CARLA DE LUCENA BINA XAVIER

RESPONSABILIZAO DOS AGENTES POLTICOS POR

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: CRIME DE RESPONSABILIDADE OU
ILCITO CIVIL?
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CARLA DE LUCENA BINA XAVIER
RESPONSABILIZAO DOS AGENTES POLTICOS POR IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA: CRIME DE RESPONSABILIDADE OU ILCITO CIVIL?
AN&LISE DA RECLAMAO N' #()* DO ST+,
M-g.a/0a a1.2!2-3a4a a C5.! 42
E!1260al07a89 T2l21.2!2-60al 2 V0.35al 2:
D0.203 P;<l06= 6: .2>50!03 1a.60al ?
<32-89 4 g.a5 42 2!1260al0!3a 2: D0.203:
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2
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TERMO DE ISENO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito e que se fizerem necessrios, que assumo total
responsabilidade pelo aporte ideolgico e referencial conferido ao presente trabalho,
isentando a Universidade do Sul de Santa Catarina, a Rede de Ensino uiz !lvio
"omes, as Coordena#$es do Curso de Especializa#%o &elepresencial e 'irtual em
Direito ()blico, a *anca E+aminadora e o ,rientador de todo e qualquer refle+o
acerca da monografia-
Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e criminalmente em caso
de plgio comprovado do trabalho monogrfico-
.acei, /0 de agosto de 1223-
CARLA DE LUCENA BINA XAVIER
3
CARLA DE LUCENA BINA XAVIER
RESPONSABILIZAO DOS AGENTES POLTICOS POR IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA: CRIME DE RESPONSABILIDADE OU ILCITO CIVIL?
AN&LISE DA RECLAMAO N' #()* DO ST+,
Esta monografia foi 4ulgada adequada para a obten#%o do t5tulo de Especialista em
Direito ()blico, e aprovada em sua forma final pela Coordena#%o do Curso de (s6
"radua#%o em Direito ()blico da Universidade do Sul de Santa Catarina, em
conv7nio com a Rede Ensino uiz !lvio "omes 8 REDE !"-
.acei, /0 de agosto de 1223-
4
DEDICATRIA
Dedico este trabalho 9 minha m%e, e+emplo de mulher, cu4a
e+traordinria coragem inspira meu caminho-
5
AGRADECIMENTOS
:grade#o a Deus, Senhor dos meus dias, pela luz com a qual
guia os meus passos-
6
;, maior de todos os v5cios da sociedade < quando entram em
campo a corrup#%o e o suborno, que a levam a esquecer6se
da moral e da dignidade-; CE62.,
7
RESUMO
: ei n= >-?13@31 subsiste no ordenamento 4ur5dico ptrio sob acirradas
discuss$es sobre sua natureza e constitucionalidade- : avalia#%o da conduta dos
agentes p)blicos nunca esteve t%o em pauta, pela notoriedade do enriquecimento
il5cito, ocasionada pela falta de retid%o no tratamento com a res p)blica e o
solapamento do errio, produzindo um c5rculo vicioso de favorecimentos pessoais e
corrup#%o, que data desde os primrdios coloniais do *rasil-
: aus7ncia de mecanismos eficazes de combate a tais prticas tornou
imperativa a evolu#%o da mat<ria, tanto nos te+tos constitucionais e legais, quanto
nos debates doutrinrios e 4urisprudenciais- :s constitui#$es anteriores mostraram6
se insuficientes em suas tentativas de tutelar a probidade no trato com a
:dministra#%o ()blica- Aessa esteira de id<ias < que a atual Carta .agna, visando
evitar o desvirtuamento do comportamento dos agentes administrativos, inseriu no
ordenamento 4ur5dico o conceito de improbidade administrativa Bart- C0, D ?EF-
Em vista da discuss%o sobre a subsun#%o de determinados servidores
p)blicos 9 lei referida, os debates sobre sua natureza e constitucionalidade, al<m da
atualidade do tema, muitas d)vidas ainda pairam sobre o assunto, acentuando a
importGncia da discuss%o da mat<ria-
: presente pesquisa buscou investigar se aos agentes pol5ticos em geral
devem ser aplicadas as regras comuns da ei de Hmprobidade :dministrativa,
atrav<s do confronto entre as distintas correntes doutrinrias e a anlise cr5tica da
decis%o do Supremo &ribunal !ederal sobre o assunto-
Pala@.a!A6Fa@2:
Corrup#%o 8 Hmprobidade :dministrativa 8 Servidor ()blico 8 :gente (ol5tico 8 Hl5cito
8 Responsabilidade-
8
ABSTRACT
aI Ao >?13@31 remains the legal mother under incited discussions on
its nature and constitutionalitJ- &he assessment of conduct for public officials has
never been in question, the reputation of illicit enrichment, caused bJ lacK of integritJ
in dealing Iith the responsibilitJ and undermine the public purse, producing a vicious
circle of personal favoritism and corruption, dating from the beginning colonial *razil-
&he absence of effective mechanisms to combat such practices has
made the development of the field, both in constitutional and legal te+ts, as in the
doctrinal and 4urisprudential debates- &he previous constitutions proved to be
insufficient in their attempts to protect the integritJ in dealing Iith the "overnment- Hn
this line of ideas is that the current .agna Carta, to prevent the distortion of the
behavior of officials, entered the legal sJstem the concept of improbitJ administrative
Bart- C0, D ?F-
Hn vieI of the discussion on the subsun#%o of certain public servants of
the laI said, discussions about its nature and constitution, than the actualitJ of the
topic, manJ questions still hang over the matter, stressing the importance of
discussing the matter-
&his research sought to investigate Ihether politicians in general should
applJ the common rules of the aI of :dministrative improbitJ through confrontation
betIeen the different current doctrinal and critical analJsis of the decision of the
Supreme Court on the matter.

G2H I.4!:
Corruption 6 improbitJ :dministrative 6 (ublic service 6 (olitical :gent 6 Hllicit 8
iabilitJ-
9
SUM&RIO
10
(, INTRODUO
,s desvios comportamentais dos gestores do patrimLnio p)blico
redundam na prolifera#%o da corrup#%o e atentam contra o sistema democrtico- :s
constitui#$es anteriores mostraram6se insuficientes em suas tentativas de tutelar a
probidade no trato com a :dministra#%o ()blica- : atual Carta .agna, visando evitar
o desvirtuamento do comportamento dos agentes administrativos, cu4os atos s%o
compulsoriamente regidos pelos princ5pios da moralidade e impessoalidade, inseriu
no ordenamento 4ur5dico o conceito de improbidade administrativa Bart- C0, D ?EF-
Aesse conte+to, em 1 de 4unho de /331, foi promulgada a ei >-?13 8
ei de Hmprobidade :dministrativa, que representa um avan#o no esfor#o 4ur5dico
pela moralidade e no combate 9 corrup#%o- (assados mais de /M anos de sua
edi#%o, a ei de Hmprobidade subsiste no ordenamento 4ur5dico ptrio sob acirradas
discuss$es sobre sua natureza e constitucionalidade-
, tema que ser desenvolvido neste estudo < a aplicabilidade da ei
de Hmprobidade :dministrativa aos agentes pol5ticos, face 9 decis%o do Supremo
&ribunal !ederal, que reconheceu sua compet7ncia para o 4ulgamento destes diante
da prtica de atos 5mprobos-
: mat<ria vem h vrios anos ocupando o debate p)blico e os
constitucionalistas ptrios- : discuss%o ganhou mais for#a em agosto de 1221, com
a Rcl n= 1/C>6N@D!, que consiste em uma a#%o de improbidade contra o e+6ministro
da Ci7ncia e &ecnologia, Ronaldo .ota Sadenberg, pelo uso particular de um avi%o
da !or#a :<rea *rasileira B!:*F-
: problemtica gira em torno das cr5ticas feitas ao posicionamento da
Suprema Corte, que entendeu que um .inistro de Estado n%o se su4eita 9 ei de
Hmprobidade :dministrativa, respondendo, neste ponto, por crime de
responsabilidade com base no art- /21, H, ObP e OcP da Carta .aior- : liminar
concedida pelo .inistro Aelson Qobim, em // de setembro de 1221, sintetiza os
motivos dessa corrente, sustentando que diante da possibilidade de superposi#%o de
regimes de responsabilidade e poss5veis decis$es colidentes nos casos propostos,
deve ser utilizado o crit<rio da especialidade, e+cluindo a incid7ncia da lei geral em
casos de acusa#%o de improbidade imputada a .inistros de Estado, a integrantes do
egislativo, do Qudicirio e do .inist<rio ()blico, a fim de assegurar a autonomia
11
funcional necessria ao desempenho de suas atribui#$es-
Em outras palavras, o que essa interpreta#%o propugna < a
impossibilidade 4ur5dica de haver dois processos que ostentam a mesma natureza
Bdelitos pol5tico6administrativosF, fazendo prevalecer o regime espec5fico do crime de
responsabilidade que atente contra a probidade na administra#%o sob a improbidade
administrativa do D ?= do art- C0 da C!
/
- Aesse ponto, procura6se tra#ar um quadro
comparativo entre os servidores p)blicos comuns e os agentes pol5ticos- :
argumenta#%o de que os mandatos dos pol5ticos devem ser protegidos por
prerrogativas e garantias constitucionais, a fim do livre e+erc5cio das atribui#$es que
lhes s%o conferidas, 4ustificaria a atribui#%o de crime de responsabilidade em
determinadas hipteses, o que lhe conferiria foro especial, conforme decis%o do
Supremo &ribunal !ederal-
(or outro lado, in)meros setores da rea 4ur5dica, com especial
destaque para o .inist<rio ()blico, recha#am o posicionamento de que os agentes
pol5ticos que cometam atos de improbidade durante a sua gest%o devam ser
processados t%o6somente por crime de responsabilidade Bei n= /203@M2F-
Ao primeiro cap5tulo, abordaremos a evolu#%o histrica necessria 9
constru#%o da tutela da probidade administrativa no *rasil, discorrendo sobre os
antecedentes legislativos da mat<ria no (a5s, focalizando ainda alguns conceitos
como corrup#%o, moralidade e <tica no trato com a coisa p)blica-
Ao tpico seguinte, ser tra#ado um contorno 4ur5dico da improbidade,
discorrendo sobre seus su4eitos ativo e passivo, e a responsabilidade dos agentes
p)blicos- :inda traremos 9 baila a discuss%o sobre as diferen#as e peculiaridades
e+istentes entre servidores p)blicos comuns e agentes pol5ticos-
(or fim, far6se6 uma anlise da quest%o da responsabiliza#%o dos
agentes pol5ticos por atos de improbidade administrativa, face 9 recente decis%o do
Supremo &ribunal !ederal- Desta feita, prop$e6se realizar uma abordagem das
diferentes correntes doutrinrias e+istentes, da natureza 4ur5dica da ei de
Hmprobidade e verificar se os agentes pol5ticos, na condi#%o de servidores p)blicos e
su4eitos 9s tr7s esferas de responsabilidade Bcivil, penal e administrativaF, devem
submeter6se integralmente 9s penalidades previstas na ei n= >?13@31-
#, COMBATE J CORRUPO: ANTECEDENTES LEGISLATIVOS= CONCEITO E
1
BIM, Eduardo Fortunato. A possibilidade de cumulao dos crimes de responsabilidade (impeachment)
e da improbidade administrativa dos agentes polticos por distino de suas naturezas jurdicas in RDE
Re!"ta de D!re!to do E"tado. #no 2, n$ 5, %an&mar 2007.
12
SISTEM&TICA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
#,(, E@l589 4 6:<a32 ? 0:1.<04a42 - B.a!0l
: preocupa#%o em investigar as causas reais da corrup#%o pol5tica e
administrativa tem ocupado posi#%o de destaque no debate coletivo brasileiro em
virtude dos altos n5veis de malversa#%o dos recursos p)blicos, trfico de influ7ncia e
enriquecimento il5cito-
: tolerGncia de prticas corruptas e a inefici7ncia dos mecanismos de
repress%o produzem um c5rculo vicioso de favorecimentos pessoais e
institucionaliza#%o da improbidade que remontam a s<culos, principiando6se pela
coloniza#%o e estendendo6se pelos longos per5odos ditatoriais do pa5s-
: aus7ncia de mecanismos eficazes no combate a tais prticas tornou
imperativa a evolu#%o da mat<ria, se4a nos te+tos constitucionais e legais, tanto nos
debates doutrinrios e 4urisprudenciais, no que pertine aos contornos materiais do
ato 5mprobo, tendo em vista a ampla tipifica#%o do que seria improbidade na ei n=
>-?13@31
1
-
: publicidade e a amplitude de dissemina#%o dos casos de corrup#%o
levam 9 inseguran#a 4ur5dica e 9 cren#a de impunidade generalizada- : descren#a
no funcionamento das institui#$es democrticas associada ao bai+o n5vel de
efetividade das leis culmina em um clima de forte instabilidade institucional, que
perdura a muito em nosso pa5s-
: histria pol5tica brasileira sempre foi afetada pela corrup#%o
institucional, na medida em que a democratiza#%o do poder evoluiu de forma lenta e
dotada de in)meros avan#os e retrocessos
C
-
Q no per5odo do *rasil 6 colLnia se tem not5cia de episdios de
corrup#%o- Aessa <poca a estrutura do poder era alimentada pela troca de favores e
rela#$es de cumpadrio
?
-
2
'EI(#, )o"* #nton!o +!",oa. Improbidade Adminstrativa: Estudo sobre a emanda na Ao de
!onhecimento e !autelar. '!ter-!, R). Im/etu", 2005, /.09.
3
D#'0#1, Freder!co 2!3d"on da 1!3a. A e"ici#ncia da lei de improbidade administrativa e o "oro por
prerrogativa de "uno. Rec!4e. 'o""a +!rar!a, 2004, /. 37.
4
5#BIB, 1*r6!o. $rasil% &'' anos de corrupo. 7orto #3e6re.. 1#FE, 1994, /. 24.
13
, colonialismo portugu7s era assentado nas bases do patrimonialismo,
da burocracia, do paternalismo, da inefici7ncia e da corrup#%o- ,s agentes p)blicos
ligavam6se ao monarca por la#os de lealdade pessoal e por ob4etivos comuns de
lucro, e n%o por princ5pios de legitimidade e dever funcional- : gest%o da coisa
p)blica ocorria sempre em obedi7ncia a pressupostos Oprivatistas e estamentais, de
modo a traduzir fielmente, na :dministra#%o ()blica, as aspira#$es imediatas de
classe que lhe comp$e o quadro burocrtico- , agente p)blico, assim, moralmente
descomprometido com o servi#o p)blico e sua efici7ncia, age em fun#%o da
retribui#%o material e do prest5gio socialP
M
-
"eorge Sarmento assevera que quando da proclama#%o da Rep)blica
B/>>3F, a monarquia deu lugar ao mandonismo dos chefes pol5ticos e dos patriarcas
rurais- , autor cita (ontes de .iranda, em ensaio publicado em /31?, para ilustrar a
situa#%o pol5tica brasileira daquela <pocaR OHnconformado com a impunidade que
grassava no *rasil, o 4urista alagoano observava que no h nenhum pas em que
sejam to irresponsveis os dirigentes, os funcionrios e os prprios particulares.
Nada se apura; s h um limite para os desmandos e dilapidaes dos dinheiros
p!licos, dos incapa"es, das instituies# o apetite dos funcionrios, governantes e
gestoresP
N
-
Ao mesmo sentido, salienta "eraldo :taliba
0
R
: deslealdade da autoridade, acostumada 9 impunidade, se fez
regra- Desapareceu a legalidade, olvidou6se a rela#%o de
administra#%o- Desvaneceu6se o esp5rito republicanoB---F Dar
combate ao arb5trio, conter a for#a desregrada do E+ecutivo, moderar
a a#%o desptica da administra#%o Btarefa herc)leaF, parecia
imposs5vel e in)til- Hmposs5vel pelo vulto, comple+idade e penetra#%o
dos v5cios- Hn)til porque tudo isso seria mera conseqS7ncia, simples
sintoma-
, mecanismo de representa#%o popular era utilizado para organizar a
estrutura do servi#o publico sob a forma de troca de favores e privil<gios pessoais- :
estrutura do compromisso era essencialmente bilateral, definida pelos 4uristas como
5
B#RR818, +u!9 Ro,erto.ireito !onstitucional e a e"etividade de suas normas. 8. ed. 1:o 7au3o.
Renoar, 2006. /. 11.
6
1#RME'08, ;eor6e. Improbidade Administrativa. 7orto #3e6re. 1<nte"e, 2002 ,/.54.
7
#0#+IB#, ;era3do. (ep)blica e !onstituio. 2. ed. 1:o 7au3o. Ma3=e!ro" Ed!tore", 2001, /.22.
14
Tdo ut des$R de um lado prometem6se votos, de outro, cargos, contratos,
melhoramentos e cr<ditos p)blicos
>
-
, legislador brasileiro, preocupado em combater o locupletamento
il5cito e visando proteger a tutela da moralidade no Gmbito da administra#%o, realizou
in)meras tentativas de construir um sistema 4ur5dico eficaz nesse sentido-
, Cdigo Criminal brasileiro de />C2 tratava da corrup#%o em dois
dispositivosR o suborno e a peita, tipos que mais tarde foram modificados pelo
Digesto de />32, que empregou os termos como sinLnimos-
: Constitui#%o de />1? buscou reprimir de forma indireta determinados
atos que afrontavam 9 probidade, ao estatuir, em seu art- /CC, que os .inistros de
Estado seriam responsabilizados por peita, suborno ou concuss%o, ou ainda por
Oabuso do poderP ou Oqualquer dissipa#%o dos bens p)blicosP
3
-
Aesta oportunidade, cumpre observar que esta Carta 4amais foi
encarada pelo Hmperador como fonte de legitimidade do poder que lhe foi conferido,
em virtude da institucionaliza#%o do mando pessoal, quase absoluto- Sob o dever
funcional imperavam o poder de nomear e conceder favores, e a autoridade, inv<s
de institucionalizar6se, personaliza6se
/2
-
,utrossim, como delito disciplinar, a improbidade 4 e+istia no Direito
do &rabalho desde a edi#%o da Consolida#%o das eis do &rabalho, em /3?C, pelo
(residente "et)lio 'argas- , ato tido como 5mprobo era considerado falta grave,
capaz de ense4ar a rescis%o do contrato por 4usta causa, nos termos do art- ?>1,
letra OaP da C&
//
-
Como se pode observar, no plano legislativo as mudan#as eram lentas
e t5midas- Em /3?N, o constituinte inaugurou a tutela repressiva da improbidade
administrativa quanto aos servidores p)blicos em geral- , art- /?/, D C/, 1U parte, da
referida Carta, estabelecia que Oa lei dispor sobre o seqSestro e o perdimento de
8
>8M7#R#08, F?,!o @onder. *egurana e emocracia. Re!"ta D!re!to, >!dadan!a e 7art!c!/aA:o.
B8r6an!9adore". Bo3<ar +amoun!er, Franc!"co >. 2e34ort, Mar!a (!ct-r!a Bene!de"C. 0.#. Due!ro9, 1981,
/. 213.
9
;#R>I#, Emer"on e Ro6*r!o 7ac=eco #3e". Improbidade Administrativa. 3 ed. R!o de )ane!ro. +umen
)ur!", 2006, /. 178.
10
B#RR818. op.cit., /. 13.
11
>810#, )o"* #rmando da. !ontorno +urdico da Improbidade Administrativa. 2. ed. Bra"<3!a. Bra"<3!a
)ur<d!ca, 2002, /. 21.
15
bens, no caso de enriquecimento il5cito, por influ7ncia ou com abuso de cargo ou
fun#%o p)blica, ou de emprego em entidade autrquicaP-
Em termos de legisla#%o infraconstitucional, foi promulgada em /3M0, a
ei !ederal nE- C/N?, conhecida como ei (itombo6"odi Hlha- , mencionado
instrumento normativo teve papel relevante no combate 9 improbidade na medida
em que conferiu ao .inist<rio ()blico a iniciativa da a#%o civil e a qualquer cidad%o
o direito de acionar o (oder Qudicirio nos casos de enriquecimento il5cito a partir da
prtica de atos de corrup#%o por parte dos agentes p)blicos-
.uito embora limitada 9 improbidade apenas 9 modalidade do
enriquecimento il5cito e restrita a certos grupos de funcionrios Bservidor p)blico e
empregado autrquicoF, a lei inovou ao introduzir a tutela e+trapenal do
enriquecimento il5cito, ao estabelecer para este, san#$es civis concorrentes e
independentes da esfera de responsabilidade penal
/1
-
(osteriormente, foi sancionada a ei !ederal nE- CM21@M> 6 ei *ilac
(into, em refer7ncia ao seu autor, ou Oei do Enriquecimento Hl5citoP, que ampliou o
conceito de servidor p)blico, passando a ser considerados su4eitos ativos Oos
e+ercentes de cargos, fun#$es ou empregos, civis ou militares, por elei#%o,
nomea#%o ou contratoP Bart- /E, D /E da citada leiF- :l<m disso, equiparava o
empregado de autarquia aos empregados de sociedade de economia mista,
funda#%o p)blica, empresa incorporada ao patrimLnio p)blico para fins de
responsabiliza#%o pela conduta 5mproba
/C
-
Hmperioso destacar que a lei ora comentada recebeu in)meras cr5ticas
por n%o ter contemplado o enriquecimento sem causa consistente na aquisi#%o de
bens em montante superior 9 renda do agente, ao tipificar e descrever em numerus
apertus, as modalidades de transgress%o mais comuns, o que tornava as novas
12
7#EE#;+I'I FI+58, Mar!no et al. Improbidade Administrativa. Aspectos +urdicos da e"esa do
,atrim-nio ,)blico. 2. ed. 1:o 7au3o. #t3a", 1997, /. 30.
13
# 1F 0urma do 1u/er!or 0r!,una3 de )u"t!Aa, em 26&06&01, ao %u36ar o RE"/. nG 255.861 17, /u,3!cado no
D) 22&10&01, re3ator M!n. M!3ton +u!9 7ere!ra, /ro4er!u dec!":o !ntere""ante, n:o o,"tante a "ua am/3!tude e
co3!dHnc!a com a 3e6!"3aA:o !n4racon"t!tuc!ona3. 0rataaI"e de !rre"!6naA:o a/re"entada contra ac-rd:o
/ro3atado /e3o 0)17, Jue entendera Jue a E3etro/au3o E3etr!c!dade de 1:o 7au3o 1.#., em/re"a Jue 4ora
cr!ada /or 3e! e cu%o ca/!ta3 /ertenc!a em "ua Jua"e tota3!dade ao E"tado de 1:o 7au3o, deer!a "er
con"!derada uma "oc!edade de econom!a m!"ta, o Jue /erm!t!r!a o enJuadramento de "eu" d!r!6ente" no
d!"/o"to no art. 1G, K2G da +e! nG 3.502&58. 8 10), ao a/rec!ar o recur"o, "e a,"tee de Jua3Juer con"!deraA:o
a re"/e!to da nature9a %ur<d!ca da re4er!da em/re"a, ao entender Jue Lo" em/re6ado" ou d!r!6ente" de
conce""!on?r!a de "er!Ao /M,3!co tam,*m e"t:o "o, a" ordenanAa" do N/r!nc</!o da mora3!dadeO, e"cudo
/rotetor do" !ntere""e" co3et!o" contra a 3e"!!dadeP.
16
formas de locupletamento il5cito impunes, em raz%o da aus7ncia de previs%o legal-
, per5odo compreendido entre /3C0 a /3?M, marcado pela ditadura no
pa5s, impediu a veicula#%o de not5cias de prticas de corrup#%o, em virtude da
restri#%o da liberdade de imprensa e da censura, o que tornou mais dif5cil a
apura#%o e puni#%o dos atos de improbidade praticados-
(or outro lado, a Constitui#%o de /3N0 estabeleceu o resguardo da
probidade administrativa, ao estatuir, em seu artigo >1, inciso ', que a transgress%o
daquela constituiria crime de responsabilidade do (residente da Rep)blica
/?
- , art-
/M2, D //, 1U parte, da mesma Carta estabelecia que Oa lei dispor so!re o
perdimento de !ens por danos causados ao errio ou no caso de enriquecimento
ilcito no e%erccio da funo p!licaP-
Aa d<cada de >2, a corrup#%o atingiu n5veis estarrecedores- Ao meio
pol5tico, era comum a troca favores e o uso indevido de recursos p)blicos para fins
eleitoreiros, atrav<s da constru#%o de escolas, creches, hospitais, estradas, etc-
/M
Com o advento da Carta .agna de /3>>, foi dispensado tratamento
mais amplo 9 improbidade administrativa, tendo em vista que os te+tos normativos
anteriores Bcomo as citadas eis !ederais nE- C-/N?@M0 e C-M21@M>F restringiam a
tipologia dos atos de improbidade 9 hiptese do enriquecimento il5cito- Deveras,
nossa atual Constitui#%o define em seu art- C0, D?E, que Oos atos improbidade
administrativa importar%o a suspens%o dos direitos pol5ticos, a perda da fun#%o
p)blica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
grada#%o previstas em lei, sem pre4u5zo da a#%o penal cab5velP-
"enericamente apelidada de H:, a ei de Hmprobidade revogou de
forma e+pressa a disciplina anterior, dispondo em seu art- 1M, ver!isR O&icam
revogadas as 'eis n(. ).*+,, de *( de junho de *-./, e )..01, de 1* de de"em!ro
de *-.2, e demais disposies em contrrioP-
(romulgada aps um histrico conturbado de tramita#%o de seu
pro4eto
/N
, inovou ao ampliar o conceito de improbidade administrativa, acrescentando
14
B#5EM#, @e3e >r!"t!ane D!o6o. . princpio da /oralidade Administrativa e seu controle pela 0ei de
Improbidade. >ur!t!,a. )uru?, 2006, /.109.
15
1#RME'08. op.cit., /. 90.
16
Da3 Bo"co, ao comentar "o,re o re4er!do /ro%eto 3e6!"3at!o, conta Jue o ante/ro%eto da 7re"!dHnc!a da
Re/M,3!ca na"ceu com a/ena" 13 art!6o", e Juando en!ado ao >on6re""o 'ac!ona3, rece,eu ma!" de 300
emenda", tran"4ormandoI"e no 7ro%eto de +e! nG 1.446&91. D!"/ondo de 30 art!6o", 4o! 4!na3!9ado de/o!" de
17
as modalidades de gest%o ruinosa do errio e viola#%o dos princ5pios da
:dministra#%o ()blica, ao lado da previs%o por enriquecimento il5cito- :demais,
estabeleceu severas san#$es para atos considerados 5mprobos, tais como a perda
de bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimLnio do agente, perda da fun#%o
p)blica, proibi#%o de contratar com o (oder ()blico, etc- ,utros pontos importantes
que merecem destaque s%o a possibilidade de concess%o de medidas cautelares e a
consagra#%o da independ7ncia de comina#$es civis, penais e administrativas para
um mesmo ato il5cito-
#,#, S0!32:B306a 4a L20 +242.al -', *,K#%L(%%#
: partir de seu advento, a ei de Hmprobidade tipificou as vrias
esp<cies de improbidade praticadas no Gmbito do servi#o p)blico, catalogando6as
em atos que causam les%o ao errio Bconstantes em /C incisos do artigo /2F, as que
importam em enriquecimento il5cito, Bart- 3F e, por fim, no art- //, as hipteses de
comportamento 5mprobo que violam os (rinc5pios da :dministra#%o ()blica-
Aa divis%o dos atos de improbidade nestas tr7s modalidades Barts- 3E,
/2 e //F constam, nos incisos respectivos, um rol e+emplificativo de casos t5picos,
n%o e+cluindo outros que, eventualmente, possam ser subsumidos pelo tipo legal-
Ao total, a lei < composta de 1M artigos- , primeiro cap5tulo da ei de
Hmprobidade, sob a ep5grafe ODisposi#$es "eraisP, cont<m uma esp<cie de parte
introdutria, em que s%o definidos os su4eitos ativo e passivo da Hmprobidade
:dministrativa-
:o ser editada, a lei de improbidade n%o foi poupada de cr5ticas- :
maioria delas se refere 9 sua falta de sistematiza#%o Bprovocada pelo intuito de
revogar as duas leis anterioresF e a e+cessiva generaliza#%o dos artigos 3, /2 e //
na defini#%o e caracteriza#%o dos atos de improbidade-
(ara os aplicadores, a falha maior consiste na multiplicidade de
redu9!rI"e ao" atua!" 25. B81>8, Mar!a ;orett! Da3. (esponsabilidade do Agente ,)blico por ato de
Improbidade. R!o de )ane!ro. +Mmen )Mr!", 2004, /. 121. Mu!to" autore" de4endem a !ncon"t!tuc!ona3!dade
da 3e! "o, a a3e6aA:o de Jue e"ta n:o "e "u,meteu a um /roce""o 3e6!"3at!o ,!camera3. #/-" a a/roaA:o
/e3a >Qmara do" De/utado", a 3e! n:o c=e6ou a "er a/rec!ada /e3o 1enado Federa3, !n4r!n6!ndo o art!6o 65 da
>on"t!tu!A:o Federa3.
18
dispositivos com sentido pouco claro, pela atecnia de sua elabora#%o e pelo fato de
reunir normas de diversos ramos do direito, tais como civil, processual civil,
administrativo, penal e processual penal, nem sempre redigidas de forma racional-
Quntem6se a isso, as lacunas de procedimento e+istentes nos antigos institutos Beis
!ederais nE- C/N?@M0 e C-M21@M>F e a aus7ncia de um procedimento cautelar
espec5fico
/0
-
#,), C-6203 42 I:1.<04a42 A4:0-0!3.a30@a
:o investigar a etimologia do vocbulo improbidade, Emerson "arcia e
Rog<rio (acheco :lves citam a defini#%o dada por De (lcido e Silva
/>
que
conceitua improbidade como derivada do latim impro!itas, que significa m
qualidade, imoralidade, mal5cia- Quridicamente, estaria atrelada ao conceito de
desonestidade, incorre#%o, m conduta, mau carter- V a qualidade daquele que <
amoral, desonesto, que n%o procede bem, n%o atua com dec7ncia
/3
-
Como instituto 4ur5dico, por apresentar certa fle+ibilidade de
compreens%o, torna6se penosa a tarefa de definir o que se4a improbidade
administrativa, se4a pretendida uma concep#%o 4ur5dica ou mesmo moral-
Como bem apontado por .ozart 'ictor Russomano
12
R
(or instinto todos sabemos o que < improbidade- (odemos at< dizer
quando a conduta do homem < proba ou 5mproba- Especificarmos,
antecipadamente, quais se4am todas as formas concretas e e+ternas
pelas quais a improbidade se pode revelar 8 < tarefa, por<m,
imposs5vel- : improbidade < um estado pessoal e 5ntimo- Est no
4ogo das inten#$es individuais- Aessa fase, < imposs5vel prov6la-
(or isso, a lei n%o estipulou como 4usta causa a improbidade em si
mesma, mas os atos que revelem as condi#$es sub4etivas do
trabalhador 5mprobo-
17
B81>8. op.cit., /.123.
18
1I+(#, de 73?c!do , 1ocabul2rio +urdico, o3. III, Foren"e, R!o de )ane!ro, 1993, /. 25, apud ;#R>I#.
op.cit., /.175.
19
;#R>I#. op.cit., /. 109.
20
RR118M#'8, Mo9art (!ctor. !oment2rios 3 !04, apud >810#. op.cit., /. 20.
19
Hmprobidade :dministrativa < um designativo t<cnico para a corrup#%o
administrativa, que seria o desvirtuamento do e+erc5cio das fun#$es p)blicas Bp- e+-
na concess%o de privil<gios indevidos, favorecimentos pessoais, falta de lisura no
trato da coisa p)blica, trfico de influ7ncia, etc-F, para a obten#%o de vantagens
patrimoniais indevidas 9s e+pensas do errio- Sua prtica violaria, destarte, os
princ5pios nucleares da ordem 4ur5dica 8 Estado de Direito, Democrtico e
Republicano
1/
-
Ao campo da ontologia 4ur5dica, a improbidade administrativa < um fato
4ur5dico 8 uma conduta humana que produz efeitos 4ur5dicos involuntrios- V, todavia,
fato il5cito, cu4a concretiza#%o poder acarretar san#$es civis, administrativas,
pol5ticas e criminais- Aesse sentido, < classificado como il5cito pluri6ob4etivo, por
agredir bens 4ur5dicos tutelados por distintas esferas do Direito
11
-
Ao per5odo ps >>, a fim da efetividade das normas constitucionais
sobre improbidade, fazia6se necessria uma demarca#%o conceitual, de feitio
4ur5dico6disciplinar constitutivo de 4usto t5tulo para aplica#%o das penalidades
previstas- Aesse aspecto, antes de serem regulamentados pela ei de Hmprobidade,
os dispositivos constitucionais apresentavam eficcia meramente pedaggica-
Especialmente no que tange 9 responsabiliza#%o penal dos agentes e tendo em
vista as falhas apresentadas pelos diplomas anteriores, agora podem ser melhor
aplicadas as san#$es, em virtude da imposi#%o das motiva#$es fticas e 4ur5dicas
necessrias para tanto, ou se4a, do estabelecimento de condutas t5picas
previamente estabelecidas
1C
-
#,K, C..5189 2 I:1.<04a42 A4:0-0!3.a30@a
: palavra corrup#%o, deriva do latim corruptione e indica
degeneresc7ncia, devassid%o, putrefa#%o, peita
1?
- :inda na :ntiguidade, o Estado 4
21
7#EE#;+I'I FI+58 et al.op.cit., /. 39.
22
I,!dem, /. 40.
23
>810#. op.cit., /. 22.
24
1#RME'08, ;eor6e. Improbidade Adminstrativa. 7orto #3e6re. 1<nte"e, 2002, /. 28.
20
procurava combater e apresentava intolerGncia contra os atos corruptos, amorais-
: corrup#%o, em rela#%o aos servi#os estatais, significa a omiss%o ou o
uso do poder que foi conferido por lei aos agentes p)blicos, para obter vantagem
il5cita para si ou para terceiro, em desconformidade com os fins e interesses
coletivos-
De forma correlata, !rederico Wildson utiliza6se da li#%o de Q-S AJe
1M
,
que define corrup#%o como Oo comportamento que se desvia dos deveres formais de
uma fun#%o p)blica devido a interesses privados Bpessoas, familiares, de grupo
fechadoF de natureza pecuniria ou para melhorar o statusX ou que viola regras
contra o e+erc5cio de certos tipos de comportamento ligados a interesses privados-P
Como uma esp<cie de corrup#%o, a improbidade administrativa < um
dos principais problemas das democracias- Combater a improbidade administrativa <
enaltecer o princ5pio democrtico, contribuindo para a constru#%o de um Estado de
Direito dese4ado pela sociedade brasileira
1N
-
:ssim, deve ser prestigiada a possibilidade de responsabiliza#%o de
todos os que desempenham esse mnus, por eventual inobservGncia do dever
4ur5dico de atuar de forma proba e transparente- , combate 9 corrup#%o est
diretamente relacionado 9 perspectiva de efetividade das san#$es cominadas, tendo
em vista que a tolerabilidade de prticas il5citas e a aus7ncia de uma consci7ncia
coletiva que estimulam a impunidade e a prtica de atos reprovveis no e+erc5cio
das fun#$es p)blicas-
: corrup#%o < um fator que sempre repercutiu no regime democrtico,
atrav<s manifesta#%o do poder consentido pela maioria- :s trocas de influ7ncia, o
uso il5cito dos recursos p)blicos tende a Orefor#ar as desigualdades, privil<gios e
distribui#%o de for#as e+istentes no sistema como um todoP
10
-
&odos esses fatores contribuem em grande escala para o
esvaziamento da legitimidade da democracia, o que leva 9 desestabiliza#%o do
regime- Se o descr<dito < fator de instabilidade para qualquer regime pol5tico, tem
maior peso no regime democrtico, no qual a 4ustifica#%o do poder e sua legitima#%o
25
'SE, ).1. !orruption and ,olitical evelopment: A !ost5$ene"it Anal6sis Apud D#'0#1, Freder!co
2!3d"on da 1!3a, o/.c!t. /. 38.
26
BIM. op.cit., /. 221.
27
D#'0#1. op.cit., /.52.
21
se e+pressam pelos princ5pios da soberania popular e da participa#%o pol5tica-
:s pol5ticas p)blicas restam pre4udicadas pela prtica de atos de
corrup#%o, como ocorre com a evas%o fiscal- : relevGncia de determinados
interesses p)blicos ofertados em troca das benesses obtidas ilicitamente tem alto
custo social- (ode6se dizer, desta forma, que h uma correla#%o entre a corrup#%o e
os direitos fundamentais dos cidad%os- ,ra, quanto mais altos os n5veis de
corrup#%o, menores s%o as possibilidades de implementa#%o de direitos sociais
atrav<s de pol5ticas p)blicas
1>
Y-
Em pesquisa realizada pelo *anco .undial, publicada na Revista 'e4a
nE- /?3/, de /?@2C@122/, verificou6se que diminu5dos os n5veis de corrup#%o em pelo
menos M2Z BcinqSenta por centoF, os n5veis de mortalidade infantil e desigualdade
na distribui#%o de renda diminuiriam cerca de M/Z BcinqSenta e um por centoF e
M?Z BcinqSenta e quatro por centoF respectivamente
13
-
!rancisco *ilac .oreira (into
C2
, em meados de /3N2, ao comentar
9quela <poca, o te+to da lei de sua autoria, 4 asseverava que o enriquecimento
il5cito dos governantes corresponde, como contrapresta#%o, ao necessrio
empobrecimento da popula#%o, sob a forma de agrava#%o das condi#$es de vida-
, Estado Democrtico de Direito < constitu5do por um sistema de
controle em que h supremacia do bem da coletividade sobre os interesses
particulares, cu4a representa#%o pelos agentes p)blicos deve estar sempre em
conformidade com a lei e n%o desbordar em abuso do poder pol5tico, sob pena de
responsabilidade-
), SUCEITOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA= SUA RESPONSABILIDADE
E ESPMCIES DE ATO DE IMPROBIDADE
),(, S5N203! 4! a3! 42 0:1.<04a42
28
;#R>I#. op.cit., /. 18.
29
I,!dem, /. 19.
30
7I'08, Franc!"co B!3ac More!ra. Enri7uecimento licito no e8erccio de cargos p)blicos, R!o de )ane!ro.
Foren"e, 1960,. op. cit., /. 21I22.
22
: rela#%o afetada pela prtica de atos legalmente definidos como de
improbidade administrativa polariza dois su4eitosR o passivo, que comporta os efeitos
da transgress%o 5mproba, e o ativo, aquele que perpetra a a#%o il5cita-
: ei de Hmprobidade :dministrativa empregou defini#$es abrangentes
para autor e lesado nos atos de improbidade- Hncide tamb<m sobre aqueles que n%o
e+ercem a fun#%o p)blica, ou se4a, terceiros que concorram ou se beneficiem da
conduta il5cita- : legitimidade ativa e passiva dos atos de improbidade est prevista
nos artigos /E a CE da referida ei-
,s su4eitos passivos da improbidade administrativa est%o definidos no
art- /E da H:- Aessa e+tremidade, encontram6se os rg%os da :dministra#%o Direta,
Hndireta ou !undacional dos (oderes E+ecutivo, egislativo e Qudicirio, de qualquer
das esferas B!ederal, Estadual, Distrital, .unicipal, &erritorialF-
, motivo da previs%o do enquadramento das entidades que contratam,
recebem subven#$es ou incentivos do (oder ()blico 8 na ei de Hmprobidade,
erigindo6as 9 condi#%o de su4eito passivo 6 est no fato de que aqueles que realizam
negcios com o setor p)blico e dele recebem recursos devem agir de forma proba e
transparente, prestando contas 9 coletividade da destina#%o dos recursos-
(or seu turno, o su4eito ativo < quem, com ou sem o concurso de
terceiro, pratica o ato definido em lei como 5mprobo- Aesse aspecto, o su4eito ativo <
o agente p)blico que possuindo capacidade 4ur5dica, e sendo servidor ou n%o,
e+er#a determinadas atividades a mando da :dministra#%o ()blica, em n5vel
federal, estadual, distrital, municipal ou de territrio-
(ara o devido enquadramento, o agente dever estar e+ercendo,
mesmo que de forma transitria, remunerada ou n%o, por for#a de elei#%o,
nomea#%o, designa#%o, contrata#%o ou qualquer outra forma de investidura, um
v5nculo, mandato, cargo, fun#%o ou emprego na :dministra#%o direta, indireta
fundacional ou em empresa incorporada ao patrimLnio p)blico ou em entidade para
cu4a cria#%o o capital p)blico este4a presente em mais de cinqSenta por cento do
patrimLnio ou da receita anual-
,bserve6se que a defini#%o legal n%o abrange os integrantes de
concessionrias e permissionrias de servi#os p)blicos n%o criadas pelo (oder
()blico, ou que n%o tenham subven#%o ou benef5cio estatal-
23
(oder ser igualmente responsabilizado, e imputado como su4eito
ativo, o terceiro que, mesmo n%o integrando os quadros do funcionalismo p)blico,
induza ou concorra para a prtica de improbidade, ou mesmo se beneficie, direta ou
indiretamente, das benesses decorrentes da conduta 5mproba
C/
- A%o < necessrio
que tenha ocorrido efetiva influ7ncia por parte do particular, ou ainda que este n%o
tenha aderido 9 a#%o do agente p)blico-
Essa co6autoria que agrega algu<m estranho ao servi#o p)blico poder
ser, portanto, materializada em tr7s hiptesesR anteriormente 9 prtica da infra#%o
BinduzimentoF, de forma concomitante Bquando o ato < praticado por ambos
concorrentementeF, e posterior 9 consuma#%o Bcaso o particular usufrua das
vantagens morais ou materiais da conduta corruptaF- : diferencia#%o < fi+ada por
Qos< :rmando da Costa
C1
R
Ao primeiro momento, o particular, ao induzir o agente p)blico,
estar despertando neste um ato de voli#%o que ainda n%o havia
sido por ele cogitado- Em outras palavras, o particular ter, nessa
modalidade de participa#%o, influenciado o servidor p)blico a
praticar tal infra#%o- Enquanto no segundo momento, ao colaborar
com a a#%o do agente funcional, ter aderido ao plano 4 concebido,
e, na terceira ensancha, ter apenas auferido as vantagens do ato
de improbidade, sem que tenha estimulado a sua prtica, nem
tampouco ad4utorado na sua e+ecu#%o-
Como visto, as disposi#$es e san#$es capituladas na ei pela prtica
do ato de improbidade s%o aplicadas, no que couber, ressalva o te+to legal, aos
terceiros que concorreram para tanto- : e+press%o no que cou!er indica que a
san#%o da perda da fun#%o p)blica n%o s%o aplicadas a estes, desde que n%o a
possuam, como no caso dos diretores de empresas concessionrias ou
permissionrias do servi#o p)blico-
.uito se discute, em sede doutrinria e 4urisprudencial, sobre a
31
BR#1I+, #rt. 3$ da +e! nG. 8.429, de 2 de %un=o de 1992. D!"/Te "o,re a" "anATe" a/3!c?e!" ao" a6ente"
/M,3!co" no" ca"o" de enr!Juec!mento !3<c!to no eUerc<c!o de mandato, car6o, em/re6o ou 4unA:o na
adm!n!"traA:o /M,3!ca d!reta, !nd!reta ou 4undac!ona3 e d? outra" /ro!dHnc!a". R!o de )ane!ro, 2 de %un=o de
1992.
32
>810#. op.cit., /. 27.
24
possibilidade de membros dos poderes Qudicirio e egislativo, diante da prtica de
atos 5mprobos, serem alcan#ados pela ei >-?13@/331, ha4a vista poderem ser
penalizados por diplomas de natureza administrativa e penal- [uanto aos
parlamentares, a contenda torna6se mais comple+a pelo fato de poderem ser
sancionados tamb<m por normas de natureza civis e pol5tica, problemtica esta que
ser trazida 9 baila em sede de conclus%o deste trabalho-
),#, S2.@04.2! P;<l06!
: ei de Hmprobidade :dministrativa conceitua agente p)blico como
todo aquele que e+er#a, mesmo que transitoriamente e sem remunera#%o, se4a por
elei#%o, nomea#%o, designa#%o, contrata#%o, ou outra modalidade de investidura,
mandato, cargo, emprego ou fun#%o em qualquer entidade p)blica federal, estadual
ou municipal ou do Distrito !ederal, abrangendo os tr7s poderesR E+ecutivo,
egislativo e Qudicirio-
Celso :ntLnio *andeira de .ello
CC
, ao etiquetar quem seriam
servidores p)blicos, leciona que a e+press%o agente p)blico pode ser desdobrada
em tr7s categoriasR os agentes pol5ticos, os servidores estatais Bque abarcam
servidores p)blicos e os servidores que prestam servi#o 9s pessoas governamentais
de direito privadoF e os particulares em colabora#%o com a :dministra#%o-
,s agentes pol5ticos, analisados no tpico a seguir, seriam segundo o
autor supracitado, integrantes da hierarquia6constitucional do Estado, cu4a atividade
caracteriza6se pela transitoriedade na atividade p)blica- (or sua vez, os chamados
servidores p)blicos seriam aqueles que mant7m rela#%o de trabalho de natureza
profissional, n%o eventual e sob v5nculo de depend7ncia estatal- :l<m disso,
possuiriam uma voca#%o permanente no servi#o p)blico- (or fim, os particulares em
colabora#%o com a :dministra#%o s%o aqueles que desempenham atribui#$es,
encargos ou prestam servi#os, eventuais ou empreitados-
Segundo o ensinamento de \elJ opes .eirelles
C?
, agentes p)blicos
s%o as pessoas f5sicas incumbidas, de forma transitria ou definitiva, do e+erc5cio de
33
ME++8. op.cit., /. 229.
34
MEIRE++E1.op.cit., /. 75.
25
fun#%o estatal- Conforme a classifica#%o do autor, os agentes p)blicos s%o g7nero
em que se dividem quatro categorias, a saberR agentes pol5ticos, agentes
honor5ficos, agentes delegados e agentes credenciados-
S%o e+igidos dos servidores p)blicos, para o bom desempenho de
seus encargos o regular funcionamentos dos servi#os p)blicos, uma s<rie de
deveres e obriga#$es- : H: estabelece que < ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princ5pios da :dministra#%o ()blica qualquer a#%o ou omiss%o que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade e lealdade 9s institui#$es-
),#,(, Ag2-32! PlE306!
Dentre os agentes p)blicos, a defini#%o de agentes pol5ticos se faz
oportuna para fins da presente problemtica- ,s agentes pol5ticos s%o subesp<cies
de agentes p)blicos e desempenham fun#$es de dire#%o e organiza#%o pol5tico6
administrativa do pa5s-
\ans ]elsen
CM
destaca a importGncia do desempenho dos agentes
pol5ticos e a responsabilidade que adv<m do e+erc5cio de suas fun#$esR
(ara o estabelecimento de uma verdadeira rela#%o de
representa#%o n%o basta que o representante se4a designado ou
eleito pelo representado- V necessrio que ele se4a 4uridicamente
obrigado a e+ecutar a sua vontade Bdo representadoF e que o
desempenho desta obriga#%o se4a 4uridicamente garantido-
Conforme li#%o magistral de Celso :ntLnio *andeira de .elo
CN
, os
agentes pol5ticos seriam os integrantes da hierarquia pol5tico6constitucional do
Estado, detentores de cargos eletivos ou de confian#a direta dos governantes, e
vocacionados 9 transitoriedade na atividade p)blica-
, ilustre administrativista afirma que estes agentes seriam os
ocupantes de Tcargos estruturais 9 organiza#%o pol5tica do (a5s^ e s%o Tformadores
da vontade superior do Estado^- E+ercem um m)nus p)blico, e seus direito e
35
5#'1, @e3"en. 4eoria 9eneral del erecho, apud #0#+IB#. op.cit., /.75.
36
ME++8. op.cit., /.229.
26
deveres n%o adv7m de obriga#%o contratual, mas derivam diretamente da
Constitui#%o e das leis- :gentes pol5ticos s%o o (residente da Rep)blica,
"overnadores, (refeitos e respectivos vices, os .inistros e Secretrios das diversas
pastas, Senadores, Deputados BEstaduais e DistritaisF e 'ereadores-
(ara \elJ opes, os agentes pol5ticos s%o aqueles considerados
componentes do "overno nos seus primeiros escal$es, e est%o investidos em
cargos, fun#$es, mandatos ou comiss$es, sendo que tal investidura se d por
nomea#%o, elei#%o, designa#%o ou delega#%o para o e+erc5cio das atribui#$es
constitucionais
C0
-
: eles cabe uma atua#%o dotada de liberdade funcional e prerrogativas
que lhes s%o caracter5sticas, estabelecidas em sede constitucional e legal, cu4as
normas instituem regras especificas para sua escolha, investidura e
responsabilidade, o que inclui processos por crimes funcionais e de
responsabilidade, que lhes s%o privativos-
, mesmo autor salienta que estes agentes n%o est%o hierarquizados,
su4eitando6se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de sua 4urisdi#%o-
(elo fato de se diferenciarem6se dos que meramente administram e e+ercitam
encargos t<cnicos e profissionais, os pol5ticos s%o responsveis por decis$es e
op#$es pol5ticas, motivo pelo qual disp$em de ampla liberdade funcional e um maior
resguardo no desempenho de suas fun#$es- &ais prerrogativas n%o se confundiriam
com meros privil<gios pessoais, na medida em que s%o necessrias para a liberdade
das fun#$es decisrias e governamentais-
.aria SJlvia _anella di (ietro
C>
entende que a no#%o de agente pol5tico
liga6se, indissociavelmente 9 de governo Baspecto sub4etivoF e 9 de fun#%o pol5tica
Baspecto ob4etivoF- Desta feita, estariam compreendidas nesta defini#%o a atividade
de dire#%o e de fi+a#%o de diretrizes e planos governamentais-
: autora transcreve a li#%o de Renato :lessi, para quem a fun#%o
pol5tica Oimplica uma atividade de ordem superior referida 9 dire#%o suprema e geral
do Estado em seu con4unto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da a#%o
do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras fun#$es, buscando a unidade de
37
MEIRE++E1. op.cit., /. 525.
38
DI 7IE0R8, Mar!a 1V3!a Eane33a. ireito Administrativo. 8 ed. 1:o 7au3o. #t3a", 1997, /. 367.
27
soberania estatalP
C3
-
Ao tocante 9 classifica#%o, (ietro segue o mesmo entendimento acima
esposado de *andeira de .ello, ao afirmar que os agentes pol5ticos s%o aqueles
que e+ercem atividades t5picas de governo e e+ercem mandato, para o qual s%o
eleitos- !undamenta esse entendimento alegando que as fun#$es pol5ticas ficam a
cargo dos rg%os governamentais, e se concentram, ao menos em sua maioria, no
(oder E+ecutivo- .enor parte estaria concentrada nas m%os do egislativo, assim
como pequena a participa#%o do Qudicirio, a n%o ser pelo controle a posteriori-
Uma observa#%o, contudo, se faz necessriaR para fins de crime de
responsabilidade, o conceito de agente pol5tico n%o coincide totalmente com o seu
significado difundido em sede doutrinria, porque abrange tamb<m outros cargos
que, dependendo da defini#%o adotada, n%o s%o considerados de agentes pol5ticos,
a e+emplo dos 4u5zes, dos .inistros do &ribunal de Contas da Uni%o, dos .embros
do Conselho Aacional de Qusti#a e Conselho Aacional do .inist<rio ()blico e
Chefes de .iss$es Diplomticas
?2
-
Aesse sentido, .aria SJlvia
?/
obtempera que em rela#%o aos membros
do .inist<rio ()blico e do &ribunal de Contas, n%o obstante serem dotados de
atribui#$es constitucionais, n%o participam, ao menos diretamente, das decis$es
pol5tico6governamentais- Caso fosse reconhecido o e+erc5cio de fun#$es
constitucionais como requisito para a caracteriza#%o como agente pol5tico, haveriam
de ser inclu5dos todos os servidores de institui#$es que desempenham atribui#$es
tra#adas na Carta .aior, como a :dvocacia geral da Uni%o, a Defensoria ()blica,
dentre outros-
: autora assevera sobre a atual tend7ncia de considerar os membros
da .agistratura e do .inist<rio ()blico como agentes pol5ticos- Com rela#%o aos
primeiros, seria vlido esse 4u5zo desde que tenha presente o sentido de que sua
fun#%o < considerada pol5ticaX n%o significando que participem do governo e suas
decis$es se4am pol5ticas, fundamentadas em crit<rios de oportunidade e
conveni7ncia, mas que correspondem ao e+erc5cio de uma parte de soberania do
Estado, consistente no papel de dizer o direito em )ltima instGncia- Aesse sentido,
39
FERR#>I'I, +u!9 #3,erto. Improbidade Administrativa: teoria% jurisprud#ncia e pr2tica, apud DI
7IE0R8. op.cit., /. 367.
40
BIM. op.cit., /. 220.
41
I,!dem, /. 370.
28
transcreva6se o Recurso E+traordinrio 11>-300@S(, em que foi relator o .inistro
A<ri da Silveira, para quem Oa autoridade 4udiciria n%o tem responsabilidade civil
pelos atos 4urisdicionais praticados `uma vez quea os magistrados enquadram6se na
esp<cie agente pol5tico, investidos para o e+erc5cio de atribui#$es constitucionais,
sendo dotados de plena liberdade funcional no desempenho de suas fun#$es, com
prerrogativas prprias e legisla#%o espec5ficaP
?1
-
[uanto aos .embros do .inist<rio ()blico, a inclus%o na categoria de
agentes pol5ticos tem sido 4ustificada em virtude das fun#$es de controle que lhe
foram atribu5das a partir da Constitui#%o de /33> Bart- /13F, especialmente a de
Ozelar pelo efetivo respeito dos (oderes ()blicos e dos servi#os de relevGncia
p)blicaP-
),), R2!1-!a<0l04a42 4! Ag2-32! P;<l06!
: responsabilidade < uma esp<cie de contrapartida dos poderes que
s%o conferidos aos administradores p)blicos atrav<s da soberania popular- Hsto
ocorre pelo fato dos mandatrios caracterizarem6se gestores da coisa p)blica- 'e4a,
nesse sentido a 4urisprud7ncia da Suprema Corte
?C
R
: responsabilidade dos governantes tipifica6se como uma das
pedras angulares essenciais 9 configura#%o mesma da id<ia
republicana- : consagra#%o do princ5pio da responsabilidade do
Chefe do (oder E+ecutivo, al<m de refletir uma conquista bsica do
regime democrtico, constitui conseqS7ncia necessria da forma
republicana de governo adotada pela Constitui#%o !ederal
Ao dizer de .ichel &emer
??
, Oaquele que e+erce fun#%o pol5tica
responde pelos seus atos- V responsvel perante o povo, porque o agente p)blico
est cuidando da res pu!lica. : responsabilidade < corolrio do regime republicanoP-
(ara a defesa desse argumento, transcrevemos "eraldo :taliba
?M
R
42
DI 7IE0R8. op. cit., /. 370.
43
BR#1I+. 1R7REM8 0RIBR'#+ FEDER#+. #WX8 DIRE0# DE I'>810I0R>I8'#+ID#DE 'G
1.008&7I, Re3ator. M!n. >e3"o de Me3o. ). em out. 1995. Re!"ta 0r!me"tra3 de )ur!"/rudHnc!a 170.40.
44
0EMER. op.cit., /.163.
45
#0#+IB#. op.cit., /. 34.
29
, conte)do das atribui#$es de cada mandato e a natureza das
fun#$es desempenhadas ditam os regimes 4ur5dicos e as
conseqSentes san#$es a que ser%o submetidos os agentes em
casos de e+cesso de mandato, desvio de fun#%o, e 4 se configura
abuso de poder, que macula o ato e ense4a a responsabiliza#%o, nos
termos da lei-
,s servidores p)blicos, enquanto desempenham as suas fun#$es,
respondem pelos atos il5citos quem venham a praticar, su4eitando6se 9
responsabilidade de ordem civil, penal ou administrativa-
: responsabiliza#%o civil e+ige, para sua configura#%o, que ha4a uma
a#%o ou omiss%o anti4ur5dica, culpa ou dolo do agente, a ocorr7ncia de um dano de
ordem material ou moral e a rela#%o de causalidade entre o fato e o dano
perpetrado, sendo o servidor obrigado a repar6lo
?N
-
: responsabiliza#%o criminal resulta da prtica de crimes funcionais,
estabelecidos no Cdigo (enal e em leis especiais-
Diversamente, note6se que os agentes p)blicos tamb<m poder%o ser
processados administrativamente, ou se4a, no Gmbito interno da prpria
administra#%o ou pela 4usti#a comum- :s penalidades de ordem administrativa,
penal ou civil s%o independentes entre si- : responsabilidade administrativa ocorre
quando o agente viola normas internas da :dministra#%o, se4a definida em estatuto
prprio ou em legisla#%o complementar-
&al responsabilidade colhe esses agentes na sua qualidade de
agentes administrativos, mais do que na sua qualidade de agentes pol5ticos- V que
suas fun#$es s%o d)plices, sendo muitas vezes imposs5vel discernir, em cada ato,
at< onde vai o administrativo e o pol5tico- ,utras vezes, o conte)do < pol5tico e a
forma, administrativa- ,utras ainda, o ato < administrativo, mas a motiva#%o <
pol5tica
?0
-
: responsabilidade pol5tica < aquela atribu5da, em tese, aos investidos
na fun#%o e+ecutiva e legislativa, pois estas s%o essencialmente pol5ticas- :taliba
?>
,
46
DI 7IE0R8. op.cit., /. 365.
47
#0#+IB#, op.cit., /.77.
48
I,!dem, me"ma /?6!na.
30
ao discorrer sobre esta esp<cie de responsabilidade, argumentaR Ona natureza
pol5tica da fun#%o est%o sua ma4estade, grandeza e dignidade- E correlatas
responsabilidades, de proporcional magnitudeP-
K, RESPONSABILIZAO DOS AGENTES POLTICOS: ILCITO CIVIL OU CRIME
DE RESPONSABILIDADE?
K,(, Ca!5E!306a: a R26la:a89 -', #()*AOLD+
, problema central deste estudo < a aplicabilidade da ei de
Hmprobidade :dministrativa aos agentes pol5ticos, face 9 decis%o do Supremo
&ribunal !ederal, que firmou sua compet7ncia para o 4ulgamento daqueles diante da
prtica de atos de improbidade administrativa- : mat<ria vem h vrios anos
ocupando o debate p)blico e os constitucionalistas ptrios- &al discuss%o ganhou
31
mais for#a em agosto de 1221, com a RC n= 1/C>6N@D!, que consiste em uma
:#%o de Hmprobidade :dministrativa contra o e+6ministro da Ci7ncia e &ecnologia,
Ronaldo .ota Sadenberg, pelo uso particular de um avi%o da !or#a :<rea *rasileira
B!:*F
?3
-
, .inist<rio ()blico propLs a competente a#%o de improbidade contra
Sadenberg em face da solicita#%o e utiliza#%o indevidas de aeronaves da !:* para
transporte particular, seu e de terceiros, sem qualquer ne+o com as atividades
funcionais- , parquet requereu a condena#%o do e+6ministro pelos artigos 3E, H' e
bHH, /2, Hb e bHHH e //, H, da ei de Hmprobidade
M2
-
: a#%o foi distribu5da 9 /?U 'ara do Distrito !ederal sob o nE-
/333-C?-22-2/N01063- &odavia, a Uni%o, ao manifestar6se, argSiu a incompet7ncia
absoluta da Qusti#a !ederal de /E grau para processar e 4ulgar a referida a#%o, com
fulcro no artigo /21, H, ObP, que firma a compet7ncia do Supremo &ribunal !ederal
para processar e 4ulgar, originariamente, nas infra#$es penais comuns, o (residente
da Rep)blica, o 'ice6(residente, os membros do Congresso Aacional, seus prprios
M0-0!3.! e o (rocurador6"eral da Rep)blica-
Qulgada procedente a a#%o de improbidade, a Uni%o a4uizou a
reclama#%o nE- 1/C>, cu4o 4ulgamento ocorreu no S&! apenas em /C@2N@1220- :
controv<rsia gira em torno das cr5ticas feitas ao posicionamento da Suprema Corte,
que acolheu o entendimento de que um .inistro de Estado n%o se su4eita 9 ei de
Hmprobidade :dministrativa, respondendo, neste ponto, por crime de
responsabilidade perante o Supremo &ribunal !ederal-
,s fundamentos utilizados para a decis%o subsumem6se basicamente
aos argumentos de que o foro privilegiado decorreria da id7ntica natureza das
san#$es contidas na ei de Hmprobidade :dministrativa e na ei dos Crimes de
Responsabilidade Bos delitos previstos na ei nE- >-?13@31 seriam, destarte, crimes
de responsabilidadeF, e que mesmo n%o havendo disposi#%o e+pressa no sentido de
que a compet7ncia para 4ulgar determinados agentes pol5ticos por improbidade
administrativa se4a do S&!, haveria que ser aplicada uma interpreta#%o analgica
49
1R7REM8 0RIBR'#+ FEDER#+. 'ot<c!a". 10F %u36a /rocedente rec3amaA:o e eUt!n6ue aA:o de
!m/ro,!dade atr!,u<da a eUIm!n!"tro. D!"/on<e3 em. YYY."t4.or6,.,r. Z13&06&2007[.
50
BR#1I+. 1u/remo 0r!,una3 Federa3. Rc3 2138I6&DF. Re3. M!n. 'e3"on )o,!m. D)R 11&09&2002. 7u,3!caA:o
D) 17&09&2002. // 0052.
32
para se chegar a tal conclus%o-
Seguindo essa linha de racioc5nio, a prerrogativa de foro adviria da
solu#%o de um problema puramente e+eg<tico- ,ra, considerando que a quest%o
suscitada constituiria uma lacuna no te+to constitucional, tal permitiria uma e+tens%o
ou amplia#%o da compet7ncia do Supremo &ribunal !ederal quando esta resulte
impl5cita
M/
-
&amb<m foi encampado o entendimento de que os .inistros de Estado
n%o poderiam responder por improbidade com base na ei n >-?13@13 em
decorr7ncia da natureza da fun#%o por eles desempenhada, que, por ser de
natureza constitucional, n%o se confundiria com as atividades e+ercidas pelos
demais servidores p)blicos
M1
-
Aesse sentido, em virtude de serem dotados de capacidade decisria
que condiz ao e+erc5cio da prpria soberania do Estado, decorrendo da5 sua
necessria liberdade funcional, a responsabilidade dos agentes pol5ticos n%o deveria
ser apurada nos mesmos moldes e padr$es com que < averiguada a
responsabilidade do servidor p)blico OcomumP- Aessa linha de racioc5nio, seria
inconceb5vel que um Quiz de /E grau decretasse, por e+emplo, a perda do cargo de
um .inistro do Supremo &ribunal !ederal, via a#%o de improbidade administrativa,
devendo tais agentes serem submetidos a foro especial-
, relator do processo, .inistro Aelson Qobim, que havia 4 concedido a
liminar, votou pela proced7ncia da reclama#%o- ,s argumentos do .inistro baseiam6
se no entendimento de que um agente pol5tico, tal como um .inistro de Estado, n%o
pode ser submetido a um 4u5zo monocrtico, pois tal procedimento seria
incompat5vel com a Constitui#%o !ederal, que concede prerrogativa de foro a essas
autoridades- Qobim assevera que a prerrogativa n%o constitui privil<gio pessoal dos
agentes pol5ticos, mas confere, ao contrrio, uma garantia necessria para o
adequado e+erc5cio de suas atribui#$es pol5tico6administrativas, o que afastaria a
compet7ncia do 4u5zo de /E grau-
51
D#'0#1. op.cit., /. 50. 8 autor c!ta a36un" do" %ur!"ta" Jue adotam e"ta /o"tura. 1e,a"t!:o Botto de Barro"
0o%a3, F3?!o >rocce >aetano e 7au3o Bro""ard.
52
BR#1I+. 1R7REM8 0RIBR'#+ FEDER#+. Rec3amaA:o nG 2138I6&DF. Re3. M!n. 'e3"on )o,!m. D)R
11&09&2002. 7u,3!caA:o D) 17&09&2002. // 0052.
33
K,#, D0!65!!9 !<.2 .2g0:2 42 .2!1-!a<0l04a42 4! ag2-32! 1;<l06!: a3
42 0:1.<04a42 a4:0-0!3.a30@a 4 ag2-32 1lE306 6-!30350 6.0:2 42
.2!1-!a<0l04a42?
:l<m dos pontos anteriormente levantados, importante analisar mais
detidamente os argumentos que motivaram o acatamento da Reclama#%o pelo
Supremo &ribunal !ederal-
: tese prevalente na decis%o proferida pelo S&! parte basicamente de
duas premissas- : primeira consiste na id<ia de que os atos de improbidade s%o,
necessariamente, crimes de responsabilidade, o que definiria, portanto, o 4u5zo
competente para a responsabiliza#%o, em virtude do foro privilegiado- : segunda
baseia6se na preven#%o de poss5veis incongru7ncias no sistema 4ur5dico, o que
permitiria que as autoridades detentoras de foro por prerrogativa de fun#%o em
casos de crimes comuns, tamb<m o fossem diante da prtica de atos de
improbidade, tendo em vista a gravidade das san#$es cominadas-
Sobre a primeira premissa, Eduardo !ortunato *im
MC
pontuaR
, que essa interpreta#%o propugna < a impossibilidade 4ur5dica de
haver dois processos que ostentam a mesma natureza Bdelitos
pol5tico6administrativosF, fazendo prevalecer o regime espec5fico do
crime de responsabilidade que atente contra a probidade na
administra#%o sob a improbidade administrativa do D ?E do art- C0 da
C!- Sub4az a essa corrente restritiva a mescla de uma pretensa
natureza penal dos crimes de responsabilidade com a sua real e
e+clusiva natureza pol5tica, criando6se uma zona cinzenta com a
artificial natureza pol5tica e penal Bou delituosaF da a#%o de
improbidade administrativa- Essa zona cinzenta ense4a a aplica#%o
da lei especial e atrai a prerrogativa de foro, que pode ser
parlamentar ou 4udicial, dependendo da autoridade e dos fatos-
:ssim, os crimes de responsabilidade, no que pertine 9 natureza
4ur5dica, referir6se6iam tanto a crimes propriamente ditos, como a infra#$es pol5tico6
administrativas- Estas )ltimas possuiriam, portanto, penalidades muito semelhantes
das contidas na H:- : fim de evitar o T!is in idem^, a solu#%o nesse caso seria o
53
BIM. op.cit., /. 201.
34
crit<rio da especialidade, afastando6se a lei geral, ou se4a, a ei de Hmprobidade
:dministrativa, aplicando6se a ei de Responsabilidade para as hipteses de
acusa#%o de improbidade imputadas a .inistros de Estado, integrantes do
egislativo, do Qudicirio e do .inist<rio ()blico-
: liminar concedida na reclama#%o 1/C>6N@D! sintetiza os motivos
desse posicionamento- , relator, .inistro Aelson Qobim, salientou que diante da
possibilidade de superposi#%o de regimes de responsabilidade e poss5veis decis$es
colidentes nos casos propostos, deve ser utilizado o crit<rio da especialidade,
e+cluindo a incid7ncia da lei geral em casos de acusa#%o de improbidade imputada
a .inistros de Estado, a integrantes do egislativo, do Qudicirio e do .inist<rio
()blico, a fim de assegurar a autonomia funcional necessria ao desempenho de
suas atribui#$es- Ressalta que n%o seria o caso de assegurar aos agentes pol5ticos
um regime de imunidade em face da prtica de atos de improbidade, na medida em
que eles devem responder pelos il5citos perante os rg%os competentes para tanto-
, argumento se fundamenta na maior especificidade Ble% specialis
derrogat le% generalis3 dos crimes de responsabilidade, afastando a improbidade
submetida ao 4udicirio com base no artigo C0, D ?E da Constitui#%o !ederal-
Sobre o tema abordado, < clssica a li#%o de "ilmar .endes e :rnoldo
Wald
M?
R
: institui#%o de uma Ta#%o civil^ para perseguir os casos de
improbidade administrativa coloca, inevitavelmente, a quest%o a
respeito da compet7ncia para o seu processo e 4ulgamento, tendo
em vista especialmente as conseqS7ncias de eventual senten#a
condenatria, que nos e+pressos termos da Constitui#%o, al<m da
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento do errio, poder
acarretar a perda da fun#%o p)blica e a suspens%o dos direitos
pol5ticos do r<u em caso de eventual senten#a condenatria BC!,
art- C0, D?EF- A%o h d)vida aqui, pois, sobre o realce pol5tico6
institucional desse instituto- : simples possibilidade de suspens%o
dos direitos pol5ticos, ou a perda da fun#%o p)blica, isoladamente
consideradas, seria suficiente para demonstrar que n%o se trata de
54
ME'DE1, ;!3mar Ferre!ra e #rno3do 2a3d. Improbidade Administrativa : !onsidera;es sobre a 0ei
n<. =.>?@A@?. Re!"ta de In4ormaA:o +e6!"3at!a. Bra"<3!a. a. 35. n. 138. a,r!3&%un. 1998. D!"/on<e3 em.
=tt/.&&YYY."enado.6o.,r&Ye,&ce6ra4&r!3&7d4&/d4\138&r138I17./d4. #ce""o em. 12. no. 2007.
35
uma a#%o qualquer, mas de uma Oa#%o civilP de forte conte)do
penal, com incontestveis aspectos pol5ticos- Essa coloca#%o
serve pelo menos para alertar6nos sobre a necessidade de que
n%o se torne pac5fica a compet7ncia dos 4u5zes de primeira
instGncia para processar e 4ulgar, com base na ei nE- >-?13@31, as
autoridades que est%o submetidas, em mat<ria penal, 9
compet7ncia originria de cortes superiores ou at< mesmo do
Supremo &ribunal !ederal B---F V certo,pois, que a condena#%o
proferida na a#%o civil de que trata o art- C0 D ?E, da Constitui#%o,
poder conter efeitos mais gravosos para o equil5brio 4ur5dico6
institucional do que eventual senten#a condenatria de carter
penal-
(or outro lado, a maioria dos membros do .inist<rio ()blico entende
que os agentes pol5ticos devem responder por improbidade administrativa em
primeira instGncia- Segundo o (rocurador da Rep)blica Qos< :lfredo de (aula da
Silva, diante da impossibilidade de a4uizar a#%o por improbidade, a elite do
funcionalismo p)blico ir ser imunizada, e pre4udicadas as in)meras a#$es em
curso, que dever%o ser e+tintas ou arquivadas-
MM

, presidente da :ssocia#%o Aacional dos (rocuradores da Rep)blica,
Aicolau Dino, afirmou ser lamentvel o fato da ei de Hmprobidade :dministrativa ser
aplicvel apenas para punir funcionrios p)blicos de escal$es mais bai+osR Oreduz6
se a quase nada a efetividade de uma lei constitucional destinada a proteger o
patrimLnio p)blico e a corrup#%oP, argumenta, defendendo a aplica#%o isonLmica da
lei para todos os gestores da coisa p)blica
MN
-
Eduardo !ortunato *im assevera que n%o deve prosperar o argumento
da impossibilidade de um 4uiz de primeira instGncia decretar san#$es como a perda
do cargo de autoridades como os .inistros de Estado- , autor aduz que perder o
mandato depois de esgotado o devido processo legal n%o < dem<rito ou submiss%o
de ningu<m a outrem-
Essa corrente oposta propugna a sobreposi#%o do princ5pio da
55
7I'5EIR8, #3!ne. ;!3mar Mende" acu"a M7 de u"ar aA:o em /roe!to /r-/r!o. (evista !onsultor
+urdico. D!"/on<e3 em. =tt/.&&con%ur.e"tadao.com.,r&"tat!c&teUt&51298,1. #ce""o em 09 de %u3=o de 2009.
56
DI'IE, 0at!e33V. )u36amento "o,re a a/3!caA:o da 3e! de !m/ro,!dade e eUten":o de 4oro e"/ec!a3 "e ara"ta =?
5 ano". (evista AB,( Botcia. Bra"<3!a, nG. 40, /. 6I7, mar&2007.
36
igualdade sobre o foro por prerrogativa de fun#%o, vedando tratamento desigual
entre os agentes p)blicos sem que ha4a determina#%o constitucional para tanto-
!bio ]onder Comparato adere a esta opini%o, argumentando que a aus7ncia, em
sede constitucional, de foro privilegiado, n%o autoriza a cria#%o de prerrogativas n%o
contempladas na Constitui#%o- : veda#%o de quaisquer privil<gios sem fundo
constitucional decorre diretamente dos princ5pios constitucionais da igualdade
Binsculpido no art- ME, HHH da ei .aiorF e republicano, quando )ltimo este determina
que o poder n%o pertence a nenhum particular e < e+ercido pelos servidores visando
o bem de todos 8 res pu!lica
M0
-
: rigor, adverte o .inistro Aelson Qobim
M>
R
Entender que o agente pol5tico est su4eito 9 ei de Hmprobidade B---F
< desprezar o sistema de responsabiliza#%o especial e+pressamente
dese4ado pelo constituinte e por ele institu5do, apartando6se do
princ5pio da m+ima efetividade que se deve buscar para as normas
constitucionais B---F (rocessar o .inistro de Estado com base na lei
de improbidade comum Bei nE- >-?1C@31F, como aconteceu neste
caso, < usurpar a compet7ncia do S&! para processar e 4ulgar os
fatos tidos como de improbidade por meio da a#%o por crime de
responsabilidade, a ser proposta pelo membro do .inist<rio ()blico
que tem compet7ncia para atuar perante a Suprema Corte-
: quest%o pertinente 9 responsabiliza#%o dos agentes pol5ticos toca,
ademais, em outro ponto particularR a BinFcompet7ncia dos magistrados de /U
instGncia para o 4ulgamento das a#$es de improbidade-
Uma vez reconhecida a compet7ncia do S&!, o racioc5nio certamente
seria e+tens5vel 9 compet7ncia originria do Superior &ribunal de Qusti#a BC!, art-
/2M,H, aF, bem como a dos &ribunais Regionais !ederais BC!, art- /2>, H, aF, dos
&ribunais de Qusti#a BC!, art- 3N, HHHF, das :ssembl<ias egislativas e CGmara de
'ereadores, estas 4ulgando os (refeitos com base no artigo ?E do D 12/@N0-
M3
Destarte, n%o seria dif5cil imaginar a envergadura das futuras conseqS7ncias
57
>8M7#R#08, F?,!o @onder. !ompet#ncia do juzo de C< grau% apud D#'0#1. op.cit., /. 153.
58
BR#1I+. 10F. Rc3 2138I6&DF. Re3. M!n. 'e3"on )o,!m. D)R 11&09&2002. 7u,3!caA:o D) 17&09&2002. //
0052.
59
D!"/Te "o,re a" !n4raATe" /o3<t!coIadm!n!"trat!a" do" 7re4e!to" Mun!c!/a!" "u%e!ta" ao %u36amento /e3a
>Qmara do" (ereadore" e "anc!onada" com a ca""aA:o do mandato.
37
advindas da decis%o do S&!
N2
-
: celeuma < ainda maior em virtude da grande quantidade de a#$es de
improbidade administrativa a4uizadas pelo .inist<rio ()blico nos diversos Estados
da !edera#%o, e do destino que tais a#$es ter%o em virtude do novo entendimento
da Suprema Corte- uiz !lvio "omes pontua as implica#$es futuras da decis%o,
destacando que os tribunais superiores n%o contam com 4u5zes e estrutura
suficientes, em raz%o no grande n)mero de agentes pol5ticos processados por
improbidade administrativa
N/
-
(arte da doutrina entende que as san#$es de perda da fun#%o p)blica
e suspens%o dos direitos pol5ticos possuem natureza penal- Segundo esse
entendimento, diante da paridade de valores apresentados, haveria que se
reconhecer uma igualdade no tratamento 4ur5dico destes casos, aplicando6se o
m<todo analgico, e estabelecendo prerrogativa de foto quando se tratar de
improbidade praticada por agentes pol5ticos- Esses autores entendem ser a a#%o de
improbidade administrativa uma a#%o civil de forte conte)do penal-
Sendo as san#$es equivalentes 9quelas contidas na ei de Crimes de
Responsabilidade, a ordem 4ur5dica e+igiria a observGncia de um tratamento especial
a certas autoridades, consubstanciado atrav<s da prerrogativa de foro, o que lhes
conferiria 4ulgamentos isentos, livres de interesses e influ7ncias pol5ticas-
K,), A L20 -', (,$P%LQ$ A C.0:2! 42 R2!1-!a<0l04a42
Disp$e o art- >M da C! que s%o crimes de responsabilidade do
(residente da Rep)blica os atos que atentem contra a Constitui#%o !ederal e, contra
as hipteses previstas em seus incisos, dentre as quais se destaca a probidade na
administra#%o Binciso 'F- , pargrafo )nico preceitua que tais crimes ser%o definidos
em lei especial, que estabelecer as normas de processo e 4ulgamento- Essa < a lei
/-203@M2, derivada do pro4eto de ei nE- 1C, cu4a 4ustifica#%o, apresentada na Sala da
Comiss%o .ista do Senado em 23 de 4unho de /3?>, estatu5a basicamente que o
impeachment era uma institui#%o de direito constitucional, de carter eminentemente
60
BIM. op.cit., /. 200.
61
;8ME1, +u!9 F3?!o. Doro por prerrogativa de "uno. D!"/on<e3 em. =tt/.YYY.!u"net.com.,r. #ce""o
em no. 2007.
38
pol5tico
N1
-
Este processo pol5tico, e n%o 4udicial, visava o afastamento do titular da
fun#%o p)blica que tivesse praticado determinados delitos, incompat5veis com o
relevo das atividades por ele e+ercidas-
Aesse sentido, a ei que institui os crimes de responsabilidade n%o
visa tipificar um processo 4udicial, mas de natureza e+clusivamente pol5tica- (rova
disso, < que o 4ulgamento daqueles que a ela se submetem s ocorre quando o
agente ainda estiver no cargo- ,ra, o processo de natureza 4udicial para a apura#%o
de il5citos civis para os administradores p)blicos s adveio com a edi#%o da ei de
Hmprobidade :dministrativa, em /331- Com efeito, disp$e o artigo ?1 da ei dos
Crimes de ResponsabilidadeR O: den)ncia s poder ser recebida se o denunciado
n%o tiver, por qualquer motivo, dei+ado definitivamente o cargoP-
'ale destacar que a prpria Constitui#%o !ederal, em seu artigo C0,
D?E, n%o fez qualquer distin#%o entre os atos de improbidade administrativa
praticados por agentes pol5ticos, e os praticados por outros agentes ditos OcomunsP-
:l<m disso, o artigo /21 da Constitui#%o !ederal n%o estabeleceu qualquer
prerrogativa de fun#%o aos agentes pol5ticos, para fins de 4ulgamento por
improbidade administrativa perante o S&!- &al opini%o < refor#ada por Qonas ima
NC
R
O: prpria e+posi#%o de motivos do (ro4eto que deu origem 9 ei nE- >-?13@31 4
mencionava que era preciso criar um procedimento legal adequado 8 o devido
processo legal- Aesse particular, percebe6se que a lei nova n%o foi criada para ser
adaptada 9 antiga lei de crimes de responsabilidadeP, pois ambas possuem
caracter5sticas e finalidades absolutamente distintas-
Enquanto esta )ltima criava um processo pol5tico de 4ulgamento no
Senado !ederal e nas :ssembl<ias egislativas, a ei de Hmprobidade veio a lume
para instituir um procedimento 4udicial, de natureza c5vel, a tramitar na primeira
instGncia-
Aas percucientes palavras de (aulo *rossard, embora possa haver
multiplicidade de san#$es em rela#%o a uma s falta, desde que constituam
62
;#R>I#. op.cit., /. 178.
63
+IM#, )ona". #to de !m/ro,!dade adm!n!"trat!a n:o * de com/etHnc!a or!6!n?r!a do 10F nem do 10). +us
Bavigandi, 0ere"!na, ano 7, n. 61, %an. 2003. D!"/on<e3 em. =tt/.&&%u"2.uo3.com.,r&doutr!na&teUto.a"/]
!d^3633.
39
infra#$es de natureza diversa, com ofensa 9 lei criminal e 9 lei de responsabilidade,
por e+emplo, a natureza dos il5citos ser diversa, bem como as san#$es que lhes
s%o aplicveis
N?
- &endo carter distinto, < insustentvel a aplica#%o do crit<rio da
especialidade, uma vez que esse s pode ser aplicado quando em face de
naturezas 4ur5dicas id7nticas-
: conviv7ncia das san#$es de natureza il5cita para um mesmo fato
t5pico < perfeitamente poss5vel, sem incorrer na pecha do !is in idem. Hne+iste
correla#%o obrigatria entre crime de responsabilidade e crime comum, ou se4a,
mesmo que o crime de responsabilidade se4a definido em lei penal como crime
comum, tal fato n%o lhe tira o carter de pol5tico, devendo ser apreciado numa
4urisdi#%o pol5tica- *rossard
+.
continuaR O: san#%o aplicada pelo Senado pode somar6
se outra infligida pela 4usti#a, e podem coe+istir crimes comuns e OcrimesP de
responsabilidade, e+atamente porque estes )ltimos n%o constituem crime, mas
infra#$es pol5ticas, relacionadas a il5citos de natureza pol5tica, politicamente
sancionadas- S%o entidades distintas e nada mais-P
Sob esta tica, instaurado sob considera#$es de ordem pol5tica,
mesmo que apresente elementos ou vest5gios oriundo de outros ramos do direito,
sua natureza continua marcada pela predominGncia do carter pol5tico, devendo
ocorrer 4ulgamento pol5tico-
V vlido salientar que a mera alega#%o de que todo ato de improbidade
administrativa praticado por agentes pol5ticos < crime de responsabilidade <
insubsistente- Seria uma inobservGncia de princ5pio bsico da hermen7utica 4ur5dica,
afirmar de forma simplria que todo ato de improbidade < crime de responsabilidade
e que agentes pol5ticos apenas se su4eitam 9 lei mais antiga, de 4ulgamento pol5tico,
n%o sendo pass5veis de sofrerem processo 4udicial c5vel criado pela nova lei
NN
-
K,K, C-!042.a8R2! /0-a0! A -a35.27a N5.E406a 4a L20 42 I:1.<04a42
A4:0-0!3.a30@a
64
BR811#RD, 7au3o. . impeachment. Aspectos de responsabilidade do ,residente da (ep)blica. 3 ed.
1:o 7au3o. 1ara!a, 1992, /. 71&72.
65
I,!dem, me"ma /?6!na.
66
BR811#RD. op.cit., /. 71&72.
40
: decis%o do S&!, que firmou sua compet7ncia para 4ulgar agentes
pol5ticos por improbidade administrativa, n%o parece ter aclarado os debates
nacionais sobre a mat<ria, pois s%o muitas as vozes no meio 4ur5dico que se
levantam contra o posicionamento da Suprema Corte, alegando as mais diferentes
teses-
Uma delas, argumentada por in)meros 4uristas, decorre da demora do
4ulgamento proferido pelo S&!, da RC nE- 1/C> 6N- Depois de mais de 2M BcincoF
anos, < que a demanda foi votada em sua totalidade- , transcurso deste lapso
temporal teria culminado no significativo questionamento de que a decis%o proferida
pelo Supremo n%o reflete a atual composi#%o- : maioria dos doutrinadores esperava
que a tese fosse discutida em novo 4ulgamento, a ser enfrentado pelo S&! em
virtude de sua nova composi#%o, como ocorreu com a base de clculo da Cofins-
(rova disso, < que os presidentes da :ssocia#%o Aacional dos
(rocuradores da Rep)blica B:A(RF, do Conselho Aacional dos .embros do
.inist<rio ()blico BConampF, da :ssocia#%o dos Qu5zes !ederais do *rasil B:4ufeF e
da :ssocia#%o dos .agistrados do *rasil B:.*F solicitaram 9 presidente do S&!,
.inistra Ellen "racie, que a corte reinicie a aprecia#%o da quest%o do foro
privilegiado e da aplica#%o da ei de Hmprobidade aos agentes pol5ticos em um
processo que ainda n%o tivesse come#ado a ser 4ulgado- , pedido das associa#$es,
todavia, n%o chegou a ser analisado em plenrio
N0
-
: interpreta#%o e aplica#%o da ei de Hmprobidade :dministrativa deve
ser realizada 9 luz dos princ5pios da proporcionalidade e igualdade, bem como sua
harmoniza#%o com os demais ditames constitucionais-
Sob esse enfoque, "abriel Hvo
N>
leciona que no regime republicano os
representantes eleitos pela maioria devem respeito 9 coisa p)blica, erradicando
qualquer esp<cie de privil<gio, em aten#%o ao princ5pio da igualdade- E continua o
autorR Oas leis comuns n%o podem derrogar a Constitui#%o, porquanto esta
transforma em anti4ur5dico tudo o que venha a viol6la-P
Aesse sentido, os atos de improbidade contidos nos dispositivos da lei
67
DI'IE, 0at!e33V. )u36amento "o,re a a/3!caA:o da 3e! de !m/ro,!dade e eUten":o de 4oro e"/ec!a3 "e ara"ta =?
5 ano". (evista AB,( Botcia. Bra"<3!a, nG. 40, /. 6I7, mar&2007.
68
I(8, ;a,r!e3. !onstituio Estadual: compet#ncia para elaborao da !onstituio do Estado5
membro. 1:o 7au3o, MaU +!monad, 1997, /. 148I150.
41
infraconstitucional nE >-?13@31 devem ser interpretados em conformidade ao te+to da
Carta .agna, sob pena de subverter a reparti#%o de compet7ncias e determinados
valores prestigiados em n5vel constitucional-
Determinadas autoridades, em especial, os agentes pol5ticos, em
virtude da importGncia dos cargos que ocupam s%o processados e 4ulgados
criminalmente por rg%os 4urisdicionais superiores-
N3
: decis%o do S&!, que acolhe o
carter penal das normas contidas na H: produzir in)meras conseqS7ncias
prticas referentes 9 concess%o de foro privilegiado para todos os agentes pol5ticos
que praticarem atos 5mprobos-
, artigo /1, caput, da ei de Hmprobidade disp$e que as penas ali
discriminadas ser%o aplicadas independentemente das san#$es penais, civis e
administrativas- Uma interpreta#%o apressada poderia levar o int<rprete a crer que a
natureza das san#$es contidas na lei n%o seria nenhuma dessas-
(or outro lado, Eduardo !ortunato *im
02
leciona que o artigo foi assim
redigido para real#ar que as san#$es contidas na H: podem ser cumuladas com as
constantes na rea civil, penal ou administrativa, evitando a alega#%o de que
possam e+cluir6se mutuamente- Constituiria assim, uma esp<cie de clusula
preventiva, tendo em vista que a determina#%o na natureza espec5fica das san#$es
ali contidas < dif5cil e poderia ocasionar embara#os 9 prote#%o material e imaterial
do errio, indo de encontro ao des5gnio constitucional- Aas palavras do autor, a lei
n%o dei+a d)vidas que os regimes s%o Ocompat5veis, n%o cabendo falar em
imunidade em uma das reas por e+istir penas iguais em outra, o que nem de longe
significa que o 5mprobo tenha que pagar dois ressarcimentos, perder duas vezes o
cargo Bembora possa perder dois cargos de uma vezF ou Tduplamente^ os direitos
pol5ticos-P
,ra, a simples e+ist7ncia de uma pena que suspende os direitos
pol5ticos n%o tem o cond%o de transformar a natureza da a#%o em a#%o pol5tica ou
de forte conte)do penal- Aa seara penal, diga6se de passagem, tamb<m pode
ocorrer a suspens%o dos direitos pol5ticos e nem por isso se diz que a condena#%o <
menos criminal ou que ela < pol5tica- ,utra hiptese ilustrativa ocorre no Gmbito
69
'a >on"t!tu!A:o Federa3, a com/etHnc!a do" 0r!,una!" e"t? /re!"ta no" "e6u!nte" art!6o". 1u/remo 0r!,una3
Federa3 art!6o 102, I, ,. 1u/er!or 0r!,una3 de )u"t!Aa art!6o 105, I, a e 0r!,una3 Re6!ona3 Federa3 art!6o
108, I, a.
70
BIM. op.cit., 221.
42
administrativo Bdireito administrativo disciplinarF que estabelece pena de perda do
cargo Bdemiss%oF, mas n%o < dotada de natureza pol5tica ou penal
0/
-
: ei de Hmprobidade, n%o obstante possuir tal ecletismo sancionatrio,
deve ser analisada pelo int<rprete buscando6se encontrar o crit<rio preponderante,
que define sua natureza 4ur5dica- Aesse sentido, o carter preponderante < o
ressarcitrioR Opela leitura constitucional sistemtica, n%o h como se negar que a
sua natureza < predominantemente civil- Sua prioridade < proteger o Errio, evitando
a cultura do patrimonialismo
01
-P Se fosse o caso de incid7ncia apenas dos crimes de
responsabilidade, a Constituinte teria e+clu5do a possibilidade de aplica#%o das
demais san#$es 4udiciais &odavia, ela vem disposta e+pressamente no pargrafo
)nico do art- M1-
Aesse sentido, todos os agentes p)blicos devem ser submetidos a
processo e 4ulgamento perante um 4u5zo monocrtico nas esferas civil, criminal e
administrativa de responsabilidade, o que consistiria n%o s uma e+ig7ncia
constitucional, mas antes, uma decorr7ncia necessria da aplica#%o do princ5pio da
igualdade e do princ5pio republicano-
Hsto porque entendemos que as san#$es previstas na ei de
Hmprobidade :dministrativa t7m natureza c5vel- : fi+a#%o de compet7ncia
e+cepcional deve ser feita e+pressamente pela Constitui#%o !ederal- V n5tida a
distin#%o entre a a#%o de improbidade administrativa, de natureza c5vel, e a a#%o
penal contra os mais altos dignatrios da Rep)blica-
,s agentes pol5ticos, diante do estabelecimento do foro por
prerrogativa de fun#%o, sentir6se6%o mais encora4ados 9 prtica de atos 5mprobos,
n%o pela aus7ncia de controle, mas pela provvel possibilidade dos &ribunais
Superiores n%o conseguirem dar a resposta 4urisdicional imediata devido 9 imensa
quantidade de a#$es de improbidade tramitantes- , n)mero de condena#$es por
crimes de responsabilidade no pa5s < insignificante diante da quantidade de a#$es
de improbidade mane4adas pelo .inist<rio ()blico- :l<m disso, o foro privilegiado
possui outro agravanteR os rg%os 4ulgadores est%o longe dos fatos, e via
consectria, t7m maiores dificuldades de colher provas, o que inocorre nas a#$es de
improbidade administrativa a4uizadas no local do il5cito- Consagrar a imunidade de
71
. BIM. op.cit., 221.
72
I,!dem, /. 223.
43
determinados agente pol5ticos do regime de improbidade administrativa atenta
contra uma vis%o pragmtica do direito constitucional, negando a m+ima eficcia
dos ditames constitucionais de prote#%o ao errio-
Q, CONCLUSO
, discurso da moraliza#%o da atua#%o dos agentes p)blicos < uma
constante na histria pol5tica do nosso pa5s- : aus7ncia de controle efetivo do
desempenho dos administradores p)blicos e de uma consci7ncia cultural pautada
pela moralidade leva ao descr<dito das institui#$es estatais-
(ara o eficiente atendimento do interesse p)blico, s%o nomeados
agentes que firmam uma esp<cie de contrato com a coletividade- Dentre estes, os
agentes pol5ticos s%o encarregados de administrar politicamente o Estado e gerir o
patrimLnio p)blico- &ais atribui#$es devem ser e+ercidas sempre em obedi7ncia 9s
normas 4ur5dicas, respeitando valores como a moralidade, efici7ncia e padr$es <ticos
do prprio grupo social- Deve haver uma rigorosa presta#%o de contas por aqueles
que gerenciam os bens p)blicos-
: fim de se proceder 9 anlise da hiptese, necessrio se faz a
utiliza#%o de determinados conceitos que t7m relevGncia na compreens%o do tema-
.uitos deles constituem princ5pios e valores, que, diante de sua sub4etividade,
podem conferir uma indetermina#%o de significado, como a igualdade, a moralidade,
a <tica, o interesse p)blico-
44
, estudo, que ora se conclui, buscou compreender a improbidade
atrav<s da anlise de seus pontos essenciais, a fim de tentar delinear a natureza
dos atos 5mprobos e analisar as dificuldades advindas da e+egese da lei, para uma
correta aplica#%o- Aesse sentido, percorreu6se doutrina e 4urisprud7ncia sobre o
tema, na tentativa de encontrar subs5dios para tecer uma cr5tica 9 decis%o do
Supremo &ribunal !ederal no 4ulgamento da reclama#%o 1/C>6N@D!-
Em termos de improbidade administrativa, o acatamento da tese de
que os agentes pol5ticos devem ser 4ulgados em foro e+cepcional por atos que
violem os princ5pios da :dministra#%o ()blica, ocasionem enriquecimento il5cito ou
causem pre4u5zo ao errio, dificultar a averigua#%o dos atos 5mprobos e a puni#%o
dos agentes p)blicos-
, foro privilegiado constitui fator agravante da impunidade e reduz
significativamente a efici7ncia da responsabiliza#%o dos agentes corruptos,
inaceitvel em uma sociedade democrtica-
: corrup#%o contribui para dificultar a implementa#%o adequada dos
programas sociais e das pol5ticas p)blicas- Hsto <, al<m dos pre4u5zos ocasionados
ao errio, da inseguran#a e instabilidade 4ur5dicas, e do comprometimento da
legitimidade da fun#%o e+ercida, < alto o custo social derivado da prtica de atos
5mprobos pelos agentes p)blicos-
: amplia#%o das hipteses de foro privilegiado limitaria sensivelmente
a probabilidade de efetiva puni#%o, diminuindo a eficcia do 4 combalido sistema de
combate 9 corrup#%o-
:ps a anlise dos fundamentos trazidos por diferentes correntes
doutrinrias, formamos nossa opini%o de que as san#$es contidas na ei de
Hmprobidade s%o aplicadas independentemente das san#$es de natureza penal,
administrativa e pol5tica- , carter da responsabilidade imputada aos agentes n%o
pode ser deduzido apenas com base na san#%o a ser aplicada-
: partir das pesquisas sobre o tema e diante de tudo o que foi e+posto,
< que concordamos com os fundamentos da doutrina que defende ser c5vel a
natureza das penalidades contidas na ei de Hmprobidade :dministrativa, afastada
de pronto a compet7ncia da Suprema Corte para o 4ulgamento dos agentes pol5ticos-
: aus7ncia de previs%o constitucional do foro privilegiado n%o autoriza
45
a cria#%o de prerrogativas e+cepcionais, em fun#%o dos princ5pios republicano e da
igualdade-
:ssim, a natureza 4ur5dica das san#$es previstas na ei >-?13@31 <
civil, sendo n5tida a separa#%o entre as instGncias de responsabiliza#%o do agente
p)blico, consequentemente, firmando a compet7ncia do 4u5zo de /E grau para
processar e 4ulgar os agentes pol5ticos por improbidade administrativa-
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