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As relaes bilaterais Brasil-China: uma relao em processo de armao | 165

CARTA INTERNACIONAL Publicao da Associao Brasileira de Relaes Internacionais


As relaes bilaterais Brasil-China:
uma relao em processo de armao
Brazil-China bilateral relations:
a relationship in an afrmation process
Haroldo Ramanzini Jnior*
Pedro Feli Ribeiro**
Resumo
O presente artigo analisa a evoluo recente nas relaes entre o Brasil e a China no perodo de 2000
a 2012. Mais especicamente, vericamos em que medida a ascenso da China se relaciona com dois
objetivos considerados estratgicos para a poltica externa brasileira contempornea: o fortalecimento
da cooperao e da integrao com os pases da Amrica do Sul e o estreitamento das relaes com os
pases africanos. Para tanto, analisamos componentes econmicos e diplomticos da relao bilateral entre
os dois pases, argumentando uma situao de proximidade entre ambos, ainda pautada por situaes
objetivas de divergncias e diculdade de compatibilizao de objetivos e estratgias, caracterizando a
relao bilateral enquanto um processo ainda em armao.
Palavras-Chave: Brasil, China, Relao Bilateral, Amrica do Sul e frica.
Abstract
The paper analyses the recent evolution of Brazil and China foreign relations in the 2000 and 2012 period.
We verify the extent of the relationship between Chinas rise and two main strategic goals of Brazilian
foreign policy: strengthen of cooperation and integration with South American countries and increase
foreign relations with African countries. Economic and diplomatic features of the bilateral relation are
analyzed in order to achieve this objective. We argue a relevant proximity between Brazil and China in
foreign affairs, although objective divergences and compatibility difculties still marks bilateral relations,
characterizing it as an afrmation process.
Key-words: Brazil, China, Bilateral Relation, South America and Africa.
Vol. 8, n. 1, jan.-jun. 2013 [p. 165 a 187]
* Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), professor adjunto do curso de Relaes Internacionais no Instituto
de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU), pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC) e
do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/INEU). E-mail: hramanzinijunior@gmail.com
** Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP), professor adjunto do departamento de Relaes Internacionais da
Universidade Federal da Paraba (UFPB) e pesquisador do CAENI USP (Centro de Estudos das Negociaes Internacionais).
E-mail: pedrofeliu@ccsa.ufpb.br
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1 Introduo
Com o fim da Guerra Fria, muitos acreditaram que os Estados Unidos seriam a nica
potncia mundial. No entanto, nos anos 2000, observa-se que pases como frica do Sul,
Brasil, ndia e, sobretudo, a China, passam a ter maior inuncia em aspectos importantes da
poltica internacional, num contexto em que surgem dvidas quanto centralidade absoluta dos
Estados Unidos. H uma importante e crescente literatura sobre a poltica externa dos pases
emergentes e suas consequncias para a ordem internacional (HURRELL, 2006; NARLIKAR, 2010;
STEPHEN, 2012). Relativamente menor o nmero de trabalhos que busca analisar o padro de
relacionamento bilateral entre os prprios pases em ascenso na estrutura internacional e a
compatibilidade ou incompatibilidade de suas estratgias de poltica externa.
Alguns esforos de cooperao e de construo de conana entre os pases emergentes
servem de base para formas de interao que visam contornar determinadas presses estruturais
dos pases desenvolvidos, alm de espelhar novas dinmicas de cooperao na perspectiva de
pases que tm importantes desaos domsticos de reduo da pobreza e incluso social a
serem superados. Isso pode ter como uma de suas consequncias o fortalecimento de normas
internacionais associadas ao desenvolvimento e s questes sociais. Traz tambm novos
desaos, normativos e empricos, no apenas quanto s possibilidades de adensar relaes
entre naes geogracamente distantes e com vises de mundo atreladas a universos histrico-
culturais distintos, mas tambm de estruturar modalidades de interao que no reproduzam ou
estabeleam novas assimetrias.
Nessa perspectiva, o presente trabalho busca analisar a evoluo recente nas relaes entre o
Brasil e a China no perodo de 2000 a 2012. O perodo delimitado para a anlise se justica no fato
de que nos anos 2000 que a China se coloca efetivamente como um pas com possibilidades de
alterar equilbrios no sistema internacional, parcialmente por conta do seu desempenho econmico
desproporcional. A entrada da China na OMC, em 2001, considerada um marco relevante de uma
nova estratgia de poltica externa que busca aumentar a capacidade de interveno nos rumos da
ordem internacional. Tambm nesse perodo, sobretudo, a partir de 2003, a relao com a China
ganha uma renovada centralidade na agenda de poltica externa brasileira, ao mesmo tempo em
que h a incluso da Amrica Latina e do Sul na nova estratgia de insero internacional de
Pequim (PHILLIPS, 2010; OLIVEIRA, 2012; HEARN, 2013).
Buscaremos vericar em que medida a ascenso da China se relaciona com dois objetivos
considerados estratgicos para a poltica externa brasileira contempornea, quais sejam, o
fortalecimento da cooperao e da integrao com os pases da Amrica do Sul e o estreitamento
das relaes com os pases africanos. Do ponto de vista emprico, propomos uma anlise descritiva
das principais variveis relevantes na conformao da relao bilateral do Brasil com a China no
perodo indicado. Para tanto, utilizamos quatro indicadores: o nmero de acordos de cooperao
rmados, o ndice de convergncia dos votos de ambos os pases na Assembleia Geral da ONU,
o fluxo de comrcio e o nvel de investimento direto entre ambas as naes. Desta forma,
analisamos dois componentes econmicos e dois componentes diplomticos da relao bilateral
entre os dois pases.
A partir da anlise dos diversos memorandos de entendimentos entre o Brasil e a China
e do tratamento analtico que parte da literatura atribui s aspiraes de poltica externa dos
pases emergentes, muitas vezes sobressai a ideia de que os pases tm objetivos internacionais
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similares ou que haveria uma forte compatibilidade das suas estratgias de poltica externa.
Alm de analisar a relao bilateral entre os dois pases, chamaremos a ateno para as possveis
sobreposies nas estratgias de poltica externa dos pases emergentes, em um perodo de
relativa coincidncia de atuao na Amrica do Sul e na frica, identicando as motivaes das
polticas dos pases para ambas as regies
1
.
O artigo se estrutura da seguinte forma. Na prxima seo, analisamos alguns elementos
denidores da relao entre o Brasil e a China e apresentamos dados descritivos referentes
relao bilateral a partir das variveis selecionadas. Na terceira seo, analisamos as motivaes
e a implementao da poltica externa do Brasil e da China para a frica e para a Amrica do
Sul. Na quarta seo, na forma de consideraes nais, retomamos os principais argumentos
apresentados no trabalho.
2 Relaes bilaterais entre Brasil e China
Do ponto de vista do Brasil, a relao com a China se fortalece nos anos 2000, na perspectiva
de fortalecimento da multipolaridade no sistema internacional. A premissa subjacente que, a
mdio e longo prazo, os Estados Unidos estariam perdendo a sua primazia no sistema internacional
em funo das diculdades internas, nanceiras, relativas a valores com enfraquecimento do
seu soft power e dos desaos para resolver crises internacionais. Como arma o ex-ministro das
Relaes Exteriores do governo Lula da Silva e atual Ministro da Defesa do governo Rousseff,
Celso Amorim, o que observamos na relao sino-brasileiro uma alternativa para as relaes
com os EUA e Europa, mas longe de se consolidar como uma parceria estratgica
2
. A questo
de como se relacionar com o gigante asitico, quais as consequncias da sua ascenso para o
Brasil e como utilizar a emergncia chinesa, de modo a favorecer interesses brasileiros, so,
entre outras, questes relevantes que se colocam no debate acadmico e poltico sobre o tema,
na tica do Brasil. H uma expectativa em parte do governo e da sociedade de que a relao
com a China contribua para o processo de desenvolvimento e de projeo internacional do Brasil.
Pode-se considerar que do incio dos anos 2000 at os dias atuais, essa expectativa passou por
momentos de oscilao, com situaes de esfriamento, mas sempre presente.
Na perspectiva da China, a relao com o Brasil se insere nos esforos de universalizao
da sua poltica externa, de conquista de novos mercados e de suprimento de recursos naturais,
energticos e de commodities agrcolas. O atual presidente chins, Xi Jinping, em entrevista ao
jornal brasileiro Valor Econmico, realizada em maro de 2013, comentou: Nunca, como hoje,
os interesses de desenvolvimento dos dois pases estiveram to interligados. A cooperao
econmico-comercial bilateral est desempenhando um papel cada vez mais destacado nos
nossos respectivos desenvolvimentos econmicos.A parte chinesa est disposta a trabalhar com
a parte brasileira para explorar o potencial da complementaridade das duas economias, otimizar
a pauta comercial e ampliar as reas de cooperao
3
. A atuao em arranjos coletivos no mbito
1 No que tange s aes do Brasil e da China na Amrica do Sul e na frica, o artigo apresenta resultados parciais de pesquisa em
andamento. Privilegiamos neste artigo a apresentao de alguns dados relevantes da relao bilateral e a sua relao com a literatura
especializada na temtica.
2 Entrevista concedida por Celso Amorim ao Estado de So Paulo, Precisamos repensar nossa relao com a China. Por Patrcia Campos
Melo, 28 de novembro de 2010.
3 Disponvel em: [http://www.valor.com.br/internacional/3052278/china-rica-e-forte-ainda-esta-distante-diz-xi-jinping]. Acesso em:
24 jan. 2013.
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multilateral tambm um aspecto relevante da relao entre os dois pases. Os pases so
membros dos BRICS. A China tambm fez parte da coalizo G-20 comercial na Rodada Doha da
OMC, liderada pelo Brasil. De todo modo, ao analisar a relao bilateral, desde o incio importante
ter em conta que a China muito mais importante para o Brasil, do que o contrrio. Isso no
pr-determina a forma como a relao bilateral se estrutura e os resultados da interao, mas
um elemento estrutural que no pode ser desconsiderado.
Alm dos objetivos gerais de poltica externa dos pases, relevante vericar de modo
emprico como tem ocorrido a interao entre Brasil e China. Nesta seo, apresentaremos quatro
indicadores da relao bilateral entre o Brasil e a China de 2000 a 2012. Sendo dois indicadores
econmicos e dois diplomticos, a m de observar possveis variaes e tendncias no grau de
proximidade entre os pases. Comeamos com as variveis econmicas: uxo de comrcio e
investimento externo direto.
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Exportaes
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Grco 1. Comrcio Bilateral Brasil-China em milhes US$
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do MDIC (2013)
O grco 1 acima exibe a balana comercial do Brasil com a China entre 2000 e 2012.
O primeiro aspecto a ser notado o elevado crescimento do intercmbio comercial entre os pases,
isto , tanto as exportaes brasileiras para a China como as importaes deste pas tiveram
aumento expressivo ao longo do perodo considerado. Em 2000, as exportaes e importaes
correspondiam, respectivamente, a US$ 1085 milhes e US$ 1222 milhes. Em 2012, esses valores
saltaram para US$ 41228 milhes e US$ 34247 milhes, respectivamente. Percebemos ainda um
aumento mais acentuado do intercmbio comercial a partir de 2006, cuja projeo de aumento
das exportaes brasileiras (linha vermelha) foi interrompida apenas em 2012, onde houve queda
em relao a 2011. As importaes brasileiras de produtos chineses (linha verde), entretanto,
seguiram em crescimento constante, ocorrendo desacelerao em 2012. Do ponto de vista do
saldo comercial, representado pela linha roxa no grco 1, predomina o supervit brasileiro, ainda
que 2000, 2007 e 2008 tenham apresentado supervit chins no comrcio bilateral.
Fatores como a crise financeira de 2008, atingindo de maneira significativa os EUA
(tradicional parceiro comercial do Brasil), o aumento de acordos de cooperao entre Brasil
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e China, principalmente no governo Lula da Silva, a respeito de questes comerciais, o forte
crescimento econmico chins, entre outros fatores, podem ter incentivado esse expressivo
aumento observado nas relaes comerciais dos dois pases no perodo. Como no nosso objetivo
analisar possveis causas do crescimento do comrcio bilateral entre Brasil e China, o grco 1
cumpre o propsito de ilustrar o signicativo crescimento do intercmbio comercial entre os pases
no perodo analisado neste artigo. Para o caso brasileiro, mais especicamente, esse aumento
representou uma mudana histrica na lista de parceiros comerciais mais relevantes em volume
de recursos movimentados. Apenas como forma ilustrativa, apresentamos abaixo, na tabela 1,
os dez principais parceiros comerciais de ambos os pases no ano de 2012, de forma a vislumbrar
a posio relativa do Brasil na pauta comercial chinesa e da China na pauta comercial brasileira.
Tabela 1. Lista dos 10 pases com maior participao (%) na pauta comercial
do Brasil e China para o ano de 2012
BRASIL CHINA
Exportao Importao Exportao Importao
Pas Part. Pas Part. Pas Part. Pas Part.
China
EUA
Argentina
Pases Baixos
Japo
Alemanha
ndia
Venezuela
Chile
Itlia
30,3%
1 9,6%
1 3,2%
1 1%
5,8%
5,3%
4%
3,6%
3,3%
3,3%
China
EUA
Argentina
Alemanha
Coria do Sul
Nigria
Japo
Itlia
Mxico
Frana
24,4%
23%
1 1,7%
10%
6,4%
5,7%
5,5%
4,3%
4,2%
4,2%
EUA
Hong Kong
Japo
Coreia do Sul
Alemanha
Pases Baixos
ndia
Brasil
Reino Unido
Rssia
28,5%
23,5%
13%
7,2%
6,7%
5,2%
4,4%
3,8%
3,8%
3,4%
Japo
Coreia do Sul
Taiwan
EUA
Alemanha
Austrlia
Malsia
Rssia
Tailndia
Brasil
20%
1 7%
13%
1 2,8%
9,7%
8,6%
6,5%
4,2%
4%
3,4%
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do MDIC (2013) para o caso brasileiro e CEBC (2013) para o caso chins.
Na tabela 1 acima, percebemos a relevncia da China enquanto maior parceiro comercial do
Brasil, tanto na pauta exportadora quanto importadora. Na China, em contrapartida, os EUA o
maior destino das exportaes, enquanto o Japo lidera a origem das importaes. interessante
notar que a pauta comercial brasileira possui uma considervel presena de pases sul-americanos,
principalmente no que tange s exportaes. J no caso chins, h uma forte presena de pases
do sudeste asitico e o Japo, indicando a relevncia das relaes regionais no comrcio de ambos
os pases. Outro aspecto relevante a diferena na posio relativa que cada pas representa na
pauta comercial do outro. Para o Brasil, a China o principal parceiro comercial. No caso chins,
o Brasil gura entre oitavo e dcimo principal parceiro comercial. Isso demonstra a diferena no peso
relativo dos pases quando analisada a relao bilateral, conforme mencionamos anteriormente.
A parceria com a China, para o Brasil, possui um carter estratgico, constantemente presente
no discurso presidencial brasileiro e atestado pelos dados descritos acima.
Antes de ingressar na anlise da dimenso poltica da relao bilateral, apresentamos abaixo
dois mapas que reetem os destinos do investimento externo direto (IED) brasileiro e chins no
mundo para o ano de 2012, a m de contemplar a descrio de outra varivel econmica de grande
relevncia nas relaes bilaterais de ambos os pases.
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Mapa 1. Investimento Externo Direto (IED) Brasileiro no Mundo (2012) em milhes US$
Fonte: elaborado pelos autores a partir de dados do censo dos capitais brasileiros no exterior de 2012 do Banco Central do Brasil
(disponvel em: http://www4.bcb.gov.br/rex/cbe/port/ResultadoCBE2012.asp?idpai=CBE).
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Mapa 2. Investimento Externo Direto (IED) Chins no Mundo (2012) em milhes US$
Fonte: elaborado pelos autores a partir de dados de heritage foundation data sets
(disponvel em: http://www.heritage.org/research/projects/china-global-investment-tracker-interactive-map).
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Nos mapas 1 e 2 das pginas anteriores esto expostos os destinos do investimento externo
direto brasileiro e chins em milhes de dlares para o ano de 2012. Quanto mais escura a cor azul
do pas no mapa, maior o volume e IED recebido pelo mesmo de Brasil (mapa 1) e China (mapa 2).
Os pases que aparecem sem colorao azul indicam que no houve IED neste ano considerado.
A anlise do mapa 1 indica quatro reas prioritrias do IED brasileiro: Amrica do Norte, Amrica
do Sul, Europa Central e China. Destaca-se tambm Angola, no continente africano, como destino
relevante do IED brasileiro em 2012. J no mapa 2, percebemos que os destinos prioritrios do
IED chins correspondem a nove: Amrica do Norte, Amrica do Sul (com destaque a Brasil e
Venezuela), frica, Sudeste Asitico, Austrlia, Oriente Mdio, Europa, ndia e Rssia.
Desta constatao podemos enumerar algumas concluses descritivas. Primeiro, a relevncia
da relao bilateral Brasil-China tambm no que tange ao IED. Para ambos a parceria possui
destaque considervel no uxo de IED recente. Segundo, a centralidade de EUA e Canad para
ambos os pases como destino de IED. Terceiro, a maior quantidade e pulverizao do IED chins no
mundo quando comparado ao brasileiro, demonstrando uma vez mais a assimetria em termos de
capacidade econmica da China em relao capacidade econmica brasileira. Quarto, percebemos
uma maior presena do IED brasileiro na Amrica do Sul quando comparado ao chins, ocorrendo
o oposto no continente africano, ou seja, uma presena muito mais contundente chinesa quando
comparada brasileira.
Como argumenta Guilhon (2012), ainda que a parceria sino-brasileira tenha sido denominada
estratgica pela diplomacia brasileira desde o governo Itamar Franco (1992-1994), foi no governo
Lula da Silva (2003-2010) que a relao bilateral ganhou um carter especial, oriunda de uma
combinao do crescimento extraordinrio do uxo de comrcio e investimentos entre os dois
pases, com a nova prioridade atribuda pelo governo s relaes Sul-Sul e, de maneira especial,
com os demais pases chamados emergentes. O primeiro aspecto ca evidente na observao
dos dados apresentados at ento, tendo na dimenso comercial o principal aspecto ressaltado
nos discursos do ex-presidente Lula da Silva a respeito da relao bilateral. Do ponto de vista
econmico, percebemos, portanto, um aprofundamento das relaes comerciais entre 2000 e
2012, resultando em uma maior proximidade entre os pases, principalmente a emergncia da
China enquanto principal parceiro comercial do Brasil.
Passamos agora aos indicadores polticos da relao bilateral Brasil-China, mais
especicamente, ao nmero de acordos de cooperao entre ambos e ao ndice de convergncia
dos votos dos pases na Assembleia Geral da ONU.
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Grco 2. Nmero de Acordos de Cooperao com a China por presidente brasileiro
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de dados do CEBC
(disponvel em: http://www.cebc.org.br/pt-br/dados-e-estatisticas/acordos-bilaterais).
No grfico 2 acima, apresentamos o nmero de acordos de cooperao assinados e
promulgados entre Brasil e China por presidente brasileiro em um perodo mais longo do que 2000
e 2012, uma vez que no so tantos os acordos. Constatamos inicialmente uma clara tendncia
de aumento no nmero de acordos de cooperao entre Brasil e China, com dois picos bastante
evidentes: o governo Figueiredo (1979-1984) e o governo Lula da Silva (2003-2010). Vale ressaltar
que a curva vermelha no grco acima apresenta crescimento consistente desde o governo Itamar,
a queda na curva se refere inuncia do governo ainda vigente da presidente Dilma. Apesar de o
governo Itamar Franco representar o maior nmero de acordos por ano de governo, no governo
Lula da Silva onde observamos, em termos absolutos, uma maior proximidade com a China em
termos de acordos de cooperao. Enquanto no governo Itamar Franco predominaram acordos
de cooperao nas reas espacial, educacional e de extrao de minrio de ferro, no governo
Lula da Silva houve grande predomnio de questes comerciais ligadas a barreiras no tarifrias,
infraestrutura e novamente cooperao espacial.
interessante mencionar que durante o governo Lula da Silva, a China foi visitada em duas
ocasies, 2004 e 2009, assim como o presidente Hu Jintao visitou o Brasil duas vezes. Conforme
Guilhon (2012), Lula se encontraria um total de nove vezes com seu parceiro chins entre 2008
e 2009, contabilizados os encontros em foros internacionais. O nmero bastante expressivo,
assim como as reas de cooperao de relevncia para o Brasil, indicando, no perodo analisado,
certa convergncia entre os dois pases, sinalizando intensicao de uma relao considerada
estratgica para o governo brasileiro. Nos dados referentes ao ndice de convergncia de votos na
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AGONU, a constatao no distinta, ou seja, predomina a convergncia entre os posicionamentos
de Brasil e China. Abaixo exibimos o grco 3 que dispe o ndice de convergncia na AGONU
do Brasil com a China e alguns pases selecionados, a m de obter um parmetro comparativo.
Selecionamos um importante parceiro do Brasil no MERCOSUL, a Argentina; dois pases da CPLP,
Angola e Moambique; os pases do IBSA, ndia e frica do Sul, e alguns pases desenvolvidos,
Alemanha, Israel, Frana, Reino Unido e Estados Unidos. A China est representada pela linha
vermelha slida.
Grco 3. ndice de Convergncia do Brasil e pases selecionados na AGONU
com absteno (2000-2012)
Fonte: elaborado pelos autores a partir de dados de Strezhnev e Voeten (2013),
United Nations General Assembly Voting Data (disponvel em:
http://hdl.handle.net/1902.1/12379UNF:5:s7mORKL1ZZ6/P3AR5Fokkw== Erik Voeten)
O ndice de convergncia de votos na Assembleia Geral da ONU, elaborado por Signorino e
Ritter (1999) e representado no grco 3 acima, varia de -1 a 1, onde -1 indica a menor convergncia
possvel e 1 a maior convergncia possvel. importante ressaltar que utilizamos o ndice de
convergncia que inclui os votos do tipo absteno, assim, ao invs de apenas contabilizar os
votos sim e no, a absteno contabilizada na determinao da convergncia, valendo a metade
da distncia mtrica entre o voto sim e no. O ndice obtido por:
1 d
*
2
dmax
, onde d a soma das
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distncias mtricas entre os votos das dades de pases em um determinado ano e dmax a
maior distncia mtrica possvel destes votos.
Percebemos que a China se encontra junto a outros pases em desenvolvimento com elevada
convergncia em relao aos votos do Brasil na AGONU, revelando, tambm nesta dimenso,
proximidade signicativa na relao bilateral. Embora a China apresente convergncia ligeiramente
menor quando comparada a Argentina, Angola, frica do Sul e Moambique, a distncia entre
a convergncia da China e pases desenvolvidos como Alemanha, Frana, Reino Unido, Israel e
Estados Unidos grande, indicando que o posicionamento brasileiro na AGONU converge mais com
pases em desenvolvimento quando comparado a pases desenvolvidos. A partir dos indicadores
apresentados possvel considerar que a parceria com a China possui destaque na agenda da
poltica externa brasileira, tanto na dimenso econmica, quanto na dimenso poltica. Nessas
dimenses, no perodo analisado h um aprofundamento das relaes bilaterais.
De acordo com Farias (2013), uma parceria estratgica articulada com base em percepo
de oportunidades e no se limita ao mbito poltico diplomtico, envolve pluralidade de atores
domsticos, planejada e estruturada para servir a um propsito, diferente da construo de
relacionamentos difusos de cooperao. Ou seja, tratar-se-ia de um marco poltico no qual
se operacionaliza novo patamar de relaes bilaterais com um pas ou regio. Numa parceria
estratgica, a lgica que o aprofundamento do relacionamento bilateral seja essencial para
realizar objetivos dos respectivos parceiros, sejam de poltica externa ou de poltica domstica.
Embora no haja consenso na literatura sobre o conceito de parcerias estratgicas, se tomarmos a
denio de Farias (2013) ca difcil caracterizar a relao BrasilChina com o conceito de parceria
estratgica, na medida em que h envolvimento limitado de atores domsticos, alm de no
serem evidentes quais so os propsitos da parceria.
Oliveira (2012: 190) apresenta sntese relevante sobre os aspectos denidores da relao
bilateral entre o Brasil e a China. Em primeiro lugar, a distoro na balana comercial pelo fato
da China abastecer-se, quase que em sua totalidade, de produtos primrios, enquanto exporta
para o mercado brasileiro, quase que em sua totalidade, produtos manufaturados com alta
tecnologia. Em segundo, o fato de a indstria brasileira no apresentar condies satisfatrias de
concorrncia com as importaes chinesas. Em terceiro, o Brasil est perdendo mercado de produtos
manufaturados na Amrica do Sul para as exportaes chinesas. Por outro lado, do ponto de vista
econmico, a China o principal parceiro do Brasil, tendo desbancado a supremacia americana
quase que centenria e desempenhado papel fundamental para a recuperao brasileira na crise
nanceira de 2008. Alm disso, o principal responsvel pelos supervits comerciais brasileiros
e, nos dois ltimos anos, ocupou uma posio privilegiada no conjunto dos IEDs direcionados ao
Brasil. A partir dos aspectos sintetizados por Oliveira (2012), ca claro que no h um padro de
relacionamento nico ou homogneo. Existem reas de cooperao e de divergncia. Ao mesmo
tempo em que a ascenso da China foi uma mudana sistmica importante que contribuiu para
o Brasil implementar uma poltica externa de maior projeo e inuncia em alguns aspectos
da agenda global, questes centrais para a poltica externa brasileira podem ter diculdade de
compatibilizao com as estratgias de atuao da China na Amrica do Sul e na frica.
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3 Brasil, China e as polticas externas para a Amrica do Sul e a frica
Nos anos 2000, a Amrica do Sul passa a ser constitutiva da atuao internacional do Brasil.
Isso tem como consequncia o fortalecimento da poltica de alargamento do Mercosul, iniciada
nos anos 1990. Um marco nesse sentido foi a realizao da primeira reunio de presidentes
da Amrica do Sul, no segundo semestre de 2000, em Braslia. Os pases da Amrica do Sul
passam a ser identicados como importantes para os objetivos de insero internacional do
Brasil. Conforme aponta a literatura sobre o assunto (MARIANO, 2007; SARAIVA, 2010), a
consolidao da cooperao e da integrao com os pases da Amrica do Sul passam a ser vistos
como elementos importantes para fortalecer as posies internacionais do Brasil em diferentes
fruns internacionais. As posies do Brasil em relao ao processo de integrao do Cone Sul
e na Amrica do Sul foram e esto relacionadas a um real interesse pela integrao, mas esse
interesse no est desvinculado do objetivo de garantir melhores condies de insero em
outras arenas internacionais. Desde o seu surgimento, o Mercosul foi considerado como base da
estratgia de insero internacional do Brasil, o que trouxe e traz consequncias para o prprio
formato da integrao (MARIANO, 2007).
As perspectivas de cooperao e integrao regional no Cone Sul e na Amrica do Sul, a
partir dos anos 2000, passam por uma srie de mudanas. Desde aquelas relacionadas ao que
alguns autores chamam de regionalismo ps-liberal (VEIGA e RIOS, 2007), ou seja, a partir da
ampliao da agenda da integrao abrangendo temas no apenas econmicos, mas tambm
sociais, de desenvolvimento, defesa, superao da pobreza, infraestrutura, nanciamento e
fortalecimento da autonomia nacional. Alm dessas mudanas, que em boa medida se relacionam
com transformaes no mbito domstico dos pases da regio, um elemento exgeno relevante
dos anos 2000 a relao que os pases da regio passam a desenvolver com a China, num
momento em que a Amrica do Sul se insere tambm no mapa poltico e estratgico do gigante
asitico (PAULINO e PIRES, 2012).
Do ponto de vista da China, a relao com a Amrica Latina e do Sul vincula-se aos objetivos
domsticos de suprimento de energia e matrias-primas, de exportaes de produtos tecnolgicos,
de desenvolvimento e de fortalecimento da sua insero internacional. O objetivo de isolar Taiwan
tambm constitutivo da poltica chinesa para a regio, na medida em que alguns pases da
Amrica Latina, como Paraguai, Honduras, Panam, El Salvador, Guatemala e Nicargua mantm
relaes diplomticas com Taipei. Por isso, no so benecirios da cooperao chinesa. Situao
similar ocorre na frica onde a atuao chinesa tambm pautada pelo princpio de uma nica
China. Burkina Faso, So Tom e Prncipe e Gmbia so alguns dos poucos pases africanos que
continuam reconhecendo Taiwan e mantm relaes diplomticas com a ilha, depois do sucesso
das gestes de Pequim com vrios pases do continente, entre eles, a frica do Sul e Senegal, que
cortaram relaes com Taiwan em 1998 e 2005, respectivamente (MILANI e CARVALHO, 2013).
Em novembro de 2008, o governo chins lanou o documento Chinas Policy Paper on
Latin America and the Caribbean. Com isso, a Amrica Latina se tornou a terceira regio do
mundo, junto com a Europa e a frica, para a qual a China divulgou documento com uma poltica
especca. No documento, h a seguinte indicao: o princpio de uma s China constitui a base
As relaes bilaterais Brasil-China: uma relao em processo de armao | 177
CARTA INTERNACIONAL Publicao da Associao Brasileira de Relaes Internacionais
poltica sobre a qual a China estabelece e desenvolve relaes com os pases e organizaes
regionais da Amrica Latina e Caribe
4
. Do mesmo modo, o governo chins arma no documento
a inteno de estabelecimento e desenvolvimento de uma parceria ampla de cooperao com
os pases da regio, em questes como cincia e tecnologia, formao de pessoal, mecanismos
de trocas de informao, energia, infraestrutura, biocombustveis, telecomunicaes e acordos
de cooperao cultural. Ainda de acordo com o documento, o governo chins vai apoiar bancos
comerciais a abrirem sucursais na regio. Ou seja, h elementos que sinalizam interesse concreto
em estreitar os laos com os pases da Amrica Latina. Desde 2004, a China pas observador na
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e em 2009 tornou-se scia do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID).
Como afirma Phillips (2010: 177), a importncia dos recursos naturais, energticos
e commodities agrcolas dos pases da Amrica Latina e do Sul para a China no deve ser
sobrevalorizada. De acordo com o autor: a Amrica Latina constitui apenas parte do foco da
estratgia chinesa em relao ao suprimento de energia, muito menor em comparao com
outras regies como a frica ou o Oriente Mdio (PHILLIPS, 2010: 177). Ou seja, para a China, o
engajamento com os pases da regio um aspecto que contribui para o seu desenvolvimento
domstico, mas no essencial para garanti-lo, sendo essa uma das razes de a regio no ser
uma prioridade absoluta. Nesse sentido, a disposio dos investimentos externos diretos chineses
no globo para 2012, apresentados no mapa 2, corroboram esta percepo. Mesmo assim, h
uma estratgia de diversicao dos fornecedores de matria-prima e energia entre os pases
sul-americanos para que no haja dependncia excessiva da China do fornecimento de um pas
especico (WATSON, 2013).
O Primeiro Ministro da China, Wen Jiabao, em discurso na CEPAL, no dia 26 de junho de 2012,
sobre as relaes Amrica LatinaChina, elencou quatro propostas visando estreitar a relao com
os pases da regio, quais sejam: 1) aprofundar a cooperao estratgica e a conana mtua, 2)
expandir os interesses comuns com foco na cooperao econmica e no comrcio, 3) garantir a
segurana alimentar por meio da cooperao em questes agrcolas, 4) aumentar o intercmbio
cultural. O discurso e as propostas de Wen Jiabao foram vistos como representativos da tentativa
de Pequim de estreitar laos com pases da regio e principalmente oferecer respostas s
demandas de alguns pases, inclusive do Brasil, no sentido de diminuir as assimetrias qualitativas
do intercmbio comercial.
Entre as propostas, merece destaque a questo de expandir os interesses comuns com foco
na cooperao econmica e no comrcio. A respeito disso, Wen Jibao arma que
ns no queremos apenas importar matrias-primas a partir desta regio, mas queremos
comprar mais bens manufaturados e produtos de alto valor agregado, de modo a alcanar
um crescimento equilibrado e sustentvel do nosso comrcio. A China vai iniciar um fundo
de cooperao entre os dois lados. Instituies nanceiras chinesas vo contribuir com uma
primeira parcela de 5 bilhes de dlares para o fundo. O Banco de Desenvolvimento da China
vai coordenar os esforos na criao de um emprstimo especial de 10 bilhes de dlares para
4 Disponvel em [http://english.gov.cn/ofcial/2008-11/05/content_1140347.htm]. Acesso em: 09 jan. 2014.
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facilitar a nossa cooperao no desenvolvimento de infraestrutura, incluindo ferrovias, estradas,
portos, usinas de energia e instalaes de telecomunicaes. Vamos continuar a encorajar as
empresas chinesas competitivas e respeitveis para investir na regio para melhorar a nossa
cooperao industrial
5
.
Esse trecho do discurso de Wen Jibao particularmente relevante na medida em que
busca responder a algumas das demandas dos pases da regio. interessante que a proposta
de viabilizar recursos nanceiros para fortalecer a cooperao com a regio algo relativamente
novo na estratgia da China para a Amrica Latina e parece seguir uma estratgia j presente
na relao que a China tem com o continente africano, como a representada pelo Frum de
Cooperao Chinafrica (FOCAC), criado em 2000 e de periodicidade trienal (a primeira reunio
desse frum foi em Pequim, a segunda em Adis Adeba, em 2003, a terceira em Pequim, em
2006, a quarta em El Sheik, em 2009, e a quinta em Pequim, em 2012). O Frum tem empenhado
macios investimentos em infraestrutura e ajuda nanceira, com projetos agrcolas e industriais
nos pases africanos, mas tem gerado tambm abertura comercial e o acesso preferencial da China
aos mercados e recursos dos pases envolvidos (MUEKALIA, 2010; PECEQUILO e CARMO, 2013).
Seja na Amrica Latina ou na frica, o investimento chins pode contribuir para o crescimento
econmico, para situaes de supervits comerciais, mas pode ser insuciente para garantir
trajetrias de desenvolvimento. Vadell (2011) argumenta que, embora no curto prazo a relao
com a China estimule o crescimento da Amrica do Sul, h implicaes diferenciadas no mdio e
longo prazo, especialmente para os pases com setores industriais mais expressivos. Na mesma
perspectiva, Becard (2013) considera que os benefcios de curto prazo oferecidos pela China foram
muito importantes para os pases da regio, mas desigualmente distribudos, ao passo que o
impacto da China sobre o desenvolvimento latino-americano, em mdio prazo, ainda incerto e
apresenta um risco substancial de desindustrializao em alguns pases.
De todo modo, no h um impacto nico que a relao com a China origine nos pases da
regio. Por exemplo, no caso da Venezuela, as exportaes de petrleo para a China, alm de
contriburem para diminuir a dependncia do mercado americano, tm gerado receitas signicativas
para a promoo dos programas sociais dos governos. Por outro lado, o Mxico e os pases da
Amrica Central tm perdido espao no mercado americano para os chineses (MANRQUEZ,
2006). Ainda assim, para outros pases o aumento do intercmbio com a China pode aumentar
o poder de barganha com Washington e viabilizar polticas de maior autonomia. A questo
que pode tambm gerar novas formas de dependncia, de tipo centro-periferia, j que a pauta
exportadora para o pas asitico composta principalmente de commodities agrcolas e minerais,
o que em muitos casos no diferente do intercmbio comercial com os Estados Unidos. Para o
Brasil, Chile, Argentina e Peru, as exportaes de matrias-primas e alimentos para a China, ao
mesmo tempo em que contribuem para a gerao de supervits comerciais, geram preocupao
na medida em que h uma evidente assimetria qualitativa no intercmbio comercial. No caso
do Brasil, os principais produtos exportados so: minrio de ferro, petrleo, soja, acar e pastas
qumicas de madeira, representando 86% do total exportado para a China em 2011, enquanto que
as importaes concentram-se em equipamentos industrializados e manufaturados (MORTATTI,
5 Disponvel em: [http://www.china.org.cn/world/2012-06/27/content_25752050.htm]. Acesso em: 16 dez. 2013.
As relaes bilaterais Brasil-China: uma relao em processo de armao | 179
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MIRANDA, BACCHI, 2011). Laufer (2013), ao analisar a relao da Argentina com a China, aponta
que h setores no governo e no setor empresarial que esto buscando a adaptao de reas
estratgicas da economia argentina para que haja complementaridade na relao com a China.
Na Amrica Latina, Costa Rica, Chile e Peru tm acordos de livre-comrcio com a China.
Chile e Peru tm tambm acordos de livre-comrcio com os Estados Unidos, assim como a
Colmbia. Em geral, a ao norteamericana em relao aos pases da Amrica Latina tende a
ganhar contornos mais especcos e diretos nas situaes em que a ao de outras potncias
ameacem seus interesses na regio ou coloquem em questo a sua inuncia. Ainda no
possvel ter certeza se esse o caso da China. No nosso objetivo discutir a ao dos Estados
Unidos para a Amrica Latina, mas relevante observar que a atuao da China na regio tem
tambm implicaes para os interesses dos Estados Unidos, no apenas do Brasil. Zhiwei (2012:
1 01 ) considera que o crescimento do comrcio China-Amrica Latina nos anos 2000 teria rendido
frutos positivos em termos de diminuio da dependncia comercial dos Estados Unidos e da
Europa. Isso poderia ser considerado uma grande contribuio da relao China-Amrica Latina
para a regio latino-americana. De fato, para alguns pases, a relao com a China ajuda a
diminuir a dependncia em relao aos Estados Unidos ao mesmo tempo em que oferece maiores
possibilidades de barganha na relao com Washington.
De acordo com Phillips (2010: 178), as implicaes para o desenvolvimento latino-
americano da emergncia da China podem ser vistas como importante reviso de concepes
estabelecidas sobre o desenvolvimento, assim como representativa de possibilidades restritas
para o desenvolvimento da maioria das economias e sociedades da regio. No Brasil, ao sustentar
um crescimento no intercmbio comercial que no se pode comparar ao de outros pases, a
China estimula reorientaes estratgicas, seja no setor de tecnologia avanada (por exemplo,
Embraer, lanamento de satlites), seja no setor de commodities (por exemplo, Vale do Rio Doce).
A relao com a China passa a ser vista como fortalecedora de interesses para uma parte dos
atores domsticos. Por outro lado, a recente defesa, por parte do Presidente da Confederao
Nacional da Indstria (CNI), de assinatura de acordo de livre-comrcio com os Estados Unidos
6
,
provavelmente sinaliza perspectiva oposta, uma vez que o setor industrial brasileiro tem tido
diculdades em competir com os produtos manufaturados chineses. Como aponta Oliveira (2012:
190), o Brasil est perdendo mercado, anteriormente quase que cativo, na Amrica do Sul. Ou
seja, as exportaes, basicamente de manufaturados, para o continente americano no esto
igualmente conseguindo concorrer com as exportaes chinesas. Assim, a poltica brasileira
implementada num cenrio multifacetado. As oscilaes na percepo e nas expectativas que
o pas tem em relao a China relacionam-se s diferentes formas como os atores domsticos
percebem a relao.
De acordo com o ex-Alto Representante Geral do Mercosul, Samuel Pinheiro Guimares
(2012: 2), as indstrias instaladas no Brasil e nos pases do Mercosul sofrem a forte concorrncia
das importaes industriais baratas (no somente provenientes da China). A facilidade de importar
produtos industriais e a alta demanda externa por minrios e produtos agrcolas desestimula
novos investimentos na indstria e atrai maiores investimentos na minerao e na agropecuria.
6 Robson Braga de Andrade defende acordo de livre-comrcio entre o Brasil e os Estados Unidos. Disponvel em: [http://www.eto.
com.br/Noticia.aspx?c=186fb78e-efc1-4dee-a7a3-b431e0b7ec43]. Acesso em: 16 dez. 2013.
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relevante observar que o Mercosul parece no ter uma agenda para lidar com a China.
A Declarao Conjunta Mercosul-China sobre o fortalecimento da Cooperao Econmica e
Comercial, adotada na reunio de Cpula do Mercosul de Mendoza, em junho de 2012, poderia
sinalizar uma mudana nesse cenrio. Mas os tmidos avanos, at o momento, no permitem
armar que a relao com a China contribui para o fortalecimento do Mercosul, na medida em
que os benefcios comerciais que os pases tm conseguido se vericam de modo independente
do processo de integrao.
Na perspectiva de Pereira e Castro Neves (2011), o Brasil e a China tendem a ter uma relao
competitiva no mdio e longo prazo, na medida em que os pases aumentem sua presena em
outras regies. A busca chinesa por recursos naturais e energticos, somada a mercados, que
estrutura a atuao do pas na Amrica Latina, tambm se estende frica. Em ambos os casos,
so regies ricas em recursos naturais e energticos com pases de mercado consumidor em
crescimento. Como observamos nos mapas 1 e 2 acima, h maior presena do IED brasileiro na
Amrica do Sul quando comparado ao chins, ocorrendo o oposto no continente africano, ou seja,
uma presena muito mais contundente da China. Abaixo, buscaremos demonstrar as razes disso.
Ainda que em uma dimenso qualitativa diferente da Amrica do Sul, nos anos 2000 a
relao com os pases do continente africano tambm adquire uma centralidade importante na
agenda de poltica externa brasileira. A nova relevncia atribuda a instituies como a Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP), o incio de negociaes visando a formao de uma rea
de livre-comrcio entre o MercosulSACU (Unio Aduaneira da frica Austral) e MercosulSADC
(Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral), a criao de novas embaixadas nos pases
da regio, o aumento dos investimentos e dos uxos comerciais, a formao de novas coalizes
internacionais, a formao e as reunies de Cpula e de Ministros das Relaes Exteriores do
Frum Amrica do Sulfrica (ASA) so, entre outros, fatores que indicam a importncia da
regio para a poltica externa brasileira (MIYAMOTO, 2009; RIBEIRO, 2009).
Excetuando as relaes com os pases da Amrica do Sul, um dilogo mais amplo envolvendo
a frica e a sia, apesar de gurar na agenda externa do pas, ao menos desde o comeo dos
anos 1960, no adquiria centralidade para se transformar em um objetivo estruturante da ao
internacional (LEITE, 2011). Questes domsticas e do sistema internacional dicultavam este
objetivo. At ento, mesmo nos momentos em que as relaes Sul-Sul foram destacadas na ao
internacional do Brasil, como no perodo da Poltica Externa Independente ou do Pragmatismo
Responsvel, havia diculdades objetivas para o estreitamento da cooperao. Atualmente, h um
esforo em enfrentar os desaos para o adensamento deste dilogo e cooperao, inclusive visando
estend-lo para alm do mbito polticodiplomtico (SARAIVA, 2004). A nova dimenso que a
relao com os pases africanos adquire na poltica externa brasileira emblemtica deste esforo,
que ocorre tambm no bojo de um revigoramento mais amplo do interesse internacional pela
frica, parcialmente por conta do potencial de recursos naturais e energticos e pelas perspectivas
de expanso da renda e das melhorias sociais e institucionais de alguns pases da regio.
A partir do governo Lula da Silva, o Brasil passa a projetar-se tambm como um indutor do
desenvolvimento em pases do Sul, modicando em parte a posio de ser fundamentalmente
um demandante de cooperao ao desenvolvimento perante os pases desenvolvidos, objetivo que
ocupou parte importante da agenda externa do pas durante o sculo XX. Esse tipo de suporte
As relaes bilaterais Brasil-China: uma relao em processo de armao | 181
CARTA INTERNACIONAL Publicao da Associao Brasileira de Relaes Internacionais
internacional para o desenvolvimento entre os prprios pases do Sul, tambm presente na agenda
de poltica externa da China e da ndia, conhecido como cooperao para o desenvolvimento
(WHITE, 2013). Esta prtica, que apresenta um longo histrico NorteSul, tem ganhado, nos
anos 2000, maior intensidade SulSul e se caracteriza pela troca de experincias, recursos e
investimentos entre os prprios pases em desenvolvimento, tendo em conta a existncia de
determinados desaos comuns, e, tambm, a perspectiva de adensar os intercmbios, no
apenas comerciais, buscando estruturar de forma mais slida a cooperao entre esses pases.
Nesse contexto, rgos pblicos e agncias do Brasil como a APEXBrasil, a Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC), Embrapa, Fiocruz, assim como empresas e instituies como o Senai, Grupo
Odebrecht, Companhia Vale do Rio Doce, Petrobras, Grupo Andrade Gutierrez, entre outras, passam
a ter atuao importante no continente africano, sobretudo em Angola, o principal destino dos
investimentos brasileiros na frica (IGLESIAS e COSTA, 2011).
Mendona Jnior (2013: 143) arma que no governo Lula da Silva, ao lado da ativa diplomacia
presidencial, responsvel pelo expressivo nmero de 23 pases africanos visitados durante os oito
anos de governo, constatou-se tambm considervel nmero de acordos de cooperao tcnica
rmados, principalmente com pases sem vnculo tradicional com o Brasil. De acordo com estudo
do IPEA (IPEA, 2010, p. 36) entre 2003 e 2009, o governo brasileiro perdoou dvidas de Angola,
Moambique e doou 300 milhes de dlares em cooperao alimentar para Somlia, Sudo, frica
do Sul, Saara Ocidental e membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP).
Ainda de acordo com o estudo, a frica Subsaariana, bem como a Amrica Latina e o Caribe,
receberam 62% do volume total de recursos federais destinados cooperao tcnica, cientca
e tecnolgica de 2005 a 2009, correspon dendo a R$ 154,9 milhes (IPEA, 2010, p. 36). Com isso,
busca-se consolidar ou estruturar laos polticos, econmicos, sociais e culturais com esses pases,
inclusive para que a cooperao adquira dimenses mais amplas, duradouras e descentralizadas.
uma perspectiva de fortalecimento nacional, das empresas nacionais, de aumento do
papel do Brasil no mundo, que busca benefcios gerais para os pases em desenvolvimento,
mas, fortalecendo a sua prpria posio, visando qualificar o pas como um exportador de
capital, tecnologia e servios, alm de importante exportador de commodities. Essa dimenso
relativamente nova da cooperao descentralizada operacionalizada considerando tambm o
objetivo de articulao e apoio poltico nas instncias de cooperao multilateral como a ONU e
a OMC. De acordo com White (2013: 118),
alm do papel crescente do Brasil na frica, ca cada vez mais evidente que o continente pode
constituir parte crucial da prxima fase do desenvolvimento industrial do pas, em setores
como minerao, energia e agricultura, e mais amplamente nas suas aspiraes polticas e
econmicas globais. Entretanto, importante considerar que, ao contrrio de China e ndia, o
Brasil no dependente de commodities e matrias-primas da frica para o seu crescimento
e para os processos de industrializao.
Embora a relao do Brasil com a frica tenha diferenas importantes em relao a pases
especcos do continente, de modo geral, possvel considerar que a poltica externa brasileira
para a frica se estrutura em torno de quatro objetivos: apoio para suas iniciativas de poltica
externa, internacionalizao das empresas nacionais, mercados para a exportao e cooperao
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tcnica. No caso da China, os objetivos so relativamente similares, acrescido fundamentalmente
a questo de suprimento de recursos naturais. Diferentemente do que ocorre na relao com os
pases da Amrica Latina, o investimento chins na explorao e extrao de petrleo e outros
minerais para uso industrial na frica crescentemente central para o abastecimento da China
(IGLESIAS e COSTA, 2011). Como aponta Christensen (2010), em 2009 a China importou metade
de seu consumo domstico de petrleo e derivados, e a frica foi a origem (especialmente
Angola, Nigria e Sudo) de aproximadamente 30% dessas importaes. Adicionalmente, a China
depende crucialmente das importaes provenientes da frica para o abastecimento de outros
minrios (como cobalto, crmio e outros). No caso do Brasil, a menor necessidade de recursos
naturais, por se tratar de um pas com oferta excedente na maioria desses recursos, determina a
menor intensidade de sua atuao na explorao e produo de petrleo e minrio no continente
africano (IGLESIAS e COSTA, 2011). Mesmo assim, a Petrobrs tem tido uma atuao crescente
na frica, com participaes na explorao de campos de petrleo na Nigria, Angola e Nambia.
Miyamoto (2009:31) cita uma situao especca que envolveu a Petrobras em Angola, principal
parceiro do Brasil na frica: Na ltima semana de setembro de 2008 foi rmado pelo Brasil o
acordo ortogrco, que uniformiza o uso da linguagem entre os pases de lngua portuguesa.
Quase ao mesmo tempo, poucos dias depois, a maior companhia brasileira, a Petrobrs, perdeu
a concorrncia para a Marathon Oil na explorao de petrleo em Angola.
Iglesias e Costa (2011) apontam que o menor desempenho relativo do investimento direto
brasileiro vis--vis do investimento chins no continente africano deve ser avaliado levando-se
em conta o papel da frica no fornecimento de energia e minerais China, a disponibilidade
de nanciamento chins, a intensidade do relacionamento comercial bilateral desenvolvido
nos ltimos anos entre a China e a frica e algumas estratgias especcas de implantao de
investimentos chineses no continente, como, entre outras, as zonas especiais de processamento.
De acordo com Esteves et al (2011: 81), trs grandes tendncias so importantes, relacionadas
ao IED chins na frica: 1) a promoo de Zonas Econmicas Especiais (ZEEs) em territrio africano,
nas quais empresas chinesas estariam sujeitas a incentivos scais sua instalao e manuteno
no local; 2) preferncia continuada pelos emprstimos concessionais, cujas condies favorveis
de pagamento somam-se a nveis variados de restrio quanto contrao de fornecedores de
bens e servios do pas credor; 3) difuso do modelo de Angola, caracterizado pela utilizao de
recursos naturais como garantia de pagamento dos emprstimos contrados. Segundo Saraiva
(2008: 98), a China desembarcou na frica de forma estrutural. No h capital na frica sem
uma obra pblica imponente feita com recursos chineses. No h infraestrutura importante de
aeroportos e estradas que no tenha uma mo chinesa. Em comparao com o Brasil, a China
parece ter uma poltica mais denida de contribuir para o desenvolvimento econmico da frica,
muito por conta de ter maior disponibilidade nanceira para estruturar aes nessa direo. De
acordo com Iglesias e Costa (2012), dois exemplos ilustram essa realidade: a criao de um fundo
de participao acionria de 5 bilhes de dlares para apoiar empresas que decidam investir no
continente africano (o Fundo de Desenvolvimento China-frica) e a criao de zonas especiais de
processamento para a instalao de empresas chinesas no continente africano. O Brasil tem a
sua ao determinada por princpios no condicionais e emprega um contingente maior de mo
de obra local, se comparado com a China (WHITE, 2013).
As relaes bilaterais Brasil-China: uma relao em processo de armao | 183
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4 Consideraes Finais
Do ponto de vista dos dados analisados, observamos uma quantidade signicativa de
acordos bilaterais envolvendo o Brasil e a China, alm de expressivo intercmbio comercial e
uxo de investimento direto. Do mesmo modo, h proximidade na relao bilateral no que
tange s votaes na AGONU. Na perspectiva desses indicadores, h convergncias importantes
na relao entre os dois pases, tanto na dimenso econmica, quanto na dimenso poltica. A
atuao conjunta no mbito dos BRICS e do G-20 comercial tambm aspecto relevante a ser
considerado. Ao mesmo tempo, a diferena objetiva de poder e da importncia relativa da relao
para os dois pases, as diferentes percepes sobre alguns temas centrais da poltica internacional,
como mudanas climticas, cmbio, direitos humanos, no proliferao nuclear, conjugados com a
ausncia de constituencies domsticas consolidadas que apoiem o estreitamento da cooperao,
colocam dvidas quanto ao modo de estruturao da relao bilateral. Na visita da Presidente
Dilma Rousseff China, em abril de 2011, isso cou evidente. Apesar de acordos importantes,
como o compromisso de estabelecimento do Centro BrasilChina de inovao em Nanotecnologia,
da perspectiva das empresas chinesas, como a ZTE e a Foxcom, instalarem fbricas no Brasil,
a possibilidade de adensar a discusso entre os pases para temas tambm relevantes, como
a questo da reforma do Conselho de Segurana da ONU, cmbio
7
, meio ambiente e direitos
humanos aparentemente no avanou
8
. Provavelmente trata-se de temas onde as possibilidades
de ao conjunta so limitadas por conta das diferenas nas polticas dos pases.
Uma inovao normativa da poltica externa do governo Rousseff foi a noo de
responsabilidade ao proteger, delineada no discurso na Assembleia Geral da ONU, em setembro
de 2011. Essa iniciativa no contou com o apoio da China, assim como em 2010 o acordo de Teer,
envolvendo o Brasil, a Turquia e o Ir, tambm no contou com o apoio chins, tendo a China
votado a favor das sanes propostas pelos Estados Unidos no Conselho de Segurana da ONU.
Em outro extremo, o apoio chins foi importante para a eleio do embaixador Roberto Azevedo
para o cargo de diretor geral da OMC e o intercambio com a China fundamental para a recuperao
brasileira na crise nanceira internacional de 2008
9
. Tudo isso refora o argumento de que no
h um padro nico na relao entre Brasil e China.
Questes centrais para a poltica externa brasileira parecem ter diculdade de compatibilizao
com as estratgias de atuao da China na Amrica do Sul e na frica, mesmo no havendo
evidencias conhecidas de que a estratgia de Pequim busque enfraquecer objetivos do Brasil.
As oportunidades oferecidas pelas relaes com a China para grupos empresariais ou sociais dos
diferentes pases da regio podem consolidar uma dinmica no diretamente convergente com a
cooperao e a integrao regional, uma das agendas importantes do Brasil para a Amrica Latina
7 Segundo o ex-ministro das Relaes Exteriores do governo Dilma Rousseff, Antonio Patriota Reconhecemos que possa haver
algumas diculdades devido taxa de cmbio [do yuan], mas os dois pases tm os mecanismos apropriados para as discutir e no
querem perder de vista o conjunto das relaes. Agncia Brasil, 04/03/2011 Na China Patriota reconhece que moeda subvalorizada
atrapalha relaes com o Brasil.
8 Ver: Atos Assinados por ocasio da Visita da Presidenta Dilma Rousseff Repblica Popular da China, Pequim, 12 de abril de
2011 Disponvel em: [http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/atos-assinados-por-ocasiao-da-visita-da-
presidenta-dilma-rousseff-a-republica-popular-da-china-2013-pequim-12-de-abril-de-2011]. Acesso em: 28 nov. 2013.
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e do Sul. Os benefcios provenientes da relao com a China independem da complementaridade
produtiva regional ou de outros esforos maiores de cooperao entre os pases. Em alguns casos,
os excedentes no intercmbio com o gigante asitico tm diminudo o interesse na integrao
regional por parte de atores domsticos relevantes, de pases da Amrica do Sul, inclusive do
Brasil. Some-se a isso a questo da perda de mercado dos produtos manufaturados do Brasil
para a Amrica do Sul, que tm diculdade de concorrer com as exportaes chinesas. No caso do
continente africano, alm da potencial disputa por mercados, os objetivos de internacionalizao
das empresas nacionais e de busca de apoio para as iniciativas de poltica externa so buscados
pelos dois pases. A China dispe de maior capacidade econmica para subsidiar seus objetivos de
poltica externa, o que a coloca em situao relativamente privilegiada nas tratativas internacionais.
No prprio governo brasileiro parece haver dvidas sobre como relacionar-se com a China.
De acordo com o ministro da Defesa, Celso Amorim, precisamos dar uma forma importante ao
relacionamento com a China. No desenvolvemos um conceito pleno de como vai ser nossa relao
com a China. Essa uma autocrtica. No deu tempo. Precisamos pensar mais profundamente
nisso
10
. A relao bilateral entre o Brasil e a China torna-se tambm complexa pelo fato de o
histrico da relao ser extremamente recente, diferente, por exemplo, da relao do Brasil com os
Estados Unidos ou com a Argentina, onde j h um patrimnio histrico, inclusive de aprendizado
mtuo, que lastreia a interao. A relao entre o Brasil e a China uma relao em processo
de armao. Como vimos, o quadro representado pelo intercmbio comercial, pelos uxos de
investimentos, pelas votaes na AGONU, pelo objetivo de fortalecimento da multipolaridade e
pelos acordos de cooperao sinalizam uma situao de proximidade entre o Brasil e a China, que
temperada por situaes objetivas de divergncias em alguns temas de poltica externa ou de
diculdade de compatibilizao de objetivos e estratgias, como parece ser o caso da atuao
dos pases na Amrica do Sul e na frica.
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