grosso do Sul 6.410 69 88 Mato Grosso 1.447 5.003 58 68 64 88 Gois 1.157 5.238 55 69 64 87 Distrito Federal 4.051 14.854 54 68 83 94 Centro-Oeste 1.591 7.073 56 69 68 88 Brasil 2.315 6.491 53 68 67 85 Fonte: CAMPOLINA DINIZ, 2000: 25 * pessoas de 15 anos ou mais de idade que podem ler ou escrever

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A disparidade de condies econmicas reforada pela existncia de um contingente enorme de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos prprios. A mdia por Regio de 75% dos municpios com at 50 mil habitantes, ao passo que no universo total h 91% dos poderes locais com este contingente populacional (RESENDE, 2000; ARRETCHE, 2000: 247). Alm do mais, argumenta Marta Arretche: O porte populacional dos municpios tem uma relao direta com sua capacidade de gasto: nos Estados do Nordeste, a receita corrente prpria per capita dos municpios com populao inferior a 50 mil habitantes inferior a R$ 10,00; nos Estados do Sul, esta cifra inferior a R$ 53,00 e, nos Estados do Sudeste, inferior a R$ 77,00 (ARRETCHE, 2000: 247). A baixa capacidade tributria dos municpios brasileiros ainda maior sob o ponto de vista comparado. Segundo estudo realizado por Jos Roberto Afonso e rica Arajo (2000: 48), os governos locais brasileiros estavam em dcimo quinto lugar em termos de base de arrecadao prpria num universo de dezenove pases. Mas alm da fragilidade financeira, a maior parcela das municipalidades detm uma mquina administrativa precria - embora o Governo Federal durante os anos FHC tenha atuado para minorar este problema, como veremos depois. Problemas de capacidade burocrtica constituem elemento que cria uma "falha seqencial" na descentralizao. O sucesso do processo descentralizador, diante dessa realidade, vai depender muito das aes dos nveis superiores de governo e do desenho das polticas pblicas, os quais devem oferecer auxlio intergovernamental mas tambm incentivos para que as prprias gestes locais alterem sua estrutura. Caso contrrio, essa "falha seqencial" criar uma eterna dependncia dos municpios em relao aos estados e Unio. Somado ao obstculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralizao no Brasil foi prejudicado exatamente pelo discurso que a defendia: a argumentao em prol da municipalizao. Por um lado, a postura municipalista foi essencial para modificarmos o padro centralista de produo e implementao de polticas pblicas que vigorou ao longo do perodo varguista, particularmente no regime militar. Ademais, foi igualmente a partir dela que diversos avanos democratizadores e novas posturas em relao gesto pblica surgiram no cenrio federativo brasileiro. Porm,

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conformou-se uma ideologia segundo a qual os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ao coletiva colocados s suas populaes. Trata-se de um municipalismo autrquico, como bem definiu certa vez Celso Daniel, ex-prefeito de Santo Andr. interessante reforar que Celso foi um defensor da bandeira municipalista, alm de um inovador administrativo e um democratizador das relaes entre Estado e sociedade, mas tambm sabia dos limites do poder local no pas. O municipalismo autrquico incentiva, em primeiro lugar, a "prefeiturizao", tornando os prefeitos atores por excelncia do jogo local e intergovernamental. Cada qual defende seu municpio como uma unidade legtima e separada das demais, o que uma miopia em relao aos problemas comuns em termos micro e macroregionais. Numa hiptese que constata maior perversidade neste fenmeno, o municipalismo autrquico se transforma numa plataforma de poder e ascenso a lideranas locais. O quadro institucional favorece o municipalismo autrquico. Primeiro porque no h incentivos para que os municpios se consorciem, dado que no existe nenhuma figura jurdica de direito pblico que d segurana poltica para os governos locais que buscam criar mecanismos de cooperao. Mesmo assim, em algumas reas os consrcios desenvolveram-se mais, como em meio ambiente e na sade, mas ainda numa proporo insuficiente para a dinmica dos problemas intermunicipais. Ao invs de uma viso cooperativa, predomina um jogo no qual os municpios concorrem entre si pelo dinheiro pblico de outros nveis de governo, lutam predatoriamente por investimentos privados e, ainda, muitas vezes repassam custos a outros entes, como o caso de muitas prefeituras que compram ambulncias para que seus moradores utilizem os hospitais de outros municpios, sem que seja feita uma cotizao para pagar as despesas. Neste aspecto, a questo da coordenao federativa chave. Em segundo lugar, a estrutura tributria baseada em transferncias intergovernamentais, no obstante ser essencial numa Federao desigual, no estabelece no caso brasileiro, ao contrrio de outros pases federativos, qualquer tipo de estmulo para aumentar a arrecadao tributria ou ento para compartilhar despesas de forma horizontal. A distribuio dos recursos tornou-se ainda mais irracional com a multiplicao de municpios, que ganhou fora aps a promulgao da Constituio de 1988. O impulso para isso adveio de quatro fatores: a) o recebimento automtico de dinheiro provindo do Fundo

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de Participao dos Municpios (FPM) para todo distrito que se emancipar; b) a criao de novos municpios pode servir ao desejo dos governadores de redesenhar o mapa eleitoral em regies cuja competio poltica seja baixa o suficiente para permitir a entrada de um novo lder - mais uma demonstrao da fora do estadualismo; c) a ausncia de um nvel intermedirio entre o governo estadual e o municipal exacerba o conflito entre os lderes locais por verbas pblicas, tornando irracional os resultados regionais das polticas (ABRUCIO, 2000: 327-328). A partir destes fatores, houve uma grande multiplicao de municipalidades no Brasil, como mostra a tabela abaixo: Tabela 3 A Multiplicao dos Municpios (1988-1997) 1988 1997 Amap 5 16 Rio Gde do Norte Acre 12 22 Alagoas Rondnia 19 52 Sergipe Roraima 2 15 Paraba Amazonas 60 62 Pernambuco Par 88 143 Bahia Tocantins 83 139 Minas Gerais Distrito Federal 1 1 Esprito Santo Gois 184 242 Rio de Janeiro Mato Grosso 93 126 So Paulo Mato G. do Sul 72 77 Paran Piau 48 221 Santa Catarina Maranho 136 217 Rio Gde do Sul Cear 170 184 Total 1988 = 4.189 Total/1997 = 5.507 Fontes: ABRUCIO, 1998a: 33.

1988 152 97 74 171 168 367 722 58 66 572 297 199 273

1997 166 101 75 223 185 415 853 77 91 645 399 293 467

O processo de multiplicao de municpios tornou-se efetivamente predatrio porque beneficiou mais as pequenas municipalidades, onde h menor populao e menos problemas coletivos, levando-se em conta sua magnitude e complexidade. Por tabela, foram prejudicados os governos locais de mdio para grande porte, com maior populao e onde a demanda por recursos pblicos mais necessria e premente. Ao se observar os resultados da enorme emancipao de distritos pelo pais, conclui-se o seguinte:

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a) Primeiro, mais da metade dos municpios criados at 2002 tinham at cinco mil habitantes e mais de 95% tem, no mximo, 20 mil habitantes (GOMES & MAC DOWELL: 2000). Criou-se um terreno para a fragmentao do pas, ao contrrio da tendncia internacional. Para dar um exemplo, em 14 dos 15 pases da Unio Europia houve diminuio do nmero de comunas e agregao de poderes locais; b) Os municpios criados tm a menor porcentagem de receita prpria dentro da receita total e so os que tm, disparado, a maior receita per capita dentro do total (GOMES & MAC DOWELL: 2000).. Assim, a multiplicao de municpios significou, de um lado, um estmulo a irresponsabilidade fiscal e a dependncia em relao s transferncias intergovernamentais e, de outro, retirou recursos dos maiores para os menores c) Por fim, a maioria dos municpios criados, alm de representarem uma parcela nfima da populao brasileira, est gastando a maior parte dos recursos apenas para pagar suas contas mnimas, sendo os que mais gastam com os trs Poderes (GOMES & MAC DOWELL: 2000). Ao invs de significar um repasse de gastos para a rea social, resolvendo melhor os problemas que estariam sendo prejudicadas pelo municpio-me, o desmembramento concentrou renda nas mos da elite poltica local. Outro fenmeno que marcou o processo de descentralizao foi a intensa metropolitanizao do pas. No s houve um crescimento das reas metropolitanas, em nmero de pessoas e de organizaes administrativas, como tambm os problemas sociais cresceram gigantescamente nestes lugares. No entanto, a estrutura financeira e polticojurdica instituda pela Constituio de 1988 no favorece o equacionamento desta questo. No que se refere ao primeiro aspecto, a opo dos constituintes foi por um sistema de repartio de rendas intergovernamentais com vis fortemente anti-metropolitano (REZENDE, 2001). No que tange ao segundo ponto, o fato que as Regies Metropolitanas (RMs) enfraqueceram-se institucionalmente em comparao dimenso que tinham no regime militar. Prevaleceu o municipalismo em detrimento das formas

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compartilhadas de gesto territorial. dessa concepo que se originou a exploso dos problemas dos grandes centros urbanos brasileiros, como veremos mais adiante. A quarta caracterstica da descentralizao a sobrevivncia de resqucios culturais e polticos anti-republicanos no plano local. A despeito dos avanos que houve, que foram muitos se os enxergarmos por uma perspectiva histrica, diversas municipalidades do pas ainda so governadas sob o registro oligrquico, em oposio ao modo polirquico que fundamental para a combinao entre descentralizao e democracia. Escndalos como o dos precatrios e o da "Mfia dos Fiscais", ambos em So Paulo, mostram que nem as grandes cidades esto imunes - no caso em questo, o rgo montado para fiscalizar o Poder pblico, o Tribunal de Contas do Municpio (TCM), era totalmente controlado pelo malufismo, num estilo no muito diferente do vigente na poltica da Repblica Velha. Ao estudar como vrios municpios vm sendo governados, Joffre Neto (2001) revelou o domnio do executivismo ou prefeiturizao do Poder pblico, com os vereadores almejando ser miniprefeitos e no legisladores ou fiscalizadores do Poder pblico, alm de a populao entrevistada afirmar que a Cmara Municipal "fazia parte da Prefeitura" e desejar que os parlamentares atuassem, prioritariamente, em prol de polticas assistenciais. Uma outra pesquisa, realizada por Lcia Avelar e Ferno Dias de Lima (2000), constatou outra face desse problema: os piores resultados no ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) so encontrados nos municpios pequenos e governados pelo modo poltico tradicional - neste quesito, destaca-se o PFL. claro que a nica maneira de democratizar e republicanizar o poder local continuar na trilha da descentralizao. Porm, se no houver reformas das instituies polticas subnacionais, alm de uma mudana da postura da sociedade em relao aos governantes, cria-se uma nova "falha seqencial" no processo descentralizador. No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de potencializar a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, num quadro de indefinio de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros nveis de governo. Este vazio institucional favoreceu uma posio "flexvel" dos governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da

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Unio, eles procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as atribuies para os governos locais. O avano da descentralizao encontrou a Unio numa postura defensiva. Ao perder recursos tributrios na Constituio e se responsabilizar integralmente, num primeiro momento, pela estabilidade econmica, o Governo Federal procurou transformar a descentralizao num jogo de mero repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte. Da se originam dois problemas. O primeiro que, dada a desigualdade federativa, muitas polticas tero de ser necessariamente financiadas, pelo menos em parte, por recursos federais. Alm disso, a coordenao nacional essencial para induzir, auxiliar e avaliar a implementao de diversos programas. Ao contrrio do que o iderio centralista defendeu junto opinio pblica, grande parcela dos encargos foi sim assumida pelos municpios. S que isso aconteceu de forma desorganizada na maioria das polticas - a grande exceo foi a rea de Sade. Ademais, a inflao crnica tornava mais instvel o repasse de recursos, dificultando uma assuno programada das atribuies por parte dos governos locais. Criou-se, em suma, uma situao de incerteza, de decises e transferncias de verbas em ritmos inconstantes e de ausncia de mecanismos que garantissem a cooperao e a confiana mtua. Neste sentido, argumenta Maria Hermnia Tavares de Almeida: Sendo a descentralizao um processo e no um jogo de uma rodada s, a confiana em sua continuidade essencial para que os governos subnacionais se disponham a entrar no jogo. Em outros termos, a descentralizao bem sucedida requer que o centro[em especial numa situao de grande desigualdade, como a da Federao brasileira] seja capaz de dar incentivos e garantias crveis de continuidade aos destinatrios da transferncia (TAVARES DE ALMEIDA, 2000a: 7). Aqui se encontra a nova questo resultante do federalismo conformado na redemocratizao: a descentralizao depende agora, diversamente do que ocorria regime centralizador e autoritrio, da adeso dos nveis de governo estaduais e municipais. Por isso, o jogo federativo depende hoje de barganhas, negociaes, coalizes e indues das esferas superiores de poder, como natural numa Federao democrtica. Em suma, seu sucesso associa-se coordenao intergovernamental.

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A falta de uma coordenao do processo descentralizador fez com que ele dependesse de duas variveis para ser bem sucedido. A primeira o desenho especfico de cada poltica pblica. A rea em que havia uma estrutura institucional mais adequada descentralizao era a da Sade, por meio do Sistema nico de Sade (SUS), e foi nela em que houve maior sucesso. No restante das atribuies governamentais, o cenrio inicial foi catico e sua melhora foi normalmente condicionada implantao de medidas coordenadoras no plano geral das polticas, algo que ganhou fora em determinados setores a partir do governo FHC. A segunda varivel relaciona-se estratgia de induo federativa. Em extensa anlise de quatro reas de polticas pblicas (desenvolvimento urbano, educao, assistncia social e sade) em seis unidades estaduais, Marta Arretche comprovou que "devido debilidade fiscal de uma grande proporo de municpios em cada Estado (...) a existncia e a natureza de estratgias federais e estaduais so um requisito fundamental do processo de descentralizao das polticas sociais" (ARRETCHE, 2000: 247). Por isso, o sucesso dos programas vincula-se ao coordenada entre os nveis de governo. O principal problema da descentralizao ao longo da redemocratizao foi a conformao de um federalismo compartimentalizado, em que cada nvel de governo procurava encontrar o seu papel especfico e no havia incentivos para o compartilhamento de tarefas e a atuao consorciada. Da decorre tambm um jogo de empurra entre as esferas de governo. O federalismo compartimentalizado mais perverso no terreno das polticas pblicas, j que numa Federao, como bem mostrou Paul Pierson, o entrelaamento dos nveis de governo a regra bsica na produo e gerenciamento de programas pblicos, especialmente na rea social. A experincia internacional caminha neste sentido. Problemas vinculados ao estadualismo predatrio e falta de coordenao da descentralizao foram atacados pelo governo Fernando Henrique Cardoso, com sucessos diferenciados, maiores na primeira questo, mais irregulares, na segunda. Mas antes de analisar as polticas em si, preciso compreender as condies que permitiram as mudanas, bem como as que ainda criam obstculos para a melhoria da coordenao federativa.

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V - A Era do Real: uma "conjuntura crtica" e um "momento maquiaveliano" no federalismo brasileiro18 A era do Real marca o incio da crise do federalismo estadualista, embora no tenha conseguido eliminar todas suas caractersticas predatrias uma delas, a guerra fiscal, at aumentou de intensidade. Entende-se aqui o Real de uma forma mais ampla do que um plano de estabilizao: o contexto que o proporcionou e os seus diversos resultados foram fundamentais para fortalecer o Governo Federal e enfraquecer os governos estaduais, mudando a dinmica intergovernamental. Neste sentido, a era do Real nasce antes da promulgao do plano de estabilizao. A partir de 1993, e mais especificamente da indicao do ministro Fernando Henrique Cardoso para o Ministrio da Fazenda, o Governo Federal fortaleceu-se em razo dos seguintes fatores: a) O primeiro a mudana no cenrio externo. Depois de uma dcada em que se combinaram, perversamente, a reduo drstica de emprstimos e refinanciamento externos com uma enorme transferncia lquida de recursos para o estrangeiro (SALLUM JNIOR, 1999: 25), a partir de 1991 comea a ocorrer uma reverso deste processo. Entre 1992 e 1997, ocorre o auge do fluxo de capitais para a Amrica Latina. De acordo com dados da Cepal, somente o montante de investimento estrangeiro direto passa de 10 bilhes de dlares, em 1990, para 68 bilhes de dlares, em 199719. Soma-se a isso a bem sucedida renegociao da dvida externa realizada em 1993 e chegamos a uma situao extremamente favorvel ao Executivo Federal no plano internacional, anttese do que fora a dcada de 80. b) Um segundo ponto importante foi a melhora das condies das contas pblicas federais. Aqui, verdade seja dita, a era do Real recebeu de bandeja algumas conquistas dos perodos anteriores, como a modernizao oramentria feita no governo Sarney e o crescimento das reservas cambiais obtido pelo ministro Marclio Marques Moreira. Alm disso, desde o governo Itamar Franco houve um aumento progressivo da arrecadao federal. Diretamente, Fernando Henrique Cardoso, ento Ministro da Fazenda, atuou de
A anlise desta seo baseia-se no desenvolvimento do argumento primeiramente defendido em Abrucio & Ferreira Costa (1998). 19 Gazeta Mercantil, 9 de fevereiro de 2000, pgina A-20. 55
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forma decisiva para a aprovao do Fundo Social de Emergncia (FSE), que aumentou os recursos "livres" da Unio, constituindo a primeira grande vitria federativa da Unio no campo financeiro desde a aprovao da Emenda Passos Porto, em 1983, quando se iniciou o aprofundamento da descentralizao. Grandes melhoras no plano externo e algumas importantes mudanas para o equilbrio interno das contas pblicas, eis dois passos importantes para o fortalecimento do Governo Federal; c) O impeachment do presidente Collor e a possibilidade da vitria de Lula nas eleies presidenciais de 1994 levaram a um realinhamento do establishment, em sua dimenso poltica, social e econmica. Os principais caciques regionais e os partidos ou fraes partidrias que comandavam, importantes setores empresariais e a maioria dos meios de comunicao de massas no estavam dispostos a ter de engolir o sapo barbudo nem um novo aventureiro solitrio direita. Havia, ento, os primeiros sinais do fortalecimento do Governo Federal, creditado atuao de Fernando Henrique, que, alis, pouco a pouco se transformava informalmente em primeiro-ministro do presidente Itamar Franco. Com este cacife e sua virt na montagem da coligao eleitoral, Fernando Henrique conseguiu formar uma grande aliana, a qual se reforou com o sucesso do Real. d) Houve tambm a consolidao de uma mudana ideolgica que h anos estava, paulatinamente, ganhando fora na sociedade brasileira. As pesquisas de opinio em geral e as feitas junto s elites por Bolvar Lamounier e Amaury de Souza mostraram que um discurso favorvel s reformas do Estado, tomadas de uma maneira genrica, obtiveram uma aprovao indita, revertendo o iderio que predominara na dcada de 80 (LAMOUNIER & SOUZA, 1991; LAMOUNIER & SOUZA, 1995; LAMOUNIER & SOUZA, 1995 a). Os principais formadores de opinio, a classe mdia, a mdia e importantes setores empresariais adotaram a idia de reformas constitucionais como a salvao do pas, e foi isso que, somado estabilizao monetria, uniu fortemente o presidente sociedade no primeiro mandato, dando grande popularidade a Fernando Henrique; e) Pela primeira vez desde o incio da redemocratizao, as eleies presidenciais de 1994 ocorreram concomitantemente ao pleito estadual e disputa para o Congresso Nacional. Essa eleio casada vinculou os congressistas e o presidente, e mesmo os

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governadores, ao mesmo manto de legitimidade, ao contrrio do que ocorrera antes, quando a Presidncia da Repblica era definida num pleito solteiro e os parlamentares elegiam-se tendo como carro-chefe a eleio governadoria o que contava a favor da atuao dos chefes dos Executivos estaduais junto s bancadas de seus estados. Decorreu, da, um dos fatores do fortalecimento da Presidncia da Repblica vis vis aos governos estaduais; f) Ainda no plano eleitoral, no foi apenas o carter concomitante da eleio que favoreceu a Unio no seu relacionamento com os estados. A eleio de 1994 foi marcada por uma outra peculiaridade: em unidades estaduais estratgicas da Federao, foram eleitos governadores fiis ao presidente e cujas vitrias derivaram do apoio ao Plano Real. Entre estes destacam-se Marcello Alencar (Rio de Janeiro), Eduardo Azeredo (Minas Gerais), Antonio Britto (Rio Grande do Sul) e mesmo Mrio Covas (So Paulo), embora este tinha maior independncia partidria e calibre poltico. Apesar de ainda existirem importantes conflitos e FHC ter tido sempre de negociar com os governos estaduais, estes ltimos atuaram bastante afinados com o Palcio do Planalto, concordncia federativa que no era obtida desde o governo Geisel; g) Por fim, o fortalecimento do Governo Federal completa-se e se estrutura no estupendo xito inicial do Plano Real, que conseguiu se sustentar por mais tempo do que qualquer outro e, ademais, estabeleceu alguns aspectos estruturais bem sucedidos que provavelmente acompanharo o prximo governo. Sua legitimidade garantiu a eleio e a reeleio do presidente Fernando Henrique, bem como um grande apoio de importantes setores da sociedade, dos governadores e da comunidade internacional. Alm da legitimidade, a arquitetura do Plano Real derrubou o aspecto inercial da inflao e, o que mais interessante aos nossos propsitos, praticamente liqidou os mecanismos que os estados detinham anteriormente para produzir, autnoma e predatoriamente, recursos financeiros. A estabilidade monetria foi garantida no apenas pelo instrumento engenhoso da URV, mas tambm graas ao novo cenrio externo. Foi esse fator que possibilitou a utilizao da chamada ncora cambial como varivel chave no combate inflao. A aposta no fluxo de capital externo como elemento que, simultaneamente, garantiria os baixos ndices inflacionrios e fecharia as contas do balano de conta corrente, foi a tnica no primeiro mandato. Pode se dizer que se, por um lado, essa aposta foi perigosa pois criou

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uma dependncia que por fim levaria desvalorizao do Real em janeiro de 1999 e a um desastre financeiro que acompanhou o segundo mandato, por outro lado, foi tambm ela que estabeleceu uma ameaa exgena constante aos congressistas, j que a cada crise internacional, desde da do Mxico da Rssia, o presidente os pressionava a aprovar reformas para garantir a estabilidade do Real. O xito inicial do Plano Real teve grande impacto sobre a descentralizao. A drstica reduo da inflao tornou mais estveis as transferncias intergovernamentais, favorecendo conduo do processo descentralizador. Com isso, a Unio obteve o instrumento que lhe faltava para poder barganhar a passagem de encargos e funes de uma forma mais racional e programada para os governos subnacionais. Foi esta situao que permitiu a formulao de polticas pblicas coordenadas como o Fundef, que analisaremos adiante. A "era do Real" teve o significado de uma "conjuntura crtica", isto , de uma grande mudana na posio relativa dos atores polticos e sociais em relao aos instrumentos de poder e s preferncias (PIERSON, 2000). A esta modificao na situao dos agentes somou-se a capacidade do presidente Fernando Henrique de montar e manter por um bom tempo uma coalizo capaz de fazer alteraes na antiga estrutura, segundo os objetivos determinados por FHC. Neste sentido, trata-se, tambm, de um "momento maquiaveliano" (POCOCK,1975), no qual a mudana da "fortuna" (condies objetivas, no sentido marxista) realiza seu potencial na virt do condutor da mudana, que cria uma nova ordem institucional20. Deste modo, houve uma conjuno entre as alteraes situacionais e a capacidade do presidente Fernando Henrique Cardoso de montar sua estrutura de poder, pelo menos em seu primeiro mandato. Para tanto, FHC soube combinar habilmente os aspectos majoritrios com os consociativos do sistema poltico brasileiro. Em termos legislativos, ele definiu o processo constitucional, com apoio de grande parte da sociedade, como a agenda prioritria do Congresso Nacional, utilizando-se das Medidas Provisrias para suas tarefas rotineiras de governo ou para impulsionar o andamento de votaes importantes, inclusive constitucionais, que estavam paradas por conta de vetos na prpria base governista.
Os conceitos de "conjuntura crtica" e "momento maquiaveliano" foi primeiramente utilizado para o caso brasileiro por Lourdes Sola & Eduardo Kugelmas (2002) e, depois, por Maria Rita Loureiro & Fernando Luiz Abrucio (2002). 58
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Mas foi na montagem do governo que o presidente Fernando Henrique teve seu maior mrito em lidar com as peculiaridades de nosso sistema poltico. Ele se aproveitou da legitimidade das urnas e do sucesso do Real no para impor um mandato bonapartista; ao invs disso, costurou o apoio de partidos e de lideranas de estados importantes, s que resguardando um espao maior de poder para algumas agncias insuladas com destaque para o Ministrio da Fazenda e para tcnicos vinculados diretamente Presidncia da Repblica aqui, o instrumento utilizado foi o da influncia direta na escolha de Secretrios Executivos, segundo cargo na hierarquia ministerial, os quais fizeram o papel de controladores da delegao presidencial aos ministros escolhidos segundo as variveis partidrias e federativas (LOUREIRO & ABRUCIO, 1999). No presidencialismo de coalizo brasileiro, o primeiro mandato de FHC foi o mais bem sucedido na montagem ministerial desde o retorno da democracia. Ao mesmo tempo em que se fortalecia o Governo Federal, os estados entravam numa serssima crise financeira. O estopim disso, sem dvida alguma, foi o Plano Real. Em primeiro lugar, porque com o fim da inflao os governos estaduais deixaram de ganhar a receita provinda do floating, que permitia o adiamento dos pagamentos e o investimento do dinheiro arrecadado no mercado financeiro, possibilitando assim uma elevao artificial dos recursos e uma diminuio igualmente artificial de boa parte das despesas dos governadores. Ao tomarem posse, os novos governadores perceberam a mudana ocorrida com o fim do floating, como bem resumiu Mrio Covas; Varia de estado para estado, mas a maioria [dos governadores] se defronta com este fato: as despesas ainda correm em regime inflacionrio e as receitas j atuam em regime de estabilidade (PADRO & CAETANO, 1997: 23). O Plano Real produziu outro grande impacto nas finanas estaduais com a elevao das taxas de juros, que atingiram em cheio as dvidas estaduais, sobretudo no que se refere aos ttulos e dvidas dos Bancos estaduais (SOLA, GARMAN & MARQUES, 1997: 28). Depois de terem sido o grande instrumento financeiro dos governadores, especialmente na fase urea do federalismo estadualista, os Bancos estaduais entraram em verdadeira bancarrota. Sofreram mais os grandes estados, sendo os casos mais graves o do Banerj e, principalmente, o do Banespa. Neste ltimo, estava em sua carteira a prpria dvida do Estado de So Paulo, a maior dentre as unidades estaduais.

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A crise dos Bancos estaduais ocorreu tambm porque eram essas as instituies financeiras que mais retiravam seus recursos do jogo inflacionrio. Com a elevao de suas dvidas e por vezes do passivo dos estados que estavam em suas carteiras, o fim da inflao e a reestruturao do sistema financeiro, aumentando a competitividade, o sistema bancrio dos estados praticamente se inviabilizou. Alm do mais, o presidente tinha aliados em importantes estados, os quais no reagiram fortemente interveno do Banco Central como teriam feito os antigos governadores21. Contou ainda para a crise financeira dos estados a adoo de medidas tributrias centralizadoras. Primeiro, aumentando-se a participao das Contribuies Sociais no bolo de recursos do Governo Federal, as quais no entram na partilha constitucional de recursos, ficando somente nos cofres do Tesouro Nacional. Alm disso, a centralizao da receita esteve presente em outra medida importante, j citada, que foi o Fundo Social de Emergncia (FSE). Sua validade seria provisria, mas foi posteriormente prorrogado e alterado o seu nome para Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), mostrando que o Executivo Federal no precisava mais esconder o verdadeiro propsito desta medida. Mais do que a alocao em si dos recursos, a aprovao do Fundo Social de Emergncia teve uma importncia simblica reveladora: foi a primeira vez que a Unio teve uma vitria tributria contra os estados desde o incio da redemocratizao. Isso abriu politicamente as portas para outras alteraes federativas no plano tributrio, como a Lei Kandir, que mesmo sendo resultado de uma intensa negociao entre o Executivo Federal e os governadores, atingiu parcela substantiva do principal tributo estadual, o ICMS, naquilo que incidia sobre parte considervel das exportaes. A tabela abaixo mostra as perdas iniciais dos estados com a Lei Kandir, bastante substantivas, diga-se de passagem..

A respeito do colapso dos Bancos estaduais aps o Real, ver o minucioso trabalho de GARMAN, LEITE & MARQUES, 1998. 60

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Tabela 4 Perdas dos Estados com a Lei Kandir Estado %perdas* Estado %perdas Acre 0,98 Minas Gerais 10,14 (7) Amazonas 1,55 Esprito Santo 22,01 (3) Par 34,84 (1) Rio de Janeiro 3,09 Rondnia 3,30 So Paulo 2,73 Amap 28,46 (2) Paran 13,03 (5) Roraima 0,74 Santa Catarina 5,32 (10) Tocantins 0,49 Rio Grande do Sul 7,50 Maranho 15,12 (4) Mato Grosso 10,19 (6) Piau 1,12 Mato Grosso do Sul 6,14 (9) Cear 3,78 Gois 4,03 Rio de Gde. Do 4,06 Distrito Federal 0,08 Norte Paraba 0,52 Pernambuco 1,87 Alagoas 8,37 (8) Sergipe 0,72 Bahia 4,44 * Perdas proporcionais em relao arrecadao total de ICMS Fonte: MELO, 1998: 22.

O resultado final destas mudanas no plano tributrio foi uma nova recentralizao de receitas. Ainda que o Brasil seja um dos pases com maior descentralizao fiscal em comparao aos pases em desenvolvimento e mesmo perante as Federaes mais consolidadas do mundo, o movimento concentrador foi de fato considervel, por intermdio da elevao das receitas advindas das Contribuies Sociais e do represamento de parcela dos recursos para transferncia aos governos subnacionais. Os efeitos e o esgotamento do modelo predatrio constituram-se tambm em elementos decisivos para a crise financeira dos estados. No se pode, portanto, creditar as causas do desequilbrios das contas pblicas estaduais apenas s aes e ao fortalecimento do Governo Federal. Os juros, medidas tributrias centralizadoras, o fim da inflao e a interveno nos Bancos estaduais, sem dvida, foram fundamentais; porm, so os prprios governos estaduais que tm a maior parcela de culpa em sua atual crise.

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As dvidas estaduais e o descalabro criado pelos Bancos estaduais foram primeiramente obra das prprias elites estaduais. E a despeito do aperto financeiro e da elevao dos juros, os governos estaduais continuaram a optar pela obteno de emprstimos de curto prazo, mesmo sabendo do maior risco dessas operaes, fato devidamente comprovado pelo Relatrio da CPI dos Precatrios. Antes da crise, os governadores no efetuaram esforos relevantes para aumentar suas receitas. Mesmo havendo uma elevao da arrecadao dos estados de 36,65 % entre 1993 e 1996, tambm houve uma elevao, ainda maior proporcionalmente, das despesas (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998: 78-79). Outro grave problema dos governos estaduais que ajudou a minar suas contas pblicas foi o do excessivo gasto com pessoal. Esse padro administrativo foi reforado pelos estados ao longo da redemocratizao, particularmente com a promulgao das Constituies estaduais. Caso analisemos mais pormenorizadamente o perodo mais recente, concentrando-se na comparao Unio versus estados, fica ainda mais evidente a elevao dos gastos dos governos estaduais com funcionalismo. Tomando como base somente as despesas com o pessoal ativo em relao receita total, constata-se que do perodo 1990-1993 para o de 1994-1995 ocorreu uma pequena reduo de 18,8% para 17,7% na Unio ao passo que, em mdia, os estados elevaram os seus gastos de 46% para 50,2% (BELTRO, ABRUCIO & LOUREIRO, 1998: 11). A acelerao do aumento dos gastos com servidores pblicos derivou, em parte, das regras estabelecidas pelas Constituies estaduais. Guerzoni Filho (1996) mostrou como vrios estados criaram normas que flagrantemente contrariavam a Constituio Federal no que se refere concesso de estabilidade. Na Bahia, Rio Grande do Norte, Maranho e Cear foram estabilizados os empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista; em Santa Catarina, tornaram-se estveis servidores admitidos em carter transitrio, enquanto no Piau todos aqueles admitidos at seis meses antes da promulgao da Constituio estadual, inclusive a ttulo de prestao de servios, ganharam estabilidade. bem verdade que alguns governos estaduais posteriores conseguiram reverter estes dispositivos constitucionais, mas o custo deste processo j havia se instalado nos montante de dvidas dos estados (GUERZONI FILHO, 1996: 55). Outros dois fatores tambm contribuam para esta situao: o crescimento das despesas com os Poderes Legislativo e

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Judicirio, alm do Tribunal de Contas dos estados, e a existncia de categorias privilegiadas que representam um pequeno contingente da burocracia, mas que abocanham uma parcela enorme da folha salarial. Mas o fator principal no aumento dos gastos com pessoal advm da Previdncia pblica. A elevao das despesas com inativos tem sido crescente em todos os nveis de governos, mas de uma forma mais preocupante no mbito estadual. Este diagnstico demorou para ser feito tanto pelos governadores como pela Unio, com efeitos deletrios para a reforma do Estado planejada pelo governo Fernando Henrique. Os governadores que tomaram posse em 1995 receberam ainda um passivo inesperado: o aumento de gastos com a folha de salrios ao apagar das luzes dos antigos governos. Para dar um exemplo recorrente, no Mato Grosso o governador Dante de Oliveira constatou que a folha de salrios do Executivo havia passado de R$ 27 milhes/ms em 1994 para R$48 milhes/ms em 1995, levando o governo estadual a gastar 80% da receita do governo com funcionalismo (PADRO & CAETANO, 1997: 24). bom lembrar que esta mudana ocorreu exatamente quando os estados perderam a capacidade de manipular o floating vigente no perodo inflacionrio, o qual permitia uma certa margem de manobra aos governadores Como se v, muito grande a importncia dos governos estaduais em impulsionar a sua prpria crise. O resultado no foi s a derrocada financeira, mas tambm uma grande deteriorao dos servios pblicos. As greves das Polcias Militares talvez tenham sido a sinalizao clara de que ou se fazia uma reforma das mquinas pblicas estaduais ou se entraria num caos social. O modelo estadualista e predatrio enfraqueceu-se sobremaneira com a Presidncia de Fernando Henrique Cardoso, estabelecendo-se uma "conjuntura crtica" na Federao brasileira. Mesmo com a corroso gradativa da coalizo governista no segundo mandato, no houve uma reviravolta na Federao e, ao contrrio, a adoo de um novo modelo financeiro ganhou fora com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), com apoio considervel dos congressistas, da sociedade e dos governantes locais. Um balano dos anos FHC mostra que, em parte, ele conseguiu constituir um "momento maquiaveliano" no jogo federativo, tendo a virt para criar uma nova ordem; em outros aspectos, todavia, isso no foi feito, permanecendo o legado do federalismo

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desenvolvido durante a redemocratizao, e ainda com algumas influncias da trajetria histrica das relaes intergovernamentais do pas. por esta tica que analisaremos a coordenao federativa no perodo 1995-2002, procurando entender a especificidade deste perodo e suas lies. VI - A Coordenao Federativa sob FHC: avanos e problemas O objetivo desta seo analisar o processo de coordenao federativa nos anos FHC num plano mais geral e em polticas mais especficas. No caso destas ltimas, o captulo no tem como finalidade fazer uma avaliao dos resultados dos programas, mas sim, estud-los do ponto de vista da descentralizao e do papel do Governo Federal nesta questo. Durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, podemos destacar sete mecanismos gerais adotados pelo Governo Federal no plano da descentralizao. O primeira deles se refere ao fato de que o Brasil tinha iniciado o processo descentralizador antes de estabilizar a economia, o que tornou mais difcil a constituio de jogos mais coordenados e efetivos de diviso de atribuies, sobretudo porque a inconstncia da transferncia das verbas constitui um obstculo numa Federao desigual como a brasileira (AFONSO, 1996). Ao reduzir a inflao, houve um impacto positivo para a regularizao dos repasses de recursos aos governos subnacionais. Isto permitiu a abertura de uma nova rodada de negociao para (re)pactuar a descentralizao em diversas polticas pblicas. Um segundo mecanismo foi a associao entre a descentralizao e os objetivos de reformulao do Estado. Neste sentido, o Governo Federal procurou, em primeiro lugar, reduzir todos os focos de criao de dficit pblico nos governos subnacionais, especialmente os de cunho predatrio - isto , que repassavam custos para a Unio. Para alcanar estas metas fiscais, houve uma atuao conjunta em prol da modernizao da estrutura fazendria em vrios estados - com recursos de instituies internacionais - e, no segundo mandato, a aprovao de uma regra federativa de restrio oramentria - a Lei de Responsabilidade Fiscal - e a adoo de medidas de auxlio na rea previdenciria. O modelo de coordenao federativa no campo da reformulao estatal, ademais, incluiu a proposio de Programas de Demisso Voluntria aos estados, com financiamento

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federal. Num sentido mais institucional, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE) procurou ativar o Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao, realizando reunies mais constantes e cujo tema de debate era a modernizao das mquinas pblicas - isso durou apenas os primeiros quatro anos do perodo FHC. Por fim, destaca-se aqui o processo de privatizao das empresas estaduais, no qual o BNDES teve um papel decisivo. O repasse de recursos condicionado participao e fiscalizao da sociedade local foi um terceiro mecanismo marcante dos anos FHC. De certo modo, houve uma continuidade da estratgia j prevista pela Constituio de 1988, particularmente na criao e ampliao do escopo dos Conselhos de Polticas Pblicas. Aprofundou-se esta concepo com a determinao de que certas transferncias s seriam recebidas se existissem os Conselhos da rea em questo. Alm disso, o Comunidade Solidria optou pela produo de programas intrinsecamente vinculados montagem de parcerias entre o Estado e a sociedade. O carter democrtico da descentralizao, mais do que o aspecto fiscal, foi a tnica nesta poltica. A coordenao de polticas pblicas foi muito importante nas reas de Sade e Educao, com o PAB (Piso de Ateno Bsica) e o Fundef (Fundo de Manuteno do Ensino Fundamental), respectivamente. Os mecanismos coordenadores aqui utilizados passaram pela combinao de repasse de recursos com o cumprimento de metas preestabelecidas ou a adoo de programas formulados para todo o territrio nacional. Trata-se de um modelo indutivo, mas que transfere verbas segundo metas ou polticaspadro estipuladas nacionalmente, procurando assim dar um perfil mais programado e uniforme descentralizao, sem retirar a autonomia dos governos subnacionais em termos de gesto pblica. No caso do Fundef, ocorreu ainda uma redistribuio horizontal de recursos, experincia indita na Federao brasileira. A partir do final do primeiro mandato e incio do segundo, foram adotadas polticas de distribuio de renda direta populao. O primeiro deles foi o PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), depois veio o Programa Renda Mnima e, mais adiante o Programa Bolsa Escola, ao qual se juntaram o Bolsa Alimentao e o Vale Gs. Buscou-se, com tais medidas, atacar diretamente a pobreza por meio de polticas nacionais, as quais podem ser realizadas em parceria com outros instrumentos de gesto local, mas com a

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garantia de uma verba federal padronizada. O pressuposto destas aes que em problemas de origem redistributiva, particularmente numa Federao, necessria a atuao do Governo Federal para evitar o agravamento das desigualdades. A este mecanismo redistributivo foi acoplada uma novidade: a tentativa de coordenar melhor os programas do Governo Federal num s local, com o Projeto Alvorada. A despeito da importncia desta medida, h ainda muita descoordenao e fragmentao no terreno das polticas sociais, inclusive nas aes de distribuio direta de renda. A aprovao de leis ou mudanas constitucionais atinentes temtica federativa foi outro mecanismo bastante utilizado nos anos FHC. Com tais aes, ficou claro que o objetivo era fazer uma reforma institucional no federalismo brasileiro, mais do que implementar polticas de governo, embora o padro de implementao dessas medidas no seja completamente coerente, alm de responder a presses polticas diferenciadas dentro do Executivo Federal. Das 34 Emendas Constitucionais aprovadas de 1995 at junho de 2002, 15 delas afetavam diretamente o pacto federativo. Isto ocorreu nos seguintes terrenos: a) no tributrio, com a aprovao duas vezes do Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e sua renovao posterior pela Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), como tambm pelas mudanas nas Contribuies Sociais, especialmente aquelas vinculadas criao e prorrogao da CPMF. Foi por meio das Contribuies Sociais que a Unio aumentou suas receitas, sem precisar reparti-las com os outros nveis de governo. Tambm foram feitas modificaes constitucionais que atingiram o IPTU, garantindo sua progressividade, e no ISS, procurando efetuar aqui uma harmonizao tributria entre os municpios; b) na organizao poltico-administrativa, com a aprovao da "Emenda Jobim" (Emenda 15), que tornou mais difcil a criao de municpios, com a aprovao de novos limites de gastos dos Legislativos locais (Emenda 25) e mesmo com a instituio da reeleio (Emenda 16). Pouco se comentou acerca do impacto federativo da reeleio, mas o fato que ela alterou o mercado poltico brasileiro e provavelmente ter um grande impacto sobre os padres de carreira tradicionais da classe poltica, que antes passavam pela utilizao dos Legislativos, sobretudo a Assemblia Legislativa, como trampolim para postos executivos. Como a tendncia aumentar a estabilidade dos grupos polticos que esto no Executivo, dever haver uma maior aposta nos cargos legislativos;

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c) na reforma do Estado, com a abertura competio e privatizao nas reas do gs canalizado e das Telecomunicaes, e a reformulao de vrios artigos referentes Administrao Pblica (Emenda 19) e Previdncia (Emenda 20), com impacto enorme sobre a gesto governamental dos estados e municpios. No por acaso, todas esta medidas passaram por intensas negociaes com prefeitos e, sobretudo, governadores (Cf. ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998; MELO, 2002). d) na rea social, com a aprovao do Fundef (Emenda 14), da chamada "PEC da Sade" (Emenda 29) e do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza (Emenda 31), a qual ajudou a modificar o padro das polticas de distribuio de renda direta populao, tal como referido anteriormente. interessante notar que tais reformulaes constitucionais criam obrigaes vlidas no s para os prximos presidentes, mas tambm para os futuros governantes de estados e municpios. Alm das alteraes constitucionais, vrias Leis Complementares e ordinrias com impacto federativo foram aprovadas. Destacam-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei Kandir, que transformaram regras bsicas das finanas pblicas. Na verdade, esta nova legislao reordenou os parmetros de ao dos entes subnacionais, criando as condies para que as relaes intergovernamentais ganhem um sentido diferente do constitudo na redemocratizao, especificamente no que tange convivncia mais responsvel entre os nveis de governo. A avaliao de polticas descentralizadas tambm entrou na agenda de coordenao federativa do governo Fernando Henrique. O Ministrio da Educao (MEC) constituiu-se no principal agente dessa mudana, criando sistemas avaliadores que apresentam regularmente os resultados alcanados por esta poltica. O mesmo mecanismo tambm est sendo desenvolvido em outros ministrios e rgos pblicos, embora num estgio ainda preliminar. Em resumo, o governo FHC usou principalmente sete mecanismos de ao na ordem federativa: 1) o combate inflao e a respectiva regularizao dos repasses, permitindo uma negociao mais estvel e planejada com os outros entes; 2) a associao entre os objetivos da reforma do Estado, como o ajuste fiscal e a modernizao administrativa, e a descentralizao; 3) condicionou a transferncia de recursos participao da sociedade na gesto local; 4) criou formas de coordenao nacional das

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polticas sociais, baseadas na induo dos governos subnacionais a assumirem encargos, mediante distribuio de verbas, cumprimento de metas e medidas de punio, tambm normalmente vinculadas questo financeira, alm de utilizar instrumentos de redistribuio horizontal no Fundef; 5) adoo de polticas de distribuio de renda direta populao, partindo do pressuposto de que o problema redistributivo no se resolve apenas com aes dos governos locais, dependendo do aporte da Unio; 6) aprovou um conjunto enorme de leis e Emendas Constitucionais, institucionalizando as mudanas feitas na Federao, e assim dando-lhes maior fora em relao s presses conjunturais; 7) estabeleceu instrumentos de avaliao das polticas realizadas no nvel descentralizado, especialmente na rea educacional. Entretanto, o modelo federativo adotado pelo governo Fernando Henrique tambm teve problemas gerais de funcionamento. Entre eles, esto a fragmentao de uma mesma poltica em vrios rgos e ministrios, como o caso do Saneamento bsico; a pulverizao das polticas de renda, a despeito da ao coordenadora do Projeto Alvorada; a falta de uma avaliao consistente na maior parte das reas decentralizadas; a existncia de poucos ou fracos fruns intergovernamentais, a partir dos quais as polticas nacionais poderiam ser melhor controladas e legitimadas; a adoo de uma viso tributria perversa do ponto de vista federativo, seja pela recentralizao de recursos, seja pela negligncia em relao harmonizao tributria do ICMS; a deteriorao das polticas regionais, levada s ltimas conseqncias com o fim da Sudam e da Sudene; e o fracasso das polticas urbanas, afetando setores como Habitao, Saneamento, Segurana Pblica e Transportes Metropolitanos. Pretende-se, a seguir, fazer um breve relato de algumas polticas de coordenao federativa efetuadas nos anos FHC. O propsito no avaliar substantivamente tais aes; o intuito desta parte do trabalho entender do papel do Governo Federal em tais questes ou setores. 1) Reforma do Estado: questes financeiras e administrativas O tema central da agenda federativa de FHC foi a questo financeiro-fiscal. Suas aes nortearam-se pelos objetivos de acabar com os mecanismos que os governos

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subnacionais tinham de repassar custos Unio, pela criao de condies para que os estados conseguissem ajustar suas contas, produzindo supervits - estratgia utilizada sobretudo no segundo mandato - e pelo programa de privatizao da empresas estaduais, pelo qual procuram, ao mesmo tempo, remodelar setores econmicos segundo o modelo de Estado defendido por Braslia e obter recursos para quitar dvida pblica. Alm disso, o segundo perodo governamental concentrou-se, movido ainda pela tica econmica, na questo previdenciria. Em menor medida, houve a preocupao de modernizar a gesto das governadorias, em especial no perodo ureo do Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao, quando o ministro Bresser Pereira props parcerias mais efetivas entre as esferas de poder. No plano financeiro-fiscal, o Governo Federal aproveitou a enorme crise que assolou os governos estaduais e a legitimidade da "era do Real" para, primeiramente, reestruturar o sistema bancrio estadual. O resultado final apontou para o fim das formas de repasse de custos ao Banco Central, por meio da extino, privatizao e federalizao da grande maioria dos Bancos estaduais. Se, por um lado, este processo ps fim a um mecanismo estrutural de produo de dficit, por outro, ele teve um preo para os cofres da Unio, causado por dois fatores: pela dificuldade em resolver a situao do Banespa, que postergou a resoluo dos problemas de todo o sistema, e pela necessidade de se criar um instrumento financeiro de transio, o Proes (Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria), cujo custo final, em valores de maro de 2002, foi de R$ 70 bilhes (MORA, 2000). No obstante, este modelo permitiu uma mudana crucial na lgica das relaes intergovernamentais. O Governo Federal, por meio principalmente do BNDES, tambm atuou fortemente no programa de privatizaes dos estados. O objetivo, como dito acima, era reestruturar a ao do Estado em reas estratgicas e obter recursos para quitar dvida pblica. No primeiro mandato de FHC, foram privatizadas 24 empresas estaduais e em mais 13 houve venda de participao acionria, o que significou a obteno de 37% dos quase US$ 70 bilhes movimentados por todas as privatizaes e concesses realizadas no perodo, excludas as transferncias de dvidas (ABRUCIO & FERREIRA COSTA, 1998: 101). Um balano de todo o perodo revela que os estados obtiveram R 38 bilhes de reais com a venda de suas empresas (MORA, 2002: 51). Segundo Fbio Giambiagi,

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"O fato que a venda de empresas estaduais representou uma fonte de ajuste primrio de 0,45 do PIB entre 1995 e 1998 e de 0,3% do PIB adicionais entre 1998 e 2000. Trata-se de um benefcio inequvoco, especialmente quando se leva em conta a situao de total descalabro em que muitas dessas empresas se encontravam h alguns anos. Sem dvida nenhuma, mesmo que em alguns casos isolados possam ter se verificado problemas - naturais, pois afinal de contas foram vendidas em torno de duas dezenas de empresas pode-se dizer que o setor pblico ficou menos vulnervel e que o pas ficou mais eficiente do que antes desse processo de privatizao estadual comear" (GIAMBIAGI, 2000: A-11). O xito financeiro e programtico alcanado pelo Executivo Federal nas privatizaes nos estados no respondeu a todos os problemas envolvidos neste tema. Primeiro porque muitos estados usaram parte das receitas obtidas no para o pagamento de suas dvidas com a Unio, mas para gastos correntes. claro que houve um ganho importante em termos de abatimento de dbito, sem no entanto levar a maioria dos estados realizao de um verdadeiro ajuste estrutural das contas pblicas os que conseguiram faz-lo, como o Cear, Bahia, So Paulo e Maranho, precisaram fazer cortes e racionalizao dos gastos, bem como aumentar a receita. Mais do que isso: a poltica macroeconmica adotada no primeiro mandato de FHC dificultou qualquer ajuste provindo apenas dos recursos de privatizao. Isto porque o modelo da sobrevalorizao cambial e sua aposta no financiamento por poupana externa vinculou-se a uma alta taxa de juros que, ao fim e ao cabo, elevava ainda mais a dvida pblica, de modo que os recursos obtidos com a venda das empresas (estaduais e federais) acabavam, em boa medida, indo "para o ralo". Em termos estruturais, os governadores teriam feito melhor se utilizassem a receita da privatizao para capitalizao de Fundos de Penso do funcionalismo estadual, com efeitos benficos maiores no curto e longo prazos. Mas, naquele momento, os governos estaduais e o Governo Federal, no seu papel de coordenao federativa, no tinham idia do impacto estrutural dos gastos previdencirios s contas pblicas subnacionais. Obviamente que as privatizaes so fundamentais para diminuir redes clientelistas estabelecidas entre as empresas estatais, a classe poltica e as empresas privadas, constituindo-se assim num aspecto essencial para mudar a gramtica poltica brasileira (NUNES, 1997). Ademais, sem as empresas estatais, os estados tendem a no fazer

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determinados gastos que levariam ao aumento de seu dficit. Colocados estes aspectos positivos mesa, deve-se ter cuidado para no transformar o programa de privatizaes em uma ao a partir da qual o Estado sai dessas esferas econmicas. E aqui encontra-se o maior problema do programa de privatizaes dos estados sob a coordenao federativa da Unio: no se props, na grande maioria dos casos, um modelo regulatrio consistente para o dia seguinte da reforma do Estado. Do mesmo modo que o BNDES prestou adequada assessoria financeira para a venda das empresas estaduais, tambm seria necessria a ajuda na criao de agncias regulatrias - montadas depois em alguns estados, e com perfis bastantes diferenciados em termos de funes e qualificao22. Porm, neste aspecto, pesou mais o lado da primeira onda de reformas voltadas para o mercado, do que o aspecto essencial da segunda rodada de reformas, de criao de novas instituies estatais voltadas regulao econmica (BANCO MUNDIAL, 1997). O interessante notar que, mesmo no Governo Federal, a constituio de um marco regulatrio obedeceu mais s peculiaridades polticas de cada setor do que a um plano geral de ao. A renegociao das dvidas dos estados, por meio da Lei 9.496/97, foi um passo importante para disciplinar as relaes federativas, rompendo com o antigo modelo predatrio. Em primeiro lugar, o acordo contemplou quase a totalidade das unidades estaduais, evitando-se assim a existncia de free riders. No total, ela refinanciou um montante de R$ 132 bilhes. Segundo, embora os estados reclamem hoje da porcentagem da receita lquida que tm de disponibilizar, o fato que receberam um grande subsdio da Unio, a partir do qual houve uma reduo substantiva das taxas de juros que vinham pagando antes. Este novo contrato, ademais, bem diferente dos efetuados ao longo da redemocratizao, particularmente pela sua capacidade de fazer com que seja de fato cumprido, incluindo a reteno de transferncias federais - o nico estado que tentou burlar esta regra, Minas Gerais (na gesto de Itamar Franco), teve verbas bloqueadas e logo a seguir regularizou seu pagamento. O ltimo aspecto relevante dessa nova legislao diz respeito s medidas de ajuste fiscal que ela estabeleceu no compromisso que foi firmado

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Sobre as Agncias Regulatrias estaduais, ver o captulo escrito por Marcus Melo para este livro. 71

entre as partes da Federao, pontuando uma srie de questes que deveriam pautar as preocupaes fiscais e financeiras das governadorias23. Para equacionar o problema do dficit pblico e cumprir o contrato de refinanciamento, trs questes estruturais precisam ser resolvidas. A primeira se refere s despesas com pessoal. No incio de 1995, constatou-se um elevado gasto com pessoal nos estados. poca, das 27 unidades estaduais (contando o Distrito Federal), apenas 6 despendiam menos de 60% da receita lquida com o funcionalismo, sendo que em trs delas (Roraima, Amap e Tocantins) a maior parte dos servidores ainda era paga pela unio, j que a sua condio de estado bastante recente. A continuidade deste problema dificultaria a resoluo dos dficits financeiros da Federao. Por isso, o Governo federal resolver atuar nesta questo, basicamente de duas maneiras. A primeira, de carter estrutural e de mais longo prazo, por intermdio da Reforma Administrativa; e a segunda, vinculada a aes mais imediatas. O auxlio em algumas reas tcnicas foi importante para melhorar o gerenciamento das folha de pagamento. No entanto, a medida de maior impacto inicial foram os Planos de Demisso Voluntria (PDVs). Com financiamento da Caixa Econmica Federal, os PDVs resultaram na demisso de 100 mil funcionrios pblicos estaduais, mas tiveram pequeno impacto na reduo de custos, de apenas 4,5% do que se gastava com pessoal ativo - os estados com maior contingente de servidores, ademais, foram os menos afetados (BELTRO, ABRUCIO & LOUREIRO, 1998). Foram constatados dois grandes problemas na aplicao dos PDVs. O primeiro que os servidores que aderiam a estes programas de dispensas normalmente tinham uma melhor qualificao profissional, ficando os com menor capacidade gerencial. Alm disso, em muitos estados no havia um mapa preciso do perfil do funcionalismo e, desse modo, no se sabia exatamente quais eram os gargalos burocrticos. No entanto, faltou aqui uma ao mais coordenada entre o Governo Federal e as Administraes subnacionais, ao estilo dos Planos Nacionais de Reforma, realizados nos EUA ao longo do sculo XX. Isto porque,

Conforme mostra o trabalho de Mnica Mora (2002: 22), as questes que os estados deveriam equacionar para cumprir o contrato de refinanciamento seriam as seguintes: a) dvida em relao receita lquida real (RLR); b) resultado primrio; c) despesas com funcionalismo pblico; d) arrecadao de receitas prprias e) privatizao, permisso ou concesso de servios pblicos; f) reforma administrativa e patrimonial; g) despesas de investimento em relao RLR. 72

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em razo da maior fragilidade das burocracias estaduais, a Unio teria um papel coordenador para resolver esta "falha seqencial". A falta de uma coordenao federativa levou a um diagnstico equivocado quanto aos gastos com pessoal. O governo FHC insistiu, por boa parte do primeiro mandato, em um argumento: a resoluo do problema se daria com a permisso de dispensa de funcionrios quando um nvel de governo gastasse mais do que 60% da receita lquida com folha de pagamento. Foi esta viso que guiou a ao do Governo federal, embora o prprio ministro da Administrao, Bresser Pereira, dissesse, com razo, que a dispensa por insuficincia de desempenho fosse mais importante estruturalmente para a reforma do Estado, em contraposio viso da equipe econmica, enfim vencedora no jogo poltico. H, no entanto, dois problemas neste diagnstico. O primeiro deles foi depositar a responsabilidade toda na conta dos Executivos estaduais. Ao no discriminar os gastos entre os Poderes, a ento Lei Camata colocou para o governador uma tarefa que em parte ele no pode atuar. Isto porque cresciam, cada vez mais, os gastos com pessoal do Legislativo e, sobretudo, do Judicirio. Mas o maior erro foi outro: no perceber que o maior problema do excesso de gastos com pessoal provinha do pagamento de inativos. Novamente, isto no foi detectado porque faltava uma burocracia competente nos estados e uma ao coordenadora do Governo Federal para corrigir esta "falha seqencial" da descentralizao. Somente no final de 1997 que os governos estaduais e a Unio se deram conta da magnitude deste problema. No s os gastos eram altos como acelerava o crescimento dessa conta. Na tabela abaixo, relacionamos a despesa com inativos dos estados no ano 1998.

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Tabela 5 -O Peso dos Inativos e Pensionistas dos Trs Poderes na folha Mensal dos Estados (1998) Gastos com Quanto representa Estado inativos e da folha (em %) pensionistas (em R$ milhes) Alagoas 14** 41 Amazonas 18 29 Bahia 43 28 Cear 17 18 Esprito Santo 23 24 Gois 32 33 Maranho 15 28 Mato Grosso 12 22 Mato Grosso do Sul 10 36 Minas Gerais 163 38 Par 20 25 Paraba 17 33 Paran 77 30 Pernambuco 35** 33 Piau 9 16 Rio de Janeiro 151 40 Rio Grande do 15 29 Rio Grande do Sul 110 39 Santa Catarina 40 31 So Paulo 400 33 Sergipe 8 20 TOTAL MDIA

Comprometimento da receita com o total da folha (em %) 76 56 54 62 90 73 58 68 70 74 63 67 74 71 76 84 67 85 51 61 64

R$ 1,229 bilho 30% 69% 1. Os ex-territrios de Rondnia, Roraima, Acre e Amap, o distrito Federal e o estado do Tocantins esto fora desta relao por terem nmeros inexpressivos de inativos e pensionistas. ** Percentual apenas do Executivo Fonte: O Estado de So Paulo, 01/02/1998.

Alm de demorarem a detectar este problema, os governos estaduais e o Governo Federal no constituram a resposta adequada a ele, que seria a constituio de Fundos Previdencirios. A dificuldade maior estaria na capitalizao de tais Fundos, o que poderia ter sido feito com os recursos da privatizao. Poucos estados trilharam este caminho - a exceo digna de nota a Bahia. Sem este instrumento, a maioria se viu obrigada a

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aumentar o valor das contribuies dos ativos e, em alguns casos, cobrar tambm dos inativos. No h problema neste caminho, s que ele pode ser insuficiente. Mesmo tendo adquirido poder no pndulo federativo no primeiro mandato, a Unio no se preparou adequadamente para atuar como agente coordenador no plano intergovernamental. Deveria haver orientao e capacitao da burocracia federal para recolher informaes dos governos subnacionais ou ento, numa via mais pertinente com o federalismo, precisaria auxiliar os estados e municpios na criao de capacidades institucionais. Em vez disso, o primeiro governo FHC procurou "vender" uma receita de reforma do Estado sem estabelecer uma rede entre as burocracias de ambas as esferas de poder. Houve neste caso um grande avano no segundo mandato. O Ministrio da Previdncia e Assistncia Social assumiu uma importante funo coordenadora e atuou decisivamente na assessoria e induo dos estados e municpios. O resultado que mais e mais governos subnacionais esto constituindo Fundos Previdencirios, com clculos atuariais mais precisos, s que a tarefa teria sido mais fcil, repito, se o dinheiro da privatizao fosse usado na capitalizao deste sistemas. O aprendizado federativo tambm foi constatado na definio de gastos com pessoal e nos instrumentos de controle com a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000. Como tal assunto tratado em outro captulo deste volume24, fao quatro comentrios breves. O primeiro que a LRF definiu melhor os mecanismos de restrio oramentria, responsabilizando mais claramente todos os Poderes. Adicionalmente, suas regras estabeleceram instrumentos de enforcement mais efetivos, que dificultam uma postura contrria nova regulamentao, por conta das penalidades. E, ainda, o Governo Federal exerceu um papel coordenador ativo por intermdio do BNDES, que assessorou governos locais, disseminou as noes bsicas da LRF por todo o pas e deu incentivos para a modernizao da mquina administrativa dos governos subnacionais, com vistas a cumprir os requisitos fiscais bsicos. Talvez esta tenha sido uma das experincias mais bem sucedidas de coordenao federativa nos anos FHC. Falta, no entanto, a criao de um frum de discusso entre os vrios nveis de governo, tal como estabelecido no artigo 67 da LRF, que estipula a instituio de um Conselho de Gesto Fiscal. O governo FHC no se
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Ver captulo 8, escrito por Maria Rita Loureiro e Fernando Luiz Abrucio. 75

mobilizou politicamente para regulamentar tal Conselho, causando prejuzo para a democratizao da Federao. No fundo, prevalece aqui a viso da equipe econmica, que supe, seguindo certas verses do federalismo fiscal, que deve haver uma hierarquizao entre os entes governamentais, com o Governo Federal - que neste caso poderia se chamar Governo Central - comandando linearmente as finanas pblicas. Nada mais distante da soberania compartilhada que marca o federalismo. A segunda questo estrutural diz respeito s aes em prol da reforma administrativa estadual. A melhor atuao conjunta foi a modernizao das receitas estaduais. Desta vez, o ngulo financeiro esteve alicerado em reformas institucionais, dando um flego maior ao ajuste fiscal, pois o aprimoramento da burocracia que sedimenta transformaes profundas. No por acaso os estados que tiveram maior xito foram os que realizaram as maiores transformaes no modus operandi da administrao pblica, como no Estado de So Paulo, por meio dos instrumentos de governo eletrnico, de racionalizao da mquina e de gesto voltada ao atendimento do cidado. O maior problema neste quesito foi a descontinuidade da poltica realizada junto ao Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao, conduzida pelo ento Ministrio da Reforma do Estado (Mare). No primeiro mandato, o ministro Bresser Pereira conseguiu levar toda a discusso da reforma do Estado, com conceitos vinculados economia, eficincia, efetividade e democratizao dos servios pblicos para o plano subnacional. Experincias bem sucedidas e problemas de difcil soluo eram compartilhados, estabelecendo a um tipo de associativismo intergovernamental. O resultado recorrente foi o aperfeioamento da estrutura de informao dos governos estaduais, e num menor nmero de casos, ocorreu a implantao de polticas pblicas extremamente inovadoras. Infelizmente, no segundo perodo ocorreu um refluxo enorme dessa atividade, com o Governo Federal abandonando um importante papel de coordenao federativa. Em termos estruturais, por fim, a melhora das condies fiscais de longo prazo tem a ver com duas outras variveis: a realizao de reformas institucionais e a construo de um novo modelo de desenvolvimento. No primeiro aspecto, importante que sejam realizadas mudanas no relacionamento entre a sociedade e o Estado e das instituies polticas subnacionais, especialmente do Tribunal de Contas e do Judicirio, para aumentar

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a accountability democrtica. Alm disso, a burocracia dos nveis subnacionais precisa ser continuamente aperfeioada. A construo de um novo modelo de desenvolvimento que melhore a situao dos estados depende basicamente de aes nacionais. Por um lado, preciso atacar as desigualdades regionais, que impedem a obteno de resultados satisfatrios em vrias partes do pas. Por outro, a guerra fiscal no pode mais continuar, pois ela cria dficits futuros aos governos estaduais e, efetivamente, no resolve o problema do desenvolvimento; ao invs disso, acirra o conflito horizontal entre as unidades federativas. Os governos estaduais tm obtido resultados fiscais positivos seguidos desde 1999 e a LRF vem sendo um instrumento importante para pression-los nesta direo. E mais: dos 4,13% do PIB de supervit primrio obtidos at outubro de 2002, 1% ou um quarto deste esforo advm das unidades subnacionais. Antes que se d a questo por resolvida, bom lembrar o tamanho do rombo: em dezembro de 2002, a dvida dos estados alcanou a cifra de R$ 250 bilhes25. O que se conseguiu at agora foi s custas de uma reduo brutal dos investimentos, afora vrios estados estarem, novamente, caminhando para uma crise financeira. De modo que a resoluo federativa desta questo passa sim pela continuidade da trilha aberta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, com a ativao de um frum federativo que a gerencie mais democraticamente, mas tambm depende de reformas estruturais - criao ou fortalecimento dos Fundos Previdencirios, modernizao das burocracia estaduais, democratizao das instituies polticas subnacionais e novo modelo de desenvolvimento - para as quais o fiscalismo reinante nos anos FHC deu pouca ateno. 2) Coordenao Federativa na rea Social: alguns exemplos A rea de proteo social bastante abrangente e difcil de ser mapeada no espao deste captulo. Por esta razo, escolhemos trs de suas polticas, analisando como se deu a relao entre descentralizao e coordenao federativa, sem fazer uma avaliao substantiva dos resultados alcanados. A Sade , sem dvida alguma, a poltica pblica de maior destaque no quadro federativo desde a Constituio de 1988. O modelo de descentralizao proposto fora

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construdo por muitos anos de lutas contra a centralizao dos programas e da gesto dos recursos, com destaque para a atuao de sanitaristas e profissionais da rea mdica que constituram, junto com lideranas locais e movimentos sociais, aquilo que alguns denominam de "Partido da Sade" - ao qual hoje se somam a burocracia setorial e diversos polticos, muitos com origem na rea. Na dcada de 80, o debate se acirrou, obrigando a mudanas paulatinas da postura do Ministrio da Sade e na prpria legislao, cujo marco foi a criao do SUDS (Sistema Unificado e Descentralizado de Sade, em 1987), principal instrumento de descentralizao operacional, administrativa e financeira dos programas de sade entre 1987 e 1989 (MEDICI, 1996: 306). O SUDS tinha como objetivo a descentralizao de recursos fsicos, humanos e financeiros da mquina previdenciria para os estados, a fim de racionalizar a gesto e o uso dos recursos, e a reestruturao dos rgos federais responsveis pela gesto de servios de sade, que deveriam passar a se concentrar no planejamento, na coordenao, no controle e na avaliao das aes de toda a rede. No entanto, tambm o SUDS no demonstrou ser uma poltica eficaz no processo de descentralizao cuja concluso dependia da transferncia dos servios de sade para os municpios. Os gestores estaduais, que saram fortalecidos pelo repasse dos recursos e poder, comandaram o processo descentralizador segundo uma lgica baseada em interesses poltico-clientelistas (ABRUCIO & COSTA, 1999). A reforma deste setor aprofundou-se com a Constituio de 1988 e o estabelecimento do Sistema nico de Sade, o SUS. Seus critrios bsicos so a universalidade, a integralidade e a igualdade de assistncia garantidas a todos os brasileiros; preconizava ainda a descentralizao da gesto do sistema e a participao da comunidade. As Leis Orgnicas da Sade 8080 e 8142, por sua vez, foram os instrumentos legais mais importantes para o avano desse processo descentralizador, uma vez que regulamentavam o SUS26. Destaca-se, ainda, a criao de vrios mecanismos colegiados de gesto, envolvendo todos os nveis de governo, que tm uma efetividade grande comparada presente nas outras polticas pblicas. Ademais, seu sentido era fortemente municipalista.
Dados retirados de artigo de Ricardo Amaral, intitulado "O novo perfil fiscal dos governadores". Valor Econmico, 10/12/2002, pgina A7. 26 A primeira regula os princpios constitucionais correspondentes sade; a segunda vincula descentralizao municipalizao e dispe sobre a participao da comunidade na gesto do SUS e sobre as transferncias intergovernamentais. 78
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Na dcada de 90, surgiram tambm as NOBs (Normas Operativas Bsicas), as quais representaram um esforo de racionalizao dos repasses de recursos e dos gastos pelos estados e municpios, alm da criao de instrumentos de fiscalizao e avaliao das polticas de sade. Elas tentavam definir, com a maior clareza possvel, os custos e benefcios resultantes do cumprimentos ou no das regras e critrios de repasse de recursos (principalmente no que se refere s condies necessrias e suficientes ao repasse de recursos financeiros entre Unio, estados e municpios), prestao de contas e acompanhamentos das aes de sade (ABRUCIO & COSTA, 1999). Trs foram as NOBs elaboradas nos anos '90: a 91, a 93 e a 96. A palavra-chave do modelo instaurado pela NOB-96 a responsabilizao de cada instncia de governo. O desempenho dos papis que cabem aos gestores concretiza-se mediante um conjunto de responsabilidades bem detalhadas na NOB-96. A NOB-96 define como imprescindvel a cooperao tcnica e financeira dos poderes pblicos estadual e federal, com responsabilidade conjunta na gesto do SUS. Seu objetivo principal promover e consolidar o pleno exerccio, por parte do poder pblico municipal e do Distrito Federal, da funo de gestor da ateno sade dos seus muncipes (MS, 1996; apud ABRUCIO, 2000). O sistema municipal de sade SUS-municipal concebido como um subsistema do SUS e composto pelo conjunto de estabelecimentos, organizados em rede regionalizada e hierarquizada. A NOB 96 estabelece que os gestores federal e estadual so os promotores da harmonizao, modernizao e integrao do SUS. Essa tarefa acontece, especialmente, na Comisso Intergestores Bipartite (CIB), no mbito estadual, e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) no mbito nacional. A NOB-96 estimula as parcerias entre municpios, mas no cria incentivos financeiros especficos (ABRUCIO & COSTA, 1999). A NOB-96 tambm simplifica o processo de responsabilizao pela poltica, reduzindo a duas as categorias de gesto municipal e estadual: gesto plena da ateno bsica e gesto plena do sistema municipal. Os estados, por sua vez, podem habilitar-se s condies avanada do sistema estadual e plena do sistema estadual (MS, 1996). A quase totalidade dos municpios brasileiros encontra-se habilitada segundo uma das condies de gesto definidas na NOB 96. Entretanto, conforme afirmam Costa, Silva & Ribeiro (1999:46) em avaliao recente do processo de descentralizao do sistema de

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sade no Brasil, ao contrrio do que se tem verificado para os municpios, ainda pouco significativa a adeso dos estados ao novo papel que lhes foi reservado no SUS. Segundo os autores, o processo de habilitao dos estados retardatrio e desigual devido s dificuldades dos estados em definirem um papel claro na estrutura do sistema pblico de sade brasileiro, dominada ainda, na dcada de 90, pelas demandas e orientaes localistas (idem:. 48). Foi neste contexto de maior consistncia da descentralizao que o governo FHC estabeleceu suas polticas de Sade. Os problemas iniciais estavam vinculados mais regularidade dos repasses e garantia de fonte seguras e permanentes de recursos. Com a resoluo destes, a partir do fim da inflao e da aprovao da CPMF com recursos "carimbados" Sade, a descentralizao se aprofundou ainda mais. Dados de Sol Garson e rica Arajo (2001) demonstram o impacto da ao federal nesta poltica. Entre 1995 e 1999, sem contabilizar as transferncias, os gastos dos nveis de governo eram de 58% para a Unio, 16% para os estados e 26% aos municpios; aps contabilizarmos as transferncias, as cifras mudam substancialmente: 23% para a Unio, 25% para os estados e 52% aos municpios. Alm disso, segundo dados de dezembro de 2001, 99% dos municpios estavam habilitados a uma das condies de gesto, sendo 89% em gesto Plena da Ateno Bsica, e 10,1% na Gesto Plena do Sistema Municipal (MELO, 2002: 4). Para o que importa a este trabalho, a descentralizao esteve presente em quatro questes. A primeiro se refere ao fortalecimento dos Conselhos. Apesar de ser bastante representativo, muitos criticam tanto seu carter corporativo como sua "governamentalizao", isto , a fora dos representantes de governos em detrimento dos usurios, especialmente tendo em conta os problemas de organizao nos municpios menores, mais pobres e/ou com baixo capital social. A discusso permanece e, quanto mais a interveno na Sade aproximar-se dos cidados, a tendncia a contnua democratizao e o debate sobre melhoras formas de accountability. Os anos FHC permaneceram nesta trilha aberta pela Constituio de 1988, apostando aqui acertadamente no incrementalismo. Outro aspecto importante diz respeito ao fortalecimento das atividades intrinsecamente nacionais. A primeira delas a organizao administrativa do Ministrio da Sade, que se reforou com a melhoria dos sistemas de informao, em especial o DATASUS. Houve tambm uma reorganizao administrativa, com aperfeioamento de

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pessoal e constituio de duas Agncias Reguladoras essenciais: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS). Cabe reforar que a coordenao federativa associa-se claramente capacidade burocrtica do Governo Federal. A poltica de Sade do governo FHC adotou iniciativas para reforar as funes redistributivas do SUS, orientando recursos para as regies mais pobres e menos populosas (RIBEIRO & COSTA, 1999). A principal medida neste sentido foi a criao, em dezembro de 1997, do Piso de Ateno Bsica (PAB). Ao mesmo tempo em que procura reduzir as desigualdades de recursos, o PAB tambm funciona como incentivo municipalizao, pois somente os governos locais habilitados podem receber tais recursos. O PAB composto de uma parte fixa e outra varivel. A primeira destina-se ateno bsica da sade e garante a transferncia automtica, fundo a fundo, de um mnimo de R$ 10 por habitante/ano para todos os municpios brasileiros. A idia reduzir as desigualdades existentes entre as municipalidades, uma vez que aquelas com maior capacidade produtiva tendiam a receber mais recursos, ao passo que as pequenas, com rede incipiente ou nenhuma rede de ateno sade, pouco recebiam. A parte varivel do PAB uma das invenes mais frutferas do federalismo nos anos FHC. Sua distribuio de recursos s ocorre se os governos locais aderirem aos programas nacionais definidos como prioritrios. Alm disso, para receber tais recursos preciso passar por todo o sistema de Conselhos, que procura fiscalizar o uso adequado dos recursos pblicos. So seis os programas nacionais includos no PAB varivel: Sade da Famlia/Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal, Assistncia Financeira Bsica, Combate s Carncias Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilncia Sanitria. A caracterstica bsica destas polticas a nfase na preveno e no na cura, lema histrico do movimento sanitarista O municpio pode aderir a quantos quiser, e recebe os recursos de acordo com o estipulado em cada programa. Tais aes governamentais, ademais, envolvem capacitao dos gestores locais e a avaliao dos resultados, seja pelo sistema federal, seja pelo controle social ligado aos mecanismos de accountability intrnsecos ao SUS. Os resultados tm sido bastante satisfatrios no que se refere adeso e, consequentemente, ao nmero de pessoas atingidas. No caso do Programa de Agentes

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Comunitrios de Sade (PACS), por exemplo, houve um aumento de 30% na populao coberta entre 1994 e 1998 (SINGER, 2002: 517). A quarta medida foi a aprovao da chamada "PEC da Sade" (Emenda Constitucional 29), que determinou a elevao gradativa da porcentagem de recursos destinados a esta rea nos trs nveis de governo. Com isso, o problema que o governo Fernando Henrique encontrou no incio do seu primeiro mandato de instabilidade nos gastos com Sade foi, em boa medida, resolvido. Muitos criticam o modelo da vinculao, pois ele "engessa" mais o Oramento e os prprios governantes, que devem subordinar sua agenda eleitoral vencedora a tais dispositivos constitucionais. Talvez tivssemos de combinar melhor as regras intertemporais que orientam a ao dos entes federativos com mecanismos de negociao contnua de metas e resultados - e neste sentido, o Fundef est mais adequado ao padro federalista de polticas pblicas, uma vez que tem metas e prazo para se esgotar, ao mesmo tempo que ultrapassa o perodo de mais de um governante. No foram equacionadas todas as questes federativas ligadas Sade. A coordenao intergovernamental, a despeito da fora integradora do SUS e do "Partido da Sade", vez ou outra revela sua fragilidade, como ficou bem claro no episdio da dengue, em que a briga dos governantes era para saber se o mosquito era municipal, estadual ou federal. A maior lacuna desse sistema a indefinio do papel das unidades estaduais. Neste tpico, o Governo Federal precisa criar formas de induo participao e cooperao da mesma maneira que o PAB o fez em relao aos municpios. O Ministrio da Sade tambm tentou incentivar a formao de consrcios entre os municpios, como forma de melhorar a prestao do servio segundo problemas que so regionais e/ou porque a maioria dos governos locais no tem condies de resolver todos os seus problemas nesta rea. Documento do Ministrio, de 1997, assim defende o modelo dos consrcios: A implantao e a operacionalizao de servios de sade que contemplem integralmente as demandas de uma populao representam, para a maioria dos municpios, encargos superiores sua capacidade financeira. A manuteno de um hospital, por mais bsico que seja, requer equipamentos, um quadro permanente de profissionais e despesas de custeio que significam gastar, anualmente, o que foi investido na construo e em equipamentos. A necessidade de melhoria na infra-estrutura, a

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contratao de recursos humanos especializados e a aquisio de equipamentos, para oferecer servios de sade em todos os nveis de ateno implicam montante significativo de recursos que, quase sempre, no chegam a ser plenamente utilizados por apenas um municpio, gerando aumento de custos operacionais e impossibilitando, por outro lado, o investimento em aes bsicas de promoo e proteo. Assim, a prestao de servios de forma regionalizada pelos consrcios evita a sobrecarga do municpio na construo de novas unidades, na aquisio de equipamentos de custos elevados e na contratao de recursos humanos especializados (ABRUCIO, 2000). O fato que a Sade uma das reas com maior nmero de consrcios. Em 2000, havia 141 consrcios de sade, em 13 estados, 1.168 municpios e abrangendo uma populao de 25.362.735 habitantes, segundo estudo da Organizao Pan-americana de Sade e do Ministrio da Sade. Trata-se de um dado impressionante comparado ao que acontece nas outras polticas pblicas Porm, os mesmos nmeros mostravam que no bloco das municipalidades que tm entre 10 mil a 20 mil pessoas a porcentagem de consrcios era de 23,5%, enquanto no estrato que vai de 20 mil a 50 mi, o contingente atingido era de 12,4 %. Alm do mais, nenhuma capital tinha consrcio, o que um absurdo sabendo que as Regies Metropolitanas sofrem freqentemente do problema do "carona" - habitantes da cidade vizinha que se utilizam dos equipamentos sociais e no pagam nada por isso. Este retrato revela que preciso igualmente ter uma poltica de induo criao dos consrcios, na mesma linha do PAB. S que neste caso h um problema estrutural, revelado anteriormente: o federalismo compartimentalizado, o municipalismo autrquico e a fragilidade jurdica deste instrumento dificultam a adeso essa unio intermunicipal. Na rea de educao, duas polticas se destacaram nos anos FHC como formas de coordenao federativa. A primeira a criao de um sistema amplo de avaliao dos Ensinos Fundamental e Mdio. Como tais polticas esto majoritariamente nas mos dos governos subnacionais, cabendo Unio papel suplementar, uma maneira de garantir a qualidade nacional avaliar os resultados obtidos e, a partir disso, propor medidas que possam minorar os problemas. A questo da evaso escolar, por exemplo foi bem resolvida graas articulao federativa entre os nveis de governo, baseada na conjuno entre avaliao e propostas de soluo - no caso, envolvendo capacitao e recursos oramentrios.

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A poltica impulsionada pelo governo Fernando Henrique que mais se aproximou de um modelo de coordenao federativa foi o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Aprovado pelo Congresso Nacional em 1997, o Fundef obriga os governos a aplicarem 25% dos recursos resultantes da receita de impostos e transferncias na educao, sendo que no menos de 60% devero ser destinados ao Ensino Fundamental. Sua implantao, em nvel nacional, iniciou-se em 1o de janeiro de 1998. Dos recursos do Fundef, pelo menos 60% devem ser aplicados na remunerao dos profissionais do magistrio em efetivo exerccio de suas atividades no Ensino Fundamental pblico - incluem-se aqui professores (inclusive os leigos) e os profissionais que exercem atividades de suporte pedaggico, tais como direo, administrao, planejamento, inspeo, superviso e orientao educacional. Ademais, so colocadas metas que balizam a ao dos gestores locais. Entre elas, podemos citar que os estados, o Distrito Federal e os municpios devem dispor de um novo Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio, que regulamente as condies e o processo de movimentao na carreira, estabelecendo a evoluo funcional (por categorias, nveis, classes), adicionais, incentivos e gratificaes devidos, alm dos correspondentes critrios e escalas de evoluo de remunerao. O rateio do Fundef proporcional ao nmero de alunos matriculados na respectiva rede de ensino. Com isso, a distribuio de recursos obedece a um critrio mais justo, vinculado real assuno de encargos. Ocorre aqui uma melhor adequao entre transferncias e atribuies, algo fundamental numa Federao, especialmente a nossa, em que a desigualdade e a politizao dos critrios foram regularmente empecilhos efetividade das polticas. O objetivo do Governo Federal com o Fundef foi corrigir a m distribuio de recursos entre as diversas Regies e dentro dos prprios estados, diminuindo as desigualdades presentes na rede pblica de ensino. Trata-se neste sentido de uma poltica vertical e horizontal de redistribuio de recursos, o que a faz nica no federalismo brasileiro. Para assegurar o seu cumprimento, a lei exige a criao dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, institudos em cada esfera de governo, que tm por atribuio acompanhar e controlar a repartio, a transferncia e a aplicao dos

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recursos do Fundo. O Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef deve ser composto de, pelo menos, quatro membros, representando a Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente; dos professores e diretores das escolas pblicas de ensino fundamental; dos pais de alunos; e dos servidores das escolas pblicas de ensino fundamental. No caso do municpio contar com o Conselho Municipal de Educao, representantes deste rgo tambm devero fazer parte do Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef. Em comparao Sade, na qual o papel do Governo Federal sempre foi muito forte, a ao da Unio na Educao foi prejudicada pela forma confusa e movedia de distribuio de responsabilidades e competncias neste setor. De acordo com um dos responsveis pela reforma da educao fundamental no Estado de Minas Gerais: "No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o conceito politicamente conveniente de "regime de colaborao". Segundo esse conceito, as trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino; podem financiar (ou no) a educao; e podem escolher onde desejam (ou no desejam) atuar. Resultado: no existe uma instncia do poder pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela oferta (ou no) de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer, supostamente em regime de colaborao." (OLIVEIRA, 1998). Nesta "torre de Babel", o Governo Federal cumpria as tarefas mais variadas, em todos os nveis educacionais, mas no conseguia direcionar a contento seus esforos para o Ensino Fundamental. Desse modo, seu comprometimento era mais voluntarista ou discricionrio do que fruto de um plano ou sistemtica de cooperao federativa na rea educacional. Isto apesar da Constituio definir expressamente a misso da Unio: esta deve promover prioritariamente a universalizao e a eqidade no ensino pblico, incentivando, financiando e fornecendo assistncia tcnica a estados e municpios. O Fundef conseguiu reorganizar com sucesso a ao federal. Os resultados do Fundef revelam o crescimento tanto do nmero de alunos matriculados como da municipalizao do Ensino Fundamental, tarefas que no avanavam satisfatoriamente no perodo anterior. Em 1996, antes da implantao do Fundo, 63% das matrculas estavam na rede estadual, enquanto 37% estavam no mbito municipal. Um ano depois de iniciado este programa, j houve uma reverso significativa: 51% dos alunos

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pertenciam ao sistema estadual e 49%, ao municipal. Outro dado revelador da mudana: em 1998 os governos municipais detinham 38,2% das verbas do Fundef e, em 2000, passaram a reter 43,2% (GARSON & ARAJO, 2001: 2-3). Em resumo, o Fundef foi bem sucedido no que se refere questo federativa por ter melhorado a redistribuio de recursos (em termos verticais e horizontais), aumentado a esperana por simetria entre os nveis de governo, alm de impulsionar uma municipalizao mais planejada e a colaborao intergovernamental. Contudo, existem trs dilemas federativos no equacionados. O primeiro o da fragilidade do controle, perceptvel pelo enorme crescimento das denncias de corrupo em vrios estados. Para tanto, necessrio estabelecer formas articuladas de fiscalizao institucional entre o TCU, os Tribunais de Contas do plano subnacional, o Conselho vinculado poltica e o Poder Legislativo. A falta de interligao entre o Fundef e o sistema de mais geral de avaliao escolar, o SAEB, constitui outro problema federativo, uma vez que, sem uma comunicao adequada entre estes programas, fica mais difcil para Unio planejar e supervisionar a implementao descentralizada do Ensino Fundamental. O Fundef, por fim, no foi montado sob um aparato institucional capaz de discutir e revisar sua implantao tal qual h na rea de Sade, onde a rede federativa mais forte e legitimadora. Em termos democrticos, essa rede que permite a continuidade e as alteraes da poltica ao longo do tempo. Finalizando a discusso de algumas polticas sociais, destacam-se duas aes na rea de Assistncia Social com impactos federativos importantes. A Comunidade Solidria constituiu-se numa experincia inovadora no que se refere articulao com a sociedade local. Criou uma novo modelo de parceria junto comunidade, s empresas, aos governos locais e ao Terceiro Setor. Programas como o Universidade Solidria e o Alfabetizao Solidria, o estabelecimento de redes de voluntrios, entre outros, aprofundaram uma caracterstica j prevista na Constituio de 1988 e implantada pelos governos municipais mais progressistas do pas, qual seja, a execuo de polticas com participao ativa da populao. Esta concepo visa a atacar o clientelismo local e, embora no acabe com ele, torna-se uma educao para a cidadania.

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A distribuio direta de renda populao foi outro movimento central desta rea. Iniciado com o PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil), passando pelo mal definido Programa de renda Mnima at chegar ao Bolsa Escola, o governo FHC gastou sete anos de seu mandato para construir uma forma mais efetiva de atacar a pobreza. Na verdade, ao longo deste aprendizado, percebeu-se - conscientemente ou no - que problemas redistributivos numa Federao, como j apontaram Paul Peterson (1995) e Paul Pierson (1995), s podem ser resolvidos com a interveno ativa de polticas nacionais. A maior novidade em termos substantivos a vinculao da transferncia de dinheiro a certos objetivos, como a manuteno da criana na escola e a reduo da evaso escolar, o que, por sua vez, derivou da transferncia de experincias subnacionais ao Governo Federal. Aconteceu aqui uma das qualidades do modelo competitivo de federalismo: a noo de governos rivais como uma forma incentivadora da inovao. A soma de recursos a direcionada cresceu bastante, graas aprovao do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza e o percentual de municpios atingidos impressionante: 99,7%. Alm disso, a partir de 2001, esta distribuio de renda direta populao foi coordenada melhor pelo Projeto Alvorada, o qual tambm estabeleceu uma focalizao melhor de quem seriam os beneficiados, mediante um critrio criativo de utilizao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos municpios. O Programa Bolsa Escola federal, ademais, estabeleceu mecanismos interessantes para direcionar melhor o processo de descentralizao. Segundo Elaine Lcio (2002), foram trs estes mecanismos: "a) A suspenso dos repasses do FPM no caso de cadastramento fraudulento por parte do municpio; b) a institucionalizao do controle social via obrigatoriedade de um Conselho Municipal, j existente ou criado para este fim, composto por pelo menos 50% de representantes da sociedade civil, cuja atribuio acompanhar a implementao do programa; c) a vinculao do recebimento do cadastramento das famlias pelo MEC sua respectiva aprovao pelo Conselho Municipal" (LCIO, 2002: 122). Apesar da melhora na coordenao e focalizao dessas polticas ao final de seu perodo governamental, paradoxalmente o presidente Fernando Henrique tambm permitiu

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a proliferao de "Bolsas" ou "Vales" por vrios Ministrios, de modo que mais programas dividiram o bolo, muitas vezes com ausncia de comunicao entre eles, o que pode levar ao desperdcio e dificuldade de se avaliar os resultados. preciso ressaltar que j h fragmentao demais nas polticas sociais, fato que cria competies predatrias na implementao e na coordenao do Governo Federal. 3) Retumbantes Fracassos: as polticas urbanas e de desenvolvimento Vrias aes do governo Fernando Henrique poderiam ser criticadas sob o prisma federativo, mas duas delas precisam ser comentadas por conta do enorme impacto que tm. A primeira diz respeito s polticas de desenvolvimento, analisadas pelo vis do federalismo. Por esta via, uma das reas mais problemticas a do ataque s disparidades regionais. Decerto que alguns avanos foram feitos aqui, como as reformas da infraestrutura voltada ao turismo no Nordeste - particularmente nos aeroportos -, as aes de reformas agrria nas localidades mais pobres, a distribuio dos recursos da previdncia rural, que beneficiam fortemente a populao idosa do interior nordestino e, sobretudo, as aes do Avana Brasil, particularmente no Norte e Centro Oeste. Todavia, a estrutura institucional federal montada para tratar desse problemas foi bastante dbil. O Ministrio da Integrao Regional constituiu-se, apenas, num lugar para o fisiologismo poltico da pior espcie, afora ter tido uma grande instabilidade no seu comando, com trocas freqentes, muitas delas derivadas de algum escndalo. Triste sina tiveram as instituies de coordenao do desenvolvimento regional, a Sudam e a Sudene. O presidente Fernando Henrique Cardoso poder dizer que foi ele quem desvelou toda uma estrutura profunda, construda por dcadas, de corrupo. bvio que esta obra deve ser creditada ao avano democrtico ocorrido nos ltimos anos, com intensa participao da imprensa e das instituies de controle, em particular aqui o Ministrio Pblico Federal. Mas o fato cabal que o governo FHC no teve um projeto claro de desenvolvimento regional. Ao contrrio, desmantelou os rgos incumbidos de tal tarefa, fragmentou polticas para esta rea e no props uma alternativa ao modelo anterior. Faltou um planejamento estratgico para os lugares menos desenvolvidas do pas, que foram atingidos positivamente pelas macropolticas sociais nos setores previdencirio,

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educacional, de sade e assistncia social e por medidas ad hoc, porm no se discutiu e nem foram tomadas medidas para reposicionar as Regies Nordeste e Norte, em especial, no campo do desenvolvimento econmico. Em poucas palavras, as polticas sociais dos anos FHC reduziram desigualdades, mas no houve a construo de instrumentos para alavancar o desenvolvimento regional, tornando tais Regies dependentes dos recursos federais sem que se tenha uma perspectiva de melhora endgena desses lugares. Cabe relembrar que o federalismo depende, para seu bom funcionamento, de medidas que aumentem a esperana quanto simetria entre os entes. Aes nacionais redistributivas so bem vindas, s que conjuntamente e com maior prioridade de longo prazo deve-se estabelecer um planejamento estratgico e se construir instituies capazes de mudar o perfil da economia local. Para isso, preciso repensar a Sudam e a Sudene, e no extingui-las, alm de definir o que estas Regies podem fazer para nutrir seu prprio desenvolvimento. Os anos FHC no tiveram uma estratgia de desenvolvimento nacional que, especificamente, organizasse a dinmica federativa. Isto , no constituram formas mais pactuadas de relacionamento econmico entre os estados, as partir das quais se pudesse ter maior integrao e cooperao na busca dos objetivos. claro que numa Federao, como argumentado na segunda parte do captulo, formas competitivas podem trazer estmulos para o melhor desempenho das unidades subnacionais, inclusive do ponto de vista econmico. No entanto, no governo Fernando Henrique prevaleceram jogos federativos horizontais (interestaduais e intermunicipais) de competio predatria, nos quais o Governo Federal teve sua responsabilidade, por ausncia, anuncia ou mesmo com algumas aes diretas. O acirramento da guerra fiscal tornou-se uma marca negativa da era FHC em termos de estratgia de desenvolvimento econmico. Sem dvida, h fatores que fogem da alada da Unio, como o comportamento estadualista das governadorias e os elementos da crise financeira dos estados causados pelos prprios, resultantes do uso indiscriminado dos instrumentos predatrios ao longo da redemocratizao, o que os levou a procurar atrair empresas para angariar empregos e impostos futuros. Nesta mesma linha, inclui-se a dinmica dos capitais internacionais, que tm, em vrias partes do mundo, atuado para incentivar um verdadeiro leilo entre os governos - especialmente os subnacionais - com o

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objetivo de melhorar "o clima de negcios" (sic). Em tal leilo, o aspecto tributrio vem ganhando importncia. Para no ficar numa viso reducionista, basta lembrar que nos EUA tambm cresceu, nos ltimos vinte anos, a batalha interjurisdicional por investimentos. Entre 1991 e 1995, 56 mil empresas moveram-se de um estado para outro em territrio norte-americano, envolvendo algo em torno de 1 milho de empregos. Mas para que no se tenha uma percepo benigna desse processo, vale citar a frase do senador Charles Horn, de Ohio: "A competio interestadual [nos Estados Unidos] um jogo de soma-zero sem nenhuma criao de riqueza" (DONAHUE, 1997: 106). O jogo predatrio da guerra fiscal teve efeitos piores no Brasil porque no havia, at a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (2000), instrumentos de restrio oramentria forte nos governos subnacionais. Assim, possveis dficits poderiam ser repassados para o Governo Federal - e parcela da dvida estadual de R$ 250 bilhes adveio disso - ou ento para geraes futuras. Calcula-se que h um passivo de mais de R$ 20 bilhes resultante da disputa fiscal - o que levou alguns governos estaduais a proporem a constituio de um fundo federal para ressarcir queles que deram incentivos fiscais, medida que chegou a ser aprovada pelo Confaz em maio de 2000 (Valor Econmico, 22 de maio de 2002: A-3). Os resultados econmicos da guerra fiscal, ademais, so comprovadamente incuos. Isto porque a adoo dessas medidas no tem alterado a redistribuio regional dos recursos e, como mostrou o estudo de Srgio Ferreira (2000), do BNDES, dos sete estados que mais utilizaram os instrumentos de incentivo tributrio (Rio Grande do Sul, Cear, Paran, Esprito Santo, Gois, Bahia, Pernambuco), somente o Cear teve aumento na sua participao no PIB nacional entre 1985 e 199827. Fica a pergunta: como o Governo Federal poderia ter atuado nesta questo? Primeiro, realizando polticas de desenvolvimento, a partir de decises que sejam tomadas em fruns nacionais, em nome da transparncia, da justia redistributiva e da igualdade entre os pactuantes. E, em segundo lugar, faltou uma ao mais efetiva em prol da reforma
Os resultados dos estados que utilizaram intensamente a guerra fiscal foram os seguintes: Gois teve um decrscimo de 2% para 1,9%; no Rio Grande do Sul houve uma queda de 7,9% para 7%; na Bahia, de 5,1% para 4,1%; em Pernambuco, de 2,5% para 2,3%; no Paran, de 6,3% para 5,8%; no Esprito Santo, de 1,7% para 1,5%; e, a grande exceo, o Cear, teve um crescimento de 1,6% para 1,8%. (FERREIRA, 2000: 6). 90
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tributria. Sempre se poder dizer que h muitos interesses em jogo e por isso no fcil realizar tal reforma. Porm, os anos FHC foram prdigos na aprovao de medidas no campo federativo to difceis quanto s alteraes na estrutura tributria. Mais do que isso, o custo de no se fazer esta modificao muito alto para o equilbrio horizontal entre os estados e, consequentemente, para toda a Federao. Partindo da hiptese de que a reforma tributria seja quase impossvel de ser realizada, o papel do presidente Fernando Henrique deveria ter sido o de colocar no debate pblico este problema e conden-lo. Em vez disso, concedeu emprstimo do BNDES para a Ford, intercedendo, sem critrios, numa batalha entre a Bahia e o Rio Grande do Sul, favorecendo o governo baiano em razo da presso do grande cacique regional, Antonio Carlos Magalhes. Neste caso, FHC perdeu para o legado oligrquico e patrimonialista do federalismo brasileiro. A maior fragilidade dos anos FHC foi a ausncia de polticas urbanas. bem verdade que desde o governo Sarney elas no so prioritrias e na era Collor houve um desmantelamento daquilo que havia. Mas o fato que o Brasil dos anos '90 assistiu a um processo de metropolitanizao dos problemas, com a elevao do desemprego urbano, a piora no sistema de transporte nas grandes cidades, o crescimento da desigualdade e da pobreza metropolitanas (fenmeno bem mais complexo do que o vivido no meio rural) e o aumento da violncia nas periferias - no por acaso o sucesso do filme Cidade de Deus. Tudo isso ganha esta visibilidade porque 82% da populao brasileira vive em reas urbanas e um pouco mais de 50% mora nas Regies Metropolitanas tradicionais, nas recm institudas e naquelas reas em processo acelerado de metropolitanizao. Como bem notou Regina Pacheco: "As metrpoles brasileiras constituem hoje um dos grandes desafios governabilidade do pas. Concentrando populao, riqueza, demandas sociais, influindo na formao da opinio pblica nacional, conectando-se com cidades globais, as metrpoles so tambm um imenso patrimnio coletivo a demandar polticas de revitalizao e revalorizao, cujo sucesso depende de novas formas de governo e gesto" (PACHECO, 1995: 91). O crescimento dos problemas metropolitanos ocorreu no mesmo momento em que no h polticas ou instituies capazes de dar conta desta questo. Primeiro em razo do fortalecimento da concepo autrquica de municipalismo, como descrito anteriormente.

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Isto , os governos locais tm poucos incentivos cooperao e atuam geralmente de forma individualizada. S que em reas metropolitanizadas, em particular, os problemas de ao coletiva so intermunicipais por natureza, de modo que necessria a ao conjunta (ABRUCIO & SOARES, 2001). Infelizmente, no existe ainda esta conscincia na maioria dos atores polticos locais28. Alm disso, a Constituio de 1988 foi movida por uma concepo descentralizadora municipalista, por um modelo federativo compartimentalizado e por uma averso ao centralismo, justificvel pelo impacto negativo que teve o "unionismoautoritrio" desenvolvido pelo regime militar. Quando os problemas no podem ser resolvidos sozinhos pelo poder local, envolvem mais de um ente governamental e precisam tambm da interveno ativa de uma poltica nacional, o desenho institucional e a cultura poltica federalista predominante no tm respostas adequadas. O resultado disso fica claro no modelo de Regio Metropolitana (RM) que foi concebido na Constituio de 1988. Na verdade, as RMs foram esvaziadas e sua conformao legal, transferida para os estados, os quais, conforme trabalho realizado por Srgio Azevedo e Virgnia Guia (2000), no priorizaram esta questo no seu desenho poltico-administrativo. Sem uma instncia metropolitana e/ou formas que levem formao de colegiados metropolitanos - com os municpios envolvidos, mais os governos estadual e federal, alm da sociedade civil local -, ser muito difcil resolver os dilemas dos grandes centros urbanos. Uma ao nacional passaria pela reviso da legislao sobre as Regies Metropolitanas, o que depende de reviso constitucional. O Governo Federal no tratou deste assunto nos anos FHC. Para alm da questo mais geral, o fato que a Unio no constituiu polticas adequadas para a grande maioria dos problemas metropolitanos. Isto fica claro ao observarmos o desenho institucional do Executivo Federal em relao a esta temtica. Primeiro, repassou tal preocupao Secretria de Polticas Urbanas, fraca institucionalmente e politicamente, sendo destinada para obter apoios clientelistas no Congresso Nacional. Soma-se a isso o fato de que a maioria das polticas urbanas se dividia

Como apontam Srgio Azevedo e Virgnia Guia, "a inexistncia de uma conscincia metropolitana em boa parte dos municpios que fazem parte dessas regies. Prevalece , ainda, entre muitos prefeitos e vereadores uma viso tradicional de cunho essencialmente local, que, muitas vezes, dificulta ou se ope viso regional" (AZEVEDO & GUIA, 2000: 530). 92

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por vrios Ministrios - s o Saneamento estava presente em sete deles, mais a Secretria de Polticas Urbanas. A fragmentao excessiva inviabiliza atingir resultados satisfatrias. interessante notar que no perodo Fernando Henrique foi aprovada uma legislao importante sobre este tema, o Estatuto da Cidade, discutido no Congresso por mais de uma dcada. No entanto, afora esta Lei ter uma viso excessivamente municipalista, com os defeitos provindos desse exagero autrquico, ela no teve impactos significativos na agenda do Governo Federal, at porque foi aprovada no apagar das luzes do governo FHC (10 de julho de 2001). As principais polticas de cunho urbano-metropolitano fracassaram. Poderamos citar a Segurana Pblica, na qual o Governo Federal descobriu tarde seu papel, reduzido ao financiamento dos estados, quando deveria atuar em rede na coordenao das Polcias. No caso do Saneamento, houve um problema regulatrio, com a crise das empresas do setor e a errtica (e equivocada) trajetria de privatizao, e, em termos de investimento, embora tenham se elevado no perodo 1995-1998, no puderem crescer mais no momento seguinte por conta das restries do acordo com o FMI. Segundo Marcus Melo, a Caixa Econmica Federal, principal financiadora de infra-estrutura urbana, no firmou nenhum contrato de financiamento na rea de Saneamento entre 1999 e 2000 (MELO, 2002: 8). A est um dos grandes problemas da atuao federal em polticas urbanas: a crise dos mecanismos de crdito, fundamentais para alguns destes programas. Em especial, a rea de Habitao foi bastante prejudicada, sobretudo no que tange ao pblico de baixa renda, e s no houve um colapso maior porque os governos subnacionais tambm investem na construo de moradias populares, embora numa proporo insuficiente para o tamanho do dficit do setor. Seria preciso, neste caso, resolver o problema estrutural do financiamento nacional e estabelecer uma rede intergovernamental para potencializar os gastos das trs esferas de governo. Como a rea de desenvolvimento urbano envolve competncias e atribuies dos trs nveis de governo, a coordenao federativa teria que passar, como foi feito na Sade e com o Fundef, pela elaborao de polticas federais indutoras, a partir das quais os governos subnacionais fossem incentivados a cooperar e a buscar determinadas metas e resultados. Alm disso, como bem nota Marcus Melo, o sucesso das polticas pblicas tem sido maior conquanto consigam potencializar suas caractersticas intersetoriais, como

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ocorre no Bolsa Escola, por exemplo. Isso vlido para vrios setores do desenvolvimento urbano, em particular o Saneamento, que poderia se articular mais com a Sade, fortalecendo os programas desta rea (MELO, 2002: 25). O presidente Fernando Henrique Cardoso percebeu, na passagem de um mandato a outro, que sua poltica urbana ia de mal a pior. Por isso cogitou de criar um Ministrio especfico e forte para esta rea, mas no teve xito em seu intento. Ainda que longa, vale a pena citar a descrio de Caco de Paula a respeito deste processo: "Durante sua campanha pela reeleio, Fernando Henrique Cardoso chegou a anunciar a criao do Ministrio do Desenvolvimento Urbano, uma superpasta que contaria com R$ 40 bilhes, provenientes do Oramento da Unio, de recursos da Caixa Econmica Federal e que, com acordos com a iniciativa privada, se dedicaria a combater os grandes dficits das reas de habitao e saneamento. Saudado tanto por tcnicos em urbanismo como por empresrios do setor imobilirio esse 'Ministrio da Moradia' - ou 'Ministrio da Cidade' - passou a ser visto como uma possibilidade de, finalmente, o governo enfeixar as polticas de desenvolvimento urbano de forma mais integrada. Como j acontecera outras vezes, desde os tempos do regime militar, a superpasta foi motivo de muitos comentrios, discusses e disputas entre os polticos aliados do Palcio do Planalto. Mas na hora em que teve de articular o xadrez ministerial para o seu segundo mandato, Fernando Henrique Cardoso abandonou a idia. E o antigo projeto, tentado desde o fim dos governos militares, de fazer da questo urbana a grande prioridade da ao federal, novamente, ficou para o futuro" (PAULA, 2002: 419). A lio fica para o prximo governo: um Ministrio das Cidades prioridade neste pas com grandes problemas metropolitanos, fragilidade e fragmentao nas polticas urbanas e uma articulao intergovernamental incipiente.

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VII - Concluso: Lies e Desafios Os anos FHC foram marcados por grandes mudanas, orientadas normalmente pelo eixo da reforma do Estado. Em boa parte de suas aes, o presidente Fernando Henrique Cardoso poderia adotar como sua a concepo expressa por Aspsia Camargo, citada abaixo: A Federao a coluna vertebral que pode ou no dar consistncia e viabilidade ao conjunto de reformas econmicas sociais e polticas que o Brasil pretende realizar (CAMARGO, 1994: 93). Neste sentido, um balano do perodo Fernando Henrique ressaltaria, primeiramente, as transformaes positivas que conseguiu realizar. A partir da "conjuntura crtica" conformada sob a "era do Real", o governo FHC foi maquiaveliano ao destruir praticamente todas os mecanismos predatrios presentes no estadualismo que vigorou na redemocratizao. O fim dos Bancos estaduais e de outras "torneirinhas" dos governadores - a ltima foi a dos precatrios, ainda usada durante os primeiros anos FHC -, a renegociao da dvida dos estados e, sobretudo, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal foram modificaes profundas no federalismo. A criao de uma ordem intergovernamental mais responsvel, pelo menos do ponto de vista financeiro, tambm esteve presente na aprovao da "Emenda Jobim", que dificultou a proliferao de municpios, na mudana da legislao acerca do endividamento subnacional, efetivada pelo Senado e pelo Banco Central, e na modernizao da estrutura fazendria na Unio e nos estados (alm de algumas capitais). O maior ganho a criao de uma cultura de responsabilidade fiscal que vai alm da prpria legislao. O Governo Federal teve aes bem sucedidas tambm no campo da coordenao administrativa. A experincia da parceria MARE/Frum dos Secretrios Estaduais de Administrao foi uma inovao que juntou colaborao vertical com estmulos ao associativismo intergovernamental. O erro foi ter paralisado este processo, embora ela tenha germinado um modelo de relacionamento entre os entes que se repetiu no segundo mandato no campo previdencirio, exatamente aquele em que tinha havido um fracasso retumbante de coordenao federativa. O BNDES outra instituio que se destacou muito no auxlio e induo de polticas pblicas para os estados e municpios, alm de ter criado

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uma base de dados excepcional em seu site, com o chamado Banco Federativo. Alis, a melhora do tratamento da informao no Executivo Federal ajuda tanto na sua atividade coordenadora como tambm na obteno de dados pelos outras esferas de poder. Aqui, os Ministrios da Sade, da Fazenda, da Previdncia, da Educao, do Planejamento e a prpria Presidncia da Repblica merecem elogios. Na descentralizao de polticas sociais, o governo FHC apresentou alguns resultados bastante satisfatrios. Alguns vieram de uma prtica incremental, ou seja, de continuar o que j estava no caminho certo, aperfeioando certos aspectos, como o caso dos Conselhos de Polticas Pblicas e do modelo do SUS. Alvissareira foi a aposta num novo relacionamento entre Estado e sociedade no plano local, algo que estava inscrito na Constituio, mas que ganhou mais vida em determinadas reas, entre as quais citaramos aquelas associadas ao Comunidade Solidria. Infelizmente, neste tpico, o Governo Federal fracassou na implementao das Organizaes Sociais, que poderiam ter sido um outro meio de reformular a relao entre os servios pblicos e os cidados. A criao de mecanismos de coordenativa federativa na Sade, com o PAB, e na Educao, com o Fundef, foi a maior novidade no campo das relaes intergovernamentais. Em ambos h instrumentos indutores, seja pela via do financiamento seja pelo controle social, os quais fortaleceram uma descentralizao orientada por resultados padronizados nacionalmente e que no desvirtuam o carter autnomo dos governos subnacionais. Entre os dois, o mais sofisticado o Fundef, uma vez que prev redistribuio horizontal entre os entes, a nica em nossa Federao; metas quantitativas e qualitativas; e, ademais, ao estipular um prazo de validade para alm do perodo FHC, consegue responder, ao mesmo tempo, aos desafios da lgica do Estado - regras mais estveis para alm das intempries conjunturais - e da lgica do governo, j que no engessar a gesto de todos os prximos presidentes, o que obrigaria, a cada mudana democrtica de governante, a realizao de reformas constitucionais, defeito estrutural de nosso sistema poltico. Polticas nacionais de combate pobreza mais articuladas com propsitos intersetoriais, voltadas emancipao dos cidados (renda mais educao) e mais focadas constituem outro avano do perodo. Pena que tenham se consolidado nos dois ltimos anos de governo, algo absurdo para um presidente cujo partido intitula-se social-democrata. Os programas estratgicos de investimento contidos no PPA tambm tiveram um efeito

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importante em algumas Regies do pas, mormente no Centro-Oeste. De resto, h outros sucessos federativos dispersos em decises ad hoc ou sem uma maior importncia e visibilidade no conjunto do governo. Os erros e as insuficincias do governo Fernando Henrique no front federativo decorrem de questes mais estruturais presentes na trajetria do federalismo brasileiro e de opes governamentais equivocadas. No que se refere ao primeiro aspecto, a fragilidade republicana dos nveis subnacionais, presente desde a fundao da Federao, vem se modificando, mas ainda constitui obstculo s aes do Governo Federal. Tanto melhor seria se o presidente FHC e sua coalizo percebessem o quanto a reforma do sistema poltico, em especial das instituies responsveis pela accountability do plano local, essencial para o sucesso de qualquer governante que assume o posto nacional. No se pode negar, por outro lado, que houve avanos nos costumes polticos, afinal dois dos maiores caciques regionais brasileiros, ACM e Jder Barbalho, perderam seus mandatos num processo inimaginvel a alguns anos. Mas voltaram novamente para Braslia, porque o republicanismo uma obra ainda em construo nos estados e municpios. Outros trs legados federativos que influenciaram negativamente os anos FHC advm da redemocratizao. O primeiro o federalismo compartimentalizado, em que cada nvel de governo uma "caixinha" separada da outra. A busca pela autonomia governamental depois do centralismo autoritrio explica em parte este processo, mas a lgica da competio poltica brasileira igualmente um elemento que ressalta essa diviso estanque do poder. Por vezes, este obstculo foi ultrapassado, normalmente pela mudana no desenho das polticas pblicas, mas sua superao vai depender da conscientizao da gravidade desse problema por parte da sociedade brasileira. A trajetria da redemocratizao nos legou, tambm, uma concepo autrquica do municipalismo, que precisa ser modificada. Aqui, a ao da Unio e dos estados para incentivar uma viso consorciada so fundamentais, porm a alterao deste quadro talvez s ocorra com novas regras, como a refundao do conceito de Regio Metropolitana. Por fim, o estadualismo predatrio persistiu na guerra fiscal. Este aspecto anterior e mais profundo do que o projeto do presidente Fernando Henrique, mas ele poderia ter ao menos levado mais adiante a discusso sobre a reforma tributria no Congresso Nacional e na sociedade

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O governo FHC no avanou em certas reas federativas por seus prprios equvocos. Um deles foi a predominncia exacerbada do fiscalismo, que prejudicou uma viso mais acurada do processo de reforma do Estado nos governos estaduais. Alm disso, os comandantes de Braslia erraram em alguns diagnsticos porque no estabeleceram uma rede federativa mais forte com as Administraes subnacionais - o velho vcio do insulamento. O exemplo mais gritante, aqui, o do problema dos inativos nos estados. Se tivessem detectado mais cedo a fonte verdadeira do desequilbrio das conta pblicas estaduais, poderiam ter utilizado melhor os recursos de privatizao para capitalizar Fundos de penso. Como a histria sempre melhor compreendida depois dos fatos, preciso elogiar os tcnicos do Ministrio da Previdncia que, no segundo mandato, tentaram corrigir, com competncia, os erros cometidos antes. A fragmentao das polticas sociais foi outro problema do perodo FHC. No obstante algumas aes coordenadoras ao final do perodo, como o Projeto Alvorada, o balano geral revela um alto grau de disperso em determinadas reas, como o Saneamento Bsico. Mas os maiores erros aconteceram nas polticas de desenvolvimento e urbanas. Nas primeiras, faltou ao pas polticas nacionais para aumentar a simetria federativa. J as aes para a questo urbano-metropolitana foram as mais mal sucedidas destes oito anos. Ao prximo governo fica a lio de que a Segurana Pblica, o Saneamento, a Habitao, o Transporte das grandes cidades e certos temas ambientais precisam, urgentemente, de programas federais devidamente articulados com os outros nveis de governo, como deve ocorrer numa Federao democrtica. Para concluir, coloco quatro desafios para o prximo governo29. O primeiro aprofundar a anlise sobre o que ocorreu nos anos FHC, preservando a memria administrativa do perodo, que foi bastante rico em inovaes de polticas pblicas, mas tambm aprendendo com os erros, porque eles costumam se repetir mais do que se imagina. Alm disso, seria interessante conhecer mais a experincia de descentralizao de outras Federaes, num trabalho de benchmarking, no para copiar, e sim para descobrir caminhos que possam servir de inspirao. Um segundo desafio est na articulao maior entre a os funcionrios pblicos federais e os subnacionais, em todos os nveis de gerncia. Isso facilitaria o processo de
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Esta parte final, referente aos desafios, baseada em Abrucio, 2002. 98

coordenao das polticas descentralizadas. Os servidores das carreiras estratgicas da Unio, em especial, deveriam ter um estgio de pelo menos trs meses em algum municpio do Brasil, para conhecer melhor nossa realidade. O ataque ao modelo compartimentalizado de federalismo o terceiro desafio. Para tanto, preciso incentivar a aes consorciadas no plano local; recriar, com mais mecanismos de poder, as Regies Metropolitanas; reconstruir a Sudam e a Sudene, para atuar sobre o problema do desenvolvimento regional e reforar a solidariedade federativa; repensar os fruns de debates e negociao federativos, como o Confaz e o Conselho de Gesto Fiscal, e instituir novos instrumentos neste sentido, como uma Agncia de Estudos e Debate Federativo, nos moldes da ACIR norte-americana. preciso, ademais, encontrar um maior equilbrio entre cooperao e competio em nossa Federao, para nos livrarmos dos legados negativos da trajetria de nosso federalismo. Por fim, o grande desafio do prximo governo aumentar a capacidade de coordenao do Governo Federal ante o processo de descentralizao. Medidas para tanto devero ser tomadas em cada poltica especfica e, fundamentalmente, precisa ser criada uma forma de coordenar as aes entre todos os programas que tenham interseo, para evitar o desperdcio ou mesmo a competio predatria por recursos pblicos. Enfrentar estes quatro desafios lutar contra a viso dicotmica que contrape centralizao descentralizao. descobrir que o Governo Federal tem um papel essencial no processo descentralizador e no seu inimigo. Bibliografia ABRANCHES, Srgio (1988). Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. Dados, vol 31, n.1. Rio de Janeiro. ABRUCIO, Fernando Luiz & COUTO, Cludio Gonalves, (1996). A redefinio do papel do Estado no mbito local. So Paulo em Perspectiva, 10(3). So Paulo. _____________________ & SAMUELS, David (1997). A nova poltica dos governadores. Lua Nova, n.40/41. So Paulo. ____________________ (1998) Os Bares da Federao: os governadores e a redemocratizao brasileira. Hucitec/USP. So Paulo.

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