Você está na página 1de 23

183

NELSON DIAS
UMA OUTRA DEMOCRACIA POSSVEL? AS EXPERINCIAS DE ORAMENTO PARTICIPATIVO
1


Resumo: A universalizao dos princpios e regras da democracia liberal contrasta com a crise
de representatividade poltica que hoje se vive. As elevadas taxas de absteno verificadas em
actos eleitorais, em muitos pases do mundo, permitem perceber que a democracia representativa
deixou de ser mobilizadora para muitas pessoas.
Neste contexto, as experincias de Oramento Participativo (OP) ganham uma relevncia
significativa. Em menos de 20 anos, o OP transformou-se num importante tema de debate, que
interpela a aco governativa, o sentido da participao poltica e a prpria democracia. Importa,
por isso, compreender melhor a dinmica destes processos, nomeadamente as condies
necessrias para a sua criao e consolidao, assim como as suas potencialidades e limites na
construo de uma democracia mais participativa.

Palavras-chave: democracia, participao, oramento participativo

1. SENTINDO O PULSO DEMOCRACIA
Da democracia ateniense, revoluo francesa, ao derrube do Muro de Berlim,
actuao das instituies internacionais (FMI, Banco Mundial), ao mais recente avano
do militarismo em nome da paz e da democratizao dos Estados, a democracia tem o
mrito de se ter mantido como um tema de debate inacabado e sempre em constante
reformulao.
Um olhar contemporneo sobre a imagem da democracia no mundo leva a concluir
pela existncia de uma situao bastante paradoxal (Santos, 2001). Por um lado, o
consenso liberal em torno da democracia tem ganho uma amplitude escala mundial,
considerando-a como o nico regime capaz de reunir os elementos fundamentais da
legitimidade poltica. Seja por iniciativa dos poderes polticos, por aces revolucionrias
ou por presso de organizaes internacionais e de Estados mais poderosos, o
alargamento da democracia liberal atinge hoje a maioria das naes do Planeta. Por
outro lado, este regime vai convivendo com crescentes camadas da populao mundial
em situao de excluso e de pobreza extrema.
O desencanto com a democracia comea-se a fazer sentir em algumas zonas do
globo, como na Amrica Latina, em que uma proporo significativa da populao do
continente d preferncia a uma maior distribuio da riqueza e estabilidade
econmica, do que manuteno do prprio regime democrtico, pelo que estaria

1
Como citar este artigo: Dias, Nelson (2008), Uma outra democracia possvel? As experincias de
Oramento Participativo, e-cadernos ces, 1, 183-205. Acedido em [data], http://www.ces.uc.pt/e-ca
184

disposta a deixar de lado a democracia por um governo no-democrtico que pudesse
solucionar seus problemas econmicos (PNUD; 2004: 140).
A democracia representativa vive, assim, no centro de um conjunto conturbado de
relaes de foras e de poderes antagnicos. Ao mesmo tempo que as grandes
corporaes mundiais exercem as suas influncias macroeconmicas e estratgicas
sobre os Estados, numa aco que se pode considerar de uma certa delapidao da
democracia exercida por cima, os Estados vo sendo pressionados por movimentos
sociais e polticos, mais ou menos organizados, que reivindicam mais participao e
mais democracia de base. Estes movimentos posicionam-se a diferentes escalas
territoriais locais, regionais, nacionais e mundiais
2
e dedicam a sua ateno a
sectores mais ou menos especficos da sociedade: minorias, mulheres, ambiente,
educao, entre muitos outros.
No contexto da globalizao, as crticas democracia liberal foram adquirindo uma
nova dimenso. A crescente dependncia do poder poltico face ao poder econmico,
tem sido apontado, por muitos autores e frentes polticas, como uma ameaa
democracia, pois considera-se que uma to grande concentrao de poder em
instituies que se regem pelo bem privado, fora do alcance do Estado e no eleitas pelo
voto dos cidados, antagnica com a ideia de democracia. Relembrem-se as palavras
de Anthony Arblaster sobre aquilo que considera ser um dos paradoxos do pensamento
poltico contemporneo.
Enquanto uma teoria muito convencional tentou restringir a ideia de democracia
escolha de um governo a partir de elites competitivas, aceita-se tambm perfeitamente
que a soberania terica destes governos democrticos no seja igualada pelos seus
reais poderes sobre a sociedade. Se um to grande poder fica fora do domnio ou do
controlo dos governos eleitos, certamente estranho defender que as exigncias da
democracia esto satisfeitas s quando o governo popularmente eleito e, em princpio,
responsvel (2004: 84).
Para alm de tudo isto, no deixa de ser importante reflectir que ao mesmo tempo
que os princpios e regras da democracia liberal se encontram em processo de
universalizao, a democracia continua a restringir-se ao espao de cada Estado-Nao.
Este aspecto adquire uma maior importncia no contexto de globalizao das
sociedades actuais, em que grande parte das medidas de regulao da actividade das
pessoas e dos Estados so tomadas em instncias de carcter supranacional, no
eleitas democraticamente, como o caso da Organizao Mundial do Comrcio, entre
outras.

2
O Frum Social Mundial provavelmente o nico movimento supranacional, que congrega actores
posicionados a diferentes escalas territoriais e procura fazer uma certa articulao intersectorial entre esses.
185

Mesmo esta restrio territorial da democracia enfrenta uma crise de mobilizao
interna. Os actos eleitorais defrontam-se, em inmeros pases, com elevadssimas taxas
de absteno, o que significa que a prpria democracia representativa tem perdido
algum vigor e deixou de ser mobilizadora para muitas pessoas. Mesmo correndo-se o
risco de colocar as questes em termos simplistas, veja-se um dos principais retratos
que ajuda a ilustrar o exerccio da cidadania na democracia representativa: os eleitores
posicionados atrs de um biombo, para assinalar com uma cruz uma das opes
constantes no boletim de voto. Fazem-no em situao de grande secretismo, havendo
mesmo, muitas vezes, o receio de expressar publicamente a tendncia de voto de cada
um, o que demonstra claramente um fraco desenvolvimento da cultura democrtica das
pessoas e das instituies.
A crescente suspeio lanada sobre a classe poltica em muitas das democracias
do Mundo, acusada de prticas de corrupo, partidarizao generalizada do aparelho
de Estado e da Administrao Pblica, utilizao do poder pblico para favorecimento e
enriquecimento pessoal, beneficiao de interesses privados em detrimento do interesse
colectivo, entre outros aspectos, tm como consequncia aquilo a que Touraine chama
de crise da representatividade poltica. como se as pessoas j no se sentissem
representadas e o seu papel de cidads tivesse sido reduzido ao de eleitores. As
garantias constitucionais e jurdicas perdem sentido medida que a vida social,
econmica, cultural e ambiental se degrada. No contexto da economia de mercado, a
democracia transformou-se em liberdade de consumo, em supermercado poltico
(1994).
Num contexto como este, o que comea a estar em causa a legitimidade da prpria
democracia. Esse questionamento ganha mais fora quando se analisam as taxas de
participao dos cidados nos diferentes actos eleitorais e se percebe que essas tm
sofrido um decrscimo acentuado nos tempos mais recentes. As amplas lutas polticas e
sociais do passado, pela democratizao do voto, vem-se hoje confrontadas com uma
situao de desvalorizao desse direito. caso para se questionar porque razo o acto
central de participao dos cidados, o voto, to pouco estimulante para uma
vastssima camada da populao? O poder poltico tende a encontrar um conjunto de
argumentos de causa que normalmente residem fora de si, ou seja, dependem de outras
variveis que no a qualidade da democracia. Para Arblaster, esta apatia dos eleitores
pode reflectir:

a convico generalizada de que votar no vai alterar nada, de que alteraes de
governo no tm qualquer importncia, uma vez que o verdadeiro poder est fora
do controlo do governo. [] O absentismo nas eleies no claramente to
186

irracional como seria se fosse resultado de indolncia e de irresponsabilidade
(2004: 137).

Os partidos polticos, considerados como o pilar central de sustentao da
pluralidade democrtica da teoria liberal, esto tambm em profundo descrdito. O
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento vem reforar esta ideia ao dar
conta, em mltiplos documentos, que os partidos polticos tm vindo a perder
legitimidade na actualidade.
Em Frana, Itlia, Noruega e nos Estados Unidos, a filiao em partidos polticos
implantados metade do que era h 20 anos, e por vezes menos. E pesquisas recentes
na Amrica Latina e na Europa Central e de Leste concluram que as pessoas tm mais
confiana na televiso do que nos partidos polticos (2002: 5).
Segundo os dados do Latinobarmetro, em 2002 apenas 14% dos latino-americanos
manifestavam confiana nos partidos polticos (cit. in PNUD, 2004) e, em 2003 esse
valor desceu para os 11%.
Quando confrontado com o estado da democracia moderna, Norberto Bobbio (2002)
identifica a existncia de cinco promessas no cumpridas do ideal democrtico.
Em primeiro lugar, considera que o povo, composto por indivduos, deixou de ser
soberano. Os sujeitos politicamente relevantes so os grupos organizados, como o
caso das grandes organizaes, associaes de diversas naturezas, sindicatos, partidos
polticos, entre outros, e no os indivduos. O povo como unidade de indivduos, com
direito de participar directa ou indirectamente na vida poltica, perdeu lugar para o povo
representado por diversos grupos de interesses. Esta promessa no cumprida remete,
claramente, para a desigual distribuio de poder no contexto da democracia moderna.
Uma segunda promessa no cumprida, e resultante da anterior, emerge da ideia da
representao de interesses vinculada a um mandato e a um programa, o que torna a
democracia moderna contraditria com o seu prprio princpio fundador, baseado na
representao poltica. O papel do Estado resume-se, deste modo, mediao dos
mltiplos interesses organizados na sociedade, negligenciando aquilo que so os
interesses nacionais.
A terceira promessa no cumprida a derrota do poder oligrquico. A democracia
representativa , em si mesma, a rejeio do princpio da liberdade como autonomia. A
eliminao da tradicional distino entre eleitos e eleitores, governantes e governados
ficou por realizar. A democracia moderna estagnou no seu processo de
desenvolvimento, resumindo-se a um procedimento de legitimao poltica de
determinados grupos.
187

Como quarta promessa, o autor aponta a eliminao do poder invisvel, pretendendo
com isto dizer que, em paralelo com um Estado visvel existe um outro invisvel. Tal
reporta-se ao secretismo associado democracia. como se as grandes decises
estivessem envoltas em sigilo, longe dos olhares externos, resumindo a relao com a
populao aos actos publicitrios das aces governativas, esses prprios controlados e
manipulados.
A educao para a cidadania a quinta promessa no cumprida do ideal
democrtico. A democracia requer cidados activos mas o modelo de representao
mais no tem feito do que produzir um fenmeno generalizado de apatia poltica.
Vivemos mais numa democracia de eleitores do que numa democracia de cidados. A
educao para a democracia e para a cidadania no hoje assegurada por ningum. As
famlias, as escolas, as universidades, as associaes, os sindicatos, os partidos
polticos, o poder governativo no exercem essa funo. Antes pelo contrrio, todas
estas institucionalidades sociais esto repletas de prticas muito pouco democrticas.
difcil crer que uma democracia assim tenha viabilidade!

2. O ORAMENTO PARTICIPATIVO COMO NOVO EXPERIMENTALISMO DEMOCRTICO
Apesar da abordagem liberal se ter tornado dominante ao longo do sculo XX e incio
deste novo sculo, tem-se assistido desde o perodo do ps-guerra a uma revalorizao
dos argumentos participacionistas que haviam perdido peso nas ltimas dcadas, pondo
em causa muitas das limitaes do modelo demoliberal.
neste contexto que o experimentalismo democrtico associado ao Oramento
Participativo (OP) ganha uma relevncia significativa.
A primeira experincia de OP surgiu na cidade brasileira de Porto Alegre, em 1989
3
.
Desde essa data, tm-se multiplicado um pouco por todo o mundo este tipo de
iniciativas, com especial relevo para a Amrica do Sul e Central, e mais recentemente a
Europa, frica e sia. Todas iguais quanto designao de OP, mas todas diferentes na
forma como se implementaram e tm desenvolvido, assim como nos resultados
alcanados.
Um olhar pela histria das experincias
4
de OP permite diferenciar quatro grandes
fases (Cabannes e Baierle 2004, Cabannes, 2008):

3
Maria do Carmo Carvalho e Dbora Felgueiras (1994) defendem que o OP, como forma de controlo e
participao social sobre o oramento pblico municipal, teve incio com o Conselho Popular do Municpio de
Vila Velha (Estado de Esprito Santo, Brasil), no perodo de 1986-1988, onde foi realizado o debate sobre o
oramento municipal com o Prefeito em exerccio. Enquanto metodologia de gesto pblica participada, a
experincia de oramento participativo ganhou relevo com a iniciativa de Porto Alegre (Estado de Rio
Grande do Sul, Brasil), embora, em 1989, tenham igualmente sido lanadas outras experincia deste gnero,
em municpios brasileiros de menor dimenso, como o caso de Santo Andr.
4
Apesar de terem passado cerca de 18 anos da primeira iniciativa de OP, o que levaria a supor que j no
se trata de uma experincia mas de uma prtica democrtica consolidada, opta-se por utilizar a designao
188


Fase I: que corresponde a um perodo de experimentaes, entre 1989 e 1997,
em que se destacam as iniciativas levadas a cabo em Porto Alegre, no Brasil, e
em Montevideu
5
, no Uruguai. Esta fase corresponde grosso modo a 2 mandatos
eleitorais para a administrao local no Brasil (1989/1992 e 1993/1996), onde
um nmero superior a 30 municpios avanou com a experincia de OP;
Fase II: perodo da chamada massificao brasileira das experincias de OP,
que decorreu no mandato seguinte, ou seja, entre 1997 e 2000, durante o qual
mais de 140 municpios brasileiros adoptaram o OP, com variaes
significativas
6
;
Fase III: que vai do ano 2000 at actualidade, em que se tem vindo a verificar
a expanso destas experincias fora do Brasil, num quadro de ampla
diversificao. nesta fase que emergem inmeras iniciativas de OP em
cidades latino-americanas e europeias, recorrendo a modelos existentes, onde
se destaca Porto Alegre, mas com adaptaes a cada local, o que implicou
nalguns casos alteraes substanciais ao desenho original.
Fase IV: que reflecte a situao actual de construo de redes de cooperao
nacionais e internacionais de OP.

As experincias que se conhecem fazem justia a esta grande diversidade (Allegretti
e Herzberg, 2004; Cabannes e Baierle, 2004; Ribeiro e Grazia, 2003; Wampler), tanto
pela variao na dimenso territorial e populacional dos municpios, como pelos modelos
participativos, financeiros e legislativos adoptados no desenho institucional do OP.
Segundo estimativas mais recentes, existem actualmente no mundo mais de 2000
experincias de OP (Cabannes, 2008), a maioria das quais na Amrica Latina. A Europa
tem evidenciado tambm um grande dinamismo na adopo deste tipo de dispositivo de
participao, podendo ainda destacar-se, embora em menor nmero, a emergncia
destas experincias em frica, na Amrica do Norte e tambm na sia.






experincia, pelo facto de no existir um corpo inequvoco e consolidado do seu estado de
desenvolvimento, continuando em processo de construo.
5
Tratam-se de experincias pioneiras, iniciadas no mesmo ano, embora apresentem diferenas substanciais
em termos de processo (Gugliano, 2004).
6
Para mais informaes sobre esta fase consultar a obra de Ana Clara Ribeiro e Grazia de Grazia (2003).
189

Quadro I: Exemplos de experincias de OP no Mundo

Continente Pas Experincias
Amrica do Sul
e Central

Brasil
Porto Alegre, Recife, Belo Horizonte, Guarulhos, Diadema, Santo Andr, Fortaleza,
Mundo Novo, Suzano, Joo Pessoa, So Carlos, Varginha, So Leopoldo, Gravata,
Campina Grande, So Mateus, Osasco, Vitria, Vrzea Paulista, Concrdia,
Goiansia, Londrina, Natal, Olinda, Par de Minas, Rio das Ostras, Santa Maria,
Estado do Rio Grande do Sul
7

El Salvador
San Salvador, Micro-regio de Juaya, Nejapa, Alegria
Colmbia
Samaniego, Manizales, Marsella, Medelln, Envigado, Arauca, Pereira, Valle del
Cauca, Ibague
Equador
Cuenca, Cotacachi, Ibarra, Montufar, Chimborazo, Cayambe, Orellana
Argentina
Buenos Aires, Rosrio, Crdoba, La Plata, Moron, Bella Vista Corrientes
Peru
O OP est previsto na Constituio da Repblica, sendo assim considerada uma
poltica de Estado de carcter obrigatrio
Bolvia
Unca, Ciudad de El Alto (La Paz), Pintada
Chile
Buin, Cerro Navia, La Pintana, Molina, San Antonio, Rancaqua, Illapel, Talca, Lautaro,
Freirina, S.Salud Tacahuano, San Joaqun, Municipalidad de Frutillar, Municipalidad
de Puerto Montt
Costa Rica
Escazu
Venezuela
Caracas, Guacara, Libertador, Mrida, Baruta
Guatemala
Quetzaltenango, San Juan Comalapa...
Repblica
O OP tornou-se lei nacional em 2007.
Uruguai
Montevideo, Paysandu, Maldonado, Florida
Paraguai
Asuncin
Amrica do
Norte

Canad Guelph, Toronto Community Corporation, Montreal
EUA Chicago
Mxico
San Pedro, Gomez Palcio
Europa

Inglaterra
8

Bradford, Salford, Harrow, Sunderland
Blgica
Mons
Frana
Saint-Denis, Bobigny, Arcueil, Limeil- Brevannes, Morsang-sur-Orge, Paris XX,
Poitiers, Regio Poitou Charentes (OP dos Liceus)
Itlia
Comune de Grottammare, Roma XI, Napoles, Modena, Arezzo, Colorno, Reggio
Emilia, Trento, Paderno Dugnano, San Canzian dIsonzo, Anzola dellEmilia,
Novellara, Provincia de Cagliari, Provincia de Reggio Calabria, Senago, Senigallia,
Vimodrone, Bergamo, Veneza, Regio de Lzio
Alemanha
Rheinstetten, Lichtenberg (Berlin)...
Portugal
Alcochete, Alvito, Aljustrel, Avis, Batalha, Braga, Carnide (Lisboa), Castelo de Vide,
Castro Verde, Lisboa, Marvo, Palmela, Santiago do Cacm, So Brs de Alportel,
So Sebastio (Setbal), Serpa, Sesimbra, Vila Real de Santo Antnio
9

Espanha
Sevilha, Crdoba, Getaf, Albacete, Campillos, Novelda, Xirivella, Santa Cristina dAro,
Figar-Montmany, Logroo, Tudela, Donostia-San Sebastin, Zaragoza, Sant Joan
DAlacant, Jerez, Castelln, Petrer
frica
Cabo Verde
Sta Cruz (Ilha de S.Vicente), So Miguel (Ilha de S.Vicente), Paul (Ilha de Sto.Anto),
Mosteiros (Ilha do Fogo)
frica do Sul
Bufalo
Moambique
Maputo
Fonte: Projecto Oramento Participativo Portugal (http://www.op-portugal.org)


7
Trata-se de uma experincia desenvolvida ao nvel de um Estado do Brasil, no perodo de 1999 a 2002.
Tambm em Itlia existe uma experincia de nvel supra-municipal regio de Lazio.
8
Em Inglaterra foi definida uma Estratgia Nacional sobre OP que prev a adopo desse instrumento de
participao por parte de todos os municpios do pas at 2012, in
http://www.communities.gov.uk/publications/communities/participatorybudgeting
9
Para mais informaes sobre as experincias de OP em Portugal consultar Dias e Allegretti (2007) e Dias
(2008a e 2008b).
190

3. CONDIES PARA A IMPLEMENTAO E CONSOLIDAO DE EXPERINCIAS DE OP
Um dos aspectos frequentemente analisado nos OP prende-se com as condies de
implementao e consolidao das experincias. A esmagadora maioria dos OP
existentes resulta apenas da vontade poltica dos eleitos que os propem e sobrevive
sem qualquer enquadramento legal ou normativo, sujeitando-a grandemente s
dinmicas dos ciclos eleitorais e a interpretaes subjectivas, carregadas de supostos
ideologismos.
De acordo com anlises efectuadas a vrias experincias de OP, na Amrica Latina,
frica e Europa, possvel propor aqui a ideia de que as condies para a
implementao e consolidao dos OP se inserem em cinco grandes dimenses,
nomeadamente: ideolgica, poltica, financeira, metodolgica e societria.
A presena dessas dimenses nos diferentes processos de OP bastante varivel,
tratando-se obviamente de condies ideais que em alguns casos podem inclusive no
estar presentes. O que aqui se trata , no limite, de construir uma proposta para a
criao de um novo modelo de anlise das experincias de OP.
A dimenso ideolgica prende-se, necessariamente, com a convico de que a
participao no um obstculo aco governativa mas antes um apoio ao processo
decisional, para que este se ajuste o mais possvel s necessidades das pessoas e dos
diferentes grupos sociais. Trata-se, no fundo, da inteno de democratizar a prpria
democracia (Santos, 2003; Cabannes, 2004) e de provocar uma certa inverso da
representatividade poltica, tradicionalmente assente na lgica dos muitos que votam
pouco e que elegem poucos que votam muito, ou por outras palavras, dos muitos que
decidem pouco ao eleger poucos que decidem muito. Isto implica uma inteno de
descentralizao de poderes, ou melhor, de partilha de poderes entre eleitos e eleitores,
o que obviamente no fcil, atendendo cultura poltica tradicional dos rgos
governativos. ao nvel ideolgico que se radicam os fundamentos que orientam a
aco poltica, no sentido de criar processos de mbito co-decisional ou consultivo. Este
, alis, um trao que ajuda a distinguir grandemente as experincias de OP em pases
como o Brasil, das que se praticam na maioria dos pases da Europa. O radicalismo
democrtico est muito mais presente no Sul do que no Norte do Planeta. O olhar
poltico do Norte sobre o Sul tende a desvalorizar o experimentalismo deliberativo, visto
sob a ptica do exotismo, da desordem e do subdesenvolvimento. Na Europa tem-se
optado, em grande parte das experincias, por adoptar formas mais recuadas de
participao, alegando que o progresso e os nveis de organizao social e poltica
alcanados no Continente demonstram a validade e a bondade das opes seguidas,
quanto s formas e aos contedos da governao.
191

Isto leva a concluir que a dimenso ideolgica no passvel de generalizao a
todas as experincias de OP, embora possa fazer toda a diferena relativamente ao
aprofundamento da participao e da prpria democracia.
A dimenso poltica, intimamente relacionada com a anterior, prende-se, sobretudo,
com a criao de condies que favoream a incorporao destes processos, em termos
internos, por parte de todo o executivo municipal, assim como do corpo tcnico dos
municpios, e em termos externos, ao nvel das diferentes lideranas locais. Torna-se
claro que daqui resulta como condio fundamental, para a implementao e
consolidao deste tipo de processos, a vontade poltica (Rover, 2004) ou compromisso
governamental (Borba e Lchmann, 2007). No existindo qualquer previso ou obrigao
legal que imponha aos municpios a adopo deste tipo de dispositivo, s mesmo essa
vontade o pode viabilizar.
Esta dimenso reporta tambm para a necessidade de proceder pedagogia da
participao em diferentes sectores sociais e polticos locais. Um processo como o OP
no se basta apenas por via da vontade dos eleitos, implicando necessariamente a
adeso dos restantes elementos do executivo municipal, nem sempre em sintonia, assim
como das chefias intermdias e do corpo tcnico com capacidade de influncia ao nvel
do processo de elaborao do oramento municipal. A descentralizao de poderes no
OP, no se coloca apenas ao nvel da atitude do executivo mas tambm do prprio corpo
tcnico, que muitas vezes se fecha inovao e mudana, como forma de exercer o
seu poder sobre a estrutura administrativa. Como refere Zander Navarro, fundamental
capturar os funcionrios pblicos no que se refere aos fundamentos do OP (2004, cit.
Rover, 2004: 11) num processo de contgio participacionista que vise inviabilizar,
priori, possveis entraves implementao de uma iniciativa desta natureza. A
pedagogia interna fundamental para que todos possam dominar e partilhar a mesma
linguagem, acompanhada da criao de uma equipa que possa dedicar o seu tempo de
trabalho promoo do processo participativo. Os municpios, sobretudo os mais
pequenos, tm dificuldades em destacar parte do seu corpo tcnico para esta
interveno devido aos constrangimentos financeiros. Esta uma questo central que
pode ajudar diferenciao entre organizar umas reunies pontuais com a populao,
ou desenvolver uma dinmica permanente de participao, mobilizando os cidados e
suas organizaes para amplos aspectos da vida dos territrios, onde se destaca
tambm a componente oramental.
a este nvel que a pedagogia da participao igualmente necessria em termos
externos, ao nvel das diferentes lideranas locais, informando-as e implicando-as no
processo. O OP ter tanto mais sustentabilidade quanto mais distante estiver das lutas
poltico-partidrias. A partidarizao e politizao da participao em nada beneficia a
192

dinmica do OP; pelo contrrio, s a prejudica, na medida em que visa apenas retirar da
benefcios eleitorais para os actores envolvidos, sem qualquer sustentao ideolgica e
poltica firmes sobre o sentido da participao e da prpria democracia.
Veja-se o caso do Brasil, em que o alargamento do pluripartidarismo, depois da
emenda constitucional n. 25, de 1985
10
, abriu campo para uma crise de representao e
de governabilidade. Como refere Voltaire Schilling,

em nome da governabilidade [os partidos] sacrificaram seus princpios ideolgicos
partidrios mais caros em funo de um acordo que permitisse cumprir com certa
eficcia os seus desgnios de governo e de administrao. A tendncia mais
comum, pois, foi sacrificar as ideias, os programas e a representatividade, em
nome da ordem e do bom andamento das coisas, tentando evitar crises polticas
danosas ao controle que as elites exerciam e exercem sobre o pais-continente.
11


O autor adianta ainda que esta fuga para a sobrevivncia por parte da classe poltica
contribuiu para que os partidos polticos lograssem pouca confiana por parte da
populao brasileira, resultando desse processo uma preferncia dos eleitores por
candidatos confiveis, salvadores e no por programas partidrios ou ideolgicos. Tal
como em relao dimenso ideolgica, tambm a pedagogia da participao pode ser
negligenciada no OP, embora seja certo que esse facto conduzir a uma mais fcil
instrumentalizao e uma menor sustentabilidade do processo.
A dimenso financeira fundamental em situaes deste tipo, pois evidente que
sem um volume satisfatrio de oramento para investir torna-se difcil dar seguimento
proposta participativa. Esta questo tanto mais decisiva pelo facto dela implicar uma
conjugao entre a agenda poltica submetida ao acto eleitoral, com a agenda que
emerge da participao. Por outras palavras, o desenvolvimento de um processo como o
OP, dentro de um sistema de democracia representativa, implica que o poder poltico
ter que, por um lado, dar continuidade ao programa de governo que lhe permitiu ser
eleito, e por outro lado, integrar as propostas de investimento que resultam da
participao. O no cumprimento de qualquer uma destas agendas implica uma perda de
credibilidade e legitimidade poltica por parte do executivo. Esta conjugao obriga,
necessariamente, existncia de uma disponibilidade financeira que permita fazer face a
um natural aumento das frentes de investimento pblico por via da participao.

10
In http://www.tse.gov.br/institucional/centro_memoria/historia_eleicoes_brasil/os_partidos_politicos/os-partidos-
politicos.html, em 20 de Dezembro de 2006.
11
In http://educaterra.terra.com.br/Voltaire/Brasil/2003/08/18/000.htm, em 20 de Dezembro de 2006.
193

Por outro lado, tambm certo que a fraca capacidade de investimento por parte de
alguns municpios pode constituir-se como uma oportunidade para promover a
pedagogia do oramento, nomeadamente sobre a provenincia dos dinheiros pblicos, a
capacidade financeira dos municpios, as regras da gesto oramental, as competncias
do poder local e a necessidade de estabelecer prioridades.
A dimenso metodolgica remete para a forma com o OP implementado. No basta
querer desenvolver processos participativos; preciso saber, sendo que isso implica
cuidados metodolgicos fundamentais, que podem fazer toda a diferena entre uma
participao real e uma participao condicionada, entre o aprofundamento democrtico
e a mera legitimao poltica. Uma das condies metodolgicas o descentramento
comunicativo por parte do executivo e da sua equipa tcnica, de forma a potenciar uma
plataforma de dilogo e cooperao com a populao capaz de aliar conhecimentos
tcnicos, opes polticas e propostas expressas de acordo com necessidades reais.
certo que a aco governativa se rege por enquadramentos legislativos e financeiros,
princpios tcnicos, opes polticas e estratgicas para um territrio, mas isso no pode
inviabilizar a comunicao com os cidados comuns e a participao destes no processo
decisional. O mesmo dizer que a democracia no se pode condicionar pela tcnica, e
que, por sua vez, o conhecimento tcnico deve ser democratizado. Boaventura Sousa
Santos apresenta a este nvel uma proposta conceptual que remete para a passagem de
uma cultura tecno-burocrtica a uma cultura tecno-democrtica (2002).
O descentramento comunicativo deve estar tambm presente numa outra condio
metodolgica, que diz respeito necessidade de produzir informao e documentao
detalhada sobre o processo e garantir a sua divulgao. A prestao de contas sobre as
despesas e receitas, por um lado, e sobre os investimentos e gastos correntes, por outro,
so aspectos fundamentais para criar uma base de conversao e reflexo reais sobre o
oramento. Toda esta informao deve ser amplamente divulgada, atravs dos mais
variados suportes. No se trata de reproduzir informao em papel, medida de todos
os habitantes, porque essa uma opo ambientalmente condenvel, mas de
disponibilizar, em variadssimos locais, os dados sobre as contas pblicas, como por
exemplo, nas reunies do OP, mercados, jornais e rdios locais ou comunitrias, boletins
municipais, Internet, entre outros. Esta situao pode traduzir-se em ganhos substanciais
em matria de transparncia da aco governativa e das contas pblicas.
Uma terceira condio metodolgica remete para a necessidade de organizar bons
sistemas de registo dos processos, de modo a facilitar a sua monitorizao e avaliao
participadas. Uma parte significativa das experincias no possui qualquer sistema deste
tipo, o que deixa perceber a base de informalidade e de descomprometimento com que
so realizadas.
194

Outra das condies metodolgicas, relacionada com a anterior, a existncia de um
enquadramento normativo que permita uma regulao participada do processo. No se
trata apenas de permitir a participao cidad na definio dos investimentos pblicos
mas tambm na regulao do sistema.
A democracia representativa assenta num complexo esquema legislativo e
institucional, constitudo com o objectivo de garantir a legitimidade e o bom
funcionamento do sistema democrtico e do Estado de direito, muito difcil de
compreender e de interpretar por parte do cidado comum. A esta situao no alheia
a apatia e demisso das pessoas face vida poltica do seu pas, da sua cidade e da
sua comunidade, dificultando, deste modo, o exerccio de uma cidadania mais activa.
A democracia participativa exige, igualmente, a definio de um enquadramento
normativo, mas cuja especificidade central seja o envolvimento de eleitos e eleitores na
sua concepo. Trata-se, portanto, de criar um espao de participao, onde aspectos
como a eleio dos conselheiros, direitos e deveres dos participantes, direitos e deveres
do executivo, organizao das reunies, o mtodo de votao e deciso dos
investimentos, entre muitos outros, so co-concebidos e co-regulados por polticos e
cidados.
A existncia de um regulamento prvio do OP, elaborado pelo poder pblico, impe
aos cidados, como condio de adeso, a aceitao desse quadro orientador. Em
termos simblicos isto significa que as pessoas podem aderir a um processo que no
seu, que j se encontra pr-formatado e controlado pelo poder governativo. A
apropriao que os participantes podem vir a fazer do OP nestes casos ser mais
reduzida, na medida em que se trata de um processo externo, no qual lhes dada a
possibilidade de participar, dentro dos parmetros definidos, tal como se verifica nos
mecanismos de participao prprios da democracia representativa.
A construo partilhada do enquadramento normativo do processo rene melhores
condies para combater a apatia e o distanciamento dos cidados da vida poltica dos
seus territrios, na medida em que esses sentem que esto a construir e a conquistar
algo diferente, no se resumindo a meros consumidores de participaes condicionadas.
Este aspecto remete para a dimenso societria do processo participativo. Em
termos das condies para a implementao e, sobretudo, para a sustentabilidade de
processos como o OP, esta provavelmente a mais determinante, pois conduz
necessidade de construir uma sociedade civil forte, organizada e mobilizada para poder
debater com a classe poltica as opes consideradas mais vlidas para a satisfao das
necessidades das pessoas e dos territrios. Se a vontade poltica inquestionvel para
se poder lanar o OP, uma sociedade civil forte uma necessidade para que este tipo de
195

processo seja apropriado pela populao, e deixe de ficar to vulnervel s alternncias
democrticas e s lutas poltico-partidrias.

4. POTENCIALIDADES E LIMITES DO OP
Importa agora perceber quais as grandes potencialidades e limitaes do OP no
aprofundamento da democracia, sendo que qualquer uma dessas resulta
incontornavelmente da criao ou no das condies apresentadas no ponto anterior.
Isto significa que quantas mais condies se conseguiram reunir para a implementao
deste tipo de processo, mais potencialidades esse poder gerar na construo de uma
democracia mais participativa a nvel local.
As principais potencialidades do OP so as seguintes:

Institucionalizao da participao, que permite criar o compromisso com os
cidados relativamente ao seu envolvimento no cerne da aco governativa,
ou seja, na definio das prioridades de investimento;
Equilbrio de poderes e criao de um espao de comunicao e cooperao
directa entre eleitos e eleitores, que permite ultrapassar o habitual
assitencialismo pblico das promessas eleitorais, dos atendimentos aos
cidados e de outras situaes mais ou menos espordicas de contacto entre
uns e outros. A institucionalidade democrtica criada para implementar o
sistema de representao poltica no forjou os mecanismos de participao
que permitem uma interaco cooperativa entre eleitos e eleitores, remetendo
os primeiros para o papel de decisores e os segundos para a situao de
assistidos. O OP permite o equilbrio de poderes por via de um espao de
comunicao que procura integrar o conhecimento tcnico com as
necessidades sentidas pela populao, sem que algum se sobreponha ao
outro. A este nvel curiosa a observao de Srgio Azevedo ao referir que o
OP ajudou a ampliar a visibilidade do processo oramental, anteriormente
pouco conhecido e entendido como um assunto especfico de especialistas
(2003);
Inverso de prioridades de investimento, que confirma o facto das opes
polticas nem sempre serem as mais ajustadas s necessidades sentidas pela
populao em cada momento. Este processo permite, assim, evitar alguns
erros de planeamento, muito habituais em variadssimas situaes. O poder
governativo no pode por si s almejar conhecer todos os problemas que
afectam o municpio, razo pela qual pode encontrar na populao um apoio
196

identificao desses problemas e deciso sobre as situaes que em cada
momento so as mais prioritrias para resolver;
Maior distribuio dos produtos do desenvolvimento e maior coeso e
solidariedade territorial. O facto do OP assentar num esquema de diviso
territorial, de forma a garantir a maior proximidade aos problemas e s
populaes, permite organizar melhor a oferta de bens e servios pblicos
numa perspectiva territorial (Rover; 2004: 15). Em muitas experincias so
comuns os relatos de comunidades ou regies que abriram mo de alguma
demanda de obra ou servio para beneficiar outra com necessidade mais
urgente (Idem, Ididem). mais uma vez pelo confronto de opinies, s
possvel num espao de comunicao e de equilbrio de poderes, que estas
situaes se tornam unanimemente claras e democraticamente aceites. O OP
possui, assim, um potencial significativo de promoo de uma democracia
com maior capacidade redistributiva;
Promoo de uma identificao da populao com os destinos do seu
municpio. A implicao das pessoas no processo de identificao dos
problemas e na deciso sobre as prioridades de investimento cria um
compromisso cvico e uma identificao com os destinos do desenvolvimento
do municpio. A dinmica gerada contribui para uma maior consciencializao
sobre a importncia da comunidade e da interdependncia entre os seus
elementos, quebrando, de certa forma, o individualismo e a competio,
prprios de uma concepo democrtica mais liberal;
Maior vigilncia democrtica e maior transparncia da aco governativa. O
OP obriga o executivo a prestar contas do seu exerccio, assim como da
situao financeira do municpio, fora dos espaos tradicionais definidos pela
institucionalidade do Estado de direito. Essa prestao passa a ser feita
perante a populao, sem necessidade de mediao de qualquer espcie,
incluindo os meios de comunicao social. Este processo aprofunda o nvel
de conhecimento e de informao dos cidados sobre o exerccio governativo,
assim como eleva o nvel de conscincia sobre as restries que o executivo
sente para dar resposta a todas as demandas. Este ltimo aspecto s
favorece as relaes de cooperao entre eleitos e muncipes, diminuindo a
contestao social gratuita, muito habitual em democracia. Este ltimo
aspecto reforado por Carmen Pineda Nebot quando refere que o OP
permite establecer una mayor confianza entre los diferentes actores y crear
un clima de cooperacin y mutuo respeto entre el gobierno local y la sociedad
(2004: 2);
197

Criao de uma dinmica educativa e formativa de promoo da cidadania.
Esta ser provavelmente a maior potencialidade do OP. Todo o processo se
reveste de uma elevadssima carga educativa, o que permite a todos os
envolvidos a realizao de um conjunto de aprendizagens que favorecem a
alterao das habituais relaes de poder que se estabelecem entre eleitos e
muncipes. Isso implica que o potencial educativo seja pedagogicamente bem
conduzido atravs da adopo de metodologias mais convenientes aos
processos participativos. A pedagogia da participao, apontada como
condio para a sustentabilidade do OP, igualmente fundamental para que
todos os actores adquiram eficcia e potncia de ao no exerccio da
democracia, da cidadania ativa, na vitalizao das esferas pblicas e na
construo de uma nova cultura poltica (Pontual, 2000: 267). Uma cultura
assente em princpios de co-gesto, co-responsabilizao e co-legitimao
para a construo de um sentido comum, de autonomia para a participao,
de novas formas de exerccio de poder e da transparncia governativa. O OP
permite a todos os envolvidos ampliar o conhecimento sobre o territrio,
facilitando a adopo de medidas mais consensuais por parte do poder
pblico. Do ponto de vista da populao as aprendizagens ampliam-se
significativamente. Para alm do que ficou exposto, o debate gerado pelo OP
permite um descentramento sobre as necessidades pessoais e muito
localistas de cada famlia ou comunidade e a construo de uma viso mais
integrada do territrio, dos seus problemas e das suas potencialidades. O OP
amplia o processo de construo da cidadania, abrindo campo para uma
participao informada e responsvel na vida dos territrios.

O OP um dispositivo de promoo da participao que revela tambm algumas
limitaes que importa compreender:

Processo muito centrado na resoluo de problemas mais imediatos, o que
impede um planeamento mais estratgico em relao ao desenvolvimento do
municpio. Esta questo apresentada como uma limitao, embora seja de
questionar a validade de determinados processos de planeamento
estratgico, elaborados por equipas muito especializadas, mas cujo sentido
dado aco no o mais ajustado s necessidades locais. De todas as
formas, trata-se de facto de uma limitao na medida em que hoje se exige
cada vez mais aos poderes governativos a capacidade de exercer o
planeamento numa perspectiva de mdio e longo prazo, integrando as
198

diferentes variveis influentes no desenvolvimento dos territrios. Esta
exigncia poder inviabilizar o processo participativo, gerado em torno do
oramento, normalmente muito centrado no imediatismo das necessidades
sentidas pelas pessoas. A sada desta situao de impasse pode passar pela
conjugao de formas de planeamento estratgico participado, como o caso
da Agenda 21 Local, com o OP. O primeiro ajuda a situar as grandes
prioridades estratgicas de um territrio, numa perspectiva mobilizadora dos
diferentes actores, e o segundo a afectao financeira aos investimentos que
permitem dar seguimento estratgia definida. Ambos os exerccios so
fundamentais do ponto de vista do planeamento, sendo que o primeiro de
ordem estratgica, enquanto que o segundo de carcter mais operacional
12
;
Processo muito centrado sobre os investimentos, ou seja sobre as despesas
de capital, sem discutir de forma directa outras despesas de funcionamento,
assim como as prprias receitas. com naturalidade que muitas propostas
efectuadas pelas pessoas que participam nos processos de OP sejam
includas na componente de investimento pblico mas tenham tambm
implicaes em termos de despesas de funcionamento, como o caso da
construo de um qualquer equipamento social (escola, creche, jardim de
infncia, posto de sade, etc.). Isto significa que o OP deveria abrir um campo
de participao sobre ambas as componentes oramentais. A ausncia de
discusso sobre as receitas tambm para Boaventura Sousa Santos (2006)
uma limitao, na medida os processos incidem apenas sobre a utilizao
dos recursos estatais, deixando de fora do seu alcance a obteno de tais
recursos. Para o autor a lgica participativa da democracia redistributiva deve
incidir tambm na obteno de recursos estatais e, portanto, basicamente na
fiscalidade.

Outras limitaes podem ser encontradas, embora seja mais correcto consider-las
como estruturais da aco governativa dos municpios e no especficas do OP,
nomeadamente:

A reduzida capacidade financeira dos municpios que dificulta a resoluo dos
mltiplos problemas que afectam os seus territrios. Nos pequenos
municpios rurais essa situao assume contornos mais restritivos. Esta

12
Em Belo Horizonte esta necessidade de compatibilizar diferentes nveis de planeamento foi sentida a partir
do prprio processo de OP, tendo a Prefeitura procurado contrariar as intervenes pontuais do OP com a
concepo de instrumentos de planeamento mais estratgico, como foi o caso do Plano Director de Vilas e
Favelas e do Plano Director de Drenagem (Azevedo e Fernandes, 2005).
199

questo estrutural tem como consequncia a definio de uma verba muito
reduzida destinada participao da populao. A incapacidade dos
municpios de fazerem face a um volume satisfatrio de investimentos
propostos pelos participantes pode contribuir para a perda de credibilidade do
processo, com a consequente perda de dinmica participativa;
A dimenso localista do OP que obriga a que o processo participativo se
restrinja no espao e aos recursos nele existentes, no permitindo uma
articulao com as dinmicas supra-municipais, nacionais e internacionais
que influenciam o desenvolvimento dos territrios. Rover sugere, a este nvel,
a necessidade de pensar estrategicamente o desenvolvimento local,
superando a rigidez espacial e incorporando a necessidade de ampliar a
esfera de actuao territorial para obter resultados mais eficazes (2004).
Boaventura Sousa Santos, referindo-se concretamente ao caso do Brasil,
sugere que apesar destas experncias serem, por enquanto, de mbito local,
no h nenhuma razo para no se estender a aplicao do oramento
participativo ao governo dos Estados ou mesmo ao governo da Unio (2006:
346). A articulao do OP com outros dispositivos de participao, como o
caso dos conselhos municipais de polticas pblicas, assim como uma
eventual articulao entre municpios vizinhos com OP e destes com as
estruturas regionais e nacionais, permite ultrapassar este localismo da
participao e encontrar novas formas de governao dos territrios;
Participao desigual entre grupos sociais como o caso das mulheres e dos
jovens. Embora esta seja uma dimenso pouco trabalhada na maioria dos
OP
13
, existem indcios que permitem avanar a ideia de que a participao
nestes processos continua a ser maioritariamente exercida por homens
adultos
14
. Isto constitui, obviamente, uma limitao em termos da democracia,
o que demonstra, por um lado, a necessidade de democratizar as relaes de
poder entre gneros, e por outro, que os processos de OP devem estar
atentos a esta dimenso e forjar estratgias de mobilizao que permitam um
maior equilbrio a este nvel.

5. CONCLUSO

13
Uriella Coelho Ribeiro sugere que as abordagens tradicionais sobre esta matria tendem a tratar a
sociedade civil de forma homognea, pelo que a autora prope um outro olhar sobre as estratificaes
sociais e os instrumentos de participao, como forma de compreender melhor os desequilbrios verificados
no envolvimento de homens e mulheres nestas dinmicas.
14
A este nvel Fedozzi (2007) coordenou uma anlise histrica de dados relativos ao OP de Porto Alegre e
concluiu que a relativa paridade entre homens e mulheres nas assembleias no se reflectia nas instncias
representativas do processo, como o Conselho do OP e os Fruns de Delegados. Nesses espaos os
homens continuam a constituir a maioria.
200

De forma muito sinttica, possvel afirmar que o grande desafio da democracia
participativa passa por aprofundar positiva e conjugadamente as abordagens quantitativa
e qualitativa da participao poltica. A primeira reporta-se para a necessidade de trazer
para o debate poltico o maior nmero possvel de participantes sem quaisquer tipos de
restries, enquanto que a segunda se prende mais com a qualidade da prpria
participao, ou seja, com a possibilidade de a alargar, para alm do voto, s diferentes
reas da vida socio-poltica de um territrio. Quanto mais profcua for a relao entre
estas duas abordagens mais perto se estar da construo de uma democracia
participativa.
Como se viu anteriormente, a democracia liberal reduziu ao mnimo estas duas
abordagens, criando um ideal centrado no mtodo eleitoral e restringindo a populao ao
papel de eleitores. Excludas deste entendimento ficaram as preocupaes com a
promoo da cidadania, a que certamente no alheio o dfice que hoje se vive em
relao a esta matria.
A proposta participativa em que se funda o OP visa, exactamente, a conjugao de
uma ampla participao com o seu alargamento a reas que normalmente se encontram
vedadas aos cidados comuns. Esse parece ser um ganho inquestionvel deste
processo participativo. Uma matria to sensvel e determinante em democracia, como a
gesto do oramento pblico de um municpio, poder ser discutida em amplas
assembleias de cidados, revela um progresso significativo em matria de debate
pblico e de quebra do secretismo que normalmente envolve a gesto oramental.
Por outro lado, importante no negligenciar que a participao no um processo
espontneo, e que resulta de uma construo social e poltica, que necessrio
compreender em cada contexto, sob pena de ser interpretada de forma ingnua, gerando
o equvoco de que a participao social per se significa mais democracia e mais
cidadania (Fedozzi, 2001: 8). Isto tanto mais importante se se tiver em linha de conta
que em vrias experincias de OP continuam a vigorar situaes de legitimao poltica
assentes em formas de manipulao da participao.
Esta noo de artificialidade da participao remete para os dois grandes obstculos
que o OP enfrenta enquanto contributo para o aprofundamento da democracia. Por um
lado, os dfices democrticos inerentes cultura poltica de eleitos e eleitores, e por
outro, o choque de interesses e objectivos entre o sistema de representatividade e o
sistema de participao.
Face crise de confiana generalizada na classe poltica natural que esta se veja
obrigada a encontrar novas formas de legitimidade no futuro que se situem para alm
da eleio atravs do voto. Isso tem conduzido, e assim continuar certamente, ao
surgimento de novos ou renovados processos de participao cidad na vida socio-
201

poltica da sociedade. O OP um desses processos. O alastramento deste novo
experimentalismo vai encontrar, por um lado, um poder poltico fragilizado em termos de
credibilidade mas continuamente empenhado em se perpetuar no poder, e por outro
lado, uma sociedade civil fraca, desmobilizada e aptica.
O aprofundamento democrtico, assente numa maior partilha e equilbrio de poderes
entre o Estado e a sociedade, proposto pelo OP, choca com o modelo de
representatividade poltica, mediado pelos partidos, que apenas visam alcanar o poder,
aparentando no raras vezes situaes de claro vazio ideolgico. Como refere Joo
Rgo, preciso desnudar a essencialidade das funes do partido poltico: a conquista,
a reproduo e a manuteno do poder poltico (1994). esta natureza do jogo poltico
que conduz a situaes de intromisso excessiva das mquinas partidrias em
processos participativos como o OP, desvirtuando a essncia e os objectivos a que
esses se destinam. Esta situao deve-se certamente ao facto dos partidos visualizarem
nestes processos uma oportunidade para influenciar diferentes sectores sociais,
cooptando desse modo importantes lideranas e ampliando a sua base de apoio. O OP
passa a ser perspectivado como mais um campo de poder que urge conquistar pelas
mquinas partidrias. A lgica da representatividade poltica que conduz luta pelo
acesso ao poder conflitual com a lgica da participao cidad que visa socializar o
Estado e politizar a vida social dos territrios.
O OP rene um enorme potencial em termos de aprofundamento democrtico,
embora isso s seja substantivo e traduzvel na realidade se existir uma sociedade civil
forte, com capacidade crtica, capaz de produzir informao sobre as suas comunidades
e vigilante sobre a aco governativa; uma sociedade civil que esteja apta a impedir uma
intromisso excessiva dos partidos e demonstre capacidade para conquistar
gradualmente diferentes espaos de participao, equilibrando, desse modo, as relaes
de poderes, por via de uma aco directa com os rgos da administrao, sem
mediaes de qualquer tipo.
O desafio coloca-se quando se interroga a viabilidade e a completa explorao do
potencial do OP, perante as actuais estruturas do Estado e da administrao. Estas
foram concebidas para responder s necessidades de um modelo que assenta na
separao dos poderes e restringe a participao cidad ao domnio de um conjunto de
procedimentos administrativos, altamente burocratizados, sendo normalmente estruturas
muito pesadas, fechadas e avessas inovao e mudana. O OP no muda
radicalmente o espectro da democracia moderna mas coloca pelo menos um conjunto de
questionamentos e de alteraes s formas de pensamento e de organizao social e
poltica, que permitem confrontar a validade ou adequao das actuais estruturas
pblicas com a necessidade de alargar os campos da participao cidad.
202

Dificilmente o OP poder alargar o seu mbito e a articulao com outros dispositivos
de participao, sem que se assegurem aberturas institucionais, por parte da
administrao pblica, assim como do quadro jurdico-legal que regula a aco
governativa. Isto remete para a necessidade de equacionar novas formas de regulao
social da aco poltica que no resultam apenas da legitimidade e legalidade, conferida
pelo enquadramento jurdico-legal, mas tambm pela prpria dinmica participativa,
reconhecendo o seu potencial regulador. Esta dualidade entre o nvel institucional-legal e
o social (Fedozzi, 2001) remete para a necessidade de equacionar a regulamentao
efectiva do OP sem que isso signifique, por um lado, perda de controlo do processo por
parte dos cidados e, por outro, uma renovada luta partidria pela conquista definitiva
deste espao.
Para finalizar e como elemento central desta reflexo fica a ideia de que o OP, assim
como outras dinmicas participativas, exige um processo de desenvolvimento poltico
capaz de promover uma cultura democrtica em todos os sectores da sociedade.
Processo que no pode ser dado como acabado, implicando necessariamente o
envolvimento do poder poltico, das organizaes cvicas e de cidados comuns. Para
alm da ideia j lanada sobre a necessria abertura das diferentes estruturas de Estado
s dinmicas da participao, resulta tambm desta anlise e importncia fulcral de
criar ou recriar uma sociedade civil com vontade de participar. Este poder, alis, ser
o principal projecto civilizacional que cabe desenvolver por parte dos diferentes actores
sociais, incluindo o poder poltico. Grande parte da populao mundial desconhece os
seus direitos e deveres, est muitas vezes equivocada sobre as funes e as
competncias dos poderes pblicos, vive alheada dos processos de desenvolvimento
dos seus territrios, no possui informao para poder avaliar estes e outros aspectos da
vida social, est contagiada pela informao parcial veiculada pelos grandes rgos de
informao. Se certo que este cenrio exige uma elevao do sentido crtico das
pessoas em relao ao mundo em que vivem, e portanto de uma aco cidad mais
implicada, no menos verdade que os dfices democrticos so por demais evidentes,
nas mais variadas condutas quotidianas das pessoas, no trabalho, na famlia, na poltica
e na sociedade. Toda esta conjuntura limita uma participao capaz de produzir a
mudana em processos como o OP, o que exige, antes de mais, uma aposta
fundamental na educao para a democracia e para a participao.
A implantao da democracia no foi seguida de um projecto educativo srio, capaz
de traduzir as difceis conquistas do passado num processo de construo de uma
verdadeira civilizao democrtica. Os dfices so significativos, razo pela qual
instrumentos como o OP exigem a elevao do estado de participao e uma maior
participao nas estruturas do Estado por parte dos cidados, com vista no apenas a
203

produzir maior eficcia aco governativa mas tambm a explorar todo o potencial
democrtico que encerra uma experincia deste tipo.
Nelson Dias
Licenciado em Sociologia e Mestre em Planeamento e Avaliao de Processos de
Desenvolvimento, ambos pelo ISCTE. colaborador da Associao In Loco desde 1994 e
membro da Direco desde 2005. Tem-se especializado na rea da democracia participativa, com
destaque para o tema do Oramento Participativo (OP). Exerce actualmente as funes de
consultor da Direco-Geral da Administrao Local de Cabo Verde e da Organizao das
Naes Unidas para a implementao do OP nesse pas, e de Coordenador do Projecto
Oramento Participativo Portugal. Contacto: nelsondias@sapo.pt
Referncias bibliogrficas
Allegretti, Giovanni e Herzberg, Carsten (2004), Participatory budgets in Europe Between
efficiency and growing local democracy. Amesterdo: Transnational Institute e Centre for
Democratic Policy-Making.
Allegretti, Giovanni (2007) Os Oramentos Participativos na Europa in Seminrio Democracia
Participativa, Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, 6 de Fevereiro,
Coimbra.
Arblaster, Anthony (2004), A Democracia. Lisboa: Publicaes Europa-Amrica.
Avritzer, Leonardo e Navarro, Zander (org.) (2002), A Inovao Democrtica no Brasil. So Paulo:
Cortez Editora.
Azevedo, Srgio (2003) Consideraes sobre a experincia brasileira do oramento participativo:
potencialidades e constrangimentos, comunicao apresentada no Seminrio Cidade,
Democracia e Justia Social: os desafios para o exerccio da cidadania poltica nas
sociedades modernas. Promoo FASE / Observatrio (IPPUR/UFRJ) e Fundao Rosa
Luxemburg, Rio de Janeiro, 27-28 Novembro.
Azevedo, Srgio e Fernandes, Rodrigo (org.) (2005). Oramento Participativo Construindo a
democracia. Rio de Janeiro: Editora Revan.
Baquero, Marcello (2001), Cultura poltica participativa e desconsolidao democrtica: reflexes
sobre o Brasil contemporneo, So Paulo Perspectiva, Out./Dez. 2001, 15 (4), 98-104.
Borba, Julian e Luchmann, Lgia (2007), Oramento Participativo: uma anlise das experincias
desenvolvidas em Santa Catarina in Borba, Julian e Luchmann, Lgia (org.), Oramento
Participativo anlise das experincias desenvolvidas em Santa Catarina. Florianpolis:
Editora Insular.
Bobbio, Norberto (2002), O Futuro da Democracia. So Paulo: Paz e Terra.
Cabannes, Yves e Baierle, Srgio (2004), Financiamento Local e Oramento Participativo,
Documento Base para o Seminrio de lanamento da REDE URB-AL n. 9, Porto Alegre,
Prefeitura de Porto Alegre.
204

Cabannes, Yves (2008), Boas prticas de Oramento Participativo na Amrica Latina e na
Europa, in Conferncia Mundial sobre Desenvolvimento de Cidades, 13 a 16 de Fevereiro
de 2008, Porto Alegre, Brasil.
Carvalho, Maria do Carmo, et al. (1994), Oramento Participativo no ABC, So Paulo, Polis, 34.
Demo, Pedro (2001), Participao Conquista. So Paulo: Cortez Editora.
Dias, Nelson e Allegretti, Giovanni (2007), Portugal la participation ou lavenement dun
politique de proximit, Dossier Budgets Participatifs en Europe, Territoires, 480.
Dias, Nelson (2008a), Animao Cidad para a Participao Poltica O Oramento Participativo.
So Brs de Alportel: Projecto So Brs Solidrio.
Dias, Nelson (2008b), Oramento Participativo em Portugal em busca de uma democracia de
maior proximidade, Revista Dilogos, 4.
Fedozzi, Luciano (2001), Oramento Participativo reflexes sobre a experincia de Porto Alegre.
Porto Alegre: Tomo Editorial.
Fedozzi, Luciano (2007), Observando o Oramento Participativo de Porto Alegre. Anlise histrica
de dados: perfil social e associativo, avaliao e expectativas. Porto Alegre: Tomo Editorial.
Gugliano, Alfredo Alejandro (2004), Participao e Governo Local comparando a
descentralizao de Montevideu e o Oramento Participativo de Porto Alegre, Sociologia
Problemas e Prticas, 46.
Nebot, Carmen Pineda (2004), Posibilidades y condicionamientos de los presupuestos
participativos, Temas para el Debate, 113, disponvel em
http://www.presupuestosparticipativos.net/proprios2.pdf
PNUD (2003), Relatrio do Desenvolvimento Humano 2002 Aprofundar a democracia num
mundo fragmentado, PNUD.
PNUD (2004), A Democracia na Amrica Latina ruma a uma democracia de cidads e cidados.
So Paulo: PNUD.
Pontual, Pedro (2000), O processo educativo no oramento participativo: aprendizados dos atores
da sociedade civil e do Estado, Dissertao de Doutoramento, So Paulo: Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo.
Rgo, Joo (1994), As bases socioeconmicas dos partidos polticos no Brasil: 1982/90,
disponvel em
http://www.fundaj.gov.br/docs/inpso/cpoli/JRego/TextosCPolitica/Teseart/tmint.htm
Ribeiro, Ana Clara e Grazia, Grazia de (2003), Experincias de Oramento Participativo Perodo
de 1997 a 2000. Petrpolis: Editora Vozes e Frum Nacional de Participao Popular.
Ribeiro, Uriella Coelho (2007), As mulheres no Oramento Participativo de Belo Horizonte, in
Anais do II Seminrio Nacional Movimentos Sociais, Participao e Democracia.
Florianpolis: UFSC.
Rousseau, Jean-Jacques (1999), O Contrato Social. Lisboa: Pub. Europa-Amrica.
Rover, Oscar Jos (2004) Uma viso global sobre a aprendizagem em oramentos participativos
em contextos rurais brasileiros: limites e avanos, in Seminrio Internacional Nueva
205

Ruralidad, Trasnformacin, Economia, Educacin y Governabilidad, Lima Peru, 29 e 30
de Setembro.
Santos, Boaventura Sousa (2001), A Sociedade Civil Global, Revista Viso, Edio de 8 de
Fevereiro, Lisboa.
Santos, Boaventura Sousa (2002), Democracia e Participao o caso do Oramento
Participativo de Porto Alegre. Porto: Edies Afrontamento.
Santos, Boaventura Sousa (2002a), Reinventar a Democracia. Lisboa: Fundao Mrio Soares e
Gradiva.
Santos, Boaventura Sousa (org.) (2003), Democratizar a Democracia os Caminhos da
Democracia Participativa. Porto: Edies Afrontamento.
Santos, Boaventura Sousa (2006), A Gramtica do Tempo para uma nova cultura poltica. Porto:
Edies Afrontamento.
Silva, Marcelo Kunrath (2001), Construo da participao popular: Anlise comparativa de
processos de participao social na discusso pblica do oramento em municpios da
Regio Metropolitana de Porto Alegre/RS, Dissertao de Doutoramento, Porto Alegre:
UFRGS.
Sintomer, Yves e Gret, Marion (2002), Porto Alegre a esperana de uma outra democracia.
Porto: Campo das Letras.
So, Alvin (1990), Social Change and Development: Modernization, Dependency and World-
System Theories. Londres: Sage.
Touraine, Alain (1994), O que a Democracia? Lisboa: Instituto Piaget.
Touraine, Alain (1998), Iguais e Diferentes. Poderemos Viver Juntos? Lisboa: Instituto Piaget.
Wampler, Brian (s/d), Oramento Participativo: uma explicao para as amplas variaes nos
resultados, documento policopiado.