Por que o Brasil no Precisa de Polticas Setoriais: a Importncia das Polticas Horizontais

MAURICIO CANDO-PINHEIRO* PEDRO CAVALCANTI FERREIRA** SAMUEL DE ABREU PESSA*** LUIZ GUILHERME SCHYMURA***

Abstract Many authors suggest East Asian countries are examples of successful industrial policy and, for this reason, support similar policies in Brazil. This paper shows this argument is false for two reasons: (i) many countries with industrial policy had poor results in terms of sustainable growth; (ii) the success of East Asian countries, usually explained by industrial policy, is mainly result of horizontal policies. Keywords: Industrial Policy, Brazil, Growth, East Asia. JEL Classification: O14, O38, O40.

IBRE/FGV. E-mail: canedo@fgv.br. EPGE/FGV. E-mail: ferreira@fgv.br. EPGE/FGV e IBRE/FGV. E-mail, respectivamente: pessoa@fgv.br, e schymura@fgv.br.

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1. INTRODUO A necessidade de adoo de algum tipo de poltica industrial (PI) um tema recorrente na discusso de intervenes pblicas voltadas para impulsionar o crescimento de pases em desenvolvimento, em particular do Brasil. Nesse sentido, boa parte do debate reavivado com o anncio da Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) em 2003 e da Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) em 20081 gira em torno daqueles que defendem o uso de polticas horizontais que atinjam todos os setores [Ferreira & Handam (2003) e Ferreira (2005), por exemplo] e dos que advogam a necessidade de polticas voltadas a setores especficos [Kupfer (2003) e Suzigan & Furtado (2006), por exemplo]. Este artigo mostra que, mesmo nos pases apontados como sucesso do uso de PI, no mnimo no se pode ignorar a importncia das polticas horizontais. Mais ainda, diversos pases (inclusive o Brasil) lanaram mo de PI, mas boa parte deles no obteve resultados satisfatrios em termos de crescimento econmico sustentvel. Sendo assim, no existe motivo para creditar o sucesso dos pases do Leste Asitico primordialmente ao uso de polticas industriais. O argumento dos que a defendem o uso de poltica industrial como ferramenta para impulsionar o crescimento em grande parte baseado em exemplos destes pases do Leste Asitico Coria do Sul, Taiwan, etc. que lanaram mo de programas de incentivo setorial e cresceram aceleradamente. H aqui um problema de seleo de pases e de identificao das causas do crescimento. No primeiro caso, entretanto, para cada pas de crescimento rpido h dezenas toda a Amrica Latina, Turquia, etc. de fracassos, pases nos quais a poltica industrial foi usada, mas no foi capaz de gerar crescimento sustentado. Provavelmente, ao proibir importao de tecnologia e de produtos com similares nacionais, mais atrapalhou que ajudou, ao retardar o avano tecnolgico. Em segundo lugar, comparaes de experincias internacionais devem ser cuidadosas em separar o efeito de polticas industriais daqueles causados por outros fatores. Pases crescem por diferentes motivos, algo bem estabelecido na literatura. Assim, se ao mesmo tempo em que se promovem polticas industriais, tambm se observa, como no Leste Asitico, expanso da educao, abertura ao exterior, investimentos em infra-estrutura e polticas fiscais e monetrias slidas, no h razo para atribuir somente PI a responsabilidade pelo crescimento observado. Ao contrrio, h forte evidncia estatstica ligando o segundo grupo

Ver Brasil (2003, 2008) para descrio destas polticas.

de fatores a crescimento do produto e a altos nveis de renda per capita, enquanto aquela vinculando polticas setoriais e crescimento agregado fraca, para no dizer inexistente. O artigo se organiza em trs sees. A seo 2 traz uma comparao entre o histrico de PI no Brasil e em pases do Leste Asitico e indica que existe pouca evidncia emprica relacionando o bom desempenho econmico destes ltimos s polticas industriais. Por sua vez, a seo 3 aponta que, ao contrrio do Brasil, pases como Japo, Coria do Sul e Taiwan adotaram uma sries de polticas horizontais poltica fiscal austera, ajuste fiscal de qualidade, controle da inflao, incentivo poupana, investimento em capital humano e infra-estrutura que comprovadamente contribuem para o desenvolvimento. Finalmente, a seo 4 traz breves consideraes finais.

2. POLTICA INDUSTRIAL: BRASIL VERSUS LESTE ASITICO 2.1. POLTICA INDUSTRIAL NO BRASIL Durante muitos anos o Brasil lanou mo de diversas polticas para alterar sua estrutura produtiva, de modo a aumentar a participao de setores que pretensamente teriam maior potencial para gerar crescimento econmico. Por trs destas iniciativas, estava a idia de que, como ao longo do tempo os termos de troca tendem a se deteriorar no que diz respeito aos produtos agrcolas, caberia um esforo de industrializao dos pases em desenvolvimento, principalmente atravs da imposio de tarifas protecionistas [Prebisch (1950) & Singer (1950)].2 No se pretende fazer um relato detalhado da PI brasileira ao longo dos ltimos anos [para tal ver Suzigan (1996), Guimares (1996) e Bonelli, Veiga & Brito (1997), Suzigan & Furtado (2006)], mas elencar brevemente as ferramentas utilizadas para promoo da indstria. Entre as dcadas de 50 e 80 basicamente foram utilizados diversos tipos de proteo comercial (imposto de importao e barreiras no tarifrias, tais como exame de similaridade, ndices de nacionalizao, contingenciamento, licenciamento prvio das importaes, preferncia nas compras governamentais), estmulo exportao (cmbio favorecido para exportao de manufaturados e isenes fiscais) e subsdios produo em setores

No entanto, cabe lembrar que no h consenso a respeito da deteriorao dos termos de troca [ver Hadass & Williamson (2003) para referncias a este respeito].

selecionados (iseno e reduo de impostos e acelerao da depreciao do capital).3 Alm disso, houve intenso direcionamento de crdito para os setores considerados prioritrios e uma pesada presena direta do Estado em diversas atividades produtivas. Somam-se a isso entraves para adoo de novas tecnologias (Lei da Informtica, por exemplo), grandes investimentos estatais em infra-estrutura (principalmente at o final da dcada de 70) e expanso do ensino superior (principalmente a partir da dcada de 70). Se aparentemente a PI obteve sucesso em modificar a estrutura produtiva brasileira, no h evidncias de que conseguiu promover crescimento sustentado durante muitos anos. A comparao com pases que estavam em estgio semelhante de desenvolvimento bastante ilustrativa. Perceba que na dcada de 60 a renda per capita do Brasil era maior do que muitos dos pases do Leste Asitico, mas que durante a dcada de 80 foi ultrapassado por todos eles. A ttulo de ilustrao, em 1980 a renda per capita brasileira era 146% da sul-coreana, 43% da japonesa e 74% da taiwanesa. Em 2003 atingiu aproximadamente 41% da sul-coreana, 30% da japonesa e 21% da taiwanesa (ver Figura 1). Figura 1: Renda Per Capita Relativa (Estados Unidos = 100%)
90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004
Fonte: Heston, Summers & Aten (2006).

Renda Per Capita Relativa (Estados Unidos = 100%)

Brasil Coria do Sul Japo Taiwan Chile

Estas ferramentas no foram utilizadas com a mesma intensidade em todos os perodos. Mais detalhes ver Suzigan (1996).

A partir da dcada de 90, percebe-se um movimento de abertura da economia e diminuio do papel do Estado como empresrio. O impacto da abertura comercial na produtividade da indstria amplamente documentado [Ferreira & Rossi-Jnior (2003)], mas aparentemente no se traduziu em taxas de crescimento excepcionalmente altas, principalmente se comparadas com perodos anteriores (caracterizados pelo uso intenso de polticas verticais) ou com os pases do Leste Asitico (ver Figura 1). Sendo assim, muitos autores apontam o desempenho da economia brasileira nos ltimos quinze anos como uma evidncia da necessidade do uso de polticas setoriais [ver Kupfer (2003), por exemplo]. Adicionalmente, Coria do Sul, Japo e Taiwan muitas vezes so apontados como exemplos de pases com polticas industriais bem sucedidas. Se, conforme ser mostrado na prxima subseo, o Brasil usou instrumentos semelhantes a estes pases, qual seria a causa do nosso fracasso? Uma primeira resposta poderia ser a existncia de problemas na execuo da poltica industrial brasileira. Este tema ser retomado na subseo 2.3.

2.2. POLTICA INDUSTRIAL NO LESTE ASITICO Assim como na subseo anterior, no se pretende fazer uma descrio detalhada da PI adotada pelos pases do Leste Asitico [para referncias a este respeito ver Noland & Pack (2002, 2003)]. Ser feito um breve resumo das ferramentas utilizadas por Japo, Coria do Sul e Taiwan na promoo da indstria. Como no Brasil, o Japo utilizou subsdios diretos, embora os setores beneficiados tenham sido justamente aqueles que viram sua participao no produto diminuir (agricultura, pesca, floresta, minerao de carvo). Alm disso, lanou-se mo de uma ampla gama de subsdios indiretos, como, por exemplo, o Programa de Investimentos e Emprstimos Fiscais, destinado primordialmente para investimentos em infra-estrutura, educao, sade e outras polticas de bem-estar, emprstimos a juros subsidiados e acelerao da depreciao. Tambm existiram programas voltados especificamente para pesquisa e desenvolvimento, seja via subsdio direto ou atravs de contratos com o governo (este ltimo canal foi o mais importante). Por fim, tambm houve contingenciamento do cmbio e alocao das reservas para produtos estratgicos (principalmente at meados da dcada de 60) e tolerncia com comportamentos anticompetitivos. Na dcada de 60 a Coria do Sul se valeu de instrumentos como iseno de tarifas para importao de bens intermedirios, incentivos fiscais, acesso preferencial ao capital, depreciao acelerada de equipamentos importados, preos subsidiados de energia e 5

transporte. O governo controlou o sistema financeiro e durante quase todo o perodo as taxas reais de juros se mostraram negativas. Na dcada de 70 o foco foi voltado para a indstria pesada e qumica. O governo aprofundou o controle sobre sistema bancrio, direcionando linhas de crdito para determinados setores, projetos e firmas. Estes setores tambm receberam pesados incentivos fiscais e proteo comercial. Por fim, Taiwan tambm utilizou incentivos fiscais (reduo de impostos ou acelerao da depreciao, a escolha das firmas). O foco destas polticas passou de indstrias exportadoras (dcada de 60), para setores intensivos em capital (dcada de 70) e posteriormente para indstrias intensivas em tecnologia (dcada de 80). Este programa foi remodelado a partir do diagnstico de que havia pouca relao entre a participao no programa e ganhos de produtividade. O foco passou a ser investimento em pesquisa e desenvolvimento e reduo da poluio, mas alguns incentivos especficos foram mantidos nos setores de alta tecnologia. Tambm foram utilizadas diversas modalidades de crdito pblico subsidiado, principalmente para atividade exportadora. Com relao proteo comercial, a dcada de 50 foi caracterizada por uma poltica de substituio de importaes, que foi abrandada ao longo dos anos. Embora muitos setores fossem muito protegidos, tinham que justificar esta proteo com base em sua capacidade para competir com produtos importados. Ao contrrio do Japo, o governo teve participao preponderante no financiamento e incentivo atividade de pesquisa e desenvolvimento, tanto pela criao de instituies para identificar, transferir, difundir e absorver tecnologias industriais estrangeiras (dcadas de 70 e 80), quanto por subsdios diretos pesquisa realizada pelas firmas privadas.4

2.3. ALGUMAS DIFERENAS COM RELAO EXECUO DA POLTICA INDUSTRIAL Fica claro, portanto, que os pases do Leste Asitico lanaram mo de muitas das polticas empreendidas no Brasil. No entanto, podem ser identificadas duas diferenas bsicas com relao execuo destas polticas. Em primeiro lugar, no Leste Asitico as firmas beneficiadas pelos programas do governo foram sempre confrontadas com metas de desempenho, que em caso de no cumprimento implicavam na descontinuidade do mesmo.

Em 1978 o governo respondia por 65% dos gastos em pesquisa e desenvolvimento e em 2000 por 40%. Alm disso, os gastos (pblicos e privados) nesta atividade passaram de 0,8% do PIB em 1978 para 2% em 2000 [Noland & Pack (2002, 2003)].

Em segundo lugar, e ao contrrio do Brasil, os subsdios e incentivos foram desenhados para serem reduzidos ao longo do tempo.5 Tambm cabe salientar que a poltica industrial brasileira implicou em uma srie de barreiras adoo de novas tecnologias, ao contrrio dos pases do Leste Asitico, que criaram mecanismos para facilitar esta atividade. A importncia deste aspecto no desenvolvimento dos pases do Leste Asitico enfatizada por vrios autores [por exemplo, Pack (2001)]. Com relao aos aspectos levantados nos pargrafos anteriores, pode-se dizer que a poltica industrial brasileira teve srias dificuldades de execuo. Muitos autores defendem que, se estes problemas fossem corrigidos, os resultados alcanados no Leste Asitico poderiam ser reproduzidos em outros pases [Wade (1990), Chang (2003)].6 Este argumento parte da premissa de que a poltica industrial na Coria do Sul, Japo e Taiwan foi o principal motor do crescimento destes pases. Entretanto, nas prximas sees pretende-se demonstrar que no esse o caso: a poltica industrial parece ter um papel muito menos importante do que aquele advogado por vrios autores.

2.4. CRESCIMENTO NOS PASES DO LESTE ASITICO: RESULTADO DE POLTICA INDUSTRIAL? At aqui tem se tomado como verdadeira a hiptese de que existe causalidade positiva entre crescimento e poltica industrial nos pases do Leste Asitico. No entanto, no imediata a relao entre a presena de polticas setoriais e o surto de crescimento observado nas ltimas dcadas nestes pases. Tome-se, por exemplo, a anlise de Wade (1990) a respeito da experincia de Taiwan.7 Embora reconhea que foram empreendidas polticas

macroeconmicas saudveis dficit pblico controlado, inflao baixa e cmbio pouco pressionado e investimentos significativos em infra-estrutura e em educao, o autor credita
Outra diferena relevante apontada por alguns autores a nfase de pases como o Brasil na substituio de importaes enquanto os pases do Leste Asitico privilegiaram a promoo de exportaes [Westphal (1990)]. Para outras referncias ver Rodrik (1995).
6 No se pode esquecer que tambm ocorreram no Leste Asitico diversos problemas na execuo da poltica industrial. Em Noland & Pack (2002, 2003) ressaltado que no Japo muitas vezes a coordenao entre as diversas agncias responsveis pela execuo das polticas falhou e paralisou todo o processo. Ademais, h indcios de que os setores tradicionais (baseados em recursos naturais) foram os mais beneficiados, o que sugere algum tipo de captura por grupos organizados. Na Coria do Sul tambm existem diversos casos de corrupo, captura e problemas srios de moral hazard. 5

Embora se concentre na experincia de Taiwan, as concluses de Wade (1990) so estendidas para outros pases asiticos, em particular para Coria do Sul e Japo.

o bom desempenho deste pas s polticas setoriais desenvolvidas pelo governo. Argumento semelhante feito por Chang (2003) para um grupo maior de pases. No entanto existe um vis de seleo neste argumento. Pelos mais diversos motivos, praticamente todos os pases do mundo fizeram algum tipo de poltica setorial ou de incentivo indstria. Alguns apresentaram bom desempenho e hoje so pases desenvolvidos, mas a maioria deles no alcanou os resultados almejados. Desse modo, selecionar os casos de sucesso e verificar que todos foram objeto de algum tipo de poltica industrial no suficiente para demonstrar causalidade entre polticas de promoo indstria e crescimento. H que se levar em conta a existncia de fracassos. Wade (1990) reconhece que outros pases utilizaram as mesmas ferramentas dos pases do Leste Asitico e chegaram a resultados pfios. Segundo o autor a diferena entre o desempenho de Taiwan, Coria do Sul e Japo e dos demais pases seria que no Leste Asitico houve uma consistente e coordenada ateno aos problemas e oportunidades de indstrias especficas, no contexto de uma perspectiva de longo prazo da evoluo da economia, e um estado forte o suficiente no s para produzir os efeitos desejados na economia, mas tambm a direo destes efeitos [Wade (1990), p. 343]. Dito de outro modo, a diferena no desempenho dos pases que empreenderem algum tipo de poltica industrial se deveria a falhas de execuo em alguns deles, o que remeteria ao argumento desenvolvido na subseo 2.3. Nesse caso, corrigidos os erros de execuo, as experincias dos pases do Leste Asitico poderiam ser reproduzidas com sucesso por outros pases. Entretanto, existe um problema de identificao que no foi satisfatoriamente resolvido em Wade (1990) e Chang (2003). Pases como Japo, Coria do Sul e Taiwan lanaram mo de polticas industriais, mas tambm de outras polticas que teriam efeito positivo no crescimento. Cabe identificar qual o impacto de cada tipo de poltica no desempenho econmico destes pases. Nesse sentido, existe uma farta literatura emprica que investiga o impacto da poltica industrial (proteo comercial e subsdios, principalmente) no crescimento dos pases do Leste Asitico e aponta para um impacto negativo (ou pouco significativo) da mesma na produtividade do trabalho ou na produtividade total dos fatores [Yoo (1990), Noland (1993, 1997), Lee (1996), Beason & Weinstein (1996) e Lawrence & Weinstein (2001)].8 Estas evidncias so robustas considerao da possibilidade de polticas setoriais gerarem externalidades para setores no contemplados [Pack (2000), Pack & Lin (2001)].
8

Compilaes desta literatura podem ser encontradas em Noland & Pack (2002, 2003) e Pack & Saggi (2006).

3. POLTICAS PBLICAS E CRESCIMENTO: O QUE REALMENTE IMPORTA? Se existem evidncias de que o impacto da poltica industrial no desempenho dos pases do Leste Asitico foi pequeno, o que justificaria a diferena com relao ao desempenho do Brasil? Esta seo mostra que, alm de PI e ao contrrio do Brasil, Japo, Coria do Sul e Taiwan adotaram sistematicamente uma srie de polticas pblicas que, do ponto de vista terico e emprico, tendem a favorecer o crescimento. Para ilustrar esta diferena de comportamento, fez-se uma compilao de diversos indicadores para o Brasil, Japo, Coria do Sul e Taiwan. Alm disso, tambm foram contemplados indicadores dos Estados Unidos e Chile, referncias de um pas desenvolvido e de um pas da Amrica Latina com bom desempenho econmico.

3.1. POLTICA FISCAL, INFLAO E QUALIDADE DOS GASTOS PBLICOS Uma das diferenas marcantes entre o Brasil e os pases do Leste Asitico diz respeito conduo da poltica fiscal. Japo, Coria do Sul e Taiwan sempre mantiveram uma poltica fiscal austera [Noland & Pack (2002, 2003)], enquanto no Brasil a preocupao em reduzir o dficit pblico e efetivamente controlar gastos e inflao muito recente. Do ponto de vista terico e emprico h muitos motivos para crer que inflao alta diminui o crescimento dos pases [ver Mansoorian & Michelis (2005)].9 A comparao entre o Brasil e alguns pases do Leste Asitico bastante ilustrativa a esse respeito, como se pode ver na Tabela 1 abaixo. Note que, com exceo do perodo mais recente, a mdia inflacionria brasileira esteve sempre uma ordem de grandeza acima dos trs pases asiticos e dos EUA, principalmente entre 1980-1999. Note tambm que o controle inflacionrio no Chile se deu bem antes do Brasil. Com relao a este tema, existem fartas evidncias de que a conduo da poltica fiscal tem impacto significativo no desenvolvimento dos pases no longo prazo. Mais especificamente, ajustes fiscais tendem a favorecer o crescimento da renda per capita tanto em pases ricos [Alesina et alli (2002)] quanto em pases pobres [Baldacci, Hillman & Kojo (2004), Gupta et alli (2005)]. No entanto, os canais de transmisso so diferentes: nos pases desenvolvidos o aumento da taxa de crescimento resultado da elevao do investimento

Em termos tericos e empricos h certo consenso do impacto negativo da inflao na taxa de crescimento dos pases, no entanto ainda no h um consenso se este impacto apenas de curto e mdio prazo ou se de longo prazo.

privado [Alesina et alli (2002)] enquanto nos pases pobres fruto principalmente do incremento da produtividade [Baldacci, Hillman & Kojo (2004)].10 Tabela 1: Taxa de Inflao Anual Mdia (ndice de Preos ao Consumidor) 1960-1969 Brasil Coria do Sul Japo Taiwan Chile Estados Unidos 42,82 % 13,00 % 5,35 % 4,77 % 24,16% 2,17% 1970-1979 32,59 % 15,05 % 8,97 % 8,90 % 130,36% 6,46% 1980-1989 271,7 % 8,08 % 2,51 % 4,44 % 20,29% 4,17% 1990-1999 280,4 % 5,71 % 1,20 % 2,87 % 10,28% 2,46% 2000-2007 7,25% 2,96% -0,33% 0,88% 3,07% 2,78%

Fontes: IMF (2008) e Bureau of Statistics - Republic of China (2008).

Adicionalmente, os resultados de Baldacci, Hillman & Kojo (2004) indicam que os gastos pblicos nos pases mais pobres so ineficientes. Nesse sentido: (i) a qualidade do ajuste fiscal tambm importante, ou seja, o corte de despesas correntes tende a ser mais proveitoso do que redues no investimento ou aumento de receitas [Von Hagen & Strauch (2001) e Gupta et alli (2005)]; (ii) a qualidade da burocracia estatal e o nvel de corrupo no governo possuem impacto significativo no resultado das polticas pblicas [Rajkumar & Swaroop (2008)]; (iii) a eficincia do setor pblico tende a ser menor em pases em que os gastos do governo so maiores como proporo do PIB [Herrera & Pang (2005)]. No que tange ao item (i), embora nos ltimos anos o Brasil tenha reduzido drasticamente o dficit pblico, est claro que esta reduo foi feita custa de cortes no investimento e aumento de receitas, o que indicaria a necessidade de se fazer um ajuste fiscal de melhor qualidade. Com relao ao item (ii), a comparao internacional bastante desfavorvel ao Brasil. Conforme ilustrado na Tabela 2, percebe-se que, em termos de corrupo e de qualidade da burocracia estatal, os indicadores brasileiros se encontram muito abaixo dos norte-americanos, dos pases do leste asitico e mesmo do Chile. Por fim, o item (iii) sugere que um ajuste fiscal de qualidade por si s tende a melhorar a eficincia dos gastos pblicos, o que reforaria o efeito desta medida e facilitaria o aprofundamento do ajuste.

Ver Baldacci, Hillman & Kojo (2004) para mais detalhes. Outra distino entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento refere-se relao entre dficit pblico e inflao. Como a relao entre inflao e dficit pblico no linear, nos pases desenvolvidos no h forte associao entre ambas, em contraste com a evidncia emprica para os pases em desenvolvimento [Cato & Terrones (2005)].

10

10

Tabela 2: Indicadores de Corrupo e Qualidade da Burocracia Estatal (2007) Controle da Corrupoa Rankingd Indicadorc Brasil Coria do Sul Japo Taiwan Chile Estados Unidos
a b

Eficcia do Governob Indicadorc Rankinge -0,12 1,26 1,32 1,05 1,22 1,62 101 30 24 38 31 19

-0,24a 0,36 1,20 0,41 1,35 1,44

100 67 33 63 21 19

uma medida da extenso da corrupo, ou seja, do exerccio do poder pblico para obteno de ganhos privados. Indicador que mede conjuntamente a qualidade da proviso do servio pblico, a qualidade da burocracia estatal, a competncia dos servidores pblicos civis, a independncia do servio pblico de presses polticas e a credibilidade do comprometimento do governo com as polticas pblicas. c Pode assumir valores entre 2,5 e 2,5. d De um total de 208 pases. e De um total de 212 pases. Fonte: Kauffmann, Kraay & Mastruzzi (2008).

3.2. INFRA-ESTRUTURA Do ponto de vista terico, o canal atravs do qual o investimento em infra-estrutura contribuiria para o desenvolvimento dos pases seria pelo aumento da produtividade dos demais fatores de produo. A este respeito, existem muitas evidncias empricas do impacto positivo do estoque de infra-estrutura no nvel e na taxa de crescimento do produto per capita dos pases [ver Caldern e Servn (2004a) para referncias]. O Brasil se encontra em desvantagem quando comparado com pases desenvolvidos ou do Leste Asitico. Obviamente, a diferena entre os estoques de infra-estrutura dos pases se deve a fatores geogrficos e demogrficos e tambm ao nvel de desenvolvimento econmico. Sendo assim, as comparaes entre os pases devem levar em considerao esses fatores. Tal como em Caldern & Servn (2004b) adota-se um procedimento que consiste em duas etapas: (i) regride-se o logaritmo do estoque per capita de infra-estrutura em variveis geogrficas e demogrficas e define-se o estoque ajustado como resduo desta regresso; (ii) examina-se a relao entre o estoque ajustado e a renda per capita dos pases.11 Mais detalhes sobre o procedimento podem ser encontrados no Anexo I. Tome-se, por exemplo, a gerao de energia eltrica. A Figura 2 traz a relao estimada entre o estoque ajustado e a renda per capita para toda a amostra de pases (linha
A relao entre estoque de infra-estrutura e renda per capita provavelmente reflete uma causalidade em ambos os sentidos. Foge do escopo deste trabalho identificar isolar o efeito da infra-estrutura no desenvolvimento econmico dos pases. Para tanto ver, por exemplo, Caldern & Servn (2004a).
11

11

slida positivamente inclinada) e os valores observados para alguns pases selecionados. O estoque de infra-estrutura per capita ajustado brasileiro manteve-se praticamente inalterado quando se compara os anos de 1980 e 2004, abaixo do que se esperaria para um pas com nossa renda per capita. O contraste com a Coria do Sul bastante ilustrativo: em 1980 o estoque ajustado de infra-estrutura coreano se encontrava bem abaixo da norma internacional, mas em 2004 era praticamente o que se esperaria de um pas com suas caractersticas e nvel de desenvolvimento. A evoluo do Chile tambm emblemtica, embora ainda se mantivesse abaixo da norma em 2004, a recuperao com relao ao ano de 1980 bastante significativa. Resultados semelhantes podem ser encontrados para outros setores.12 Figura 2: Estoque Per Capita de Infra-estrutura Ajustado (Gerao de Energia Eltrica) e Renda Per Capita (PPP)
1980
0,8 Estoque de Infra-estrutura Ajustado 0,6
Japo

2004
0,8 Estoque de Infra-estrutura Ajustado
Estados Unidos
Estados Unidos

0,6 0,4

Japo

0,4 0,2 0 3,6 -0,2Coria do Sul -0,4 -0,6 Logaritmo do PIB Per Capita (PPP)
Chile

Coria do Sul

0,2 0 3,6 -0,2 -0,4 -0,6 Logaritmo do PIB Per Capita (PPP)
Chile

3,8 Brasil

4,0

4,2

4,4

4,6

3,8 Brasil 4,0

4,2

4,4

4,6

Fonte: World Bank (2006), EIA (2007) e clculos dos autores. Ver Anexo I para detalhes.

Desse modo, parte da diferena de desempenho entre os pases do Leste Asitico e o Brasil pode ser atribuda infra-estrutura, em especial nos ltimos trinta anos. Esta conjectura confirmada pela evidncia emprica: o dficit de infra-estrutura brasileiro explica aproximadamente 35% da diferena da taxa de crescimento com relao Coria do Sul [Caldern & Servn (2003)]. Adicionalmente, Ferreira & Nascimento (2005) mostram que, se o governo voltasse a investir no setor s mesmas taxas que aquelas observadas antes de 1980, a taxa de crescimento per capita seria quase que 50% maior que a dos ltimos vinte anos.
12

Para comparaes em outros setores para pases da Amrica Latina ver Caldern & Servn (2004b).

12

Alm disso, encontram-se fortes evidncias de que investimentos em infra-estrutura, em especial acesso gua tratada e rede de esgotos, tm um papel importante na reduo da desigualdade de renda [Caldern & Servn (2004a), Caldern & Chong (2004)]. A ttulo de ilustrao, os resultados de Caldern & Servn (2004a) sugerem que, se o Brasil tivesse o estoque de infra-estrutura da Coria do Sul, a desigualdade interpessoal de renda seria reduzida em aproximadamente 15%. O diagnstico para o caso brasileiro (e de muitos pases da Amrica Latina) que o governo reduziu seus investimentos em infra-estrutura, mas no conseguiu atrair investimentos privados em quantidade suficiente [Caldern & Servn (2004b)]. Deste modo, est claro que h necessidade da participao do setor privado neste processo, embora a soluo passe tambm pelo aumento dos investimentos pblicos em infra-estrutura (que depende de um ajuste fiscal de qualidade). Sendo assim, mostra-se imprescindvel que sejam construdos marcos legais e regulatrios que tornem atrativo o investimento privado em setores de infra-estrutura.

3.3. INVESTIMENTO EM CAPITAL HUMANO Uma das diferenas marcantes entre os pases do Leste Asitico e o Brasil a nfase dada acumulao de capital humano. Nesse sentido, a Figura 3 ilustra muito bem esta afirmao. Em 1960 a escolaridade mdia da populao brasileira acima de 15 anos era de cerca de 3 anos de estudo, enquanto em Taiwan e na Coria era de cerca de 4 anos. Em 2000 o Brasil havia avanado apenas para 4,88 anos de estudo enquanto Taiwan e Coria do Sul atingiram patamares prximos a 9 e 11 anos de estudo, respectivamente. Em termos tericos, a acumulao de capital humano desejvel porque aumenta a produtividade de outros fatores de produo, alm de contribuir para reduo da desigualdade de renda. Muitos trabalhos empricos encontram relao positiva entre nvel de escolaridade mdio e crescimento [Topel (1999), Krueger & Lindahl (2001), Fuente & Domnech (2006), Lange & Topel (2006), Cohen & Soto (2007)]. Evidncia semelhante encontrada com relao qualidade da educao e crescimento [Hanushek & Kimko (2000)]. Percebe-se que, quando se leva em considerao no somente os anos de escolaridade, mas tambm a qualidade da educao, ao contrrio do sugerido por alguns estudos [Pritchett (2006)], a acumulao de capital humano gera crescimento. Ademais, a relao encontrada entre educao e crescimento, e no necessariamente entre gastos com educao e crescimento. Desse modo, polticas educacionais devem ser 13

desenhadas para garantir que os gastos pblicos nesta rea se transformem efetivamente em capital humano. No mais, h evidncias de que existem externalidades associadas educao [ver Moretti (2004) para referncias], o que reforaria a importncia de algum tipo de poltica pblica nessa rea. Figura 3: Escolaridade Mdia da Populao Acima de 15 Anos
14

12

10 Brasil Coria do Sul Japo Taiwan Chile Estados Unidos Anos de Estudo

0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Fonte: Barro & Lee (2001).

De qualquer modo, o fato que no existe nenhum pas do mundo que seja desenvolvido e que tenha os ndices educacionais brasileiros. A Tabela 3 apresenta a parcela da diferena entre o produto por trabalhador do Brasil e de diversos pases que explicada pelo diferencial de educao e ilustra o custo de se ter uma populao pouco educada.13 Segundo esta metodologia, pelo menos dois teros da diferena de renda per capita atual entre o Brasil e os trs pases do Leste Asitico se deve nossa pior educao. J em relao aos Estados Unidos, a diferena seria menor (devido maior eficincia produtiva produtividade total dos fatores deste pas), mas ainda bastante relevante.

13

Ver o Anexo II para a metodologia utilizada nos clculos das estatsticas da Tabela 3.

14

Tabela 3: Diferena de Renda Per Capita com Relao ao Brasil Devida Educao Diferena de Renda Per Capita Explicada pela Educao Coria do Sul Japo Taiwan Chile Estados Unidos
Fonte: Pessa (2006) e clculo dos autores com a mesma metodologia (ver Anexo II).

76% 66% 77% 89% 35%

3.4. POUPANA E PREVIDNCIA Outro fator importante para que pases mudem de patamar de renda (se aproximando dos pases desenvolvidos) a criao de incentivos adequados para acumulao de capital. O fato que os pases do Leste Asitico e o Chile (mais recentemente) fizeram um considervel esforo de poupana, enquanto no Brasil, durante os ltimos quarenta anos, a taxa de poupana domstica se manteve pouco acima dos Estados Unidos, pas que j se encontra na dinmica de crescimento balanceado de longo prazo (ver Figura 4). Figura 4: Poupana Domstica (% do PIB)
45% 40% 35% Poupana Domstica (% do PIB) 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 Brasil Coria do Sul Japo Taiwan Chile Estados Unidos

Fonte: Estatsticas das contas nacionais dos pases.

15

Foge do escopo deste trabalho discutir com detalhes a estratgia brasileira em comparao com estes pases, mas certamente a construo de incentivos adequados para poupana passa pelo esforo de poupana do setor pblico e pela reformulao do sistema de previdncia. O sistema previdencirio de repartio nos pases asiticos pouqussimo dispendioso em termos comparativos. Praticamente toda a previdncia fundada, como, alis, ocorre hoje com o Chile. O Brasil gasta 11,7% do PIB com previdncia pblica, enquanto Coria do Sul gasta somente 1,3%, Chile 2,9%, Estados Unidos 7,5% e Japo 6,9% [World Bank (2006)]. Cabe lembrar que a parcela de idosos na populao brasileira de aproximadamente 6%, bem menor do que a maioria destes pases (9% na Coria do Sul, 7,3% no Chile, 12,3% nos Estados Unidos e 19,2% no Japo) [World Bank (2006)]. Adicionalmente, embora o governo tenha obtido vultosos supervits primrios nos ltimos anos, a arrecadao tributria atualmente de aproximadamente 37% do PIB enquanto a carga tributria na Coria do Sul de 25%, Chile 20%, Estados Unidos 26% e Japo 25%.14

4. CONSIDERAES FINAIS Neste artigo mostrou-se que durante muitos anos alguns pases do Leste Asitico perseguiram (e ainda perseguem) uma srie de polticas horizontais que comprovadamente contribuem para o desenvolvimento: poltica fiscal austera, ajuste fiscal de qualidade, controle da inflao, incentivo poupana, investimento em capital humano e infra-estrutura. A diferena para o caso brasileiro marcante. Em vista disso, cabe se perguntar quais seriam as causas primordiais da diferena entre o desempenho do Brasil (e muitos outros pases da Amrica Latina) e de pases que conseguiram se aproximar dos pases desenvolvidos, em especial os do Leste Asitico. Mesmo os entusiastas do uso de polticas setoriais no podem ignorar o papel importante de polticas econmicas horizontais no crescimento de pases como Coria do Sul, Japo e Taiwan [De Gregorio & Lee (2004)]. Alis, a experincia chilena ilustra bem este ponto. Ao contrrio da maioria dos pases da Amrica Latina, vem perseguindo por muitos anos muitas das polticas econmicas descritas nesta seo. Seria coincidncia a diferena entre o desempenho chileno e o da maioria dos pases latino-americanos (incluindo o Brasil) nas ltimas dcadas? Este argumento pode ser transposto mesmo para pases desenvolvidos como Estados Unidos e Alemanha. Alm de exemplos de poltica industrial bem sucedida, o que parece ser
Os dados para os demais pases se referem ao ano de 2003. No entanto a comparao internacional no fica inviabilizada uma vez que a arrecadao tributria do Brasil em 2003 foi de aproximadamente 36%.
14

16

longe de verdadeiro, eles eram muito bem sucedidos em outras dimenses, que a teoria econmica moderna considera essencial para o crescimento de longo prazo. O desenvolvimento inicial da indstria norte-americana baseou-se principalmente em vantagens comparativas, ou seja, na transformao de recursos naturais no-reprodutveis [Wright (1990)]. Alm disso, as evidncias apontam que, embora tenham antecipado em alguns anos a implantao de algumas indstrias, o protecionismo norte-americano teve impacto negativo em termos de bem-estar [ver, por exemplo, Irwin (2000)]. Finalmente os nveis de alfabetizao para homens livres nos Estados Unidos no final do perodo colonial (isto , fim do sculo XVIII) eram de 90% na nova Inglaterra e 70% na Virgnia e Pensilvnia [Galenson (1996)]. Alm disso, os Estados Unidos lideraram o processo de universalizao do ensino secundrio [Goldin (2001)]. No caso alemo, o perodo de florescimento da indstria coincidiu com baixas taxas de proteo comercial e com investimentos em infra-estrutura, educao e incentivo aquisio de tecnologia [Chang (2003), p.65-68]. Diferentemente da Alemanha e de forma prxima aos Estados Unidos, a Amrica Latina era das regies do globo que apresentava as maiores tarifas de importao [Brtola & Williamson (2006)]. Deste modo, se diversos pases do Leste Asitico usaram poltica industrial, mas tambm mantiveram a inflao controlada, as contas pblicas saneadas e investiram pesadamente em educao e infra-estrutura, porque creditar o desempenho destes pases primordialmente s intervenes setoriais e no s polticas horizontais? Porque a soluo para incrementar o crescimento econmico do Brasil deve passar pelo uso de polticas verticais cuja eficcia no confirmada pela evidncia emprica sequer para pases apontados como exemplos de sucesso no uso de PI quando a experincia de outros pases suporta o uso de polticas horizontais?

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ANEXO I: ESTOQUE DE INFRA-ESTRUTURA AJUSTADO E RENDA PER CAPITA Para a construo do estoque de infra-estrutura ajustado estimou-se a seguinte regresso: I it = + X it + it , (1)

em que i denota pas, t ano, I o logaritmo da capacidade de gerao de energia eltrica per capita e X um vetor de controles, que inclui populao, rea, e proporo da populao vivendo em regies urbanas (todas em logaritmo). A Tabela 4 traz uma descrio das variveis utilizadas na estimao da equao (1) e nos demais procedimentos. A regresso (1) foi estimada com observaes anuais para o perodo 1980-2004 e somente para os pases com populao superior a 500.000 pessoas em 2004 [tal como em Caldern & Servn (2004b)]. De acordo com a Tabela 5 todos os coeficientes se mostraram significativos e o ajuste foi satisfatrio (R2 = 0,63). O estoque ajustado foi definido como o resduo da equao (1):

X , IAit = I it it
21

(2)

 so os estimadores de Mnimos Quadrados Ordinrios de e . em que e Finalmente, o estoque ajustado (IA) foi regredido contra a renda per capita (PIB) dos pases (ver Tabela 4 para descrio da varivel). previso desta equao denominou-se norma internacional.

Tabela 4: Descrio das Variveis Varivel I POP AREA URB PIB Descrio
Logaritmo da capacidade de gerao de energia eltrica per capita (milhes de kWh por habitante) Logaritmo da populao residente Logaritmo da Superfcie (km2) Logaritmo da porcentagem da populao que vive em regies urbanas Logaritmo da renda per capita baseada na paridade de poder de compra das moedas, a preos constantes de 2000 (US$ PPP por habitante)

Fonte
EIA (2007) WORLD BANK (2006) WORLD BANK (2006) WORLD BANK (2006) WORLD BANK (2006)

Tabela 5: Resultados da Estimao de (1) [Construo do Estoque Ajustado] Regressores POP AREA PIB R = 0,63. Perodo: 1980-2004 (25 anos). Nmero de Pases: 157. Nmero de Observaes: 3595.a
Regresso estimada por Mnimos Quadrados Ordinrios [ver equao (1)]. Entre parnteses os desvios-padro das estimativas. O smbolo * indica significncia a 1%. a Certos pases tiveram algumas observaes suprimidas por ausncia de dados para determinados anos. 2

Coeficientes
0,047*
(0,007)

-0,049*
(0,006)

1,063*
(0,014)

ANEXO II: EDUCAO E DIFERENAS DE RENDA PER CAPITA ENTRE PASES Supondo uma especificao Minceriana para a educao pode-se escrever o produto por trabalhador como:

y = Ak e h

( )
22

(3)

em que a participao do trabalho na renda e o coeficiente de Mincer associado aos anos mdios de escolaridade da populao economicamente ativa (PEA). Seja a relao capital produto. possvel reescrever (3) como:

y = Ae h 1 .

(4)

Conseqentemente, o diferencial de renda atribudo ao diferencial de educao dado por e h . Nos exerccios sups-se o conservador valor de 0,07 para a taxa de retorno agregada de Mincer [ver Topel (1999) e Krueger & Lindahl (2001)]. Todos os dados so para 2000. Os anos mdios de escolaridade da PEA (h) foram obtidos de Barro & Lee (2001). Os dados de produto por trabalhador so de Heston, Summers & Aten (2006). A Tabela 3 reporta a seguinte estatstica:
e (h hBR ) , y / y BR

100

(5)

em que o subscrito BR indica valores relativos ao Brasil.

23