Proposta de Modelo de Planejamento para o Setor Porturio Nacional face Lei 12.815/13
Trabalho de Concluso de Curso
Diogo Piloni e Silva
Florianpolis 2013
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO TECNOLGICO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL Curso de Especializao em Engenharia e Gesto Porturia
PROPOSTA DE MODELO DE PLANEJAMENTO PARA O SETOR PORTURIO NACIONAL FACE LEI 12.815/13
AUTOR: Diogo Piloni e Silva - Engenheiro Civil
Trabalho de Concluso de Curso apresentado Universidade Federal de Santa Catarina como requisito para a obteno do ttulo de Especialista em Engenharia e Gesto Porturia
Orientador: Prof. Gilberto Barreto
Florianpolis/SC Novembro de 2013
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO TECNOLGICO DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL Curso de Especializao em Engenharia e Gesto Porturia
PROPOSTA DE MODELO DE PLANEJAMENTO PARA O SETOR PORTURIO NACIONAL FACE LEI 12.815/13
AUTOR: Diogo Piloni e Silva - Engenheiro Civil
O trabalho foi julgado adequado para a obteno do ttulo de Especialista em Engenharia e Gesto Porturia e aprovado em sua forma final pelo Departamento de Engenharia Civil da Universidade Federal de Santa Catarina
Prof. Jucilei Cordini, Dr. Coordenador do Curso Prof. Gilberto Barreto Orientador
Banca Examinadora:
Prof. Gilberto Barreto UFSC/SEP
Prof. Jucilei Cordini UFSC
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RESUMO
PROPOSTA DE MODELO DE PLANEJAMENTO PARA O SETOR PORTURIO NACIONAL FACE LEI 12.815/13
A busca da melhor eficincia produtiva e alocativa no setor porturio brasileiro tarefa de grande complexidade tendo em vista no s os grandes volumes de investimento exigidos em sua infraestrutura, mas tambm devido necessidade de coordenao de um grande nmero de instalaes porturias distribudas ao longo de extensa costa. Para alcanar essa meta, um planejamento nacional de longo prazo se mostra essencial. O presente trabalho tem por objetivo analisar o modelo de planejamento porturio vigente no Brasil e propor uma nova formatao, considerando experincias de sucesso no passado recente. Para isso, foi realizada uma anlise comparativa entre o modelo atual aps a criao da Secretaria de Portos e os modelos utilizados ao longo dos ltimos 50 anos, com o foco na proposio de melhorias na sistemtica vigente de planejamento do Setor Porturio Nacional, resultando em um processo otimizado de planejamento, desde o nvel setorial ao planejamento local dos portos.
Palavras-chave: Modelo; Planejamento; Porturio. 5
ABSTRACT
PROPOSAL FOR A MODEL OF PLANNING FOR BRAZILIAN PORT SECTOR CONSIDERING LAW 12.815/13
A higher efficiency both in terms of allocation and production in the Brazilian Port Sector is a complex purpose for two main reasons: the great amount of investment required on infrastructure and the imperative of strategically coordinates a large number of port facilities spread over an extensive coast. In order to achieve these goals, a long- term plan is pivotal. This paper aims to analyze the current Brazilian Port Plan and to suggest a new arrangement, taking into consideration recent successful experiences. In order to achieve that, a comparative analyses between the current model after the establishment of the Ports Secretariat and other models used along the last 50 years was undertaken to propose enhancements for the current planning model, from local ports to the overall ports sector.
Key words: Model; Planning; Port. 6
LISTA DE FIGURAS
Figura 2.1:1 Plano Diretor Porturio - Porto de Santos (1979). ...................................... 12 Figura 2.2:1 Plano de Desenvolvimento Porturio - Porto de Santos (1987). ................ 15 Figura 3.1:1 Distribuio modal da matriz brasileira de transportes regionais de cargas em 2011 .................................................................................................................... 20 Figura 3.2:1 Vetores Logsticos considerados no PNLT ................................................. 21 Figura 3.3:1 Novas reas para instalao e expanso porturia. ..................................... 27 Figura 4.1:1 Estrutura do Processo de Planejamento (do Nvel Setorial ao Planejamento Local) ............................................................................................................ 37
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SUMRIO
1. Introduo ..................................................................................................................... 8 2. Princpios da organizao do Sistema Porturio Nacional ...................................... 9 2.1 Os Planos de Desenvolvimento Porturios............................................................... 13 2.2 Setor Porturio ps-PORTOBRS Lei n. 8.630/93 ............................................. 15 2.3 Nova Lei dos Portos Lei n. 12.815, de 05 de junho de 2013 ................................. 18 3 Principais Instrumentos de Planejamento do Setor Porturio .............................. 19 3.1 Plano Nacional de Logstica de Transportes - PNLT ............................................. 19 3.2 Plano Nacional de Logstica Porturia - PNLP ....................................................... 22 3.3 Planos Mestres (Master Plans) .................................................................................. 25 3.4 Plano Geral de Outorgas - PGO ............................................................................... 26 3.5 Plano de Desenvolvimento e Zoneamento Porturio PDZ - e Programa de Arrendamentos do Porto - PAP ....................................................................................... 29 4 Medidas para Otimizao do Processo de Planejamento ....................................... 31 4.1 Coordenao entre PNLT e PNLP ........................................................................... 31 4.2 Coordenao entre o PNLP e o PGO ....................................................................... 33 4.3 Unificao dos Planos Mestre e PDZs ...................................................................... 34 5 Concluso .................................................................................................................... 38 6 Referncias Bibliogrficas ......................................................................................... 41 APNDICE I ...................................................................................................................... 46 APNDICE II .................................................................................................................... 50 ANEXO I - ASPECTOS DO PLANEJAMENTO PORTURIO NO BRASIL .......... 54
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1. INTRODUO O Estado Brasileiro passou por uma crise econmica nas dcadas de 1980 e 1990, caracterizada por recesso e baixas taxas de investimento na economia. A incapacidade de gerar poupana resultou em falta de investimentos na rea de infraestrutura, sendo esta rea aquela que mais sentiu as consequncias negativas do perodo. No setor de transportes, o subsistema porturio no se viu livre desses impactos, principalmente aps a extino da Empresa de Portos do Brasil PORTOBRS, em 1990, que era a instituio responsvel pela gesto e planejamento porturio. Aps um longo perodo de abandono por parte do poder pblico, sem um modelo de planejamento estratgico para o Setor Porturio que indicasse uma diretriz nacional, tem-se notado, desde a criao da Secretaria de Portos, um esforo no sentido de proporcionar um olhar sistmico aos portos pblicos martimos, de modo a otimizar o uso de suas instalaes. Entretanto, ainda restam algumas melhorias a serem implementadas para tornar esse modelo mais efetivo. Este trabalho tem como objetivo geral propor um modelo de planejamento para o Setor Porturio Nacional. Para isso, faz-se necessrio descrever e realizar uma anlise crtica do processo de planejamento vigente e de seus instrumentos (PNLT, PNLP, Planos Mestres, PDZs, etc). Como metodologia empregada, foi realizada uma pesquisa exploratria, por meio de anlise documental e reviso bibliogrfica. Para uma abordagem qualitativa, foram realizadas entrevistas com nomes do setor que tiveram atuao marcante na rea de planejamento. Para a entrevista com o Dr. Marcos Bogossian, foi utilizado modelo de entrevista semi-estruturada, j que foi possvel realiz-la de forma presencial. No caso da entrevista com o Dr. Arno Markus, em que isso no foi possvel, foi utilizado o modelo de entrevista estruturada, por meio de questionrio aplicado e respondido por meio de correio eletrnico. Este documento se divide em 5 captulos. No captulo 1, faz-se uma breve introduo e descreve-se a metodologia empregada neste trabalho. No captulo 2, traa-se um panorama sobre o planejamento do setor porturio nacional, trazendo tona uma viso histrica da questo. Mostra-se tambm, em linhas gerais, a motivao para a escolha do tema. 9
No captulo 3, apresenta-se os principais instrumentos de planejamento utilizados atualmente considerando o arcabouo legal vigente e a forma de conduo implementada pelo rgo formulador de polticas do setor, a Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica. No captulo 4, so propostas medidas para otimizar o modelo de planejamento porturio nacional, considerando o papel do poder pblico neste processo. No captulo 5, so apresentadas as concluses do autor sobre o tema discutido e apresentadas sugestes de trabalhos que venham a aprofundar a viso apresentada. 2. PRINCPIOS DA ORGANIZAO DO SISTEMA PORTURIO NACIONAL 1
Segundo BEZERRA et al. (1998), at maro de 1990, os portos brasileiros eram administrados de forma sistmica, com uma viso de organizao institucional baseada no intitulado Sistema Porturio Nacional, subordinados a autarquias federais como o Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais DNPRC, Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis DNPVN ou por uma empresa pblica, a Empresa de Portos do Brasil Portobrs. Para estes autores, a opo por uma gesto centralizada se justificava no modelo de planejamento vigente, que por sua vez se baseava na dimenso do pas, na escassez de recursos disponveis e na necessidade de reduo de diferenas regionais. Em 1958, foi constituda a Comisso do Plano Porturio Nacional, em funo da Lei n 3421, de 10 de julho de 1958 Lei do Fundo Porturio Nacional. Essa lei previa uma taxa de 3% sobre o valor de toda carga importada pelos portos nacionais, denominada Taxa de Melhoramento dos Portos, com a finalidade de constituir o Fundo Porturio Nacional para o uso exclusivo na execuo do Plano Porturio Nacional, que compreendia: a) estudo e projeto de construo, melhoramento, expanso ou aparelhamento dos portos, instalaes porturias e das vias navegveis; b) obras, aquisies ou servios para o melhoramento, a construo de obras porturias ou sua expanso, ou o aparelhamento de portos, de instalaes porturias e de vias navegveis;
1 Para enriquecimento do contedo utilizado neste captulo de histrico, foram utilizadas as entrevistas com os Drs. Marcos Bogossian e Arno Markus, presentes neste trabalho nos Apndices 1 e 2, de modo a suprir a carncia de referncias bibliogrficas sobre o perodo analisado. 10
c) aquisio de equipamento de dragagem e servios de dragagem de portos e de vias navegveis nacionais. O decreto n 46 434/59 regulamentou parcialmente a Lei n 3421/58 e previu que os investimentos nos portos deveriam obedecer programao constante dos seguintes planos: Plano de Reaparelhamento e Expanso de cada porto, aprovado pelo Ministro da Viao e Obras Pblicas; Plano Porturio Nacional, que inclua todos os investimentos em portos e vias navegveis custeados com recursos pblicos ou privados; deveriam ainda ser aprovados e, se fosse o caso, alterados por decreto do Presidente da Repblica. A ttulo de ilustrao, o citado decreto previa que os Planos Porturios Nacionais deveriam conter o seguinte escopo: a) as previses de trfego, tendo em vista a sua evoluo no passado e o desenvolvimento da regio econmica por le servida; b) as caractersticas e a capacidade do prto necessrias para atender ao trfego previsto; c) as metas a serem alcanadas no perodo, tendo em vista as necessidades referidas na alnea a e a disponibilidade existente ou previsvel dos fatres necessrios; d) os empreendimentos, obras ou aquisies a serem executados no perodo para que as metas referidas na alnea anterior sejam alcanadas, e o custo em moeda nacional e, se fr o caso, em estrangeira, da execuo dos mesmos; e) a distribuio entre os agentes econmicos das responsabilidades financeira e administrativa do projetamento e da execuo dos empreendimentos referidos na alnea anterior; f) os empreendimentos referidos na alnea d, cuja execuo depender de prvio projetamento, e o custo estimado dste Sob a regncia dessas normas, a primeira experincia de planejamento porturio em mbito nacional remonta elaborao do Plano Nacional de Portos e Vias 11
Navegveis, aprovado por decreto em 1961. De acordo com Markus 2 , a falta de dados estatsticos e de capital humano capacitado no setor tornaram-se as principais deficincias do referido plano. Entretanto, o primeiro documento de planejamento nacional que considerou alguma anlise econmica foi o plano de expanso de portos realizado pela consultora NEDECO, contratada pelo governo por meio de contrato de financiamento com o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), cujo objetivo foi analisar e propor alterao da legislao com vistas ao estabelecimento de uma poltica porturia nacional, alm da elaborao dos planos de desenvolvimento dos portos de Santos, Rio de Janeiro e Recife, ocorrido em 1966. O referido contrato permitiu a formao de tcnicos brasileiros, contratados atravs de seleo, para constiturem o contra-quadro brasileiro. Alguns desses tcnicos, aps a concluso dos trabalhos, constituram empresas consultoras de portos, que no existiam na poca. Em 1975, foi iniciada a elaborao do primeiro Plano Diretor Porturio (PDP) pelo DNPVN, em convnio com a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes GEIPOT (BEZERRA et al., 1998). Importante verificar que os PDPs constituam-se em documentos unificados de planejamento, abrangendo desde a anlise da demanda de mercadorias a serem destinadas ao porto at a previso de reserva de reas de acordo com o plano de expanso do mesmo. Isso evitava eventuais discordncias que poderiam ser geradas por instrumentos de planejamento distintos, tais como verificamos atualmente, o que ser objeto de estudo em captulo apropriado deste documento. A existncia de documentos unificados de planejamento foi possvel devido ao modelo em voga na poca, que permitia aos rgos gestores do Setor Porturio (DNPVN e, posteriormente, a Portobrs), uma gesto centralizada do Setor. Tambm por este motivo, os PDPs eram instrumentos de planejamento com carter impositivo para os portos administrados por aqueles rgos, e no orientativo como os instrumentos de planejamento central recentes, at a edio da Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013. Isso foi reforado no caso da Portobrs, que alm de rgo de planejamento do setor,
2 Vide Anexo I 12
era responsvel pela execuo direta de obras e operao dos portos nacionais, gerando a necessidade de obter total controle do processo. Em 1979, foram atualizados os Planos Diretores Porturios, j sob a gide da Empresa de Portos do Brasil (PORTOBRS), empresa criada em 10 de julho de 1975 para construo, administrao e explorao dos portos e das vias navegveis interiores, exercendo a superviso, orientao, coordenao, controle e fiscalizao dessas atividades. Essa atualizao mantinha o horizonte de planejamento at 1984.
Figura 2.1:1 Plano Diretor Porturio - Porto de Santos (1979). (fonte: prpria) Cumpre destacar que a PORTOBRS resultou da transformao do Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis (DNPVN) em empresa pblica, como tentativa de oferecer agilidade ao sistema porturio (BOGOSSIAN, 2011). Possua em sua estrutura regimental o Departamento de Planejamento, responsvel pelo planejamento estratgico do setor porturio nacional e da prpria empresa e suas subsidirias. Este departamento contava com cerca de 80 tcnicos e estruturava-se em 3 divises: a Diviso de Planejamento, a Diviso de Estudos Econmicos e a Diviso de Oramento.
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A Diviso de Planejamento era responsvel pela elaborao e revises subsequentes dos Planos de Desenvolvimento Porturios. 2.1 OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO PORTURIOS Em 1986, realizou-se a segunda atualizao dos Planos Diretores Porturios, que passaram a ser chamados de Planos de Desenvolvimento Porturios. Tinham horizonte decenal (1987- 1996), vindo a ser a ltima atualizao de um documento de planejamento nacional porturio em quase 25 anos. Os Planos de Desenvolvimento Porturios abrangiam todos os portos pblicos em operao, dividindo-se cada um deles conforme a seguinte estrutura (PORTOBRS, 1987) : Cadastro fsico das instalaes: descrevia todas as instalaes porturias, a fim de subsidiar a anlise situacional do Porto, de acordo com os seguintes critrios: - generalidades; - aspectos geogrficos; - acessos; - condies de meio ambiente; - condies de segurana para a navegao; - instalaes fixas; - pontos de operao; - equipamentos porturios; - reas e instalaes arrendadas a terceiros; - terminais especializados e privativos; - servios privados; - terrenos de marinha. Estudo de fluxos de carga: estudava os fluxos de carga do porto e suas projees para o horizonte de estudo, verificando tambm a possibilidade de novas cargas a demandarem o porto, considerando os cenrios pessimista, mediano e otimista. Fazia tambm uma anlise dos modais de transporte utilizados para a chegada ou sada das cargas no porto e seus respectivos custos de frete; 14
Estudo e projeo da frota de navios: verificava a frota que frequentava o porto e suas projees para dimensionamento dos navios-tipo previstos por tipo de navegao e por tipo de carga, alm de fazer uma caracterizao dos custos dirios para estes navios-tipo. Detalhava ainda as principais caractersticas tcnicas desses navios (motorizao, boca, calado, etc); Anlise da Situao Operacional: analisava a capacidade de movimentao do porto, obtida atravs de interaes matemticas da oferta dos servios prestados pelo porto, identificando os gargalos operacionais. Utilizava-se determinados ndices operacionais, tais como: i) totais de cargas movimentadas (t); ii) tempo de servio ou ocupao (dias); iii) tempo de espera (dias) considerava como limite para este ndice at 3 dias de tempo de espera; iv) tempo mdio de servio e de espera (dias) considerando a razo entre o tempo total / nmero de atracaes; v) consignao mdia (ton / navio); produtividade mdia (ton/te.h) relao entre o volume movimentado pelo terno durante o perodo de trabalho e o nmero de horas do perodo; vi) produo mdia (ton / dia) relao do volume movimentado pelo tempo de servio. Utilizava-se tambm da anlise dos procedimentos operacionais e de manuseio, com dados obtidos por meio de entrevistas com o pessoal da administrao porturia e rgos oficiais (Sindicatos, etc). Anlise e diagnstico: procedia uma anlise comparativa da projeo da situao operacional, considerando a manuteno do nvel de servios versus a implantao de melhorias (estruturais ou procedimentais), verificando a evoluo dos ndices de utilizao das instalaes, com base na projeo de demanda; Elaborao do plano de desenvolvimento do porto e consequente zoneamento do mesmo em funo da previso de crescimento: analisava as alternativas de ampliao de capacidade para atendimento da demanda projetada, atravs de modelos operacionais, econmicos (via anlise Benefcio-Custo e TIR, com perodo de 10 anos e Taxa de Desconto de 12%) e financeiros, obedecendo prioridades e nveis de investimento. Posteriormente era estabelecido um programa de aes recomendadas, com desenhos e cronogramas fsico- 15
financeiros de dispndios. Por fim era sugerido um plano de reservas de reas para futuras expanses. A atualizao mais recente do PDP foi financiada pelo BIRD, que ainda prestou assessoria tcnica de especialistas ingleses e alemes com vistas mudana metodolgica no Plano; entretanto, devido extino da Portobrs, as expectativas de resultados restaram frustradas.
Figura 2.2:2 Plano de Desenvolvimento Porturio - Porto de Santos (1987). (fonte: prpria) 2.2 SETOR PORTURIO PS-PORTOBRS LEI N. 8.630/93 Para SEP (2010), ao extinguir a PORTOBRS, em 1990, o Governo Federal provocou a descontinuidade do planejamento estratgico do sistema porturio nacional. A partir desse acontecimento, os portos pblicos brasileiros se desenvolveram orientados por planejamentos locais, sem uma diretriz nacional. Isso contribuiu para um
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crescimento desorientado e, de certa forma, desatento aos interesses estratgicos nacionais. Inegveis foram os avanos ocasionados pela promulgao e a implementao da Lei n 8.630 , de 25/2/1993, denominada Lei de Modernizao dos Portos. Dentre eles, podemos citar (GEIPOT, 2001, pg. 01): - implantao nos portos dos Conselhos de Autoridade Porturia (CAP), que passaram a participar, em parceria com as Autoridades Porturias, da regulamentao de atividades porturias especficas, exercendo, em alguns casos, o papel de ltima instncia deliberativa. - extino do monoplio das Administraes Porturias nos servios de movimentao de cargas nos cais pblicos, passveis de serem realizados por empresas privadas, mediante a qualificao como operadores porturios; (...) - possibilidade de a Unio, sempre por meio de licitao pblica, descentralizar o subsetor mediante concesso da explorao de porto pblico organizado, bem como mediante contratos de arrendamento entre o concessionrio e o interessado privado, para a explorao comercial de reas e instalaes porturias; - possibilidade de a Unio concentrar os investimentos pblicos em obras de infraestrutura, deixando sob a responsabilidade da iniciativa privada os investimentos relativos a superestrutura, aparelhamento porturio, recuperao e conservao das instalaes; - diversificao das tarifas e estmulo concorrncia intra e interportos; - quebra do monoplio dos sindicatos de trabalhadores avulsos no fornecimento e escalao da mo de obra para as operaes porturias. Entretanto, foi essa lei tambm responsvel por consolidar uma viso descentralizada de planejamento quando previu em seu artigo 30, inciso X, a competncia do CAP para aprovar o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto. 17
Para Bogossian (2011), foram delegados aos conselhos poderes inerentes Unio, a quem cabe legislar sobre o regime de portos (art. 22 da Constituio Federal). Os CAPs assumiram o papel antes desempenhado pelo DNPVN e, posteriormente, pela Portobrs. Segundo o autor, a nova lei no mencionou a necessidade de planejamento e coordenao em mbito nacional para a atividade porturia, o que fomentaria uma sadia competio entre os portos. Entretanto, no h dvida que havia se perdido a experincia obtida por meio da elaborao dos Planos de Desenvolvimento Porturios, que norteavam o planejamento nacional para o desenvolvimento dos portos. E essa perspectiva essencial para o Brasil, dado suas dimenses continentais e sua disponibilidade de instalaes porturias espalhadas ao longo de extensa linha costeira. Contribuiu, ainda, para o processo de descentralizao do processo de planejamento estratgico do setor porturio, a poltica de delegaes da explorao de portos pblicos para estados e municpios, sem o devido cuidado quanto verificao da importncia estratgica nacional desses portos. Desta forma, portos com grande hinterlndia que abrangiam diversos estados da federao ficaram sob responsabilidade de um s ente. So exemplos o Porto de Itaqui/MA, delegado ao Governo do Estado do Maranho, por intermdio da Empresa Maranhense de Administrao Porturia EMAP; e o Porto de Paranagu/PR, delegado ao Estado do Paran. Em 2004, desenvolveu-se o Agenda Portos, ao interministerial que visava a elaborao de uma srie de medidas emergenciais para reduzir os gargalos do setor nos aspectos estruturais e de gesto. Como resultado dos trabalhos do Agenda Portos, instituiu-se uma carteira de investimentos prioritrios que passaram a compor os programas de investimento do Governo Federal, tais como o PPI Plano Piloto de Investimentos e, mais recentemente, o PAC Programa de Acelerao do Crescimento. A criao da Secretaria de Portos SEP/PR marcou o retorno da ateno, por parte do Governo Federal, ao planejamento do setor porturio nacional. As atribuies da SEP foram definidas no inciso II, do 2 do Art. 24-A da Lei n. 10.683, de 28 de 18
maio de 2003, com a redao dada pelo art. 3 da Lei n. 11.518 de 05 de setembro de 2007: Art. 24-A. Secretaria Especial de Portos compete assessorar direta e imediatamente o Presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais porturios martimos e, especialmente, promover a execuo e a avaliao de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura e da superestrutura dos portos e terminais porturios martimos, bem como dos outorgados s companhias docas... ... 2o As competncias atribudas no caput deste artigo Secretaria Especial de Portos compreendem: I - a formulao, coordenao e superviso das polticas nacionais; II - a participao no planejamento estratgico, o estabelecimento de diretrizes para sua implementao e a definio das prioridades dos programas de investimentos. [Grifo do autor] Desde a sua criao, a SEP tem atuado na elaborao de diversos instrumentos de planejamento que contribuem para o desenvolvimento ordenado do setor porturio, fazendo frente ao aumento do ritmo de crescimento da economia nacional ps-crise inflacionria. Entretanto, h ainda uma srie de medidas que podem ser tomadas com vistas simplificao do processo de planejamento estratgico do Setor Porturio Nacional, tornando-o assim mais efetivo. 2.3 NOVA LEI DOS PORTOS LEI N. 12.815, DE 05 DE JUNHO DE 2013 Ao longo da elaborao do presente trabalho, foi publicada a Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei n.12.815, de 05 de junho de 2013, que trouxe expressivas mudanas no Setor Porturio, do ponto de vista de organizao institucional, com reflexo na lgica de planejamento setorial. Essas mudanas sero comentadas em captulos especficos do texto. 19
3 PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO SETOR PORTURIO Esto relacionados a seguir, de forma resumida, os instrumentos atuais de planejamento do setor porturio nacional: 3.1 PLANO NACIONAL DE LOGSTICA DE TRANSPORTES - PNLT O Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT) o principal documento de planejamento de transportes no Brasil. De responsabilidade do Ministrio dos Transportes, este documento a diretriz para o planejamento de todos os modais de transporte, alm de servir de referncia para o setor porturio. Teve, at o presente momento, trs verses publicadas: em 2007, 2009 e 2011. De acordo com o Relatrio Executivo do PNLT (LOGIT, 2012, pg. 01), em sua verso mais recente, o Plano Nacional de Logstica de Transportes representa: o marco inicial da retomada do planejamento setorial estratgico, em carter contnuo e dinmico, destinado a orientar, com embasamento tcnico e cientfico, a implantao das aes pblicas e privadas no Setor de Transportes de forma a atender as demandas polticas de integrao, desenvolvimento e superao de desigualdades. O PNLT define, dentre outros pontos, um portflio de projetos que embasa a elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs) e a seleo de empreendimentos que compem o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) de todos os modais. Como critrio de priorizao de projetos, foram escolhidos aqueles que possuam viabilidade econmica, que foram considerados conforme apresentassem Taxa Interna de Retorno (TIR) - superior a 8%. Sendo assim, dos 1.167 projetos avaliados no portflio, foi realizada a seguinte classificao (LOGIT, 2012): Projetos com viabilidade econmica segundo critrio de TIR>8%: 111 projetos; Projetos com menor viabilidade econmica, mas que possuem interesse socio- poltico, ambiental, tecnolgico e de desenvolvimento regional e que podero se tornar viveis ao longo do horizonte do estudo: 237 projetos; 20
Projetos pertencentes ao PAC e com previso de implantao definida: 231 projetos; Projetos no avaliados por indisponibilidade de informaes ou por no se enquadrarem no mtodo de simulao utilizado (tais como empreendimentos porturios, aerovirios ou terminais): 588 projetos. O PNLT elenca uma srie de ideias-fora, das quais destacam-se : Resulta de um processo de planejamento permanente, participativo, integrado e interinstitucional; Trata-se de um plano federativo, e no federal, o que reafirma o carter participativo do planejamento. De fato, foram realizados diversos seminrios regionais para discusso do documento, dos quais participaram representantes dos governos estaduais, setores produtivos, operadores de transporte, empreiteiros e usurios; Constitui-se em um plano de Estado, no de Governo; Trata-se de um plano multimodal, que envolve toda a cadeia logstica associada ao transporte. O principal objetivo do Plano a mudana na desigual distribuio de quantidades de toneladas-quilmetro-teis (TKUs) transportadas por cada modal, com a prevalncia do modal rodovirio (Figura 3.1), situao extremamente inadequada para um pas com a extenso que tem o Brasil, tanto do ponto de vista de eficincia econmica quanto do ponto de vista ambiental.
Figura 3.1:3 Distribuio modal da matriz brasileira de transportes regionais de cargas em 2011
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Fonte: PNLT (2011)
O PNLT 2007 definiu 7 vetores logsticos que representam microrregies homogneas, agrupadas em funo da superposio georreferenciada das seguintes caractersticas (PNLT 2011): Similaridades socioeconmicas; Perspectivas de integrao e inter-relacionamento (a antiga noo de corredores de transporte); Funes de transporte, identificadas a partir da anlise de isocustos em relao aos principais portos concentradores de carga do Pas. Impedncias ambientais. [Grifo do Autor] Os vetores logsticos definidos so: Amaznico, Centro-Norte, Nordeste Setentrional, Nordeste Meridional, Leste, Centro-Sudeste e Sul, conforme se verifica na Figura 3.2.
Figura 3.2:4 Vetores Logsticos considerados no PNLT Fonte: PNLT (2011)
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Dentre os projetos estruturantes apontados pelo PNLT 2011, verifica-se a seguinte classificao: AEP - aumento de eficincia produtiva em reas consolidadas : como o prprio nome sugere, refere-se ao aumento da eficincia de escoamento da produo em regies que possuem maior nvel de desenvolvimento de sua cadeia produtiva. IDF Induo ao desenvolvimento de rea de expanso de fronteiras agrcolas e minerais: pretendem auxiliar o crescimento de novas fronteiras agrcolas, em especial no Centro-oeste brasileiro, e novas reas de produo mineral. RDR Reduo de desigualdades regionais em reas deprimidas: projetos para estimular o crescimento e desenvolvimento econmico de regies com baixos indicadores sociais e econmicos. Destacam-se a obras de implantao e melhorias de estrutura viria e recapacitao de portos, como forma de viabilizar atividades que dependem dessa estrutura para acontecerem. IRS Integrao regional sul-americana: projetos que estimulem a interligao entre os pases da Amrica do Sul, com vistas a melhor integr-los sob o ponto de vista social, econmico e cultural. Destacam-se a as obras de pontes internacionais. 3.2 PLANO NACIONAL DE LOGSTICA PORTURIA - PNLP O Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP) o documento que orienta o planejamento estratgico do setor porturio. Representa a prioridade dada pelo Governo Federal na retomada de investimentos no planejamento do setor porturio, aps aproximadamente trs dcadas sem aes contundentes nesse campo. De forma simplificada, o PNLP externa o que se pretende de cada porto a longo prazo, ou seja, onde se quer chegar de modo a prover eficincia alocativa aos escassos recursos pblicos e privados investidos no setor. So trs grandes objetivos prioritrios (PNLP, 2013): Expanso da capacidade dos portos brasileiros para fazer frente ao crescimento da demanda por servios porturios; 23
Definio clara do arcabouo institucional, de modo a reduzir entraves e estimular a ocorrncia dos investimentos privados nos portos, sob coordenao do Poder Pblico. Melhoria da eficincia na gesto dos portos pblicos, tornando-os mais competitivos e autossustentveis. Com relao ao segundo objetivo citado, torna-se importante destacar a relevncia do PNLP como insumo para a discusso do novo marco regulatrio do setor porturio ao longo do ano de 2012, definido com o advento da publicao da Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013. Dentre os produtos integrantes do PNLP, relacionam-se os seguintes: 1) Diagnstico do Setor Porturio Brasileiro: Traz uma viso geral do setor, incluindo fatores como o arcabouo regulatrio vigente poca (at dezembro de 2012), seus agentes intervenientes, modelos de explorao, etc, alm de um cadastro geral dos portos pblicos, divididos nos seguintes aspectos: Economia e Finanas Porturias; Gesto Porturia e aspectos institucionais; Operao Porturia; Logstica e reas de Influncia; Capacidade Porturia e Infraestrutura; e Meio Ambiente; 2) Relatrio de Aes Emergenciais para o desenvolvimento dos portos brasileiros, que indicou aes de curto prazo para o desenvolvimento do setor, fossem elas institucionais ou estruturantes; 3) Documento Capacidade Porturia Brasileira: apresenta a metodologia utilizada para o clculo de capacidade dos portos brasileiros, alm da aplicao desta metodologia com anlises regionalizadas do setor porturio; 4) Relatrio de Projees de Demanda do Setor Porturio Brasileiro: estudo sobre as previses de crescimento brasileiro em comrcio exterior, cabotagem e passageiros de cruzeiros at 2030, considerando 34 grupos de produtos que representaram 100% das importaes e exportaes brasileiras em 2009. Foram considerados trs cenrios alternativos: tendncia brasileira; agregao de valor no comrcio exterior; e alto preo do petrleo; 5) Documentos reas de Influncia dos Portos Brasileiros por Produtos e reas de Influncia dos Portos Brasileiros por Porto: estudo sobre as hinterlndias ou zonas de influncia dos portos pblicos, lanando luz sobre a origem e destino das cargas e as vocaes e caractersticas dos portos (se 24
concentradores, alimentadores, etc). Tambm analisa a questo da infraestrutura logstica brasileira; 6) Documento Carregamento da Malha: de posse das projees de crescimento da produo de bens e produtos, faz-se uma anlise da alocao dessa demanda por transportes na malha (rodoviria, ferrovirio, hidroviria) existente e considera as intervenes previstas no horizonte de anlise do estudo (at 2030), atingindo assim os portos. Para isso, foi utilizado um software desenvolvido pelo Laboratrio de Transportes e Logstica (LabTrans/UFSC), denominado SIGSEP; 7) Modelo de Explorao dos Portos: props medidas a serem adotadas pelo Governo para melhoria do arcabouo legal e institucional do setor. Conforme j destacado, esse estudo auxiliou no entendimento das lacunas do setor e influenciou at certo ponto a redao adotada na Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013. Cabe destacar ainda que, na anlise do Modelo de Explorao dos Portos, o Estudo Tcnico do Setor Porturio no Brasil: Anlise e avaliao da organizao institucional e da eficincia de gesto do setor porturio brasileiro, elaborado pelo consrcio liderado pela sociedade Booz & Company do Brasil Consultores Ltda., sob coordenao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES - e da Secretaria de Portos, complementou a anlise do tema, traando uma srie de alternativas para a tomada de deciso da alta cpula do Governo, e propondo at mesmo quais mudanas normativas subsequentes seriam necessrias para cada uma dessas alternativas; 8) Portflio de Aes e Projetos: Define escolhas estratgicas e investimentos necessrios no setor. Divide-se em duas sees: i) Viso, Escolhas Estratgicas e Aes para o Setor Porturio e ii) Portflio de investimentos; 9) Outros documentos: Relatrio de Elaborao da Poltica de Capacitao Porturia, Documento Custo ABC Aplicado ao Porto de Fortaleza, Estudos para Promoo da Cabotagem.
Com a publicao da Lei 12.815, de 05 de junho de 2013, foi reforada a importncia do Plano Nacional de Logstica Porturia e, consequentemente, dos Planos Mestre, pois o comando legal, em seu artigo 16, configurou uma espcie de 25
centralizao da competncia quanto ao planejamento setorial no Poder Concedente, agora representado pela Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica. Art. 16. Ao poder concedente compete: I - elaborar o planejamento setorial em conformidade com as polticas e diretrizes de logstica integrada;
3.3 PLANOS MESTRES (MASTER PLANS) Orientados por essa viso sistmica proporcionada pelo PNLP, parte-se para uma viso local do planejamento, por meio da elaborao de planos mestres (ou master plans) para os portos que compem o sistema porturio. O Plano Mestre de um porto traa a estratgia dos investimentos e descreve os rumos para onde o porto tende a seguir para maximizar a sua utilizao e produo, dentro de um contexto econmico nacional, analisando aspectos de infraestrutura, operacionais e de gesto dos portos. Esses planos devem traar estratgias para permitir o alcance das metas estabelecidas no PNLP. Como estrutura geral, os Planos Mestres possuem a seguinte itemizao: Diagnstico: inicialmente feita uma caracterizao geral do porto, com um apanhado geral de dados cadastrais do histrico do porto, descrio da infraestrutura disponvel e dos acessos ao porto, sua anlise operacional, aspectos relacionados ao meio ambiente e o diagnstico da gesto do porto, etc. Anlise Estratgica: apresenta a misso e a viso do porto e faz uma anlise estratgica com base na tcnica da Matriz SWOT. Sugere ao final as linhas estratgicas a serem seguidas pelo porto. Projeo de demanda: detalha a metodologia e descreve os resultados da anlise da demanda projetada para o porto, com base na movimentao de suas principais cargas. Projeo da Capacidade: analisa a capacidade atual de movimentao de cargas do porto e suas expanses previstas por meio de intervenes fsicas (obras), no que diz respeito infraestrutura e superestrutura de cais, acessos (rodovirios e ferrovirios) e armazenagem. 26
Comparao de demanda e capacidade: verifica, no horizonte de 20 anos, as intervenes que devem ser programadas para a ampliao da capacidade alm das j previstas, de modo a atender demanda projetada para o porto. Alternativas de expanso: analisa as alternativas para expanso da capacidade (estruturais ou no) sob os pontos de vista tcnico, econmico e ambiental, como forma de dar subsdio para a tomada de deciso. Estudo Tarifrio e anlise do Modelo de Gesto: Analisa a poltica tarifria existente no porto e sustentabilidade do mesmo sob o ponto de vista econmico-financeiro.
3.4 PLANO GERAL DE OUTORGAS - PGO O PGO deve consistir em um plano de ao para a execuo das outorgas de novos portos ou terminais pblicos e privados. Nesse sentido, o PGO constitui-se em ferramenta de planejamento estratgico, que prope incentivo parceria com a iniciativa privada, apresentando declaraes de interesses governamentais sobre o sistema porturio (FIALHO, 2009). A competncia da ANTAQ de propor SEP/PR o plano geral de outorgas (PGO) de explorao da infraestrutura e da superestrutura dos portos e terminais porturios martimos, bem como dos outorgados s companhias docas, era prevista na Lei n 10.233/2001, em seu art. 27. Com o advento da Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013, a competncia pela elaborao do PGO foi repassada para a Secretaria de Portos, conforme nova redao dada para a Lei n. 10.623, de 28 de maio de 2003, em seu artigo 24-A, inciso III. Por bvio, deve ser montado com base em diretrizes traadas no PNLP e nos Master Plans. Entretanto, para fins de subsdio ao PGO, somente a base de dados do PNLT foi considerada. Sua reviso, ajuste e adequao permitiram a simulao de portos virtuais identificados por centrides em reas martimas costeiras (QUADROS, 2009). Os ajustes e adequaes consideraram, em termos gerais: - A oferta de Transportes; - A socioeconomia (produo e consumo) 27
- As reas ambientais; - A identificao de parmetros fsicos da costa brasileira; - A ligao de pontos de navegao na costa rede multimodal de simulao. A identificao desses pontos com potencial de abertura de novos portos ou terminais porturios vislumbra tambm permitir um planejamento ocupacional com o objetivo de subsidiar a Secretaria de Patrimnio da Unio - SPU - na delimitao de reas de interesse do setor porturio. De fato, foram identificadas 19 reas subdivididas em 45 microreas com potencial para receber novos portos ou ampliar os existentes, conforme Figura 3.3 a seguir:
Figura 3.3:5 Novas reas para instalao e expanso porturia. Fonte: CENTRAN, 2009.
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Tabela 3.1:1 Tabela-resumo com as novas reas para instalao e expanso porturia. Fonte: FIALHO, 2009.
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Alm disso, segundo o Relatrio Subsdios Tcnicos para Identificao de reas Destinadas Instalao de Portos Organizados ou Autorizao de Terminais de Uso Privativo em Apoio ao Plano Geral de Outorgas (CENTRAN, 2009): O Plano Geral de Outorgas contempla informaes sobre os fluxos de carga e as regies onde h potencial para movimentao, tudo isso relacionado s questes ambientais. Alm disso, o PGO privilegiou a multimodalidade, fator que foi fundamental para definir as novas reas com possibilidades para instalao porturia. O Plano prev, ainda, a criao do programa de arrendamento das instalaes dos portos pblicos existentes, a ser elaborado pelas autoridades porturias. Segundo esse relatrio, foram seguidas trs etapas tcnicas no curso do estudo do PGO. Na primeira, realizaram-se os clculos de demanda de cargas a serem escoadas em cada vetor logstico. Na segunda etapa foram estudadas as profundidades mnimas, de acordo com a carga esperada, com base nas cartas nuticas da costa referente a cada vetor logstico e na bacia amaznica. A terceira etapa do estudo verificou as malhas rodoviria, ferroviria e hidroviria, implantadas ou projetadas, que atendem ou esto prximas das reas indicadas para instalao de portos pblicos e concentradoras de terminais de uso privativo de cargas. Para seleo de novas reas para outorga, foram consideradas algumas restries: profundidade mnima de 7 metros a pelo menos 1 km da linha de costa; distanciamento mnimo de 10 km no entorno de Unidades de Conservao; e o distanciamento de aproximadamente 30 quilmetros das reas com vocao logstica natural para o desempenho de atividades porturias (porto pblico, por exemplo). 3.5 PLANO DE DESENVOLVIMENTO E ZONEAMENTO PORTURIO PDZ - E PROGRAMA DE ARRENDAMENTOS DO PORTO - PAP Segundo a Portaria n 414/2009/SEP, o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento Porturio (PDZ) : o instrumento de planejamento da Administrao Porturia que visa, no horizonte temporal, considerado o ambiente social, econmico e ambiental, o estabelecimento de estratgias e de 30
metas para o desenvolvimento racional e a otimizao do uso de reas e instalaes do porto organizado. O PDZ deve conciliar as diretrizes do planejamento nacional com os planos de desenvolvimento urbano do municpio, do Estado e da regio onde o porto se encontra, com vistas a adequar as reas e instalaes do Porto Organizado s necessidades de movimentao de carga e passageiros, considerando os horizontes de mdio (10 anos) e longo (20 anos) prazo. Ainda segundo a Portaria n 414, o PDZ deve externar de forma clara e ordenada as metas a serem alcanadas, os meios necessrios para sua execuo e os benefcios a serem auferidos pelos usurios em decorrncia dos investimentos esperados. Por meio do PDZ, dever-se-ia prever as reas passveis de arrendamento, bem como um planejamento para as licitaes com cronograma adequado s demandas do porto, objeto de estudo abordado no Programa de Arrendamentos Porturios (PAP), e que derivava do prprio PDZ. Com a publicao da Lei n.12.815 de 05 de junho de 2013, perde o sentido a elaborao do Programa de Arrendamentos Porturios pelas Autoridades Porturias, tendo em vista que, com base no artigo 16 desta Lei, cabe agora ao Poder Concedente, representado pela Secretaria de Portos, definir as diretrizes para realizao das licitaes de arrendamentos, alm de celebrar os contratos.
Art. 16. Ao poder concedente compete: (...) II - definir as diretrizes para a realizao dos procedimentos licitatrios, das chamadas pblicas e dos processos seletivos de que trata esta Lei, inclusive para os respectivos editais e instrumentos convocatrios; III - celebrar os contratos de concesso e arrendamento e expedir as autorizaes de instalao porturia, devendo a Antaq fiscaliz-los em conformidade com o disposto na Lei no 10.233, de 5 de junho de 2001; e Alm disso, cabe ANTAQ realizar os procedimentos licitatrios, com base nas diretrizes da SEP (Art. 6, Lei 12.815).. 31
2 Compete Antaq, com base nas diretrizes do poder concedente, realizar os procedimentos licitatrios de que trata este artigo. 3 Os editais das licitaes de que trata este artigo sero elaborados pela Antaq, observadas as diretrizes do poder concedente.
Por fim, cabe destacar que a mesma lei abriu a possibilidade, como se verifica no 5 , de delegao da competncia relativa licitao, a critrio do Poder Concedente, conforme anlise da convenincia e oportunidade, desde que obedecidas suas diretrizes.
5 Sem prejuzo das diretrizes previstas no art. 3o, o poder concedente poder determinar a transferncia das competncias de elaborao do edital e a realizao dos procedimentos licitatrios de que trata este artigo Administrao do Porto, delegado ou no. 4 MEDIDAS PARA OTIMIZAO DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO Conforme abordado anteriormente, algumas medidas so recomendveis para que se tenha maior eficincia no processo de planejamento do setor porturio. Passa-se a descrever a seguir essas medidas. 4.1 COORDENAO ENTRE PNLT E PNLP Cabe ao Ministrio dos Transportes a elaborao do Plano Nacional de Logstica de Transportes (PNLT), e Secretaria de Portos, a elaborao do Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP). Alm disso, cumpre destacar que Secretaria de Portos compete a elaborao e o monitoramento do planejamento dos portos martimos e interiores (fluviais e lacustres), por meio da redao dada pela Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013. Entretanto, at a edio da citada norma, as competncias relativas a portos martimos e interiores eram divididas: martimos para a SEP, e interiores para o Ministrio dos Transportes. 32
Esses dois pontos ocasionavam desalinhamento entre os instrumentos de planejamento citados: PNLP e PNLT, contribuindo negativamente integrao multimodal e racionalidade da malha de transportes como um todo (BNDES, 2012). Entretanto, esse desalinhamento poderia ser minimizado com a efetiva atuao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT. Criado em 2001 para propor medidas de integrao dos diferentes modais de transporte e das polticas de desenvolvimento de cada um, e de harmonizao das polticas de transportes das diferentes esferas de Governo (Federal, Estadual e Municipal), esse colegiado formado com a representao dos Ministrios dos Transportes (que o preside); do Planejamento, Oramento e Gesto; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio; da Defesa; da Justia; das Cidades; do Meio Ambiente; da Fazenda; e pela Casa Civil ainda no exerce plenamente suas atribuies, tendo publicado (at meados de 2013) uma nica resoluo, que dispe sobre seu funcionamento interno. Desse modo, h necessidade de que o CONIT busque uma atuao mais contundente, realizando as reunies peridicas indispensveis para se discutir o planejamento integrado de transportes, assegurando a participao mais efetiva de seus representantes. Um avano importante se deu recentemente com a criao da Empresa de Planejamento e Logstica de Transportes EPL, por meio da Medida Provisria 576 de 15 de agosto de 2012, cujo principal objetivo prestar servios na rea de estudos e pesquisas destinados a subsidiar o planejamento do setor de transportes no Pas. Entre as competncias enumeradas no art. 5 da Medida Provisria, destacam-se: I - elaborar estudos de viabilidade tcnico-econmica e de engenharia necessrios ao desenvolvimento de projetos de transportes; () VI - subsidiar a formulao, o planejamento e a implementao de aes no mbito da poltica de transporte, de modo a propiciar a integrao das diversas modalidades de transportes; (...) XII - elaborar estudos de curto, mdio e longo prazo, necessrios ao desenvolvimento de planos de expanso da infraestrutura do setor de transportes; [Grifo do autor] 33
No final de 2012, o Governo Federal anunciou o Plano Nacional de Logstica Integrada (PNLI), que tem como objetivo integrar as diversas iniciativas de planejamento dos setores de logstica. Os investimentos previstos, pblicos e privados, compem a carteira do denominado Programa de Investimentos em Logstica, que tem como objetivo principal a reduo do Custo Brasil, aumentando a competitividade dos produtos brasileiros. Essas medidas so recentes e, portanto, ainda no produziram os efeitos esperados. Entretanto, aguarda-se a efetiva integrao entre o planejamento dos diversos modais de transporte no Brasil, incluindo-se a os Portos, elos importantes da cadeia logstica. 4.2 COORDENAO ENTRE O PNLP E O PGO Como j mencionado anteriormente, a elaborao do PNLP de responsabilidade da SEP/PR, e a elaborao do PGO era de competncia da ANTAQ at a edio da Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013. Isso gerou pouca coerncia entre os dois documentos. Cabia SEP/PR a aprovao do PGO elaborado pela ANTAQ (Lei n 11.518/07, art. 3o., III), o que foi feito apenas de forma parcial na primeira verso apresentada por esta Agncia, no ano de 2009. O referido texto foi aprovado em carter transitrio pela SEP, conforme Portaria n. 257 de 17 de setembro de 2009, determinando sua reviso e reapresentao SEP no prazo de quinze meses, em consonncia com o estabelecido pela Portaria SEP n. 178 de 29 de junho de 2009 e com as diretrizes e polticas do Decreto n. 6.620 de 29 de outubro de 2008. O prazo para reapresentao do PGO SEP, portanto, venceu em 16 de dezembro de 2010. As principais pendncias para a reapresentao do PGO, constantes na Nota Tcnica n. 01/2009 SAD/SEP/PR de 8 de maio de 2009, foram: Levantamento da capacidade atual dos portos e terminais porturios pblicos; Projeo da capacidade dos portos e terminais porturios pblicos e privados considerando-se as melhorias no aproveitamento da infraestrutura instalada; Identificao do potencial de expanso nos portos organizados e terminais de uso privativo instalados; 34
Balano de demanda e capacidade atual e mxima nos portos existentes e indicativo de previso de necessidade de novos portos; Diagnstico concorrencial da rea; Indicativo da viabilidade econmico-financeira dos empreendimentos; Mapas detalhados dos portos existentes e reas de expanso; Disponibilizao de bases de dados utilizadas; Disponibilidade de memorial de clculo. Em 12 de julho de 2011 a SEP e a ANTAQ assinaram Acordo de Cooperao Tcnica para o desenvolvimento dos estudos para o Plano Nacional de Logstica Porturia e Plano Geral de Outorgas Subsetor Porturio. Em 3 de outubro de 2011 a SEP instituiu Grupo de Trabalho SEP-ANTAQ, com a finalidade de elaborar os estudos mencionados no Acordo de Cooperao Tcnica. A Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2012, convertida na Lei 12.815, de 05 de junho de 2013, lanou luz a esta questo ao centralizar na Secretaria de Portos a competncia para elaborao dos dois instrumentos (PGO e PNLP). Deste modo, h, no momento, plenas condies de que esses instrumentos, coordenadamente, sejam ferramentas eficazes na conduo dos esforos para realizao das outorgas no Setor Porturio. Para isso, o PGO deve seguir as orientaes lanadas pelo PNLP, que resultado de uma viso abrangente do planejamento porturio nacional. 4.3 UNIFICAO DOS PLANOS MESTRE E PDZS Cumpre fazer algumas consideraes sobre o sombreamento de escopo que existe entre dois dos principais instrumentos de planejamento do setor: o Plano Mestre e o PDZ. O PDZ, como citado anteriormente, foi institudo pela Lei n 8.630 de 1993, em seu artigo 30, inciso X, que previu a competncia do CAP para aprovar o plano de desenvolvimento e zoneamento dos portos. Entretanto, somente em 2009 a Portaria n 414/2009/SEP regulamentou seu escopo. Essa norma estabeleceu as diretrizes, os objetivos gerais e os procedimentos 35
mnimos para a elaborao do Plano de Desenvolvimento e Zoneamento Porturio (PDZ) de cada porto organizado martimo. Cabe destacar que a nova Lei 12.815, de junho de 2013, trouxe modificaes importantes, ao alterar a prerrogativa de aprovao dos PDZs, elaborados pelas Autoridades Porturias, mas agora aprovados pelo Poder Concedente, representado pela SEP (Art. 17, 2 ). 2 A autoridade porturia elaborar e submeter aprovao da Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica o respectivo Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto. J os Planos Mestres, de acordo com o que previa o Termo de Cooperao n 01/2010/UFSC/SEP/PR, firmado entre a SEP e a Universidade Federal de Santa Catarina, so instrumentos de planejamento para direcionar os investimentos do porto e descrever os caminhos para onde o porto tende a seguir, com fins de maximizar a sua utilizao e produo. Ao contrrio do que ocorre para os PDZs, no h previso normativa quanto necessidade de elaborao dos Planos Mestres nem tampouco quanto ao escopo para elaborao destes. Por sua vez, o Termo de Cooperao supracitado prev apenas o escopo dos planos, conforme se verificar adiante. Alm disso, cabe destacar que esse Termo de Cooperao previu a elaborao de Planos Mestres para os 15 principais portos pblicos nacionais, j concludos, quais sejam: Santos, Paranagu, Vitria, Rio de Janeiro, Itagua, Itaqui, Vila do Conde, Santarm, SUAPE, Pecm, Salvador, Aratu, Pecm, Itaja e Rio Grande. Novo Termo de Cooperao (T.C. n 03/2011/SEP/UFSC) entre as mesmas instituies, firmado em 2011, prev que os demais portos pblicos brasileiros sejam contemplados com seus planos. Para ilustrar, segue tabela comparativa entre o que prev a Portaria n 414/2009/SEP para os PDZs e o que prev o Termo de Cooperao n 03/2011/SEP/UFSC para os Planos Mestres: 36
Tabela 4.1:2 Comparativo de escopo entre PDZs e Planos Mestres. Fonte: prpria
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Percebe-se claramente a sobreposio entre os escopos trabalhados, bem como a maior abrangncia do Plano Mestre. Conforme apontado anteriormente, a aprovao do PDZ era, at a publicao da Lei 12.815, de junho de 2013, de responsabilidade do Conselho de Autoridade Porturia, passando a ser, aps a vigncia dessa norma, competncia da SEP. A proposta inicial normalmente apresentada pela Autoridade Porturia. J o Plano Mestre um documento elaborado pela SEP, por meio da parceria com a Universidade Federal de Santa Catarina, ouvidas as Autoridades Porturias. Surge, assim, a possibilidade indesejvel de que um mesmo porto possua dois instrumentos de planejamento, possivelmente desalinhados. Para exemplificar, h possibilidade de existir divergncias entre as demandas estimadas de movimentao de carga nos portos ou ainda entre as propostas de planos de expanso. Assim, prope-se um documento nico de planejamento local, cujo escopo unifique o que est atualmente previsto para os Planos Mestres, incorporando-se os estudos de zoneamento do porto presentes nos PDZs, e alinhando-o aos planos diretores do municpio onde o porto se situa e s diretrizes nacionais emanadas do PNLP. Esse plano seguiria as diretrizes de planejamento estratgico do PNLP. Como sugesto, esse documento poderia ser denominado Plano Diretor Porturio.
Figura 4.1:6 Estrutura do Processo de Planejamento (do Nvel Setorial ao Planejamento Local) Fonte: BNDES, 2012 (adaptado)
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5 CONCLUSO Aps um perodo de grande desenvolvimento do sistema de planejamento do setor porturio nas dcadas de 70 e 80, sob regncia do DNPVN e da Portobrs, houve um aparente abandono do tema por parte do Governo Federal, por quase 30 anos. Notadamente durante a gesto da Portobrs, a melhoria metodolgica no desenvolvimento dos Planos Diretores Porturios e dos Planos de Desenvolvimento Porturios ficou evidente a cada atualizao, denotando a expertise adquirida tanto pelos profissionais envolvidos, quanto pela instituio, prtica que necessita ser resgatada para os dias atuais. A partir da extino da Portobrs, em 1990, o modelo que vigorou aps a publicao da Lei 8630/93 possua uma viso fragmentada de planejamento, sem uma coordenao central por parte do Poder Pblico Federal, algo inconcebvel considerando a complexidade de se estruturar um plano logstico para um pas de dimenso continental como o Brasil. Avanos expressivos ocorreram recentemente, desde a criao da Secretaria de Portos, relativamente ao modelo de planejamento estratgico do setor porturio. Os instrumentos de planejamento vigentes, tais como o PNLP, o PGO, os Planos Mestres, os PDZs e os PAPs, permitem que se possa enxergar o rumo a ser tomado para que os portos e terminais porturios nacionais se desenvolvam com mxima eficincia produtiva e alocativa. Entretanto, ajustes devem ser realizados de modo a simplificar e otimizar o processo de planejamento, conforme foi sugerido neste documento. Dentre as sugestes feitas, destaca-se a que prev uma melhor coordenao entre o Plano Nacional de Logstica de Transportes e o Plano Nacional de Logstica Porturia, o que resultaria em efetiva integrao entre o planejamento dos diversos modais de transporte no Brasil, incluindo-se a os Portos, elos importantes da cadeia logstica. Por outro, a coordenao entre o Plano Nacional de Logstica Porturia e o Plano Geral de Outorgas determinante para que haja uma poltica adequada na conduo dos esforos para realizao das outorgas no Setor Porturio, ampliando assim sua capacidade por meio de investimentos a serem realizados em parceria com a iniciativa privada. 39
Ainda, a unificao dos escopos dos Planos Mestres e dos Planos de Desenvolvimento e Zoneamento Porturios PDZ's em um documento nico , sem dvida, melhoria desejvel para o modelo de planejamento do setor porturio nacional, prevenindo a existncia de divergncias de direcionamentos para o desenvolvimento de cada porto individualmente. Alm disso, de modo a melhor integrar o planejamento da logstica nacional, em que como j foi dito, os portos so pontos nodais importantes, faz-se necessrio que o CONIT realize suas reunies peridicas, em conformidade com o estabelecido por ocasio de sua criao. A criao da EPL Empresa de Planejamento e Logstica S.A.- tambm demonstra um avano importante, desde que esse rgo cumpra o seu papel institucional, qual seja, planejar o setor de transportes nacional, levando em considerao todos os seus modais e os portos. Cumpre destacar que, ao longo da elaborao do presente Trabalho de Concluso de Curso, foi publicada a Medida Provisria n. 595, de 06 de dezembro de 2013, posteriormente convertida na Lei n. 12.815, de 05 de junho de 2013. Em linha com algumas proposies que vinham sendo construdas pelo autor, esse novo Marco Regulatrio trouxe alteraes positivas para o sistema de planejamento do Setor Porturio. Dentre elas, a centralizao de seu planejamento estratgico no Poder Pblico Federal, exercido pela Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica, de modo a dar melhor eficincia na destinao dos escassos recursos para a melhoria de infraestrutura dos portos, de forma coordenada e coerente com as demais iniciativas em curso pelo Governo Federal na malha logstica nacional (rodovias, ferrovias, aerovias, hidrovias e dutovias). Destarte, com vistas a dar maior efetividade na execuo deste planejamento com uma viso sistmica, foi concentrada no Poder Concedente, representado pela SEP, a competncia para a realizao das outorgas, seja por meio de concesses, arrendamentos ou autorizaes para Terminais de Uso Privado - TUPs. Agncia Nacional de Transportes Aquavirios, caber a operacionalizao dessas outorgas, devendo ela realizar os procedimentos licitatrios das concesses e arrendamentos e os trmites relativos s chamadas ou anncios pblicos (art. 8. da Lei n.12.815, de junho de 2013) para os TUPs.
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Por fim, sugere-se que sejam aprofundadas, em outros trabalhos acadmicos, as pesquisas relativas ao tema tratado neste documento, desenvolvendo-se, por exemplo, uma proposta para um instrumento nico de planejamento local, com a recomendao de um escopo ideal e a aplicao em um caso concreto de um porto existente.
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6 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS GEIPOT EMPRESA BRASILEIRA DE PLANEJAMENTO DE TRANSPORTES. A reforma porturia brasileira. Braslia: Banco Mundial, 2001. Disponvel em: http://www.geipot.gov.br/estudos_realizados/Reforma_Portuaria_relfinal.doc Acesso em: 26 set. 2012
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PORTOBRS EMPRESA DE PORTOS DO BRASIL S.A.. Plano de Desenvolvimento Porturio: Porto de Santos 1987 - 1996. Volume B TOMO I: Fluxos de Carga. Braslia: Portobrs, 1987
PORTOBRS EMPRESA DE PORTOS DO BRASIL S.A.. Plano de Desenvolvimento Porturio: Porto de Santos 1987 - 1996. Volume B TOMO II: Frota de Navios e Situao Operacional. Braslia: Portobrs, 1987
PORTOBRS EMPRESA DE PORTOS DO BRASIL S.A.. Plano de Desenvolvimento Porturio: Porto de Santos 1987 - 1996. Volume C: Anlise e Diagnstico e Plano de Desenvolvimento. Braslia: Portobrs, 1987
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portos, o arrendamento e a autorizao de instalaes porturias martimas, e d outras providncias. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007- 2010/2008/Decreto/D6620.htm Acesso em: 26 set. 2012.
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APNDICE I Entrevistado: Marcos Paulo Bogossian
Formao: Graduao em Administrao pela Universidade Cndido Mendes UCAM/RJ; Graduao em Cincias Atuariais e Estatstica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, UFRJ; Graduao em Economia pela Universidade de Braslia, UNB; Mestrado em Engenharia de Transportes pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, UFRJ e Doutorado em Transportes pela Universidade de Braslia, UNB.
Experincias Profissionais Relevantes: Foi Chefe da Diviso de Planejamento da Empresa de Portos do Brasil entre 1986 e 1990, quando coordenou a elaborao dos Planos de Desenvolvimento Porturios e em 1990 foi Chefe do Departamento de Planejamento daquela Empresa.
ENTREVISTA
Como era a estrutura de Planejamento da PORTOBRS?
Bogossian: A PORTOBRS possua um departamento responsvel pelo planejamento estratgico do setor porturio nacional, alm do da prpria empresa e suas subsidirias, o Departamento de Planejamento. Ele contava com cerca de 80 tcnicos e estruturava-se em 3 divises: a Diviso de Planejamento, a Diviso de Estudos Econmicos e a Diviso de Oramento. Na Diviso de Planejamento, ficava concentrada a responsabilidade pela elaborao e revises subsequentes dos Planos de Desenvolvimento Porturios. Vale tambm destacar que a Diviso de Estudos Econmicos tratava dos estudos de acompanhamento da demanda e das tendncias dos fluxos de cargas, com o apoio da Seo de Estatstica.
Quando da criao da PORTOBRS, j havia estudos de planejamento do setor que puderam ser aproveitados?
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Bogossian: Sim, o Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis havia contratado inicialmente, antes de 1972(salvo engano) um grupo de consultores que, com apoio da PLANAVE, estudou os principais portos do Brasil para implantar um sistema de estatstica, instrumento bsico de conhecimento que permitiria anos depois os insumos do planejamento do setor. Antes disso, o NEDECO, instituto de pesquisa holands, j havia produzido o primeiro estudo porturio brasileiro, que tambm havia identificado a necessidade de se levantar estatsticas para subsidiar a tomada de decises importantes para o setor.
O Senhor, durante 4 anos, chefiou a Diviso de Planejamento, rgo responsvel pela elaborao dos Planos de Desenvolvimento Porturios. Como foi essa experincia?
Bogossian: A elaborao dos PDPs era um processo muito participativo. Contvamos com o apoio de 5 empresas consultoras e grandes nomes do setor, como o ex-presidente da PORTOBRS, Dr. Arno Markus. A definio de critrios, bem como os ajustes de escopo do trabalho eram feitos em reunies semanais, com base em um projeto-piloto. Os estudos dos PDPs eram divididos em 6 partes: cadastro fsico das instalaes; estudo e projeo da demanda; estudo e projeo da frota de navios; anlise da capacidade instalada nos portos; anlise e diagnstico das tendncias e dos dados e; elaborao do plano de desenvolvimento do porto com consequente zoneamento do mesmo em funo das previses. Para cada uma dessas etapas, realizavam-se seminrios regionais, com a participao de representantes da PORTOBRS, do porto em discusso, dos proprietrios de carga, dos governos locais, dos consultores envolvidos, dentre outros. Eram tambm analisados e monitorados os aspectos tarifrios e suas tendncias.
Que aspectos eram considerados nos planos de desenvolvimento dos portos?
Bogossian: Por meio da comparao da demanda e da capacidade ao longo do horizonte de planejamento considerado, era gerado um programa de investimentos que levava em considerao intervenes nos portos em trs nveis:
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1. Interveno Nvel I (menor custo): neste conjunto estavam previstas melhorias operacionais, tais como ganhos de produtividades resultantes de melhorias de eficincia da mo de obra, eliminao de gargalos, capacitao de pessoal e ajustes na gesto, por exemplo.
2. As Intervenes de Nvel II (custo mdio): previa investimentos em superestrutura, tais como compra de guindastes, substituio de empilhadeiras e outros equipamentos melhorias nas condies de acessibilidade, por exemplo.
3. Interveno Nvel III (custo alto): previa investimentos em infraestrutura, tais como construo de novos beros, por exemplo. Este nvel de interveno somente era utilizado em ltimo caso, quando os dois outros tipos no eram suficientes para atender as demandas previstas. (sempre monitoradas)
Essas intervenes visavam garantir que a capacidade dos portos no seria superada pela demanda de carga estimada no horizonte de anlise do Plano, montando-se uma curva capacidade X demanda para cada porto. De tempos em tempos, atravs do monitoramento, previa-se a atualizao dessa curva de modo a ajustar a previso que havia sido feita. Era um mtodo para fazer os ajustes necessrios, quando fosse o caso.
O plano diretor do porto contemplava tambm o seu zoneamento previsto ao longo do tempo, prevendo o tipo de uso das reas e suas respectivas expanses. Ou seja, era um instrumento nico de planejamento para os portos, contemplando todas as suas interfaces.
Alm disso, constitua-se num plano no s orientativo, mas tambm impositivo para os portos administrados pela PORTOBRS, tendo em vista que a empresa, alm de rgo de planejamento do setor, consistia em rgo de execuo de obras e operao dos portos nacionais, tendo a necessidade de ter total controle do processo. Havia um sistema hierrquico de avaliao comparativa dos benefcios e beneficirios gerados por cada projeto. 49
E como era a interao com a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes GEIPOT, empresa responsvel pelo planejamento e integrao logstica entre os modais?
Bogossian: Havia uma necessria e intensa interao com o GEIPOT. Ao GEIPOT cabia uma anlise macro e intermodal do setor de transportes, verificando os fluxos previstos nos grandes corredores, desde o incio at a entrega da mercadoria ao destinatrio. As capacidades nos portos deveriam ser compatibilizadas com os fluxos de movimentao de carga previstos nos outros modais de forma a no gerar entraves. O papel da PORTOBRS era evitar que o porto se tornasse um entrave nesse fluxo da mercadoria. 50
APNDICE II Entrevistado : Arno Oscar Markus
Formao: Engenheiro Civil, com aperfeioamento em portos, rios e canais pela Escola de Engenharia de Porto Alegre, Universidade do Rio Grande do Sul; Curso de Especializao em Projetos de Transporte, realizado no Economic Development Institute do BIRD, Washington, DC. USA.
Experincias Profissionais Relevantes: Membro da Comisso do Plano Porturio Nacional, criada pelo Decreto n 44 203/58, com atribuio de atualizar os planos e programas relativos a portos e aquavias, elaborar o plano porturio nacional. Superintendente do Porto do Rio de Janeiro; Diretor de Planejamento e Coordenao do DNPVN; diretor da Diretoria de Portos do DNPVN; Diretor Geral do DNPVN; Presidente da PORTOBRAS; Assessoramento ao Ministro dos Transportes na elaborao dos Decretos-leis n 5/66 e 83/66; consultor autnomo prestou servios PORTOBRAS nos estudos do plano diretor dos portos; PETCON na formulao do regulamento de explorao e modelo tarifrio dos portos de Itaqui, Areia Branca e Natal; palestrante e coordenador de Portos no Curso de Administrao do Transporte Martimo da Diretoria de Portos e Costas do Ministrio da Marinha; palestrante do Curso Superior de Portos da PORTOBRAS sobre: estatstica aplicada aos portos; organizao e administrao porturia; planejamento porturio e aspectos tarifrios dos portos.
ENTREVISTA
Como foi pensada e montada a estrutura de Planejamento Porturio da PORTOBRS?
Reconhecendo a importncia do planejamento para o setor porturio, foi institudo um departamento voltado para essa atividade e com recursos humanos qualificados e 51
estrutura adequada para a coleta e anlise dos dados estatsticos, econmicos e financeiros requeridos. O Dr. Bogossian, em sua entrevista, explicitou a estrutura e as funes de seus diferentes rgos, no requerendo nenhuma informao adicional.
Como foi definido o escopo dos Planos de Desenvolvimento Porturios? Qual era a rotina para a elaborao destes?
A entrevista do Dr. Bogossian bastante esclarecedora a respeito. Acrescento apenas que, especialmente na elaborao do ltimo plano de desenvolvimento dos portos, a PORTOBRS contou com assessoramento de tcnicos do estrangeiro, contratados pelo BIRD.
Quando da criao da PORTOBRS, j havia estudos de planejamento do setor que puderam ser aproveitados?
Quando da criao da PORTOBRS j havia estudos voltados para o desenvolvimento dos portos, a exemplo do 1 Plano Nacional de Portos e Vias Navegveis, aprovado por decreto em 1961. O referido plano tinha deficincias, assim como suas posteriores verses por falta de dados e de recursos humanos. Essas deficincias vinham sendo solucionadas paulatinamente, ainda que no totalmente.
O Sr. poderia descrever qual era o escopo do estudo da NEDECO sobre o setor porturio realizado na poca do DNPVN?
Como bem foi mencionado pelo Dr. Bogossian, o primeiro plano de expanso de portos, com alguma anlise econmica, foi o realizado pela consultora NEDECO, contratada pelo governo atravs de contrato de financiamento com o BIRD, objetivando: a anlise e proposio de alterao da legislao com vistas ao estabelecimento de uma poltica porturia nacional; plano de desenvolvimento dos portos de Santos, Rio de Janeiro e Recife, em 1966. O contrato em causa permitiu um treinamento para os tcnicos brasileiros, contratados atravs de seleo, para constiturem o contra-quadro brasileiro. Alguns tcnicos brasileiros, aps a concluso 52
dos trabalhos, constituram empresas consultoras voltadas para portos (a exemplo da Planave), no existentes poca.
O Sr. tem conhecimento de algum estudo realizado pela PLANAVE sobre o setor porturio realizado na poca do DNPVN?
A PLANAVE teve participao importante na elaborao de sucessivos Planos de Desenvolvimento de Portos, especialmente o relacionado com o porto de Santos. A PLANAVE foi a empresa contratada pelo DNPVN para a implantao, nos portos organizados, do sistema de estatstica operacional concebido pelo Departamento de Planejamento do DNPVN. A PLANAVE tambm desenvolveu os estudos do porto de PRAIA MOLE, no Esprito Santo.
Qual o modelo de planejamento que o Sr. considera mais adequado para o nosso setor: um modelo centralizado, nos moldes do qual era praticado poca da PORTOBRAS, ou o modelo em voga na vigncia da Lei n 8630, descentralizado ( atribuio dos CAPS) ? Por qu?
Em princpio, julgo que o planejamento a nvel do PDZ e PDD (Plano Diretor de Desenvolvimento) pode ser descentralizado. O que se requer que as administraes de portos observem os mesmos termos de Referncia para que os diferentes planos possam ser avaliados com os mesmos parmetros ou critrios, de modo a possibilitar o estabelecimento de prioridades de execuo de acordo com as diretrizes do governo, por proposta do CONIT. A aprovao do PDZ continuaria a ser de nvel local, enquanto o PDD deveria ser em nvel de governo, inclusive com aprovao por decreto, o que asseguraria a preservao de reas de terreno de marinha para futura expanso dos portos organizados, o que no ocorre atualmente.
Como o Sr. avalia os atuais Planos de Desenvolvimento e Zoneamento Porturio (PDZ) a luz do que prev a Portaria SEP n 414/2009, e que melhorias seriam necessrias?
Considero o PDZ e o PDD como dois planos com dois objetivos distintos. O PDD deveria anteceder ao PDZ. A Portaria 414/2009 da SEP exige profundidade de anlise 53
que mais adequada para o PDD. O PDZ se destina a indicar instalaes e reas porturias operacionais, zoneadas por movimentao de passageiros ou cargas de mesma caraterstica, e instalaes e reas no operacionais, com vistas ao arrendamento. Desse modo, a elaborao do PDZ poderia ser mais simplificada e passvel de ajustes mais frequentes, porquanto no envolveria alterao do PDD. O PDD mais elaborado, pois considera outros aspectos como dados de natureza administrativa, manuteno, investimentos em infraestrutura e em obras de acostagem, reserva de rea para futura expanso e interface com a cidade, sem se preocupar com arrendamento.
Como o Sr. entende que deveria ser um sistema ideal de Planejamento Porturio para o pas?
Distingo trs nveis de planejamento para o setor porturio: - a nvel local: o PDZ, elaborado a partir do PDD e aprovado localmente; -a nvel nacional: o PDD, elaborado pelas administraes de portos em conjunto com a SEP, observando Termo de Referncia comum, expedido pela SEP. O PDD de cada porto organizado seria aprovado a nvel nacional, mediante decreto; - a nvel nacional: Plano Estratgico Porturio Nacional, elaborado pela SEP com base nos PDD e do Plano de Integrao de Transporte, observadas as diretrizes do CONIT. 54
ANEXO I ASPECTOS DO PLANEJAMENTO PORTURIO NO BRASIL 3
AUTOR: ARNO MARKUS NOVEMBRO, 2012 I CONSIDERAES INTRODUTRIAS Algumas consideraes de natureza geral so mencionadas apenas para caracterizar o mbito do planejamento porturio, nem sempre devidamente considerado ou lembrado, especialmente entre ns brasileiros. Inmeras tm sido as definies de planejamento. Segundo Pedro Munhoz Amato, planejamento a formulao sistemtica de um conjunto de decises, devidamente integradas, que determina os propsitos de um empreendimento e os meios de alcan- lo. O planejamento orientado para objetivos e desenvolvimentos no futuro. Os objetivos, usualmente, so associados com critrios de valor, cuja otimizao desejada. O planejamento abrange larga variedade de atividades, incluindo anlise social, econmica, formulao de metas, estudos e escolha final de diferentes cursos de ao, oramento, preparo de programas de atividades, mensurao de resultados e reviso dos planos. O planejamento o processo que conduz feitura de um plano e a sua reviso peridica. Planejamento um meio e no um fim. Planejamento uma atividade que: demonstra onde se est; determina para onde se vai; especifica os meios com que se consegue chegar e sua oportunidade. A explorao dos portos como meio de desenvolver o intercmbio comercial de um pas ou de uma regio, atravs da navegao martima e da navegao interior, integradas com o transporte terrestre, no pode prescindir de um planejamento
3 Texto gentilmente elaborado pelo Dr. Arno Markus por ocasio deste trabalho. 55
permanente, de modo a ficar assegurado que o intercmbio se proceda com eficincia e a custos mnimos. O papel dos portos est se modificando em virtude, em grande parte, de: economias de escala no tamanho e velocidade das embarcaes, assim como a especializao da navegao e, portanto, das embarcaes; economias na modificao fsica das cargas, que determina novos mtodos de movimentao e procedimentos; economias na especializao das cargas por natureza, tal como granel, e unitizao da carga. A funo de um porto no proporcionar um servio separado e distinto, mas servir como parte integrante de uma corrente de transporte que forma um sistema integrado de transporte, projetado para mover cargas da origem at o destino. Idealmente, portanto, o porto dever proporcionar uma capacidade para transferncia do fluxo mais contnuo possvel entre os modos terrestres e aquavirio de transporte. At h poucos anos, o fato de que os portos organizados tiveram uma oferta superior demanda de trfego existente justificou a ausncia de planejamento porturio. Na atualidade, a demanda crescente do trfego e o aumento da complexidade do processo tm criado uma situao em que a tomada de decises sobre o desenvolvimento porturio se reveste de uma grande dificuldade, fazendo-se necessrias as tcnicas de planejamento. O principal estmulo para o desenvolvimento porturio a necessidade presente ou esperada para a melhoria da capacidade dos servios do porto organizado. Uma vez que a necessidade pode no ser aparente e definida imediata e claramente, vital determinar as condies atuais do sistema inteiro do transporte do porto e da hinterlndia, ou da regio envolvida. Projees de demanda total de transporte e a distribuio modal do trfego, assim como previses de modificao tecnolgica na navegao e nos mtodos de movimentao devem ser feitas para tal fim. Projees aproximadas de trfego, o volume e sua composio devem ser previstos e ento determinar a capacidade e os servios porturios necessrios. A necessidade do planejamento porturio surge tambm pelos recursos, escassos ou limitados, disposio para o desenvolvimento dos portos organizados e tambm pela mudana rpida do meio ambiente dos portos, de modo geral, por sua interface com os meios de transporte terrestre e navegao martima e interior. 56
Exigncias do desenvolvimento tecnolgico das embarcaes e do transporte martimo, em especial, e a crescente competividade entre os portos determinam uma permanente ao para adequao dos portos organizados a tais exigncias. Sistemas de transporte podem geralmente se adaptar, em tempo relativamente curto, s novas demandas em tipo e forma de bens a transportar. Portos, por ouro lado, necessitam muito mais tempo para modificar instalaes porturias atuais e construir novas. Planejar o desenvolvimento de um porto sem considerar os sistemas de ligao rodovirio, ferrovirio, martimo e de navegao interior, resultar em uma falha sria no sistema de transporte a nvel nacional. No Brasil, por meio do Conselho Nacional de Integrao dos Transportes existem os meios para a consecuo desse objetivo, sendo fundamental que sejam adotadas as medidas correspondentes. II - A EVOLUO DO PLANEJAMENTO PORTURIO NO BRASIL O processo de planejamento porturio no Brasil de poucas dcadas e vinha sendo aprimorado paulatinamente at a extino da PORTOBRAS. O planejamento porturio no Brasil teve incio com a constituio da Comisso do Plano Porturio Nacional, criada em 1958 em funo da Lei n 3421, de 10 de julho de 1958 Lei do Fundo Porturio Nacional. A exigncia do planejamento ficou estabelecida pelo decreto n 46 434/59 que regulamentou parcialmente a Lei 3421/58. Este decreto, entre outras disposies fixou os objetivos para os quais deve ser orientada a execuo da mencionada lei: melhorar as condies naturais dos portos e das vias navegveis de acordo com as necessidades da navegao sobre gua; tornar as facilidades e instalaes porturias e das vias navegveis proporcionais s necessidades atuais e previsveis da navegao e do comrcio sobre a gua; aumentar a produtividade dos servios porturios e assegurar navegao e ao comrcio as melhores condies de operao compatveis com o nvel de investimentos que, tendo em vista o trfego de cada porto, seja economicamente justificvel; 57
promover o desenvolvimento de regies econmicas pela melhoria ou construo de portos e vias navegveis e pela construo ou aparelhamento de instalaes porturias. Determinou que os investimentos devero obedecer a uma programao prvia constante do: 1) Plano de Reaparelhamento e Expanso de cada porto, aprovado pelo Ministro da Viao e Obras Pblicas; 2) Plano Porturio Nacional que incluir todos os investimentos, em portos e vias navegveis, custeados com recursos pblicos e privados, e ser aprovado e alterado por decreto do Presidente da Repblica; Assinalou que somente sero concedidos, autorizados ou tero sua execuo iniciada, independente da origem dos recursos com que devero ser custeados, o melhoramento de portos e vias navegveis, naturais, bem como a construo de instalaes porturias e canais navegveis vista do projeto que demonstre entre outros: existncia ou previso de mercado a ser servido pelo empreendimento; justificativa econmica do empreendimento, balanceando os benefcios que proporcionar com os encargos dos investimentos necessrios. A Comisso do Plano Porturio Nacional, responsvel pelo 1 Plano Porturio Nacional e pelos Planos de Reaparelhamento e Expanso dos Portos, no obstante estes planos terem significado um avano para o planejamento porturio do pas, ateve-se basicamente aos aspectos fsicos e de reaparelhamentos, deixando de lado a avaliao dos investimentos em grande parte por falta de dados da prpria rea porturia. Em 1966, a participao do Banco Mundial nos Estudos de Transporte do Brasil e, especificamente do desenvolvimento dos portos de Santos, Rio de Janeiro e Recife, a cargo de consultora estrangeira e com contra quadro de profissionais brasileiros, deu novo impulso para o aperfeioamento do planejamento porturio e inclusive a criao do GEIPOT. A partir da e com a constituio de empresas brasileiras de consultoria voltadas para portos, vinha sendo sedimentado um procedimento de planejamento atravs dos sucessivos Planos Diretores de Portos ou Plano de Desenvolvimentos dos Portos, coordenado pelo Departamento Nacional de Portos e Vias Navegveis e posteriormente pela Portobrs. Contudo, havia necessidade de aperfeioamentos, existiam aspectos ainda no analisados e mesmo no considerados de todo ou de forma incipiente. 58
Os sucessivos Planos vinham sendo aprimorados, quer em sua parte metodolgica, quer em seu contedo, inclusive com dados informativos das administraes de portos mais confiveis. Para o ltimo Plano Diretor dos Portos foram elaborados Termos de Referncia que exigiam das firmas consultoras contratadas proposies de solues para aumento da capacidade operacional de cada porto, independentemente de investimento e apenas atravs da melhoria operacional, medidas administrativas e treinamento de pessoal. O investimento com a expanso das instalaes porturias e o reaparelhamento somente deveriam ser cogitados aps a sua utilizao com eficincia. Deveriam ser verificados os reflexos dos investimentos sobre a tarifa dos portos em razo dos encargos decorrentes a serem suportados pela respectiva administrao do porto. Deveria ser indicada a reserva de rea de terreno necessria para futura expanso do respectivo porto organizado. Contudo o processo de planejamento ainda se ressentia: da insuficincia ou at de ausncia de dados sobre aspectos a considerar ou, quando de sua existncia, no apresentavam confiabilidade para seu uso pela falta de anlise crtica na oportunidade de sua coleta. Essa deficincia geralmente ocorria em relao aos dados estatsticos no tocante ao desempenho e custos dos servios porturios; da falta de dados melhor fundamentao de alternativas de solues e escolha da melhor alternativa; da falta ou insuficincia da anlise do transporte terrestre e da navegao nos seus aspectos tecnolgicos e operacionais; da falta da anlise financeira do projeto mais aprofundada, assim como nos aspectos organizacionais e da fora de trabalho; da falta de flexibilidade nos projetos, tanto em sua formulao quanto em sua implementao; do acompanhamento deficiente e, as vezes, inexistente, de parte das administraes de portos no desenvolvimentos e na implementao do Planos e de seu ajuste no decorrer do perodo para o qual foi formulado. Somente com a continuidade da atividade de planejamento a ser desempenhada no setor porturio e com a formao de uma equipe tcnica, tanto a nvel das 59
administraes de portos como da SEP, as deficincias e falhas sero corrigidas e reduzidas. III PLANO DIRETOR DO DESENVOLVIMENTO E PLANO DE DESENVOLVIMENTO E ZONEAMENTO Um dos objetivos do planejamento porturio o estabelecimento de um sistema porturio nacional compatvel com o desenvolvimento econmico do pas e compatibilizado com a poltica nacional de integrao dos diferentes modos de transporte, inclusive portos, de pessoas e bens. Nesse sentido, a atuao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT fundamental para proporcionar as diretrizes a atender pelos diferentes setores modais de transporte, inclusive o setor de portos, no desenvolvimento de seus respectivos planos de desenvolvimento. Por sua vez, o papel da Secretaria de Portos, por ora apenas em relao ao setor porturio martimo4, cabe estabelecer as diretrizes para o planejamento do setor, compreendendo precipuamente o planejamento dos portos organizados, atravs do Plano de Desenvolvimento e Zoneamento PDZ- e do Plano Diretor de Desenvolvimento- PDD. O PDZ e o PDD tem objetivos diversos, embora possam se fundamentar, em seus respectivos desenvolvimentos, em alguns dados comuns; entretanto, seus objetivos so distintos. O PDZ surgiu com a Lei 8 630/93. De acordo com essa lei, o PDZ deve ser elaborado pela respectiva administrao do porto e aprovado pelo CAP do respectivo porto organizado. Destina-se, basicamente, a estabelecer o zoneamento das instalaes porturias, operacionais e no operacionais, passveis de arrendamento, de acordo com o respectivo Programa de Arrendamento , o qual ser aprovado pela ANTAQ que o incorporar ao Programa de Outorga. Destina-se tambm o PDZ a indicar as reas destinadas aos operadores porturios que no disponham de arrendamento.
4 Nota do autor: Ainda no havia sido modificada a competncia da Secretaria de Portos quanto aos portos fluviais e lacustres 60
Para os referidos efeitos e uniformizao dos estudos e da elaborao do referido PDZ, a SEP baixou a Portaria n 414, de 30 de dezembro de 2009, estabelecendo as diretrizes aplicveis para tal finalidade. O PDD dos portos organizados vinha sendo elaborado com base no Decreto n 46.434/59, que regulamentou parcialmente a Lei n 3421/58. Contudo, o PDD tem objetivos outros, mais abrangentes que o PDZ. Ele no s se refere ao desenvolvimento fsico como, tambm, a medidas visando eficincia do porto organizado como um todo. Como tal deve fazer parte de um Plano Nacional Porturio. O PDD, alm dos dados de estudo a serem considerados no PDZ, requer dados, entre outros, relativos gesto do porto, aspectos financeiros, tarifas e preos praticados, custos no porto organizado e dos transportes em geral, condies de acesso, tanto aquavirio como terrestre, condies operacionais, inclusive a capacidade de armazenagem e disponibilidade de rea de terra para expanso futura, relao porto cidade, impacto ao meio ambiente, treinamento de pessoal em geral, aspectos de ordem legal, inclusive a coordenao das diversas autoridades que interferem no funcionamento do porto. Os aspectos do uso das instalaes porturias e os requisitos de rea terrestre e do desenvolvimento do canal de acesso so elementos vitais para o planejamento do porto organizado. Especialmente, a disponibilidade de rea terrestre para expanso futura do porto organizado item cada vez mais exigido. Desenvolvimentos tecnolgicos modernos tornaram necessrias amplas reas de terra, com maior nfase do que no passado. Um terminal de continer ou um grande terminal porturio de minrio de ferro requer uma rea de uma dezena de hectares. fundamental que terrenos de marinha prximos rea de porto organizado sejam preservados para sua expanso futura. No sem razo que o PDD tambm chamado de plano agregado, que dever ser implementado com aes de mdio e curto prazo, definidas em programas, juntamente com o respectivo oramento. Em razo da abrangncia do PDD, o mesmo deve ser aprovado a nvel de governo e a consolidao dos diversos PDD em conjunto com as diretrizes do CONIT poderia ser a base do Plano Nacional Porturio. Por sua vez, para o desenvolvimento harmnico do sistema porturio nacional, indispensvel um Plano Porturio de mbito nacional, o qual somente pode ser 61
promovido pela Secretaria de Portos, em que devero ficar assinaladas as prioridades de desenvolvimento dos portos organizados, coerentes com as diretrizes do CONIT. Deve ser um PLANO de ESTADO, a partir do qual poderiam ser pinadas prioridades para um PROGRAMA de GOVERNO. IV CONSIDERAES FINAIS O exame da legislao em relao a planejamento, certamente, encontrar disposies disciplinando e hierarquizando os vrios nveis de planejamento. Contudo, observa-se que no h preocupao ou aes em torn-las efetivas. Por exemplo, a Lei n 10 233, de 5 de junho de 2001, que, entre outras medidas, constituiu o Conselho Nacional de Integrao de Poltica de Transporte, o qual precipuamente tem a atribuio de propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais de integrao dos diferentes modos de transporte de pessoas e bens em conformidade com: I - as polticas de desenvolvimento, nacional, regional e urbano, de defesa nacional, de meio ambiente e de segurana das populaes, formuladas pelas diversas esferas de governo: II - as diretrizes para a integrao fsica e de objetivos dos sistemas virios e das operaes de transportes sob jurisdio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal dos Municpios; III - a promoo da competividade, para reduo de custos, tarifas e fretes, e da descentralizao, para melhoria da qualidade dos servios prestados; IV as polticas de apoio expanso e ao desenvolvimento tecnolgico da indstria de equipamentos e veculos de transporte; V a necessidade de coordenao de atividades pertinentes ao Sistema Federal de Viao e atribudas pela legislao vigente ao Ministrio dos Transportes, da Defesa, da Justia, das Cidades e Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica. O CONIT presidido pelo Ministro dos Transportes e integrado, praticamente, por todos os Ministrios cujas Pastas tm envolvimento com a integrao dos transportes. Em consequncia da ausncia de definio de objetivos, o Ministrio dos Transportes e a SEP promovem seus respectivos planos a nvel nacional e ambos partindo de consideraes prprias sem uma definio dos objetivos nacionais e que o CONIT deveria propor. 62
imprescindvel que o CONIT venha a desempenhar suas funes e, dessa maneira, justificar o porqu de sua criao. No rgo figurativo. rgo da maior importncia, do qual se esperam proposies de diretrizes polticas em relao ao setor de transportes. Por outro lado, no suficiente a existncia de Plano Nacional de Desenvolvimento Porturio ou Plano Nacional de Logstica Porturia por si s. necessria sua complementao por Programa de Execuo, com metas e oramento pluri-anual. Sem esses elementos, tais planos como outros, serviro apenas como mostrurios em prateleira de gabinete. Para implantao do Programa h necessidade de proporcionar s administraes de portos, na qualidade de responsveis pela execuo das aes locais do Programa, os meios administrativos, financeiros e recursos humanos para que possam realizar com eficincia e responsabilidade as tarefas que lhes cabe. Em complemento, h necessidade que o Governo reconhea ser indispensvel e imperioso proporcionar uma estrutura e meios executivos a um s rgo para coordenar os desenvolvimento do setor porturio, to reclamado pela iniciativa privada.
SUGESTES DE BIBLIOGRAFIA
Port Planning and Development Ernest G. Frankel John Wiley & Sons 1987 Port Management Textbook Institute of Shipping Economics Bremen 1978 Port Development: A Handbook for Planners in Developing Countries UNCTAD 1978 Manual de Administracin Porturia Parte III Planificacion de Puertos UNCTAD 1979