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perodo para o outro, demonstrando no ter havido a continuidade neces-
sria ao andamento dos prprios projetos considerados prioritrios em
cada programa. Os volumes de recursos alocados para cada um destes
programas em milhes de cruzeiros de 1972 esto demonstrados no
quadro 7 e no grfico 1.
Poltica de financiamento
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3.3 Identificao de elementos de rigidez na estrutura de financiamento
do setor de transportes
Conhecendo-se em linhas gerais a atual estrutura de financiamento do
setor de transportes, podemos retomar a linha desenvolvida no item 2
deste artigo - em que se focalizou aspectos responsveis por distores
na produtividade e organizao administrativa do setor - e tentar identi-
ficar fatores que, atuando na rea financeira, impedem ou dificultam a
realizao de metas propostas nos documentos de planejamento.
Ao se abordar os aspectos relacionados ao setor de transportes buscou-se
enquadr-los em um contexto geral de planejamento em que a fixao de
metas globais ou parciais resultasse das necessidades ditadas pela economia
como um todo. A realizao de tais metas depende da possibilidade de
serem mobilizados recursos fsicos e financeiros. Uma vez conhecidas essas
possibilidades, a formulao de um plano exige um estudo das alternativas
de aplicao de recursos culminando com uma proposio de prioridades
que permita ordenar as atividades a curto e mdio prazos.
Se por um lado o carter dinmico da economia altera as prioridades
no tempo - portanto, de um plano em relao a outro - por outro lado,
os critrios utilizados para mobilizar e destinar recursos devem tambm
oLservar esse dinamismo, adequando-se s condicionantes do desenvolvi-
mento. Observa-se que em onseqncia de decises anteriores formu-
lao do plano podem surgir, e na prtica tm surgido, dificuldades para
sua implementao. Assim, antes mesmo de serem analisadas as alternativas
de aplicao de recursos, necessrio identificar os fatores passveis de
gerar distores, tentar quantific-los e estudar uma maneira de remove-los.
Esse procedimento indispensvel tanto do ponto de vista do planejamento
global quanto do planejamento setorial, podendo-se estender - nO caso de
transportes - ao planejamento modal. De modo geral, podemos identificar:
fatores relacionados com as despesas;
fatores relacionados com as receitas.
Seja do lado da despesa ou da receita, o comprometimento de recursos
financeiros, destinados a atividades de baixa prioridade, face ao novo plano,
constitui elemento de rigidez para o planejamento. Assim, que determina
o grau de rigidez no apenas o montante de recursos mas tambm sua
destinao. Caso o comprometimento da despesa ou da receita se dirija a
uma atividade considerada prioritria, ento deixar de ser um elemento
perturba dor.
N o caso das despesas com investimentos a anlise do comprometimento
se limita a uma avaliao dos projetos em execuo e suas respectivas
prioridades. O objetivo determinar o montante de recursos que pode
vir a ser liberado ou realocado para a execuo de novos projetos. Ao
decidir-se, entretanto, pela concluso de um conjunto de projetos em anda-
mento preciso estar atento para o fato de que o ritmo de execuo dos
mesmos at ento observado pode ser conseqncia de uma pulverizao
de recursos. Portanto, ao planejar-se o montante de recursos comprome-
tidos com os projetos a serem condudos, baseando-se no ritmo de sua
150
R.A.P. 1/74
execuo poca de elaborao do plano, est-se implicitamente consi-
derando os efementos perturbadores do andamento daqueles oriundos da
disperso de recursos. Por outro lado, a acelerao do ritmo de execuo
acarretar maior necessidade de recursos.
No que se refere s despesas de conservao de infra-estrutura, de
operao e de funcionamento das entidades modais, a anlise deve
revestir-se de cuidados especiais, pois trata-se de gastos que, ao contrrio
do que ocorre com as despesas de investimento, no tm um limite no
tempo. O comprometimento de recursos com atividades de conservao
existe a priori e um fato que no se pode alterar. Alm disso, esses gastos
observam uma tendncia crescente na medida em que novOs projetos vo
sendo concludos. preciso, ento, examinar em que medida as despesas
com conservao correspondem aos nveis tecnicamente exigidos, avaliar
o esforo financeiro adicional necessrio para que esses nveis sejam atin-
gidos e como tal esforo pode traduzir-se em medidas de poltica fiscal,
tributria ou tarifria.
As despesas com operao e funcionamento das entidades dependem
de decises referentes ao nvel de atividades a ser desenvolvido. Precisa-se
levar em conta que em funo de reformulaes de prioridades alguns r-
gos tero de elevar seu nvel de atividades, enquanto que outros mantero
os at ento prevalecentes ou podem mesmo v-los reduzidos. O estudo do
comprometimento com despesas de operao e funcionamento objetiva
determinar o montante de recursos necessrios para atender aos nveis de
atividade preestabelecidos de acordo com as redefinies de prioridades.
Assim, se um rgo tem reduzidas suas atividades e tal fato no acom-
panhado por uma diminuio de recursos para custear despesas de funcio-
namento, identifica-se um foco de rigidez. Esses recursos financeiros
deveriam ser remanejados para rgos que tivessem aumentado seu nvel
de atividades para atender s novas prioridades.
Do lado da receita, o principal fator de rigidez est na existncia de
recursos financeiros com aplicao previamente determinada. Embora as
prioridades se alterem no tempo, parte dos recursos disposio das
autoridades governamentais no so manejveis por estarem vinculados
ao financiamento de certas atividades. J foi objeto de comentrio a
importncia da vinculao de recursos, no caso brasileiro, para a formao
da infra-estrutura necessria estratgia de substituio de importaes.
Deve-se assinalar, entretanto, que hoje as prioridades j no so as mes-
mas, quer do ponto de vista global, quer do ponto de vista setorial.
Embora no momento a vinculao de recursos no venha entravando o
p!'ocesso de desenvolvimento em geral, certamente dentro de alguns anos
constituir-se- um fator de rigidez para o planejamento, face s transfor-
maes na estrutura econmica do Pas.
No caso especfico do setor de transportes, apesar de ainda existirem
inverses com elevada prioridade a serem realizadas nas diferentes moda-
lidades - o que de certa forma atenua o carter de rigidez dos fundos
vinculados - a impossibilidade de se manipular os recursos destes
fundos certamente acarretaria problemas para a adoo de prticas de
Poltica de financiamento
151
planejamento que se aproximem das propostas na segunda parte deste
trabalho. Alm do mais, persistem a nvel modal critrios de distribuio
dos que j no atendem s necessidades ditadas pelo sistema
economlCO.
A anlise das receitas vinculadas e sua distribuio objetiva apurar
caractersticas fundamentais do sistema de financiamento para que se possa
apreciar o grau de adequao deste ltimo poltica de desenvolvimento.
Assim, um aspecto a ser estudado diz respeito s subvenes, auxlios e
recursos oriundos de programas especiais, destinados a transporte. Cumpre
ento verificar, dentro de um contexto econmico mais amplo, a existncia
dE' aplicaes alternativas para esses recursos com prioridade mais elevada,
o que os transformaria em elementos de rigidez. Outro problema que
deve ser tambm estudado de forma abrangente o da contribuio do
usurio. Deve-se demonstrar como e porque a adoo de tarifas realistas
que cubram os custos operacionais incorridos vem sendo prejudicada por
fatores poltico-sociais, e pelo acmulo de deficincias operacionais e
administrativas, impossibilitando que se elevem as disponibilidades finan-
ceiras e que seja eliminada a necessidade de subvenes governamentais.
Tomando-se por exemplo o transporte ferrovirio de passageiros subur-
b:.o.nos, verificamos a impossibilidade de a curto prazo elevar a receita
desses servios, pois os usurios, em sua maioria, pertencentes s camadas
de renda mais baixa de populao, no tm condies de arcar com os
custos reais do servio.
A anlise do comprometimento de recursos financeiros, pelo lado da
receita ou da despesa, tarefa indispensvel atividade de planejamento
e formulao de uma poltica de investimento. O comprometimento de
recursos resulta de uma conjugao de fatores institucionais, polticos,
administrativos e sociais cuja remoo deve ser estudada e incorporada s
metas do plano.
Atualmente, no Brasil, a institucionalizao do Plano Nacional de Desen-
volvimento e do Oramento Plurianual de Investimento impe ao governo
sucessor a finalizao de obras iniciadas na gesto anterior. Procura-se
dc-sta forma impedir a prtica, at ento comum, de interrupo de pro-
jetos em meio a sua execuo, justificada apenas pela mudana dos quadros
dirigentes. Assim, o I PND e o II OPI tero vigncia at fins de 1974 e,
a partir de 1975, comearo a vigorar o plano e o oramento do novo
governo. Para efeito de anlise, pode-se admitir que os projetos com
execuo prevista para o perodo 1972-1974 estaro concludos no final
de 1974 e que no ano seguinte sero iniciados novos que constaro do
Il PND. Em termos de comprometimento de recursos pelo lado da despesa
a situao pode ser visualizada atravs do grfico 2. A curva AA' repre-
senta uma projeo da receita total e a curva DD' uma projeo dos
g2stos comprometidos com conservao, operao e funcionamento. A
esses gastos devemos agregar, no primeiro ano de cada governo, os recursos
nC'cessrios para a concluso de projetos em execuo obtendo-se as curvas
BB' e CC'. A rea achureada representa a disponibilidade de
para a execuo de novos projetos.
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I\o caberia neste trabalho proceder a uma anlise das despesas de
investimento para o perodo do prximo governo. Tal anlise seria vlida
arenas como um exerccio matemtico em que se adotaria algumas hip-
t(ses quanto reformulao de prioridades. Entretanto, julgamos oportuno
apresentar um esquema terico que retrate situaes passveis de ocorrer,
indiferentemente, a nvel modal ou para o conjunto do setor de transportes.
Crfico Z
1!n4 1975 1976 1977 1978 1979 1960
ANCS
1982
Embora no tenha sido possvel ajustar dados que permitam uma maior
aproximao com a realidade, as situaes apresentadas no conjunto do
grfico 3 valem como sugestes de pesquisas, que antecedam formulao
do novo plano, com o objetivo de se traar uma poltica mais realista
para o setor de transportes. Em cada grfico temos a linha RT que repre-
senta uma estimativa das receitas totais, a linha FV que corresponde a
uma estimativa dos recursos dos fundos vinculados e a linha De que se
refere s despesas comprometidas com conservao, operao e funciona-
mento de entidades modais.
Poltica de financiamento 153
Em primeiro lugar podemos admitir que cada situao apresentada no
conjunto de grficos retrata o que ocorre a nvel das modalidades.
possvel ento verificar at que ponto os recursos do fundo vinculado a
uma modalidade so suficientes para atender aos gastos.
Grfico 3
Cr * RECURSOS FIMNCEIROS
Cr$
I I
I FV
I
I
1-----:
, De
, I
,
, I
SITlJAO r
I
I
I
I
, , ',' 'j DC
/ I I FV
11/' I
I
I I
I I
I
"+1 "+2 n""
SITUAO ::n:
AMlS
Cr$ RECURSOS FINANCEIROS
"-+1 n.Z n+l n+4
SITUAO ::n:r:
RT
FV
DC
ANOS
Sob essa ptica, a situao I sem dvida a melhor, uma vez que os
recursos do fundo so superiores s despesas previstas em todo o perodo
e, portanto, h uma maior rea livre para novos projetos. A situao II
154 R.A.P. 1/74
...
ccrresponde a uma situao crtica para o planejamento, em que as des-
pesas comprometidas ultrapassam os recursos do fundo vinculado, sendo
ento necessrios recursos complementares para atender aos gastos e
ficando reduzida a possibilidade de serem executados novos projetos.
Finalmente, a situao IH equivale a um estgio intermedirio das situaes
anteriores em que os recursos do fundo vinculado s seriam suficientes
para atender s despesas comprometidas a partir do ano n + 2.
Embora a situao I seja comparativamente a melhor, no significa que
o montante de recursos financeiros livres para novos projetos seja suficiente
para atender s necessidades previstas. As situaes H e IH sugerem a
necessidade de serem alteradas as receitas projetadas, dos fundos vincula-
dos ou total, o que poderia ser feito atravs da adoo de uma poltica
mais realista de contribuio do usurio ou ento, atravs de recursos da
Unio e de fontes de financiamento internas ou externas. A deciso quanto
ao mecanismo a ser utilizado dever anteceder formulao do plano,
pois traduzir-se- na adoo de medidas de poltica fiscal e tributria.
Cabe ento s autoridades governamentais, a partir do confronto entre
receita e despesa, realizar ajustamentos ou pelo lado da primeira - com
uma reduo do nvel de atividade pretendido - ou pelo lado da segunda,
com o aumento da contribuio do usurio e/ou da participao da Unio
no financiamento.
Podemos agora admitir que o conjllnto de grficos expressa situaes
passveis de ocorrer no setor de transportes visto globalmente, e a partir
da verificar, em cada situao, quais seriam os fatores de rigidez para
o planejamento.
Observe-se que, sob essa ptica, as linhas RT, FV e DC representam,
respectivamente, os somatrios da receita total, do fundo vinculado e da
despesa comprometida das diferentes modalidades.
A situao I revela como fator de rigidez os recursos dos fundos vin-
culados que reduzem a rea de recursos livres, j que no possvel
manejar a receita vinculada de modo a que sejam atendidas as prioridades
do plano. As autoridades s podem lanar mo dessa receita para atender
s prioridades mo dais at o limite do fundo da respectiva modalidade,
no sendo possvel repassar recursos de uma para outra modalidade mesmo
que tal procedimento fosse coerente com o escalonamento de prioridades.
Tem-se que:
n
FV FVM,
i 1
Sendo FV = Total de recursos dos fundos vinculados
FVM; = Fundo vinculado modalidade i
Se, de acordo com as definies do plano macroeconmico, temos a seguinte
ordem de prioridades dos projetos modais:
iHl > Mz. > '" > M"
Poltica de financiamento 155
mas, em termos de recursos financeiros:
FVM
1
< FVM
2
< ... < FVM"
neste caso, o plano ficar comprometido, pois a implementao dos pro-
jetos mo dais dever obedecer arrecadao do fundo de cada modalidade,
em vez de se orientar pelo esquema de prioridades.
Quanto situao lI, a rigidez corresponde s despesas de conservao,
operao e funcionamento que afetam a rea de recursos livres. Final-
mente, a situao III apresenta at o ano n + 2, como rigidez ao planeja-
mento, os gastos comprometidos. A partir da, o fator de rigidez corres-
pemde aos fundos vinculados.
4. Concluses e recomendaes
Os problemas de poltica, planejamento e financiamento de transportes
v,.riam segundo o grau de desenvolvimento e complexidade da economia.
O Brasil possui reas onde os meios de transporte so insuficientes e
reclamam a criao de disponibilidades, atravs de investimentos coorde-
nados que assegurem a complementariedade intermodaI. Ao mesmo tempo,
existem reas j bem dotadas de servios de transporte onde se faz sentir
a necessidade de uma coordenao das modalidades concorrentes. As
caractersticas econmicas e sociais do Pas e as do setor de transporte
requerem, no estgio atual, uma mudana nas atitudes dos rgos vin-
culados a tais problemas, de modo a que se consiga eliminar os elementos
de rigidez e as distores existentes no planejamento e financiamento.
As dificuldades que emanam da disperso de autoridade, da escassez
e m distribuio dos recursos, etc. .. s podero ser solucionadas atravs
da adoo de um esquema de trabalho que objetive proporcionar um
tratamento s i s h ~ m i o aos assuntos de planejamento, programao e finan-
ciamento do setor de transportes.
A implementao de tal esquema dever ser gradativa, de modo a
permitir a adaptao dos rgos modais no s s novas atribuies como
transferncia de outras. A priori, j se deve esperar uma reao por
parte destes rgos na medida em que cada etapa corresponde a um
rompimento com prticas que vigoravam no passado.
Em linhas gerais, o esquema que ora propomos - apresentado em bases
tericas e, portanto, sujeito a reformulaes - corresponde a um segmento
da figura 1. Assim, as figuras 1 e 2 devem ser vistas como um todo
harmnico e sua apresentao em separado s justificada pela facilidade
de exposio.
Este esquema pressupe a existncia de um rgo central de planeja-
mento de transportes, com estrutura tcnica e administrativa capaz de
evoluir juntamente com os demais setores produtivos da economia, de
forma a satisfazer, em tempo til, as necessidades dos mesmos e com os
quais manter contatos permanentes visando, entre outros objetivos, o
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recscalonamento, sempre que necessano, das prioridades dos projetos de
transportes. A figura :2 contm metas e programas hipotticos - assim
Figura 2
I t>AGI<ST1al I
I
.. -[""':<...
-"E\C' .....
'I I
J." .'L::t: .. 1A.n:..:t.
f """-...x--
como no caso da figura 1 - cuja fixao atribuda a diferentes entidades,
conforme se segue:
1. Metas de transportes. Devero ser traadas pela autoridade de plane-
jamento do Pas, de acordo com as diretrizes do plano macroeconmico,
contando com o assessoramento de representantes do rgo central de
transportes e das diferentes modalidades.
2. Programas por modalidade. Sero elaborados pelos rgos modais
sob a superviso direta do rgo central de planejamento de transportes,
consoante as metas fixadas para o setor e obedecendo s instrues de
ordem macroeconmica. No mesmo nvel das modalidades, sero consi-
derados os programas de integrao e complementariedade intermodais a
serem elaborados pelo rgo central.
3. Pro;etos por modalidade. So de responsabilidade dos rgos modais
e correspondem a um detalhamento dos programas.
4. Avaliao das necessidades de transportes. Esta tarefa, talvez a mais
importante e, por isto, comprometedora do desenvolvimento do setor,
de responsabilidade do rgo central de planejamento de transportes.
Poltica de financiamento
157
Caber a este a avaliao e compatibilizao dos projetos. Tambm far
a distribuio dos recursos por modalidade e por projeto, de forma que
os eventuais cortes ou acrscimos no mais obedeam a um teto pre-
estabelecido, mas se processem segundo critrios de escalonamento dos
projetos de transportes em geral.
5. Receita. A partir dos resultados da avaliao das necessidades de
transporte e coordenao dos projetos a serem executados, sero estimados
os recursos necessrios ao nvel de modalidade e execuo de projetos
intermodais.
6. Fontes de financiamento. Entre os recursos que financiam o setor
de transportes, aqueles que expressam o seu desempenho atravs da
arrecadao de tarifas, taxas e impostos so os que merecem maior ateno,
por deles depender a diminuio desejvel das operaes de crdito, dota-
es oramentrias (federais e estaduais) e crditos especiais que devem
funcionar como simples complementaes s verbas geradas pelo setor.
7. Reviso das polticas fiscal e tarifria. A soma dos recursos gerados
no setor depende, em princpio, de uma reviso das diretrizes de poltica
fiscal e tarifria, de forma que os responsveis pela fixao das taxas,
tarifas e alquotas de impostos, no mais operem desconhecendo os custos
reais dos servios de transportes.
Cumpre informar que este esquema pressupe um sistema constante
de realimentao entre as diferentes etapas. Assim, podemos encar-lo no
sentido inverso, quando as medidas de poltica fiscal e tarifria influiro
na receita do setor que, contando com mais recursos, poder acelerar o
ritmo de execuo dos projetos ou ampli-los em nmero, o que concorrer
para apressar a satisfao das necessidades da economia.
O esquema terico proposto pode parecer um tanto utpico e, por isto
mesmo, sua implementao dever ser feita por etapas ao fim das quais
este dever ser reavaliado e readaptado s novas necessidades. O dina-
mismo do desenvolvimento econmico, e em especial do setor de trans-
portes, no nos permite uma pormenorizao de todas as etapas a serem
seguidas. Podemos apenas limitar-nos, tendo em vista a situao final a
ser alcanada - expressa como j foi dito em termos tericos - a propor
uma primeira etapa que nos parece corresponder soluo dos problemas
mais graves e das necessidades imediatas.
Nesta primeira etapa o rgo central de planejamento do setor de
transportes funcionaria como elemento de ligao entre a autoridade de
planejamento global e os rgos modais. Iria propor e rever os programas
de investimento e assegurar um fluxo contnuo de informaes indispen-
svel reviso das fases de planejamento e adequao imediata s
mudanas e alteraes de prioridades e ritmos de execuo de projetos,
ditadas pelo processo de desenvolvimento. Caberia, assim, ao rgo central
a proposio de projetos aos rgos modais - encarregados de elabor-los
e execut-los - assim como receber destes propostas referentes sua
modalidade especfica ou s demais.
158 R.A.P. 1/74
Ao mesmo tempo, o rgo central ficaria encarregado da superviso
e acompanhamento de projetos modais e da contratao de estudos espe-
cficos que atendam a diretrizes - mestras do planejamento setorial, tais
como projetos de integrao intermodal e de melhoria tecnolgica. Para
a elaborao e execuo desses projetos especficos seria destinada parte
dos recursos dos fundos vinculados a cada modalidade, de modo que o total
dessas partes seria alocado em projetos prioritrios do ponto de vista
setorial e intersetorial.
A parcela dos fundos vinculados que seria canalizada para esses projetos
no poderia ser fixada neste momento por depender de vrios fatores.
So eles: a composio desses fundos, a poltica a ser adotada em relao
contribuio do usurio, o nvel de atividade a ser desenvolvido pelo
rgo central e pelas entidades modais, as necessidades de conservao
da infra-estrutura j existente, etc. .. Pode-se apenas recomendar que essa
parcela seja revista periodicamente, medida que novas atividades so
impostas ao rgo central ou s entidades modais. A parcela dos fundos
sob a gesto dos rgos modais seria utilizada naqueles projetos, cujas
avaliaes realizadas pelos primeiros fossem reavaliadas pelo rgo cen-
traI, no sentido de compatibiliz-los com os investimentos das outras
modalidades e com as necessidades dos demais setores econmicos.
Vale ressaltar que o esquema proposto no objetiva restringir ou mesmo
extinguir a autonomia dos rgos modais, mas o que se procura permitir
a eles atuarem coordenadamente, racionalizando os investimentos, evitando
a repetio de erros do passado e eliminando as distores do presente.
Summary
The authors present an overall view of the financing problem in the
transportation sector, after identifying some origins of the existing distor-
tions in the process of obtaining, distributing and allocating resources for
the sector as a whole. This identification also permits to discover the
reasons why policy objectives and guidelines, so insistently repeated in
government plans and official documents, did not get any practical
consequence.
An analysis of transportation planning in Brazil was done in order to
demonstrate that a great part of the financing problems related to this
sector can be solved only by macroeconomic planning. At this leveI, it
w01aId be possible to identify the sector's physical needs, and, consequently,
to permit a better distribution of resources among the different economic
sector and within the transportation sector itself. In this way, a scheme
of intersectoral analysis is presented by the authors, in order to give a
systematic treatment to the planning, programming and financing in the
transportation sector.
Poltica de financiamento
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