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FBIO MACHADO MALAG (N USP 3331116)



DEPARTAMENTO DE DIREITO PROCESSUAL

PS-GRADUAO STRICTO SENSU

TEORIA GERAL DOS PROCEDIMENTOS ESPECIAIS DPC 5826








O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO NA AO POPULAR








SO PAULO

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO

2012

2

FBIO MACHADO MALAG









O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO NA AO POPULAR



Artigo Cientfico apresentado na Ps-Graduao Stricto
Sensu, da Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo, como exigncia parcial para aprovao na
disciplina Teoria Geral dos Procedimentos Especiais
DPC 5826



Prof. Associado Antonio Carlos Marcato
Dr. Marcos Andr Franco Motoro
Dr. Helena Najjar Abdo




SO PAULO

2012

3

SUMRIO

Resumo ....................................................................................................... 4

Captulo I Delimitao do tema ............................................................... 5

Captulo II A Ao Popular no direito brasileiro .................................... 7

Captulo III A Ao Popular e o Ministrio Pblico ............................... 11

III.1. A posio do Ministrio Pblico na Ao Popular ....................... 11

III.2. A razo da interveno do Ministrio Pblico na Ao Popular e
limites sua atuao ............................................................................... 14

III.3. O Ministrio Pblico como fiscal da lei ........................................ 18

III.4. O Ministrio Pblico como autor da ao de responsabilidade .. 21

III.5. O Ministrio Pblico como substituto do autor popular ............... 23

III.6. O Ministrio Pblico como sucessor do autor popular ................. 27

Concluso ............................................................................................... 30

Referncias ............................................................................................. 31




4

RESUMO

A ao popular um importante instrumento do Estado Democrtico
disponibilizado ao cidado para, no exerccio da sua cidadania, exigir do
administrador pblico uma atuao escorreita no exerccio da funo pblica.
Trata-se de mecanismo existente desde o direito romano e alado ao patamar
de remdio constitucional no Brasil desde a Constituio Federal de 1934. A
Lei n 4.717 de 29 de junho de 1965, ao regular o procedimento a ser adotado
na ao popular, deu especial destaque participao do Ministrio Pblico e
os papis a serem por ele desempenhados, sobre os quais nos debruaremos
no presente trabalho. Para cumprirmos nosso mister, incialmente vamos fazer
umas breves consideraes sobre a origem e evoluo da ao popular no
direito ptrio, analisando seu desenvolvimento nos planos constitucional e
infraconstitucional. Fixados esses aspectos preliminares, passaremos ao
estudo das diferentes funes que o Ministrio Pblico pode assumir no curso
da ao popular, no sem antes fazermos uma anlise sobre a posio jurdica
que o rgo ministerial assume na ao popular, as razes de sua interveno
na ao popular e as vedaes que lhe so impostas pela lei, de forma a
traarmos os estritos limites da atuao do Parquet.


Palavras-chave: Ao Popular Funes Ministrio Pblico







5

I. DELIMITAO DO TEMA

O objeto do nosso estudo delimitar as diferentes formas de
interveno do Ministrio Pblico na ao popular, atravs de uma anlise das
disposies contidas na Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965, em consonncia
com o texto constitucional e as Leis de Organizao do Ministrio Pblico
(Lei n 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 e Lei Complementar n 75, de 20 de
maio de 1993).

Nesse sentido, incialmente faremos uma breve incurso histrica,
para apontar a origem e evoluo da ao popular no direito brasileiro, at
chegarmos Carta Magna de 1988, que prev a possibilidade do cidado
movimentar o Poder Judicirio, por meio da ao popular, para tutela de
direitos transindividuais, sempre que se deparar com atos praticados por
autoridades, funcionrios ou administradores no exerccio de funo pblica,
tidos por lesivos ao errio federal, estadual ou municipal, ou entes a eles
equiparados
1
, ou moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural.

Em seguida, ingressaremos especificamente na averiguao da
participao do Ministrio Pblico, procurando demonstrar as diferentes
correntes doutrinrias sobre a definio da posio jurdica do referido rgo
no curso da ao popular e apontando que, mesmo diante do exerccio de

1
O Artigo 1 da Lei n 4.717/65 estabelece que podem ser anulados atos lesivos ao
patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municpios, de entidades
autrquicas, de sociedades de economia mista, de sociedades mtuas de seguro nas
quais a Unio represente os segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios
sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro
pblico haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou
da receita nua, de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal,
dos Estados e dos Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades
subvencionadas pelos cofres pblicos.
6

tarefas multifacetrias, a funo primordial do Ministrio Pblico de
guardio da lei e dos interesses da coletividade. Ainda nesse exame
preliminar, verificaremos as razes que justificam a atuao do Parquet na
ao popular.

Estabelecidas essas consideraes gerais sobre o papel do
Ministrio Pblico na ao popular, ingressaremos no estudo das diferentes
funes que o Ministrio Pblico pode assumir no trmite da ao popular,
seja como fiscal da lei, seja como autor das aes de responsabilidade, seja
como substituto do autor popular ou ainda como sucessor do autor popular.

Com a exposio dessas diferentes formas de agir do Ministrio
Pblico na ao popular pretendemos reafirmar, em concluso, a premissa
anteriormente estabelecida de que a interveno do Ministrio Pblico
essencial, em qualquer das suas funes, para preservar o interesse maior, que
o interesse da sociedade de ser administrada por pessoas honestas e probas,
o que est assegurado constitucionalmente ao conferir ao cidado a
possibilidade de anular os atos lesivos coisa pblica.











7

II. GENERALIDADES SOBRE A AO POPULAR

II.2. A AO POPULAR NO DIREITO BRASILEIRO

Para que possamos fazer uma correta interpretao da evoluo da
ao popular no direito brasileiro, se faz necessria, conforme proposta de
RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO
2
, uma diviso entre dois perodos: pr-
Constituio de 1934 e ps-Constituio de 1934.

At a Constituio de 1934, a expresso ao popular era
utilizada em um sentido lato para se referir a qualquer ao promovida para
proteo a bens de uso comum do povo.

Tem origem no direito romano, que previa as actiones populares,
que obviamente no tinham por objeto proteger o Errio contra possveis atos
lesivos, uma vez que sequer havia uma concepo de Estado como ente
personalizado. Essas aes visavam um fim altrusta do cidado romano para
com seus similares, haja vista que concebiam os bens comuns como uma
universalidade indivisvel, a ser protegida por todos e contra todos. Como, por
exemplo, temos a ao para implementar fundaes institudas em
testamentos e a ao para obrigar o dono do prdio a retirar objetos que
pudessem sair ou demoli-lo caso estive em runas.

A Constituio Imperial de 1824, em seu Artigo 157 previu a
possibilidade de ao popular, a ser promovida pelo prprio queixoso, ou
por qualquer do Povo, contra juzes e oficiais de justia pela prtica de
suborno, peita, peculato ou concusso, desde que intentada dentro do prazo de
ano e dia. Ainda no perodo imperial algumas leis esparsas tambm

2
Ao popular: proteo do errio, do patrimnio pblico, da moralidade
administrativa e do meio ambiente. 6. ed. So Paulo: RT, 2008, p. 64.
8

mencionavam a possiblidade de qualquer do povo promover medidas
judiciais, como o Decreto n 2.691, de 19.11.1860, que ao tratar dos casos de
falncia de bancos e outras instituies, permitia a apreenso de ttulos ilegais
emitidos ou conversados pelo banco.

No perodo republicano, a Constituio de 1981 foi omissa e no
trouxe qualquer previso semelhante da Constituio Imperial.

J o Cdigo Civil de 1916 procurou restringir o uso das aes
populares, limitando o direito de ao aquele que detivesse interesse
econmico ou moral.

Como adverte MANCUSO, o Cdigo Civil, em
seu art. 76 teria ab-rogado de vez os ltimos vestgios da ao
popular, na medida em que condicionava o exerccio do direito de
ao existncia de um legtimo interesse econmico, ou moral.
Assim o entendeu, inclusive, a Comisso revisora do Projeto do
Cdigo Civil: Por isso, desaparecem do direito civil moderno as
aes populares, cujo objeto, em parte, entrou para a esfera do
direito criminal, passando a constituir matria de prescries
policiais, em parte converteu-se em direito pertencente aos
indivduos, quando so estes diretamente lesados, e em parte
constitui direito das coletividades, como pessoas jurdicas de
direito pblico. No tinha mais uma funo especial a exercer, no
direito moderno, as aes populares
3
.

No obstante a restrio imposta, diversas vozes se levantaram
contra essa restrio, asseverando que era pertinente apenas nas relaes civis,
no impedindo o uso da ao popular no mbito poltico, criminal e
administrativo
4
.

3
Ao popular..., cit., p. 66.
4
Neste sentido, confira-se a lio de Paulo Barbosa de Campos Filho (Ensaio sobre a
ao popular: breve estudo das aes populares. So Paulo: Saraiva, 1939, p. 21).
9

A Constituio de 1934 trouxe pela primeira vez a previso da ao
popular nos moldes da que conhecemos atualmente, prevendo em seu Artigo
114, Inciso 38 que Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a
declarao de nulidade ou anulao dos atos lesivos do patrimnio da Unio,
dos Estados ou dos Municpios.

Essa nova modalidade de ao foi recebida com receio por parte da
doutrina, em especial por Clvis Bevilqua, que sustentava que a organizao
do Ministrio Pblico j era suficiente para eventuais medidas anulatrias de
atos lesivos ao Errio, mas como lembra JOS AFONSO DA SILVA, a durao
efmera da Constituio de 34 no propiciou o uso do instituto
5
.

Com efeito, a instalao do Estado Novo e do regime ditatorial de
Getlio Vargas a Constituio promulgada em 1937 aboliu a ao popular,
observando Mancuso que a supresso no de causar espcie, j que a ao
popular italiana tambm no houvera resistido ao perodo fascista, nem a
espanhola ao perodo franquista
6
.

Em 1946, a nova Constituio da Repblica previu a possibilidade
do cidado se valer da ao popular, nos termos do 38 do Artigo 141, in
verbis: Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a
declarao de nulidade de atos lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados,
dos Municpios, das entidades autrquicas e das sociedades de economia
mista.

V-se uma clara ampliao do mbito subjetivo da ao popular,
prevendo a possibilidade de atingir tambm os patrimnios das entidades
autrquicas e das sociedades de economia mista.

5
Ao popular constitucional. 2. ed. So Paulo: RT, 2007, p. 37.
6
Ao popular..., cit., p. 70.
10

Na tentativa de regulamentar a matria, foi elaborado um projeto,
incialmente encabeados por Ferreira de Sousa e Bilac Pinto, ao qual se
juntaram ideias do anteprojeto de Hely Lopes Meirelles, solicitado por Seabra
Fagundes, resultando na Lei n 4.717, promulgada em 29 de junho de 1965.

Os textos constitucionais do perodo da ditadura militar mantiveram
a previso da ao popular expressamente no 31 do Artigo 150, em 1967 e
no 31 do Artigo 153, embora com uma redao mais restritiva, limitando
aos atos lesivos ao patrimnio de entidades pblicas.

A Constituio de 1988, por seu turno, procurou ampliar o espectro
subjetivo da ao popular, prevendo no Inciso LXXIII do Artigo 5 que:
Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que
vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de
que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia.

Note-se que o Constituinte de 1988 acrescentou a moralidade
administrativa e o meio ambiente como bens a serem tutelados por via de
ao popular. Nesse sentido, TEORI ALBINO ZAVASCKI leciona que:
Chamam a ateno dois significativos acrscimos aos bens
tutelveis: a moralidade administrativa e o meio ambiente.
reflexo natural da valorizao desses bens jurdicos pelo novo
regime constitucional, que erigiu a moralidade como princpio
de administrao pblica [art. 37] e que alou o meio ambiente
ecologicamente equilibrado condio de bem de uso comum
do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-
lo para as presentes e futuras geraes [art. 225]
7
.

Realizada essa breve evoluo histrica, passemos, agora,
analise do papel do Ministrio Pblico nesse remdio constitucional.

7
Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 1. ed. So
Paulo: RT, p. 87.
11

III. A AO POPULAR E O MINISTRIO PBLICO


III.1. A POSIO DO MINISTRIO PBLICO NA AO
POPULAR

Antes de ingressarmos especificamente nas diferentes formas de
atuao do Ministrio Pblico na ao popular, devemos estabelecer qual a
natureza da sua participao.

Para HUGO NIGRO MAZZILLI, o Ministrio Pblico deve ser
considerado parte, por ser titular de nus e faculdades processuais, e,
portanto, sempre deve ser considerado parte, para todos os fins processuais
8


No mesmo sentido, ARY FLORNCIO GUIMARES afirma que o
rgo ministerial atua na ao popular como parte ou coautor
9
, entendimento
endossado por PAULO BARBOSA DE CAMPOS FILHO
10
e JOS MARIA OTHON
SIDOU, o qual afirma que sua influncia sempre unilateral e pro actore
11
.

Entretanto, esse entendimento no nos parece o mais correto, por se
confundir parte na demanda e parte no processo, conforme distino
proposta por CANDIDO RANGEL DINAMARCO
12
.

Segundo o ilustre professor, a parte na demanda aquele que
demanda em seu prprio nome (ou em cujo nome demandada) a atuao da

8
A defesa dos interesses difusos em juzo. 22. ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 84.
9
Aspectos da ao popular de natureza civil. Curitiba: S.N., 1957, p. 115-116.
10
Ensaio sobre a ao popular..., cit., p. 133.
11
Habeas corpus", mandado de segurana, mandado de injuno, "habeas data", ao
popular: as garantias ativas dos direitos coletivos. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
12
Litisconsrcio. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 22-23.
12

vontade da lei e aquele em face de quem essa atuao demandada, ou seja,
o autor ou seu representante, e o ru, os quais so dotados de legitimidade
ad causam ativa e passiva, respectivamente. J as partes no processo so
todos aqueles que participam do processo, mesmo sem demandar nada ou sem
que lhes seja demandado algo, como o caso do Ministrio Pblico na ao
popular.

HELY LOPES MEIRELLES, por seu turno, qualifica o Ministrio
Pblico na ao popular como parte pblica autnoma incumbida de velar
pela regularidade do processo, de apressar a produo da prova e de promover
a responsabilidade civil ou criminal dos culpados
13
.

Ainda conforme o supracitado doutrinador, o Ministrio Pblico
no litisconsorte ativo porque ele no est vinculado aos interesses do
iniciador da ao, como tambm no se subordina aos interesses da
Administrao na defesa do ato impugnado
14
.

Em consonncia com esse posicionamento, RODOLFO DE CAMARGO
MANCUSO afirma, ainda, que o rgo ministerial tem a funo de zelar para
que a ilegalidade/lesividade/imoralidade indigitadas pelo autor na inicial
sejam objeto de sria e eficiente investigao probatria, mantendo o Parquet,
todavia, sua independncia funcional, que lhe assegurada
constitucionalmente (CF, art. 127, 1) (...)
15
.

13
Mandado de Segurana. 30. ed., atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira
Mendes com a colaborao de Rodrigo Garcia da Fonseca. So Paulo: Malheiros, 2007,
p. 137-138. No mesmo sentido a lio de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, para
quem, ressalvadas as hipteses em que o Ministrio Pblico atua como autor ou como
sucessor (em caso de desistncia e absolvio da instncia), pode-se dizer que a
sua funo, na ao popular, de fiscal da lei, podendo opinar pela procedncia
ou improcedncia da ao. (Direito Administrativo. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2002,
p. 660)
14
Mandado de Segurana..., cit., p.137-138, nota 34.
15
Ao popular..., cit., p. 289-290.
13

J ADILSON ABREU DALLARI afirma que no foi dada ao Ministrio
Pblico competncia para ser substituto processual do cidado, podendo,
assim, propor aes populares
16
.

A partir de tais ensinamentos, podemos concluir que, em regra, o
Ministrio Pblico deve atuar como fiscal da lei (custos legis), zelando pelo
correto andamento do processo, com a devida aplicao do direito, e com a
sua regular instruo probatria, mas em determinadas circunstncias, que
sero melhor analisadas nos tpicos seguintes, o Ministrio Pblico pode
atuar como autor (da ao de responsabilidade decorrente da ao popular),
como substituto do autor popular ou como sucessor do autor popular.

O magistrio de JOS AFONSO DA SILVA sintetiza essa ideia,
asseverando que
[...] h, porm, na gama dessas atividades, uma misso, da qual ele
(o Ministrio Pblico) no desgarra e nem pode desgarra-se um s
instante: a sua misso de defensor da lei, da ordem jurdica; ele ,
a e sempre, fiscal da aplicao correta da norma jurdica. Se
necessrio no processo, por primeiro, defensor da lei, do direito, j
se v que no nem assistente nem litisconsorte do autor popular
17
.

A corroborar o acima exposto, vejamos, a seguir, a razo e o limite
da interveno do Ministrio Pblico na ao popular, para, depois,
passarmos analise especfica das funes exercidas pelo Ministrio Pblico
na ao popular, que, segundo nossa proposta, se dividem em quatro: (a)
custos legis, (b) autor das aes de responsabilidade, (c) substituto do autor
popular e (d) sucessor do autor popular.


16
Limitaes atuao do Ministrio Pblico na ao civil pblica. In: BUENO, Cssio
Scarpinella; e PORTO FILHO, Pedro Paulo de Rezende (Coord.). Improbidade
administrativa: questes polmicas e atuais. 2. ed. So Paulo: Malheiros, p. 35.
17
Ao popular constitucional..., cit., p. 194-195.
14

III.2. A RAZO DA INTERVENO DO MINISTRIO
PBLICO NA AO POPULAR E LIMITES SUA ATUAO

Estabelece o Artigo 82 do Cdigo de Processo Civil a regra geral
das aes em que o Ministrio Pblico deve intervir, dividindo seus incisos
conforme a existncia de um direito indisponvel ligado a uma pessoa
(Inciso I), a existncia de um direito indisponvel ligado a uma relao
jurdica (Inciso II) ou a existncia de um interesse, ainda que no
propriamente indisponvel, mas de suficiente abrangncia ou repercusso
social, que aproveite em maior ou menor medida a toda a coletividade
18

(Inciso III).

O direito a ser tutelado pela via da ao popular enquadra-se na
hiptese do Inciso III do citado Artigo 82, na medida em que, como
evidente, a finalidade da ao popular o restabelecimento da legalidade e a
represso da imoralidade
19
dos agentes pblicos, que agem em desacordo
com o mnus que lhes imposto pela gerncia do bem comum, em defesa do
interesse da coletividade.

HELY LOPES MEIRELLES ensina que a ao popular
[...] um instrumento de defesa dos interesses da coletividade,
utilizvel por qualquer dos seus membros. Por ela no se amparam
direitos individuais prprios, mas sim interesses da comunidade. O
beneficirio direto e imediato desta ao no o autor; o povo,
titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidado a
promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa
cvica que a Constituio da Repblica lhe outorga
20
.

18
As definies foram talhadas por Hugo Nigro Mazzilli (A defesa dos interesses difusos
em juzo..., cit., p. 88).
19
MACHADO, Antnio Cludio da Costa. A interveno do Ministrio Pblico no
processo civil. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1998, p.458.
20
Mandado de Segurana..., cit., p. 124.
15

Logo, trata-se de um interesse indisponvel relativo a toda
sociedade, que anseia a uma administrao pblica honesta, que transcende a
individualidade do autor popular, tratando-se de interesse transindividual.

Como bem observado por PRICLES PRADE:
No h dvida, portanto, que a ao popular, ao zelar pela higidez e
boa administrao do patrimnio pertencente s pessoas de direito
pblico e s entidades direta ou indiretamente controladas pelo
Estado, est defendendo no apenas interesses particulares dessas
pessoas, mas, sobretudo, os interesses superiores da prpria
coletividade a que servem. Eis a plasmada, portanto, a
transindividualidade dos interesses tutelados
21
.

Por isso, a necessidade/obrigatoriedade de interveno do
Ministrio Pblico na ao popular insere-se na sua destinao institucional,
ao atuar na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses
sociais indisponveis, conforme determina o Artigo 127 da Constituio
Federal, combinado com o Inciso V do Artigo 25 da Lei n 8.625/93 e Inciso
XV do Artigo 6 da Lei Complementar n 73/93.

Neste sentido, ANTONIO RAPHAEL SILVA SALVADOR leciona que
o Ministrio Pblico o rgo do Estado destinado a tutelar os interesses
considerados indisponveis, que fogem da livre disposio dos particulares.
E acrescenta: qualquer que seja a atividade desenvolvida pelo Ministrio
Pblico na ao popular, como parte principal em determinados casos, como
substituto processual ou como fiscal da lei, no pode deixar de ter em vista o
interesse pblico, o interesse da coletividade, que o verdadeiramente
definido na ao popular
22
.

21
Ao popular. Ilegalidade e lesividade: pressupostos da tutela jurisdicional [requistos]
ou condies da ao? Moralidade administrativa como fundamento autnomo ou
conjugado. Controle das decises dos Tribunais de Contas. Revista Dialtica de Direito
Processual. v. 1, Abril/2003, p. 179-183.
22
O Ministrio Pblico e sua posio na ao popular. Justitia. v. 85, 1974, p. 321 e 324.
16

Ainda que essencial a validade da ao popular, a atuao do
Ministrio Pblico encontra limites na prpria Lei n 4.717/64, prevendo a
arte final do 4 do Artigo 6 que lhe vedado, em qualquer hiptese,
assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.

Uma leitura apressada desse dispositivo legal poderia levar falta
impresso de que o rgo ministerial teria que atuar sempre em favor do autor
popular, o que, por certo, no representa a vontade do legislador ao prever a
limitao.

Em decorrncia de sua independncia funcional, no se encontra o
Ministrio Pblico vinculado pretenso inicial do autor popular, que poder
se mostrar no curso da ao totalmente infundada
23
.

Na lio de JOS AFONSO DA SILVA, o Ministrio Pblico, por
defender o interesse da sociedade de uma maneira global, pode voltar-se
contra o autor popular, nas hipteses em que sob a capa de defensor da
comunidade, pratique atos danosos ao patrimnio jurdico-legal da
comunidade
24
.

Os ensinamentos de HELY LOPES MEIRELLES so mais uma vez
pertinentes, explicando que como parte pblica autnoma a instituio tem
a liberdade de se manifestar, no momento final do processo conforme a prova
indicar, ou seja, prol ou contra o autor, pois o que vedado pela lei que o

23
A observao de MANCUSO, que explica que o Ministrio Pblico possui
independncia funcional, podendo o rgo emitir opinio favorvel ou contrria tese
sustentada pelo autor, devendo a norma legal ser interpretada tendo como diretriz o fato
de que o membro ministerial pauta a sua atuao sempre tendo em vista ao interesse
pblico, defesa do errio, preservao do patrimnio pblico e da moralidade
administrativa (Ao popular..., cit., p. 292).
24
Ao popular constitucional..., cit., p. 195.
17

rgo ministerial assuma a defesa do ru, contraditando a inicial, promovendo
provas ou praticando atos processuais que sejam contra o autor
25
.

Tambm fazendo a distino entre opinio e defesa para
sustentar a liberdade de o Ministrio Pblico manifestar-se contrrio
pretenso do autor popular ITAMAR DIAS NORONHA assevera que quando o
Parquet emite pareceres no est assumindo a defesa do ato impugnado, mas
apenas dando sua opinio sobre o que lhe foi pedido. E continua, advertindo
que a lei, ao vedar que o Ministrio Pblico assuma papel de defesa do ru,
no o obriga, todavia, a se vincular ao demandante ao ponto de, a todo custo,
endossar os argumentos deste
26
.

Portanto, considerando a natureza do direito envolvido, o Ministrio
Pblico exerce papel essencial na ao popular. Sua atuao, contudo, no
irrestrita. Escapa-lhe a possibilidade de defesa dos interesses do ru, mas isso
no significa que no possa posicionar-se contrrio ao pedido inicial do autor
popular caso seja comprovado no curso da ao se tratar de pretenso
infundada.





25
Mandado de segurana..., cit., p. 138.
26
O Ministrio Pblico interveniente na ao popular; ampliao de sua atividade recursal.
Justitia. So Paulo, n. 116, 1982, p. 131 e 135. EMERSON GARCIA tambm defende que a
proibio legal nada compromete a livre atuao do Ministrio Pblico, que tem como base
o princpio da independncia funcional, de modo que perfeitamente possvel que o seu
parecer que seja favorvel a legalidade do ato impugnado (Ministrio Pblico:
organizao, atribuies e regime jurdico. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2004, p. 278).
18

III.3. O MINISTRIO PBLICO COMO FISCAL DA LEI

O 4 do Artigo 6 da Lei n 4.717/65 expresso ao determinar que
o Ministrio Pblico acompanhar a ao, cabendo-lhe apressar a produo
da prova, devendo o juiz, ao despachar a inicial, ordenar a sua intimao,
conforme previso contida na alnea a, do Inciso I do Artigo 7, sob pena de
nulidade do processo.

Como j antecipamos, trata-se da funo primordial do Ministrio
Pblico, a de fiscal da lei, por meio da qual encarna o interesse da legalidade,
procurando efetivar as leis, atuando ao lado do Poder Judicirio na obteno
da justia.

JOS FERNANDO DA SILVA LOPES assim descreve essa funo:
O Ministrio Pblico assim intervm no processo para velar pela
correta aplicao da lei de ordem pblica e para realizar toda uma
carga de atividades que as partes deveriam desenvolver mas,
eventualmente, no desenvolvem, para impedir que o juiz, podendo
suprir a inrcia ou desinteresse da parte, no o faa, assegurando,
efetivamente, sua neutralidade e eqidistncia. Faz o Ministrio
Pblico, em suma, aquilo que a parte deveria fazer, mas no o fez,
e, aquilo que o juiz poderia fazer, mas no deve, aparecendo no
processo como verdadeiro rgo de controle do interesse pblico,
preocupado com a atuao da lei e com a relevante necessidade de
garantir a mais estrita neutralidade do organismo jurisdicional
27
.

Nessa funo, o Ministrio Pblico dever acompanhar o processo e
garantir sua regularidade, de forma a apontar toda e qualquer irregularidade
no seu trmite, seja em relao aos pressupostos processuais ou condies da
ao, mesmo que seu acolhimento beneficie o ru, pois no estaria o
defendendo, mas defenderia a legalidade e a boa aplicao da lei.

27
O Ministrio Pblico e o processo civil: as posies fundamentais do Ministrio
Pblico no novo processo civil brasileiro. So Paulo: Saraiva, 1976, p. 47.
19

CNDIDO RANGEL DINAMARCO contribui para o esclarecimento
desta questo ao dizer que custos legis
uma circunstncia completamente alheia ao direito processual: ele
no vinculado a nenhum dos interesses da causa. No plano do
direito material, o fiscal da lei no se prende ao interesse de
nenhuma das partes conflitantes: ele quer que a vontade estatal
manifestada atravs da lei seja observada
28
.

Incide aqui a mesma lgica que expusemos no item precedente, ou
seja, o Parquet imparcial e autnomo, podendo mesmo opinar pela
improcedncia da ao, pois, consoante JOS AFONSO DA SILVA, a ao
popular tem como um de seus fundamentos garantir que a comunidade tenha
uma administrao calcada na moralidade, na probidade e na legalidade,
tomada em seu sentido mais amplo
29
. E prossegue:
Seria, pois, contraditrio dar-lhe papel relevante no processo em
tela, que tem por fim primordial sustentar o princpio da legalidade
e da moralidade dos atos que lesem o patrimnio pblico e ao
mesmo tempo, no lhe impor o dever de argir ilegalidades e
irregularidades ocorrentes nesse mesmo processo
30
.

Mas essa atuao no deve ser apenas formal, no sentido de atuar
como mero auxiliar ou parecerista do juiz. Deve o Parquet agir ativamente,
em prol da sociedade, defendendo o interesse pblico.

Dessa forma, incumbe tambm ao Ministrio Pblico, na condio
de fiscal da lei, apressar a produo da prova (4, Art. 6) e providenciar
que para que as requisies, a que se refere o inciso anterior (necessrios ao
entendimento dos fatos), sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz
(1, Art. 7).

28
Fundamentos do processo civil moderno. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 327.
29
O Ministrio Pblico nos processos oriundos do exerccio da ao popular. Revista dos
Tribunais. v. 366, 1966, p. 10.
30
O Ministrio Pblico..., cit., p. 10.
20

Ainda que para dar andamento na produo da prova o Parquet atue
como um assistente do autor, isso no lhe retira sua funo primordial de
fiscal da lei, pois, em ltima instncia, interesse do rgo ministerial obter a
prova das alegaes do autor, at para averiguar sua procedncia ou no.

Essa funo de auxiliar do autor popular no implica em uma
atividade secundria do Ministrio Pblico. Ele auxilia sim, mas no exerccio
de sua prpria funo. Sendo assim, ele no um mero ajudante do autor da
ao, ele possui uma atividade autnoma.

Interessante a posio adotada por ITAMAR DIAS NORONHA que
sustenta essa qualificao de assistente do autor popular mais aparente que
real, justamente pelo fato do Parquet no defender o autor popular, mas sim o
interesse pblico
31
.

J quando o Ministrio Pblico providencia para que as requisies
sejam atendidas nos prazos fixados pelo juiz, esta servindo aplicao da
justia, pois, as requisies j no constituem atos do autor, mas do
magistrado
32
.

Desse modo, o que se espera do Ministrio Pblico na funo de
custos legis uma atuao na apurao da regularidade do processo, devendo
fazer as intervenes necessrias, em especial para instruo probatria e
cumprimento das ordens judiciais, para que a ao popular chegue ao
provimento final, ainda que de improcedncia, pois assim ter atingido os
escopos do processo.


31
O Ministrio Pblico..., cit. p.138.
32
SILVA, Jos Afonso da. Ao popular constitucional..., cit., p. 191.
21

III.4. O MINISTRIO PBLICO E A AO DE
RESPONSABILIDADE

O 4 do Artigo 6 da Lei n 4.717/65 determina, ainda, que cabe ao
Ministrio Pblico promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que
nela incidirem.

Por certo que a apurao de responsabilidade, civil ou criminal, no
se dar nos mesmos autos da ao popular, at por fugir ao seu objeto,
cabendo ao Parquet promover, na condio de autor, aes autnomas, seja
contra os rus que praticaram os atos lesivos ao errio ou moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, seja
contra o autor popular, caso na promoo ou no curso da ao popular puder
ser responsabilizado por abuso do processo
33
.

Trata-se de uma funo no interventiva do Ministrio Pblico que,
ao promover a responsabilidade civil ou criminal decorrente do processo de
ao popular, age por si s, como parte principal.

Sobre a propositura da ao penal, a previso de todo
desnecessria, porquanto funo que o Ministrio Pblico j exerce, que ao
se deparar com evidncias da prtica de um crime, deve instaurar a respectiva
ao penal
34
.

33
HELENA NAJJAR ABDO, em sua dissertao de mestrado, trata com profundidade do
abuso do processual, que se caracteriza quando o ato praticado com desvio de
finalidade, em desrespeito instrumentalidade e aos escopos do processo e dos meios
processuais. (O abuso do processo. So Paulo: RT, 2007, p. 102). HELY LOPES
MEIRELLES fala em desvirtuamento da ao popular, qando utilizada como meio de
oposio poltica de uma Administrao a outra, o que exige do Judicirio redobrada
prudncia no seu julgamento, para que no a transforme em instrumento de vindita
partidria, nem impea a realizao de obras e servios pblicos essenciais
comunidade que ela visa a proteger. (Mandado de segurana..., cit., p. 125).
34
Para AFONSO DA SILVA, o MP atua no seu prprio terreno, como rgo da persecutio
poenalis, sendo este seu dever de ofcio. (Ao popular constitucional..., cit., p. 192).
22

Em reao ao de responsabilidade civil, aps a promulgao da
Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, a legitimao do Ministrio Pblico para
promover essa ao se ampliou para apurao de responsabilidade por danos
morais e patrimoniais causados ao consumidor, a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, a qualquer outro interesse
difuso ou coletivo, por infrao da ordem econmica e ordem urbanstica
35
.

Conforme ANTNIO CLUDIO DA COSTA MACHADO esta do tipo
extraordinria e concorrente, pois no s ao Ministrio Pblico facultado
promover a ao de responsabilizao civil: as pessoas diretamente atingidas
pelo ilcito no perdem a legitimao ordinria para tanto s por causa da
extraodinaria legitimatio dada ao parquet
36
.

Assim, como decorrncia da funo primeira do Ministrio Pblico,
se a ao popular indicar que as partes podem ser responsabilizadas civil ou
criminalmente por fora dos atos que esto sendo apurados, ou por fora de
eventual abuso, cabe ao rgo ministerial promover as competentes medidas
judiciais para aplicar as sanes correspondentes.






35
Da mesma forma, a Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992, possibilitou o Ministrio
Pblico promover ao de responsabilidade civil pela prtica de ato de improbidade
administrativa, mesmo contra atos que no trouxessem dano ao errio, mas que
atentassem contra os princpios da administrao Pblica. Por fim, a Lei n 8.625/93
permitiu ao Parquet promover aa civil para a anulao ou declarao de nulidade de
atos lesivos ao patrimnio pblico ou moralidade administrativa do Estado ou de
Municpio, de suas administraes indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas
de que participem, criando uma verdadeira justaposio de aes.
36
A interveno do Ministrio Pblico no processo civil. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 1998,
p. 460.
23

III.5. O MINISTRIO PBLICO COMO SUBSTITUTO DO
AUTOR POPULAR

Antes de tratarmos especificamente dessa funo, de rigor
fazermos uma observao de a expresso substituto no empregada no
sentido tcnico-jurdico, como aquele que age em nome prprio na defesa de
direito alheio, mas no sentido amplo e vulgar de algum agindo no lugar de
outrem.

A Lei n 4.717/65 prev duas situaes em que o Ministrio Pblico
atua como substituto do autor popular, uma obrigatria, prevista no Artigo 16,
referente execuo da sentena, e outra facultativa, insculpida no 2 do
Artigo 19, ao tratar da hiptese de recurso contra a sentena.

De acordo com o artigo 16 da Lei n 4717/65, caso decorridos 60
(sessenta) dias da publicao da sentena condenatria de segunda instncia,
sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execuo, o representante
do Ministrio Pblico a promover nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de
falta grave.

A sentena de procedncia da ao popular pode ter dupla funo:
decretar a invalidade do ato impugnado e condenar os rus reparao das
perdas e danos ao patrimnio pblico (Artigo 11 da Lei n 4.717/65).

A condenao pode se referir a uma obrigao de pagar quantia,
fazer ou no fazer ou entrega de coisa, devendo a execuo, a falta de regras
especficas na Lei de regncia, se dar conforme as regras do Cdigo de
Processo Civil, inclusive a fase de liquidao, se necessria.

24

Dessa forma, na hiptese de decorrerem 60 (sessenta) dias do
trnsito em julgado da sentena condenatria sem que o autor popular ou
rgo da administrao lesado
37
adote alguma medida para incio da fase
executiva, deve o Ministrio Pblico ser intimado para, nos 30 (trinta) dias
seguintes, promover a execuo da sentena.

Note-se que o Ministrio Pblico tem legitimidade superveniente e
supletiva, e est obrigado a, diante da omisso dos demais legitimados,
iniciar a execuo da sentena, pois se assim no agir poder ser
pessoalmente responsabilizado e sujeito sano administrativa ou mesmo
penal, por se tratar de uma omisso considerada como falta grave.

No obstante o texto legal mencionar a contagem do prazo a partir
da sentena condenatria de segunda instncia, por certo que mesmo na
hiptese do trnsito em julgado se dar j na primeira instncia, por falta de
recurso do ru contra a sentena condenatria, o Ministrio Pblico estar
obrigado a executar a sentena, face a constatada omisso do autor ou dos
demais legitimados.

Nesse sentido, ANTNIO CLUDIO DA COSTA MACHADO questiona:
que diferena existe em promover execuo fundada em sentena ou acrdo
transitado em julgado, quando o que o sistema legal pretende, em homenagem
ao interesse indisponvel em jogo, apenas viabilizar a satisfao das perdas e
danos? O que nos parece que o legislador se descuidou da redao do
dispositivo
38
.

37
A possibilidade do rgo lesado promover a execuo da sentena est prevista no
Artigo 17 da Lei n 4.717/65 e dispe que sempre permitida s pessoas ou entidades
referidas no art. 1, ainda que hajam contestado a ao, promover, em qualquer tempo, e
no que as beneficiar a execuo da sentena contra os demais rus.
38
A interveno do Ministrio Pblico..., cit., p. 462.
25

A segunda hiptese de substituio do Ministrio Pblico est
prevista no 2 do Artigo 19 da Lei n 4.717/65, que dispe que das
sentenas e decises proferidas contra o autor da ao e suscetveis de
recurso, poder recorrer qualquer cidado e tambm o Ministrio Pblico.

O caput do citado Artigo 19 preconiza que a sentena de carncia
ou improcedncia est sujeita ao duplo grau de jurisdio obrigatrio e que da
sentena de procedncia cabe recurso de apelao com efeito suspensivo.

No obstante a previso do reexame necessrio, o 2 do Artigo 19
autorizou o Ministrio Pblico, em um juzo de convenincia, a interpor
recurso das decises desfavorveis ao autor. Aqui, o Parquet no est
obrigado a recorrer, pois pode ser o caso mesmo em que o rgo ministerial
tenha opinado pela improcedncia da ao, pela falta de elementos que
comprovassem a prtica do ato lesivo ao errio, sento, portanto, uma mera
faculdade de agir.

Trata-se, ademais, de legitimidade concorrente, pois eventual
recurso do Ministrio Pblico no depende ou prejudica o recurso do autor, de
qualquer outro legitimado ou mesmo de terceiro que teve sua esfera de
direitos atingida, conforme o Artigo 499, do Cdigo de Processo Civil.

Como leciona HELENA NAJJAR ABDO:
esse recurso a ser interposto pelo Ministrio Pblico ou pelo
cidado diverso do autor popular independe da iniciativa do
demandante originrio e no se subordina a eventual impugnao
por este interposta. Com efeito, a situao anloga enunciada na
Smula de n 99 do Superior Tribunal de Justia, segundo a qual o
Ministrio Pblico tem legitimidade para recorrer no processo em
que oficiou como fiscal da lei, ainda que no haja recurso da
parte
39
.

39
In: COSTA, Suzana Henriques da. (coord.). Comentrios Lei de Ao Civil Pblica e
Lei de Ao Popular. So Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 292.
26

ITAMAR DIAS NORONHA defende a ampliao da atividade recursal
ministerial, inclusive para interpor eventual recurso em favor do ru, pois o
Ministrio Pblico atuaria como auxiliar do autor popular at esgotada a fase
probatria, e, aps, teria liberdade para opinar pela procedncia ou
improcedncia da ao, no vendo bice interposio de recurso contra a
sentena caso o seu o seu parecer no tenha sido acolhido, ainda que a favor
do ru, na medida em que no estaria atuando na defesa desse, mas em favor
do interesse pblico da sociedade
40
.

Embora contrrio previso contida no 2 do Artigo 19, esse
entendimento parece estar de acordo com a supracitada Smula n 99 do
Superior Tribunal de Justia, afinal, como custos legis, a funo primordial
a observncia da legalidade, seja dar razo ao autor, seja para absolver o ru.

De qualquer forma, para fecharmos esse tpico, importante
ressaltar que, ainda que o Ministrio Pblico atue em substituio ao autor
popular, obrigatria ou facultativamente, ele no deixar de exercer a sua
funo essencial de custos legis e o autor continuar sendo parte, devendo as
previses legais contidas nos Artigos 16 e 19 serem interpretadas como
mecanismos de efetivao da tutela jurisdicional buscada na ao popular,
que, frise, transcende a figura do autor e pertence a toda a sociedade.








40
O Ministrio Pblico..., cit., p. 138.
27

III.6. O MINISTRIO PBLICO COMO SUCESSOR DO
AUTOR POPULAR

O Ministrio Pblico ser sucessor do autor popular, segundo a
regra estabelecida no Artigo 9 da Lei n 4.717/65, quando esse desistir da
ao ou der motivo absolvio da instncia, sero publicados editais nos
prazos e condies previstos no artigo 7, inciso II, ficando assegurado a
qualquer cidado, bem como ao representante do Ministrio Pblico, dentro
do prazo de 90 (noventa) dias da ltima publicao feita, promover o
prosseguimento da ao.

A primeira observao que demos fazer em relao hiptese de
absolvio de instncia, instituto previsto no Artigo 201 do Cdigo de
Processo Civil de 1939 e no sem correspondente no Cdigo em vigor.

A grosso modo, poderamos associar a absolvio de instncia a
atual regra do atual Artigo 267, que trata das hipteses de extino do
processo sem resoluo do mrito, mas no essa a interpretao adotada
pela doutrina aps o advento do Cdigo de Processo Civil de 1973, que
restringiu a possiblidade de sucesso prevista no Artigo 9 apenas s hipteses
de abandono, contidas nos Incisos II e III, do aludido Artigo 267.

Com efeito, como observa Jos Rogrio Cruz e Tucci,
verificado e declarado judicialmente o abandono, dada a relevncia
pblica do interesse em jogo, abre-se oportunidade a qualquer
cidado, bem como ao rgo do Ministrio Pblico, que no tem
legitimao originria, preenchidos os requisitos legais, para
assumir a posio de autor na demanda popular
41
.


41
Temas polmicos de processo civil. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 31.
28

Na mesma linha de pensamento, HELY LOPES MEIRELLES assevera
se houver abandono, caber-lhe- (ao Ministrio Pblico) promover seu
prosseguimento, em lugar do autor omisso, se reputar de interesse pblico seu
julgamento
42


Assim, para que fique configurado o abandono, dever o autor ser
intimado pessoal, conforme determina o 1 do Artigo 267 do Cdigo de
Processo Civil, mas desnecessrio o requerimento prvio do ru (Smula 240,
do Superior Tribunal de Justia), pois na ao popular o abandono no
acarretar na extino do processo, mas na publicao de editais convocando
outros cidados e o Ministrio Publico para darem prosseguimento.

A segunda possibilidade de ocorrncia da sucesso a desistncia
pelo autor popular, conforme disposio do Inciso VIII do Artigo 267 Cdigo
de Processo Civil.

De acordo com o4 do citado Artigo 267, aps o ru ter ofertado
defesa, o pedido de desistncia depende se sua anuncia, pois pode haver
interesse do ru em prosseguir com a ao e obter uma sentena de mrito.
Essa previso, contudo, perde sentido na ao popular, pois assim como no
caso de abandono, o processo no ser extinto, mas haver a convocao de
outros legitimados.

Vale observar que alm dos legitimados pelo Artigo 9 da Lei n
4.717/65, a ao popular poder ter prosseguimento pela entidade da
administrao pblica direta ou indireta lesada pelo ato impugnado, pois
como determina o 3 do Artigo 6 da mencionada lei, esse rgo poder
atuar ao lado do autor e se esse desiste, no vemos bice ao prosseguimento
pelo prprio rgo lesado.

42
Mandado de segurana..., cit., p. 138.
29

Uma vez publicado o edital de convocao a que se refere o Artigo
9, o Ministrio Pblico ter a faculdade de prosseguir com a ao popular,
como sucessor do autor popular.

PAULO BARBOSA DE CAMPOS FILHO acha esta possibilidade
indefensvel e inconstitucional por entrar em conflito com a prpria natureza
da ao popular, haja vista tratar-se de um remdio constitucional que deve
ser intentado por um cidado, e no pelo Ministrio Pblico, o que a
desfiguraria como popular. em suas palavras:
Ser, se quiser, uma ao pblica sui generis, ou, se assim preferir
dizer, uma ao hbrida de pblica e privada, porque iniciada por
particular mas continuada por um representante de poder pblico,
mas no ser, em hiptese alguma, uma ao que autenticamente se
possa qualificar de popular
43
.

Entretanto, EMERSON GARCIA adverte que essa assuno no polo
ativo da ao, s ocorre se presente algum fundamento concreto pretenso
formulada, ou seja, quando o Ministrio Pblico observa que est em jogo o
interesse pblico, no sendo obrigatrio o prosseguimento da ao
44
.

JOS AFONSO DA SILVA tambm entende dessa forma, lecionando
que quando a lei assegura ao Ministrio Pblico o prosseguimento da ao
popular, confere instituio uma faculdade e no uma obrigao. Isto se
justifica at por uma questo de economia processual, alm de evitar o
prosseguimento de uma lide manifestamente invivel ou temerria
45
.

Portanto, diante da desistncia ou abandono da ao popular, o
Ministrio Pblico poder, ao seu juzo de convenincia, optar em dar
prosseguimento ao popular, hiptese em que suceder ao autor originrio.

43
Ensaio sobre a ao popular..., cit., p. 25
44
Ministrio Pblico..., cit., p. 278-279.
45
Ao popular constitucional..., cit., p. 193.
30

CONCLUSO

Diante de tudo o que foi exposto, a concluso que podemos extrair
que a ao popular, por envolver interesses transindivduais, exige uma
atuao escorreita e direta do Ministrio Pblico, que deve atuar, em
decorrncia de sua funo institucional, como fiscal da lei, assegurando que o
processo se desenvolva pautado na legalidade e na proteo do interesse da
sociedade, de forma a se prestar uma tutela jurisdicional plena e efetiva,
consoante os escopos do Estado Democrtico de Direito.

Nessa atuao no basta cumprir meras formalidades, mas cabe ao
rgo ministerial auxiliar o autor na instruo probatria e exigir o
cumprimento das ordens judiciais, sem contudo, ficar vinculado aos interesses
do autor ou do magistrado, podendo opinar ao final da instruo conforme seu
convencimento, inclusive em favor do ru se constatar a inexistncia de ato
que fundamente o pedido inicial.

No obstante sua funo primordial, em determinadas situaes o
Parquet pode ser chamado a atuar na ao popular em outras funes.

Incumbe ao Ministrio Pblico promover a ao de
responsabilidade civil e criminal das partes, caso a investigao dos fatos
apure a ocorrncia de situao que se enquadre passvel de sano, tanto do
autor popular quanto do ru.

Quando



31

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