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MARIA FTIMA VAQUERO RAMALHO LEYSER

ASPECTOS PROCESSUAIS DA AO CIVIL PBLICA


DOUTORADO EM DIREITO
PUC/SP
So Paulo - 2007
2
ASPECTOS PROCESSUAIS DA AO CIVIL PBLICA
Tese apresentada Banca Examinadora
da Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo, como exigncia parcial para
obteno do ttulo de DOUTOR em
Direito Processual Civil, sob a orientao
da Professora Doutora TERESA
ARRUDA ALVIM WAMBIER.
PUC/SP
So Paulo - 2007
3
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4
Ao NOSSO SENHOR e SALVADOR JESUS CRISTO, luz espiritual e
salvao de toda a humanidade, que me concedeu bnos para a elaborao
deste trabalho.
memria de meus pais, MANUEL MARIA PINTO RAMALHO e
BENITA GARCIA VAQUERO, como demonstrao de amor e gratido.
Ao meu esposo, MARTIN LINO LEYSER e minha filha MARIA
CAROLINA VAQUERO RAMALHO LEYSER, como reconhecimento do
meu amor e carinho.
professora e orientadora TERESA ARRUDA ALVIM WAMBIER, pela
pacincia, incentivo e apoio na concluso deste curso.
Aos mestres JOS MANOEL DE ARRUDA ALVIM NETTO e THEREZA
ARRUDA ALVIM, como fruto de admirao.
5
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo o estudo da tutela jurisdicional
coletiva. Em primeiro lugar, procurou-se conceituar as categorias de
interesses transindividuais, destacando a ao civil pblica como tutela
diferenciada. Em seguida, procurou-se apontar os antecedentes da lei da
ao civil pblica e a legislao posterior. Delimitou-se o objeto da
ao civil pblica e, finalmente, foram apontados aspectos processuais
da tutela coletiva.
Os interesses coletivos lato sensu sempre existiram, todavia,
anteriormente estavam a cargo da Administrao Pblica e hoje
ganharam importncia, a ponto de se tornar necessria sua tutela, por
parte da jurisdio. O processo um instrumento e, como tal, tem valor
se for apto a atender seus fins, permitindo a adequada aplicao do
direito subjetivo, de modo a promover a pacificao social com justia.
Nesse ponto, a demanda coletiva proporciona a efetiva tutela
jurisdicional dos interesses metaindividuais. A evoluo do processo
coletivo brasileiro fica patenteada no exame da legislao vigente, que
vem buscando, a cada dia, o reconhecimento, proteo e implantao
instrumental da tutela judicial coletiva.
No exame das questes processuais do processo coletivo, procurou-se
destacar que as premissas vlidas para as aes individuais so
insuficientes para viabilizar a adequada dimenso e operatividade das
demandas coletivas, de modo a se alcanar o fim colimado.
ABSTRACT
This work aims at the study of judicial protection collective. Firstly,
tried to define the categories of overindividual interests, highlighting
the action as a civil public guardianship differently. Then tried to
pinpoint the history of the law of civil public action to subsequent
legislation. The object of the action civil public was limited itself and,
finally, have been identified procedural aspects of collective authority.
The collective interests lato sensu always existed, however, were
previously in charge of Public Administration and today gained
importance, to the point of becoming their supervision required by the
court. The process is a tool and as such, has value if it is able to fulfill
its purpose, allowing the proper application of the law subjective, so as
to promote peace with social justice. At this point, demand collective
provides the effective judicial protection of the overindividual
interests. The evolution of the process is patented in the Brazilian
collective examination of the existing legislation, which is seeking,
every day, the recognition, protection and deployment of instrumental
collective judicial supervision.
In the examination of procedural issues of collective process, tried to
emphasize that the assumptions valid for the individual actions are
insufficient to enable the appropriate size and operation of the
collective demands in order to reach the end intented.
6
S U M R I O
I CATEGORIAS DE INTERESSES ...................................... 11
1 Interesse e interesse jurdico ............................................. 11
2 Interesse pblico ............................................................... 13
3 Interesses metaindividuais ou transindividuais ................ 15
3.1 Interesses difusos ..................................................... 20
3.2 Interesses coletivos .................................................. 22
3.3 Interesses individuais homogneos ......................... 23
II A AO CIVIL PBLICA COMO TUTELA DIFEREN-
CIADA ................................................................................... 27
1 Conceito de tutela jurisdicional ....................................... 27
2 A efetividade da tutela jurisdicional ................................ 29
2.1 As tutelas diferenciadas ........................................... 32
2.2 A cognio em tema de tutelas diferenciadas ......... 35
2.3 Tipos de tutelas diferenciadas no direito processual
civil brasileiro ......................................................... 37
III ANTECEDENTES DA LEI DA AO CIVIL PBLI-
CA E LEGISLAO POSTERIOR ................................. 40
1 Ao popular ....................................................................40
2 Ao civil pblica ............................................................ 51
3 Constituio Federal de 1988 e legislao posterior ...... 55
4 Mandado de segurana coletivo ...................................... 56
IV OBJETO DA LEI DA AO CIVL PBLICA LEI N
7.347/85 ................................................................................. 70
1 Campo de incidncia ........................................................ 70
1.1 Meio ambiente ......................................................... 71
1.2 Consumidor ............................................................. 76
1.3 Bens e direitos de valor artstico,esttico, histrico,
turstico e paisagstico ............................................. 78
1.4 Qualquer outro interesse difuso ou coletivo ........... 84
7
1.4.1 Defesa das pessoas portadoras de deficin-
cia ................................................................ 84
1.4.2 Defesa dos investidores do mercado de va-
lores mobilirios .......................................... 86
1.4.3 Defesa da criana e do adolescente ............. 87
1.4.4 Cdigo de Defesa do Consumidor .............. 90
1.4.5 Lei de Improbidade Administrativa ............. 94
1.4.5.1 Conceito de improbidade adminis-
trativa ............................................ 94
1.4.5.2 Legitimao para agir ................... 97
1.4.5.3 Competncia: a questo do foro
privilegiado ................................. 101
1.4.5.4 Notificao prvia do demandado 109
1.4.5.5 Medidas acautelatrias na ao de
improbidade administrativa .......... 110
1.4.5.6 Sanes do art.12 da Lei de Impro-
bidade administrativa ................... 114
1.4.5.7 Prescrio ..................................... 117
1.4.6 Defesa do idoso ........................................... 120
1.4.7 Defesa das mulheres .................................... 123
1.5 Defesa da ordem econmica e da livre concorrncia 124
1.6 Ordem urbanstica .................................................... 126
2 Causa de pedir e pedido ..................................................... 130
V COMPETNCIA ................................................................... 135
1 Jurisdio e competncia .................................................... 135
1.1 Distribuio da competncia ................................... 137
1.2 Critrios determinantes da competncia ................... 138
1.3 Competncia da Justia Federal ................................ 138
1.4 Competncia absoluta e relativa ............................... 139
2 Foro competente para a propositura da ao civil pbli-
ca e aes coletivas do Cdigo de Defesa do Consumidor 140
2.1 Competncia objetiva em razo da matria .............. 140
2.2 A determinao do foro competente:dano de mbito
local ............................................................................ 141
2.3 A determinao do foro competente:dano de mbito
regional ou nacional ................................................. 142
2.4 Interesses difusos e coletivos propriamente ditos ... 144
8
2.5 Interesses individuais homogneos ........................... 145
3 Competncia das aes civis pblicas envolvendo ques-
tes de meio ambiente do trabalho ...................................... 146
VI LEGITIMAO PARA AGIR ............................................ 148
1 Generalidades ..................................................................... 148
2 Espcies de legitimao: ordinria e extraordinria .......... 149
3 Legitimao ativa na Lei da Ao Civil Pblica ............... 150
4 Natureza jurdica da legitimidade ativa .............................. 152
5 Legitimados ativos .............................................................. 157
5.1 Ministrio Pblico ...................................................... 158
5.2 Defensoria Pblica ..................................................... 168
5.3 Entes polticos: Unio, Estados, Municpios, Distrito
Federal e seus rgos .................................................. 169
5.4 Associao, sociedade, fundao e sindicatos ........... 171
6 Legitimidade passiva nas aes coletivas ........................... 177
VII INQURITO CIVIL ............................................................ 184
1 Generalidades ................................................................... 184
2 Instaurao, competncia e objeto ................................... 186
3 Instruo e sigilo .............................................................. 187
4 Concluso ......................................................................... 189
5 Arquivamento e seu controle ........................................... 189
6 Recursos no inqurito civil .............................................. 191
7 Compromisso de ajustamento de conduta ....................... 193
VIII TUTELA CAUTELAR, ANTECIPAO DA TUTELA
PROVIMENTOS CAUTELARES ................................... 199
1 Consideraes sobre o processo cautelar ...................... 199
1.1 A liminar na medida cautelar ............................... 204
1.2 Natureza jurdica da liminar ................................. 206
1.3 Pressupostos da concesso ................................... 207
1.4 Ao cautelar e ao civil pblica ........................ 210
2 Tutela antecipada e especfica ....................................... . 213
2.1 Requisitos para concesso ..................................... 214
2.2 Cabimento .............................................................. 215
9
2.3 Revogao e modificao ...................................... 218
2.4 Tutela antecipada e especfica nas aes coletivas. 219
3 A liminar na ao civil pblica ....................................... 220
IX INTERVENO DE TERCEIROS NAS AES COLE-
TIVAS ...................................................................................... 227
1 Introduo ........................................................................... 227
2 Oposio e nomeao autoria .......................................... 229
3 Denunciao da lide ........................................................... 231
4 Chamamento ao processo ................................................... 232
5 Assistncia e litisconsrcio ................................................ 233
X SENTENA, COISA JULGADA E LITISPENDNCIA
NAS AES COLETIVAS .................................................... 238
1 Sentena................................................................................ 238
1.1 Classificao das sentenas ........................................ 239
1.2 Sentenas nas aes coletivas ..................................... 239
1.3 Sentena condenatria na ao de improbidade admi-
nistrativa ...................................................................... 241
1.4 A sucumbncia nas aes coletivas ............................ 241
2 Coisa julgada ....................................................................... 244
2.1 A legislao brasileira para as aes voltadas defe-
sa de interesses e direitos difusos e coletivos ........... 245
2.2 A coisa julgada no sistema do Cdigo de Defesa do
Consumidor ............................................................... 247
2.2.1 Coisa julgada erga omnes e coisa julgada
ultra partes .................................................... 253
2.2.2 Transposio in utilibus da coisa julgada da
Lei n 7.347/85 e das aes penais para as
aes de indenizao por danos pessoalmen-
te sofridos ...................................................... 257
2.3 Litispendncia nas aes coletivas ........................... 259
2.4 Class Action do Direito Norte-Americano ............... 264
2.4.1 A coisa julgada nas class actions ................. 267
10
XI LIQUIDAO E CUMPRIMENTO DAS SENTENAS
NAS AES COLETIVAS ................................................. 270
1 Liquidao de sentena .....................................................270
1.1 Formas de liquidao de sentena ........................... 271
1.1.1 Liquidao por clculo ................................ 271
1.1.2 Liquidao por arbitramento ....................... 272
1.1.3 Liquidao por artigos ................................. 272
1.2 Liquidao de sentena nas aes coletivas ............ 273
2 Cumprimento de sentena ................................................. 275
3 Fundo para reparao dos interesses difusos lesados ....... 281
XII CONCLUSES ................................................................... 285
BIBLIOGRAFIA ........................................................................... 302
11
CAPTULO I
CATEGORIAS DE INTERESSES
SUMRIO: 1. Interesse e interesse jurdico 2. Interesse pblico 3.
Interesses metaindividuais ou transindividuais: 3.1. Interesses difusos
3.2. Interesses coletivos 3.3.. Interesses individuais homogneos
1. Interesse e interesse jurdico
A doutrina no estabeleceu um conceito
preciso de interesse. A propsito, pontifica EMLIO BETTI: Le
nozione correnti di interessi sono approssimative e imprecise: difetti,
questi, che in generale hanno radice nella erronea impostazione del
concetto in termine psicologici, anziche in termine normative
1
.
Acompanhando CARNELUTTI
2
, podemos
dizer como interesse a posio favorvel satisfao de uma
necessidade.
Considerando o interesse sob o ponto de
vista do seu sujeito, podemos entend-lo como uma necessidade, ao
passo que, visto sob o ngulo de seu objeto, ele representa uma
utilidade.

1
Emlio BETTI, Interesse (Teoria Generale) in Novssimo Digesto Italiano, Utut, Milo, 1962.
2
Francesco CARNELUTTI, Sistema de Diritto Processuale Civile, Pdua, 1936, p. 7.
12
Nesse diapaso, os interesses se apresentam
numa variedade muito grande. Todavia, vamos examinar a acepo
jurdica que se emprega palavra interesse
3
.
No caso, vamos considerar o conceito de
JOS CRETELLA JNIOR
4
, o qual preleciona que interesse a
vontade do homem dirigida a atingir uma finalidade. Se o interesse
protegido pela norma jurdica estamos diante de direito.
Para PRICLES PRADE
5
, interesse
jurdico significa a relevncia de ordem material ou tambm
instrumental, subjetivada ou no subjetivada, conferida pelo direito
positivo a determinadas situaes respeitantes ao indivduo isolado, ao
grupo ou coletividade maior.
O interesse jurdico aquele que possui
valor material ou processual, outorgado pelas normas do direito

3
O interesse h de ser entendido como a ntima relao entre a necessidade do ser humano e o
bem da vida apto a satisfaz-la, que pode consistir em um objeto individualizado, uma coisa, ou
em um servio. Cabe ao direito, como inegvel tcnica de disciplina da convivncia social,
definir, num primeiro momento, quais os interesses que sero privilegiados, no sentido de
merecerem a proteo legal e quais os que sero deixados de fora dessa proteo, tendo em vista
que, embora os bens da vida sejam limitados, as necessidades humanas so ilimitadas, de modo
que sempre restaro desprotegidos certos interesses....Os interesses que recebem a tutela do
direito, em detrimento de outros e que, por isso, so interesses protegidos, constituem os
chamados direitos subjetivos, cuja concepo, embora no aceita por grandes juristas, constitui o
principal fundamento de todo o sistema do direito positivo do mundo moderno, com natureza
marcadamente individual (Francisco Wildo Lacerda DANTAS, A execuo especfica e os
interesses metaindividuais in Revista dos Tribunais volume 712, fev., 1995, p. 25).
4
Introduo ao Estudo do Direito, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1984, p.162.
5
Conceito de interesses difusos, 2 edio, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1987, p. 11.
13
positivo, pertinentes tanto a indivduos isoladamente considerados
como coletividade, definida ou no.
2. Interesse pblico
A antiga definio de interesse pblico
identifica-o, exclusivamente, como o interesse dos rgos da
Administrao, ou seja, o interesse do Estado enquanto pessoa jurdica
de direito pblico.
Com o passar do tempo, esse conceito foi
ampliado, de modo que passou a significar tambm o interesse da
coletividade como um todo, isto , o interesse do bem comum.
Nessa linha de entendimento, na precisa
lio de HLIO TORNAGHI
6
, o interesse pblico conceituado como
aquele que afeta diretamente o bem comum, identificando-se como
interesse da coletividade como um todo, opondo-se ao interesse
particular, que concerne apenas a determinado indivduo, embora possa
ser til a todos.
Desse modo, o interesse pblico no s
coincide com o interesse do Estado, como pessoa jurdica, como se
confunde com os interesses difusos, como, por exemplo, o meio
ambiente ecologicamente equilibrado. Hoje a expresso interesse

6
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, volume I, 2 edio, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1976, p. 283.
14
pblico tornou-se equvoca, quando passou a ser utilizado para alcanar
tambm os chamados interesses sociais, os interesses indisponveis do
indivduo e da coletividade, e at os interesses coletivos ou os
interesses difusos etc. O prprio legislador no raro abandona o
conceito de interesse pblico como interesse do Estado e passa a
identific-lo com o bem geral, ou seja, o interesse geral da sociedade ou
o interesse da coletividade como um todo. Em segundo lugar, porque,
nos ltimos anos, tem-se reconhecido que existe uma categoria
intermediria de interesses que, embora no sejam propriamente
estatais, so mais que meramente individuais, porque so
compartilhados por grupos, classes ou categorias de pessoas, como os
moradores de uma regio quanto a questes ambientais comuns, ou os
consumidores de um produto quanto qualidade ou ao preo dessa
mercadoria
7
.
O conceito abrangente de interesse pblico
alcana o interesse pblico primrio e o interesse pblico secundrio, os
quais, nem sempre, coincidem ou so uma s coisa. O interesse pblico
primrio o interesse do bem geral, isto , o interesse da sociedade ou
da coletividade como um todo. J, o interesse pblico secundrio o
interesse pblico visto pelos rgos da Administrao, o qual, nem
sempre, coincide com o efetivo interesse da comunidade.
3. Interesses metaindividuais ou transindividuais

7
Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 2007, p. 46.
15
A partir de 1974, com os trabalhos de
MAURO CAPPELLETTI
8
, sofreu dura crtica a tradicional diviso de
interesse, que reunia, como nicas modalidades, o interesse privado,
entendido como o interesse individual (surgido nas relaes entre as
pessoas) e o interesse pblico secundrio (titularizado pelo Estado
enquanto Administrao Pblica).
Em uma obra mpar, em que discutem os
problemas do acesso justia, MAURO CAPPELLETTI e BRYANT
GARTH
9
propugnavam a existncia de uma zona intermediria de
interesses, em que o titular no seria o cidado, individualmente
considerado, nem o Estado, enquanto pessoa jurdica de direito pblico.
Eles comearam a enfatizar a existncia dos interesses coletivos, ou
seja, aqueles referentes a uma categoria de pessoas (como os
condminos de um edifcio de apartamentos, os scios de uma empresa,
os membros de uma equipe esportiva, os empregados do mesmo
patro). Esses interesses, porque atingem grupos de pessoas que tm

8
Formazione sociali e interessi di gruppo davanti alla giustizia civile in Revista di Diritto
Processuale volume 30, 1975, p. 367.
9
Interesses difusos so interesses fragmentados ou coletivos, tais como o direito ao ambiente
saudvel, ou proteo do consumidor. O problema bsico que eles apresentam a razo de sua
natureza difusa que ningum tem o direito de corrigir a leso a um interesse coletivo, ou o
prmio para qualquer indivduo buscar essa correo pequeno demais para induzi-lo a tentar
uma ao...Um exemplo simples pode mostrar por que essa situao cria especiais barreiras de
acesso. Suponhamos que o governo autorize a construo de uma represa que ameace de maneira
sria e irreversvel o ambiente natural. Muitas pessoas podem desfrutar da rea ameaada, mas
poucas ou nenhuma tero quaisquer interesses financeiros direto em jogo. Mesmo esses, alm
disso, provavelmente no tero interesse suficiente para enfrentar uma demanda judicial
complicada. Presumindo-se que esses indivduos tenham legitimao ativa (o que
freqentemente um problema), eles esto em posio anloga do autor de uma pequena causa,
para quem uma demanda judicial anti-econmica. Um indivduo, alm disso, poder receber
apenas indenizao de seus prprios prejuzos, porm no dos efetivamente causados pelo infrator
comunidade(Acesso Justia, ttulo original: Acess to justice: The Worldwide Movement to
Make Rights Effective, Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris Editor, 1988, pp. 26 e ss).
16
algo em comum e no o sujeito isoladamente, so chamados de
metaindividuais.
O liame que une os titulares de tais
interesses consiste em estarem todos na mesma situao de fato ou na
circunstncia de compartilharem a mesma relao jurdica.
Um interesse metaindividual quando,
alm de ultrapassar o crculo individual, corresponde aos anseios de
todo um segmento ou categoria social. Dentro desses interesses
metaindividuais possvel estabelecer uma distino entre aqueles que
atingem uma categoria determinada (ou determinvel) de pessoas e os
que atingem um grupo indeterminado (ou de difcil determinao) de
indivduos.
A expresso interesses difusos j era
conhecida dos romanos e encontra-se referida por VITTORIO
SCIALOJA
10
: direitos pblicos que chamvamos difusos, que no se
concentram no povo considerado como entidade, mas que tm por
prprio titular realmente cada um dos participantes da comunidade.
Esses direitos difusos representavam o culto
divindade, o direito liberdade, ao meio ambiente etc.

10
Procedimiento civil romano, trad. Santiago Sentis Melendo e Marino Ayerra Reden, Buenos
Aires, EJEA, 1954, p. 474, 69.
17
Cumpre lembrar, aps a contribuio do
direito romano para a tutela dos direitos difusos, a criao da figura do
ombudsman no direito escandinavo.
Os antecedentes do ombudsman se deram
na Sucia, no sculo XVI, com o surgimento do Grande Senecal
(drotsen), a quem incumbia velar, sob a autoridade do Rei, o bom
funcionamento e administrao da justia
11
.
O ombudsman nasceu com a finalidade de
exercer o controle da administrao pblica. Com o passar do tempo,
coube ao ombudsman o atendimento dos mais variados interesses
coletivos (consumidor, sade pblica etc.).
Aps a iniciativa da Sucia, foi implantada
a figura do ombudsman na Finlndia (1919), na Dinamarca (1954), na
Noruega (1950), Inglaterra (1958), Nova Zelndia (1962), Irlanda do
Norte e Canad (1967).
Na Alemanha e nos Estados Unidos h
instituies semelhantes ao ombudsman em pleno funcionamento.
Embora com outra denominao, temos as figuras do Defensor Del
Pueblo e Provedor de Justia institudas, respectivamente, na
Espanha
12
e Portugal
13
, a nvel constitucional.

11
Andr LEGRAND, LOmbudsman scandinave, Paris, LGDJ, 1970, pp. 22/23.
12
Conforme artigo 54 da Constituio de 27 de dezembro de 1978.
13
Conforme artigo 24 da Constituio de 2 de abril de 1976.
18
O ombudsman ou o organismo revestido de
outra denominao, conforme o pas, somente defende os interesses
dito difusos no mbito administrativo, cabendo ao Ministrio Pblico,
tradicionalmente e, em regra, a tutela jurisdicional dos interesses
indisponveis da sociedade.
s vezes, o termo difuso parece a qualificar
o coletivo, como em HENRY SOLUS e ROGER PERROT
14
:
lextreme diversit des situations parti culires qui samalgament et se
juxtaposint au sien des groupements fait que lintrt allgu nest pas
toujours un intrt direct et persomel, mais un simple intrt collectit
beaucoup plus diffus.
Alguns autores entendem que os termos
interesse difuso, coletivo, de grupo, meta ou supra-
individual so sinnimos
15
, embora admitam haver tentativas de
distino desses conceitos
16
.

14
Droit Judiciaire Priv, t. 1, Paris, ed. Sirey, 1966, p. 218.
15
Ana De VITA diz: la precisazione aprioristica inevitabilmente o troppo astratta o troppo
generica. Tali concetti si intendono spesso con valore sinonimo e indubbiamente si riferis cono a
situazioni per molti aspectti analoghe (La tutela degli interessi collettivi in La tutela degli
interessi diffusi nel diritto comparato, Milo, Giaffr, 1976, p. 350).
16
Celso BASTOS afirma: os interesses coletivos dizem respeito ao homem socialmente
vinculado, ao passo que os interesses difusos se baseiam numa identidade de situaes de fato,
sujeitando-se a leses de natureza extensiva, disseminada ou difusa (A tutela dos interesses
difusos no direito constitucional brasileiro, Revista de Processo volume 23, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 1981, p. 40). Jos Carlos Barbosa MOREIRA sugere a separao desses
conceitos ao mencionar certos grupos de pessoas com referncia s quais possvel identificar
uma relao-base de que participam os membros do grupo e um interesse derivado que para cada
um dos membros nasce daquela relao, mas que com ela no se confunde. Essa hiptese, que
seria a do interesse coletivo, aparta-se ento daquela referida no texto imediatamente acima, de
inexistncia da relao base em que o conjunto dos interessados apresenta contornos fludos,
19
3.1 Interesses difusos
Partindo-se do prprio texto do art. 81,
pargrafo nico, inciso I do Cdigo de Defesa do Consumidor extrai-se
o seguinte conceito: interesses ou direitos difusos, assim entendidos,

mveis, esbatidos, a tornar impossvel, ou quando menos superlativamente difcil, a
individualizao exata de todos os componentes, hiptese esta do interesse difuso (A ao
popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses
difusos in Temas de Direito Processual, So Paulo, Saraiva, 1977, p. 112). Ada Pellegrini
GRINOVER aduz: embora se trate sempre de interesses meta-individuais, a doutrina reserva a
denominao coletivos para os comuns a categorias de pessoas, unidas entre si por uma
relao-base: a sociedade comercial, o condomnio, a famlia, os entes profissionais, o prprio
sindicato. E esse vnculo jurdico, ou relao base, permite a identificao dos componentes do
grupo. Ao contrrio, entendem-se por interesses difusos aqueles que, no se fundando em um
vnculo jurdico, repousam sobre dados de fato freqentemente genricos e contingentes,
acidentais e mutveis: morar na mesma regio; consumir o mesmo produto, viver sob
determinadas circunstncias scio-econmicas, submeter-se a particulares empreendimentos. Seus
titulares so, portanto, uma pluralidade de pessoas, em nmero indeterminado e indeterminvel
(As garantias constitucionais do processo nas aes coletivas in Revista de Processo volume 43,
So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1986. p. 22). Rodolfo de Camargo MANCUSO
assevera: conquanto os interesses coletivos e os difusos sejam espcies do gnero interesses
meta (ou super) individuais, tudo indica que entre eles existem pelo menos duas diferenas
bsicas, uma de ordem quantitativa, outra de ordem qualitativa: sob o primeiro enfoque, verifica-
se que o interesse difuso concerne a um universo maior do que o interesse coletivo, visto que
enquanto aquele pode mesmo concernir at toda humanidade, este apresenta menor amplitude,
j pelo fato de estar adstrito a uma relao-base, a um vnculo jurdico, o que o leva a se
aglutinar junto a grupos sociais definidos; sob o segundo critrio, v-se que o interesse coletivo
resulta do homem em sua projeo corporativa, ao passo que no interesse difuso, o homem
considerado simplesmente enquanto ser humano (Interesses difusos: conceito e legitimao para
agir, 3 edio, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1994, pp. 67/68). Acrescenta, ainda,
Rodolfo de Camargo MANCUSO: interesses difusos so interesses meta-individuais que, no
tendo atingido o grau de agregao e organizao necessrio sua afetao institucional junto a
certas entidades ou rgos representativos dos interesses j socialmente definidos, restam em
estado fludo, dispersos pela sociedade civil como um todo (v.g., o interesse pureza do ar
atmosfrico), podendo, por vezes, concernir a certas coletividades de contedo numrico
indefinido (v.g., os consumidores). Caracterizam-se pela indeterminao dos sujeitos, pela
indivisibilidade do objeto, por sua tendncia transio ou mutao no tempo e no espao (Op.
cit., pp. 114/115). Tambm, o mesmo autor, preceitua: quanto s notas caracterizadoras dos
interesses coletivos temos: a) um mnimo de organizao, a fim de que os interesses ganhem a
coeso e a identificao necessrias; b) a afetao desses interesses a grupos determinados (ou ao
menos determinveis) que sero os seus portadores (enti esponenziali); c) um vnculo jurdico
bsico, comum a todos os participantes, conferindo-lhes situao jurdica diferenciada (Rodolfo
de Camargo MANCUSO, Comentrios ao Cdigo de Proteo ao Consumidor, coordenador
Juarez de Oliveira, So Paulo, Saraiva, 1991, p. 276). Hugo Nigro MAZZILLI informa: Difusos
so, pois, interesses de grupos menos determinados de pessoas, entre as quais inexiste vnculo
jurdico ou ftico muito preciso. Os interesses coletivos compreendem uma categoria determinada
20
os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas ou ligadas por circunstncias de fato.
Interesses difusos so aqueles em que os
titulares no so previamente determinados ou determinveis e se
encontram ligados por circunstncias de fato. So interesses indivisveis
e, embora comuns a uma categoria mais ou menos abrangente de
pessoas, no se pode afirmar com preciso a quem pertencem, nem em
que medida quantitativa so por elas compartilhados.
Para PRICLES PRADE
17
, interesses
difusos so interesses que pertencem de maneira idntica a uma
pluralidade de sujeitos mais ou menos vasta e mais ou menos
determinada, a qual pode ser ou no unificada, e unificada mais ou
menos estreitamente, em uma coletividade.
Em outras palavras, so interesses cujos
titulares no se pode determinar. A ligao entre eles se d por
circunstncias. O objeto indivisvel, de modo a no permitir ciso.
difuso, por exemplo, o direito de respirar ar puro.
A indivisibilidade diz respeito ao objeto de
interesse. O interesse na boa qualidade do ar atmosfrico ou a pretenso

ou pelo menos determinvel, de pessoas unidas pela mesma relao jurdica bsica, como grupos
unidos por uma relao ftica comum (Op. cit., 6 edio, pp. 21/22).
17
O autor enumera as principais caractersticas: a) ausncia de vnculo associativo; b) alcance de
uma cadeia abstrata de pessoas; c) potencial e abrangente conflituosidade; d) ocorrncias de
21
ao meio ambiente sadio compartilhado por um nmero indeterminado
de pessoas, embora no pertena individualmente a nenhuma delas, por
ser indivisvel. Do mesmo modo, uma propaganda enganosa, veiculada
na televiso, atinge pessoas indeterminadas, tendo como fator de
ligao unicamente o fato de que tiveram acesso a ela. No
quantificvel ou divisvel o direito de cada integrante da sociedade para
que a propaganda seja coibida ou corrigida ou para que o meio
ambiente seja protegido.
Sobre a questo da indivisibilidade convm
trazer colao a precisa lio de BARBOSA MOREIRA
18
, no sentido
de que os interesses coletivos ou difusos referem-se a um bem
(latssimo senso) indivisvel, no sentido de insuscetvel de diviso
(mesmo ideal) em quotas atribuveis individualmente a cada um dos
interessados. Estes se pem numa espcie de comunho tipificada pelo
fato de que a satisfao de um s implica, por fora, a satisfao de
todos, assim como a leso de um s constitui, ipso facto, leso da
coletividade.
Assim, o direito difuso surge de uma
situao de fato, homogeneamente esparsa em um nmero indefinido de
indivduos. So muitos os atores e contingncias sociais que podem
relevar ou ensejar direitos difusos. De forma geral, isso sucede quando
os interesses envolvidos so de massa, implicando um nmero vasto e

leses disseminadas (difusas) em massa; e) vnculos fticos entre os titulares dos interesses (Op.
cit., 45 e 47-55).
18
A legitimao para a defesa dos interesses difusos no direito brasileiro in Revista Ajuris
volume 32, Porto Alegre, 1984, p. 82.
22
indefinido de indivduos, como ocorre em relao aos servios
pblicos, medicamentos, consumo em geral, controle ambiental,
qualidade de vida, direitos humanos, inflao, minorias raciais, poltica
econmica etc.
3.2 Interesses coletivos
Ainda, partindo-se do prprio texto do art.
81, pargrafo nico, inciso II do Cdigo de Defesa do Consumidor
extrai-se o seguinte conceito: interesses ou direitos coletivos, assim
entendidos, os transindividuais de natureza indivisvel de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a
parte contrria por uma relao jurdica base.
So coletivos somente os interesses que
compreendem uma categoria determinada, ou pelo menos determinvel,
de pessoas, dizendo respeito a um grupo, classe ou categoria de
indivduos ligados pela mesma relao jurdica bsica, entre eles (como
se d num sindicato de classe) ou com a parte contrria (como por
exemplo, os pais de alunos de uma escola particular, onde todos esto
ligados por um vnculo jurdico contrato e titularizam, portanto, o
interesse coletivo de combater aumentos ilegais e abusivos da
mensalidade). Do mesmo modo que os difusos, os interesses coletivos
tm natureza indivisvel, na medida em que no podem ser partilhados
individualmente entre os seus titulares. Admitido o interesse de um
satisfaz-se o de todos indiscriminadamente.
23
3.3 Interesses individuais homogneos
Da mesma forma, o Cdigo de Defesa do
Consumidor, no art. 81, pargrafo nico, inciso III prescreve que os
interesses ou direitos individuais homogneos assim entendidos os
decorrentes de origem comum
19
.
So os direitos individuais cujo titular
perfeitamente identificvel e cujo objeto divisvel e cindvel.
Diferenciam-se, pois, dos interesses coletivos, em virtude da
divisibilidade do direito titularizado pelos vrios sujeitos. O que
caracteriza um direito individual como homogneo a natureza
comum, similar, semelhante entre os interesses de cada um dos vrios
titulares.
Esta foi a grande novidade do Cdigo de
Defesa do Consumidor: permitir que esses direitos individuais
pudessem ser defendidos coletivamente em juzo. No se trata de
pluralidade subjetiva de demandas (litisconsrcio), mas de uma nica
demanda, coletiva, objetivando a tutela dos titulares dos direitos

19
Pensamos que o legislador teve em mira certas situaes amide ocorrentes em nossa
sociedade, como, v.g., a cobrana abusiva de mensalidades escolares; as frustraes e prejuzos
causados a integrantes de planos para aquisio de telefones, casa prpria, ou ainda os que
confiaram na segurana das cadernetas de poupana e as tiveram bloqueadas (Rodolfo de
Camargo MANCUSO, Comentrios ao Cdigo de Proteo ao Consumidor, cit., p. 277). Nelson
NERY JNIOR define: os direitos individuais homogneos so aqueles cujos titulares so
perfeitamente individualizveis, detentores de direito divisvel. O que une esses titulares a ponto
de propiciar a defesa coletiva desses direitos individuais, a origem comum do pedido que
24
individuais homogneos, ainda que de contedo genrico a eventual
condenao daquele que tenha infringido tal modalidade de interesses
transindividuais (art. 95 da Lei n 8.078/90).
Com relao aos interesses difusos, os
interesses individuais homogneos tm um ponto de contato: ambos se
originam de circunstncias de fato comuns. Diferenciam-se, contudo,
porque, enquanto, nos interesses difusos, os titulares so
indeterminados e o objeto indivisvel, nos interesses individuais
homogneos, os titulares so determinveis e o dano ou a
responsabilidade se caracteriza pela divisibilidade, isto , pela
possibilidade de mensurar individualmente a extenso do prejuzo e da
respectiva reparao.
Em relao aos interesses coletivos, os
interesses individuais homogneos tambm tm um ponto de contato:
renem um grupo, uma categoria ou uma classe de pessoas. A diferena
est em que os interesses individuais homogneos so divisveis e
assentam-se em situaes de fato comuns, j os interesses coletivos so
indivisveis e fundados na mesma relao jurdica base.
A distino entre interesses difusos,
coletivos e individuais homogneos torna-se mais fcil, a partir do
exemplo do consumidor. Dessa forma, se numa srie de bens de
consumo vendidos ao consumidor final, um deles foi fabricado com

pretendem fazer em Juzo (O processo civil no Cdigo de Defesa do Consumidor in Revista de
Processo volume 61, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 26).
25
defeito. O consumidor tem interesse individual na indenizao
correspondente. Ainda, assim, ser o interesse coletivo, quando toda a
srie saa da fbrica com o mesmo defeito, embora vendida a vrios
consumidores finais (hiptese que o Cdigo de Defesa do Consumidor
denomina de interesses individuais homogneos, prevendo-os no inciso
III do artigo 81) ou, tambm, quando se verificar um aumento indevido
das prestaes de um consrcio (nesta situao, o Cdigo de Defesa do
Consumidor denomina de interesse coletivo, previsto no inciso II do
artigo 81). O interesse do consumidor s ser considerado difuso, se
houver impossibilidade de se identificarem as pessoas ligadas pelo
mesmo fato jurdico, derivado da relao de consumo, v.g., os
destinatrios de uma propaganda enganosa veiculada pela televiso ou
pelo rdio)
20
.
Para NELSON NERY JNIOR
21
, a pedra
de toque do mtodo classificatrio o tipo de tutela jurisdicional que
se pretende quando se prope a competente ao judicial.

20
Assim, so difusos os interesses dos consumidores que pretendem a proibio de circulao de
determinado produto reputado nocivo sade, tanto que so indeterminveis estes consumidores,
unidos apenas pela circunstncia ftica de estarem mais ou menos sujeitos a consumir o produto
prejudicial sade. So igualmente difusos os interesses dos consumidores que se insurgem
contra uma propaganda enganosa, como ainda so difusos os interesses dos habitantes de
determinada regio que almejam a interdio de um estabelecimento que produz poluio nociva
sade. Todavia, j seriam qualificados como coletivos, por exemplo, se a pretenso fosse para
proibir a circulao de um produto ou a propaganda enganosa em detrimento, especificamente, da
classe dos diabticos (porque o produto ao contrrio da propaganda no era diettico). Os
interesses individuais homogneos no se situam propriamente como um tertium genus de
interesses meta-individuais, a par dos interesses difusos e coletivos. Parecem se situar, isto sim,
como uma modalidade de interesses difusos ou coletivos. O que se pretende uma condenao
genrica, uma utilidade processual indivisvel, em favor de todas as vtimas ou seus sucessores,
em virtude de danos que tem origem comum (Alcides A. Munhoz da CUNHA, Evoluo das
Aes Coletivas no Brasil in Revista de Processo volume 77, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1995, pp. 232/233).
21
Da ocorrncia de um mesmo fato podem originar-se pretenses difusas, coletivas e individuais.
O acidente com o Bateau Mouche IV, que teve lugar no Rio de Janeiro h alguns anos, pode
ensejar ao de indenizao individual por uma das vtimas do evento pelos prejuzos que sofreu
26
importante lembrar a lio de HUGO
NIGRO MAZZILLI
22
, no sentido de que para identificar corretamente
a natureza de interesses transindividuais ou de grupos, devemos, pois,
responder a estas questes: a) o dano provocou leses divisveis,
individualmente variveis e quantificveis? Se sim, estaremos diante de
interesses individuais homogneos; b) o grupo lesado indeterminvel
e o proveito reparatrio, em decorrncia das leses, indivisvel? Se
sim, estaremos diante de interesses difusos; c) o proveito pretendido em
decorrncia das leses indivisvel, mas o grupo determinvel, e o
que une o grupo apenas uma relao jurdica bsica comum, que deve
ser resolvida de maneira uniforme para todo o grupo? Se sim, ento
estaremos diante de interesses coletivos.
CAPTULO II
A AO CIVIL PBLICA COMO TUTELA DIFERENCIADA
SUMRIO: 1. Conceito de tutela jurisdicional - 2. A efetividade da
tutela jurisdicional: 2.1. As tutelas diferenciadas - 2.2. A cognio em
tema de tutelas diferenciadas - 2.3. Tipos de tutelas diferenciadas no
direito processual civil brasileiro.

(direito individual), ao de obrigao de fazer movida por associao das empresas de turismo
que tm interesse na manuteno da boa imagem desse setor da economia (direito coletivo), bem
como ao ajuizada pelo Ministrio Pblico, em favor da vida e segurana das pessoas, para que
seja interditada a embarcao a fim de se evitarem novos acidentes (direito difuso) (O processo
civil no Cdigo de Defesa do Consumidor, cit., p. 25).
22
A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., pp. 55-56.
27
1. Conceito de tutela jurisdicional
O Estado proibiu a autotutela privada e
assumiu o encargo de solucionar os conflitos
23
. Preleciona o mestre
DONALDO ARMELIN
24
que a tutela jurisdicional se apresenta como
a contrapartida do direito, ou melhor, poder de provocar a atuao da
jurisdio, se enfocada pelo ngulo de quem a requer. Se, ao revs, vier
a ser apreciada pela tica do seu prestador, ser obviamente a atividade
do Poder Judicirio desenvolvida, em esfera que lhe normalmente
adstrita com exclusividade, a partir, geralmente, de provocao da parte
ou interessado. Assim, na medida em que o exerccio desse poder
subjetivo se d, necessariamente adimplidos determinados requisitos,
tal prestao ocorre de forma total ou parcial, consoante haja ou no
apreciao do prprio pedido veiculado atravs de tal exerccio. No se
exclui, por outro lado, em casos excepcionais, uma prestao
espontnea de tal tutela, mingua de correspondente provocao.
A tutela jurisdicional deve ser entendida
como aquela apta a tornar efetivo o direito, em casos concretos, trazidos
ao Judicirio, para apreciao
25
.

23
Jos Carlos BARBOSA MOREIRA, Tutela Sancionatria e Tutela Preventiva in Temas de
Direito Processual, 2 srie, So Paulo, Editora Saraiva, 1980, p. 21.
24
A tutela jurisdicional cautelar in Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo
volume 23, So Paulo, 1985, p. 111.
25
Explica, ainda, Donaldo ARMELIN que essa prestao pode corresponder a uma simples
declarao em sentido lato, envolvendo a simples declarao, a constituio ou desconstituio de
situaes jurdicas, a declarao de um direito acoplada a de sua violao e individualizao da
sano correspondente e a uma modificao no mundo emprico ou, ainda, a um comando
especfico. Mas sempre se efetiva atravs do nico instrumento legal hbil para tal fim: o
processo. Este, por sua vez, se desenvolve sob vrias formas, adequando-se sua finalidade
precpua. A prestao pode se reportar a um fato futuro e ser, destarte preventiva. Ou a um fato
pretrito assumindo, por vezes, funo reparatria ou represtinatria. Evidentemente a primeira
forma de tutela mais eficaz, porquanto reparao ou repristinao, esta impondo o retorno ao
status quo anterior, nem sempre so realizveis. De outra parte, o processo permite acelerar a
prestao jurisdicional de diversos modos, propiciando o que alguns processualistas italianos
28
Em outras palavras, a tutela jurisdicional
preocupa-se com o resultado jurdico-substancial do processo,
conduzindo a uma relativizao do fenmeno direito-processo
26
-
27
.
2. A efetividade da tutela jurisdicional
A respeito desse tema, BARBOSA
MOREIRA
28
ensina que o mecanismo criado para prover a essa
necessidade precisa corresponder a uma lgica, mas terrvel exigncia:
atuar de tal maneira que, em toda a extenso da possibilidade prtica,
venham as coisas a passar, de acordo com os preceitos do ordenamento.
Que significa isso ao ngulo do jurisdicionado? Recorrendo Justia,
ele h de poder esperar, ao menos em princpio, que se o seu direito se
v reconhecido, o processo lhe proporcione cabal proteo, pondo-o em
condies de fruir, de maneira to completa quanto possvel, da

denominam tutela jurisdicional diferenciada, fruto de sumarizao do procedimento ou da
cognio, seja mediante a antecipao da tutela considerando-se o seu iter procedimental,. seja
atravs de atuao de outras tcnicas processuais (Tutela jurisdicional do meio ambiente in
Revista do Advogado n 37, So Paulo, AASP, 1992, p. 49).
26
Luiz Guilherme MARINONI, A antecipao da tutela na reforma do Cdigo de Processo Civil,
So Paulo, Malheiros Editores, 1995, p. 20.
27
Jos Roberto dos Santos BEDAQUE explica bem este fenmeno: a tipicidade no da ao,
mas da tutela pleiteada. Existe um nexo entre o direito de agir em juzo e a tutela a um direito
substancial, o que no significa, todavia, sejam a ao, a demanda e a defesa passveis de
classificaes e distines de contedo, relacionadas, na verdade, ao tipo de provimento e de
tutela. O elemento varivel da demanda exatamente o tipo de tutela, que leva em conta o
resultado do processo e que pode ser objeto de classificao. Na verdade, todos os institutos
fundamentais do direito processual recebem reflexos significativos da relao jurdica material
(jurisdio, ao, defesa e processo). O mesmo se diga das condies da ao, das nulidades
processuais (especialmente quanto ao princpio da instrumentalidade das formas), coisa julgada,
prova. Isso revela o ntido carter instrumental do direito processual e refora a necessidade de
relativizar o binmio direito processo (Direito e processo: influncia do direito material sobre o
processo, 2 edio, So Paulo, Malheiros Editores, 1997, p. 28).
28
Tutela sancionatria e tutela preventiva in Temas de Direito Processual, cit.,2 srie, pp. 21-2.
29
vantagem prometida pela norma. Em outras palavras, o processo
avizinha-se do optimum na proporo em que tende a fazer coincidir a
situao concreta com a situao abstrata prevista na regra jurdica
material; e afasta-se progressiva e perigosamente desse ideal na medida
em que o resultado na verdade obtido difere daquele que se obteria caso
os preceitos legais fossem observados de modo espontneo e perfeito
pelos membros da comunidade.
Nesse passo, a tutela jurisdicional se revela
efetiva ou eficaz, quanto menor for, dentro dos limites do praticamente
possvel, a diferena entre o resultado que ela proporciona parte
vitoriosa e o resultado que esta ltima obteria, em face do ordenamento
jurdico, se no tivesse recorrido ao processo para obter esse mesmo
resultado
29
.
A sntese desse pensamento traduz-se pela
clebre expresso de CHIOVENDA, ou seja, o processo deve dar a
quem tem um direito tudo aquilo e precisamente aquilo que ele tem o
direito de obter
30
.
A exigncia de prestao efetiva da tutela
jurisdicional decorre da idia de Estado de Direito, de onde se extrai os

29
Marcelo Lima GUERRA, Estudos sobre o processo cautelar, So Paulo, Malheiros Editores,
1995, p. 11.
30
Aduz Cndido Rangel DINAMARCO que preciso romper preconceitos e encarar o processo
como algo que seja realmente capaz de alterar o mundo, ou seja, de conduzir as pessoas
ordem jurdica justa. A maior aproximao do processo ao direito, que uma vigorosa
tendncia metodolgica hoje, exige que o processo seja posto a servio do homem, com o
30
princpios do monoplio da jurisdio (proibio de autotutela)
31
e a
garantia de proteo jurisdicional de qualquer leso ou ameaa de leso
a direito
32
(rectius, afirmao de direito).
O papel do processo e do procedimento na
efetividade da tutela jurisdicional refere-se questo da durao do
processo
33
.
As normas processuais devem sempre
seguir pelo caminho da efetividade do processo. De outro modo, o
processo definido por LIEBMAN, como lattivit con cui si svolge in
concreto la funzione giurisdicionale...con una serie coordinata di atti
che si svolgano nel tempo e che tendono alla funzione di un atto
finalle
34
deve ser analisado em funo do tempo. E isto porque, no
contexto social, poltico e jurdico, o fator tempo assumiu papel de
relevo e decisivo na soluo das lides (=pretenses de direito).

instrumental e as potencialidades de que dispe, e no o homem a servio da sua tcnica (A
instrumentalidade do processo, 4 edio, So Paulo, Malheiros Editores, 1994, p. 297).
31
Vislumbra-se uma correlao (ou, mais precisamente, uma decorrncia) entre a proibio da
justia privada e a assuno, pelo Estado, da outorga de proteo plena s solicitaes de tutela
jurdica, atravs dos magistrados, inclusive contra os seus prprios rgos, independentemente
mesmo de verificao aprofundada e a priori de estar ou no fundada a situao, em face do
direito material (Jos Manoel de ARRUDA ALVIM NETTO, Tratado de Direito Processual
Civil, volume 1, 2 edio, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1990, p. 21).
32
Como observa Luiz Guilherme MARINONI, tal direito garantido por princpio
constitucional, pois a Constituio da Repblica de 1988, em seu art. 5, XXXV, estabelece que a
lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio, leso, como tambm ameaa a direito, com o
visvel intuito de propiciar ao cidado o asseguramento constitucional de seu direito adequada
tutela jurisdicional (Efetividade do Processo e Tutela de Urgncia, Porto Alegre, Srgio
Antnio Fabris Editor, 1994, p. 67).
33
O processo um sistema onde mais deve ser acentuado o seu carter entrpico de tal sorte que
a sua excelncia deve ser medida em funo do menor espao de tempo possvel entre o seu incio
e a sua concluso eficaz, entendida esta expresso como o trmino do processo que produz efeitos
normais (Donaldo ARMELIN, Tutela jurisdicional cautelar, in Revista da Procuradoria Geral
do Estado de So Paulo volume 23, cit., p. 115).
31
Em resumo, a tendncia do direito
processual civil moderno no sentido de conferir maior utilidade aos
provimentos jurisdicionais
35
, isto , propiciar ao processo os meios para
realizar os fins ou produzir os efeitos a que se ordene
36
.
Como salienta LUIZ GUILHERME
MARINONI
37
, uma das questes que emerge quando tratamos da
efetividade do processo, e que o ponto fundamental a inspirar a razo
de ser deste trabalho, a da equao do problema rapidez-segurana
38
-
39
.

34
Manuale di Diritto Processuale Civile, Milano, Giuffr, 1992, p. 31.
35
Cndido Rangel DINAMARCO, A instrumentalidade do processo, cit., p. 320.
36
Como aduz BARBOSA MOREIRA, toma-se conscincia cada vez mais clara da funo
instrumental do processo e da necessidade de faz-lo desempenhar de maneira efetiva o papel que
lhe toca. Pois a melanclica verdade que o extraordinrio progresso cientfico de tantas dcadas
no pde impedir que se fosse dramaticamente avolumando, a ponto de atingir nveis alarmantes,
a insatisfao, por assim dizer, universal, com o rendimento do mecanismo da justia civil
(Tendncias contemporneas do direito processual civil in Revista de Processo volume 31, So
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1983, p. 199).
37
Tutela cautelar e tutela antecipatria, 1 edio, 2 tiragem, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1994, p. 15.
38
Donaldo ARMELIN refere-se, tambm, questo da efetividade do processo, salientando que
se o processo no o mal social, mas o remdio para esse mal - que o conflito de interesses -
ser ele tanto mais eficaz quanto mais rpido for seu resultado (Vide: A tutela jurisdicional
cautelar in Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo 23:115).
39
A questo do acesso justia e da efetividade do processo foi amplamente estudada por Mauro
CAPPELLETTI e Bryant GARTH, os quais ressaltam que em muitos pases, as partes que
buscam uma soluo judicial precisam esperar dois ou trs anos, ou mais, por uma deciso
exeqvel. Os efeitos dessa delonga, especialmente se considerados os ndices de inflao, podem
ser devastadores. Ela aumenta os custos para as partes e pressiona os economicamente fracos a
abandonar suas causas, ou a aceitar acordos por valores muito inferiores queles a que teriam
direito (Acesso Justia, ttulo original: Acess to justice (The worldwide movemen to make
rights effective, trad. De Ellen Gracie Northfleet, Porto Alegre, Srgio Antnio Fabris Editor,
1988, p. 20).
32
2.1 As tutelas diferenciadas
Cumpre reconhecer a existncia das
chamadas tutelas diferenciadas e, como enfatiza ANDREA PROTO
PISANI
40
, elas so necessrias para assegurar o exerccio do direito
adequada tutela jurisdicional, que representa a concretizao do
princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional, consagrado no
artigo 5, inciso XXXV da Constituio Federal.
As tutelas jurdicas diferenciadas
caracterizam-se como formas alternativas de tutela sumria, para
atender a situaes urgentes
41
.
Como revela DONALDO ARMELIN
42
, a
tutela jurisdicional diferenciada prende-se talvez mais remotamente
prpria questo da indispensvel adaptabilidade da prestao

40
o processo civil deve ser visto como uma espcie de contrapartida que o Estado oferece aos
cidados diante da proibio da autotutela; contrapartida esta que se deve traduzir na
predisposio de meios de tutela jurisdicional adequados s necessidades de tutela das
particulares situaes de direito substancial (I rapporti fra diritto sostanziale e processo in
Appunti sulla giustizia civile, Bari, Cacucci, 1982, p. 42).
41
Para que seja assicurata la tutela giurisdizionale di una determinata situazione di vantaggio,
non basta, non sufficiente, che a livello di diritto processuale sia predisposto un procedimento
quale che sia, ma necessario che il titolare della situazione di vantaggio violata (o di cui si
minccia la violazione) possa utilizzare un procedimento strutturato in modo tale da potergli
fornire una tutela effetiva e non meramente formale o astatta del suo diritto (Andrea PROTO
PISANI, Breve premessa a un corso sulla giustizia civile in Appunti sulla giustizia civile, Bari,
Cacucci, 1982, p. 11).
42
Explica o autor que realmente, presentes diferenciados objetivos a serem alcanados por uma
prestao jurisdicional efetiva, no h porque se manter um tipo unitrio desta ou dos
instrumentos indispensveis a sua corporificao. A vinculao do tipo da prestao sua
finalidade especfica espelha a atendibilidade desta; a adequao do instrumento ao seu escopo
potencia o seu tnus de efetividade. A adoo de tcnicas diferenciadas versando a tutela e os
instrumentos de sua prestao se insere, considerando que o processo tambm tcnica, ainda que
informada e condicionada por princpios e valores jurdicos (Tutela jurisdicional diferenciada
in Revista de Processo volume 65, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1992, p. 46).
33
jurisdicional e dos instrumentos que a propiciam finalidade dessa
mesma tutela.
Ainda, como mostra KAZUO
WATANABE
43
, para visualizarmos tutelas prprias concretizao da
efetividade do processo, precisamos ter em mente que se de um lado
h exigncias prprias do direito material por uma adequada tutela, h
de outro as tcnicas e solues especficas do direito processual, no
somente quanto natureza do provimento, como tambm no tocante
durao do processo, eventual antecipao da tutela, intensidade e
amplitude da cognio, e a muitos outros aspectos.
Finalmente, como salienta DONALDO
ARMELIN
44
dois posicionamentos, pelo menos, podem ser adotados a
respeito da conceituao de tutela diferenciada. Um, adotando como
referencial da tutela jurisdicional diferenciada a prpria tutela, em si
mesma, ou seja, o provimento jurisdicional que atende a pretenso da
parte, segundo o tipo da necessidade de tutela ali veiculado. Outro,
qualificando a tutela jurisdicional diferenciada pelo prisma de sua
cronologia no iter procedimental em que se insere, bem assim como a
antecipao de seus efeitos, de sorte a escapar das tcnicas
tradicionalmente adotadas nesse particular.
Com a introduo da antecipao da tutela
pretendida, total ou parcialmente, no bojo do processo de

43
Da cognio no processo civil, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1987, p. 19.
44
A tutela jurisdicional diferenciada in Revista de Processo volume 65, cit., p. 46.
34
conhecimento, nos termos do artigo 273 da lei processual civil, bem
como da tutela especfica prevista para as aes que tenham por objeto
o cumprimento de obrigaes de fazer ou no fazer, segundo o artigo
461 do referido diploma legal, ambos com a redao dada pela Lei n
8.952/94, procurou-se minimizar a complexa questo da efetividade do
processo ou, em outros termos, objetivou-se a realizao in natura do
bem jurdico discutido, deixando-se, para segundo plano, a converso
em seu sucedneo patrimonial.
2.2 A cognio em tema de tutelas diferenciadas
Enfatiza DONALDO ARMELIN
45
que se
situa no instrumento processual a sede da investigao da tutela
jurisdicional diferenciada, cuja diversidade resulta de tcnicas relativas
ao procedimento de onde ela emerge e/ou do grau de cognio
indispensvel a sua efetivao. Assim derivaria ela de uma antecipao
no iter procedimental de processo de cognio plena e exauriente,
efetiva ou eventual, ou de processo autnomo de cognio sumria, no
cautelar. Tambm poderia surgir no procedimento de execuo
especfica, ou seja, de certa forma, constituiria uma tutela prestada em
instrumento processual marcado pela cognio sumria, que no se
confunde com o procedimento sumrio caracterizado pela simplificao
ou abreviao do seu iter. A cognio sumria corresponde quela
superficial, embora sem limitao no plano horizontal, contrapondo-se,
destarte, plena e exauriente, ainda que horizontalmente limitada.

45
A tutela jurisdicional diferenciada in Revista de Processo volume 65, cit., p. 49.
35
Somente atravs da combinao das
diferentes espcies de cognio que se pode buscar os procedimentos
adequados
46
, para o fim de tornar eficaz o direito adequada tutela
jurisdicional
47
.
O processo deve propiciar a efetiva tutela
do direito da parte, isto , deve conduzir ao mesmo resultado que seria
obtido se espontaneamente cumprida a norma de direito substancial ou
realizada a ao de direito material
48
.

46
Os limites para a concepo destes procedimentos esto estabelecidos pelo princpio da
inafastabilidade do controle jurisdicional e pelos princpios que compem a clusula do devido
processo legal (Kazuo WATANABE, Da cognio no processo civil, cit., p. 94).
47
no direito adequada tutela jurisdicional est nsito o direito cognio adequada da lide.
Nesta perspectiva, pois, de se anunciar a impossibilidade de uma ao de cognio sumria
autnoma, tal como pretendem alguns eminentes processualistas. Efetivamente, ao lado do
processo de cognio sumria sempre deve estar predisposto um processo onde a cognio possa
ser exauriente. que em nome do direito tutela urgente, no podemos, evidentemente, admitir o
sacrifcio do direito adequada cognio da lide, que tambm integra a clusula do due process of
law (Luiz Guilherme MARINONI, Tutela Cautelar e Tutela Antecipatria, cit., pp. 29-30).
48
Sobre o assunto manifestou-se com pertinncia Luiz Guilherme MARINONI, no seguinte
sentido: a perspectiva de direito material possibilita o ajuste da tutela jurisdicional s
peculiaridades da pretenso de direito material. A idia de que a todo direito corresponde uma
ao que o assegura resgatada; porm, como queria Barbosa Moreira, com sonoridades
modernas. Com efeito, como diz Watanabe, para que do art. 75 do Cdigo Civil se retire toda a
conotao imanentista, basta que se leia o texto como se nele estivesse escrito que toda
afirmao de direito (e no um direito efetivamente existente) corresponde uma ao que o
assegura. O direito afirmado, como cedio, no a mesma coisa que direito existente. Alis,
mesmo o texto constitucional (art. 5, n. XXXV) deve ser lido com o mesmo cuidado, pois seu
texto afirma que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito,
e sua leitura apressada poder conduzir a uma concluso imanentista, quando na verdade o que
nele se afirma que nenhuma afirmativa de leso ou ameaa a direito poder ser excluda da
apreciao do Poder Judicirio (Efetividade do processo e tutela de urgncia, cit., pp. 38-9).
Como bem acentua Thereza ARRUDA ALVIM, em trabalho que analisa pontos da reforma do
Cdigo de Processo Civil luz dos novos valores ditados pela atual doutrina do processo: em
face da moderna interpretao desse art. 75, do CC, combinado com o art. 5, inc. XXXV, da CF,
pode-se afirmar que o processo, como instrumento, deve oferecer o caminho que assegure parte
individual ou coletiva, soluo o mais possvel aproximada, se no igual quela que obteria no
tivesse havido transgresso da norma legal. Essa tutela, em sendo o processo efetivo, deve ser
oferecida em breve espao de tempo, respeitando-se, porm, o princpio do contraditrio (A
tutela especifcica do art. 461, do Cdigo de Processo Civil in Revista de Processo vol. 80, So
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 104).
36
A pretenso de direito material que deve ser
realizada de modo urgente, porque existente uma situao de perigo de
dano, requer provimento diferenciado, ou seja, provimento apto a
atender esta situao particular de direito material.
cada vez maior a preocupao com a
efetiva tutela dos direitos, por essa razo houve a introduo no sistema
processual positivo, da antecipao dos efeitos da tutela de mrito, que
representa, sem a menor sombra de dvida, a construo, por via
legislativa, de regra com a mesma finalidade: estabelecer mecanismos
para obteno de concordncia prtica, de formas de convivncia
simultnea, entre o direito fundamental efetividade do processo e o
direito fundamental segurana jurdica, naquelas hipteses em que tais
direitos fundamentais estiverem em rota de coliso
49
.
2.3 Tipos de tutelas diferenciadas no direito processual civil brasileiro
Para a efetividade da tutela jurisdicional
necessria uma ao que permita a realizao do direito com base em
cognio sumria
50
. Este tipo de cognio, inerente ao processo
cautelar, ocorre, por exemplo, em formas no cautelares de antecipao
de tutela, como so as liminares das aes possessrias (artigo 928 do
CPC), da ao de nunciao de obra nova (artigo 937 do CPC), da ao
de busca e apreenso do Decreto-lei n 911/69 e nos embargos de

49
Teori Albino ZAVASKI, Antecipao da tutela e coliso de direitos fundamentais in
Repertrio de Jurisprudncia e Doutrina sobre Liminares, Coordenadora: Teresa Arruda Alvim
Wambier, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, pp. 87-8.
37
terceiro, dentre outras. Tambm pode ser observada nos procedimentos
das medidas provisionais do artigo 888 do Cdigo de Processo Civil.
As tutelas jurdicas diferenciadas podem ser
concebidas com a criao de instrumentos mais efetivos soluo da
lide ou com mecanismos de agilizao da prestao jurisdicional
51
.
Exemplos da primeira hiptese so a Lei da Ao Popular (Lei n
4.717, de 29.6.65, art. 5, 4), Lei da Ao Civil Pblica (Lei n 7.347,
de 24.7.85, art. 12), Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078, de
11.9.90, art. 84, 3), Lei do Mandado de Segurana (Lei n 1.533, de
31.12.51, art. 7) e Lei da Ao de Desapropriao (Decreto-Lei n
3.365/41, art. 15). Exemplos da segunda hiptese so os juizados
especiais cveis e criminais (Lei n 9.099/95) e a tutela antecipatria
instituda pelo CPC 273 e 461, 3, com a redao da Lei n 8.952/94.
As reformas introduzidas no Cdigo de
Processo Civil tiveram como objetivo completar o elenco do gnero
denominado tutelas de urgncia
52
, de que so espcies o provimento
antecipatrio e o liminar, de modo a evitar ou reparar eventual leso a
direito.

50
Luiz Guilherme MARINONI, Efetividade do processo e tutela de urgncia, cit., p. 58.
51
Nelson NERY JNIOR, Atualidades sobre o Processo Civil - A reforma do Cdigo de
Processo Civil brasileiro de 1994 e de 1995, 2 edio, revista e ampliada, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 1996, p. 60.
52
Basicamente so trs as tutelas sumrias urgentes: a) cautelar (prprias, tpicas e atpicas ou
nominadas ou inominadas; b) antecipatria satisfativa interinal e c) satisfativa autnoma
(conhecida por cautelar satisfativa ou cautelar imprpria)
38
A tutela de urgncia encontra-se prevista na
Constituio Federal. Observa-se essa norma diante da expresso
ameaa de leso a direito contida no inciso XXXV do artigo 5 da
Carta Magna. Esse dispositivo revela o propsito de o constituinte
garantir constitucionalmente a tutela de urgncia, seja a cautelar, seja a
sumria antecipatria. Existe, pois, direito constitucional tutela de
urgncia
53
.

A previso de tutelas diferenciadas, a nvel
constitucional, visa, precipuamente, a ampliao dos mecanismos de
acesso justia
54
.

Entre as hipteses de tutelas diferenciadas
previstas na Carta Magna temos a ao popular, a ao civil pblica, o
mandado de injuno, o habeas corpus e o mandado de segurana
(individual e coletivo).

53
Luiz Guilherme MARINONI, Efetividade do processo e tutela de urgncia, cit., p. 31.
54
O acesso justia, portanto, pode ser encarado como o requisito fundamental - o mais bsico
dos direitos humanos - de um sistema jurdico moderno e igualitrio que pretenda garantir, e no
apenas proclamar os direitos de todos (Mauro CAPPELLETTI e Bryant GARTH, Acesso
Justia, cit., p. 12).
39
CAPTULO III
ANTECEDENTES DA AO CIVIL PBLICA E LEGISLAO
POSTERIOR


SUMRIO: 1. Ao popular 2. Ao civil pblica 3. Constituio
Federal de 1988 e a legislao posterior 4. Mandado de segurana
coletivo.
1. Ao popular
A ao popular encontra-se regulada pela
Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965, permitindo aos cidados atuar em
juzo contra atos lesivos ou potencialmente lesivos da Administrao
Pblica
55
.
A ao popular, todavia, a despeito de
representar a vanguarda da proteo dos interesses meta-individuais,

55
Ao popular o meio constitucional posto disposio de qualquer cidado para obter a
invalidao de atos ou contratos administrativos - ou a estes equiparados - ilegais e lesivos do
patrimnio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas
jurdicas subvencionadas com dinheiros pblicos (Hely Lopes MEIRELLES, Mandado de
Segurana e Ao Popular, 9 edio ampliada, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1983,
p. 81).
40
hoje qualificados como difusos ou coletivos, em sentido estrito, no era
suficiente para assegurar uma efetiva tutela aos interesses meta-
individuais, diante da complexidade e multiplicidade cada vez mais
crescente das relaes sociais. Objetivamente, a insuficincia da ao
popular se manifestava, porque tradicionalmente, atravs dela, somente
os interesses meta-individuais pertinentes preservao do patrimnio
pblico seriam passveis de tutela, pelo menos at o advento da
Constituio de 1988. No ficavam abrangidos pela ao popular os
interesses meta-individuais de membros de grupos ou coletividades
pertinentes proteo da infncia e juventude, consumidores, classe de
trabalhadores etc., havendo surgido dvidas se era possvel incluir no
conceito de patrimnio pblico a defesa de interesses pertinentes
sade pblica, segurana pblica, meio ambiente etc.
56
.
Com o advento da Constituio Federal de
1988, o inciso LXXIII do artigo 5
57
foi claro ao dizer que podem
figurar como objeto da ao popular a proteo do patrimnio pblico
ou de entidade que o Estado participe, moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, que contra si
tiverem sido praticados atos lesivos.

56
Alcides A. Munhoz da CUNHA, Evoluo das Aes Coletivas no Brasil, cit., p. 227.
57
Art. 5, inciso LXXIII da CF/88: Qualquer cidado parte legtima para propor ao popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe,
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor,
salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
41
Com grande propriedade, RODOLFO DE
CAMARGO MANCUSO
58
, ensina que a ao popular est, de
indstria, inserida no captulo da Constituio Federal concernente aos
direitos e garantias fundamentais, e, se ela se apresenta coletiva em sua
finalidade, o seu exerccio assegurado ao indivduo, embora de
maneira concorrente-disjuntiva com os demais cidados. Quando toma
tal iniciativa, o autor popular est exercendo, enquanto cidado no gozo
de direitos polticos, a sua quota-parte no direito geral a uma
administrao proba e eficaz, pautada pelos princpios assegurados nos
arts; 37, 170, 215 e outros da CF.
Para ADA PELLEGRINI GRINOVER
59
a
ao popular garante, em ltima anlise, o direito democrtico de
participao do cidado na vida pblica, baseando-se no princpio da
legalidade dos atos administrativos e no conceito de que a coisa pblica
patrimnio do povo. J nesse ponto nota-se seu estreito parentesco
com as aes que visam tutela jurisdicional dos interesses difusos,
vistas como expresso de participao poltica e como meio de
apropriao coletiva de bens comuns.
A ao popular consiste, assim, em ao
coletiva em defesa de um direito difuso
60
. Dessa forma, aplica-se ao
popular o regime jurdico-processual coletivo do Cdigo de Defesa do

58
Ao popular, 4 edio, revista, atualizada e ampliada, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 2001, p. 153.
59
A tutela jurisdicional dos interesses difusos in Revista Forense 268, Rio de Janeiro, Editora
Forense, 1979, p. 67.
42
Consumidor e da Lei da Ao Civil Pblica, no que for cabvel
61
,
especialmente, no que diz respeito questo da coisa julgada
62
.
Um ato da Administrao Pblica, por
exemplo, pode violar um direito difuso (ato atentatrio moralidade
administrativa e ao errio) e um direito individual (perda de uma
empresa de licitao contra as disposies constantes do edital). Para a
defesa do direito difuso violado, qualquer cidado tem legitimidade
para propor ao popular, objetivando anular uma licitao fraudulenta,
mediante ao coletiva. J, para a tutela do direito individual
prejudicado, isto , a do proponente preterido (pessoa fsica ou
jurdica), somente aquele poder ajuizar ao prpria individual.
A lesividade do ato ao patrimnio pblico
um dos requisitos da ao popular.
Indaga-se se a lesividade deve ser efetiva
ou presumida.
A respeito do assunto, preleciona HELY
LOPES MEIRELLES
63
que na conceituao atual, lesivo todo ato ou
omisso administrativa que desfalca o errio ou prejudica a

60
Jos Carlos BARBOSA MOREIRA, A ao popular do direito brasileiro como instrumento de
tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos, cit., p. 110-23.
61
Neste sentido, temos o entendimento de Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao popular, cit.,
p. 196.
62
Se a ao popular for julgada improcedente aps instruo suficiente, os efeitos erga omnes da
coisa julgada no podero prejudicar os direitos individuais (art. 103, 1 do CDC). Se a ao
popular for julgada procedente, os efeitos benficos da imutabilidade do comando da sentena
devero favorecer a esfera individual de cada prejudicado (art. 103, I do CDC).
43
Administrao, assim como o que ofende bens ou valores artsticos,
cvicos, culturais, ambientais ou histricos da comunidade. E essa leso
tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida, visto que a lei
regulamentar estabelece casos de presuno de lesividade (art. 4), para
os quais basta a prova da prtica do ato naquelas circunstncias para
considerar-se lesivo e nulo de pleno direito. Nos demais casos impe-se
a dupla demonstrao da ilegalidade e da leso efetiva ao patrimnio
protegvel pela ao popular.
A par da lesividade, de rigor que o ato
impugnado seja ilegal/ilegtimo.
A grande maioria dos julgados, alm de
sublinhar a lesividade, expressamente alude ilegalidade
64
-
65
.
Lembra, RODOLFO DE CAMARGO
MANCUSO
66
, que vista da dico da vigente Carta Constitucional,
fica, como primeira impresso, que a causa de pedir na ao popular
continuaria a reclamar o binmio ilegalidade-lesividade; at porque
se bastasse a s alegao de lesividade, poderia dar-se muita vez que o
Judicirio acabasse colocado na incmoda posio de, a certos
respeitos, ter que avanar no mrito ou na discricionariedade

63
Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno, habeas data,
16 edio, So Paulo, Malheiros Editores, 1995, pp. 90-91.
64
No pode vingar a ao popular se no demonstrada a ilegalidade e lesividade do ato
impugnado (RT 600:52).
65
Esto presentes os requisitos da ilegalidade e lesividade do patrimnio pblico a legitimar a
propositura da ao popular, quando ocorre anistia fiscal concedida por lei municipal
irregularmente elaborada com prejuzo para o errio pblico (RJTJSP 96/38).
44
administrativa do ato sindicado, em busca da afirmada lesividade,
quando de correlata ilegalidade no se tivesse queixado o autor
popular.
O Egrgio Tribunal de Justia j teve
oportunidade de decidir que so pressupostos da ao popular, sem os
quais a pretenso inacolhvel entre outros: a lesividade do ato ao
patrimnio pblico e que o ato lesivo seja contaminado de vcio ou
defeito de nulidade ou anulabilidade. So, pois, duas as condies da
actio populares, de coexistncia necessria e indeclinvel, que
interessam ao debate. A falta de qualquer dessas condies afasta a
admissibilidade da ao
67
.
Alm disso, evidencia-se tambm a leso
moralidade administrativa.
O princpio da moralidade administrativa
est consagrado na Constituio Federal e constitui fundamento de
validade do ato administrativo.
A moralidade administrativa, diante da
ampliao do objeto da ao popular, pode representar uma causa
autnoma, independentemente do requisito da leso, efetiva ou
presumida ao errio.

66
Ao popular, cit., p. 95.
67
RT 714/116.
45
Nesse sentido, o posicionamento de
CLVIS BEZNOS, referido por RODOLFO DE CAMARGO
MANCUSO
68
, o qual preleciona que a ampliao do objeto da ao
popular, introduzida pelo Texto Constitucional de 1988, sujeitando a
contraste judicial a leso moralidade administrativa, faculta o
ajuizamento da mesma independentemente do tradicional requisito da
leso patrimonial, efetiva ou presumida, que desde a sua previso
primeira no ordenamento, impunha-se como condio de sua
procedncia.
certo que a moralidade, como requisito de
validade do ato administrativo, sujeita-se ao controle jurisdicional. A
moralidade administrativa integra o direito como elemento
indissocivel na sua aplicao e finalidade, erigindo-se em fator de
legalidade
69
.
Cumpre lembrar que a legitimao ativa
70
para a ao popular reside na condio do cidado encontrar-se no gozo
de seus direitos polticos, estabelecendo a lei que a petio inicial
dever estar instruda com o ttulo eleitoral ou com documento que a ele
corresponda
71
. Da, pode-se admitir, tambm, como legitimados ativos,
o brasileiro eleitor menor de dezoito anos e o analfabeto, a quem a

68
Ao popular, cit., p. 89.
69
O controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato administrativo; mas por
legalidade ou legitimidade se entende no s a conformao do ato com a lei, como tambm com
a moral administrativa e com o interesse coletivo (TJSP, RDA 89:134).
70
Smula 365 do STF: Pessoa jurdica no tem legitimidade para propor ao popular. Esta
smula anterior Lei n 4.717/65, que manteve a mesma orientao.
71
Art. 1, pargrafo 3 da Lei n 4.717/65.
46
Constituio atribui a faculdade ao direito de voto (art. 14, 1, inciso
II da CF).
O autor da ao popular defende
mediatamente interesses da sociedade, a quem pertencem, em ltima
anlise, os bens tutelados.
O art. 5 da Lei da Ao Popular (Lei n
4.717, de 29 de junho de 1965), estabelece que conforme a origem do
ato impugnado, competente para conhecer da ao, process-la e
julg-la, o juiz que, de acordo com a organizao judiciria de cada
Estado, o for para as causas que interessem Unio, ao Distrito
Federal, ao Estado ou ao Municpio.
Comentando esse dispositivo legal,
RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO
72
ensina que a lei se vale de
trs critrios especiais de competncia: a) Como regra, a causa ser
proposta no foro ou juzo competente ao ente poltico interessado,
considerando-se para tanto a origem do ato sindicado (art. 5,
caput)...b) Essa vis attractiva competencial em favor do ente poltico
interessado, de ser observada, tambm, quando o ato (ou a omisso
lesiva) seja imputvel a ente paraestatal (empresa pblica, autarquia,
sociedade de economia mista, ente subvencionado). Ainda nesse caso, o
critrio segue sendo o do ente poltico (Unio, Estado, Municpio), que
mantm, subvenciona ou tem interesse patrimonial no ente a que se

72
Ao popular, cit., pp. 183/184.
47
atribui a prtica ou omisso lesivas ( 1 do art. 5)...c) Quando o ato ou
omisso sindicados na ao toque a mais de um nvel de governo, a
competncia se desloca em favor do ente poltico mais proeminente, no
caso a Unio, o mesmo se dando se a concomitncia de interesses
envolver Estado e Municpio ( 2 do art. 5).
A respeito da matria, HELY LOPES
MEIRELLES
73
ensina que a competncia para processar e julgar ao
popular determinada pela origem do ato a ser anulado. Se este foi
praticado, autorizado, aprovado ou ratificado por autoridade,
funcionrio ou administrador de rgo da Unio, entidade autrquica ou
paraestatal da Unio ou por ela subvencionada, a competncia do juiz
federal da Seo Judiciria, em que se consumou o ato. Se o ato
impugnado foi produzido por rgo, repartio, servio ou entidade do
Estado ou por ele subvencionado, a competncia do juiz que a
organizao judiciria estadual indicar como competente para julgar as
causas de interesse do Estado. Se o ato impugnado foi produzido por
rgo, repartio, servio ou entidade do Municpio ou por este
subvencionado, a competncia do juiz da comarca a que o Municpio
interessado pertencer, e que, de acordo com a organizao judiciria do
Estado respectivo, for competente para conhecer e julgar as causas de
interesse da Fazenda Municipal (Lei n 4.717, de 1965, art. 5, e Lei n
5.010, de 1966, art. 10 a 15).

73
Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e hbeas data,
12 edio, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, p. 101.
48
O art. 6, caput da Lei da Ao Popular
estabelece que a ao ser proposta contra as pessoas pblicas ou
privadas e as entidades referidas no art. 1, contra as autoridades,
funcionrios ou administradores que houverem autorizado, aprovado,
ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem
dado oportunidade leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo.
Ainda, o art. 7, inciso III da referida lei
estatui que qualquer pessoa, beneficiada ou responsvel pelo ato
impugnado, cuja existncia ou identidade se torne conhecida no curso
do processo e antes de proferida a sentena final de primeira instncia,
dever ser citada para a integrao do contraditrio, sendo-lhe
restitudo o prazo para contestao e produo de provas. Salvo, quanto
a beneficirio, se a citao se houver feito na forma do inciso
anterior
74
.
O texto objetiva alcanar todos os que, por
qualquer forma, tenham participado do ato impugnado
75
, estando
presente a figura do litisconsrcio necessrio
76
-
77
. No caso, a natureza

74
Confira a respeito, a ementa que cuida do litisconsrcio necessrio: Ao popular
Litisconsrcio necessrio Todos os beneficirios diretos do ato tido por ilegal so litisconsortes
necessrios, devendo ser citados, circunstncia que o autor popular j assinalava em sua inicial.
Recurso a que se nega provimento (TJSP, AI n 71.879-5 So Paulo 2 Cmara de Direito
Pblico Relator: Lineu Peinado 11.08.98 v.u.).
75
Confira: RTJ 123/203.
76
O art. 47 do Cdigo de Processo Civil estabelece que h litisconsrcio necessrio, quando, por
disposio de lei ou pela natureza da relao jurdica, o juiz tiver de decidir a lide de modo
uniforme para todas as partes, caso em que a eficcia da sentena depender da citao de todos
os litisconsortes no processo.
77
Para Nelson NERY JNIOR e Rosa Maria Andrade NERY, caso se trate de litisconsrcio
necessrio, todos os litisconsortes devem ser citados para a ao, sob pena da sentena ser dada
49
da relao jurdica que determina a necessidade do litisconsrcio, na
medida em que a sentena decorrente da inicial dever atingir de forma
unnime a todos, sendo inadmissvel a aceitao de soluo diversa
para o mesmo caso e para pessoas intimamente e juridicamente
relacionadas.
LOPES DA COSTA
78
ensina que sempre
que a pretenso dos litisconsortes ou contra os litisconsortes se funda
na mesma relao jurdica haver litisconsrcio necessrio".
Complementa dizendo que: "quando o interesse uno e incindvel
quanto aos sujeitos ativos ou passivos devero necessariamente
participar da relao processual porquanto a sentena atinge a todos.
No mesmo sentido, enfocando o
litisconsrcio necessrio, CELSO AGRCOLA BARBI
79
preleciona
que "o litisconsrcio necessrio, como j se viu acima, aquele cuja
formao no pode ser dispensada pelas partes. Justifica-se a sua
formao quando o direito em discusso vincula vrias pessoas, ou
ento pertence, ou interessa, a uma pluralidade de pessoas. Nesses
casos, seria injurdico que a causa fosse decidida sem a participao
dessas pessoas diretamente interessadas. O legislador de 1973 preferiu
determinar a formao do litisconsrcio necessrio pela uniformidade
da sentena a ser proferida. Disps, ento, no artigo 47, que haver esse

inutilmente (inutiliter data), isto , no produzir nenhum efeito (Cdigo de Processo Civil
comentado, 2 edio, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1994, p. 416).
78
Apud Moacyr Amaral Santos, Primeiras linhas do processo civil, vol. 1, So Paulo: Saraiva.
79
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, vol. 1, 6' edio. Rio de Janeiro: Forense, 1991,
p.164-165.
50
litisconsrcio quando 'o juiz tiver de decidir a lide de modo uniforme
para todas as partes. Resumindo: haver litisconsrcio necessrio
quando a) a lei o determinar em casos especficos, podendo, ento ser
ativo ou passivo; b) pela natureza da relao jurdica, o juiz tiver de
decidir a lide de modo uniforme para todas as partes e, alm disso, o
litisconsrcio for passivo.
Nesse sentido, unssona a jurisprudncia
do Egrgio Supremo Tribunal Federal
80
e do Tribunal de Justia de
Estado de So Paulo
81
.
A sentena de procedncia dever decretar
a invalidade do ato impugnado e condenar ao pagamento das perdas e
danos os responsveis pela sua prtica e os beneficirios dele (art. 11),
bem como condenar os rus no pagamento, ao autor, das custas e
demais despesas judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas
com a ao e comprovadas, alm de honorrios advocatcios (art. 12).
Se a ao for julgada improcedente, o autor
s estar sujeito ao pagamento dos nus sucumbenciais, em caso de
ficar reconhecida lide manifestamente temerria, caso em que ser
condenado ao pagamento do dcuplo das custas (art. 13).

80
Sendo, o beneficirio, litisconsorte necessrio do ato de provimento que se pretende
ineficacizar, nulo, ab initio, o processo em que no foi citado para o contraditrio e defesa,
podendo essa nulidade ser postulada pelo Ministrio Pblico (RSTJ 43/332).
81
Ao popular Litisconsrcio necessrio Todos os beneficirios diretos do ato tido por
ilegal so litisconsortes necessrios, devendo ser citados, circunstncia que o autor popular j
assinalava em sua inicial. Recurso a que se nega provimento (TJSP, AI n 71.879-5 So Paulo
2 Cmara de Direito Pblico Relator: Lineu Peinado 11.08.98 v.u.).
51
A sentena que extinguir o processo sem
julgamento do mrito e aquela que julgar improcedente o pedido
estaro sujeitas a reexame necessrio (art. 19, caput), sem prejuzo do
recurso de apelao, que poder ser interposto no s pelo autor, como
tambm pelo Ministrio Pblico e por qualquer cidado (art. 19,
pargrafo 2).
2. Ao civil pblica
Antes da edio da Lei da Ao Civil
Pblica (Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985), havia poucas frmulas
para a defesa dos interesses difusos e coletivos
82
.
ADA PELLEGRINI GRINOVER
83
informa
que foi o trabalho de Jos Carlos Barbosa Moreira, publicado sob o
ttulo A ao popular do direito brasileiro como instrumento de tutela
jurisdicional dos chamados interesses difusos, que surgiu como obra

82
Uma delas era a ao popular, ajuizada pelo cidado (artigo 153, 31, da Carta de 1969, hoje,
art. 5, LXXIII, da CR em vigor). Outra, era a ao civil conferida ao Ministrio Pblico, como,
exemplificativamente, o requerimento de interdio (artigo 1.177, III, do CPC), a ao de
nulidade de casamento (art. 208, pargrafo nico, do CC), a representao ao Supremo Tribunal
Federal para declarar-se a inconstitucionalidade de lei (art. 119, I, letra l, da Carta de 1969,
hoje, arts. 101, I, letra a e 103, VI, da CR), a notificao do loteador para regularizar o
loteamento (art. 38, 2, da Lei n 6766/79), a ao de responsabilidade por danos ao meio
ambiente (art. 14, 1, da Lei n 6.938/81), a ao de responsabilidade de administradores em
casos de liquidao extrajudicial de instituies financeiras (art. 46 da Lei n 6.024/74) e ainda
vrias hipteses esparsas. Ainda outra frmula era encontrada quando se autorizavam entidades
de classe a postular interesses coletivos em juzo, como quanto Ordem dos Advogados do Brasil
e ao seu presidente (arts. 1, nico, e 129 da Lei n. 4.215/63), ou quanto s associaes de
defesa de direitos autorais (art. 104 da Lei n 5.988/73) (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos
interesses difusos em juzo, cit., pp. 26/27).
83
A tutela dos interesses difusos, 1 edio, So Paulo, Max Limonad, 1984, pp. 2 e 55.
52
de vanguarda no tema da tutela dos interesses difusos. Em seguida, os
trabalhos de Waldemar Mariz de Oliveira Jnior e Ada Pellegrini
Grinover trouxeram grandes contribuies no perodo anterior ao
advento da Lei n 7.347/85, para o desenvolvimento da matria. Os
citados doutrinadores, em conjunto com os professores Cndido Rangel
Dinamarco e Kazuo Watanabe, participaram do denominado Projeto
Bierrenbach, que serviu de marco para a edio da Lei da Ao Civil
Pblica, o qual, todavia, ressentia de melhor aperfeioamento, porque
no existia previso, por exemplo, para a ao cautelar.
Alm disso, cumpre realar o trabalho
desenvolvido por membros do Ministrio Pblico Paulista discutindo os
interesses difusos, quais sejam, Antnio Augusto Mello de Camargo
Ferraz, dis Milar e Nelson Nery Jnior, que resultou em uma obra
denominada Ao Civil Pblica e a Tutela Jurisdicional dos Interesses
Difusos, principiada no XI Seminrio Jurdico de Grupo de Estudos do
Ministrio Pblico do Estado de So Paulo
84
.
O referido trabalho transformou-se em
anteprojeto, que foi encaminhado ao Ministrio da Justia e pelo fato de
ser mais abrangente que o Projeto Bierrenbach, acabou sendo
apresentado como mensagem do Governo Federal. Em seguida, foi
aprovado pelo Congresso Nacional, com alguns vetos importantes pelo

84
Teses e Relatrios- XI Seminrio Jurdico dos Grupos de Estudos do Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo - Grupos de Estudos Associao Paulista do Ministrio Pblico, So
Loureno, 1983, Editora Saraiva, So Paulo.
53
Presidente da Repblica, transformando-se na Lei n 7.347 de 24 de
julho de 1985.
A Lei n 7.347/85 foi modificada pelo
Cdigo de Defesa do Consumidor, o qual acrescentou dispositivos
importantes, ou seja, seria a ao civil pblica admitida em defesa de
qualquer outro interesse difuso ou coletivo (antes objeto de veto
presidencial), bem como haveria interao da parte processual entre os
dois diplomas legais. Em seguida, o artigo 88 da Lei n 8.884, de 11 de
junho de 1994 (Lei Antitruste) modificou o caput do art. 1 da Lei da
Ao Civil Pblica, deixando expressa a circunstncia de indenizar
danos no s patrimoniais como morais, bem como acrescentou ao
mencionado dispositivo, o inciso V relacionado infrao da ordem
econmica. A Medida Provisria n 2.180-35/01, art. 6 acrescentou no
inciso V do art. 1 da Lei da Ao Civil Pblica a defesa da economia
popular, acrescentando, como inciso VI, a defesa da ordem
urbanstica
85
.
Desse modo, a redao do artigo 1 da Lei
da Ao Civil Pblica passou a ser a seguinte: Regem-se pelas
disposies desta lei, sem prejuzo da ao popular, as aes de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: I ao meio
ambiente; II ao consumidor; III a bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico; IV a qualquer outro

85
O inciso VI do art. 1 da LACP tinha sido acrescentado pelo art. 53 da Lei n 10.257/01, como
inc. III do referido art. 1, renumerando-se os demais. Depois, por fora do art. 6 da Medida
Provisria n 2.180-35/01, passou a constar do rol do art. 1 da LACP, mantidos os demais.
Outrossim, o art. 21 da mesma medida provisria revogou o art. 53 da Lei n 10.257/01.
54
interesse difuso ou coletivo; V por infrao da ordem econmica e da
economia popular e VI ordem urbanstica.
Medidas provisrias
86
introduziram um
pargrafo nico ao art. 1 da Lei da Ao Civil Pblica
87
, com o
objetivo de impedir a tutela coletiva na defesa de alguns interesses.
Todavia, essa norma fere a regra constitucional de que a lei no
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
Essa regra no se refere apenas a direitos individuais e sim, tambm,
coletivos, pois de ambos cuida o art. 5 da Carta Magna.
3. Constituio Federal de 1988 e a legislao posterior
A Constituio Federal de 1988, tendo em
conta os bons resultados prticos da Lei da Ao Civil Pblica, ampliou
a defesa dos interesses transindividuais ou metaindividuais.
Dessa forma, o art. 5, inciso XXI conferiu
s entidades associativas, quando expressamente autorizadas, a
legitimidade para representar seus filiados. O art. 5, inciso LXX
cuidou do mandado de segurana coletivo, que pode ser impetrado por
partido poltico, organizao sindical, entidade de classe ou associao
legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano. O
art. 5, inciso LXXIII ampliou as hipteses de propositura da ao

86
Medidas provisrias 2.102-26/00 e 2.180-35/01 e s.
87
Art. 1, pargrafo nico da LACP: No ser cabvel ao civil pblica para veicular pretenses
que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficirios podem ser individualmente
determinados.
55
popular pelo cidado. O art. 8, inciso III cometeu ao sindicato a defesa
dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria. O artigo
103 aumentou o rol dos legitimados ativos da ao de
inconstitucionalidade. O artigo 129, III, IV e V e seu pargrafo 1 deu
ampla legitimao ao Ministrio Pblico para a propositura de aes
civis pblicas na defesa de interesses coletivos ou difusos. Por fim, o
artigo 232 cometeu aos ndios, suas comunidades e organizaes a
legitimao ativa para as aes em defesa de seus interesses.
Posteriormente Lei da Ao Civil Pblica,
surgiram leis esparsas, objetivando a defesa dos interesses difusos e
coletivos. Em regra, so elas: a Lei n 7.853, de 24 de outubro de 1989
(que cuidou da ao civil pblica em defesa das pessoas portadoras de
deficincia); a Lei n 7.913, de 7 de dezembro de 1989 (que tratou da
ao civil pblica de responsabilidade por danos causados aos
investidores no mercado de valores mobilirios); a Lei n 8.069, de 13
de julho de 1990 (Estatuto da Criana e do Adolescente), a Lei n
8.078, de 11 de setembro de 1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor);
a Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade
Administrativa); a Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994 (que se refere
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados por
infraes de ordem econmica); a Lei n 10.257, de 10 de julho de
2001, conhecida como Estatuto da Cidade (que cuida da ordem
urbanstica); a Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003 (que instituiu o
Estatuto do Idoso direitos das pessoas com idade igual ou superior a
56
sessenta anos) e a Lei n 11.340, de 7 de agosto de 2006 (que instituiu a
defesa das mulheres).
4. Mandado de Segurana Coletivo
88
O mandado de segurana
89
uma garantia
constitucional, estando previsto no inciso LXIX, do art. 5 da
Constituio Federal. Da mesma forma, o mandado de segurana
coletivo, como garantia constitucional, encontra-se expresso no inciso
LXX do referido art. 5 da Carta Magna.
Existe divergncia doutrinria sobre a
natureza jurdica do mandado de segurana coletivo.
JOS ROGRIO CRUZ E TUCCI
90
entende o mandado de segurana coletivo como espcie do mandado
de segurana podendo ser conceituado como um instituto de direito
processual constitucional, cujo objetivo precpuo diz com a verificao

88
Jos CRETELLA JNIOR define: a ao de rito especial que determinadas entidades,
enumeradas expressamente na Constituio, podem ajuizar para a defesa, no de direitos prprios,
inerentes a essas entidades, mas de direito lquido e certo de seus membros, ou associados,
ocorrendo, no caso, o instituto da substituio processual. O Prof. Alfredo Buzaid conceitua:
uma ao judicial impetrada por partido poltico, organizao sindical, entidade de classe ou
associao constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, fundando-se em direito
lquido e certo ameaado ou violado por ilegalidade ou abuso de poder, praticado por autoridade
pblica (Prof. Alfredo BUZAID, Consideraes sobre o Mandado de Segurana Coletivo, So
Paulo, Editora Saraiva, 1992, pp. 9/10).
89
Mandado de segurana o meio constitucional posto disposio de toda pessoa fsica ou
jurdica, rgo com capacidade processual, ou universalidade reconhecida por lei, para a proteo
de direito individual ou coletivo, lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas
data, lesado ou ameaado de leso, por ato de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais
forem as funes que exera (Hely Lopes MEIRELLES, Mandado de Segurana, 16 edio
atualizada pela Constituio de 1988 e legislao posterior por Arnoldo Wald, So Paulo,
Malheiros Editores, 1995, pp. 17-8).
90
Class Action e Mandado de Segurana Coletivo, So Paulo, Editora Saraiva, 1990, p. 38.
57
da inconstitucionalidade ou ilegalidade de ato de agente do Poder
Pblico ou a ele equiparado, responsvel pela sua efetuao.
Para o Prof. ALFREDO BUZAID
91
, o
mandado de segurana coletivo , pois, uma ao judicial preordenada
a tutelar uma categoria especial de direitos lquidos e certos ameaados
ou violados por autoridade pblica ou por quem lhe exera as funes
delegadas. Neste sentido, o entendimento de OVDIO BAPTISTA
DA SILVA
92
.
NELSON NERY JNIOR
93
relata que a
doutrina vem se posicionando no magistrio de Ada Pellegrini Grinover
e Kazuo Watanabe, no sentido de entender o mandado de segurana
como ao potenciada, destinada a defesa de direitos difusos, coletivos
e individuais, homogneos tratados coletivamente
94
.
A ligao entre o mandado de segurana
individual e o coletivo evidente, sendo certo que o constituinte deixou

91
Consideraes sobre o mandado de segurana coletivo, cit., pp. 20/21.
92
O mandado de segurana coletivo o mesmo mandado de segurana tradicional a que apenas
se outorgou legitimidade especial s entidades representativas de grupos sociais na defesa do
mesmo direito subjetivo - pertencente aos respectivos grupos sociais - quando ameaados ou
violados por ato ilegal (Carlos Eduardo Faraco BRAGA, Aes coletivas in Revista de Direito
do Consumidor volume 7, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1993, p. 87).
93
Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor Comentado pelos Autores do Anteprojeto, 2
edio, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1992, p. 616.
94
Ada Pellegrini GRINOVER aduz que essa eficcia potenciada, reside em certas
circunstncias: a) por ele, a Constituio firma o princpio da inviolabilidade do direito lquido e
certo, ao mesmo tempo fustigando a ilegalidade ou abuso de poder; b) ao proteger o direito
lquido e certo (entendido como aquele que exsurge de simples prova documental), a Constituio
desde logo impe um procedimento abreviado, sem qualquer dilao probatria para a fase
instrutria; c) a Constituio promete um provimento jurisdicional que elimine ou evite a leso e
que restaure efetivamente o direito, mediante tutela in natura e no pelo equivalente monetrio;
d) o mandado de segurana coletivo refora o princpio da efetividade do processo (Mandado
58
de definir os contornos deste ltimo, porque j o fizera em relao ao
primeiro no inciso LXIX do artigo 5 da Constituio Federal
95
.
Ao mandado de segurana coletivo
aplicam-se os dispositivos da Lei n 1.533/51 (Lei do mandado de
segurana), no que se refere s generalidades do instituto, tais como as
condies da ao (direito lquido e certo e o ato ilegal ou abusivo da
autoridade) e disposies procedimentais
96
, como, por exemplo, o
rito
97
.
O mandado de segurana coletivo difere do
mandado de segurana individual, no que respeita legitimao ativa,
coisa julgada e quanto concesso da liminar (art. 2 da Lei n
8.347/92
98
).

de Segurana Coletivo: Legitimao, Objeto e Coisa Julgada in Revista de Processo volume 58,
So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1990, p. 76).
95
Na anlise do mandado de segurana coletivo, a primeira afirmao, embora possa parecer um
trusmo, de que no estamos frente a um novo instituto jurdico, mas sim a Constituio veio,
apenas, ampliar o elenco das pessoas capacitadas ao ajuizamento da garantia mandamental, para
tanto utilizando a tcnica da substituio processual. Assim, no plo ativo da relao processual
no ir figurar somente a pessoa cujo direito subjetivo tenha sido, ou se afirma que o foi, violado
por ato ilegal ou praticado com abuso de poder, por autoridade pblica ou por agente de pessoa
jurdica no exerccio de atribuio do Poder Pblico, mas poder figurar tambm a organizao
sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo
menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados, assim como partido
poltico com representao no Congresso Nacional (Constituio Federal, art. 5, LXIX e LXX)
(Athos Gusmo CARNEIRO, Aspectos do mandado de segurana coletivo in Direito & Justia,
Braslia, Correio Brasiliense, 1992, p. 4).
96
Lourival Gonalves de OLIVEIRA, Interesse processual e mandado de segurana coletivo in
Mandados de segurana e de injuno, Coordenador: Slvio de Figueiredo Teixeira, So Paulo,
Editora Saraiva, 1990, p. 140.
97
Uadi Lamgo BULOS, Mandado de segurana coletivo, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1996, p. 68.
98
Art. 2 da Lei n 8.347/92: a liminar ser concedida quando cabvel, aps a audincia do
representante judicial da pessoa de direito pblico que dever se pronunciar no prazo de setenta e
duas horas.
59
So incompatveis com o mandado de
segurana coletivo, os dispositivos contidos nos artigos 1, pargrafo
2
99
; 3
100
e 7, inciso II
101
da Lei n 1.533/51.
Os artigos 1, pargrafo 2 e 3 da Lei n
1.533/51 no se harmonizam com o mandado de segurana coletivo,
porque neste vedada a defesa dos interesses pelos indivduos.
A liminar no mandado de segurana
coletivo
102
no ser concedida inaudita altera pars, diante o disposto no
artigo 2 da Lei n 8.347/92.
O preceito constitucional do mandado de
segurana coletivo, quando se refere defesa dos interesses de seus
membros ou associados (artigo 5, LXX, alnea b) quer dizer
interesse coletivo lato sensu dessas entidades e no direito lquido e
certo, que j seu pressuposto.

99
Art. 1, 2 da Lei n 1.533/51: quando o direito ameaado ou violado couber a vrias pessoas,
qualquer delas poder requerer o mandado de segurana.
100
Art. 3 da Lei n 1.533/51: o titular de direito lquido e certo decorrente de direito, em
condies idnticas, de terceiro, poder impetrar mandado de segurana a favor do direito
originrio, se o seu titular no o fizer, em prazo razovel, apesar de para isso notificado
judicialmente.
101
Art. 7, inc. II da Lei n 1.533/51: ao despachar a inicial, o juiz ordenar: II - que se suspenda
o ato que deu motivo ao pedido, quando for relevante o fundamento e do ato impugnado puder
resultar a ineficcia da medida, caso seja deferida.
102
A liminar, neste tipo de mandado, ganha uma maior dimenso na medida em que, ao evitar a
ineficcia da prestao jurisdicional obtida atravs da sentena, estar evitando, ao mesmo tempo,
a leso ao direito de vrios indivduos (Betina Rizzato LARA, Liminares no processo civil, So
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1998, p. 155).
60
ADA PELLEGRINI GRINOVER
103
ressalta que a locuo parece restritiva, primeira vista, levando
eventualmente a ser interpretada no sentido de que os interesses visados
so apenas os coletivos e os individuais homogneos. Mas a
interpretao que restringisse o objeto da segurana coletiva aos
interesses dos membros da categoria fugiria ao critrio da maior
amplitude do instrumento potenciado. E ainda, a adotar-se essa posio,
chegaramos concluso de que o dispositivo suprfluo, absorvido
como ficaria, para os sindicatos, pelo disposto no art. 8, III e, para as
entidades associativas, pelo inc. XXI do art. 5.
A questo sobre quais os direitos tutelveis
pelo mandado de segurana coletivo (difusos, coletivos e individuais
homogneos) polmica.
UADI LAMGO BULOS
104
, JOS
ROGRIO CRUZ e TUCCI
105
, CARLOS MRIO DA SILVA
VELLOSO
106
e ERNANE FIDLIS DOS SANTOS
107
, entre outros,
entendem que o mandado de segurana coletivo no pode tutelar
interesses difusos.

103
Mandado de segurana coletivo: legitimao e objeto in Revista de Direito Pblico volume
93, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1990, p. 21.
104
Mandado de segurana coletivo, cit., p. 64.
105
Class action e mandado de segurana coletivo, cit., pp. 40-1.
106
Do mandado de segurana e institutos afins na Constituio de 1988 in Mandados de
segurana e de injuno, Coordenador: Slvio de Figueiredo Teixeira, So Paulo, Editora Saraiva,
1990, p. 97.
107
Mandado de segurana individual e coletivo (legitimao e interesse) in Mandados de
segurana e de injuno, Coordenador: Slvio de Figueiredo Teixeira, So Paulo, Editora
Saraiva, 1990, p. 132.
61
De outra parte, ADA PELLEGRINI
GRINOVER
108
, NELSON NERY JNIOR
109
, LOURIVAL
GONALVES DE OLIVEIRA
110
, ALFREDO BUZAID
111
, CARLOS
ARI SUNDFELD
112
e CELSO AGRCOLA BARBI
113
, entre outros,
entendem que o mandado de segurana coletivo pode ter por objeto
direito ou interesse difuso.
Ao que parece, este ltimo posicionamento
deve prevalecer, no se podendo efetuar uma interpretao restritiva do
texto constitucional.
Assim sendo, os direitos tutelveis pelo
mandado de segurana coletivo so os difusos
114
, os coletivos
propriamente ditos
115
e os individuais homogneos
116
.
Na petio inicial do mandado de segurana
coletivo no necessrio nominar todos ou alguns dos associados ou

108
Mandado de segurana coletivo: legitimao, objeto e coisa julgada in Revista de Processo
volume 58, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1990, pp. 78-9.
109
Mandado de segurana coletivo in Revista de Processo volume 57, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 1990, pp. 154-5.
110
Interesse processual e mandado de segurana coletivo in Mandados de segurana e de
injuno, Coordenador: Slvio de Figueiredo Teixeira, cit., p. 142.
111
Consideraes sobre o mandado de segurana coletivo, cit., p. 51.
112
Mandado de segurana coletivo na Constituio de 1988 in Revista de Direito Pblico
volume 89, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1989, p. 41.
113
Mandado de segurana coletivo in Mandado de segurana, Coordenador: Aroldo Plnio
Gonalves, Belo Horizonte, Del Rey, 1996, p. 66.
114
Interesses difusos so os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares
pessoas indeterminadas ou ligadas por circunstncias de fato (art. 81, pargrafo nico, inciso I
do Cdigo de Defesa do Consumidor).
115
Interesses coletivos propriamente ditos so os transindividuais de natureza indivisvel de que
seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma
relao jurdica-base (art. 81, pargrafo nico, inciso II do Cdigo de Defesa do Consumidor).
116
Interesses individuais homogneos so os decorrentes de origem comum (art. 81, pargrafo
nico, inciso III do Cdigo de Defesa do Consumidor).
62
filiados do impetrante, porque no se configura a natureza jurdica da
legitimao em representao, mas sim, em legitimao prpria para as
aes coletivas (rectius, legitimao coletiva).

O procedimento do mandado de segurana
individual e coletivo o mesmo. A diferena entre o mandado de
segurana individual e o coletivo que o primeiro visa a proteo de
direito individual e o outro a de direito coletivo lato sensu.

Sem dvida, cabvel a liminar no
mandado de segurana coletivo, presentes os pressupostos para sua
concesso (relevante fundamento e ineficcia da medida).

Como salienta BETINA RIZZATO
LARA
117
a liminar, neste tipo de mandado, ganha uma maior
dimenso na medida em que, ao evitar a ineficcia da prestao
jurisdicional obtida atravs da sentena, estar evitando, ao mesmo
tempo, a leso ao direito de vrios indivduos.

Releva notar quanto ao mandado de
segurana coletivo a circunstncia do artigo 2 da Lei n 8.437, de 30 de
junho de 1992, a qual determina que a liminar ser concedida, quando
cabvel, aps a audincia do representante judicial da pessoa jurdica de
direito pblico, que dever se pronunciar no prazo de setenta e duas
horas. Contudo, desde que a prvia oitiva do representante judicial da
pessoa jurdica de direito pblico, no prazo de setenta e duas horas,
63
acarrete a ineficcia do ato, no poder o juiz sujeitar a concesso da
medida liminar requerida no bojo do mandado de segurana coletivo ao
regime deste artigo 2
118
.

Com a Constituio de 1988 autorizou-se o
mandado de segurana para utilizao por certas entidades para, na
condio de substitutas processuais, buscarem tutela de um conjunto de
direitos subjetivos de terceiros
119
, proporcionando maior facilidade de
acesso justia.
As partes legtimas para impetrar o
mandado de segurana coletivo, em conformidade com o inciso LXX
do artigo 5 da Constituio Federal, so: a) o partido poltico com
representao no Congresso Nacional e b) organizao sindical,

117
Liminares no processo civil, cit., p. 155.
118
Em casos excepcionalssimos, nos quais a demora na tutela antecipada colocaria em risco
valores exponenciais, o juiz afastar a incidncia dessa regra, para prover liminar com
fundamentao diretamente calcada na Constituio. Imagine-se a hiptese, j ocorrida no mbito
da competncia da Justia Federal, em que o Governo probe a operao de cmbio ou a onera
excessivamente e o requerente precisa comprar moeda estrangeira, com urgncia, para submeter-
se a cirurgia somente praticada no exterior. Se o magistrado for ouvir o Banco Central, em 72
horas, antes de deferir a liminar, a causa pode esvaziar-se pela perda da vida do postulante. A
medida ser, ento, deferida imediatamente, sem prejuzo da intimao do requerido, para
manifestao, dada a prevalncia absoluta do direito vida e aplicao da garantia da
inafastabilidade da tutela jurisdicional, em situao na qual o tempo poderia torn-la ineficaz.
No possvel afastar-se a aplicao dessa regra em situaes nas quais o esforo de realizao
rpida da notificao baste para o Juiz abrir a oportunidade de manifestao entidade pblica. A
pretexto de haver direito em risco, no poder o magistrado descumprir o comando legal, sem que
haja razes muito fortes para tanto, apoiadas, repito, na iminncia de o requerente sofrer grave e
irreparvel leso se for observado o prazo de 72 horas para ouvida da parte contrria (Jos
Lzaro Alfredo GUIMARES, As aes coletivas e as liminares contra atos do poder pblico, 2
edio, Braslia, Braslia Jurdica, s.d., p. 37).
119
O que h de novo, destarte, apenas uma forma de defesa coletiva de direitos individuais e
no uma forma de defesa de direitos coletivos (Teori Albino ZAVASCKI, Defesa de Direitos
Coletivos e Defesa Coletiva de Direitos in Revista de Processo volume 78, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 1995, p. 39)
64
entidade de classe ou associao legalmente constituda e em
funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus
membros ou associados
120
.
O tipo de legitimao para a causa que a
Constituio estabelece ordinria
121
.
ADA PELLEGRINI GRINOVER
122
ao
interpretar a expresso defesa dos interesses de seus membros ou
associados preleciona: a locuo parece restritiva primeira vista,
levando eventualmente a ser interpretada no sentido de que os
interesses visados so apenas os coletivos. Mas a interpretao que
restringisse o objeto da segurana coletiva aos interesses dos membros
da categoria fugiria ao critrio da maior amplitude do instrumento
potenciado. E ainda a adotar-se esta posio, chegaramos concluso

120
O escopo da Constituio Federal quando criou o mandado de segurana coletivo, no foi o de
restring-lo a que as entidades legitimadas defendessem somente os direitos de seus associados,
ou, ainda, os coletivos de uma categoria ou grupo de pessoas. Ao contrrio, foi de estabelecer
nica e simplesmente regra processual de legitimao ativa para a causa. Com efeito, o termo
coletivo do art. 5, no se refere ao interesse ou direito buscado pelo mandado de segurana, mas
sim qualificao de um instituto novo, que se contrape titularidade ativa do j tradicional
mandado de segurana, que se prestava defesa de interesse unicamente individual segundo a
Constituio Federal de 1969. Em outras palavras: mandado de segurana coletivo o mesmo
mandado de segurana do inciso LXIX do art. 5 da Constituio Federal de 1988, somado
peculiaridade de que a legitimatio ad causam para sua impetrao conferida a entidades e
partidos polticos com representao no Congresso Nacional, isto , com uma legitimao no
individual para a causa (Nelson NERY JNIOR, Mandado de Segurana Coletivo - Instituto
que no alterou a natureza do mandado de segurana j constante das Constituies anteriores -
Partidos polticos - Legitimidade ad causam in Revista de Processo volume 57, cit., p. 153).
121
Se a entidade age na defesa de seus interesses institucionais - proteo ao ambiente, aos
consumidores, aos contribuintes, por exemplo -, neste caso a legitimao seria ordinria; se atua
no interesse de alguns de seus filiados, membros ou associados, que no seja comum a todos, nem
esteja compreendido em seus objetivos institucionais, neste caso, sim, haveria uma verdadeira
substituio processual (Ada Pellegrini GRINOVER, Mandado de Segurana Coletivo:
Legitimao, Objeto e Coisa Julgada, cit., p. 77).
122
Mandado de segurana coletivo: legitimao e objeto, cit., p. 21.
65
de que o dispositivo suprfluo, absorvido como ficaria para os
sindicatos, pelo disposto no art. 8, III e para as entidades associativas
pelo inciso XXI do art. 5.
Uma questo relevante que se coloca a de
saber da necessidade ou no de autorizao ao ente legitimado para que
este possa impetrar o mandado de segurana coletivo.
Ao que parece, a resposta negativa,
porque a legitimao ativa no mandado coletivo de natureza
constitucional. Como diz o Prof. ALFREDO BUZAID
123
, a
autorizao para litigar em nome prprio por interesse de terceiro foi
dada pela Constituio de forma ampla, no sendo lcito ao intrprete
limit-la justamente no ponto em que foi ela ampliada, criando
condio no prevista pelo constituinte. A impetrao de mandado de
segurana coletivo independe, pois, de deliberao da assemblia da
entidade de classe ou de associao. Este posicionamento seguido
por JOS ROGRIO CRUZ E TUCCI
124
, RODOLFO DE CAMARGO
MANCUSO
125
, ADA PELLEGRINI GRINOVER
126
, entre outros.

123
Consideraes sobre o mandado de segurana coletivo, cit., p. 67.
124
A exemplo do que se d nas class actions no se afigura necessrio, como alguns imaginam,
autorizao formal e expressa dos membros do grupo para que a entidade legitimada atue no
interesse daqueles. Trata-se, in casu, de legitimao substitutiva extravagante, no reclamando,
como nas demais hipteses de legitimao extraordinria, previstas em nosso ordenamento
jurdico, qualquer manifestao de vontade dos titulares do direito material (Class action e
mandado de segurana coletivo, cit., p. 42).
125
Alis, a exigncia de autorizao dos substitudos, no caso do inciso LXX, sobre no ter
sentido lgico, acabaria por descaracterizar a ratio essendi do mandado de segurana coletivo,
que, repousa, exatamente, na considerao de que certos corpos intermedirios so
recepcionados no Direito como sendo os representantes adequados (enti esponenziali, adequati
portatori, na doutrina italiana) de certos interesses coletivos, tornando de todo suprflua e
desprovida de interesse a autorizao dos integrantes da coletividade concernente (Rodolfo de
66
Uma indagao que se apresenta a de
saber se o Ministrio Pblico possui legitimidade ad causam para
impetrar mandado de segurana coletivo.
Embora o Ministrio Pblico no se
encontre elencado no inciso LXX do artigo 5 da Constituio Federal,
podemos afirmar, com segurana, no sentido de sua legitimidade ativa
para o ajuizamento do mandado de segurana coletivo.
Considerando que o mandado de segurana
coletivo representa uma ao coletiva, exsurge da, portanto, a presena
de interesse social.
funo institucional do Ministrio
Pblico a defesa do interesse social. Assim, sempre que se estiver
diante de uma ao coletiva, estar a presente o interesse social, que
legitima a interveno e a ao em juzo do Ministrio Pblico (artigos
127, caput e 129, inciso IX da Constituio Federal).

Camargo MANCUSO, Uma Anlise Comparativa entre os Objetos e as Legitimaes Ativas das
Aes Vocacionadas Tutela dos Interesses Metaindividuais: Mandado de Segurana Coletivo,
Ao Civil Pblica, Aes do Cdigo de Defesa do Consumidor e Ao Popular in Revista
Justitia volume 160, So Paulo, 1992, pp. 191/192).
126
No temos dvida em afirmar que, para o ajuizamento do mandado de segurana coletivo,
nem os partidos, nem as organizaes sindicais, nem as entidades de classe e nem mesmo as
associaes legalmente constitudas necessitam daquela autorizao a que alude o inciso XXI do
art. 5 da Constituio para outras aes que no a segurana coletiva (Mandado de segurana
coletivo: legitimao, objeto e coisa julgada, cit., p. 59).
67
Quanto coisa julgada, em matria de
mandado de segurana coletivo, ADA PELLEGRINI GRINOVER
127
conclui: A Constituio brasileira, contudo, no acolheu o critrio da
aferio, caso a caso, da adequao da representatividade, satisfazendo-
se com a existncia e a pr-constituio dos corpos intermedirios
legitimados ao; diante disso, a nica tcnica capaz de harmonizar,
de constitutione lata, as peculiaridades da coisa julgada no mandado de
segurana coletivo, com as garantias do devido processo legal, a da
extenso do julgado secundum eventum litis. Em caso de sentena
desfavorvel, os interessados podero mover demandas pessoais, a
ttulo individual.
ANTNIO GIDI
128
entende que o tema da
coisa julgada no mandado de segurana coletivo, falta de
regulamentao prpria, encontra-se previsto nos artigos 103 e 104 do
Cdigo de Defesa do Consumidor e lembra que a questo foi tratada
com preciso por MICHEL TEMER.
O sujeito passivo do mandado de segurana
coletivo a autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica, quando
ameaa ou viola direito lquido e certo, no amparado por habeas
corpus ou habeas data.

127
Mandado de segurana coletivo: legitimao, objeto e coisa julgada, cit., pp. 121-122.
128
Michel TEMER aduz: deriva, assim, da Constituio, a autorizao - se no mesmo a
determinao para o legislador ordinrio, ao regulamentar o mandado de segurana coletivo,
estabelecer que a deciso judicial far coisa julgada quando for favorvel entidade impetrante e
no far coisa julgada quando a ela desfavorvel. Com isso fica aberta a possibilidade do
mandado de segurana individual quando a organizao coletiva no for bem sucedida no pleito
judicial (Antnio GIDI, cit., pp. 83/84).
68
CAPTULO IV
OBJETO DA LEI DA AO CIVIL PBLICA LEI N 7.347/85
69
SUMRIO: 1. Campo de incidncia 1.1. Meio ambiente 1.2.
Consumidor 1.3. Bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico 1.4. Qualquer outro interesse difuso ou
coletivo: 1.4.1. Defesa das pessoas portadoras de deficincia 1.4.2.
Defesa dos investidores do mercado de valores mobilirios 1.4.3.
Defesa da criana e do adolescente 1.4.4. Cdigo de Defesa do
Consumidor 1.4.5. Lei de Improbidade Administrativa: 1.4.5.1.
Conceito de improbidade administrativa 1.4.5.2. Legitimao para
agir 1.4.5.3. Competncia: a questo do foro privilegiado 1.4.5.4.
Notificao prvia do demandado 1.4.5.5. Medidas acautelatrias na
ao de improbidade administrativa 1.4.5.6. Sanes do art. 12 da Lei
de Improbidade Administrativa 1.4.5.7. Prescrio 1.4.6. Defesa do
idoso 1.4.7. Defesa das mulheres 1.5. Defesa da ordem econmica e
da livre concorrncia 1.6. Ordem urbanstica 2. Causa de pedir e
pedido
1. Campo de incidncia
Uma leitura apressada do art. 1 da Lei da Ao
Civil Pblica poderia causar a impresso de que somente poderia ser objeto
de ao civil pblica a responsabilidade por danos materiais e morais a
interesses transindividuais. Entretanto, a ao civil pblica pode ter por
objeto: a) pedido destinado a evitar os danos (art. 4 da LACP); b) pedido
cominatrio (art. 3, segunda parte da LACP) e c) qualquer outro pedido
para a eficaz tutela coletiva (art. 21 da LACP e arts. 83 e 90 do CDC).
Alm disso, possvel, atravs da ao civil pblica, a tutela dos interesses
individuais homogneos, diante da interao com o Cdigo de Defesa do
Consumidor (art. 21 da LACP, introduzido pelos arts. 117 e 90 do CDC).
70
1.1 Meio ambiente
A primeira categoria de interesses difusos
de que versa a Lei da Ao Civil Pblica o meio ambiente.
A Constituio Federal, no seu artigo 225,
caput, dispe que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
Observa-se, pois, que o meio ambiente sadio
foi alado categoria de verdadeiro dogma constitucional, essencial
sadia qualidade de vida e como a vida direito fundamental da pessoa
humana, o meio ambiente equilibrado, sadio, essencial vida humana,
portanto direito fundamental. O meio ambiente, pois, indispensvel e
indissocivel do direito vida, conseqentemente de uma vida digna,
ou seja, essencial vida humana com dignidade, princpio maior
erigido constitucionalmente (art. 1, inciso III da Carta Constitucional).
A Constituio do Estado de So Paulo, na
mesma linha da Carta Maior, confere, igualmente, inteira guarida ao
meio ambiente.

Com efeito, encontramos no artigo 191 que
o Estado e os Municpios providenciaro, com a participao da
71
coletividade, a preservao, conservao, defesa, recuperao e
melhoria do meio ambiente natural, artificial e do trabalho, atendidas as
peculiaridades regionais e locais e em harmonia com o
desenvolvimento social e econmico.
A preocupao com o meio ambiente ainda
destacada na legislao infraconstitucional.
A Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, constitui um
marco na defesa do meio ambiente. Esse diploma legal, inteiramente
recepcionado pela Carta Constitucional, prev, como objetivo principal,
a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental,
entendendo-a propcia vida e necessria dignidade da vida humana
(art. 1, caput), contemplando, de forma pioneira, a responsabilizao
objetiva e solidria dos responsveis pelos danos ambientais (art. 14,
pargrafo 1).

Verificando os diplomas legais
colecionados, especialmente o texto constitucional, no h dvida do
papel primordial reservado ao Estado na proteo do meio ambiente.
Repousa no Poder Pblico, a misso de principal guardio do meio
ambiente, da concluirmos que insustentvel quando o prprio Estado
afronta o meio ambiente e as posturas legais que visam a sua
preservao e proteo.
72
A palavra ambiente indica a esfera, o
crculo, o mbito que nos cerca, em que vivemos, afigurando-se tudo
aquilo que for essencial sadia qualidade de vida.
A Constituio Federal, tendo por prumo o
disposto no art. 225, ampliou o espectro do meio ambiente,
contemplando no seu texto o meio ambiente natural, o meio ambiente
artificial, o meio ambiente cultural e o meio ambiente do trabalho.
O meio ambiente, portanto, nico.
Todavia, a Carta Constitucional estabeleceu as quatro espcies de meio
ambiente para melhor identificar o bem agredido, a atividade
degradante, bem como estabelecer instrumentos efetivos de tutela para
cada vertente contemplada.
O meio ambiente natural
129
aquele
constitudo pelo solo, pela gua, pelo ar atmosfrico, pela fauna e pela
flora, envolvendo todos os elementos responsveis pelo equilbrio
dinmico entre os seres vivos e o meio em que vivem
130
.

129
O conceito de meio ambiente pode ser extrado do inciso I do art. 3 da Lei n 6.938, de 31 de
agosto de 1981, como sendo: a) o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem
fsica, qumica, biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; b) a
alterao adversa das caractersticas do meio ambiente; c) poluio, a degradao da qualidade
ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: prejudiquem a sade, a segurana
e o bem estar da populao; criem condies adversas s atividades sociais e econmicas; afetem
desfavoravelmente a biota, afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; lancem
matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos; d) recursos
ambientais: a atmosfera, as guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar
territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera.
73
O meio ambiente artificial, tambm
chamado de meio ambiente urbano, constitudo pelo espao urbano
construdo, consistente no conjunto de edificaes (o denominado
espao urbano fechado) e equipamentos pblicos (espao urbano aberto
aqui compreendidos, os espaos livres em geral, as ruas, praas e
reas verdes).
Quanto ao meio ambiente cultural, o objeto
de sua tutela o patrimnio cultural brasileiro, cuja definio encontra-
se no art. 216 da Carta Constitucional, o qual estatui que constituem
patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia
identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da
sociedade brasileira, nos quais se incluem: I as formas de expresso;
II os modos de criar, fazer e viver; III as criaes cientficas,
artsticas e tecnolgicas; IV as obras, objetos, documentos,
edificaes e demais espaos destinados s manifestaes artstico-
culturais; V os conjuntos urbanos e stios de valor histrico,
paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e
cientfico.
Quanto ao patrimnio cultural, a Carta
Constitucional atual amplia o espectro de bens que o integram, pois no
regramento constitucional esto includos bens tangveis e intangveis,
considerados individualmente ou em conjunto. Destarte, no se discute

130
Celso Antnio Pacheco FIORILLO e Marcelo Abelha RODRIGUES, Manual de Direito
Ambiental e legislao aplicvel, So Paulo, Editora Max Limonad, 1997, p. 54.
74
mais se o patrimnio cultural constitui-se apenas dos bens de valor
excepcional ou tambm daqueles de valor documental cotidiano; se
inclui monumentos individualizados ou tambm conjuntos; se dele faz
parte to-s a arte erudita ou tambm a popular; se contm apenas bens
produzidos pela mo do homem ou tambm os naturais; se esses bens
naturais envolvem somente aqueles de excepcional valor paisagstico
ou, inclusive, ecossistemas; se abrange bens tangveis e intangveis.
Todos esses bens esto includos no patrimnio cultural brasileiro,
desde que sejam portadores de referncia identidade, ao,
memria dos diferentes grupos formadores da nacionalidade ou da
sociedade brasileiras, nos termos constitucionais.
O meio ambiente do trabalho est previsto
no art. 200, VIII da Constituio Federal. Constitui no espao meio de
desenvolvimento da atividade laboral, como o local hgido, sem
periculosidade, com harmonia para o desenvolvimento da produo e
respeito dignidade da pessoa
131
.
1.2 Consumidor
A Lei n 7.347/85 menciona, tambm, a
proteo ao consumidor
132
.

131
Luiz Alberto David ARAJO e Vidal Serrano NUNES JNIOR, Curso de Direito
Constitucional, So Paulo, Editora Saraiva, 1998, p. 355.
132
Ressaltamos que o VI Congresso Nacional do Ministrio Pblico, realizado em So Paulo, no
ano de 1985, aprovou a seguinte concluso: consumidor o adquirente ou usurio que utiliza,
para fins no profissionais, produtos ou servios colocados sua disposio tanto por comerciante
como por particulares que exercitem a produo ou distribuio de bens de consumo ou at pelo
75
WALDRIO BULGARELLI
133
conceitua
consumidor como aquele que se encontra numa situao de usar ou
consumir, estabelecendo-se, por isso, uma relao atual ou potencial,
ftica sem dvida, porm a que se deve dar uma valorizao jurdica, a
fim de proteg-lo, quer evitando quer reparando os danos sofridos.
J. M. OTHON SIDOU
134
, em seu Esboo de
Lei de Proteo ao Consumidor, denomina consumidor: qualquer
pessoa, natural ou jurdica, que contrata para sua utilizao, a aquisio
de mercadoria ou prestao de servio independentemente do modo de
manifestao da vontade (artigo 2).
E para o italiano GUIDO ALPA
135
, o
conceito que melhor atende a preferncia da comunidade europia,
consumidor un soggeto che acquista o fruitore di servizi ad uso
personale.
No se pode esquecer o entendimento
manifestado por THIERRY BOURGOIGNIE
136
, considerando
consumidor toda pessoa individual que adquire ou utiliza, para fins
privados, bens e servios colocados no mercado econmico por algum
que atua em funo de atividade comercial ou profissional.

Estado (Tese: A proteo ao consumidor e o Ministrio Pblico, apresentada por Jos Geraldo
Brito FILOMENO e Antnio Herman de Vasconcellos e BENJAMIN).
133
A Tutela do Consumidor na Jurisprudncia Brasileira e de Lege Ferenda, in A Tutela dos
Interesses Difusos, So Paulo, Max Limonad, 1984, p. 113.
134
Proteo ao Consumidor, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1977, p. 106.
135
Tutella del Consumatore e Controlli Sulla Impresa, Bologna, Itlia, ed. Il Mulino, 1977.
76
O Cdigo de Defesa do Consumidor, no seu
art. 2, prescreve que consumidor toda pessoa fsica ou jurdica que
adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final. Ainda,
no pargrafo nico, dispe que equipara-se a consumidor a
coletividade de pessoas, ainda que indeterminveis, que haja intervindo
nas relaes de consumo.
Tambm, o Cdigo de Defesa do
Consumidor, nos artigos 17 e 29
137
equipara a consumidores todas as
vtimas do fato do produto e do servio (intermedirio, comerciante e
terceiros, mesmo que no participem da relao jurdica, ou seja, as
vtimas do evento) e todas as pessoas expostas s prticas previstas nos
captulos referentes s prticas comerciais e publicidade.
A doutrina ainda no chegou a um conceito
uniforme sobre consumidor. A definio de consumidor importante
para a delimitao do sujeito da relao jurdica de consumo tutelada
pelo Direito do Consumidor.
A definio dada por ANTNIO
HERMAN VASCONCELLOS E BENJAMIN
138
parece-nos mais

136
Realit et spcifict du Droit de la Consommation, in Journal des Tribunaus 5.08, 1979, p.
296.
137
Art. 17 do CDC: para os efeitos desta Seo, equiparam-se aos consumidores todas as vtimas
do evento. Art. 29 do CDC: para os fins deste Captulo e do seguinte, equiparam-se aos
consumidores todas as pessoas determinveis ou no, expostas s prticas nele previstas.
138
Consumidor todo aquele que, para seu uso pessoal, de sua famlia, ou dos que se
subordinam, por vinculao domstica ou protetiva a ele, adquire ou utiliza produtos, servios ou
77
abrangente, porque reflete o consumidor, sob os prismas de sujeitos,
objeto e finalidade da relao de consumo, bem como pela natureza do
vnculo com o produtor.
1.3 Bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico
A Lei n 7.347/85, em seu art. 1, inciso III,
refere-se expressamente defesa em juzo dos bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico, no os definindo,
como tambm deixando de exigir o prvio tombamento deles
139
. Esses
interesses integram o patrimnio cultural e seu conceito encontra-se no
art. 216 da Carta Magna.
Para HUGO NIGRO MAZZILLI
140
, a arte
constitui o conjunto de meios, processos e regras, que dizem respeito ao
desempenho de uma atividade; consiste ainda nos processo por meio do

quaisquer outros bens ou informaes colocados a sua disposio por comerciantes ou por
qualquer outra pessoa natural ou jurdica, no curso de sua atividade ou conhecimento
profissionais (Conceito Jurdico de Consumidor in Revista dos Tribunais, volume 628, So
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1988, p. 78).
139
O conceito de arte, de esttica, de histria, de turismo e de paisagem deve ser somado ao
conceito de valor desses bens e direitos (Paulo Affonso LEME MACHADO, Ao civil pblica
(ambiente, consumidor, patrimnio cultural) e tombamento, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1986, p. 16). Afirma Hugo Nigro MAZZILLI: constituem patrimnio cultural
brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da
sociedade brasileira, nos quais se incluem: as formas de expresso; os modos de criar, fazer e
viver; as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas, as obras, objetos, documentos, edificaes
e demais espaos destinados s manifestaes artstico-culturais; os conjuntos urbanos e stios de
valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico (CF,
art. 216) (Interesses coletivos e difusos in Revista dos Tribunais volume 668, So Paulo,
Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 51).
140
A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, So Paulo, Editora Saraiva, 2007, p. 183.
78
qual o homem cria objetos ou faz apresentaes destinadas a produzir
em seus semelhantes um estado de sensibilidade ligado ao prazer
esttico; nesse sentido, um modo de expresso da beleza. Esttica, por
sua vez, a teoria do belo e da sensao que a beleza deixa em ns.
Uma das formas de se realizar a proteo de
bens integrantes do patrimnio cultural brasileiro o tombamento.
Nesse sentido, o artigo 216, pargrafo 1 da Carta Constitucional,
estabelece que o Poder Pblico, com a colaborao da comunidade,
promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de
inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao e de
outras formas de acautelamento e preservao.
Tombamento o ato administrativo pelo
qual o Poder Pblico declara o valor cultural de coisas mveis ou
imveis, inscrevendo-as no respectivo Livro do Tombo, sujeitando-se a
um regime especial que impe limitaes ao exerccio de propriedade,
com a finalidade de preserv-las. Portanto, trata-se de ato ao mesmo
tempo declaratrio, j que declara um bem de valor cultural, e
constitutivo, vez que altera o seu regime jurdico
141
.
Outrossim, o tombamento resulta de um
procedimento administrativo complexo, de qualquer das esferas do
Poder Pblico, por via do qual se declara ou reconhece valor cultural a

141
Jos Eduardo Ramos RODRIGUES, Meio ambiente cultural: Tombamento Ao civil
pblica e aspectos criminais in Ao Civil Pblica Lei 7.347/85 15 anos, Coordenador: dis
Milar, 2 edio revista e atualizada, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2002, p.354.
79
bens que, por suas caractersticas especiais, passam a ser preservados
no interesse de toda a coletividade. Seu fundamento, portanto, assenta-
se na imperiosa necessidade de adequao da propriedade
correspondente funo social, como disposto nos arts. 5, XXIII, e 170,
III, da Carta Magna.
A finalidade do tombamento ,
principalmente, a preservao da cultura de um pas, ou seja,
preservao de bens que reflitam a sociedade, a coletividade e seus
valores, da porque o tombamento um instituto a servio da prpria
cidadania. A ofensa ao tombamento acarreta, em ltima anlise, em
agravo cidadania, dignidade e histria da coletividade.
A Constituio Federal, no art. 23, incisos
III e IV prev que competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios: ...III proteger os documentos, as
obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de
arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural.
A disciplina legal do tombamento em vigor
antiga, vem do Decreto-lei Federal n 25, de 30 de novembro de 1937,
que organiza a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional.
80
O artigo 1 desse Decreto-lei determina que
constitui o patrimnio histrico e artstico nacional o conjunto dos
bens mveis e imveis existentes no pas e cuja conservao seja de
interesse pblico, quer por sua vinculao a fatos memorveis da
histria do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou
etnogrfico, bibliogrfico ou artstico. Mas no artigo 17, caput, que
est a regra fundamental de direito material que, impondo restrio ao
direito de propriedade, probe expressamente qualquer alterao na
coisa tombada.
No mbito estadual, a atribuio para
promover o tombamento do Secretrio da Cultura, que o faz atravs
de Resoluo, por fora do disposto no art. 139 do Decreto Estadual
paulista n 13.426, de 16 de maro de 1979. O artigo 137 do Decreto
n 13.426, de 16 de maro de 1979 passou a ter nova redao com a
publicao do Decreto n 48.137, de 7 de outubro de 2003, pelo qual
deve ser delimitada a rea envoltria, tambm sujeita a restries de
ocupao e de uso do solo.
Nesse passo, a proteo ditada pela
legislao no compreende to-somente a coisa tombada, mas tambm
a rea envoltria. A finalidade da proteo da rea vizinha, extrai-se
dos dispositivos colecionados, ou seja, proteger a visibilidade do bem
tombado, sob o aspecto puramente visual atributos paisagsticos e
arquitetnicos. Todavia, essa proteo ampla, devendo ser bem
compreendida.
81
Com efeito, PAULO AFFONSO LEME
MACHADO
142
ensina que a proteo visibilidade da coisa tombada
tem a finalidade de permitir, por parte das pessoas, uma fruio esttica
e paisagstica do bem, mesmo ao longe. Enfatiza que no s o
impedimento total da visibilidade est vedado, como a dificuldade ou
impedimento parcial de se enxergar o bem protegido.
Portanto, a rea de entorno de bem tombado
merece proteo obrigatria e essa proteo ditada em funo da
natureza dos predicados que levaram ao tombamento, assegurando que
todos possam usufruir o bem tombado, sob o aspecto visual e esttico,
preservando a disposio e qualidade ambiental que essa vizinhana
espelhava quando do tombamento, nica maneira de se perpetuar o
estado de coisas, sob o prisma ambiental, que se visou preservar.
Dessa maneira, importante salientar que o
aspecto de proteger a visibilidade do bem no se limita to somente a
poder enxergar o bem, mas tal proteo tem por objetivo permitir o
destaque do bem na massa urbana, a manuteno de seus predicados
culturais, histricos, arquitetnicos, estticos e paisagsticos, de forma a
assegurar a preservao das caractersticas que o identificam como
integrante do patrimnio cultural brasileiro.
Assim, a manuteno do estado originrio

142
Ao civil pblica (ambiente, consumidor, patrimnio cultural) e tombamento, cit., p. 58.
82
do entorno obrigatria, uma vez que s haver respeito ao
tombamento do bem se mantida a harmonia do bem em relao rea
vizinha, que no Estado de So Paulo, a rea compreendida num raio
de 300 (trezentos) metros em torno de qualquer edificao ou stio
tombado.
1.4 Qualquer outro interesse difuso ou coletivo
143
No h uma taxatividade para a defesa dos
interesses transindividuais.

143
Ada Pellegrini GRINOVER ensina: A Lei n 7.347/85 - a lei da denominada ao civil pblica
- cuidava somente da defesa do consumidor e do meio ambiente, em sentido lato, e no estrito
mbito dos interesses difusos ou coletivos, ou seja, quando se tratasse de bens indivisveis. Foi o
Cdigo de Defesa do Consumidor que ampliou a abrangncia da referida lei, determinando sua
aplicabilidade a todos os interesses difusos e coletivos (artigo 110, CDC) e ainda criando uma
nova ao coletiva, para a tutela dos que denominou interesses ou direitos individuais
homogneos, ou seja, direitos subjetivos divisveis, titularizados nas mos de pessoas
determinadas, tradicionalmente tratadas apenas a ttulo individual (ou, quando muito, pela figura
do litisconsrcio) e agora passveis de reunio num nico processo, em virtude de sua
homogeneidade, decorrente de uma origem comum (art. 81, III, CDC). Diga-se, antes de mais
nada, que a nova figura no se limita defesa dos consumidores, mas se estende ao mbito da lei
da ao civil pblica, agora ampliado a todo e qualquer interesse ou direito: certo que o art. 89
do CDC, expresso nesse sentido, foi vetado; mas o veto foi ineficaz, porquanto permaneceu
ntegro o artigo 117 do CDC, que determinava a aplicabilidade dos dispositivos processuais do
Cdigo defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, que se faa pela Lei
7.347/85 (As novas aes coletivas nos tribunais in Folha de So Paulo, de 3 de novembro de
1991, p. 4.4).
83
Assim sendo, alm das hipteses referidas
no art. 1 da Lei da Ao Civil Pblica e em leis esparsas, quaisquer
outros interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos podem
ser defendidos em juzo por meio da tutela coletiva, por qualquer um
dos seus co-legitimados ativos
144
.
1.4.1 Defesa das pessoas portadoras de deficincia
A Lei n 7.853, de 24 de outubro de
de 1989 disciplinou a proteo das pessoas portadoras de deficincia, o
que representou um grande avano, quanto abrangncia material da
tutela dos interesses metaindividuais.
A referida lei contm normas de direito
material, aumentando o mbito da previso j constante na prpria
Constituio Federal
145
. Tambm explicitou princpios gerais, direitos
bsicos e medidas especficas a serem implementadas na tutela material
dos interesses dos portadores de deficincia
146
.

144
Art. 5 da LACP e art. 82 do CDC.
145
A Carta Magna de 1988 j estabelecia a proteo, no que se refere necessidade de adaptao
de logradouros, edifcios e veculos para transporte coletivo (arts. 244 e 227, pargrafo 2); a
possibilidade de acesso ao servio pblico (art. 37, inc. VIII), a proibio de qualquer
discriminao no tocante a salrios e critrios de admisso do trabalhador portador de deficincia
(art. 7, inc. XXXI) e garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de
deficincia, que comprove no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida
por sua famlia (art. 203, inc. V).
146
Confira: arts. 1 e 2 da Lei n 7.853/89.
84
Quanto legitimidade para agir, na tutela
desses interesses, foi mantida a mesma iniciativa concorrente dos
legitimados na Lei da Ao Civil Pblica
147
.
O legislador tambm fez referncia
expressa aplicao dos dispositivos previstos na Lei da Ao Civil
Pblica
148
. Em conseqncia das alteraes posteriores, aplicam-se as
normas do Cdigo de Defesa do Consumidor, inclusive, para a
postulao em juzo de interesses individuais homogneos de pessoas
portadoras de deficincia, por parte de qualquer um dos co-legitimados.
Ainda, a referida lei cuidou das aes
individuais, afirmando a obrigatoriedade da interveno do Ministrio
Pblico, na qualidade de custos legis
149
.
Por fim, a Lei n 7.853/89 cuidou da tutela
penal dos interesses das pessoas portadoras de deficincia.
1.4.2 Defesa dos investidores do mercado de valores mobilirios

147
O art. 3, caput da Lei n 7.853/89 estabelece a possibilidade da propositura da ao por parte
do Ministrio Pblico, Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, por associao constituda
h pelo menos um ano, nos termos da lei civil; autarquia; empresa pblica; fundao; sociedade
de economia mista; que incluam entre seus fins institucionais a proteo das pessoas portadoras
de deficincia. Hoje, podemos incluir tambm a Defensoria Pblica, diante da nova redao do
art. 5 da Lei n 7.347/85.
148
Vide art. 7 da Lei n 7.853/89.
149
Art. 5 da Lei n 7.853/89: O Ministrio Pblico intervir obrigatoriamente nas aes
pblicas, individuais ou coletivas, em que se discutam interesses relacionados deficincia das
pessoas.
85
A Lei n 7.913, de 7 de dezembro de 1989
foi a primeira a cuidar da tutela dos interesses individuais homogneos,
os quais surgem, com essa denominao, quando do advento do Cdigo
de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90).
Conferiu-se ao Ministrio Pblico a
legitimidade para adotar medidas judiciais, de modo a evitar prejuzos
ou obter o ressarcimento de danos causados aos titulares de valores
mobilirios e aos investidores de mercado
150
. Contudo, no art. 3, ficou
consignado, que se aplica aos casos nela previstos, no que couber, as
normas da Lei da Ao Civil Pblica. Assim, os demais co-legitimados
ativos constantes da Lei n 7.347/85 so habilitados a postular em juzo
os interesses metaindividuais dos investidores do mercado de valores
mobilirios
151
.
1.4.3 Defesa da criana e do adolescente

150
Art. 1 da Lei n 7.913/89: Sem prejuzo da ao de indenizao do prejudicado, o Ministrio
Pblico, de ofcio ou por solicitao da Comisso de Valores Mobilirios CVM, adotar as
medidas judiciais necessrias para evitar prejuzos ou obter ressarcimentos de danos causados aos
titulares de valores mobilirios e aos investidores do mercado, especialmente quando decorrerem
de: I - operao fraudulenta, prtica no eqitativa, manipulao de preos ou criao de
condies artificiais de procura, oferta ou preo de valores mobilirios; II compra ou venda de
valores mobilirios, por parte dos administradores e acionistas controladores de companhia
aberta, utilizando-se de informao relevante, ainda no divulgada para conhecimento do
mercado, ou a mesma operao realizada por quem a detenha em razo de sua profisso ou
funo, ou por quem quer que a tenha obtido por intermdio dessas pessoas; III omisso de
informao relevante por parte de quem esteja obrigado a divulg-la, bem como sua prestao de
forma incompleta, falsa ou tendenciosa.
151
Neste sentido, confira o posicionamento de Hugo Nigro MAZZILLI, 20 edio, cit., p. 615.
86
A tutela dos interesses transindividuais da
criana e do adolescente surgiu com a edio da Lei n 8.069, de 13 de
julho de 1990 Estatuto da Criana e do Adolescente.
A Constituio Federal de 1988, no seu art.
227, caput
152
, estabeleceu os principais direitos ligados proteo da
infncia e da juventude.
O Estatuto da Criana e do Adolescente
reforou a norma constitucional
153
, cuidando dos seus direitos
fundamentais (direito vida e sade; liberdade; ao respeito e
dignidade; convivncia familiar e comunitria; educao; ao esporte
e ao lazer; profissionalizao e proteo no trabalho, quer
individuais ou transindividuais.
No captulo VII, o Estatuto da Criana e do
Adolescente regulamentou a proteo judicial dos interesses
individuais, difusos e coletivos relacionados infncia e juventude.
A proteo conferida por essa lei, cuja
enumerao meramente exemplificativa, indicou, no art. 208, as
seguintes hipteses de proteo: ensino obrigatrio; atendimento
educacional especializado aos portadores de deficincia; atendimento
em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade; ensino
noturno regular adequado s condies do educando; programas

152
Art. 227, caput da CF/88: dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e
ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao
lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar
e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao,
explorao, violncia, crueldade e opresso.
87
suplementares de oferta de material didtico-escolar; transporte e
assistncia sade do educando do ensino fundamental; servio de
assistncia social visando proteo da famlia, maternidade,
infncia, e adolescncia, bem como amparo s crianas e adolescentes
que dele necessitem; acesso s aes e servios de sade; escolarizao
e profissionalizao dos adolescentes privados de liberdade. O
pargrafo nico do mesmo art. 208 da Lei n 8.069/90 previu
expressamente que o rol de direitos anotados em seu caput no exclui a
proteo judicial de outros interesses individuais, difusos ou coletivos,
prprios da infncia e adolescncia, protegidos pela Constituio e pela
Lei.
Embora o Estatuto da Criana e do
Adolescente tenha se referido expressamente aos interesses difusos e
coletivos, nada impede que se postule a defesa dos interesses
individuais homogneos, diante da aplicao integrada da Lei da Ao
Civil Pblica e do Cdigo de Defesa do Consumidor, que consagrou
essa terminologia.
Quanto legitimao para agir, o Estatuto
da Criana e do Adolescente previu a atuao do Ministrio Pblico, da
Unio, dos Estados, Municpios e Territrios e das associaes
154
.
Embora a norma legal no faa referncia expressa legitimao das
autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e

153
Confira: art. 4 e pargrafo nico, 7 e 106 e s. da Lei n 8.069/90.
154
Vide art. 210 da Lei n 8.069/90.
88
empresas pblicas, impe-se o seu reconhecimento, diante da
integrao com a Lei da Ao Civil Pblica
155
.
O Estatuto da Criana e do Adolescente
conferiu ao Ministrio Pblico a iniciativa da ao civil pblica, na rea
da infncia e juventude, at mesmo a defesa de interesses individuais
indisponveis de uma nica criana ou adolescente
156
, bem como a
instaurao de inqurito civil para apurar a violao desses
interesses
157
.
Por fim, o legislador preocupou-se em
prever, no Estatuto da Criana e do Adolescente, no seu ttulo VII, as
infraes penais e administrativas.
1.4.4 Cdigo de Defesa do Consumidor
O Cdigo de Defesa do Consumidor,
disciplinado pela Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990, na parte
processual, previu as aes individuais e coletivas. Estas ltimas

155
O art. 224 do ECA determinou a aplicao subsidiria das disposies da Lei n 7.347/85,
surgindo, assim, a legitimao das entidades da Administrao Pblica indireta e tambm da
Defensoria Pblica, nos termos constantes do art. 5 da Lei da Ao Civil Pblica.
156
O Ministrio Pblico poder ingressar com ao civil pblica para assegurar vaga em escola
tanto para uma nica criana como para dezenas, centenas ou milhares delas. O Superior Tribunal
de Justia reconheceu mais do que a legitimidade, o prprio dever de a instituio efetuar essa
defesa (STJ, REsp. n 212.961-MG, 1 Turma, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. em
15.08.00, v.u., DJU 18.09.00, p. 100).
157
Art. 201 do ECA: Compete ao Ministrio Pblico: V promover o inqurito civil e a ao
civil pblica para a proteo dos interesses individuais, difusos ou coletivos relativos infncia e
adolescncia, inclusive os definidos no art. 220, pargrafo 3, inciso II, da Constituio
Federal.
89
compreendem as aes essencialmente coletivas (interesses difusos e
coletivos propriamente ditos) e individuais homogneos.
No plano individual, o legislador apontou
instrumentos para a execuo da Poltica Nacional das Relaes de
Consumo, quais sejam, manuteno de assistncia jurdica, integral e
gratuita, para o consumidor carente; instituio de Promotorias de
Justia de Defesa do Consumidor, no mbito do Ministrio Pblico;
criao de delegacias de polcia especializadas no atendimento de
consumidores vtimas de infraes penais de consumo; criao de
Juizados Especiais de Pequenas Causas e Varas Especializadas para a
soluo de litgios de consumo e concesso de estmulos criao e
desenvolvimento das Associaes de Defesa do Consumidor
158
.
O objetivo foi, sem sombra de dvida,
proteger o consumidor individual. ttulo de ilustrao, criou-se
dispositivo visando facilitar tambm o ingresso em Juzo, com
determinao da competncia pelo foro do domiclio do consumidor
autor. Proibiu-se a denunciao da lide e estipulou-se uma nova forma
de chamamento ao processo; criou-se a possibilidade de se pleitear em
Juzo por qualquer espcie de ao, bem como se instituiu a inverso do
nus da prova, a favor do consumidor, quando, a critrio do juiz, for
verossmil a alegao ou quando for ele hipossuficiente, segundo as
regras ordinrias de experincia.

158
Confira: art. 5, incisos I a V do CDC.
90
Embora a Lei n 7.913, de 7 de dezembro
de 1989, que disciplinou a defesa coletiva dos investidores do mercado
de valores mobilirios, tenha sido o primeiro diploma legal, que cuidou
da tutela dos interesses individuais homogneos, em juzo, somente
com o Cdigo de Defesa do Consumidor que a espcie foi
expressamente introduzida em nosso ordenamento jurdico
159
.
Ainda, foi com a edio do Cdigo de
Defesa do Consumidor, que se inseriu o inciso IV do art. 1 da Lei da
Ao Civil Pblica, o qual admitiu a possibilidade de tutela de toda e
qualquer espcie de interesse difuso ou coletivo
160
.
O artigo 83 do Cdigo de Defesa do
Consumidor estatui: para defesa dos direitos e interesses protegidos
por este Cdigo so admissveis todas as espcies de aes capazes de
propiciar sua adequada e efetiva tutela.
O referido dispositivo indica que podero
ser propostas aes de conhecimento; medidas cautelares, nominadas
ou no; de execuo e quaisquer outras aes que se ajustem
efetividade da tutela
161
.

159
O conceito de interesses individuais homogneos encontra-se expresso no art. 81, pargrafo
nico, inciso III do CDC.
160
Com o acrscimo do art. 21 da Lei n 7.347/85, determinando a aplicao dos dispositivos
processuais do Cdigo de Defesa do Consumidor, estendeu-se a possibilidade de tutela de toda e
qualquer espcie de interesses individuais homogneos.
161
Este texto deve ser correlacionado, entre outros, com o art. 102 (que diz com a ao coletiva),
em que se encontram idealizadas vrias modalidades de providncias possveis, para se vedar o
que for nocivo ou perigoso sade pblica, ou, ainda, incolumidade pessoal, referindo-se este
ltimo artigo expressamente possvel atividade de todos os legitimados pelo art. 82 do Cdigo
91
Conquanto tenha sido assumida a
integralidade do sistema jurdico processual, desde que apto ou
adequado para proporcionar efetiva tutela, isto deve ser compreendido
como tendo sido somado ao sistema do Cdigo de Proteo e Defesa do
Consumidor. Ou seja, alm das tutelas existentes no Cdigo de
Proteo e Defesa do Consumidor, podem ser utilizadas aquelas
presentes em todo o sistema processual. Este texto, com esta
interpretao, ademais, prevalece para todos os possveis interesses e
direitos difusos
162
.
O Ministrio Pblico pode, inclusive,
impetrar mandado de segurana para a defesa dos interesses e direitos
difusos, coletivos e individuais homogneos, porque o inciso LXIX do
artigo 5 da Constituio Federal permite a sua utilizao diante de
ofensa a direito por ato ilegal ou abuso de autoridade.
Importante consignar, tambm, a tutela
especfica nas aes que visem o cumprimento de obrigao de fazer ou
no fazer, bem como a extenso objetiva da coisa julgada para
beneficiar as pretenses individuais.

de Proteo e Defesa do Consumidor (ARRUDA ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda
ALVIM e James MARINS, Cdigo do Consumidor Comentado, 2 edio revista e ampliada, 2
tiragem, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 391).
162
V. o art. 21 da Lei da Ao Civil Pblica (Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985), em que se
estabeleceu o seguinte: aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e
individuais, no que for cabvel, os dispositivos do Ttulo III da Lei que instituiu o Cdigo de
Defesa do Consumidor (Ibidem, p. 391).
92
A antecipao da tutela definitiva, alm de
ser prevista no pargrafo terceiro do art. 84 do Cdigo de Defesa do
Consumidor
163
, nas obrigaes de fazer ou no fazer, tambm
aplicvel a toda e qualquer pretenso deduzida em juzo com base no
referido Cdigo, desde que presentes os seus pressupostos, quais sejam,
a verossimilhana do dano irreparvel ou de difcil reparao, mediante
deciso fundamentada.
Cumpre destacar a importante interao do
Cdigo de Defesa do Consumidor e da Ao Civil Pblica, formando
um sistema integrado do processo coletivo, inclusive, estendendo-se tal
aplicao a todos os diplomas que tratam da tutela de outros interesses
transindividuais (investidores do mercado de valores mobilirios,
pessoas portadoras de deficincia, criana e adolescente)
164
.
1.4.5 Lei de Improbidade Administrativa
Com a edio da Lei n 8.429, de 2 de
junho de 1992, passou a ocorrer a represso judicial dos atos de
improbidade administrativa, que afetam a moralidade administrativa e o
patrimnio pblico. A referida lei veio regulamentar dispositivo
constitucional, que cuidava da matria
165
.

163
Artigo 84, 3 do Cdigo de Defesa do Consumidor: sendo relevante o fundamento da
demanda e havendo justificado receio de ineficcia do provimento final, lcito ao juiz conceder
a tutela liminarmente ou aps justificao prvia, citando o ru.
164
O art. 21 da Lei n 7.347/85 determina a aplicao, defesa dos direitos e interesses difusos,
coletivos e individuais homogneos, dos dispositivos processuais do Cdigo de Defesa do
Consumidor. O art. 90 do Cdigo de Defesa do Consumidor determina que se aplicam s
denominadas aes coletivas nele previstas as normas do Cdigo de Processo Civil e da Lei da
Ao Civil Pblica, inclusive no que respeita ao inqurito civil, formando um sistema integrado.
165
Art. 37, pargrafo 4 da CF/88: os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso
dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento
ao errio, na forma e gradao prevista em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
93
Levando em conta a importncia dada pela
Constituio Federal ao princpio da moralidade administrativa, como
fundamento autnomo para impugnao dos atos da Administrao
Pblica na ao popular
166
e colocando-o entre os princpios, que
devem reger a atividade pblica, houve ampliao da possibilidade de
verificao da legitimidade dos atos discricionrios do Poder Pblico,
por parte do Poder Judicirio.
1.4.5.1 Conceito de improbidade administrativa
Para MARINO PAZZAGLINI FILHO,
MRCIO FERNANDO ELIAS ROSA e WALDO FAZZIO
JNIOR
167
, improbidade administrativa o designativo tcnico para a
chamada corrupo administrativa que, sob diversas formas, promove o
desvirtuamento da Administrao Pblica e afronta os princpios
nucleares da ordem jurdica (Estado de Direito, Democrtico e
Republicano), revelando-se pela obteno de vantagens patrimoniais
indevidas s expensas do errio, pelo exerccio nocivo das funes e
empregos pblicos, pelo trfico de influncia nas esferas da
Administrao Pblica e pelo favorecimento de poucos em detrimento
dos interesses da sociedade, mediante a concesso de obsquios e
privilgios ilcitos.

166
V. art. 5, inciso LXXIII da CF/88.
167
Improbidade administrativa Aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico, 2 edio,
So Paulo, Editora Atlas, 1997, pp. 37-38.
94
Ora, o administrador pblico tem o dever de
bem gerir a coisa pblica, com a observncia irrestrita da lei, no se
questionando eventual dolo ou culpa.
A Lei de Improbidade Administrativa
definiu os atos de improbidade em trs dispositivos: no artigo 9, cuida
dos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento
ilcito; no artigo 10, trata dos atos de improbidade administrativa que
causam prejuzo ao errio, e no artigo 11, indica os atos de
improbidade administrativa que atentam contra os princpios da
administrao pblica. Entre esses ltimos, alguns so definidos
especificamente em 7 incisos; mas o caput deixa as portas abertas para
a insero de qualquer ato que atente contra os princpios da
administrao pblica ou qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies. Vale dizer que a leso ao princpio da moralidade ou a
qualquer outro princpio imposto Administrao Pblica constitui
uma das modalidades de ato de improbidade. Para ser ato de
improbidade, no necessria a demonstrao de ilegalidade do ato;
basta demonstrar a leso moralidade administrativa. Concluindo, a
legalidade estrita no se confunde com a moralidade e a honestidade,
porque diz respeito ao cumprimento da lei; a legalidade em sentido
amplo (o Direito) abrange a moralidade, a probidade e todos os demais
princpios e valores consagrados pelo ordenamento jurdico; como
princpios, os da moralidade e probidade se confundem; como infrao,
a improbidade mais ampla do que a imoralidade, porque a leso ao
95
princpio da moralidade constitui uma das hipteses de atos de
improbidade definidos em lei
168
.
Ressalte-se, outrossim, que o artigo 21,
inciso I da Lei n 8.429/92 estabelece que a aplicao das sanes nela
previstas independe da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio
pblico.
Analisando esse dispositivo, mais uma vez,
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
169
ensina que seria
inconcebvel punir-se uma pessoa se de seu ato no resultasse qualquer
tipo de dano. Tem-se que entender que o dispositivo, ao dispensar o
dano ao patrimnio pblico utilizou a expresso patrimnio pblico
em seu sentido restrito de patrimnio econmico. Note-se que lei de
ao popular (Lei n 4.717/65) define patrimnio pblico como os
bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou
turstico (art. 1, 1), para deixar claro que, por meio dessa ao,
possvel proteger o patrimnio pblico nesse sentido mais amplo. O
mesmo ocorre, evidentemente, com a ao de improbidade
administrativa, que protege o patrimnio pblico nesse mesmo sentido
amplo. Assim, o que quis dizer o legislador, com a norma do artigo 21,
I, que as sanes podem ser aplicadas mesmo que no ocorra dano ao
patrimnio econmico. exatamente o que ocorre ou pode ocorrer com
os atos de improbidade previstos no artigo 11, por atentado aos

168
Maria Sylvia Zanella di PIETRO, Direito Administrativo, 13 edio, So Paulo, Editora Atlas,
2001, pp. 659-660.
169
Ibidem, pp. 674-675.
96
princpios da Administrao Pblica. A autoridade pode, por exemplo,
praticar ato visando a fim proibido em lei ou diverso daquele previsto
na regra de competncia (inciso I do art. 11); esse ato pode no resultar
em qualquer prejuzo para o patrimnio pblico, mas ainda assim
constituir ato de improbidade, porque fere o patrimnio moral da
instituio, que abrange as idias de honestidade, boa-f, lealdade,
imparcialidade.
1.4.5.2 Legitimao para agir
No que pertine tutela jurisdicional do
patrimnio pblico
170
, no sistema anterior Lei da Ao Civil Pblica,
somente era possvel mediante ao popular, cuja legitimao ativa era
e do cidado (CF, art. 5, LXXIII). O Ministrio Pblico podia
assumir a titularidade da ao popular, apenas na hiptese de
desistncia pelo autor (LAP, art. 9).
A Constituio Federal, no seu art. 129, III,
conferiu legitimidade ao Ministrio Pblico para instaurar inqurito
civil e ajuizar ao civil pblica na defesa do patrimnio pblico e
social, melhorando o sistema de proteo judicial do patrimnio
pblico, que uma espcie de direito difuso. O amplo conceito de
patrimnio pblico dado pela LAP, art. 1 caput e 1
171
.

170
Patrimnio pblico o conjunto de bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico,
histrico, arqueolgico ou turstico, ou ainda de carter ambiental. V. arts. 5, LXXIII, 20, 26 e
206 da CF/88 e art. 1, pargrafo 1 da Lei n 4.717/65.
171
Nelson NERY JNIOR e Rosa Maria Andrade NERY, Cdigo de Processo Civil comentado,
So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1994, p. 1018.
97
Realmente, enquanto o artigo 9, da Lei
4.717, de 29 de junho de 1965, previa a assuno do plo ativo da
demanda popular pelo Ministrio Pblico, em caso de desistncia da
ao pelo autor popular, os artigos 1 e 5, da Lei n 7.347, de 24 de
julho de 1985, vieram reconhecer, sem prejuzo da ao popular, a sua
legitimidade para a ao civil pblica tendente a garantir a proteo de
qualquer outro interesse difuso ou coletivo, com a redao que lhe deu
o artigo 110 do Cdigo de Defesa do Consumidor
172
.
A tendncia legislativa foi consagrar
definitivamente a legitimidade ativa do Ministrio Pblico para a ao
judicial perseguidora do ressarcimento do prejuzo causado ao
patrimnio pblico, at para respeitar a norma constitucional, j
suficiente para tal finalidade, com os artigos 7, 14, 2, 15, 16, 17 e
22, da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, disso tambm se
convencendo o Poder Judicirio
173
-
174
.

172
A Constituio Federal, porm, no seu artigo 129, III, ao enumerar as funes institucionais
do Ministrio Pblico, apontou a de promover o inqurito civil e ao civil pblica para a
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos. O texto constitucional introduziu no campo do direito positivado o conceito do
patrimnio pblico e social. bem como o de interesses difusos e coletivos. Por desdobramento
natural, a Lei 8078/90, que dispe sobre a proteo do consumidor e d outras providncias, veio
a acrescentar o inciso IV ao artigo 1 da Lei 7.347/85, incluindo no campo da ao civil pblica a
imputao de responsabilidade por danos causados a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
O Ministrio Pblico surge, no caso, como autntico representante da Nao incrustado na
Constituio, para defender seus interesses difusos, inclusive o patrimnio pblico e os princpios
que devem reger a Administrao Pblica (TJSP, AI 213.408-1/4, So Paulo, 8 Cmara Cvel,
v.u., Agravantes: Carlos Eduardo Rayel e sua mulher; Agravados: Fazenda do Estado de So
Paulo e o Ministrio Pblico, Rel. Desembargador Walter Theodsio, j. 31.08.95).
173
A legitimao atacada advm do art. 129, III, Constituio Federal, entregando ao Ministrio
Pblico o dever de proteo ao patrimnio pblico, atravs da ao civil pblica. Em harmonia
com a preceituao constitucional, a Lei n 8.429/92, legitimou o Ministrio Pblico a ajuizar
ao de ressarcimento de leses aos cofres pblicos por agentes pblicos ou terceiros (TJSP, AI
n 198.572-1, Comarca de Pirassununga, 8 Cmara Cvel do Tribunal de Justia, Rel. Des. Jorge
de Almeida, j. em 17.11.93).
98
No seria plausvel que um nico indivduo
pudesse impugnar ato administrativo lesivo ao patrimnio pblico
atravs da ao popular, enquanto essa legitimao no fosse
reconhecida populao, como um todo, por meio do Ministrio
Pblico e atravs da ao civil pblica prevista constitucionalmente.
Para completar, vieram as Leis Orgnicas
Federal
175
e Estadual
176
do Ministrio Pblico, confirmando-lhe a
mencionada legitimao ativa ad processum (capacidade para estar em
juzo).
Ademais, a doutrina reconhece a
legitimidade ativa do Ministrio Pblico para a proteo do patrimnio
pblico
177
. Nesse mesmo sentido, temos a posio da jurisprudncia
178
.

174
Sendo inegvel que com o advento da Lei 8.429, de 1992, ampliaram-se os objetivos das
aes civis pblicas, com possibilidade de ser ressarcido o dano ao patrimnio pblico e a
concomitantemente, punindo o agente que, por ao ou omisso, dolosa ou culposa, ensejar perda
patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades que menciona, entre as quais a Unio, os Estados e os Municpios (RT 721:222).
175
Vide artigo 25 da Lei 8.625/93.
176
Confira: artigo 103 da Lei Complementar Estadual n 734/93.
177
Confira a respeito, entre outros, Nelson NERY JNIOR e Rosa Maria Andrade NERY, Cdigo
de Processo Civil comentado, cit., pp. 1018-1023; Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos
interesses difusos em juzo, So Paulo, 6 edio, cit., pp. 153-6; Rodolfo de Camargo
MANCUSO, Ao civil pblica, 4 edio, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1996, p. 14,
Arnold WALD, Luiza Rangel de MORAES e Alexandre de M. WALD, O direito de parceria e a
nova lei de concesses, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1996, p. 110 e Jess Torres
PEREIRA JNIOR, Comentrios lei de licitaes e contrataes da administrao pblica, 3
edio, Rio de Janeiro, Renovar, 1995, p. 58.
178
Ao civil pblica Improbidade administrativa Possibilidade jurdica e legitimidade ativa
do Ministrio Pblico Agravo improvido. (...) A possibilidade jurdica do pedido est expressa
na Lei n. 8.429/92, cujo artigo 18 dispe que a sentena que julgar procedente ao civil pblica
de reparao de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o pagamento
ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito.
Esse dispositivo, por sinal, repete os mesmos preceitos enunciados na Lei n. 3.502/58 (Lei Bilac
Pinto), que previa o perdimento de bens como sano aplicvel aos administradores do interesse
pblico que, no exerccio de suas funes, se vissem em improbidade, carreando os bens
99
Assim, a Constituio Federal, as leis
federais, a jurisprudncia e a doutrina deixam claro que o Ministrio
Pblico tem legitimidade ativa para a propositura de ao civil pblica,
que objetiva a defesa do patrimnio pblico.
Cumpre ressaltar, por fim, que o prprio
Superior Tribunal de Justia, em 2 de agosto de 2006, aprovou a
Smula n 329, a qual dispe que o Ministrio Pblico tem
legitimidade para propor ao civil pblica em defesa do patrimnio
pblico.

seqestrados ao patrimnio da pessoa jurdica litisconsorte (art. 5 e 3, 4 e 5). (...) Quanto
ilegitimidade ativa do Ministrio Pblico, tambm no prospera a matria preliminar, pois o
regime jurdico da Eletropaulo no se confunde com a natureza de seu patrimnio, para o qual
concorre prioritariamente a Fazenda do Estado de So Paulo, que detm com exclusividade
47,57% do quadro de aes ordinrias da empresa. E dada a natureza dos servios de interesse
coletivo por esta prestados comunidade, sua direo reservada ao poder pblico. Bem por isso,
a Constituio Federal considera como funes institucionais do Ministrio Pblico promover,
privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; zelar pelo efetivo respeito dos poderes
pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados na Carta, promovendo as
medidas necessrias sua garantia; promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos (art. 129, incisos I, II e III). J a Lei n. 8.429/92, que dispe sobre as sanes aplicveis
aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio do mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, outorga a
legitimidade ao Ministrio Pblico para requerer ao juzo competente a decretao do seqestro
dos bens do agente, ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio
pblico (arts. 16 e 17). Igual faculdade prevista na Lei n. 7.347/85, que disciplina a ao civil
pblica, com a redao dada pelos arts. 110 e seguintes da Lei n. 8.078/90 (Cdigo de Defesa do
Consumidor), como anotado no parecer do ilustre Promotor de Justia Jos Benedito Tarifa (fls.
131/132). Por tais fundamentos, nega-se provimento ao recurso (TJSP, Agravo de Instrumento
214.432-1/0, So Paulo, 1 Cmara Cvel, Relator Desembargador Alexandre Germano, v.u., 27-
09-1994).
100
Alm do Ministrio Pblico, a pessoa
jurdica interessada
179
possui legitimidade para propor a ao civil
pblica, fundada da Lei de Improbidade Administrativa.
1.4.5.3 Competncia: a questo do foro privilegiado
importante lembrar que se pretendeu
admitir o foro privilegiado, nas aes de improbidade administrativa,
atravs do artigo 84, pargrafo 2, do Cdigo de Processo Penal, com a
redao que lhe foi dada pela Lei n 10.268, de 24 de dezembro de
2002
180
.
O foro privilegiado garantido apenas no
julgamento de matria de responsabilidade penal e no nas aes civis
pblicas, por prtica de atos de improbidade administrativa contra
prefeitos municipais, as quais devem ser ajuizadas perante a primeira
instncia, conforme pacfica jurisprudncia do Egrgio Tribunal de
Justia do Estado de So Paulo
181
-
182
.

179
Art. 17 da Lei n 8.429/92: A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo
Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da
medida cautelar.
180
Esse dispositivo legal estabeleceu que a ao de improbidade administrativa, com base na Lei
8.429/92, ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o
funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em razo do exerccio de funo
pblica.
181
AO CIVIL PBLICA. Agravo de Instrumento, Insurgncia contra deciso que concedeu
liminar. Cabimento. Preliminares incompetncia de foro por prerrogativa de funo; oitiva do
representante judicial da pessoa jurdica de direito pblico (arts. 21 da Lei Federal e 8.437/92 e
17, 7, da Lei Federal n. 8429/92); ilegitimidade do Ministrio Pblico para propor ao civil
pblica visando a defesa de interesse individual, privado e disponvel; determinao de
manifestao do Vice-Prefeito Municipal (art. 2 da Lei Federal n. 8.437/92); e no possibilidade
de deferimento da liminar como antecipao da tutela, pois a ao civil pblica tem regras
especiais, afastadas. No mrito, presentes os requisitos do fumus boni iuris, do periculum in mora,
alm daqueles disciplinados pelo art. 273, do CPC. Preliminares rejeitadas e recurso improvido
101
Bem sintetiza ALEXANDRE DE
MORAES
183
, que a Constituio Federal de 1988 no incluiu o
julgamento das aes por ato de improbidade administrativa na esfera
de atribuies jurisdicionais originrias do STF, STJ, TRF ou quaisquer
outros tribunais "(...) a Constituio Federal, consagrando o princpio
do Juiz Natural (art. 5
o
, incisos XXXVII e LIII), no permite alteraes
de foro por convenincias ou analogias polticas. O legislador
constituinte foi claro ao direcionar os foros especiais em funo da
dignidade da funo somente para o processo penal - bastando, por
exemplo, a leitura do art. 102, I, a -; excluindo-se, portanto, de forma
peremptria o processo e julgamento das aes civis por ato de
improbidade administrativa originariamente nos Tribunais.
Ressalte-se, outrossim, que em 13 de agosto
de 2003, o rgo Especial do Tribunal de Justia de So Paulo declarou
inconstitucional o pargrafo 1 do art. 84 do Cdigo de Processo Penal,
por votao unnime. Posteriormente, em 15 de setembro de 2005, o
plenrio do Supremo Tribunal Federal, julgando a ADIN n 2.797,
proposta pela Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico
(CONAMP), declarou a inconstitucionalidade dos pargrafos 1 e 2 do

(TJSP, AI n 313.238-511 9 Cmara de Direito Pblico Comarca de Dracena Agravante:
Elzio Stelato Jnior; Agravado: Ministrio Pblico; Relator Des. Antnio Rulli).
182
Diferente, no foi a concluso da Quinta Cmara de Direito Pblico, no enfrentamento de caso
semelhante: Competncia Ao civil pblica Ex-prefeito Improbidade administrativa A
competncia de processar e julgar a ao civil pblica do Juzo de Mirante do Paranapanema,
onde a ao foi aforada A Lei n 10.628, de 24 de dezembro de 2002, que alterou o artigo 84 do
Cdigo de Processo Penal, no se aplica ao caso dos autos, pois cuida apenas da parte penal da
ao de improbidade administrativa Recurso provido (TJSP, Agravo de Instrumento n
319.347-5/2, tendo como Relator, o eminente Desembargador Alberto Zvirblis).
102
art. 84 do Cdigo de Processo Penal, que estabelecia foro privilegiado a
autoridades e ex-autoridades processadas por ato de improbidade
administrativa.
No que diz respeito Reclamao n
2138/DF foi sustentada a tese, em sntese, de que os agentes polticos
no estariam sujeitos ao processo e s sanes decorrentes da prtica de
atos de improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429/92.
Pretendia-se, com aquela demanda, aforada originariamente no Colendo
Supremo Tribunal Federal, que os referidos agentes fossem submetidos
exclusivamente denominada responsabilidade poltica, ou seja, ao
processo de impeachment.
H conhecida controvrsia doutrinria e
jurisprudencial a respeito da natureza jurdica da Reclamao.
A corrente majoritria no sentido de que
se trata de ao de extrao constitucional, cuja finalidade assegurar a
competncia, bem como a autoridade das decises proferidas pelo
Supremo Tribunal Federal, conforme o previsto no artigo 102, inciso I
da Constituio Federal
184
.

183
Constituio do Brasil interpretada,, So Paulo, Editora Atlas, 2002, p. 2645.
184
A respeito da natureza jurdica da reclamao, confira: Cndido Rangel DINAMARCO, A
reclamao no processo civil brasileiro, em Nova era do processo civil, So Paulo, Malheiros
Editores, 2003, p. 198/199. Vide tambm Marcelo Navarro Ribeiro DANTAS, Reclamao
constitucional no direito brasileiro, Porto Alegre, Srgio Antnio Fabris editor, 2000, p.459/461.
Tal o entendimento que se consolidou no STF, nada obstante a origem jurisprudencial da
Reclamao, como noticia Alexandre de Moraes, Constituio Interpretada, So Paulo, Atlas
2005, p.1462, citando, entre outros arestos, o contido em RTJ 112/504.
103
O que releva notar, para a soluo das
dvidas apontadas inicialmente, a afirmao aceita, de forma pacfica,
no sentido de que a Reclamao no se insere na sistemtica
constitucional do controle concentrado de constitucionalidade das leis e
atos normativos do Poder Pblico.
Isto importa dizer que as decises
proferidas em sede de Reclamao no possuem eficcia erga omnes e
efeitos vinculantes, em relao aos demais entes do Estado,
diferentemente do que ocorre com a Ao Direta de
inconstitucionalidade, a Ao Declaratria de Constitucionalidade, a
Ao Declaratria de Inconstitucionalidade por Omisso e Argio do
Descumprimento de Preceito Fundamental.
Nesse passo, sustentamos a interpretao
sistemtica dos dispositivos relativos aos instrumentos de controle
concentrado de normas e, especialmente, a contrario sensu, do que
dispe o art. 103, pargrafo 2 da Constituio Federal.
O que o sistema constitucional e processual
pretende, pelo instrumento da Reclamao, viabilizar um meio para a
fiscalizao da observncia e preservao, tanto da competncia do
Pretrio Excelso, como ainda da autoridade de suas decises.
104
As decises do Supremo Tribunal Federal,
proferidas em casos concretos de sua competncia recursal ou
originria (recurso extraordinrio, recurso ordinrio, outras hipteses de
impugnao e aes cveis e criminais iniciadas no prprio Tribunal)
possuem, como qualquer outra deciso judicial de inferior ou superior
instncia, eficcia apenas inter partes. Vinculam apenas os litigantes no
feito considerado, deixando inclume, como no poderia deixar de ser,
pessoas e entidades estranhas ao processo. At porque, soluo diversa
significaria na prtica vincular terceiros coisa julgada proferida inter
alios.
Deste modo, correto concluir que no
sendo a Reclamao instrumento processual destinado ao controle
concentrado de constitucionalidade, as decises nela proferidas no
possuem eficcia vinculante com relao a terceiros, estranhos ao feito.
No se nega que as decises proferidas pelo
Pretrio Excelso fora dos casos das denominadas aes de controle de
constitucionalidade, embora no vinculantes, tenham eficcia de
precedente persuasivo.
Mas elas deixam livres os magistrados de
todas as instncias e graus de jurisdio para o exame incidental da
constitucionalidade de atos normativos, com a evidente possibilidade,
posterior, de reexame da questo de direito pelo prprio Supremo
Tribunal Federal, por meio de recurso extraordinrio.
105
Em resumo, a deciso proferida na
reclamao no prejudicial com relao a outros feitos pendentes
envolvendo outras partes. No se tratando de questo prejudicial, nem
havendo qualquer espcie de vinculao, no gera a suspenso do
processo, no se aplicando hiptese qualquer dos fundamentos
previstos no art. 265 do Cdigo de Processo Civil, especialmente
aquele previsto na letra a do inciso IV do mesmo artigo.
importante lembrar que a Reclamao n
2138/DF foi veiculada com extensa argumentao. Entre outras coisas,
sustentou-se que, tendo sido negada a liminar em Aes Diretas de
Inconstitucionalidade propostas contra a Lei n 10.628/02 (que conferiu
nova redao ao artigo 84 e pargrafos do Cdigo de Processo Penal,
prevendo a competncia originria para as aes de improbidade
administrativa, quando o demandado ostenta a referida prerrogativa nas
respectivas aes penais), esta negativa seria vinculante, com relao s
aes por ato de improbidade, pendentes em todo o Pas.
Tratavam-se das ADINs 2797-2 e 2860-0,
que ao final foram julgadas procedentes, com declarao de
inconstitucionalidade dos pargrafos 1 e 2 do artigo 84 do Cdigo de
Processo Penal, com a redao decorrente da Lei n 10.628/02.
Esta interpretao, de discutvel acerto,
acabou sendo acolhida pelo ento Presidente do Supremo Tribunal
106
Federal, Ministro Nelson Jobim, que determinou a suspenso da ao
pendente em face do autor da reclamao, ex-Ministro de Estado.
Todavia, com a declarao da inconstitucionalidade nas mencionadas
ADINs dos dispositivos j referidos (pargrafos 1 e 2 do artigo 84 do
Cdigo de Processo Penal), o prprio argumento que justificaria a
liminar na Reclamao 2138/DF deixou de subsistir.
Ocorre que, no dia 13 de junho de 2007, o
Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, deliberou pela
rejeio das prejudiciais suscitadas pela Procuradoria Geral da
Repblica e pelo Ministro Joaquim Barbosa. Tambm, por maioria,
rejeitou a questo de ordem suscitada pelo Ministro Marco Aurlio, no
sentido de sobrestar o julgamento, at deciso de outra reclamao
versando sobre o mesmo tema. No mrito, por seis votos contra cinco, o
Tribunal julgou procedente a reclamao, vencidos os Senhores
Ministros Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Celso de Mello e
Seplveda Pertence, que a julgavam improcedente. No participaram da
votao, quanto ao mrito, os Ministros Crmen Lcia, Ricardo
Lewandowski, Eros Grau e Carlos Britto.
A reclamao n 2.138/DF, no se estende a
outros casos, refletindo o entendimento de uma maioria no mais
existente no Supremo Tribunal Federal. Preocupados em afastar
qualquer idia contrria, exigiram os Ministros Pertence, Celso de
Mello, Marco Aurlio, Joaquim Barbosa, Carlos Britto, Ricardo
Lewandowski e Carmm Lcia o julgamento, na mesma sesso, de
107
outra causa que tratasse da mesma questo, no caso a PET 3923,
envolvendo o Deputado Paulo Salim Maluf (PET 3923), onde se
enfatizou, pela nova maioria, a irrestrita aplicao da Lei 8.429/92, sua
natureza civil e o descabimento do privilgio de foro.
Note-se que esta posio tem sido sufragada
pelo Superior Tribunal de Justia
185
-
186
, em casos em que se pretendeu a

185
Processual civil. Agravo regimental no recurso especial. Improbidade administrativa. Pedido
de suspenso do processo indeferido. Questo prejudicial externa. Reclamao 2138-6/DF. No
configurao. Deciso mantida. Desprovimento do agravo regimental. 1. O Plenrio do STF
julgou improcedente a ADIN 2797/DF para declarar a inconstitucionalidade da Lei 10.628, de 24
de dezembro de 2002, que acresceu os 1 e 2 ao art.84 do Cdigo de Processo Penal (rel.
Min. SEPLVEDA PERTENCE, DJ de 26.9.2005, p.36). Portanto, no h falar na possibilidade
da suspenso da ao de improbidade administrativa com relao referida ao constitucional.
2. A Reclamao 2138/DF, pendente de julgamento perante o STF, no configura
prejudicialidade externa apta a suspender o processo, com fundamento no art. 265 IV a, do
Cdigo de Processo Civil, em que se discute suposto ato de improbidade administrativa cometido
por prefeito. 3. Precedentes do STJ. 4. Agravo regimental desprovido (STJ-AgRg no Recurso
Especial 764.836-SP, 1 Turma, rel. Ministra Denise Arruda, v.u., j. em 06.12.2005, DJ.
06.02.2006).
186
Processual Civil e Administrativo. Recurso Especial. Omisso. Inexistncia. Ao de
Improbidade Administrativa contra ex-Prefeito. Suspenso do processo. Aguardo do julgamento
da constitucionalidade da Lei n 10.628/02. Improbidade. Princpio da presuno de
constitucionalidade das leis. Precedentes do STF e do STJ. Recurso especial provido. 1. Ao
civil pblica proposta pelo MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
contra RENATO SELHANE DE SOUZA, ex-prefeito de Xangri-L/RS, em que se discute a
ocorrncia de ato de improbidade administrativa. Acrdo do TJRS suspendendo o processo por
tramitar no STF a Reclamao n 2138/DF, em que se discute a aplicao da Lei n 8.429/92 aos
agentes polticos, sob pena de possvel nulidade do julgamento, uma vez que, dada da
peculiaridade do caso, ainda que a referida Reclamao no produza efeitos erga omnes, a
deciso do STF irradiar seus efeitos para todos os Tribunais do pas. Recurso especial
apresentado pelo MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL alegando
violao dos arts. 535 e 265 do CPC, em razo de Reclamao que tramita no STF dizer respeito
aos Ministros de Estado (Lei n 1.079/50 que cuida dos crimes de responsabilidade). Aduz,
ainda, que o regime de responsabilidade por ato de improbidade administrativa praticado por
prefeito o DL n 210/67, no mencionado pelo STF e que a Reclamao n 2.138-6 no se erige
em antecedente impeditivo do julgamento das aes de improbidade administrativa contra
Prefeitos e Ex-Prefeitos, pois no ter eficcia com vinculao erga omnes, Contra-razes no
apresentadas. 2. Inexiste omisso no acrdo que transcreve e adota como razes de decidir
trecho de deciso que aborda o tema objeto de recurso. 3. No cabe suspenso de ao de
improbidade para o aguardo de pronunciamento incidental do Supremo Tribunal Federal sobre a
constitucionalidade da Lei n 10.628/02. Princpio da presuno da constitucionalidade das leis.
Precedentes do STF e do STJ. 4. Recurso especial conhecido e provido (STJ-Recurso Especial
108
suspenso de aes de improbidade, sob o equivocado argumento de
que haveria prejudicialidade externa, com relao Reclamao n
2138/DF.
1.4.5.4 Notificao prvia do demandado
Cumpre lembrar que o art. 17, pargrafo 7
da Lei n 8.429/92, com a redao dada pela Medida Provisria n
2.225-45, de 4 de setembro de 2001, estando a petio inicial, em
forma, previa a notificao do demandado, para oferecer manifestao
por escrito, com a juntada de documentos e justificaes, no prazo de
quinze dias.
Contudo, essa defesa preliminar j no
existe mais, na medida em que cessaram os efeitos da medida
provisria, que no foi mais editada. Alm disso, por fora da Emenda
Constitucional n 32, de 11 de setembro de 2001, foi vetada a reedio
de medida provisria sobre matria relativa a direito processual civil
187
.

703387/RS 1 Turma Rel. Min. Jos Delgado v.u. j. em 14/06/2005 DJ 01.08.2005 p.
342).
187
Direito administrativo Agravo de instrumento Ao de improbidade administrativa
Medida provisria n 2.225-45, de 04.09.2001 Prvia notificao para apresentao de
alegaes Desnecessidade e descabimento Com efeito, a medida provisria n 2.225-45, de
04.09.2001, at a presente data, no foi reeditada, nem mais poder s-lo, por fora da Emenda
Constitucional n 32, de 11.09.2001, que, dentre outros casos, passou a vedar sua reedio sobre
matria relativa a direito processual civil. Como no foi, tambm, convertida em lei, perdeu ela, a
toda evidncia, sua eficcia e efeitos jurdicos, de sorte que a mera citao dos requeridos e
apresentao de contestao no ostentam nenhuma ilegalidade Inteligncia da CF/1988, artigo
62, inciso I, alnea b e seu pargrafo 3 - Deciso mantida Recurso desprovido (TJSP AI
323.340-5/5-00 - 5 Cmara de Direito Pblico Rel. Des. Xavier de Aquino v.u. j. em
29.04.2004).
109
1.4.5.5 Medidas acautelatrias na ao de improbidade administrativa
A Lei de Improbidade Administrativa prev
providncias acautelatrias, que servem como garantia ao Juzo, no
sentido de impedir que atos ruinosos em face do errio fiquem impunes
pela ao nefanda do tempo e da esperteza dos desonestos.
Essas medidas podem consistir em
indisponibilidade e seqestro ou bloqueio de bens do demandado, desde
que necessrio para garantia da reparao do dano causado e perda
daquilo que foi obtido como proveito do enriquecimento ilcito
188
.
A indisponibilidade dos bens, segundo
esclarece MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
189
, tem ntido
carter preventivo, j que tem por objetivo acautelar os interesses do
errio, durante a apurao dos fatos, evitando a dilapidao, a
transferncia ou ocultao dos bens, que tornariam impossvel o
ressarcimento do dano.
Para a concesso dos pedidos de
indisponibilidade, seqestro ou bloqueio dos bens do demandado, deve
ser feita, pelo autor, comprovao, de plano, de que os atos foram
praticados em total desrespeito aos princpios emanados pelo artigo 37
da Constituio Federal, enquadrveis na Lei n 8.429/92 e passveis
das sanes por esta estabelecidas, demonstrando a presena do fumus
boni iuris. Alm disso, deve estar presente o periculum in mora, na

188
V. arts. 7 e 16, caput da Lei n 8.429/92.
189
Direito Administrativo, 13 edio, cit., p. 677.
110
medida em que preciso assegurar o resultado prtico do processo,
garantindo a possibilidade de execuo de eventual sentena
condenatria de obrigao de reparar os danos aos cofres pblicos e de
pagar multa civil. Aguardar o julgamento da procedncia da ao e
depois adotar medidas para viabilizar a futura penhora, ser dificultar
sobremaneira a efetividade do processo, relegando, talvez, ao
esquecimento, a reparao do direito material difuso violado.
Ainda, a Lei de Improbidade
Administrativa prev a possibilidade de concesso de medida cautelar
de afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, pela
autoridade judicial ou administrativa
190
.
Para o afastamento cautelar do agente
pblico do exerccio do cargo, a lei exige que tal medida se faa
necessria instruo processual.
preciso levar em conta que a expresso
"instruo processual" contida no pargrafo nico do artigo 20 da Lei
de Improbidade, no pode ter interpretao acanhada. H de ser
entendida dentro do contexto em que se encontra inserida. Se existe
indcios de que o agente pblico, ficando em seu cargo, poder
perturbar, de algum modo, a coleta de provas do processo, o
afastamento liminar se impe, imediatamente, inexistindo poder
discricionrio da autoridade judiciria. suficiente que, pela

190
Confira: art. 20, pargrafo nico da Lei n 8.429/92.
111
quantidade dos fatos, pela complexidade da demanda, pela notria
necessidade de dilao probante, se faa necessrio, em tese, o
afastamento compulsrio e liminar do agente pblico do exerccio de
seu cargo, sem prejuzos de seus vencimentos, enquanto persistir a
importncia da coleta de elementos informativos ao processo.
Em outras palavras, a efetivao da medida
cautelar prevista no artigo 20 da Lei n 8.429/92 tambm necessita da
presena do fumus boni iuris e do periculum in mora. Enquanto o
primeiro requisito se caracteriza pela viabilidade da acusao exposta
na petio inicial, a presena do periculum in mora deve ser auferida
pela constatao da necessidade de afastamento do servidor pblico em
face da regular coleta de provas durante a instruo processual.
H precedente do Egrgio Tribunal de
Justia do Estado de So Paulo, de afastamento de agente pblico
demandado por improbidade administrativa, em que no se fez constar
como fundamento o artigo 20, da Lei de Improbidade, mas a simples
presena dos requisitos genricos para a cautelar
191
. Nesse sentido, o
entendimento do Superior Tribunal de Justia
192
.

191
Ao Civil Pblica. Liminar. Pretendida revogao da medida que, em carter provisrio,
determinou o afastamento de vereador do exerccio de suas funes. Inadmissibilidade. Presena
dos requisitos da relevncia da fundamentao e do perigo da demora. Deciso mantida (TJSP,
AI 72.549.5/5, 4 Cmara de Direito Pblico, Rel. Des. SOARES LIMA, j. em.13.8.98)..
192
De qualquer sorte, no se pode aplicar o disposto no artigo 20, da Lei de Improbidade, a partir
de sua interpretao isolada, recomendando-se uma leitura sistemtica do preceito sem deixar de
considerar todo o contexto jurdico pertinente. Para que a proteo jurdica da instruo
processual? Para a produo de um julgamento absolutamente justo. No h outra alternativa.
Esta realmente a nica resposta razovel. Entretanto, contenta-se o legislador com isso?
Evidentemente, no. A sentena justa um bem jurdico, mas sem que possa efetivamente ser
executada e o seja, de nada valer. Indispensvel, pois, que o juiz se utilize de seu poder geral de
112
Nesse ponto, no custa mencionar tambm
que o disposto no art. 4 da Lei da Ao Civil Pblica, autorizaria, de
qualquer modo, o ajuizamento de qualquer medida cautelar.
Outrossim, a jurisprudncia admite o
afastamento do funcionrio em geral, como medida cautelar
193
-
194
-
195
.
De outra parte, MARINO PASSAGLINI
FILHO, MRCIO FERNANDO ELIAS ROSA e WALDO FAZZIO
JNIOR
196
ensinam que o afastamento cautelar se justifica sempre que
for indispensvel para garantir a efetividade dos princpios
constitucionais da Administrao Pblica, por certo mais privilegiado
que o direito individual que restringe.

cautela, tomando todas as medidas provisrias necessrias para evitar que o demandado, se
condenado, possa prejudicar a sua execuo. Com efeito, no s na defesa da boa instruo
processual, seria possvel o afastamento do prefeito. Essa providncia possvel tambm para
evitar a continuao da prtica de atos danosos ao patrimnio pblico municipal (STJ, MC 1730
SP, 5 Turma, Rel. Min.JORGE SCARTEZZINI, j. em 07.12.99).
193
Ajuizamento com fundamento no artigo 12, III, da Lei de Improbidade (Lei n 8.429/92).
Liminar. Deciso que determinou o afastamento dos requeridos do exerccio de seus cargos de
vereador. Presena dos requisitos do "fumus boni juris" e do "periculum in mora". Inocorrncia
de ofensa ao art.5, LVI, da CF (TJSP, AI.107.460.5/7-00, 8 Cmara de Direito Pblico, So
Sebastio, Rel. Des. Paulo Travain, j. em 24.3.99)
194
Responsabilidade civil por improbidade administrativa. Manuteno da liminar concedida que
afastou o impetrante do cargo de Prefeito Municipal por mais de 6 meses. Admissibilidade. Art.
20, pargrafo nico, da Lei n 8.429/92, que autoriza o afastamento do agente pblico, sem
delimitao de tempo, persistindo enquanto a medida se fizer necessria instruo processual
(TJSP, AI.125.114.5/0, 4 Cmara de Direito Pblico, Guarulhos, Rel. Des. Clmaco de Godoy, j.
em 11.11.99).
195
Ao de improbidade administrativa promovida pelo Ministrio Pblico. Liminar para o
afastamento do cargo do Prefeito de Bauru e decretao da indisponibilidade de seus bens.
Admissibilidade. Aplicao dos arts. 16 e 20, nico, da Lei Federal 8.429/92 (TJSP, AI
108.448.5/0, Bauru, Rel. Des. Jovino de Sylos, j. em 20.12.99).
113
1.4.5.6 Sanes do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa
Quanto responsabilidade dos agentes
pblicos, h que ressaltar que todos aqueles que gastam dinheiro
pblico, em desconformidade com a lei, produzem leso aos cofres
pblicos, devendo arcar com o completo ressarcimento do errio
197
-
198
.
A Lei de Improbidade Administrativa, a par
do reconhecimento judicial da nulidade do ato administrativo atacado e
do ressarcimento do errio, tendo em conta a aplicao ao agente
pblico, da regra contida no artigo 37, pargrafo 4 da Constituio
Federal
199
, previu outras sanes (perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos por oito anos, pagamento de multa civil e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios por qualquer meio).

196
Improbidade Administrativa - Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico, cit., p.
181.
197
Quem gastar em desacordo com a lei, h de faz-lo por sua conta, risco e perigos. Pois,
impugnada a despesa, a quantia gasta irregularmente, ter de retornar ao Errio Pblico. No
caber a invocao, assaz de vezes realizada, de enriquecimento da Administrao. Ter-se-ia,
consoante essa linha de argumentao,, beneficiado com a obra, servio e fornecimento e, ainda
mais, com o recolhimento do responsvel ou responsveis pela despesa considerada ilegal
(Srgio FERRAZ e Lcia Valle FIGUEIREDO, Dispensa e inexigibilidade de licitao, So
Paulo, Malheiros Editores, 1994, p. 93).
198
A Constituio Federal contm norma determinao o ressarcimento do errio, nas hipteses de
prtica de atos de improbidade administrativa. O artigo 37, pargrafo 4 dispe que: os atos de
improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas
em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
199
Esse dispositivo constitucional no restringiu a liberdade do legislador ordinrio, seja para
formular casos especficos de improbidade administrativa, seja na fixao de limites mnimos e
mximos para as penas, seja para a criao de novas reprimendas. Mesmo porque no se trata de
matria de domnio reservado Constituio ou legislao complementar, nada obstando que o
114
Pelo art. 12 da Lei n 8.429/92, o legislador
estabeleceu uma gradao decrescente, em termos de gravidade, isto ,
em primeiro lugar, os atos que acarretam enriquecimento ilcito; em
segundo, os atos que causam prejuzo ao errio e, em terceiro, os atos
que atentam contra os princpios da Administrao Pblica.
Essa gradao foi estatuda, em relao a
algumas penas, do seguinte modo:
a) a suspenso dos direitos polticos, que varia de 8 a 10 anos, no
primeiro caso; de 5 a 8 anos, no segundo; e de 3 a 5 anos, no terceiro
caso;
b) o valor da multa civil, que pode ser de at trs vezes o valor do
acrscimo patrimonial, em caso de enriquecimento ilcito; de at
duas vezes o valor do dano, no caso de dano ao errio; e de at cem
vezes o valor da remunerao percebida pelo agente, no caso de
atentado aos princpios da Administrao;
c) a proibio de contratar com a Administrao ou de receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios pode ser aplicada pelo
prazo de 10, 5 e 3 anos, respectivamente.
Quanto aplicao das sanes previstas no
art. 12 da Lei n 8.429/92, discute-se a sua cumulatividade ou no.
O Superior Tribunal de Justia vem se
posicionando no sentido de que o juiz no est obrigado a aplicar

legislador ordinrio sponta sua decidisse estatuir conseqncias jurdicas a atos contrrios
moralidade administrativa.
115
cumulativamente todas as penas previstas no art. 12 da Lei 8.429/92,
podendo, mediante adequada fundamentao, fix-las e dos-las
segundo a natureza, a gravidade e as conseqncias da infrao,
individualizando-as, se for o caso, sob os princpios do direito
penal
200
.
Com efeito, na esteira da lio de de HUGO
NIGRO MAZZILLI
201
, entendemos que no se h falar em cumulao
de penas, na medida em que se deve examinar, em cada concreto, a
extenso do dano causado e o proveito patrimonial obtido pelo agente
pblico.
1.4.5.7 Prescrio
importante ressaltar que o art. 23 da Lei
n 8.429/92
202
previu a prescrio da ao civil pblica.
A doutrina tem se manifestado, no sentido
de que a prescrio, a que se refere o disposto no artigo 23 da Lei de

200
STJ, REsp 513.576-MG, 1 Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, 03-11-2005, m.v., DJ 06-
03-2006, p. 164. No mesmo sentido: STJ,. REsp 713.146-PR, 2 Turma, Rel. Min. Eliana
Calmon, 13-03-2007, v.u., DJU 22-03-2007, p. 324.
201
...desarrazoado seria punir da mesma maneira o agente pblico que comete um dano culposo
de pequena monta que proveito algum traga a ele ou a terceiros, e aquele que de maneira dolosa
se enriquea ilicitamente custa do patrimnio pblico (A defesa dos interesses difusos em juzo,
20 edio, cit., p. 195).
202
Art. 23 da Lei n 8.429/92: As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei
podem ser propostas: I at cinco anos aps o trmino do exerccio do mandato, de cargo em
comisso ou de funo de confiana; II dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica
para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio
de cargo efetivo ou emprego.
116
Improbidade Administrativa, diz respeito ao para a perda da funo
e suspenso dos direitos polticos.
Em relao ao ressarcimento do dano incide
a norma do artigo 37, pargrafo 5 da Carta Magna
203
.
Ora, na forma do artigo 37, pargrafo 5 da
Constituio Federal a lei estabelecer os prazos de prescrio para
ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem
prejuzos ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.
CELSO RIBEIRO BASTOS
204
ensina que
este pargrafo suscetvel de abordagem sob trs ticas diferentes no
que respeita responsabilidade: a penal, a funcional e a civil. Com
relao s duas primeiras, a Constituio quer deixar claro que a lei
que fixar os prazos prescricionais dos ilcitos praticados pelos agentes,
que o texto no esclarece explicitamente mas que se dessumem serem
pblicos, no importa de que categoria: se servidor, se contratado ou at
mesmo se poltico. No que tange aos danos civis, o propsito do texto
de tornar imprescritveis as aes visando ao ressarcimento do dano
causado.

203
Marcelo FIGUEIREDO, Comentrios Lei n 8.429/92 Probidade Administrativa, 2 edio,
So Paulo, Malheiros Editores, 1997, p. 104.
204
Comentrios Constituio do Brasil, 3 volume, Tomo III, So Paulo, Editora Saraiva, 1997,
p.167.
117
WALLACE PAIVA MARTINS JNIOR
205
defende a imprescritibilidade do ressarcimento do dano do ato ilcito
praticado em detrimento do patrimnio pblico, diante da regra contida
no artigo 37, pargrafo 5 da Carta Maior.
No mesmo sentido, o entendimento de
MARINO PAZZAGLINI FILHO, MRCIO FERNANDO ELIAS
ROSA e WALDO FAZZIO JNIOR
206
e de JOS AFONSO DA
SILVA
207
.
Como se v, a Carta Magna define a
imprescritibilidade da ao de ressarcimento de danos ao errio. Nesse
sentido, a posio jurisprudencial
208
-
209
.

205
Probidade Administrativa, So Paulo, Editora Saraiva, 2001, p. 291.
206
O 5 do art. 37, da Constituio Federal, deixa claro que a lei estabelecer os prazos de
prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzo ao
errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento. O texto constitucional, pois, ao
excepcionar as aes de ressarcimento em relao regra geral da prescrio, tornou
imprescritveis tais aes contra agentes pblicos que, ilicitamente, geraram leso ao patrimnio
pblico (Improbidade administrativa Aspectos jurdicos da defesa do patrimnio pblico, cit.,
pp. 202-203).
207
A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inrcia de seu
titular, um princpio geral de direito. No ser pois de estranhar que ocorram prescries
administrativas sob vrios aspectos, quer quanto s pretenses de interessados em face da
Administrao, quer quanto s desta em face de administrados...V-se porm que h uma ressalva
ao princpio. Nem tudo prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito
da Administrao ao ressarcimento, indenizao do prejuzo causado ao errio. uma ressalva
constitucional e, pois, inafastvel, mas por certo, destoante dos princpios jurdicos, que no
socorrem quem fica inerte (Curso de Direito Constitucional Positivo, 8 edio, So Paulo,
Malheiros Editores, 1992, p. 574).
208
Ao civil pblica Improbidade Administrativa Ressarcimento de danos causados ao errio
pblico Despacho saneador Acolhimento da preliminar de prescrio da ao
Inadmissibilidade A ao visando a recomposio do patrimnio pblico imprescritvel (art.
23 da Lei 8.429/92 c.c. art. 37, 5, da Constituio Federal) Agravo provido (TJSP, Agravo
de Instrumento 328.226-5/1-00, Comarca de So Paulo, Rel. Des. Milton Gordo, j. em
03.11.2003).
209
Ao civil pblica. Improbidade administrativa. Prescrio. No ocorrncia. A pretenso
relativa ao ressarcimento de danos provocados ao errio, nos termos do art. 37, 5 da
Constituio Federal, no se sujeita prescrio. Diversamente, as demais sanes previstas na
Lei federal 8.429/92 (perda do mandato, suspenso dos direitos polticos, proibio de contratar,
118
1.4.6 Defesa do idoso
A Constituio Federal
210
atentou para a
proteo das pessoas idosas, impondo famlia, sociedade e ao
Estado o dever de ampar-las, assegurando-lhes participao na
comunidade, defendendo-lhes a dignidade, o bem-estar e o direito
vida.
Posteriormente, a Lei n 8.842, de 4 de
janeiro de 1994 estabeleceu a poltica nacional do idoso
211
. Consoante o
art. 1, a poltica nacional do idoso tem por objetivo assegurar os
direitos sociais do idoso, criando condies para promover sua
autonomia, integrao e participao efetiva na sociedade. O art. 2
considerou idoso, para os efeitos da lei, a pessoa maior de sessenta
anos.
Por fim, a Lei n 10.741, de 1 de outubro
de 2003 criou o Estatuto do Idoso, regulando os direitos das pessoas
com idade igual ou superior a sessenta anos.

etc), sujeitam-se ao prazo previsto no art. 23, inciso I (cinco anos aps o trmino do exerccio de
mandato). Proposta a ao dentro desse lastro, a determinao de citao faz interromper a
prescrio, retrotraindo tal termo data da propositura da ao Exegese dos arts. 219, caput
c/c 1 do Cdigo de Processo Civil. Recurso desprovido (TJSP, Agravo de Instrumento n
580.523-5/6, Comarca de So Miguel Arcanjo, 7 Cmara de Direito Pblico, Rel. Des. Nogueira
Diefenthler, v.u., j. em 29/01/2007).
210
Art. 230 da CF/88: A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas
idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e
garantindo-lhes o direito vida. 1 Os programas de amparo aos idosos sero executados
preferencialmente em seus lares. 2 Aos maiores de sessenta e cinco anos garantida a
gratuidade dos transportes coletivos urbanos.
119
O Estatuto do Idoso estabeleceu o sistema
de sua proteo integral, o qual goza de todos os direitos fundamentais
inerentes pessoa humana, devendo ser lhe asseguradas todas as
oportunidades e facilidades, para preservao de sua sade fsica e
mental e seu aperfeioamento moral, intelectual, espiritual e social, em
condies de liberdade e dignidade
212
.
No que se refere defesa dos interesses
transindividuais dos idosos, o Estatuto dispe que se consideram
legitimados, concorrentemente: I o Ministrio Pblico; II a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; III a Ordem dos
Advogados do Brasil; IV as associaes legalmente constitudas h
pelo menos um ano e que incluam entre os fins institucionais a defesa
dos interesses e direitos da pessoa idosa, dispensada a autorizao da
assemblia, se houver prvia autorizao estatutria
213
.
O art. 93 do Estatuto do Idoso estatui que se
aplica, subsidiariamente, no que couber, as normas contidas na Lei n
7.347/85 Lei da Ao Civil Pblica.
Quanto atuao do Ministrio Pblico,
houve uma ampliao de atribuies, quais sejam: I instaurar o
inqurito civil e a ao civil pblica para a proteo dos direitos e

211
O Decreto n 4.227/02 criou o Conselho Nacional dos Direitos do Idoso, a quem compete,
entre outras atribuies, supervisionar a poltica nacional do idoso. A Lei n 9.802/97 previu o
Conselho Estadual do Idoso.
212
Vide art. 2 da Lei n 10.741/03.
120
interesses difusos ou coletivos, individuais indisponveis e individuais
homogneos do idoso; II promover e acompanhar as aes de
alimentos, de interdio total ou parcial, de designao de curador
especial, em circunstncias que justifiquem a medida e oficiar em todos
os feitos em que se discutam os direitos de idosos em condies de
risco; III atuar como substituto processual do idoso em situao de
risco, conforme o disposto no art. 43 do Estatuto; IV promover a
revogao de instrumento procuratrio do idoso, nas hipteses previstas
no art. 43 do Estatuto, quando necessrio ou o interesse pblico
justificar; V instaurar procedimento administrativo e, para instru-lo:
a) expedir notificaes, colher depoimentos ou esclarecimentos e, em
caso de no comparecimento injustificado da pessoa notificada,
requisitar conduo coercitiva, inclusive pela Polcia Civil ou Militar;
b) requisitar informaes, exames, percias e documentos de
autoridades municipais, estaduais e federais, da administrao direta e
indireta, bem como promover inspees e diligncias investigatrias; c)
requisitar informaes e documentos particulares de instituies
privadas; VI instaurar sindicncias, requisitar diligncias
investigatrias e a instaurao de inqurito policial, para a apurao de
ilcitos ou infraes s normas de proteo ao idoso; VII zelar pelo
efetivo respeito aos direitos e garantias legais assegurados ao idoso,
promovendo as medidas judiciais e extrajudiciais cabveis; VIII
inspecionar as entidades pblicas e particulares de atendimento e os
programas de que trata esta Lei, adotando de pronto as medidas
administrativas ou judiciais necessrias remoo de irregularidades

213
Vide art. 81 da Lei n 10.741/03.
121
porventura verificadas; IX requisitar fora policial, bem como a
colaborao dos servios de sade, educacionais e de assistncia social,
pblicos, para o desempenho de suas atribuies; X referendar
transaes envolvendo interesses e direitos dos idosos previstos no
Estatuto
214
.
1.4.7 Defesa das mulheres
A Lei n 11.340 de 7 de agosto de 2006
conhecida como Lei Maria da Penha foi criada para coibir a violncia
domstica e familiar contra a mulher. Pela referida norma legal, a
mulher, independentemente de classe, raa, etnia, orientao sexual,
renda, cultura, nvel educacional, idade e religio, goza dos direitos
fundamentais inerentes pessoa humana, sendo-lhe asseguradas as
oportunidades e facilidades para viver sem violncia, preservar sua
sade fsica e mental e seu aperfeioamento moral, intelectual e
social
215
.
Sero asseguradas s mulheres as condies
para o exerccio efetivo dos direitos vida, segurana, sade,
alimentao, educao, cultura, moradia, ao acesso justia, ao
esporte, ao lazer, ao trabalho, cidadania, liberdade, dignidade, ao
respeito e convivncia familiar e comunitria
216
.


214
Art. 74 da Lei n 10.741/03.
215
V. art. 2 da Lei n 11.340/06.
216
V. art. 3, caput da Lei n 11.340/06.
122
O art. 37, caput da Lei n 11.340/06
estabelece que a defesa dos interesses e direitos transindividuais nela
previstos poder ser exercida, concorrentemente, pelo Ministrio
Pblico e por associao de atuao na rea, regularmente constituda
h pelo menos um ano, nos termos da legislao civil. O requisito da
pr-constituio poder ser dispensado pelo juiz quando entender que
no h outra entidade com representatividade adequada para o
ajuizamento da demanda coletiva.
1.5 Defesa da ordem econmica e da livre concorrncia
A Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994
dispe sobre a preveno e represso s infraes contra a ordem
econmica, diante das normas constitucionais de liberdade de iniciativa,
livre concorrncia, funo social da propriedade, defesa dos
consumidores e represso ao abuso do poder econmico.
O art. 20 da Lei n 8.8884/94 considera
infrao da ordem econmica, independentemente de culpa, os atos sob
qualquer forma manifestados, que tenham por objeto ou possam
produzir os seguintes efeitos, ainda que no sejam alcanados: I
limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrncia ou
a livre iniciativa; II dominar mercado relevante de bens ou servios;
III aumentar arbitrariamente os lucros; IV exercer de forma abusiva
posio dominante. Para esses fins, acrescenta a lei, que no caracteriza
dominao punvel de mercado, a simples conquista de mercado,
123
resultante de processo natural fundado na maior eficincia de agente
econmico em relao a seus competidores
217
. A posio dominante e
punvel, ocorre: a) de forma efetiva, quando uma empresa ou grupo de
empresas controla parcela substancial de mercado relevante, como
fornecedor, intermedirio, adquirente ou financiador de um produto,
servio ou tecnologia a ele relativa e de b) forma presumida, quando a
empresa ou grupo de empresas controla 20% (vinte por cento) de
mercado relevante, podendo este percentual ser alterado pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econmica CADE para setores especficos
da economia
218
.
A Lei n 8.884/94 estatui, no seu art. 12,
que o Procurador-Geral da Repblica, ouvido o Conselho Superior,
designar membro do Ministrio Pblico Federal para, nesta qualidade,
oficiar nos processos sujeitos apreciao do Conselho Administrativo
de Defesa Econmica CADE
219
.
Cumpre destacar que os prejudicados, por si
ou pelos legitimados do art. 82 da Lei n 8.078, de 11 de setembro de
1990, podero ingressar em juzo para, em defesa de seus interesses
individuais ou individuais homogneos, obter a cessao de prticas
que constituam infrao da ordem econmica, bem como o recebimento
de indenizao por perdas e danos sofridos, independentemente do

217
V. art. 20, pargrafo 1 da Lei n 8.884/94.
218
Confira: art. 20 pargrafos 2 e 3 da Lei n 8.884/94.
219
O CADE poder requerer ao Ministrio Pblico Federal que promova a execuo de seus
julgados ou do compromisso de cessao, bem como a adoo de medidas judiciais, no exerccio
124
processo administrativo, que no ser suspenso em virtude do
ajuizamento de ao
220
. Contudo, possvel a defesa de qualquer
interesse difuso, coletivo ou individual homogneo, relacionado com a
defesa da ordem econmica e financeira, como, por exemplo, livre
iniciativa, livre concorrncia, aos consumidores, funo social da
propriedade, o combate ao abuso do poder econmico
221
. O art. 83 da
Lei n 8.884/94 determinou a aplicao subsidiria, aos processos
administrativo e judicial, tanto do Cdigo de Defesa do Consumidor
como da Lei da Ao Civil Pblica. Por fim, o art. 84 da referida norma
legal estabeleceu que as multas nela previstas sero revertidas ao fundo
de reparao dos interesses da Lei n 7.347/85.
1.6. Ordem urbanstica
A Lei n 10.257 de 10 de julho de 2001,
conhecida como Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem
pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem
como do equilbrio ambiental.
De acordo com o art. 2, a poltica urbana
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais

da atribuio estabelecida pela alnea b do inciso XIV do art. 6 da Lei Complementar n 75, de
20 de maio de 1993 (art. 12, pargrafo nico da Lei n 8.884/94).
220
Vide art. 29 da Lei n 8.884/94.
221
Neste sentido, temos a posio de Marcelo SCIORILLI, A ordem econmica e o Ministrio
Pblico, So Paulo, Editora Juarez de Oliveira, 2004, p. 127.
125
da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito
terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
para as presentes e futuras geraes;
II gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na
formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;
III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais
setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao
interesse social;
IV planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio
espacial da populao e das atividades econmicas do Municpio e do
territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir as
distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente;
V oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, transporte e
servios pblicos adequados aos interesses e necessidades da populao
e s caractersticas locais;
VI ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou
inadequados em relao infra-estrutura urbana;
126
d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-
estrutura correspondente;
e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua
subutilizao ou no utilizao;
f) a deteriorao das reas urbanizadas;
g) a poluio e a degradao ambiental;
VII integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e
rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do Municpio
e do territrio sob sua rea de influncia;
VIII adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e
de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea
de influncia;
IX justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao;
X adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e
financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento
urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar
geral e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha
resultado a valorizao de imveis urbanos;
XII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e
arqueolgico;
127
XIII audincia do Poder Pblico municipal e da populao
interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou
atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente
natural ou construdo, o conforto ou a segurana da populao;
XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao,
consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas
ambientais;
XV simplificao da legislao de parcelamento, uso e ocupao do
solo e das normas edilcias, com vistas a permitir a reduo dos custos e
o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI isonomia de condies para os agentes pblicos e privados na
promoo de empreendimentos e atividades relativos ao processo de
urbanizao, atendido o interesse social.
Os arts. 53 e 54 do Estatuto da Cidade
alteraram a redao dos arts. 1 e 4 da Lei n 7.347/85, para incluir, no
mbito da ao civil pblica, a defesa judicial de interesses
transindividuais ligados ordem urbanstica, inclusive, no campo
cautelar.
A doutrina reconhece a legitimidade ativa
do Ministrio Pblico para a propositura da ao civil pblica por dano
urbanstico
222
.

222
Confira a respeito a lio de Joo Francisco Moreira VIEGAS, o qual preleciona que
manifesta a legitimidade do Ministrio Pblico, uma vez que tais interesses se caracterizam
128
A jurisprudncia do Colendo Superior
Tribunal de Justia manifesta-se no sentido de reconhecer a
legitimidade ativa do Ministrio Pblico, em questes urbansticas,
como por exemplo, naquelas envolvendo loteamentos
223
.
2. Causa de pedir e pedido
A causa de pedir (ou causa petendi)
significa, resumidamente, o conjunto de fundamentos levados pelo
autor a juzo, constitudo pelos fatos e pelo fundamento jurdico a eles
aplicvel.
O Cdigo de Processo Civil adotou a teoria
da substanciao, pela qual so necessrias, alm da fundamentao
jurdica, a alegao e a descrio dos fatos sobre os quais incide o
direito alegado como fundamento do pedido. A fundamentao jurdica
, via de regra, a causa de pedir prxima, enquanto o fato gerador do

como difusos. o patrimnio de uma coletividade que est sendo agredido de maneira ilegal, e o
efeito do ato nocivo sobre cada interessado mdico em demasia a proporcionar demandas
individuais (Ao civil por dano urbanstico: questes controvertidas in Temas de Direito
Urbanstico, volume 2, So Paulo, Ministrio-Pblico-Imprensa Oficial, 2000, p. 62).
223
Administrativo e Processual Civil Ao Civil Pblica Patrimnio pblico Interesse
coletivo Loteamento Regularizao Interesses individuais homogneos Legitimidade do
Ministrio Pblico Lei n. 6.766/1979, arts. 38 e 40 Lei n. 7.347/1985, art. 21 CF, art. 129,
III e IX Precedentes STF e STJ. dever constitucional do Ministrio Pblico a defesa do
patrimnio pblico e social, dos interesses difusos e coletivos e de outras funes compatveis
com a sua natureza (art. 129, III e IX, CF). O Ministrio Pblico parte legtima para a defesa
dos interesses dos compradores de imveis loteados, em razo de projetos de parcelamento de
solo urbano, face a inadimplncia do parcelador na execuo de obras de infra estrutura ou na
formalizao e regularizao dos loteamentos. A iterativa jurisprudncia do Pretrio Excelso
acompanhada por incontveis julgados desta Egrgia Corte, vem reconhecendo a legitimidade do
129
alegado direito se constitui, tambm na generalidade dos casos, na
causa de pedir remota.
Nas aes coletivas, a causa de pedir
tambm est relacionada aos fatos e fundamentos jurdicos a elas
aplicveis. Todavia, dizem respeitos a um outro contexto, sendo que
alguns doutrinadores defendem que a teoria embasadora da causa de
pedir seria a da individualizao
224
.
Pela anlise da causa de pedir e do pedido,
que se pode saber qual a espcie de direito coletivo, que se pretende
tutelar (difuso, coletivo propriamente dito ou individual homogneo).
O fato da ao coletiva conter determinadas
peculiaridades, em relao ao processo civil individual, no autoriza a
que se deixe de descrever, na inicial, os fatos relativos leso ou
ameaa dos direitos transindividuais pleiteados
225
.
O autor, ao exercer o direito de ao e dar
incio ao processo, quer que, ao seu final, o pedido seja atendido, de
forma que o Poder Judicirio decida pela sua procedncia e emita, para

Ministrio Pblico para a defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogneos.
Recurso conhecido e provido (RSTJ 134/175).
224
Para Rodolfo de Camargo MANCUSO, no caso da lei da ao civil pblica, a interpretao
conjunta dos arts. 3, 11, 13 e 16 sugere, em princpio, que o legislador, sem descurar da teoria
adotada pelo Cdigo de Processo Civil, aproximou-se um tanto da teoria da individualizao.
Com efeito, o art. 3 permite a formulao de pedido condenatrio-pecunirio, mas, como nem
sempre o interesse difuso lesado pode ser reparado dessa forma, permite a formulao alternativa
de pedido de natureza cominatria (fazer ou no fazer) (Ao civil pblica, cit., pp. 85-86).
225
Sandra Lengruber da SILVA, Elementos das aes coletivas, So Paulo, Editora Mtodo,
2004, p. 86-87.
130
esse fim, um provimento que resolva a lide, pondo fim discusso a
respeito daquela situao jurdica e, enfim, faa valer aquele direito de
que o autor se diz titular.
Alguns autores preferem tratar esse
elemento identificador da ao como objeto da ao, ou seja, o bem
jurdico a respeito do qual se reclama uma providncia jurisdicional. E
esse objeto classificar-se-ia em: a) imediato, que o tipo de providncia
jurisdicional solicitada (de natureza processual) e b) mediato, que o
prprio bem jurdico reclamado (de natureza material).
Cumpre lembrar que alguns doutrinadores
admitem que o pedido, na ao civil pblica, tipicamente
condenatrio, quer visando uma prestao em dinheiro, quer
pretendendo uma obrigao de fazer ou de no fazer
226
-
227
.
Contudo, em matria de ao coletiva,
admitem-se no somente aes condenatrias, mas de qualquer
natureza, diante da regra contida no art. 83 do Cdigo de Defesa do
Consumidor
228
.
Em uma s ao civil pblica, possvel
pedir a tutela de mais de um tipo de interesse transindividual, bem
como a cumulao de pedidos, desde que compatveis.

226
Rogrio Lauria TUCCI, Ao Civil Pblica: Abusiva utilizao pelo Ministrio Pblico e
distoro pelo Poder Judicirio in Revista dos Tribunais vol. 802, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, agosto de 2002, p. 41
227
J. M. Othon SIDOU, Habeas corpus, mandado de segurana, mandado de injuno, hbeas
data, ao popular, 4 edio, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1992, pp. 496-497.
131
O art. 3 da Lei n 7.347/85 estabelece que
a ao civil pblica poder ter objeto a condenao em dinheiro ou o
cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer. Embora parea que
no possvel a condenao do ru ao cumprimento de obrigao de
fazer ou no fazer e, cumulativamente, ao pagamento em dinheiro,
importante lembrar apenas que no se pode condenar o ru integral
reparao do dano e tambm indenizao pecuniria. Contudo, nada
impede, por exemplo, que se condene o demandado a pagar a
indenizao pelos danos causados e, ao mesmo tempo, a cumprir uma
obrigao de fazer, como colocar um filtro na chamin da fbrica, de
modo a evitar danos futuros. Ainda, possvel condenar o ru a
cumprir uma obrigao de fazer e/ou no fazer e a pagar multa fixada
na forma do art. 11 da Lei da Ao Civil Pblica.
No regime da lei processual civil, o pedido
deve ser certo e determinado. Nas aes coletivas, por exceo, a lei
admite o pedido genrico, nos termos do art. 95 do Cdigo de Defesa
do Consumidor
229
.
A ao coletiva tambm est sujeita
observncia do princpio da congruncia, segundo o qual o juiz deve
decidir a lide dentro dos limites do pedido
230
. Dessa forma, se o autor
da ao civil pblica quer que a sentena tambm forme ttulo

228
Confira: Hugo Nigro MAZZILLI, cit., p. 129, Sandra Lengruber da SILVA, cit., 87.
229
Neste sentido: Sandra Lengruber da SILVA, cit., p. 88.
230
Art. 460 do Cdigo de Processo Civil
132
executivo, em favor de lesados individuais homogneos, dever
formular pedido correspondente.
CAPTULO V
DA COMPETNCIA
SUMRIO: 1. Jurisdio e competncia: 1.1. Distribuio da
competncia 1.2. Critrios determinantes da competncia 1.3.
Competncia da Justia Federal; 1.4. Competncia absoluta e relativa
2. Foro competente para a propositura da ao civil pblica e as regras
do Cdigo de Defesa do Consumidor: 2.1. Competncia objetiva em
razo da matria 2.2. A determinao do foro competente: dano de
mbito local 2.3. A determinao do foro competente: dano de mbito
133
regional ou nacional 2.4. Interesses difusos e coletivos propriamente
ditos 2.5. Interesses individuais homogneos 3. Competncia das
aes civis pblicas envolvendo questes de meio ambiente do trabalho
1. Jurisdio e competncia
Os conceitos de jurisdio e competncia
no se confundem, embora, s vezes, encontrem-se em uma zona
cinzenta.
Tecnicamente, a distino clara. No dizer
de DINAMARCO, GRINOVER e CINTRA
231
, a jurisdio , ao
mesmo tempo, poder, funo e atividade. Como poder, manifestao
do poder estatal, conceituado como capacidade de decidir
imperativamente e impor decises. Como funo, expressa o encargo
que tm os rgos estatais de promover a pacificao de conflitos
interindividuais, mediante a realizao do direito justo e atravs do
processo. E como atividade ela o complexo de atos do juiz no
processo, exercendo o poder e cumprindo a funo que a lei lhe
comete.
Atravs da jurisdio, o Estado concretiza
uma de suas finalidades, na medida em que se probe a autotutela dos
interesses individuais.

231
Teoria geral do processo, p. 125.
134
A jurisdio informada por alguns
princpios fundamentais, ou seja, a investidura, a aderncia do
territrio, a indelegabilidade, a inevitabilidade, a inafastabilidade, o juiz
natural e a inrcia
232
.
A competncia, por sua vez, a atribuio
a um dado rgo do Poder Judicirio daquilo que lhe est afeto em
decorrncia de sua atividade jurisdicional especfica dentro do Poder
Judicirio, normalmente excluda a legitimidade simultnea de qualquer
outro rgo com o mesmo poder
233
.
Em verdade, a competncia apenas a
medida da jurisdio. Isto significa que se todos os juzes tm
jurisdio, nem todos, porm, se apresentam com competncia para
conhecer e julgar determinada lide.

232
O princpio da investidura corresponde idia de que a jurisdio s ser exercida por quem
tenha sido regularmente investido na autoridade de juiz. No princpio da aderncia ao territrio
manifesta-se, em primeiro lugar, a limitao da prpria soberania nacional ao territrio do pas:
assim como os rgos do Poder Executivo ou do Legislativo, tambm os magistrados s tm
autoridade nos limites territoriais do Estado. O princpio da indelegabilidade , em primeiro
lugar, expresso atravs do princpio constitucional segundo o qual vedado a qualquer dos
Poderes delegar atribuies. O princpio da inevitabilidade significa que a autoridade dos rgos
jurisdicionais, sendo uma emanao do prprio poder estatal soberano, impe-se por si mesma,
independentemente da vontade das partes ou de eventual pacto para aceitarem os resultados do
processo; a situao de ambas as partes perante o Estado-Juiz de sujeio. O princpio da
inafastabilidade (ou princpio do controle jurisdicional), expresso na Constituio (art. 5, inc.
XXXV), garante a todos o acesso ao Poder Judicirio, o qual no pode deixar de atender a quem
venha a juzo deduzir uma pretenso fundada no direito e pedir soluo para ela. O princpio do
juiz natural, relacionado com o anterior, assegura que ningum pode ser privado do julgamento
por juiz independente e imparcial, indicado pelas normas constitucionais e legais. O princpio da
inrcia significa que o titular de uma pretenso (penal, civil, trabalhista, tributria, administrativa
etc.) vem a juzo pedir a prolao de um provimento que, eliminando a resistncia, satisfaa a sua
pretenso e com isso elimine o estado de insatisfao(Ibid., pp. 129-34).
135
1.1 Distribuio da competncia
A competncia encontra-se definida na
Constituio Federal, nas leis processual civil e de organizao
judiciria.
Na Constituio Federal est estabelecida a
estrutura do Poder Judicirio, com as atribuies do Supremo Tribunal
Federal (art. 102), do Superior Tribunal de Justia (art. 105) e da Justia
Federal (arts. 108 e 109), bem como das Justias Especiais (Eleitoral,
Militar e Trabalhista; arts. 114, 121 e 124).
Dessa forma, a distribuio da competncia,
obedecidos os limites da Carta magna, matria de legislao
ordinria: da Unio, quanto Justia Federal e s Justias Especiais; e
dos Estados, no que concerne s justias locais.
1.2 Critrios determinantes da competncia
A partir das doutrinas de WACH e
CHIOVENDA, a competncia leva em conta os seguintes critrios:
objetivo
234
, funcional
235
e territorial
236
. O Cdigo de Processo Civil

233
Jos Manoel de ARRUDA ALVIM, Manual de Direito Processual Civil, vol. 1, 5. edio,
revista, atualizada e ampliada, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1996, pp. 219-20.
234
Critrio objetivo: que se funda no valor da causa, na natureza da causa ou na qualidade das
partes (Humberto THEODORO JNIOR, Curso de Direito Processual Civil, vol. I, 18 edio,
revista e atualizada, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1996, p. 162).
136
adota o seguinte sistema de definio da competncia interna:
competncia em razo do valor da causa e da matria (art. 91);
competncia funcional (art. 93) e competncia territorial (arts. 94 a
101).
1.3 Competncia da Justia Federal
A Constituio Federal determina a
competncia da Justia Federal sobre os critrios objetivos: a) em razo
da matria (ratione materiae)
237
e b) em razo da pessoa (ratione
personae)
238
.

235
Critrio funcional: que atende s normas que regulam as atribuies dos diversos rgos e de
seus componentes, que devam funcionar em um determinado processo, como se d nas sucessivas
fases do procedimento em primeiro e segundo graus de jurisdio (Ibid., p. 162).
236
Critrio territorial: que se reporta aos limites territoriais em que cada rgo judicante pode
exercer sua atividade jurisdicional. Sua aplicao decorre da necessidade de definir, entre os
vrios juzes do pas, de igual competncia, em razo da matria ou em razo do valor, qual o que
poder conhecer de determinada causa. Baseando-se ora no domiclio da parte, ora na situao da
coisa, ou ainda no local em que ocorreu o fato jurdico, o legislador atribui a competncia da
respectiva circunscrio territorial (Ibid., p. 162).
237
Competncia ratione materiae da Justia Federal: I - as causas fundadas em tratado ou contrato
da Unio com Estado estrangeiro ou organismo internacional (CF/88, art. 109, III); II - a disputa
sobre direitos indgenas (CF/88, art. 109, XI) e III - os crimes de ingresso ou permanncia
irregular de estrangeiro, a execuo de carta rogatria, aps o exequatur, e de sentena
estrangeira, aps a homologao, as causas referentes nacionalidade, inclusive a respectiva
opo, e naturalizao (CF/88, art. 109, X).
238
Competncia ratione personae da Justia Federal: I - as causas em que a Unio, entidade
autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes
ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidente de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e
Justia do Trabalho (CF/88, art. 109, I); II - as causas entre Estado estrangeiro ou organismo
internacional e Municpio ou pessoa domiciliada ou residente no Pas (CF/88, art. 109, II) e III -
os mandados de segurana e os habeas data contra ato de autoridade federal, excetuados os
casos de competncia dos tribunais federais (CF/88, art. 109, VIII).
137
O Estado no tem um foro comum ou geral,
mas, sim especial, levando em conta ora a qualidade das pessoas, ora a
qualidade da causa.
1.4 Competncia absoluta e relativa
A competncia absoluta quando no
pode ser modificada pelas partes ou por fatos processuais como a
conexo ou a continncia de causas. A competncia absoluta pode ser
reconhecida pelo juzo, de ofcio, independentemente da argio da
parte, gerando, em sentido contrrio, se violada, a nulidade do
processo
239
.
A competncia relativa refere-se aos casos
em que possvel a sua prorrogao ou derrogao por meio de
clusula contratual firmada pelas partes, de inrcia da parte, no caso do
ru que deixa de opor a exceo, chamada declinatria de foro, ou por
fatos processuais como a conexo ou a continncia
240
.
As competncias material e funcional so
de natureza absoluta, enquanto as competncias territorial e pelo valor
da causa so relativas, porque aquelas so ditadas pelo interesse pblico
e, estas ltimas, pelo interesse privado.

239
Vicente GRECO FILHO, Direito Processual Civil Brasileiro, 1 vol., 10 edio atualizada,
So Paulo, Editora Saraiva, 1995, p. 208.
240
Vicente GRECO FILHO, Direito Processual Civil Brasileiro, 1 vol., cit., p. 208.
138
2 Foro competente para a propositura da ao civil pblica e as
regras do Cdigo de Defesa do Consumidor
2.1 Competncia objetiva em razo da matria
Ressalvada a competncia da Justia
Federal aquela disciplinada na Constituio Federal, que prevalece
sobre as regras do Cdigo de Defesa do Consumidor, a competncia
objetiva em razo da matria atribuda justia local (Justia comum
dos Estados ou do Distrito Federal).
Essa competncia absoluta
241
,
significando que no poder ser prorrogada ou modificada.
ADA PELLEGRINI GRINOVER
242
ressalta que a competncia objetiva em razo da matria, mesmo
havendo interesse da Unio, da Justia Estadual, nas comarcas que
no forem sede de vara do juzo federal, cabendo recurso para o TRF na
rea de jurisdio do juiz de primeiro grau ( 3 e 4 do art. 109, CF).
2.2 A determinao do foro competente: dano de mbito local
A determinao do foro competente
verifica-se em razo da extenso do dano. Quando o dano for de mbito

241
Ada Pellegrini GRINOVER, Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos
autores do anteprojeto, p. 550.
242
Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, p. 550.
139
local, a competncia do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano
243
,
nos termos do inciso I do artigo 93 do Cdigo de Defesa do
Consumidor
244
.
De outro lado, o artigo 2 da Lei n
7.347/85 estabelece que as aes previstas nesta lei sero propostas no
foro do local onde ocorrer o dano
245
, cujo juzo ter competncia
funcional para processar e julgar a causa
246
.
O Estatuto da Criana e do Adolescente foi
claro ao se referir ao foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer a ao
ou omisso, cujo juzo ter competncia absoluta para processar a
causa
247
.

243
plenamente justificvel que assim seja: claro que o juzo do local onde ocorrer o dano
o mais indicado, mais habilitado na espcie, pela proximidade fsica com o evento. Demais disso,
a ao de ndole reparatria, condenatria; o objeto prevalecente o dano produzido e a
reconduo das coisas ao statu quo ante. O mesmo raciocnio de se aplicar s hipteses em que
o dano iminente, exigindo tutela cautelar (art. 4 da Lei 7.347/85), Embora se possa falar numa
lide cautelar, com pressupostos e finalidades distintos da lide principal, o fato que ambas
apresentam, na espcie, um ncleo comum: o dano a certos interesses difusos, podendo ser
efetivo ou potencial (Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p. 50).
244
Art. 93 do CDC: Ressalvada a competncia da Justia Federal, competente para a causa a
justia local: I - no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de mbito local.
245
Conquanto o aludido dispositivo da Lei da Ao Civil Pblica mencione apenas o local onde
ocorrer o dano, a norma deve ser entendida como igualmente aplicvel ao foro do local onde o
dano possa ou deva ocorrer (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em juzo,
6. edio, cit., p. 210).
246
Preleciona Rodolfo de Camargo MANCUSO que j da leitura desse dispositivo se percebe que
o legislador atrelou dois critrios fixadores de competncia que, ordinariamente, aparecem
separados, porque um - o local do fato - conduz chamada competncia relativa, prorrogvel,
porque estabelecida em funo do interesse das partes ou da facilidade para a colheita da prova;
outro - competncia funcional - leva chamada competncia absoluta, improrrogvel e
inderrogvel, porque firmada em razes de ordem pblica, de interesse do processo (Ao civil
pblica ,cit., p. 48).
247
V. art. 209 do ECA.
140
Quando esses dois diplomas legais referem-
se competncia determinada pelo lugar do dano ocorrido ou pelo local
em que este possa vir a ocorrer, isto quer dizer que a competncia
poder vir a fixar-se em qualquer comarca de Estado federado
respectivo, ou na do Distrito Federal, se o caso desta hiptese
248
.
2.3 A determinao do foro competente: dano de mbito regional ou
nacional
O foro ser o da capital do Estado ou do
Distrito Federal, quando o dano for de mbito regional ou nacional,
consoante o inciso II do artigo 93 do Cdigo de Defesa do
Consumidor
249
, o que significa, neste ltimo caso, que o dano deve

248
ARRUDA ALVIM, Cdigo do Consumidor Comentado, cit., p. 425.
249
Art. 93 - Ressalvada a competncia da justia federal, competente para a causa a justia
local: II - o foro da Capital do Estado ou no Distrito Federal, para os danos de mbito nacional ou
regional, aplicando-se as regras do Cdigo de Processo Civil aos casos de competncia
concorrente.
141
transcender rea estadual, ou seja, alm dos limites de um Estado
250
-
251
.
Se o dano transcender a uma determinada
circunscrio judiciria, mas, dentro de um mesmo Estado federado ou
no Distrito Federal tratar-se- de dano regional. Quando o dano
transcender a rea territorial de um Estado federado ou do Distrito
Federal tratar-se- dano de mbito nacional. Nas duas hipteses, a

250
A anlise perfunctria da redao do inciso II do prefalado art. 93 do CDC poderia levar o
aplicador da lei a interpret-la como se existentes duas situaes distintas, ou seja, quando o dano
for regional, o foro competente o da capital do Estado; quando for nacional, o do Distrito
Federal. Mas a leitura mais atenta do dispositivo desautoriza tal exegese, como se ver adiante.
Primeiramente, se quisesse realmente o legislador criar trs critrios de fixao de competncia,
t-los-ia inserido em incisos distintos. Ao revs, optou por dividir o art. 93 em apenas dois, ou
seja, um (art. 93, I) para os danos de mbito local (foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o
dano) e outro (art. 93, II) para os danos de mbito regional ou nacional (foro da Capital do Estado
ou no Distrito Federal). Isto significa que o inciso II, para duas situaes distintas (danos
regionais e danos nacionais), deu soluo idntica, qual seja, foro da Capital do Estado, tendo
apenas se referido ao Distrito Federal em face de sua natureza sui generis de cidade-estado.
Obviamente, em se tratando de dano nacional, todas as capitais do pas, e o Distrito Federal,
seriam, em tese, competentes para o aforamento da presente ao, sendo de se aplicar o critrio da
preveno em caso de eventual conflito, ficando prevento aquele que primeiro despachar (TJSC,
Agravo de instrumento n 10.335, 2 Cmara, Rel. Des. Gaspar Rubik, v.u., j. em 2.4.96).
251
O mencionado inciso II do art. 93 refere-se, laconicamente, ao foro da capital do Estado ou do
Distrito Federal, sem adiantar qualquer critrio distintivo. Cabe, portanto, ao intrprete busc-lo.
A referncia destacada a Distrito Federal no inciso II deveu-se a um rigor tcnico do legislador.
que o Distrito Federal, elevado pela Carta de 1988 condio de ente estadual autnomo,
integrante da Federao (art. 18), aproxima-se mas no se equipara ao Estado-membro. Com
efeito, embora nele existam os trs Poderes - inclusive o Judicirio que falta aos Municpios - sua
autonomia mais restrita que a dos Estados, notadamente por sofrer a interferncia da Unio em
reas diversas(...). Na feliz sntese de Hely Lopes Meirelles, o Distrito Federal um Estado-
membro anmalo. Por esta razo, o legislador ter achado conveniente a meno expressa, e
tecnicamente mais precisa, a Distrito Federal, a demonstrar que ele no se confunde com o
Estado. Mas o Poder Judicirio do Distrito Federal, embora formalmente organizado e mantido
pela Unio (art. 21, XIII), tem o mesmo status do Poder Judicirio Estadual, no integrando o
sistema da Justia Federal, quer comum, quer especializada. Algum poder cogitar que, em caso
de interesse regional, a competncia seria do foro da Capital do Estado e, em caso de interesse
nacional, seria do foro do Distrito Federal. Mas tambm essa interpretao no se sustenta. que
o dispositivo menciona primeiro: Capital do Estado e mbito nacional e depois Distrito Federal e
mbito regional. De modo que o critrio da respectividade levaria incongruncia de que as aes
de mbito nacional devem ser propostas no foro da Capital do Estado e as de mbito regional no
142
competncia para a causa do foro da capital do Estado ou do Distrito
Federal.
2.4 Interesses difusos e coletivos propriamente ditos
Em se tratando de interesses difusos ou
coletivos propriamente ditos, cujo dano de mbito local, qual o juzo
competente para esta ao? A questo se resolve pelo lugar onde se
verificou o dano. Assim, se o dano se verificou na cidade de Campinas,
a ao dever ser proposta no foro da Comarca de Campinas e a
sentena de procedncia far coisa julgada erga omnes (art. 103 do
Cdigo de Defesa do Consumidor), valendo para todo o territrio
nacional.
Em se tratando de interesses difusos ou
coletivos propriamente ditos, cujo dano de mbito nacional, qual o
juzo competente para esta ao? A questo se resolve pela
preveno
252
. Assim, se a extenso do dano atingir todo o territrio
nacional e a ao for proposta, em primeiro lugar, na capital do Estado
do Cear, este juzo torna-se prevento e a sentena far coisa julgada

foro do Distrito Federal. E isso no faria sentido (TJSC, Agravo de instrumento n 8.131, de
Blumenau-SC, Rel. Des. Vanderlei Romer, j. em 25.10.94).
252
O juiz que conhecer da causa em primeiro lugar, ter sua jurisdio preventa. Ele, que era
cumulativamente competente com outros juzes, igualmente competentes, para conhecer de
determinada causa, pelo fato de haver tomando conhecimento dela em primeiro lugar passou a ser
o nico competente. A preveno, portanto, firma, assegura a competncia de um juiz, j
competente (Moacyr AMARAL SANTOS, apud Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil
pblica, cit., p. 56).
143
erga omnes (art. 103 do Cdigo de Defesa do Consumidor), valendo
para todo o territrio nacional.
2.5 Interesses individuais homogneos
Em se tratando de interesses individuais
homogneos, cujo dano de mbito local, qual o foro competente para
esta ao? Se o dano ocorreu na cidade de Campinas, a ao dever ser
proposta no foro da Comarca de Campinas e a sentena de procedncia
far coisa julgada erga omnes somente para beneficiar aqueles titulares
de interesses e direitos individuais homogneos, ou seus sucessores (art.
103, inciso III do Cdigo de Defesa do Consumidor), ou seja, essa
deciso no surtir efeitos em todo o pas.
Em se tratando de interesses individuais
homogneos, cujo dano de mbito nacional, qual o juzo competente
para esta ao? A questo tambm se resolve pela preveno. Assim, se
a extenso do dano atingir todo o territrio nacional e a ao for
proposta, em primeiro lugar, na capital do Estado do Cear, este juzo
torna-se prevento e a sentena far coisa julgada erga omnes (art. 103
do Cdigo de Defesa do Consumidor), valendo para todo o territrio
nacional.
144
3. Competncia das aes civis pblicas envolvendo questes de
meio ambiente do trabalho
Cabe Justia do Trabalho, processar e
julgar os dissdios coletivos, segundo a norma constitucional
253
.
Contudo, discute-se a competncia, em
relao s aes civis pblicas que cuidam da defesa do meio ambiente
do trabalho e outras questes, que possam envolver os interesses
transindividuais dos trabalhadores.
De um lado, h o argumento de que cabe
Justia do Trabalho conciliar e julgar as aes individuais e coletivas
oriundas da relao de trabalho, includas as aes de indenizao por
dano moral ou patrimonial decorrentes da relao de trabalho.
Por outro lado, h a afirmao de que nada
impede que a Justia comum tambm decida as aes civis pblicas,
que discutam mais do que controvrsias diretamente advindas da
relao de trabalho, como, por exemplo, a colocao de filtros nas
chamins da empresa.
A Smula 736 do Supremo Tribunal
Federal dispe que compete Justia do Trabalho julgar as aes que
tenham como causa de pedir o descumprimento de normas trabalhistas
relativas segurana, higiene e sade dos trabalhadores.

253
V. art. 114, pargrafos 2 e 3, com a redao dada pela Emenda Constitucional 45/04.
145
Diante da edio da Emenda Constitucional
45/04, o Plenrio do Supremo Tribunal Federal passou a entender que
compete Justia do Trabalho processar e julgar as aes de
indenizao por danos morais e patrimoniais decorrentes de acidente de
trabalho propostas por empregado tanto contra o empregador como
contra a autarquia previdenciria (INSS)
254
.
Quando a relao de trabalho constituir
objeto da ao civil pblica, portanto, a competncia para sua
apreciao ser da Justia do Trabalho
255
.

254
STF, Pleno, CComp. 7.204-MG, rel. Min. Carlos Britto, m.v., j. em 29-06-05, DJU 09-12-05,
p. 5.
255
Neste sentido, temos a posio de Hugo Nigro MAZZILLI, 20 edio, cit., p. 260.
146
CAPTULO VI
LEGITIMAO PARA AGIR
SUMRIO: 1. Generalidades 2. Espcies de legitimao: ordinria e
extraordinria 3. A legitimao ativa na Lei da Ao Civil Pblica
4. Natureza jurdica da legitimidade ativa 5. Legitimados ativos: 5.1.
Ministrio Pblico 5.2. Defensoria Pblica 5.3. Entes polticos:
Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal e seus rgos 5.4.
Associao, sociedade, fundao e sindicatos 6. Legitimidade passiva
nas aes coletivas.
1. Generalidades
O artigo 90 do Cdigo de Defesa do
Consumidor estatui que se aplicam s aes coletivas as normas da Lei
n 7.347/85 (Lei da Ao Civil Pblica) e as do Cdigo de Processo
Civil, naquilo que no contrariar suas disposies
256
.
ARRUDA ALVIM
257
ensina que o que
parece importante ter-se presente que as aes coletivas emergiram no
contexto de uma temtica inteiramente diferenciada, daquela em que se
assenta o processo tradicional, de carter individual.
Conseqentemente, todo o sistema de defesa a ttulo coletivo foi

256
imprescindvel observar que do CDC e da Lei da Ao Civil Pblica emerge a base da
sistemtica das aes coletivas no direito brasileiro (tendo-se no Cdigo de Processo Civil fonte
subsidiria), e no s aquela relativa s aes que dizem respeito ao consumidor (Tereza Arruda
Alvim WAMBIER, Apontamentos sobre as Aes Coletivas, cit., p. 273).
257
Da Defesa do Consumidor em Juzo in Revista da Procuradoria-Geral da Repblica n 1, So
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1992, pp. 55/56.
147
idealizado como uma modalidade de tutela a mais, mas que, em
ltima anlise no prejudica ou faz perecer o interesse ou o direito
individual, se, o resultado da ao coletiva for negativo. No importa
que o bem jurdico, objeto da tutela coletiva haja sido idealizado
como outro bem jurdico, diferente do bem jurdico individual. Isto
porque, tambm, em ltima anlise , praticamente possvel imaginar-se
ou fazer-se uma reduo da parcela do bem jurdico coletivo,
traduzindo-o para compreend-lo no plano de sua subjetivao
individual. Mas exatamente a configurao diferenciada do bem
jurdico, no plano da ao coletiva, que viabiliza a distino entre esta
ao e a ao individual.
2. Espcies de legitimao: ordinria e extraordinria
No processo civil, a legitimao pode ser
ordinria ou extraordinria
258
.
A legitimao extraordinria pode ser
autnoma e exclusiva ou autnoma e concorrente
259
.

258
Na legitimidade ordinria coincidem a figura das partes com os plos da relao jurdica,
material ou processual, real ou apenas afirmada, retratada no pedido inicial (Donaldo
ARMELIN, Legitimidade para Agir no Direito Processual Civil Brasileiro, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 1979, p. 117). Por legitimao extraordinria entende-se a possibilidade
de algum, em nome prprio, defender interesse alheio (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos
interesses difusos em juzo, 6 edio, cit., p. 25). Cintra, Grinover e Dinamarco asseveram: os
casos excepcionais, previstos na parte final do artigo 6 do CPC, caracterizam a chamada
legitimao extraordinria, ou substituio processual(Antnio Carlos de Arajo CINTRA, Ada
Pellegrini GRINOVER e Cndido Rangel DINAMARCO, Teoria Geral do Processo, cit., p.
259).
259
exclusiva, quando aquele que seria o legitimado ordinrio est impedido de assumir a ao
como parte principal. concorrente quando o titular da relao jurdica de direito material no
148
Assim, segundo a corrente na qual se filia
DONALDO ARMELIN, JOS CARLOS BARBOSA MOREIRA,
WALDEMAR MARIZ DE OLIVEIRA, FRANCISCO BARROS
DIAS, EPHRAIM DE CAMPOS JNIOR, entre outros, no h que se
falar em substituio processual em legitimao extraordinria
concorrente, pois, ambos, legitimado ordinrio e extraordinrio, podem
figurar simultaneamente no processo como litisconsortes. Conclumos,
portanto, que legitimao extraordinria somente ocorre quando esta for
exclusiva
260
.
3. A legitimao ativa na Lei da Ao Civil Pblica
O Cdigo de Defesa do Consumidor, ao
cuidar da legitimao ativa, a exemplo da Lei da Ao Civil Pblica,
seguiu um rol de entidades, cuja legitimidade concorrente
261
,

est impedido de assumir a posio de parte principal(Carlos Eduardo Faraco BRAGA, Aes
Coletivas, cit., p. 95).
260
Ibidem, pp. 95/96.
261
A legitimidade se diz concorrente porquanto a legitimidade de uma das entidades no exclui a
de outra: so todas simultnea e independentemente legitimadas para agir. Concorrente, aqui,
significa no-exclusiva de uma s entidade (Antnio GIDI, Legitimidade para Agir em Aes
Coletivas in Revista de Direito do Consumidor volume 14, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1995, p. 55). ARRUDA ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e James
MARINS aduzem: a legitimao concorrente significa que qualquer um dos legitimados ex
lege pode agir processualmente, independentemente da atividade simultnea de outro legitimado,
ou seja, inexiste necessidade de atividade paralela de qualquer um dos outros legitimados.
Concorrente significa que a atividade de qualquer um desses legitimados, se dirige ou tende para
uma mesma e comum finalidade, e que, por isso mesmo, pode autonomamente ser desempenhada
por qualquer um dos legitimados (Cdigo do Consumidor Comentado, 2 edio revista e
ampliada, 2 tiragem, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 382). No mesmo sentido:
Ada Pellegrini GRINOVER. Kazuo WATANABE e Nelson NERY JNIOR, Cdigo Brasileiro
de Defesa do Consumidor Comentado pelos Autores do Anteprojeto, cit., pp. 515, 545 e 643 e
Rodolfo de Camargo MANCUSO, Interesses Difusos, cit., pp. 148/149.
149
disjuntiva
262
-
263
-
264
e exclusiva
265
, no se podendo olvidar que se
admite a legitimidade individual, ou seja, a do consumidor
prejudicado, que pode agir individualmente, pois esta seria insuscetvel
de ser afastada (artigo 81, caput do Cdigo de Proteo e Defesa do
Consumidor, e, acima deste, a Constituio Federal, art. 5, XXXV)
266
.
Assim, nem as pessoas fsicas, nem as
pessoas jurdicas tero legitimidade para propor uma ao coletiva
267
,
exceto nos estritos casos de ao popular, em que somente a pessoa
fsica no gozo de seus direitos polticos tem legitimidade.

262
A legitimidade disjuntiva no sentido de no ser complexa, vez que qualquer uma das
entidades co-legitimadas poder propor, sozinha, a ao coletiva sem necessidade de formao de
litisconsrcio ou de autorizao por parte dos demais co-legitimados. facultada, entretanto, a
formao voluntria de litisconsrcio (Antnio GIDI, Legitimidade para Agir em Aes
Coletivas, cit., p. 55). No mesmo sentido: Ada Pellegrini GRINOVER. Kazuo WATANABE e
Nelson NERY JNIOR e Rodolfo de Camargo MANCUSO, cit., pp. 515, 545, 643 e 148/149.
263
Legitimao concorrente e disjuntiva significa que qualquer um deles pode agir de modo
autnomo, independentemente da concordncia ou atividade do outro...Outra expresso da
legitimidade disjuntiva o fato de o autor da ao de conhecimento no coincidir necessariamente
com aquele que ajuza a execuo (Srgio SHIMURA, Tutela coletiva e sua efetividade, cit., pp.
54 e 55).
264
Sendo a legitimao concedida a vrios entres, concorrente. Disjuntiva, porque qualquer um
dos legitimados pode atuar em juzo sem necessariamente contar com a participao de outro
habilitado. No obstante a possibilidade de atuao em litisconsrcio, ele no figura como
requisito imprescindvel ao exerccio da demanda. Cada um dos habilitados pode promover a
ao, isoladamente ou em conjunto com outros (litisconsrcio), facultativamente. Em sntese,
concorrente (qualquer um dos habilitados pode propor a ao) e disjuntiva (a atuao de um
legitimado independe do concurso de outro) (Ricardo de Barros LEONEL, Manual do processo
coletivo, cit., p. 162).
265
Trata-se de uma legitimidade exclusiva somente porque aquelas entidades taxativamente
previstas em lei (LACP, art. 5 e CDC, art. 82, v.g.) podero propor uma ao coletiva (Antnio
GIDI, cit., p. 55).
266
ARRUDA ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e James MARINS, Cdigo do
Consumidor Comentado, cit., p. 362).
267
Neste sentido o posicionamento de Antnio GIDI, Coisa Julgada e Litispendncia em Aes
Coletivas, cit., p. 38; Kazuo WATANABE, Cdigo brasileiro de defesa do consumidor
comentado pelos autores do anteprojeto, cit., p. 509; Carlos Alberto BITTAR FILHO, Tutela do
meio ambiente: a legitimao ativa do cidado brasileiro in Revista dos Tribunais volume 698,
So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1993, pp. 12/16.
150
4. Natureza jurdica da legitimidade ativa
poca da edio da Lei da Ao Civil
Pblica havia duas teorias sobre a natureza jurdica da legitimao
ativa.
A primeira, defendida por BARBOSA
MOREIRA
268
admitia a possibilidade de tutela jurisdicional dos direitos
metaindividuais, independentemente de expressa autorizao da lei
processual.
A outra teoria, preconizada por KAZUO
WATANABE
269
, admitia uma legitimao ordinria por parte das
entidades criadas no seio da sociedade (corpos intermedirios) com a
finalidade de defesa de direitos superindividuais.
Uma terceira teoria, introduzida por
NELSON NERY JNIOR
270
, com supedneo na doutrina alem,

268
Jos Carlos BARBOSA MOREIRA solidificou sua teoria na lio de Arruda Alvim, segundo a
qual: a possibilidade de legitimidade extraordinria no se sujeita a uma permisso expressa da
lei, mas pode ser inferida do ordenamento jurdico enquanto sistema (A ao popular do direito
brasileiro como instrumento de tutela dos chamados interesses difusos, cit., p. 111).
269
Tutela jurisdicional dos interesses difusos: a legitimao para agir in A tutela dos interesses
difusos, So Paulo, Max Limonad, 1984, pp. 85-97.
270
A doutrina alem vem distinguindo os casos de substituio processual determinados pela lei
das hipteses de aes de classe. Na substituio processual, o substituto busca defender direito
alheio de titular determinado, enquanto que nas aes coletivas o objetivo dessa legitimao
extraordinria outro, razo pela qual essas aes tm de ter estrutura diversa do regime da
substituio processual (Nelson NERY JNIOR, Cdigo brasileiro de defesa do consumidor
comentado pelos autores do anteprojeto, cit., p. 628; idem, Aspectos do processo civil no
Cdigo de Defesa do Consumidor in Revista de Direito do Consumidor volume 1, So Paulo,
Editora Revista dos Tribunais, 1992, p. 209; idem, Princpios do processo civil na Constituio
Federal, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1992, p. 108).
151
admite haver uma legitimao autnoma para a conduo do
processo
271
, de modo que no se h falar na clssica diviso da
legitimao em ordinria e extraordinria.
A expresso autonomia, ao que nos
parece, objetiva distinguir a legitimidade processual da titularidade do
direito material contido no processo. Essa questo foi claramente
abordada por TERESA ARRUDA ALVIM WAMBIER
272
, RODOLFO
DE CAMARGO MANCUSO
273
. RICARDO DE BARROS LEONEL
274
e VINCENZO VIGORITTI
275
.
Por fim, uma quarta teoria, que considero a
mais adequada, foi inaugurada por THEREZA ALVIM
276
, a qual

271
Ensina Srgio SHIMURA que partindo do esquema processual tradicional, pode-se afirmar
que, nas aes coletivas que tenham por objeto a proteo de direitos difusos e coletivos, a
legitimao de tais entes ordinria, que agem com legitimidade para conduo autnoma do
processo (Tutela coletiva e sua efetividade, cit., p. 53).
272
Alterou-se, assim, o conceito clssico de legitimidade, que pressupunha haver uma
coincidncia entre a titularidade da relao jurdica de direito material posta sob a anlise do
Judicirio e a titularidade da relao jurdica de direito processual, ou seja, aquele que, no plano
do direito material, tivesse contratado seria quem teria, agora, legitimidade para figurar num dos
plos da relao jurdica de direito processual em que se discutisse a validade daquele mesmo
contrato. Esse mecanismo de estabelecimento do fenmeno legitimidade, ad causam e ad
processum, s poderia ser quebrado em face de disposio legal expressa de carter
absolutamente excepcional (art. 6 do CPC). Todavia, a regra, quando se fala em interesses supra
individuais a de que haja justamente certa dissociao entre os antigos conceitos de legitimidade
ad causam e ad processum. Assim, se de acordo com o sistema individualista do CPC, tenha
legitimidade para figurar no processo (legitimatio ad processum) exata e precisamente aquele de
quem era a legitimidade ad causam justamente por isso, agora, no sistema das aes supra-
individuais no ocorre isto (Apontamentos sobre as Aes Coletivas, cit., p. 279).
273
Interesses difusos: conceito e legitimao para agir, cit., pp. 129, 130, 133 e 134.
274
Manual do processo coletivo, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 159.
275
A exigncia de garantia que, nas situaes individuais, vem satisfeita pela rigorosa correlao
entre a titularidade da situao de vantagem e a legitimao para deduzi-la em juzo assume um
contedo diverso nas situaes coletivas, nas quais tal correlao no somente desnecessria
como pode at mesmo ser contraproducente (Interessi collettivi e processo - la legittimazione ad
agire, Milano, Giuffr, 1979, p. 100-6).
276
O direito processual de estar em juzo, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1996, p. 118
e ss., n. 2.6.
152
observa que a lei da ao civil pblica, seguida pelo Cdigo de Defesa
do Consumidor, so exemplos de legislao com a finalidade precpua
de propiciar a efetividade do processo e a facilitao do acesso
justia, da por que esses novos institutos jurdicos nem sempre
apresentam as mesmas caractersticas daqueles previstos pelo direito
processual civil. Assim, a legitimao prevista no art. 5, LACP, no se
enquadra na legitimao ordinria. Cuida-se de legitimao prpria (ou
legitimao coletiva), ou, sendo o Ministrio Pblico, legitimao
coletiva institucional
277
.

importante frisar que os legitimados pelo
artigo 82 agem ex lege, independentemente de autorizao daqueles em
cujo benefcio agem, mas o fazendo no interesse destes (ou seja, no
interesse alheio); ou, agem em seu prprio nome, mas em funo de um
interesse que no lhes pessoal ou patrimonial, direta ou
indiretamente
278
.
Conclui-se, portanto, que somente os entes
elencados pelos artigos 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor e 5 da

277
Assim, no h falar em legitimidade ordinria ou extraordinria, eis que a noo de
titularidade da relao jurdica material vem reboque. Antes, parece-nos especialmente profcua
a utilizao da teoria das partes em razo do cargo (Parteien kraft Amtes) para um adequado
enquadramento dogmtico da legitimidade para agir do Ministrio Pblico no mbito de direitos
metaindividuais (Luciano Velasque ROCHA, Aes coletivas O problema da legitimidade
para agir, Rio de Janeiro, Editora Forense, 2007, p. 151).
278
ARRUDA ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e James MARINS, Cdigo do
Consumidor Comentado, cit., pp. 360/361.
153
Lei da Ao Civil Pblica, no plano da ao coletiva, possuem
legitimidade ativa
279
.
Quanto s aes coletivas em defesa de
direitos individuais homogneos, a maioria dos doutrinadores considera
hiptese clssica de legitimao extraordinria, ainda mesmo aqueles
autores que admitem ser a legitimidade ordinria, nos casos de ao
coletiva em defesa de direitos metaindividuais (difusos e coletivos)
280
.
Em que pese a posio sustentada pelos
doutos autores, no percebemos qualquer diferena entre as aes
coletivas que defendem direitos metaindividuais e aquelas propostas
ttulo de defesa dos direitos individuais homogneos. Em todas as
hipteses, h, de um lado, um titular (comunidade, coletividade ou
conjunto de vtimas, que se afigure o direito difuso, coletivo ou
individual homogneo) e, de outro lado, um legitimado (quer os
elencados no artigo 5 da Lei da Ao Civil Pblica, quer aqueles
indicados no artigo 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor)
281
.

279
De um lado a lei somente a estes conferiu legitimidade, e de outra parte, inibiu que um
indivduo pudesse ter legitimidade para a ao coletiva, que se restringe queles nominados
taxativamente, ou seja, s hipteses do artigo 82, tendo em vista as aes a que se alude no art. 81
(Ibidem, p. 361).
280
Considerando haver legitimidade ordinria nas aes coletivas em defesa de direitos difusos e
coletivos e legitimidade extraordinria clssica nas aes coletivas em defesa de direitos
individuais homogneos: Ada Pellegrini GRINOVER e Kazuo WATANABE, Cdigo brasileiro
de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, 2 edio, Rio de Janeiro,
Forense Universitria, 1992, pp. 553 e 541, Rodolfo de Camargo MANCUSO, Comentrios ao
Cdigo de Proteo ao Consumidor, cit., p. 313 e Srgio SHIMURA, Tutela coletiva e sua
efetividade, cit., p. 53.
281
A divergncia deriva do fato de que aqueles que consideram a ao coletiva em defesa de
direitos individuais homogneos como exemplo de legitimidade extraordinria no vem como
titular desse direito o conjunto de vtimas indivisivelmente considerado, mas cada um das vtimas
como titular do seu direito individual. Ainda assim, ad argumentandum, ao coletiva em defesa
154
Ainda, no que se refere s aes que
tutelam direitos individuais homogneos, consoante o Cdigo de
Defesa do Consumidor, os particulares podem, por assim dizer,
aderir, e o CDC chama esta figura de litisconsrcio. No nosso
entender, todavia, apesar da dificuldade antes ventilada, relativa ao
transplantar instituto do sistema do CPC para as aes coletivas,
parece que se trataria de uma figura qui mais prxima do assistente
litisconsorcial, uma vez que seu o direito sobre o qual se discute, mas
ele, enquanto particular, no pode formular pretenso (como um
litisconsorte poderia)
282
-
283
.
O artigo 91 do Cdigo de Defesa do
Consumidor, para muitos autores, constitui uma hiptese de legitimao
extraordinria, na medida em que preceitua que os legitimados de que
trata o art. 81 (na verdade, artigo 82) podero propor, em nome prprio
e no interesse das vtimas ou seus sucessores, ao civil coletiva de
responsabilidade pelos danos individualmente sofridos, de acordo com

de direitos individuais homogneos no poderia ser considerada como exemplo de legitimidade
extraordinria. Isso porque regra da substituio processual, e mesmo sua prpria razo de ser,
suprimir a possibilidade de o substitudo ir novamente a juzo, dado que j foi atingido pela
autoridade da coisa julgada material. E isso, manifestamente, no ocorre no caso da ao coletiva
em defesa de direito individual homogneo, pois as vtimas podero propor a sua ao individual,
independentemente da improcedncia da ao coletiva (Antnio GIDI, Coisa Julgada e
Litispendncia em Aes Coletivas, cit., pp. 43/44).
282
Teresa Arruda Alvim WAMBIER, Apontamentos sobre as Aes Coletivas, cit., p. 279.
283
apenas possvel, na hiptese do art. 94, que a vtima ou sucessor atue como litisconsorte,
mas, em verdade, essa atuao mais se aproxima da figura do assistente litisconsorcial e,
particularmente, tendo em vista o direito material, pois que os benefcios neste existentes podem
ser alcanados pela procedncia, quer no plano da ao coletiva, como, igualmente, no da ao
individual (ARRUDA ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e James MARINS,
Cdigo do Consumidor Comentado, cit., nota 32, p. 358).
155
o disposto nos artigos seguintes
284
. Contudo, ao que nos parece, a
legitimao aqui, tambm, no pode ser analisada com base nas
categorias tradicionais do processo civil.
A legitimao deste dispositivo refere-se
ao coletiva de responsabilidade civil, por danos individualmente
sofridos, mas to somente nas hipteses de danos individuais
considerados homogeneamente (art. 81, pargrafo nico, inciso III do
Cdigo de Defesa do Consumidor). Assim, a legitimao, in casu,
tambm prpria (legitimao coletiva).
5. Legitimados ativos
O art. 5 da Lei da Ao Civil Pblica, com
a nova redao dada pela Lei n 11.448, de 15 de janeiro de 2007,
dispe que tem legitimidade para propor a ao principal e a ao
cautelar: a) o Ministrio Pblico; b) a Defensoria Pblica, c) a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; d) a autarquia, empresa
pblica, fundao ou sociedade de economia mista; e) a associao que,
concomitantemente, esteja constituda h pelo menos um ano nos
termos da lei civil, e inclua, entre suas finalidades institucionais, a
proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre
concorrncia ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico.

284
Ada Pellegrini GRINOVER, Cdigo de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do
anteprojeto, cit., p. 545 e Rodolfo de Camargo MANCUSO, Comentrios ao Cdigo de Proteo
ao Consumidor, cit., pp. 313/315.
156
A este rol de legitimados, o Cdigo de
Processo Civil acrescenta as entidades e rgos da administrao
pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica,
especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos
por este Cdigo
285
.
5.1 Ministrio Pblico
Com o advento da Constituio Federal de
1988, o Ministrio Pblico inserido em captulo prprio, como
funo essencial Justia, ao lado do Poder Judicirio.
A Carta Magna, no art. 127, destinou ao
Ministrio Pblico o carter de instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis.
A destinao do Ministrio Pblico deve ser
compreendida luz dos demais dispositivos constitucionais, que
cuidam de sua atividade, sempre voltada ao zelo de interesses sociais e
individuais indisponveis e do bem geral. Assim, o art. 129, inciso IX
da Carta Magna veda ao Ministrio Pblico exercer outras funes que

285
V. art. 82, inciso III do CDC.
157
no sejam compatveis com sua finalidade, como a representao
judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas.
Outrossim, o art. 129 da Carta Magna
estabelece que so funes institucionais do Ministrio Pblico: II
zelar apelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias sua garantia; III promover o
inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio
pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos.
So princpios institucionais do Ministrio
Pblico: a unidade, a indivisibilidade e a autonomia funcional.
Os membros do Ministrio Pblico gozam
de independncia no exerccio de suas funes e no esto
subordinados hierarquicamente entre si ou ao Procurador-Geral.
Unidade significa que os membros do
Ministrio Pblico integram um s rgo, sob a direo de um s chefe.
A indivisibilidade significa que seus
membros podem ser substitudos uns pelos outros, segundo a forma
estabelecida na lei.
158
S h unidade e indivisibilidade, dentro de
cada Ministrio Pblico, nos limites da lei.
Esse limite encontra-se na independncia
funcional dos membros do Ministrio Pblico.
A Constituio Federal, no seu artigo 127,
pargrafo 2, dispe que ao Ministrio Pblico assegurada autonomia
funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169,
propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seus cargos e
servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas ou de
provas e ttulos, a poltica remuneratria e os planos de carreira; a lei
dispor sobre sua organizao e funcionamento.
Os membros do Ministrio Pblico so
considerados agentes polticos, pois no se submetem a qualquer rgo
ou poder, estando investidos de atribuies constitucionais relevantes,
cuja atuao e decises exigem independncia funcional.
Detm o Ministrio Pblico a iniciativa do
processo legislativo para criao e extino de seus cargos e de seus
servios auxiliares, e para organizao da prpria instituio, atravs da
edio de leis complementares.
Segundo a Constituio: a) o Ministrio
Pblico da Unio organizado por lei federal, de iniciativa do
159
Presidente da Repblica; faculta-se, entretanto, ao Procurador-Geral da
Repblica a iniciativa de lei complementar que estabelea a
organizao, as atribuies e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio;
b) cabe privativamente ao Presidente da Repblica a iniciativa da lei
que estabelea normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; c) em cada Estado
haver uma lei complementar que estabelea a organizao, as
atribuies e o estatuto de cada Ministrio Pblico, facultando-se
iniciativa concorrente aos Procuradores- Gerais locais.
O art. 128 da Carta Magna estabelece que o
Ministrio Pblico abrange o Ministrio Pblico da Unio e os
Ministrios Pblicos dos Estados e, por sua vez, o primeiro compreende
o Ministrio Pblico Federal, o do Trabalho, o Militar e o do Distrito
Federal e Territrios.
Cumpre destacar que a Lei Orgnica
Nacional do Ministrio Pblico
286
, no seu art. 25, estabelece que alm
das funes previstas nas Constituies Federal e Estadual, na Lei
Orgnica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministrio Pblico....IV
promover o inqurito civil e a ao civil pblica, na forma da lei: a)
para a proteo, preveno e reparao dos danos causados ao meio
ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico, e a outros interesses difusos, coletivos
e individuais indisponveis e homogneos.

286
Lei n 8.625, de 12 de fevereiro de 1993.
160
O Ministrio Pblico, no Brasil, por
questes histricas, peculiar, como constatou MAURO
CAPPELLETTI
287
.
Desde que os estudos doutrinrios dos
interesses difusos e coletivos converteram-se em lei, o Ministrio
Pblico tornou-se seu destinatrio natural. Assim, a atuao do
Ministrio Pblico, no que se refere defesa dos interesses
metaindividuais realizada a partir da Lei da Ao Civil Pblica (Lei n
7.347/85), que se aplica subsidiariamente ao sistema de outras normas
legislativas destinadas proteo desses interesses (Leis 7.853/89;
7.913/89, 8.069/90, 8.078/90 e 8.884/94).
A partir da legislao vigente, o Ministrio
Pblico tem legitimidade para intentar ao civil pblica na defesa de
qualquer outro interesse difuso ou coletivo (art. 1, inciso IV da Lei
da Ao Civil Pblica).
O Cdigo de Defesa do Consumidor, no
artigo 82, conferiu legitimidade ao Ministrio Pblico para ajuizar

287
Linaptitude de ministre public se faire la dfensuir, dans le procs civi aussi bien que dans
le procs penal, de ces intrts collectifs, ne peut ttoner. Em realit, tout lhistoire plurisculaire
du Parquet est telle quelle exclut la possibilit de son adaptation e cetti nouvelle fonction
extrmement importante (Marcus Vinicius Rios GONALVES, O Ministrio Pblico e a
Defesa do Consumidor, in Revista de Direito do Consumidor volume 7, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 1993, p. 62).
161
aes coletivas na defesa de direitos difusos, coletivos e individuais
homogneos dos consumidores
288
.
A legitimidade do Ministrio Pblico para
ajuizar aes fundadas em direitos individuais homogneos, ao que nos
parece, deve se restringir quelas demandas em que se verifique o
interesse social, pelo que se infere da atuao do Parquet no exerccio
de sua funo institucional (art. 127 da Constituio Federal)
289
. Nesse
sentido, foi editada a Smula 7 do Conselho Superior do Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo
290
.

288
Assim agindo, a lei infraconstitucional (CDC) agiu em conformidade com a Constituio
Federal, porque a defesa do consumidor, alm de garantia fundamental (art. 5, n. XXXII, CF)
matria considerada de interesse social pelo art. 1 do CDC. Como funo institucional do
Ministrio Pblico a defesa dos interesses sociais (art. 127, caput, CF), essa atribuio dada pelo
art. 82 do CDC, obedece ao disposto no art. 129, n. IX, CF, pois a defesa coletiva do consumidor,
no que tange a qualquer espcie de seus direitos (difusos, coletivos ou individuais homogneos) ,
ex vi legis, de interesse social. Pode o Ministrio Pblico ajuizar qualquer demanda coletiva, na
defesa de qualquer direito que possa ser defendido por meio de ao coletiva (difuso, coletivo ou
individual homogneo - CDC 81, par. n.). O que lhe vedado agir na defesa de um interesse
individual puro, determinado (Nelson NERY JNIOR, O Ministrio Pblico e as Aes
Coletivas in Ao Civil Pblica (Lei 7.347/85-Reminiscncias e Reflexes aps dez anos de
aplicao), So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, pp. 358/359).
289
A defesa de interesses de um grupo determinado ou determinvel de pessoas pode convir
coletividade como um todo. Isto, geralmente, ocorre em diversas hipteses como quando a
questo diga respeito sade ou segurana das pessoas; ocorre, tambm, quando haja
extraordinria disperso de interessados, a tornar necessria ou pelo menos conveniente sua
substituio processual pelo rgo do Ministrio Pblico (p. ex., v. art. 1 da Lei n 8.913/89; arts.
91 e 92 da Lei n 8.078/90); ocorre, ainda, quando interessa coletividade o zelo pelo
funcionamento correto, como um todo, de um sistema econmico, social ou jurdico. Mais
especificamente quanto ao mbito da atuao ministerial na defesa dos chamados interesses
individuais homogneos, cremos deva firmar-se interpretao de carter finalstico. O art. 129, III
da CR comete ao Ministrio Pblico a defesa de interesses difusos e coletivos. Quanto aos
difusos, no h distinguir; por coletivos, entretanto, at esto os interesses da coletividade como
um todo. O referido dispositivo deve ser examinado em harmonia com a destinao institucional
do Ministrio Pblico (CR, art. 127, caput) (Hugo Nigro MAZZILLI, Funes institucionais do
Ministrio Pblico, So Paulo, APMP, 1991, pp. 66/67).
290
Smula 7 do Conselho Superior do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo: O Ministrio
Pblico est legitimado defesa de interesses ou direitos individuais homogneos que tenham
expresso para a coletividade, tais como: a) os que digam respeito a direitos ou garantias
constitucionais, bem como aqueles cujo bem jurdico a ser protegido seja relevante para a
162
Em relao ao Ministrio Pblico, no se
exige o requisito da representatividade adequada, na medida em que
da essncia da sua finalidade institucional a defesa dos interesses
transindividuais.
O art. 5, pargrafo 3 da Lei n 7.347/85
trata da obrigao do rgo do Ministrio Pblico de assumir a
promoo da ao, em caso de desistncia infundada ou abandono por
associao co-legitimada.
Deve-se entender que o Ministrio Pblico
assumir a ao, quando for o caso, ou seja, com o mesmo critrio que
utiliza para propor a ao civil pblica consistente em identificar a
presena de justa causa para a sua interveno. Neste sentido, temos o
posicionamento de RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO
291
,
HUGO NIGRO MAZZILLI
292
, RICARDO DE BARROS LEONEL
293
e

sociedade (v.g., dignidade da pessoa humana, sade e segurana das pessoas, acesso das crianas
e adolescentes educao); b) nos casos de grande disperso dos lesados (v.g., dano de massa); c)
quando a sua defesa pelo Ministrio Pblico convenha coletividade, por assegurar a
implementao efetiva e o pleno funcionamento da ordem jurdica, nas suas perspectivas
econmica, social e tributria.
291
Ao civil pblica, 8 edio, revista e atualizada, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais,
2002, p.127.
292
Sobrevindo desistncia ou abandono de qualquer co-legitimado em ao civil pblica ou
coletivo, nenhum dos demais est obrigado a nela prosseguir; nem mesmo o Ministrio Pblico.
Para este, a obrigatoriedade de agir surge apenas quando identifique em concreto a hiptese que
exija sua atuao.(A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 366).
293
Manual do processo coletivo, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 200.
163
GALENO LACERDA
294
. Em sentido contrrio, temos o entendimento
de HUGO FILARDI
295
.
Cumpre indagar a possibilidade ou no do
Ministrio Pblico desistir da ao civil pblica por ele movida.
A respeito do assunto, h dois
posicionamentos: para alguns, assim como ocorre com a ao penal
pblica, tambm no poderia o Ministrio Pblico desistir da ao civil
pblica
296
-
297
-
298
.

294
O dispositivo cogente mas eu entendo que no pode ser interpretado de modo imperativo.
Ele no tolhe, a meu ver, a liberdade do Ministrio Pblico de se opor ao e no assumi-la.
Entendo que essa regra deve ser interpretada no sentido de se reconhecer a discrio do rgo do
MP de prosseguir ou no com a demanda onde houve desistncia ou abandono (Ao civil
pblica. Conferncia proferida em 17 de outubro de 1985. Revista do Ministrio Pblico do Rio
Grande do Sul vol. 19, 1986, p. 22).
295
Ao civil pblica e acesso justia in Revista de Processo volume 133, So Paulo,
Editora Revista dos Tribunais, 2006, pp. 39-40.
296
A Lei 7.347/85 atribui ao Ministrio Pblico a obrigao de assumir a titularidade ativa da
ao, quando uma associao desistir da ao ou abandon-la. Deduz-se que ao Ministrio
Pblico no dado desistir da ao (Paulo Afonso LEME MACHADO, Ministrio Pblico,
ambiente e patrimnio cultural in Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do Sul
volume 19, 1986, p. 86).
297
Com efeito, proposta a ao civil pblica, o Ministrio Pblico no mais poder dela desistir,
devendo prosseguir at a prolao da sentena. Inexiste norma expressa a respeito, mas dentro de
uma interpretao sistemtica e teleolgica oura no pode ser a concluso. Assim, no processo
penal vedada a desistncia da ao j proposta pelo Ministrio Pblico (cf. art. 42 do CPP), o
que tambm deve ocorrer com a ao civil, mesmo porque, lei processual que , o Cdigo de
Processo Penal se aplica subsidiariamente ao processo civil e vice-versa (dis MILAR, O
Ministrio Pblico e a ao ambiental in Cadernos informativos, Curadoria do Meio Ambiente,
So Paulo, APMP, 1988, p. 39).
298
Relativamente ao Ministrio Pblico, no aceitvel o argumento segundo o qual, por no ser
vedada em lei, a desistncia estaria permitida. Se a proposio vale para o particular, o mesmo
no se d em relao ao Ministrio Pblico que, como rgo do Estado que , obedece regra
bsica do direito pblico: os agentes do Estado somente podem praticar atos para os quais estejam
autorizados por norma legal vlida. No bastaria, portanto, ausncia de proibio, como ocorre na
atividade dos particulares. A atuao do Ministrio Pblico vinculada no vontade pessoal de
seus agentes, mas a uma finalidade impessoal e pblica, definida em lei....Nessa linha de
pensamento, a concluso a que se chega a de que a desistncia, contraposio que do poder-
dever do Ministrio Pblico e promover a demanda, imposto por lei, somente ser cabvel quando
164
Para outros, o Ministrio Pblico pode
desistir da ao civil pblica
299
-
300
-
301
, no da ao penal por ele
movida.
Filiamo-nos esta ltima posio, que
admite a desistncia da ao civil pblica, pelo Ministrio Pblico, na
medida em que essa anlise no viola o seu dever de agir, que
pressupe a valorao do interesse envolvido, bem como a apreciao
da justa causa para o prosseguimento na ao.

a lei a autorizar. No havendo essa autorizao, a regra a de que a desistncia no admitida.
Todavia, essa regra no pode ser encarada como absoluta. No h absolutos no plano do direito.
As regras devem ser interpretadas e aplicadas levando em considerao a sua razo de ser. Se o
que se objetiva com o impedimento da desistncia, resguardar os interesses tutelados, pode,
excepcionalmente, ocorrer situao em que tais interesses estaro melhor atendidos exatamente
pela providncia oposta, ou seja, pela desistncia. Isso ser plausvel, por exemplo, em hipteses
em que a ao contenha evidentes vcios formais. Em casos tais, a desistncia ensejar a
propositura de nova demanda, sem os defeitos da anterior. Esse caminho, nas circunstncias, ser
mais adequado do que levar o processo adiante, at a sua inevitvel extino sem julgamento do
mrito (Teori Albino ZAVASCKI, Processo coletivo Tutela de direitos coletivos e tutela
coletiva de direitos, 2 edio revista e atualizada, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais,
2007, pp. 155-156).
299
Para Hugo Nigro MAZZILLI, se no curso da ao civil pblica surgirem fatos que
comprometam seu xito (como se a questo se tornou superada, ou caso se afira que a ao est
insuficiente, inadequada ou erroneamente proposta), o exame do cabimento de desistir ou no da
ao em nada viola o dever de agir, que pressupe no s a livre valorao do interesse pblico,
como ainda a apreciao da justa causa para prosseguir na ao. Desde que se convena, de
maneira fundamentada, de que no mais h ou at mesmo nunca houve a leso ou a ameaa de
leso apontada na petio inicial, o Ministrio Pblico poder desistir da ao civil pblica por
ele prprio proposta, sem que com isso esteja cometendo qualquer quebra do dever de agir (A
defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 371).
300
Rodolfo de Camargo MANCUSO entende que ao menos em algumas hipteses, de se
admitir possa o Ministrio Pblico desistir da ao civil que intentou: primeiro, como legitimado
institucional, mantm ele a disponibilidade sobre o contedo processual da lide, rubrica que
abrange a desistncia; segundo, no parece razovel tenha o Ministrio Pblico que prosseguir
numa ao que, como lembra Mazzilli, tenha perdido o objeto ou mesmo tenha sido mal proposta;
em terceiro lugar, mesmo no processo penal, sem embargo da indisponibilidade da ao penal
pblica (arts. 42 e 576 do CPP), nem por isso vedado ao Ministrio Pblico deixar de oferecer
denncia, pedindo o arquivamento do inqurito (art. 28 do CPP), e, presentemente, admite-se a
transao penal (Lei 9.099/95, arts. 76 a 89). (Ao civil pblica, 8 edio, cit., p. 130).
301
Jos Marcelo Menezes VIGLIAR, Tutela jurisdicional coletiva, So Paulo, Editora Atlas, 1998,
p. 158.
165
Outrossim, se a ao civil pblica ou
coletiva for intentada por qualquer outro legitimado, que no o
Ministrio Pblico, este intervir no processo, obrigatoriamente, como
fiscal da lei
302
.
O pargrafo 5 do art. 5 da Lei da Ao
Civil Pblica (Lei n 7.347/85), acrescentado pelo art. 113 do Cdigo
de Defesa do Consumidor, aplicvel s aes propostas com base no
Cdigo por fora dos artigos 21 da LACP e 90 do CDC, prev o
litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos da Unio, do
Distrito Federal e dos Estados.
Para NELSON NERY JNIOR
303
, na
verdade, no se trata de litisconsrcio puro, mas sim de representao
da instituio do Ministrio Pblico, que una e indivisvel
304
-
305
.
De outra parte, discute-se a
constitucionalidade do referido pargrafo 5 do art. 5 da Lei n
7.347/85, alegando violao ao princpio federativo, pelo qual a

302
Art. 5, pargrafo 1 da Lei n 7.347/85: O Ministrio Pblico, se no intervier no processo
como parte, atuar obrigatoriamente como fiscal da lei.
303
Aspectos do processo civil no Cdigo de Defesa do Consumidor, cit., pp. 209/210.
304
O veto presidencial aos arts. 82, pargrafo 3, e 92, pargrafo nico do CDC, no atingiu o
pargrafo 5 do art. 5 da Lei da Ao Civil Pblica. No h veto implcito.
Aspectos do processo civil no Cdigo de Defesa do Consumidor, cit., pp. 209/210.
305
Ricardo de Barros LEONEL entende pela viabilidade do litisconsrcio entre os Ministrios
Pblicos da Unio, do Distrito Federal e dos Estados. O autor assevera que se o dano atinge dois
ou mais Estados, verdade que basta a ao proposta pelo Parquet de um dos entes federativos
para que a instituio Ministrio Pblico esteja presente na demanda. Mas, em virtude da
peculiaridade e da abrangncia dos danos metaindividuais, o legislador estabeleceu exceo ao
sistema, permitindo que o Ministrio Pblico de outro Estado lesado ou da Unio atuem em
166
unidade institucional do Ministrio Pblico e a diviso dos trabalhos
devem seguir o modelo que separa a Unio dos Estados.
Nessa linha de raciocnio, JOS ANTONIO
LISBA NEIVA
306
entende ser impossvel a existncia desse
litisconsrcio, ressaltando que a atuao simultnea de Ministrios
Pblicos numa mesma relao jurdica processual, na tutela de uma
indisponibilidade, uma superfetao.
Na esteira do entendimento de SRGIO
SHIMURA
307
, no vemos possibilidade de um representante do
Ministrio Pblico promover, isoladamente e sem atribuies para
determinada questo, ao civil pblica, seja perante a mesma justia,
seja perante outra.
5.2 Defensoria Pblica
A Lei n 11.448, de 15 de janeiro de 2007
atribuiu legitimidade ativa para a Defensoria Pblica, na defesa dos
interesses transindividuais.
Anteriormente, a Defensoria Pblica j
podia propor aes civis pblicas, diante do permissivo contido no art.
82, inciso III do Cdigo de Defesa do Consumidor, na medida em que

litisconsrcio, com o que, inicialmente, aforou a demanda coletiva (Manual do processo
coletivo, cit., pp. 247-248).
306
Ao Civil Pblica Litisconsrcio de Ministrios Pblicos in Revista dos Tribunais volume
707, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1994, p. 240.
307
Tutela coletiva e sua efetividade, So Paulo, Editora Mtodo, 2006, pp. 65-66.
167
rgo pblico destinado a exercitar a defesa dos necessitados. Contudo,
o legislador expressamente reconheceu a legitimidade ativa da
Defensoria Pblica
308
.
5.3 Entes polticos: Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal e
seus rgos
A legitimao dos entes pblicos para a
tutela dos interesses ou direitos do consumidor, por exemplo, deflui da
prpria Constituio
309
.
Um avano importante dado pelo Cdigo de
Defesa do Consumidor foi atribuir legitimidade ativa aos entes
pblicos, sem personalidade jurdica, como, por exemplo, o PROCON,
que possui atuao relevante e eficiente na defesa, especialmente, dos
interesses dos consumidores.
Releva consignar que o fato dos entes supra
mencionados possurem legitimidade ativa no lhes probe de virem a
figurar no plo passivo da ao movida na tutela dos interesses
metaindividuais.
Os legitimados pblicos no esto sujeitos
aos requisitos de pr-constituio h pelo menos um ano. Um Estado ou
Municpio recm-criados podem imediatamente ajuizar ao civil

308
Art. 5, inciso II da LACP, com a redao dada pela Lei n 11.448/07.
309
O inciso XXXII do artigo 5 da Constituio Federal dispe que incumbe ao Estado promover,
na forma da lei, a defesa do consumidor.
168
pblica. Nessa linha, as autarquias e empresas pblicas no necessitam
adimplir este requisito.
J, a pertinncia temtica aplica-se s
entidades e os rgos da administrao pblica direta ou indireta, ainda
que sem personalidade jurdica.
A respeito do assunto, MRCIO
FERNANDO ELIAS ROSA
310
, invocando os incisos XIX e XX do art.
37 da Constituio Federal, ensina que, por conta do princpio da
especialidade, as entidades estatais no podem abandonar, alterar ou
modificar os objetivos para os quais foram constitudas. Sempre atuaro
vinculadas e adstritas aos seus fins ou objeto social. No se admite,
ento, que uma autarquia criada para o fomento do turismo possa a vir a
atuar, na prtica, na rea da sade, ou em qualquer outra diversa
daquela legal e estatutariamente fixada.
S no tem sentido exigir pertinncia
temtica da Unio, dos Estados, dos Municpios, do Distrito Federal,
tendo em conta a sua vocao defesa de interesses pblicos e
coletivos lato sensu
311
.
Contudo, as pessoas jurdicas de direito
pblico, os entes da administrao indireta e rgos despersonalizados
devem demonstrar o interesse processual
312
-
313
-
314
-
315
.

310
Direito Administrativo, 4 edio, So Paulo, Editora Saraiva, 2003, p. 20.
311
Neste sentido, temos a posio de Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em
juzo, 20 edio, cit., p. 293.
312
Confira: Srgio SHIMURA, Tutela coletiva e sua efetividade, cit., p. 81.
169
5.4 Associao, sociedade, fundao e sindicatos
Em primeiro lugar, cumpre delinear o
conceito de associao e sociedade, bem como sindicato e fundao.
A doutrina e a lei distinguem as associaes
e as sociedades.

313
Portanto, nem sempre para quaisquer aes coletivas os Municpios, o Distrito Federal, a
Unio e os Estados-membros estaro legitimados. Substitutos processuais que so, devem manter
algum nexo mnimo com os substitudos (Jos Marcelo Menezes VIGLIAR, Tutela jurisdicional
coletiva, cit., p. 145).
314
A ampla legitimao dos entes pblicos para a tutela dos interesses ou direitos dos
consumidores decorre de mandamento constitucional. A legitimao ser concorrente e disjuntiva
sempre que todos os entres pblicos tenham, pelas caractersticas da lide, seja pela natureza do
bem jurdico ameaado ou lesado, seja pela amplitude da ameaa ou da leso, seja ainda pela
quantidade e localizao dos titulares dos interesses ameaados ou lesados, a atribuio de
promover a defesa dos consumidores no caso concreto, em razo do vnculo que possuam com
esses consumidores. Se nenhum nexo mantm, porque os consumidores pertencem a outro
Municpio, ou a Estado diverso, evidentemente a legitimao ad causam no lhes diz respeito
(Kazuo WATANABE, Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do
anteprojeto, 4 edio, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1996, p. 516).
315
A respeito do assunto, Ricardo de Barros LEONEL ensina que analisando a atuao da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas ou
sociedades de economia mista, bem como de entes despersonalizados destinados defesa de
interesses supra-individuais, verifica-se que, por sua natureza pblica, a princpio presumvel a
existncia de interesse material (pertinncia temtica) nsito prpria legitimao. Entretanto, h
necessidade de verificao dessa pertinncia temtica entre a atuao do legitimado e a hiptese
concretamente considerada. Esta constatao decorre das peculiaridades da prpria existncia,
limites de atuao e finalidade institucional de cada um destes entes. Exemplificando,
determinado Municpio evidentemente habilitado a promover a defesa em juzo de interesses
difusos relacionados ao meio ambiente. presumvel seu interesse concreto em atuar, no
havendo necessidade de demonstrar pertinncia entre sua legitimao e o objeto da tutela.
Entretanto, somente poder faz-lo dentro do mbito material e geogrfico de suas competncias
constitucionais. Est habilitado a promover a demanda coletiva para a defesa dos atos que
ocasionem danos a rios, florestas, parques situados na sua prpria rea territorial, mas no em
outro Municpio. Salvo se o dano no for exclusivo quele ente (v.g., o dano regional), caso em
que o equacionamento do problema poder ser diverso, dependendo de outras regras relacionadas
competncia e preveno (Manual do processo coletivo, cit., pp. 164-165).
170
Para MARIA HELENA DINIZ
316
, a
associao uma modalidade de agrupamento, dotada de personalidade
jurdica, sendo pessoa jurdica de direito privado, voltada realizao
de finalidades culturais, sociais, pias, religiosas, recreativas etc., cuja
existncia legal (Dasein) surge com o assento de seu estatuto, em forma
pblica ou particular, no registro competente, desde que satisfeitos os
requisitos legais, tendo ela objetivo lcito e estando regularmente
organizada. H casos em que pode ser exigida para a sua constituio
uma prvia autorizao governamental para que a associao seja uma
pessoa jurdica (Lei n 6.015/73, arts. 114 a 121).
O Cdigo Civil define sociedades, no art.
981 e pargrafo nico, da seguinte forma: celebram contrato de
sociedades as pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir, com
bens ou servios, para o exerccio de atividade econmica e a partilha,
entre si, dos resultados. A atividade pode restringir-se realizao de
um ou mais negcios determinados.
A sociedade simples a reunio de duas ou
mais pessoas (que, caso atuassem individualmente seriam consideradas
autnomas), que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou
servios, para o exerccio de atividade econmica e a partilha, entre si,
dos resultados, no tendo por objeto o exerccio de atividade prpria de
empresrio. J, a sociedade empresria dever adotar um dos tipos de

316
Curso de Direito Civil brasileiro, 1 volume, 22 edio, So Paulo, Editora Saraiva, 2005, p.
232.
171
sociedades previstos no novo Cdigo Civil brasileiro, com exceo da
"cooperativa" e da "sociedade em conta de participao".
Fundao um acervo de bens livres, que
recebe da lei a capacidade jurdica para realizar as finalidades
pretendidas pelo seu instituidor, em ateno aos seus estatutos, desde
que religiosas, morais, culturais ou assistenciais (CC, art. 62, pargrafo
nico)
317
.
AMAURI MASCARO NASCIMENTO
ensina que: os sindicatos tm por funo cuidar dos direitos e
interesses de toda a categoria em razo da qual exercem a sua
representao e tambm dos direitos individuais dos seus membros
318
.
As associaes, a partir de 1988, passaram a
ter legitimidade ativa para a propositura de mandado de segurana
coletivo, desde que constituda h mais de um ano.
O art. 5, inciso V, letras a e b da Lei da
Ao Civil Pblica estabelece que as associaes legalmente
constitudas h pelo menos um ano e que incluam, entre suas
finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao consumidor,
ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico, possuem legitimidade ativa

317
Maria Helena DINIZ, Curso de Direito Civil brasileiro, 1 volume, cit., p. 229.
318
Renata Lorenzetti GARRIDO, Legitimidade ativa das associaes para propositura de aes
coletivas in Revista de Direito do Consumidor volume 16, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1995, p. 94.
172
na tutela desses interesses. O pargrafo 4 do referido art. 5 estabelece
que o requisito da pr-constituio poder ser dispensado pelo juiz,
quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou
caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser
protegido.
Para a atuao coletiva, as associaes civis
no necessitam de autorizao assemblear
319
.
Afirma RODOLFO DE CAMARGO
MANCUSO
320
, que a dispensa de autorizao assemblear tem o intuito
de facilitar a atuao judicial dessas entidades, mormente no que
concerne ao aspecto da rapidez com que elas devam atuar, ante a
iminncia do dano ao consumidor.
Contudo, quando a associao estiver
atuando em nome alheio e na defesa de direito alheio caso de
representao quer na esfera judicial ou extrajudicial, deve existir a
autorizao expressa de seus filiados
321
, como, por exemplo, quando a
associao impetra mandado de segurana individual na defesa de um
direito do seu associado.

319
H, inclusive, previso legal, dispensando essa autorizao assemblear (Vide: art. 210 do
Estatuto da Criana e do Adolescente, art. 82, inciso IV do Cdigo de Defesa do Consumidor e
art. 81 do Estatuto do Idoso).
320
Comentrios ao Cdigo de Proteo ao Consumidor, cit., p. 286.
321
Art. 5, XXI da CF/88: as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, tm
legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente.
173
Entretanto, na ao civil pblica, enquanto
inexigvel autorizao assemblear, as associaes civis precisam ter
representatividade adequada do grupo que pretendam defender em
juzo. Essa representatividade adequada verificada em funo de dois
elementos: a) pertinncia temtica corresponde finalidade
institucional compatvel para a defesa judicial do interesse e b) pr-
constituio h pelo menos um ano nos termos da lei civil requisito
que o juiz poder dispensar por interesse social, conforme a dimenso ou
as caractersticas do dano, ou conforme a relevncia do bem jurdico a
ser defendido.
Quanto finalidade institucional das
associaes civis, ela pode ser razoavelmente genrica, mas no deve
ser desarrazoada e nem pode ser dispensada pelo juiz
322
.
J a pr-constituio da associao civil, de
pelo menos um ano, destina-se a estabelecer um tempo mnimo de
existncia para lhe dar condies legais de representatividade do grupo.
Esse requisito no imposto aos demais co-legitimados ativos da ao
civil pblica.

322
s associaes culturais cabe tutelar direitos de seus filiados relacionados cultura (e no a
outros, estranhos ao mbito associativo); s associaes esportivas e recreativas, os interesses
relacionados com esporte e recreao; s associaes de defesa do consumidor, os direitos
decorrentes de relaes de consumo; s associaes de defesa do consumidor, os direitos
decorrentes de relaes de consumo, s entidades profissionais, os direitos dos seus filiados
ligados ao exerccio da sua profisso. Quem se filia a associao destinada a pesca submarina no
o faz imaginando que a entidade v tutelar seus direitos relacionados questes fiscais, ou suas
relaes condominiais ou de vizinhana (Teori Albino ZAVASCKI, Processo coletivo: Tutela
de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos, cit. p. 180).
174
O pargrafo 1 do artigo 82 do Cdigo de
Defesa do Consumidor concedeu ao juiz, a faculdade de dispensa da
pr-constituio das associaes, quando haja manifesto interesse
social evidenciado pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.
Esta dispensa essencial nos casos de calamidade pblica e acidentes
com grande nmero de vtimas.
Com o advento da Constituio Federal de
1988, os sindicatos deixaram de ser tutelados pelo governo e tm hoje
o perfil de associao civil. A eles foi dada legitimidade para a defesa,
inclusive em juzo, dos direitos e interesses coletivos e individuais da
categoria (artigo 8, inciso III, CF), podendo, outrossim, impetrar
mandado de segurana coletivo (artigo 5, LXX, b, CF).
Assim, caracterizados ontologicamente
como associaes civis, gozam dos poderes descritos nos artigos 5 da
Lei 7.347/85 e 82, IV da Lei 8.078/90
323
.
Se o sindicato ajuza ao, no interesse da
categoria
324
, os beneficirios podem ou no ser sindicalizados. Deve
estar presente a finalidade institucional e a representatividade adequada,

323
Celso Antonio Pacheco FIORILLO, Os sindicatos e a defesa dos interesses difusos no direito
processual civil brasileiro, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 42.
324
Em tese, o sindicato pode defender interesses transindividuais no s em matrias diretamente
ligadas prpria relao trabalhista, mas tambm em questes relativas ao meio ambiente do
trabalho ou condio de consumidores de seus associados, ou ainda em outras hipteses de
interesse da classe, grupo ou categoria, desde que haja autorizao dos estatutos ou de assemblia
(no se exige autorizao de cada substitudo processual) (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos
interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 305).
175
isto , requer o vnculo jurdico que sirva de liame entre a leso e a
categoria respectiva.
6. Legitimidade passiva nas aes coletivas
Os legitimados passivos nas aes coletivas
so todos aqueles que causarem um dano a um grupo de pessoas,
lesando interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos.
Em resumo, podero ser sujeitos passivos
das aes coletivas, pessoas fsicas ou jurdicas, de direito pblico ou
privado, ou entes despersonalizados, mas dotados de capacidade
processual, que tenham ocasionado ou concorrido para a leso de algum
interesse transindividual e, em razo disso, deva ser responsabilizado.
Devemos ressaltar que o Ministrio Pblico
no pode ser sujeito passivo nas aes coletivas, porque rgo estatal
desprovido de personalidade jurdica
325
-
326
-
327
.
Quanto aos entes polticos, mais
corriqueiro que estejam no plo passivo das aes coletivas, seja
porque eles podem dar causa leso, por ao ou omisso (esta ltima
hiptese seria a mais ocorrente), seja porque, em sede de

325
Jos Marcelo Menezes VIGLIAR, Tutela jurisdicional coletiva, cit., p. 159.
326
Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p. 175.
327
Ricardo de Barros LEONEL, Manual do processo coletivo, cit., pp. 201-202.
176
responsabilidade por danos aos interesses metaindividuais, preconiza-se
a aplicao da responsabilidade objetiva, ou do risco integral
328
.
Cumpre lembrar que o Estado, na qualidade
de legitimado passivo, no pode se valer do instituto da denunciao da
lide, a fim de exercer o direito de regresso contra os agentes
responsveis pelo dano, na medida em que a responsabilidade, na ao
coletiva, objetiva e a responsabilidade pessoal de seus agentes
subjetiva
329
-
330
.
Entretanto, esse entendimento merece ser
analisado, de maneira mais elstica, diante de ao coletiva voltada
tutela de interesses concernentes a um nmero indeterminado de
sujeitos, como, por exemplo, em caso de degradao da cobertura
vegetal em rea de mananciais, por ao ilegal de loteadores
clandestinos. Nessa hiptese, a denunciao da lide ao responsvel
direto pelo dano ecolgico haver de ser admitida, levando em conta
efetiva tutela defesa de meio ambiente ecologicamente equilibrado
331
.
importante destacar, outrossim, quando
os agentes pblicos tiverem autorizado, aprovado, ratificado ou

328
Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p. 176.
329
No cabe propor ao civil pblica ou coletiva contra rgos do Estado desprovidos de
personalidade jurdica, como, p. ex., o governador do Estado, o presidente do Tribunal de Justia,
o procurador-geral de Justia etc. Sem dvida, enquanto pessoa fsica que tenha causado danos a
interesses transindividuais, em tese, qualquer um pode ser ru em ao civil pblica ou coletiva.
Entretanto, na qualidade de rgos impessoais do Estado, esses agentes no podem ser rus em
ao civil pblica ou coletiva (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em
juzo, 20 edio, cit., pp. 345-346).
330
Ricardo de Barros LEONEL, Manual do processo coletivo, cit., p. 202.
177
praticado o ato impugnado ou, ainda que por omisso, houverem dado
oportunidade ao surgimento da leso, no caso concreto, pode ocorrer
que devam ser responsabilizados pessoalmente por meio da ao civil
pblica, enquanto pessoas fsicas, como poder ocorrer nas hipteses
previstas na Lei de Improbidade Administrativa
332
.
Sendo a responsabilidade pela prtica do
ato ilcito, de natureza solidria, a reparao do dano pode ser exigida
indistintamente de um, de alguns ou de todos os co-legitimados a
figurar no plo passivo da relao jurdica processual. Nesse caso, nada
impede a utilizao pelo demandado do chamamento ao processo, de
modo a trazer para a ao de conhecimento, os demais responsveis, em
carter solidrio.
Em se tratando de relao de consumo, so
legitimados passivos, os fornecedores, consoante a definio do art. 3
do Cdigo de Defesa do Consumidor e, supletivamente, o comerciante.
O Cdigo de Defesa do Consumidor, no seu
art. 3, caput conceitua: fornecedor toda pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes
despersonalizados, que desenvolvem atividades de produo,
montagem, criao, construo, transformao, importao, exportao,
distribuio ou comercializao de produtos ou prestao de servios.

331
Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p. 182.
332
Neste sentido: Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio,
cit., p. 346.
178
De modo resumido, JAMES MARINS DE
SOUZA
333
define: fornecedor todo aquele que provisione o mercado
de consumo, de produtos ou servios.
J, JOS GERALDO BRITO
FILOMENO
334
aduz que so fornecedores todos quantos propiciem a
oferta de produtos e servios no mercado de consumo, de maneira a
atender s necessidades dos consumidores, sendo despiciendo indagar-
se a que ttulo, sendo relevante, isto sim a distino que se deve fazer
entre as vrias espcies de fornecedor nos casos de responsabilizao
por danos causados aos consumidores, ou ento para que os prprios
fornecedores atuem na via regressiva e em cadeia da mesma
responsabilizao, visto que vital a solidariedade para a obteno
efetiva de proteo que se visa oferecer aos mesmos consumidores.
Tem-se, por conseguinte que fornecedor qualquer pessoa fsica, ou
seja, qualquer um que, a ttulo singular, mediante desempenho de
atividade mercantil ou civil e de forma habitual oferea no mercado
produtos ou servios, e a jurdica, da mesma forma, mas em associao
mercantil ou civil e de forma habitual.

333
Legitimidade Ad Causam Ativa e Passiva nas Aes Individuais do Cdigo do Consumidor
in Revista de Processo volume 69, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1993, p. 70.
334
Cdigo brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, 2 edio,
Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1992, pp. 29/30.
179
Exsurge do caput do art. 12 do Cdigo de
Defesa do Consumidor
335
, as espcies do gnero fornecedor (o
fabricante, o produtor, o construtor, nacional ou estrangeiro e o
importador), os quais respondem extracontratualmente
independentemente de culpa, pela indenizao devida em funo do
fato do produto.
No art. 13 do Cdigo de Defesa do
Consumidor
336
temos a previso da responsabilidade subsidiria do
comerciante pelo fato do produto, em duas situaes: a) dificuldade ou
impossibilidade de identificao do fabricante, construtor, produtor ou
importador; b) erro do comerciante no acondicionamento de produtos
perecveis.
Por fim, no caput do art. 14 do Cdigo de
Defesa do Consumidor
337
temos a responsabilidade civil do fornecedor
pelo fato do servio, que tambm objetiva, ressalvada a hiptese do

335
Artigo 12, caput do Cdigo de Defesa do Consumidor: o fabricante, o produtor, o construtor,
nacional ou estrangeiro e o importador respondem, independentemente da existncia de culpa,
pela reparao dos danos causados aos consumidores por defeitos decorrentes de projeto,
fabricao, construo, montagem, frmulas, manipulao, apresentao ou acondicionamento de
seus produtos, bem como por informaes insuficientes ou inadequadas sobre sua utilizao e
riscos.
336
Artigo 13 do Cdigo de Defesa do Consumidor: o comerciante igualmente responsvel, nos
termos do artigo anterior, quando: I - o fabricante, o construtor, o produtor ou o importador no
puderem ser identificados; II - o produto for fornecido sem identificao clara do seu fabricante,
produtor, construtor ou importador; III - no conservar adequadamente os produtos perecveis.
Pargrafo nico - Aquele que efetivar o pagamento ao prejudicado poder exercer o direito de
regresso contra os demais responsveis, segundo sua participao na causao do evento danoso.
337
Artigo 14, caput do Cdigo de Defesa do Consumidor: o fornecedor de servios responde,
independentemente da existncia de culpa, pela reparao dos danos causados aos consumidores
por defeitos relativos prestao dos servios, bem como por informaes insuficientes ou
inadequadas sobre sua fruio e riscos.
180
pargrafo 4 do mesmo artigo 14
338
, que trata da responsabilidade dos
profissionais liberais, a qual apurada atravs da verificao de culpa.
Na esteira do entendimento de JAMES
MARINS e NELSON NERY JNIOR
339
podemos dizer que os bancos
e instituies similares podem ser enquadrados no conceito geral de
fornecedores de servios, porque so pessoas jurdicas que
desenvolvem atividade consistente na prestao de servios fornecida
mediante remunerao, no mercado de consumo.
Ainda, JAMES MARINS citando NELSON
NERY JNIOR
340
afirma que segundo o autor encontram-se
igualmente sob o regime do Cdigo de Proteo e Defesa do
Consumidor o contrato de carto de crdito e os contratos de abertura

338
Artigo 14, pargrafo quarto do Cdigo de Defesa do Consumidor: a responsabilidade pessoal
dos profissionais liberais ser apurada mediante a verificao de culpa.
339
James MARINS, Responsabilidade da Empresa pelo Fato do Produto: os acidentes de
consumo no Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1993, p. 84.
340
Nelson NERY JNIOR, explica com preciso a extenso que se pode dar ao fato de o Cdigo
do Consumidor ter includo expressamente as atividades bancrias como passveis de ensejar
relaes de consumo. Esclarece o citado autor que para que se possa classificar um contrato de
natureza bancria como relao de consumo preciso que se analise a finalidade do mesmo,
exemplificando da seguinte forma: Havendo outorga do dinheiro ou do crdito para que o
devedor o utilize como destinatrio final, h a relao de consumo que enseja a aplicao dos
dispositivos do CDC. Caso o devedor tome dinheiro ou crdito emprestado do banco para
repass-lo, no ser destinatrio final e portanto, no h que se falar em relao de consumo (et
alli, Cdigo Brasileiro de Defesa do Consumidor, Forense Universitria, Rio, 1991, p. 305). No
mesmo sentido Jos CRETELLA JNIOR, que sintetiza: Fornecedor o estabelecimento
bancrio; consumidor o que se beneficia com esse fornecimento, como destinatrio final.
FERREIRA DE ALMEIDA entende que nos contratos de mtuo que destinam dinheiro pessoa
fsica que no desenvolva atividade comercial reside nsita a presuno de que o dinheiro
emprestado ser destinado ao consumo final, estando evidenciada a existncia de relao de
consumo (Os Direitos dos Consumidores, p. 142, Almedina, Coimbra, 1982) (Op. cit., p. 85 e
notas 186 e 187).
181
de crdito - cheque especial, como as relacionadas, notadamente os
bancos e as seguradoras, sejam pblicos ou privados.
CAPTULO VII
INQURITO CIVIL
SUMRIO: 1. Generalidades 2. Instaurao, competncia e objeto
3. Instruo e sigilo 4. Concluso 5. Arquivamento e seu controle
182
6. Recursos no inqurito civil 7. Compromisso de ajustamento de
conduta.
1. Generalidades
O inqurito civil foi criado pela Lei da
Ao Civil Pblica, visando dotar o Ministrio Pblico de meio
investigatrio e inquisitivo, para apurao de eventual leso a interesses
difusos e coletivos e para embasar eventual ao civil pblica
341
.
Posteriormente, o inqurito civil passou a
ser atribuio do Parquet ao nvel constitucional, como funo
institucional (artigo 129, III da Constituio Federal).
Ainda, a Lei Orgnica do Ministrio
Pblico de So Paulo
342
disciplinou o inqurito civil e previu que ele
fosse objeto de regulamentao interna pelo rgo Especial do Colgio
de Procuradores
343
-
344
.

341
O inqurito civil instrumento exclusivo do Ministrio Pblico, no podendo os demais co-
legitimados dos artigos 5 da LACP e 82 do CDC proceder a sua instaurao.
342
Lei n 734, de 26 de novembro de 1993.
343
Em razo dessa previso foi editado o Ato n 19/94, de 25 de fevereiro de 1994 estabelecendo as
normas internas que regem o inqurito civil, sem prejuzo das regras regimentais do Conselho
Superior do Ministrio Pblico relacionadas s matrias de sua competncia, quais sejam,
homologao do arquivamento do inqurito civil e recursos dos interessados contra o
indeferimento de representao para abertura de inqurito civil e contra a sua prpria instaurao
(alis, existente apenas no Estado de So Paulo).
344
Atualmente, o Ato Normativo n 484-CPJ, de 5 de outubro de 2006 disciplina o inqurito civil
e demais investigaes do Ministrio Pblico na rea dos interesses difusos, coletivos e
individuais homogneos, as audincias pblicas, os compromissos de ajustamento de conduta e as
recomendaes.
183
O inqurito civil de instaurao
facultativa, quando haja ofensa ou ameaa de leso a quaisquer
interesses difusos e/ou coletivos, no sendo requisito para a propositura
da ao civil pblica
345
.
Como lembra NELSON NERY JNIOR
346
,
o inqurito civil, instaurado sob a presidncia do rgo do Ministrio
Pblico, pode prestar-se tambm para eventual ajuizamento de ao
penal pblica. Isto porque, se na colheita desse material, o Promotor de
Justia vislumbrar elementos que bastem para o oferecimento de
denncia e, tendo ele atribuio para oficiar na esfera criminal, as peas
do inqurito civil servem de base para tanto.
Tambm, o inqurito civil permite que o
Ministrio Pblico faa o controle administrativo das clusulas
contratuais nos contratos de consumo. Esse controle pode ser feito de
modo abstracto ou in concreto. Este se d quando oriundo de caso
especfico de relao de consumo j concluda; aquele, relativamente s
clusulas contratuais gerais, antes, portanto, de receberem a adeso do
consumidor. Ao final do inqurito civil, verificando o Ministrio

345
O artigo 2 do Ato n 484/06 do rgo Especial do Colgio de Procuradores dispe: o
inqurito civil investigao administrativa, de carter inquisitorial, unilateral e facultativo,
instaurado e presidido pelo Ministrio Pblico e destinado a apurar a ocorrncia de danos efetivos
ou potenciais a direitos ou interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos ou outros que
lhe incumba defender, servindo como preparao para o exerccio das atribuies inerentes s
suas funes institucionais. Pargrafo nico O inqurito civil no pressuposto processual para
o ajuizamento das aes a cargo do Ministrio Pblico, nem para a concretizao das demais
medidas de sua competncia prpria.
346
Aspectos do processo civil no Cdigo de Defesa do Consumidor, cit., p. 204.
184
Pblico que a clusula abusiva, portanto nula, poder ajuizar ao
civil pblica buscando o controle judicial do contrato de consumo
347
.
2. Instaurao, competncia e objeto
O ato normativo n 484-06, em seu art. 23,
estabelece que, de ofcio ou mediante representao ou peas de
informao, sempre que necessrio para formar seu convencimento, o
membro do Ministrio Pblico poder determinar providncias
preparatrias instaurao de inqurito civil so os procedimentos
preparatrios. Esses procedimentos preparatrios devero ser
concludos no prazo mximo de sessenta dias. Encerrado esse prazo, o
membro do Ministrio Pblico dever: a) arquivar as investigaes; b)
promover ao civil pblica; c) instaurar inqurito civil.
A instaurao do inqurito civil cabe ao
membro do Ministrio Pblico que, em tese, teria atribuies para
propor a ao civil pblica que nele deva ser baseada. Deve-se levar em
conta as regras de competncia previstas na Lei da Ao Civil Pblica e
no Cdigo de Defesa do Consumidor, bem como as normas de
organizao do Ministrio Pblico, que cuidam das atribuies de seus
integrantes.
Nesse passo, o inqurito civil poder ser
instaurado de ofcio
348
, mediante representao ou comunicao, nos

347
Nelson NERY JNIOR, Aspectos do processo civil no Cdigo de Defesa do Consumidor, cit.,
pp. 204/205.
185
termos dos artigos 6 e 7 da Lei n 7.347/85, ou, ainda, por
determinao do Procurador Geral de Justia ou do Conselho Superior
do Ministrio Pblico
349
.
No inqurito civil investigam-se fatos cuja
ocorrncia possa ensejar a propositura de ao judicial ou outra atuao
funcional por parte do Ministrio Pblico. Por exemplo, havendo a
caracterizao de infrao penal, o inqurito civil pode eventualmente
servir de base para o oferecimento de denncia.
3. Instruo e sigilo
O membro do Ministrio Pblico, que
preside o inqurito civil, possui poderes instrutrios gerais prprios
atividade inquisitiva.
A investigao dos fatos constantes da
portaria ser feita por todos os meios admitidos em direito, inclusive, o
uso de gravaes, filmagens e registros eletrnicos dos atos do
inqurito civil, excluindo-se a prova obtida por meio ilcito.
Na instruo do inqurito civil, o membro
do Ministrio Pblico poder expedir notificaes, requisies, realizar
inspees e vistorias, efetuar audincias pblicas, juntar documentos e
ouvir testemunhas.

348
O inqurito civil ser instaurado de ofcio pelo membro do Ministrio Pblico dotado de
atribuio, ao tomar cincia, de fato determinado, ainda que no identificado o representante (art.
12 do Ato Normativo n 484/06 do rgo Especial do Colgio de Procuradores).
349
Art. 11 do Ato Normativo n 484/06 do rgo Especial do Colgio de Procuradores...
186
Os atos e peas de investigao so
pblicos, salvo disposio legal em contrrio; como medida de
convenincia para eficincia das investigaes ou como garantia da
ordem pblica, decretadas em deciso motivada ou em razo da
proteo jurdica da privacidade e da intimidade, em especial do sigilo
fiscal, bancrio, financeiro, comercial ou industrial e, conforme o caso,
dos dados pessoais ou sensveis
350
.
A restrio publicidade dever ser
decretada em deciso motivada, para fins do interesse pblico, e poder
ser, conforme o caos, limitada a determinadas pessoas, provas,
informaes, dados, perodos ou fases, cessando quando extinta a causa
jurdica que a motivou
351
.
O membro do Ministrio Pblico
pessoalmente responsvel, nos termos da lei, pela determinao da
preservao e decretao do sigilo e pelo uso adequado das informaes
sigilosas obtidas para fins de interesse publico
352
.
4. Concluso

350
Cf. art. 8, pargrafo 3 do Ato Normativo n 484/06 do rgo Especial do Colgio de
Procuradores.
351
Cf. art. 8, pargrafo 4 do Ato Normativo n 484/06 do rgo Especial do Colgio de
Procuradores...
352
Cf. art. 8, pargrafo 5 do Ato Normativo n 484/06 do rgo Especial do Colgio de
Procuradores.
187
O inqurito civil dever ser concludo no
prazo de cento e oitenta dias
353
, prazo esse prorrogvel, quando
necessrio, cabendo ao rgo de execuo motivar a prorrogao nos
prprios autos.
5. Arquivamento e seu controle
Se o rgo do Ministrio Pblico, ao final
do inqurito civil, entender que no h embasamento para o
ajuizamento da ao civil pblica, depois de esgotadas todas as
diligncias ou na hiptese de a ao civil pblica ou as recomendaes
expedidas no abrangerem todos os fatos referidos na portaria de
instaurao, ou, ainda, quando celebrado compromisso de ajustamento
definitivo, efetuar a promoo de arquivamento dos autos,
fundamentadamente, remetendo os autos, no prazo de trs dias, sob
pena de falta grave, ao Conselho Superior do Ministrio Pblico
354
-
355
.
O Conselho Superior do Ministrio Pblico,
ao receber a promoo de arquivamento, poder: a) homolog-la; b)
determinar o ajuizamento da ao civil pblica; c) determinar a
instaurao de inqurito civil, quando se tratar de peas de informao e
ainda no haja base para propositura de ao ou d) determinar a
converso do julgamento em diligncia, com o prosseguimento no

353
Artigo 24 do Ato n 484/06 do rgo Especial do Colgio de Procuradores.
354
V. art. 110, pargrafos 1 e 2 da Lei n 734/93
355
Smula 12 do CSMP de So Paulo: Sujeita-se homologao do Conselho Superior do
Ministrio Pblico qualquer promoo de arquivamento de inqurito civil ou de peas de
informao, bem como o indeferimento de representao, desde que contenha peas de
informao alusivas defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogneos.
188
inqurito civil j instaurado, indicando, de forma expressa, as
diligncias necessrias
356
.
Se o Conselho Superior do Ministrio
Pblico deixar de homologar a promoo de arquivamento, comunicar
o fato, desde logo, ao Procurador Geral de Justia, para a designao de
outro rgo do Ministrio Pblico para o ajuizamento da ao ou
prosseguimento das investigaes
357
.
Convertido o julgamento em diligncia,
reabre-se ao Promotor de Justia, que tinha promovido o arquivamento
do inqurito civil ou das peas de informao a oportunidade de
reapreciar o caso, podendo manter sua posio favorvel ao
arquivamento ou propor a ao civil pblica
358
, como lhe parea mais
adequado
359
. Neste ltimo caso, ser desnecessria a remessa dos autos
ao Conselho Superior, bastando comunicar, por ofcio, o ajuizamento
da ao
360
.

356
V. art. 100, pargrafo 1 do Ato n 484/06 do rgo Especial do Colgio de Procuradores.
357
Artigo. 110, pargrafo 3 da Lei n 734/93 e art. 100, pargrafo 2 do Ato n 484/06 do rgo
Especial do Colgio de Procuradores.
358
Smula 16 do CSMP de So Paulo: O membro do Ministrio Pblico que promoveu o
arquivamento de inqurito civil ou de peas de informao no est impedido de propor a ao
civil pblica, se surgirem novas provas em decorrncia da converso do julgamento em
diligncia.
359
Smula 17 do CSMP de So Paulo: Convertido o julgamento em diligncia, reabre-se ao
Promotor de Justia que tinha promovido o arquivamento do inqurito civil ou das peas de
informao, a oportunidade de reapreciar o caso, podendo manter sua posio favorvel ao
arquivamento ou propor a ao civil pblica, como lhe parea mais adequado. Neste ltimo caso,
desnecessria a remessa dos autos ao Conselho, bastando comunicar o ajuizamento da ao por
ofcio.
360
Artigo 101 do Ato n 484/06 do rgo Especial do Colgio de Procuradores.
189
O Conselho Superior do Ministrio Pblico
do Estado de So Paulo tem entendido que no h necessidade de
homologao dos procedimentos ou peas de informao, quando neles
no houver notcia de leso a interesses difusos, coletivos ou
individuais homogneos
361
.
H possibilidade de desarquivamento do
inqurito civil ou peas de informao, se tiver notcias de outras
provas ou fatos conexos, bem como se surgirem novos dados tcnicos
ou jurdicos.
O desarquivamento do inqurito civil
dever ser feito por deciso, na qual seja indicado o fundamento de fato
ou de direito que determinar o incio de novas investigaes,
comunicando-se o fato ao Centro de Apoio Operacional respectivo
362
.
6. Recursos no inqurito civil
A Lei Orgnica do Ministrio Pblico de
So Paulo previu o controle do indeferimento da representao
363
e da
instaurao do inqurito civil
364
.

361
V. Smulas 37 e 38 do CSMP de So Paulo.
362
V. art. 105 do Ato n 484/06 do rgo Especial do Colgio de Procuradores.
363
Confira: art. 107, pargrafos 1 e 2 da Lei n 734/93 e artigos 118 a 120 do Ato n 484/06 do
rgo Especial do Colgio de Procuradores.
364
Vide art. 108 da Lei n 734/93 e artigos 121 a 125 do Ato n 484/06 do rgo Especial do
Colgio de Procuradores.
190
O controle do indeferimento da
representao para a instaurao de inqurito civil pelo rgo do
Ministrio Pblico d-se atravs de recurso do interessado ao Conselho
Superior
365
, dando-se cincia do seu indeferimento ao representante,
que ter o prazo de dez dias, para interpor o recurso. O recurso dever
vir acompanhado das respectivas razes, sob pena de indeferimento e
ser interposto perante o rgo do Ministrio Pblico oficiante. Antes
de remeter os autos ao Conselho Superior do Ministrio Pblico, o
membro do Ministrio Pblico poder, no prazo de cinco dias,
reconsiderar a deciso recorrida. Mantida a deciso, de forma
fundamentada, os autos sero encaminhados, no prazo de trs dias, ao
Conselho Superior do Ministrio Pblico.
Da instaurao do inqurito civil tambm
caber recurso do interessado, com efeito suspensivo ao Conselho
Superior do Ministrio Pblico, no prazo de cinco dias, contados da
juntada da cpia da respectiva publicao. Da mesma forma anterior, o
recurso dever vir acompanhado das respectivas razes e ser
interposto perante o rgo do Ministrio Pblico oficiante. O presidente
do inqurito civil, no prazo de cinco dias, lanar nos autos do
procedimento manifestao de sustentao do ato impugnado. No se
poder seguimento ao recurso, ainda que intempestivo. O recurso
subir, nos prprios autos do inqurito civil, que devero ser remetidos
ao Conselho Superior do Ministrio Pblico, no prazo de trs dias.

365
Smula 40 do CSMP de So Paulo. Realizada alguma diligncia investigatria a partir de
representao, eventual encerramento do procedimento deve ser feito por promoo de
arquivamento, devendo os autos ser remetidos ao Conselho Superior para reexame obrigatrio.
191
Essa forma de controle polmica e traz
duas posies: a primeira entende que esse mecanismo acarreta ofensa
ao princpio da independncia funcional (art. 127, pargrafo 1 da
Constituio Federal)
366
; a segunda, sustenta que o recurso um meio
de autotutela da prpria Instituio, visando corrigir ilegalidades
cometidas na instaurao do inqurito civil.
7. Compromisso de ajustamento de conduta
A transao ou compromisso de
ajustamento de conduta
367
-
368
, na verdade, um meio de por fim
demanda no curso da ao ou simplesmente evit-lo quando se est
na fase investigatria.
O compromisso de ajustamento de conduta
pode ser realizado por quaisquer entes legitimados (dos artigos 5 da
Lei da Ao Civil Pblica e 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor) e,
quando elaborado pelo rgo do Ministrio Pblico, dever ser

366
Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 438.
367
O artigo 5, pargrafo 6 da Lei da Ao Civil Pblica estatui: os rgos pblicos legitimados
podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais,
mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial. A Lei Orgnica
Estadual disciplina a matria no artigo 112 e seu pargrafo nico, nos seguintes termos: o rgo
do Ministrio Pblico, nos inquritos civis que tenha instaurado e desde que o fato esteja
devidamente esclarecido, poder formalizar, mediante termo nos autos, compromisso do
responsvel quanto ao cumprimento das obrigaes necessrias integral reparao do dano. A
eficcia do compromisso ficar condicionada homologao da promoo de arquivamento do
inqurito civil pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico. O Ato Normativo n 484/06 do
rgo Especial do Colgio de Procuradores, nos artigos 83 a 89, disciplina a questo.
368
Esse instrumento de composio de conflitos vem previsto tambm no art. 211 do Estatuto da
Criana e do Adolescente.
192
realizado nos prprios autos do inqurito civil e/ou peas de
informao, impondo o cumprimento das obrigaes necessrias
preveno, cessao ou reparao do dano
369
.
Ainda, o compromisso de ajustamento de
conduta ttulo executivo extrajudicial e, para sua plena eficcia,
dever revestir-se da caracterstica de liquidez, estipulando obrigao
certa, quanto sua existncia e determinada, quanto ao seu objeto.
Como garantia do cumprimento da obrigao principal, devero ser
estipuladas multas cominatrias
370
, desde que possvel
371
.
A eficcia do compromisso de ajustamento
de conduta firmado pelo rgo do Ministrio Pblico ficar

369
Fernando Grella VIEIRA entende que se imprescindvel a participao do Ministrio Pblico
como fiscal da lei nas aes propostas pelos demais co-legitimados, a mesma razo h de
prevalecer para tornar obrigatria sua participao na celebrao do compromisso extrajudicial
eis que se trata, da mesma forma, de exercer a competncia constitucional que lhe foi reservada
quanto defesa dos interesses sociais, em ato do qual resultar a definio das obrigaes
(liquidez e certeza) e, conseqentemente, ttulo executivo. A ausncia do Ministrio Pblico na
celebrao do compromisso representa supresso ilegtima do exerccio de funo institucional
que lhe cometida pela Constituio (art. 127). Assim como a sua no interveno na relao
processual acarreta nulidade do processo, consoante o disposto no art. 84 do CPC, o mesmo vcio
pode compreender a validade do compromisso havido sem a sua participao. de notar, a
propsito, que o Cdigo de Processo Civil se aplica subsidiariamente ao regime da Lei 7.347/85
(art. 19), e esta, como visto, diz ser obrigatria a participao do Ministrio Pblico como fiscal
da lei, no sendo ele autor (A transao na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos:
compromisso de ajustamento de conduta in Ao Civil Pblica Lei 7.347/85 15 anos,
Coordenador dis Milar, 2 edio revista e atualizada, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 2002, p.275-276).
370
Smula 23 do CSMP de So Paulo: A multa fixada em compromisso de ajustamento de
conduta no deve ter carter compensatrio, e sim cominatrio, pois nas obrigaes de fazer ou
no fazer normalmente mais interessa o cumprimento da obrigao pelo prprio devedor que o
correspondente econmico.
371
Smula 9 do CSMP de So Paulo: S ser homologada a promoo de arquivamento de
inqurito civil, em decorrncia de compromisso de ajustamento, se este constar que seu no
cumprimento sujeitar o infrator a suportar a execuo de ttulo executivo extrajudicial ali
firmado, devendo a obrigao ser certa, quanto sua existncia, e determinada quanto ao seu
objeto.
193
condicionada homologao da promoo de arquivamento do
inqurito civil pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico
372
.
Entretanto, quando o compromisso de ajustamento de conduta tiver a
caracterstica de ajuste preliminar, que no dispense o prosseguimento
de diligncias para uma soluo definitiva, salientado pelo rgo do
Ministrio Pblico que o celebrou, o Conselho Superior homologar
somente o compromisso, autorizando o prosseguimento das
investigaes
373
.
Homologado pelo Conselho Superior do
Ministrio Pblico a promoo de arquivamento de inqurito civil ou
das peas de informao, em decorrncia de compromisso de
ajustamento de conduta, incumbir ao rgo do Ministrio Pblico, que
o celebrou, fiscalizar o efetivo cumprimento, do que lanar certido
nos autos
374
.
Quanto transao promovida pelo
Promotor de Justia, no curso da ao civil pblica ou coletiva, firmou-
se o entendimento de que no h interveno do Conselho Superior do
Ministrio Pblico
375
, na medida em que o controle, na espcie, no

372
Smula 4 do CSMP de So Paulo: Tendo havido compromisso de ajustamento que atenda
integralmente defesa dos interesses difusos objetivados no inqurito civil, caso de
homologao do arquivamento do inqurito.
373
Cf. Smula 20 do CSMP de So Paulo.
374
Cf. Smula 21 do CSMP de So Paulo.
375
Segundo os termos da Smula 25 do CSMP de So Paulo.
194
administrativo, mas jurisdicional, consistente na homologao por
sentena do Juzo
376
.
Cumpre destacar que se a transao no
contemplou todas as exigncias para atender a situao lesiva ao
interesse coletivo reclamado, ela ser vlida, mas, no impedir a ao
civil pblica para se exigir do autor do dano a obrigao faltante.
A questo que se coloca diz respeito
possibilidade ou no de se transacionar em matria de interesses
transindividuais. A resposta afirmativa. Deve-se entender que a
transao, em se tratando de interesses metaindividuais, no tem por
objeto o prprio direito indisponvel
377
. Ser objeto de transao a
forma de adoo de medidas positivas ou negativas, destinadas a
impedir, minorar, recompor, recuperar os interesses coletivos violados.
ttulo de exemplo, poder ser objeto de
transao, em matria de meio ambiente, a forma de adoo de
medidas destinadas sua recuperao em relao ao direito a meio
ambiente ecologicamente equilibrado, ou, ainda, o estabelecimento de

376
Esta posio, antes da edio da Smula 25 do CSMP de So Paulo, j era sustentada por
Marino Pazzaglini Filho (Inqurito Civil, So Paulo, APMP, 1995, p. 30).
377
Por serem de natureza indisponvel os interesses difusos e coletivos assim como o so os
individuais homogneos, quando objeto de defesa coletiva , seria de se reconhecer, em princpio,
a impossibilidade jurdica da transao, seja ela judicial ou extrajudicial. A experincia
demonstrou, todavia, que a disposio do responsvel pelo dano de se adequar s exigncias da
lei ou de satisfazer integralmente o dano acabava por atender, finalsticamente, aquilo que seria de
se buscar ou j se estaria postulando na via judicial, por meio da ao civil pblica (Fernando
Grella VIEIRA, A transao na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos: compromisso
de ajustamento de conduta, cit., p.267-268).
195
certas regras de conduta a serem observadas pelo interessado, de tal
forma que o ecossistema seja preservado de agresses
378
.
Contudo, diante da natureza do interesse
difuso, h limitao material absoluta possibilidade de transao
quando se trata de tutela do patrimnio pblico e da moralidade
administrativa, na forma da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992, que
cuida das sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de
enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego, funo
na Administrao Pblica, direta, indireta e fundacional.
Salienta FERNANDO GRELLA VIEIRA
379
que, em se tratando de ato de improbidade administrativa, no que se
refere ao ressarcimento do dano e a perda da vantagem ilcita auferida
pelo agente (enriquecimento ilcito), no h bice ao termo de
ajustamento. que no se pode negar ao agente responsvel a iniciativa
de reparar, espontaneamente, o prejuzo causado ao errio, e de
proceder entrega, a ttulo de perda em favor do Poder Pblico, do
produto ilicitamente obtido. Todavia, a aplicao das sanes previstas
para atos de improbidade tipificados na lei somente ser possvel por
meio da ao civil pblica e no ficar ilidida pelo fato de ter havido,
por meio de termo de ajustamento, a reparao do dano e a perda da
vantagem indevida, quando for o caso. Assim, a punio do ato de

378
Daniel Roberto FINK, Alternativa ao civil pblica ambiental - Reflexes sobre as
vantagens do termo de ajustamento de conduta in Ao Civil Pblica Lei 7.347/85 15 anos,
Coordenador dis Milar, 2 edio revista e atualizada, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 2002, p. 118.
196
improbidade, que compreende penas que vo desde a multa at a perda
do cargo, mandato ou funo, suspenso dos direitos polticos e
proibio de contratar com o Poder Pblico etc., constitui atividade
privativa da jurisdio e, por isso, somente por meio do processo
judicial pode ser exercida.
CAPTULO VIII
TUTELA CAUTELAR, ANTECIPAO DA TUTELA E
PROVIMENTOS LIMINARES
SUMRIO: 1. Consideraes sobre o processo cautelar: 1.1. A liminar
na medida cautelar 1.2. Natureza jurdica da liminar 1.3.
Pressupostos da concesso 1.4. Ao cautelar e ao civil pblica 2.
Tutela antecipada e especfica: 2.1. Requisitos para concesso 2.2.

379
A transao na esfera da tutela dos interesses difusos e coletivos: compromisso de ajustamento
197
Cabimento 2.3. Revogao e modificao 2.4. Tutela antecipada e
especfica nas aes coletivas 3. A liminar na ao civil pblica
1. Consideraes sobre o processo cautelar
O processo cautelar originou-se no Direito
Romano, encontrando-se inserto em outros tipos de tutela jurisdicional
e no sob a forma de processo autnomo.
Essa prtica de tutela cautelar encontrava-se
no Digesto, 16.3.6, relacionado ao seqestro, conforme registra
WILLARD DE CASTRO VILLAR
380
.
Com o desenrolar do tempo, comearam a
surgir novas prticas de procedimentos, onde podemos identificar a
figura por ns nominada de arresto.
Em seguida, surgiu o direito intermdio,
onde a maior evoluo das cautelares se deu no direito italiano
381
.
O primeiro trabalho cientfico de que se tem
notcia surgiu da obra do processualista alemo ADOLF WACH,

de conduta, cit., p. 274.
380
Paulo definiu seqestro como Proprie autim in sequestre est depositum quod a pluribus in
solidum certa condicione custodiendum reddendumque traditur (Medidas cautelares, So Paulo,
Editora Revista dos Tribunais, 1971, p. 18).
381
O primeiro Cdigo Processual de que se teve notcia, j nos moldes dos de hoje, foi o Cdigo
Sardo de 1854; depois, o Cdigo Nacional da Itlia, j unificada, de 1865. Nestes dois diplomas
legais, a medida cautelar foi melhor trabalhada do que no Direito Romano, mas seu tratamento
carecia ainda da cientificidade. Era assunto tratado no correr do Cdigo, sem muita mincia e sem
preocupao de se dotar de um carter cientfico de melhor nvel (Nelson NERY JNIOR, Do
Processo Cautelar in Revista de Processo volume 39, So Paulo, Revista dos Tribunais, 1985, p.
178).
198
denominada O Processo de Arresto no Direito Italiano, no ano de
1868.
Entretanto, foi CALAMANDREI quem
cuidou das medidas cautelares, nos moldes que se apresenta atualmente,
em obra publicada no ano de 1936.
Em seguida, h outros doutrinadores
inovadores do processo cautelar, quais sejam, GIUSEPPE
CHIOVENDA e FRANCESCO CARNELUTTI.
PIERO CALAMANDREI
382
considera a
providncia cautelar como a antecipao provisria de certos efeitos da
providncia definitiva, antecipao justificada pela necessidade de
prevenir o dano que pode resultar da demora desta.
Por sua vez, GIUSEPPE CHIOVENDA
383
define a providncia cautelar como sendo a medida provisria que
corresponde necessidade efetiva e atual de afastar o temor de um dano
jurdico, pois, se na realidade esse dano ou no iminente, apurar-se-
na verificao definitiva.

382
Dopo aver cosi isolato la sostanza del provvedimento cautelare come anticipazione
provvisoria di certi effetti del provvedimento definitivo, volta a prevenire il danno che potrebbe
derivare dal ritardo del medesimo, non sem brer inutile indugiare su qualche precisazione
cautelare, le cui inesattezze sono probabilmente indizio di insufficiente ponderazione su alcuni
concetti fondamentali dellargomento (Introduzione Allo Studio Sistematico dei Provvedimenti
Cautelari, p. 22).
383
Apud Srgio Seiji SHIMURA, Arresto cautelar, So Paulo, Editora Saraiva, 1983, p. 24.
199
Ainda, FRANCESCO CARNELUTTI
384
anota que imperioso que a justia seja rpida. Entretanto, por maior
que seja a rapidez com que funcione a mquina judiciria, sempre
algum tempo se interpe entre a propositura da ao e o seu termo final.
Ento, pendente uma lide durante certo lapso temporal, inevitvel que
ocorram danos pela morosidade, defeito constitucional e uma das
razes de seu custo. Para prevenir os danos, deve-se recorrer a uma
composio provisria da lide, apreciando-se provisoriamente a
situao que surgiu ou est para surgir, decretando-se providncias
aptas a afastar o prejuzo resultante da durao do processo destinado
composio definitiva da lide.
Grande parte da doutrina considera o
processo cautelar como um meio pronto e eficaz para assegurar a
permanncia ou conservao do estado das pessoas, coisas e provas,
enquanto no atingido o estgio ltimo da prestao jurisdicional
385
.
O Cdigo de Processo Civil de 1939
cuidava do processo cautelar como medida preventiva e misturava uma
srie de institutos, sem qualquer relao entre si.
O processo cautelar, no atual Cdigo de
Processo Civil, est colocado no Livro III, depois do processo de
conhecimento e de execuo.

384
Ibidem, pp. 24-5.
385
Humberto THEODORO JNIOR, Processo cautelar, 8 edio revista e atualizada, So Paulo,
Leud-Livraria e Editora Universitria de Direito Ltda., 1986, p. 41.
200
Trata-se, na verdade, de processo
autnomo, como um tertium genus de prestao da tutela
jurisdicional
386
.
Em outras palavras, o processo cautelar
tem por finalidade assegurar a efetiva prestao jurisdicional dos
outros dois, do de conhecimento e do de execuo
387
. No dizer de
CALMON DE PASSOS
388
, o processo cautelar processo a servio
do processo, no processo a servio do direito material.
Na esteira desses entendimentos, pode-se
concluir que o processo cautelar um instrumento do instrumento
389
.
Como ensina BETINA RIZZATO
LARA
390
, o processo cautelar tem o fim de prevenir, precaver os
processos de conhecimento e de execuo contra os danos que possam
advir da demora na sua concluso.

386
Esta posio defendida, entre outros, por Joo Carlos Pestana de Aguiar SILVA, Processo
Cautelar in Revista de Processo volume 33, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1984, p.
26. Tambm o pensamento de LIEBMAN (Unit del procedimento cautelare in Riv. Dir.
Proc. I, 1954, pp. 253-4).
387
Nelson NERY JNIOR, Processo cautelar, in Revista de Processo vol. 39, cit., p. 179.
388
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, v. X, tomo I, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1984, p. 46.
389
Virgilio ANDRIOLI diverge dessa posio, afirmando que a ao cautelar uma ao pura
por excelncia (Lezione di Diritto Processuale Civile, Npoles, 1973, p. 289).
390
Liminares no Processo Civil, cit., p. 83.
201
O procedimento cautelar poder conciliar a
eficcia, rapidez e a segurana
391
.
No sentir de DONALDO ARMELIN
392
, a
importncia da tutela cautelar deriva do fato de suprir as deficincias da
prestao jurisdicional do tipo satisfativo.
Releva consignar, ainda, o trabalho de
FRITZ BAUR
393
, o qual salienta que a viso moderna da tutela
jurisdicional cautelar alargou-se consideravelmente
394
.
1.1 A liminar na medida cautelar
Para que as medidas cautelares possam
atingir o seu objetivo, em muitas situaes, apresenta-se necessrio que
a cautela seja concedida e executada rapidamente, de forma antecipada
futura sentena cautelar.
Da, a figura da liminar, cuja possibilidade
de concesso, encontra-se prevista no artigo 804 do Cdigo de Processo
Civil
395
.

391
tra il far presto ma male, e il far bene ma tardi, provvedimenti cautelari mirano innanzitutto a
far presto, lasciando che il problema del bene e del male, cio della giustizia intrinseca del
provvedimento, sia risolto successivamente colla necessaria ponderatezza nelle riposate forme del
processo ordinario (Piero CALAMANDREI, Introduzione allo Studio Sistematico dei
Provvedimenti Cautelari, cit., p. 20).
392
A tutela jurisdicional cautelar in Revista da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo,
volume 23, So Paulo, 1985, p. 125
393
Tutela jurdica mediante medidas cautelares, traduo de Armindo Edgar Laur, Porto Alegre,
Srgio Fabris Editor, 1985, pp. 11-8.
394
Tutela jurdica mediante medidas cautelares, traduo de Armindo Edgar Laur, pp. 11-8.
202
Pela mera leitura desse artigo, observa-se
que a liminar nele prevista aquela que pode ser concedida sem a oitiva
do ru, ou seja, inaudita altera pars.
Alguns doutrinadores entendem que a nica
hiptese em que o juiz pode conceder a liminar inaudita altera pars
quando se verificar a ineficcia da medida, por atitude do ru
396
.
Entendemos que a interpretao do artigo
804 no pode ser restringida, razo pela qual a liminar pode ser
concedida se a demora da citao do ru, fizer com que se ponha em
risco a efetivao da prpria medida cautelar.
Releva consignar o entendimento de
CALMON DE PASSOS
397
que resume bem a questo, segundo o qual
a dispensa da cincia do ru no se prende necessariamente a ato seu
doloso ou culposo, mas a situaes concretas de risco de frustrao da
medida, em sua eficcia mediata ou imediata. O comportamento do ru,
no caso, fator que tambm autoriza, se risco existe de ineficcia, mas
no indispensvel para deferir-se a medida.

395
Art. 804 do CPC: lcito ao juiz conceder liminarmente ou aps justificao prvia a medida
cautelar, sem ouvir o ru, quando verificar que este, sendo citado, poder torn-la ineficaz, caso
em que poder determinar que o requerente preste cauo real ou fidejussria de ressarcir os
danos que o requerido possa vir a sofrer.
396
A faculdade conferida ao juiz pelo artigo 804 s deve ser exercitada quando a inegvel
urgncia da medida e as circunstncias de fato evidenciaram que a citao do ru poder tornar
ineficaz a providncia preventiva (Humberto THEODORO JNIOR, Processo cautelar, cit., p.
136).
397
Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, cit., p. 203.
203
BARBOSA MOREIRA
398
salienta que a
concesso da liminar se legitima sempre que, nas circunstncias se
mostre necessria para preservar o suposto direito ameaado, quer parta
do ru, quer no, a ameaa, configurvel at em fato da natureza.
Concluindo, a liminar inaudita altera
parte, portanto, pode ser conferida sempre que houver uma urgncia
redobrada na concesso da medida cautelar em virtude da existncia de
uma situao de perigo que poder torn-la ineficaz
399
.
1.2 Natureza jurdica da liminar
BETINA RIZZATO LARA
400
-
401
posiciona-se no sentido de que a liminar apresenta, neste tipo de ao,
uma natureza cautelar, pois ela depende, para ser deferida, da
demonstrao do risco de dano que poder prejudicar a efetividade da

398
O novo processo civil brasileiro, 18 edio revista e atualizada, Rio de Janeiro, Forense, 1986,
p. 357.
399
Betina Rizzato LARA, Liminares no Processo Civil, cit., p. 87.
400
Liminares no Processo Civil, cit., pp. 90-91.
401
Uma liminar pode ser ao mesmo tempo cautelar e satisfativa. Se a liminar for concedida com o
fim de evitar a ocorrncia de um dano que possa impedir a efetividade do processo, ela ser
cautelar. Se, ao mesmo tempo, satisfizer a pretenso do requerente, esta satisfao no ir lhe
retirar o carter cautelar. Se, ao contrrio, a liminar visar conceder de imediato a providncia que
se obteria ao final da ao e nas provas apresentadas acerca da existncia de elementos objetivos,
ela ser satisfativa. Se ao mesmo tempo tiver um aspecto de cautelaridade, no sentido de evitar
prejuzos ou mesmo o agravamento destes, a liminar no deixar de ser satisfativa (A
satisfatividade no mbito das liminares in Repertrio de jurisprudncia e doutrina sobre
liminares - Coordenao: Teresa Arruda Alvim Wambier, p. 47).
204
tutela cautelar. O que pode ocorrer que, em determinados casos, a
liminar ser simplesmente cautelar e em outros poder apresentar a
feio de cautelar-satisfativa.
De outra parte, existem autores que
afirmam ser a liminar na ao cautelar de natureza satisfativa e no
cautelar
402
.
Foi MANDRIOLI
403
quem advertiu para a
existncia das providncias cautelares antecipatrias.
Ao que nos parece, a primeira posio
revela melhor a natureza jurdica da liminar.
importante ressaltar que a liminar jamais
antecipa a prpria deciso de mrito contida na sentena, mas, sim,
somente os efeitos que decorrem dessa deciso
404
.
1.3 Pressupostos de concesso

402
Ovdio A. Baptista da SILVA, Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, p. 11.
403
esiste una categoria di provvedimenti che il legislatore ha construito con la tecnica il cui
elemento strutturale dato dal fatto che un provvedimento, da pronunciarsi prima della sentenza
di primo grado, inriste, almino in parte, la medesima materia che costituir oggetto di quella
sentenza; ed il cui elemento funzionale immediato (ossia specificamente inerente alla tecnica
dellanticipazione, dato dalla semplice esigenza di ovviare al ritardo col quale viene pronunciata
la sentenza de primo grado, con la conseguente implicita limitazione della durata del
provvedimento al giudizio di primo grado(Crisanto MANDRIOLI, Per una Nozione Strutturalle
dei Provvedimenti Anticipatori o Interinali in Rivista di Diritto Processuale, XIX, 1964, p. 552).
404
...esso potr, come spenso aviene nella tutela urgente, anticipare gli effeti della sentenza di
merito, ma non mai contenere unanticipazione del giudizio... (Ferrucio TOMASEO, I
provvedimenti durgenza - Strutura e limite della tutela anticipatororia, Pdua, CEDAM, 1983,
p. 170).
205
Os principais requisitos para que se admita
a instaurao do processo cautelar so o fumus boni iuris e o periculum
in mora, previstos no artigo 801, inciso IV do Cdigo de Processo
Civil
405
-
406
.
O periculum in mora significa o perigo de
dano derivado do retardamento da medida definitiva
407
.
CALAMANDREI
408
entende que o
periculum in mora o interesse especfico, que justifica a medida
cautelar.
No podemos admitir que a simples demora
na prestao jurisdicional possa trazer prejuzos, sendo necessria a
existncia de um risco de que o provvel direito venha a ser frustrado
na sua atuao prtica. A demora do processo pode servir apenas como
fator agravante do risco de um dano
409
.

405
Art. 801 - O requerente pleitear a medida cautelar em petio escrita, que indicar: (...) IV - a
exposio sumria do direito ameaado e o receio de leso.
406
Esses requisitos se provam mediante summaria cognitio, ao passo que na ao de mrito a
cognio plena. No processo principal cuida-se do bem, no cautelar, da segurana. Por isso, o
programa do processo principal concentra seu objetivo na ambiciosa frmula da busca da
verdade, enquanto o da cautelar se contenta com o desgnio, mais modesto, da busca da
probabilidade. Assim, tm - processo principal e processo cautelar - campos de instruo distintos
e inconfundveis (Revista dos Tribunais volume 603, p. 203).
407
Willard de Castro VILLAR, Medidas cautelares, p. 61.
408
periculum in mora, che condizione tipica e distintiva dei provvedimenti cautelari, con quel
generico pericolo di danno giuridico, in vista del quale in certi casi la tutela giurisdizionale
ordinaria pu assumere carattere preventivo (Introduzione allo studio sistematico dei
provvedimenti cautelari, cit., pp. 15-6).
206
DONALDO ARMELIN
410
esclarece bem a
questo, ressaltando que a expresso latina periculum in mora no
pode ser interpretada literalmente, porquanto no somente a demora a
causa fundamental do risco de tais danos. Mas, se no o elemento
temporal o nico que se encarta em tal rtulo, evidncia ele o mais
significativo dos ingredientes justificadores da invocao de tal tutela.
Claro est que quando se fala em perigo de
dano, no se est referindo ao genrico perigo de dano que pode ser
evitado com a prpria tutela ordinria
411
-
412
. o perigo de dano que
deve ser evitado por uma medida de urgncia.
Quanto ao fumus boni iuris, SYDNEY
SANCHES
413
informa que consiste na probabilidade da existncia do
direito invocado pelo autor da ao cautelar. Direito a ser examinado
aprofundadamente, em termos de certeza, apenas no processo principal
j existente, ou, ento, a ser instaurado.

409
che il pregiudizio no deriva direttamente dalla durata del processo ma solo dal perdurare di
una determinada situazione antigiuridica el tempo e, in particolare, nel tempo necessario per lo
svolgimento del giudizio (Ferrucio TOMASEO, I provvedimenti durgenza, p. 135).
410
Tutela jurisdicional cautelar in Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, vol.
23, p. 115.
411
Giovanni ARIETA, I provvedimenti durgenza, 2 edio, Pdua, cedam, 1985, p. 45.
412
No basta, tambm, o mero receio subjetivo de leso, preciso que se demonstre uma ameaa
concreta, de que a no adoo da providncia cautelar requerida causaria dano a um direito da
parte, dano este que se traduz na prpria ineficcia da providncia jurisdicional objeto da ao
principal, de conhecimento ou de execuo (Nelson Luiz PINTO, Medidas Cautelares - Poder
cautelar geral do Juiz in Revista de Processo volume 59, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1990, 182).
413
Poder cautelar geral do juiz, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1978, p. 43
207
H crticas ao entendimento de que o fumus
boni iuris seria a verificao da existncia de um provvel direito
material.
Destaca-se a posio de RONALDO
CUNHA CAMPOS
414
que assevera que qualquer exame a respeito de
direito material deve ser feito na processo principal. No processo
cautelar, analisa-se somente se a parte tem ou no direito de ao e, se
esse direito existe, se ele est ameaado ou no, ou seja, se h a
possibilidade do processo resultar ineficaz.
Uma posio intermediria, defendida por
BETINA RIZZATO LARA
415
, revela que o que se analisa
verdadeiramente atravs do fumus boni iuris se existe a chance de que
o requerente da medida cautelar tenha xito no processo principal ou de
que o requerente da liminar tenha xito no processo cautelar. Verifica-
se se h probabilidade de que a sentena final definitiva seja favorvel
ao requerente da medida cautelar ou a sentena cautelar seja favorvel
ao requerente da liminar.
Este ltimo entendimento parece-nos mais
adequado para esclarecer o sentido do fumus boni iuris.
1.4 Ao cautelar e ao civil pblica

414
Apud Humberto THEODORO JNIOR, Processo cautelar, cit., pp. 75-6.
415
Liminares no Processo Civil, cit., p. 102.
208
importante lembrar que, por fora do
comando da subsidiariedade, contido nos artigos 19 da Lei n 7.347/85
e 90 da Lei n 8.078/90, apenas as cautelares nominadas do Cdigo de
Processo Civil so aplicveis s aes coletivas. As cautelares
inominadas dos artigos 798 e 799 da lei processual civil so
expressamente previstas na lei da ao civil pblica.
Antes da edio da Lei da Ao Civil
Pblica, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente Lei n
6.938/81, no seu art. 14, pargrafo 1, apenas mencionava a
possibilidade de propositura de ao de responsabilidade civil e
criminal por danos ao meio ambiente, no fazendo qualquer referncia
expressa proteo cautelar.
J, o art. 4 da Lei n 7.347/85
416
alarga o
mbito da ao cautelar, em sede de ao civil pblica. Contudo, alguns
doutrinadores no admitem essa tutelar cautelar, com o que
discordamos, em se tratando de interesses metaindividuais, diante de
sua natureza satisfativa
417
-
418
.

416
Art. 4 da Lei n 7.347/85: Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta lei, objetivando,
inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos bens e
direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
417
Para Srgio FERRAZ, a ao cautelar possa, aqui, ter o fito de evitar o dano, cuja
reparabilidade (este o alvo principal consagrado no art. 1 do diploma), ao lado da recomposio
do statu quo ante (este o alvo basilar no art. 2), constituem as metas desse precioso
instrumento. dizer, a ao cautelar na ao civil pblica, em razo do ora examinado art. 4, se
reveste inclusive de feio satisfativa, de regra de se repelir nas medidas dessa natureza. A
aceitao dessa nota no infirma a incidncia do arcabouo peculiar s aes cautelares; bem
antes, a refora. Com tal assertiva pretendemos dizer que, exatamente em razo da fora
eventualmente satisfativa de que dotada aqui a cautelar, com muito mais razo dever o juiz usar
o mecanismo de segurana das caues, a serem prestadas pelos beneficirios da tutela.
Discordamos assim, com a vnia devida, dos slidos argumentos daqueles que at admite, em
209
De outra parte, para RODOLFO DE
CAMARGO MANCUSO
419
, o art. 4 contm uma particularidade: a
cautela no apenas preventiva, como seria curial, mas pode conter um
comando, ma determinao para um non facere, ou mesmo para um
facere, tudo em ordem a evitar o dano ao meio ambiente, ao
consumidor...etc., quer dizer, em nvel preventivo, j se pode obter um
provimento de controle executrio, v.g., o fazendeiro que ameaa atear
fogo floresta para implantar o seu soi disant projeto agropecurio
ser impedido de faz-lo; o industrial cuja empresa lana dejetos na
atmosfera ser constrangido, desde logo, a instalar os equipamentos
antipoluentes; a companhia de pesca que recalcitra em desrespeitar o
perodo de desova dos peixes ser proibida de faz-lo, tudo em nvel
cautelar.

vista da concesso da cautela satisfativa, a dispensa, por falar de objeto, da ao principal: de ser
assim, no estaramos, em verdade, em face de ao cautelar!(Provimentos antecipatrios na
ao civil pblica in Ao Civil Pblica: Lei 7.347/1985 15 anos, 2 revista e atualizada, So
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2002, pp. 831-832)
418
Entretanto, a lei parece ter ido um pouco longe demais no que se refere ao contedo da norma
supratranscrita. que, quando o texto legal faz referncia expresso evitar o dano, percebe-se
nitidamente uma preocupao com a possibilidade de satisfao do direito material objeto do
conflito. H, ou pode haver, portanto, satisfao do direito postulado, o que, teoricamente, seria
impossvel em sede de processo cautelar. a concretizao da chamada cautelar-satisfativa,
acerca da qual tanto j se discutiu (Jos Rubens Morato LEITE e Marcelo Buzaglo DANTAS,
Tutela de urgncia e demandas coletivas in Revista AJURIS volume 69, Porto Alegre,
Associao dos Juzes do Rio Grande do Sul, 1997, p. 330).
419
Dir-se- que, nesse caso, a tutela cautelar fica um tanto descaracterizada, colorida com os
matizes de uma ao de conhecimento, de contedo predominantemente executivo. No ser de
todo equivocada tal impresso, mas, superiormente, se dir que se trata de uma cautelar cuja fora
coercitiva se faz necessria, a fim de que a tutela pretendida seja eficaz. preciso no esquecer
que estamos em sede de proteo a interesses metaindividuais, no intersubjetivas; sendo assim, o
que conta evitar o dano, at porque o sucedneo da reparao pecuniria no tem o condo de
restituir o statu quo ante (Ao Civil Pblica, cit., p. 199).
210
Cumpre lembrar, na esteira do
entendimento de NELSON NERY JNIOR
420
, que so plenamente
utilizveis as cautelares preparatrias, esclarecendo que o Ministrio
Pblico ajuizou duas medidas cautelares de produo antecipada de
prova, preparatrias de ao de reparao do dano ambiental. Uma,
relativamente, ao derramamento de leo verificado em Bertioga, litoral
paulista; outra, referente ao derramamento de vinhoto de cana no Rio
Piracicaba.
2. Tutela antecipada e especfica
A necessidade de se tornar efetivo o
processo exigiu a criao de tutelas jurdicas diferenciadas.
A possibilidade genrica de concesso de
tutelas antecipadas foi introduzida com a edio da Lei n 8.952/94, que
deu nova redao ao art. 273 do Cdigo de Processo Civil.
A antecipao de tutela prevista no art. 273
do Cdigo de Processo Civil dada mediante cognio sumria e
objetiva conceder ao requerente, total ou parcialmente, a pretenso
deduzida em juzo ou os seus efeitos.

420
Responsabilidade civil por dano ecolgico e ao civil pblica in Revista Justitia volume
126, 1984.
211
Os doutrinadores so unnimes em afirmar
que a tutela antecipada dos efeitos da sentena de mrito no tutela
cautelar, porque no se limita a assegurar o resultado prtico do
processo, nem a assegurar a viabilidade da realizao do direito
afirmado pelo autor, mas tem por objetivo conceder, de forma
antecipada, o prprio provimento jurisdicional pleiteado ou seus
efeitos. As medidas cautelares, impropriamente denominadas
satisfativas, podem, agora, ser colocadas, em juzo, como tutela
antecipatria do pedido.
De qualquer modo, a distino entre
cautelar e antecipao de tutela perdeu sentido, na medida em que
expressamente a lei adotou a fungibilidade entre as duas
421
.
A tutela antecipada tratada pelo Cdigo
de Processo Civil, nos artigos 273 e 461, pargrafo 3
422
, sendo este
especfico para as aes, que tenham por objeto o cumprimento de
obrigaes de fazer e no fazer.
Em ltima anlise, a tutela antecipada
constitui instrumento para a efetividade do acesso justia, de modo a
evitar demoras injustas impostas ao demandante.

421
Art. 273, pargrafo 7 do CPC: Se o autor, a ttulo de antecipao de tutela, requerer
providncias de natureza cautelar, poder o juiz, quando presentes os respectivos pressupostos,
deferir a medida cautelar em carter incidental do processo ajuizado.
422
Art. 461, pargrafo 3 do CPC: sendo relevante o fundamento da demanda e havendo
justificado receio de ineficcia do provimento final, lcito ao juiz conceder a tutela liminarmente
ou mediante justificao prvia, citado o ru. A medida liminar poder ser revogada ou
modificada, a qualquer tempo, em deciso fundamentada.
212

2.1 Requisitos para concesso
O art. 273 do Cdigo de Processo Civil
condiciona a antecipao da tutela prova inequvoca e convencimento
da verossimilhana da alegao. Examinando-se essas expresses,
chega-se ao conceito de probabilidade e de prova suficiente.
O primeiro requisito do art. 273, somado ao
supra referido, o de fundado receio de dano irreparvel ou de difcil
reparao.
Esta hiptese, em verdade, corresponde ao
denominado periculum in mora, ou seja, o receio de a parte vir a
padecer dano irreparvel caso o Poder no intervenha para antecipar o
direito.
A segunda hiptese (abuso do direito de
defesa ou manifesto propsito protelatrio do ru), prevista no art. 273,
inciso II da lei adjetiva civil, independente da primeira e verificar-se-
pela demora no comportamento desleal do demandado, ensejador da
litigncia de m f.
2.2 Cabimento
213
A tutela antecipada poder ser requerida por
todos aqueles que deduzem pretenso em juzo (autor; denunciante, na
denunciao da lide; o opoente, na oposio; ao autor da ao
declaratria incidental; o ru, quando reconvm; o assistente (simples e
litisconsorcial) e o Ministrio Pblico.
O pedido de tutela antecipatria pode estar
contido na petio inicial ou ser feito no curso do processo at a
prolao da sentena. O juiz somente poder conceder a tutela
antecipatria, diante de pedido expresso, sendo-lhe vedado examin-la
ex officio, diante do princpio dispositivo.
A tutela antecipada pode ser concedida sem
a ouvida da parte contrria, quando a urgncia assim indicar ou quando
a citao do ru puder tornar ineficaz a medida. Se achar conveniente, o
juiz designar audincia de justificao prvia.
O pargrafo primeiro do art. 273 prescreve
que na deciso que antecipar a tutela, o juiz indicar, de modo claro e
preciso, as razes do seu convencimento.
Infere-se desse dispositivo legal, que a
deciso que aprecia a antecipao da tutela, seja concessiva ou de
indeferimento, h de ser motivada, sob pena de nulidade. Claro est que
a preocupao maior evitar eventual arbitrariedade, dando-se
segurana s partes.
214
O pargrafo segundo do art. 273 estatui que
no se conceder a antecipao da tutela quando houver perigo de
irreversibilidade do provimento antecipado.
Em verdade, essa previso legal, impedindo
que o provimento provisrio acabe se tornando definitivo, pela
impossibilidade concreta de se retornar ao statu quo ante, se
improcedente ao final a ao, deve ser analisada em cada caso concreto,
levando-se em conta os valores em conflito, como, por exemplo, o
direito vida, sade etc.
O pargrafo 6 do art. 273
423
da lei
processual civil foi introduzido pela Lei n 10.444, de 7 de maio de
2002, prevendo a tutela antecipada, em caso de incontrovrsia.
Em tese, admissvel a antecipao da
tutela em toda ao de conhecimento, seja processada pelo rito comum
ou especial, inclusive na ao rescisria e declaratria incidental
negativa.

Nas aes possessrias, que tramitam pelo
rito comum (se o esbulho ou turbao ocorreu h mais de ano e dia)
possvel a antecipao da tutela, obedecidos os requisitos do art. 273.


423
Art. 273, pargrafo 6 do CPC: a tutela antecipada tambm poder ser concedida quando um
ou mais dos pedidos cumulados, ou parcela deles, mostrar-se incontroverso.
215
O art. 273 do Cdigo de Processo Civil
norma geral, aplicvel s aes para as quais no exista regra especial,
como ocorre na ao de condenao em obrigao de fazer ou no
fazer, cuja antecipao da tutela est regulada pelo pargrafo terceiro
do artigo 461.

O pargrafo 3 do art. 461 liga-se, portanto,
ao sistema de antecipao de tutela jurisdicional, estruturado no art. 273
da lei processual civil.
Embora o art. 461 no reproduza a hiptese
do inciso II do art. 273 para admissibilidade da tutela antecipada em
razo da conduta protelatria do ru, pode-se asseverar a aplicao do
inciso II tambm antecipao da tutela especfica, mesmo porque no
haveria razo para pretender a lei uma suposta excluso.
2.3 Revogao ou modificao
O pargrafo 4 do art. 273 dispe que a
tutela antecipada poder ser revogada ou modificada a qualquer tempo,
em deciso fundamentada.

Neste dispositivo, o legislador repetiu o
princpio constitucional da motivao das decises judiciais.

A revogao ou modificao da tutela
antecipada ser admitida, quando surgirem fatos novos, podendo a
216
alterao ser quantitativa, observados sempre os limites do pedido
inicial, vale dizer, concedida integralmente a antecipao da tutela,
pode-se mostrar ao magistrado a procedncia apenas parcial do pedido;
contrario sensu, concedida a antecipao parcial, demonstra-se
posteriormente a verossimilhana total do pedido. J, a modificao
qualitativa espcie rara.

Outrossim, a revogao pode ser decretada,
de ofcio, pelo juiz, pelo mero exerccio do poder de dirigir o processo.

A deciso que concede ou nega a tutela
antecipada deciso interlocutria, sujeita ao recurso de agravo.

O pargrafo 5 do art. 273 estabelece que
concedida ou no a antecipao da tutela, prosseguir o processo at
final julgamento.

Esse dispositivo visa impedir o abandono
do feito, aps a concesso da antecipao da tutela. Eventual abandono
da causa permite ao magistrado revogar a liminar concedida.


2.4 A tutela antecipada e especfica nas aes coletivas
A doutrina, de modo geral, admite a tutela
antecipada e especfica, no mbito das aes coletivas
424
-
425
-
426
-
427
-
428
.

424
Lcia Valle FIGUEIREDO enfatiza a importncia da tutela antecipatria na ao civil pblica,
afirmando que dever o magistrado, pela prova j trazida aos autos, no momento da concesso
217
O Cdigo de Defesa do Consumidor
429
, que
antecedeu a reforma processual, j havia previsto a possibilidade de
antecipao de tutela, especificamente, nas obrigaes de fazer ou no
fazer, no mbito das relaes de consumo.

Nesse passo, inexiste qualquer bice
concesso das tutelas de urgncias previstas nos artigos 273 e 461 do
Cdigo de Processo Civil, em sede de ao civil pblica.


3. A liminar na ao civil pblica

da tutela, estar convencido de que ao que tudo indica o autor tem razo e a procrastinao do
feito ou sua delonga normal poderia pr em risco o bem de vida pretendido dano irreparvel ou
de difcil reparao. A irreparabilidade do dano na ao civil pblica manifesta e o fluid
recovery no ser suficiente a elidir o dano (Consideraes sobre a discricionariedade na
outorga e no pedido de suspenso da liminar; na concesso do efeito suspensivo nos recursos e na
tutela antecipatria in Ao civil pblica Reflexes e Reminiscncias aps Dez Anos de
Aplicao, Coordenador: Edis Milar, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 349).
425
Deve-se ter presente que, no plano da ao civil pblica o raciocnio do operador do Direito
deve se pautar, primordialmente, pela imperiosidade de uma efetiva tutela ao interesse
metaindividual objetivado, de sorte que, em princpio, ainda nessa hiptese pode ser cabvel a
antecipao da tutela (pense-se, v.g., na ao fundada em ato de improbidade administrativa Lei
8.429/92, art. 16) (Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p. 194).
426
Hugo FILARDI, Ao civil pblica e acesso justia in Revista de Processo 133, cit., p. 44.
427
Sem dvida possvel a tutela antecipada em ao civil pblica ou coletiva. No bastasse a
regra genrica do art. 273 do CPC, ainda temos que o pargrafo 3 do art. 84 do CDC permite que
o juiz conceda liminarmente ou aps justificao prvia; ora, esta regra no vale apenas para as
aes coletivas do CDC, mas estende-se a todo o sistema das aes civis pblicas, por fora do
art. 21 da LACP (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio,
cit., p. 223).
428
Francisco Antnio de OLIVEIRA, Da ao civil pblica: instrumento de cidadania
Inconstitucionalidade da Lei 9.494, de 10.09.1997 in Revista dos Tribunais volume 744, So
Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1997, pp. 37-38.
429
Art. 84, pargrafo 3 do CDC: Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo
justificado receio de ineficcia do provimento final, lcito ao juiz conceder a tutela liminarmente
ou aps justificao prvia, citado o ru.
218
O art. 12, caput da Lei da Ao Civil
Pblica prev a concesso de mandado liminar
430
.

A concesso da liminar depende da
demonstrao de urgncia do provimento e da plausibilidade dos
fundamentos jurdicos invocados pelo demandante, analisados pelo
magistrado, em cognio sumria (periculum in mora e fumus boni
iuris). Poder tambm ser realizada audincia de justificao prvia,
para fins de concesso da liminar.

Em ao civil pblica, a liminar pode
consistir na autorizao ou vedao da prtica de ato ou na concesso
de qualquer providncia de cautela, com ou sem imposio de multa
liminar diria.

As leis infraconstitucionais vedam a
concesso de liminar em diversas hipteses
431
. Existe previso legal de:
a) no cabimento de liminar contra atos do poder pblico, quando
providncia semelhante no puder ser concedida em mandado de
segurana
432
; b) necessidade de prvia oitiva do poder pblico, quando

430
Art. 12, caput da Lei n 7.347/85: poder o juiz conceder mandado liminar, com ou sem
justificao prvia, em deciso sujeita a agravo.
431
Confira: Lei n 8.437/92, com as modificaes da Medida Provisria 2.180-35/01.
432
Art. 1 da Lei n 8.437/92: no ser cabvel medida liminar contra atos do Poder Pblico, no
procedimento cautelar ou em quaisquer outras aes de natureza cautelar ou preventiva, toda vez
que a providncia semelhante no puder ser concedida em aes de mandado de segurana, em
virtude de vedao legal.
219
este figura no plo passivo da ao, antes da concesso da liminar
433
; c)
no cabimento de liminar quando esgote no todo ou em parte o objeto
da ao
434
.

importante lembrar que o art. 1 da Lei n
9.494/97, fruto da converso da medida provisria, manda aplicar
tutela antecipada, as regras das Leis 4.348/64, 5.021/66 e 8.437/92. O
Supremo Tribunal Federal suspendeu liminarmente at julgamento da
ao, qualquer deciso sobre pedido de tutela antecipada contra a
Fazenda Pblica, salientando que a vedao no irrestrita, referindo-
se apenas concesso de vantagens pecunirias, reclassificao,
equiparao, aumento ou extenso de vencimentos aos servidores
pblicos. Contudo, os tribunais tm atenuado essa regra.

Em se tratando de interesses
transindividuais, devemos lembrar que essas restries impostas
concesso de liminares no podem ser aceitas, na medida em que,
normalmente, se no concedida a tutela preventiva, em carter liminar,
verifica-se o perecimento do bem jurdico tutelado e impossibilidade de
reconstituio.

RICARDO DE BARROS LEONEL
435
cita
o exemplo, em que um particular promova despejo de resduos

433
Art. 2 da Lei n 8.437/92: no mandado de segurana coletivo e na ao civil pblica, a liminar
ser concedida, quando cabvel, aps a audincia do representante judicial da pessoa jurdica de
direito pblico, que dever se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.
434
Art. 1, pargrafo 3 da Lei n 8.437/92: no ser cabvel medida liminar que esgote, no todo
ou em parte, o objeto da ao.
220
poluidores em manancial, a demanda voltada proteo ambiental
dever conter pedido em carter liminar de concesso da tutela
especfica, consistente no cumprimento de obrigao de no-fazer (a
cessao do despejo lesivo ao manancial). H antecipao dos efeitos
da tutela, pois, na hiptese de procedncia da ao, aquela medida se
tornar definitiva. Na mesma situao (de acordo com as normas
criticadas), supondo que o despejo de resduos qumicos seja praticado
pela Administrao Pblica, o magistrado no poder conceder a
liminar sem antes ouvir o representante da pessoa jurdica do direito
pblico. Alis, em verdade, sequer ser vivel a liminar antecipao
de tutela com determinao de cessao do despejo pois a medida
estar esgotando no todo ou em parte o objeto da ao.

O pargrafo 1 do art. 12 da lei da ao civil
pblica estabelece que a requerimento de pessoa jurdica de direito
pblico interessada, e para evitar grave leso ordem, sade,
segurana e economia pblica, poder o Presidente do Tribunal a que
competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execuo
da liminar, em deciso fundamentada, da qual caber agravo para uma
das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicao
do ato.

A redao desse dispositivo anloga do
art. 4 da Lei n 8.437/92, que prev a suspenso da liminar, em sede de
mandado de segurana.

435
Manual do processo coletivo, cit., pp.301-302.
221

SRGIO FERRAZ
436
critica a previso da
suspenso da liminar, pelo Tribunal, em ao civil pblica, salientando
que essa suspenso, por autoridade diversa da que a concedeu,
constitucionalmente inadmissvel, vista dos princpios norteadores da
funo jurisdicional, bem como das garantias do contraditrio, da
ampla defesa e, particularmente, do devido processo legal. Se a liminar
for deferida com desprezo a outros interesses supostamente mais
relevantes, o remdio no sua cassao de cima para baixo imposta,
mas seu ataque, seja pela via recursal, seja por mandado de segurana,
seja, enfim, por outra ao, eventualmente apta para o fim colimado.

De outra parte, LCIA VALLE
FIGUEIREDO
437
preleciona que a suspenso da liminar outorgada na
ao civil pblica h de ser concedida com muita cautela. Por isso
mesmo, no bastar apenas a alegao da ocorrncia de qualquer das
situaes enumeradas na norma. Ser mister, sem sombra de dvida, a
prova concreta, robusta, no caso sub judice. No, como soi acontecer, a
mera alegao do interesse pblico em perigo. mister prove a pessoa
jurdica de direito pblico qual o fato ou fatos que esto a causar, ou
podem causar, ameaas a valores to importantes.

Tanto em relao concesso da liminar,
quanto sua denegao, cabe recurso de agravo, na medida em que na

436
Provimentos antecipatrios em ao civil pblica, cit., pp.456-457.
437
Consideraes sobre a discricionariedade na outorga e no pedido de suspenso da liminar; na
concesso do efeito suspensivo nos recursos e na tutela antecipatria, cit., p. 344.
222
ao civil pblica se aplica, de forma subsidiria, o sistema recursal do
Cdigo de Processo Civil.

Cumpre registrar ainda que a liminar poder
vir acompanhada de multa, nos termos do pargrafo 2 do art. 12 da Lei
n 7.347/85
438
.

O sistema da multa liminar, de carter
cominatrio, constitui meio de coero sobre a parte, com o fim de
obter de imediato o cumprimento da obrigao trata-se da astreinte
439
.

No se confunde essa multa fixada initio
litis com aquela estabelecida no art. 11 da lei da ao civil pblica
440
,
que atrelada sentena. A multa liminar, conquanto somente exigvel
aps o trnsito em julgado da deciso favorvel do autor computada,
desde o dia em que se houver configurado o descumprimento, ou seja,
desde o desatendimento ao mandado liminar.


438
Art. 12, pargrafo 2 da Lei n 7.347/85: a multa cominada liminarmente s ser exigvel do
ru aps o trnsito em julgado da deciso favorvel o autor, mas ser devida desde o dia em que
se houver configurado o descumprimento.
439
A astreinte uma condenao pecuniria proferida em razo de tanto por dia de atraso (ou por
qualquer unidade de temo, conforme as circunstncias), destinada a obter do devedor o
cumprimento de obrigao de fazer pela ameaa de uma pena suscetvel de aumentar
indefinidamente. Caracteriza-se a astreinte pelo exagero da quantia em que se faz a condenao,
que no corresponde ao prejuzo real causado ao credor pelo inadimplemento, mas depende da
existncia de tal prejuzo. antes uma pena imposta com carter cominatrio para o caso em que
o obrigado no cumprir a obrigao no prazo fixado pelo juiz (Enrico Tullio LIEBMAN,
Processo de execuo, 4 edio, So Paulo, Editora Saraiva, 1980, p. 97).
440
Art. 11 da Lei n 7.347/85: na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer
ou no fazer, o juiz determinar o cumprimento da prestao da atividade devida ou a cassao da
atividade nociva, sob pena de execuo especfica, ou de cominao de multa diria, se esta for
suficiente ou compatvel, independentemente de requerimento do autor.
223
Considerando a multa como meio de
coero, no se pode aceitar que o seu valor seja limitado ao montante
da obrigao principal. A multa deve ser alta, de modo a constituir um
fator intimidativo.

Uma questo que se coloca diz respeito
destinao do valor da multa.
No processo civil, embora no exista
previso expressa sobre o assunto, predomina o entendimento de que o
montante auferido com a multa diria deve ser destinado ao credor.

No mbito do processo coletivo, a soluo
diversa.

O valor da multa deve ser destinado
reparao dos interesses difusos lesados, criado pela lei
441
-
442
. H
previso expressa, neste sentido, com relao s multas relativas aos
interesses da criana e do adolescente
443
e defesa contra o abuso do
poder econmico
444
.





441
V. art. 13 da Lei n 7.347/85.
442
A lei n 9.008/95, que instituiu o Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos
Difusos, na estrutura do Ministrio da Justia, no seu art. 1, pargrafo 2 determina que o valor
das multas seja carreado ao fundo.
443
Cf. art.214 da Lei n 8.069/90.
224



CAPTULO IX
INTERVENO DE TERCEIROS NAS AES COLETIVAS
SUMRIO: 1. Introduo 2. Oposio e nomeao autoria 3.
Denunciao da lide 4. Chamamento ao processo 5. Assistncia e
litisconsrcio
1. Introduo
Em regra, o processo se desenvolve tendo
como sujeitos: o juiz (sujeito imparcial) e as partes que originariamente
formaram a relao jurdica processual, isto , o autor que props a
ao e o ru, contra quem foi a ao proposta. Essa situao nada muda
se se tratar de litisconsrcio, seja ativo, passivo ou misto, porque
continua a relao jurdica processual triangularizada entre os trs
sujeitos processuais.

444
V. art. 84 da Lei n 8.884/94.
225
Todavia, pode ocorrer a interveno de
terceiro em processo alheio. H terceiros que remanescem terceiros
apesar de terem passado a integrar o processo (assistentes) e outros que,
no momento em que passam a integrar o processo, assumem a condio
de parte, como, por exemplo, o denunciado lide ou o nomeado
autoria.
Num primeiro momento, poder-se-ia
genericamente afirmar que terceiro um contra-conceito, isto ,
terceiro todo aquele que no for parte.
Pode-se falar em terceiros desinteressados
e a esses a lei no fornece caminho algum para que possam intervir
em processo alheio, instrumentando-lhes com os embargos de terceiro,
para que possam justamente dizer que no podem ser atingidos por que
nada tm que ver com o processo em que terceiros interessados de
fato cujo interesse meramente econmico, moral ou espiritual, mas
no jurdico e em terceiros que podem intervir e se tornar partes.
Na interveno de terceiros ocorre a
intromisso de terceiro, voluntria ou coativamente, devendo ser
demonstrado interesse jurdico, que justifique essa interveno.
A regra geral, no sentido de que somente
entre partes, isto , entre autor e ru que a sentena produz efeitos ,
na verdade, princpio que deve ser observado genericamente pelo
226
sistema positivo. Todavia, h circunstncias em que os efeitos podem
alcanar terceiros, diretamente, quando se tratar, por exemplo, da
existncia de afirmaes de direito simultneas e mutuamente
excludentes a respeito do mesmo objeto ou indiretamente, quando o
terceiro tiver de suportar algum tipo de efeito, ainda que por via oblqua
(efeito indireto), da sentena que for proferida no processo entre as
partes.
J, no mbito do processo coletivo, o tema
da interveno de terceiros, possui peculiaridades prprias
445
.
2. Oposio e nomeao autoria
Oposio o instituto por meio do qual
terceiro (C) ingressa em processo alheio, exercendo direito de ao
contra os primitivos litigantes (A e B), que figuram, no plo passivo,
como litisconsortes necessrio.
Existe nexo de prejudicialidade entre a
oposio e a ao principal, sendo aquela prejudicial a esta. Este nexo
de prejudicialidade foi criado pelo legislador, quando determinou, no

445
Na tutela dos interesses transindividuais, h meno no art. 5, pargrafo 2, da Lei n 7.347/85
da faculdade de habilitao dos co-legitimados como litisconsortes de qualquer das partes, sendo
certo ainda que o pargrafo 5 do mesmo artigo admite o cabimento de litisconsrcio facultativo
entre Ministrios Pblicos da Unio, Distrito Federal e Estados. Do mesmo modo, a possibilidade
de litisconsrcio de Ministrios Pblicos reafirmada no art. 210, pargrafo 1 da Lei 8.069/90. O
art. 3, pargrafo 5 da Lei 7.853/89 prev a faculdade de habilitao como litisconsorte de co-
legitimado ativo, nas aes propostas por qualquer legitimado. O art. 94 da Lei 8.078/90
determina que, proposta a ao, seja dada publicidade da iniciativa, a fim de que possam os
interessados intervir no processo como litisconsortes. Note-se ainda que a prpria Lei da Ao
Popular, Lei n 4.717/65, no art. 6, pargrafo 5, determinava a possibilidade ou faculdade de
qualquer cidado habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor popular.
227
art. 61 do CPC, que a oposio deve ser decidida em primeiro lugar e
depois a ao originria, embora deva decidir ambas simultaneamente,
ou seja, na mesma sentena.
Como caracterstica da oposio, pode-se
mencionar a unidade procedimental e decisria, do ponto de vista
formal. Instaurada a oposio, esta e a ao principal tero o mesmo
procedimento, correndo simultaneamente e sero decididas, a final, por
uma sentena que ser una sob o aspecto formal, embora, na verdade,
estruturalmente, esteja-se diante de duas sentenas que decidem, na
verdade, duas lides. Uma outra caracterstica apontada pela doutrina a
facultatividade. Isto significa que o terceiro pode ou no fazer uso da
oposio para, por meio dela, fazer valer seu direito frente aos opostos.
Se preferir, todavia, pode esperar o desfecho da ao em que
controvertem A e B para, depois de findo o processo, voltar-se contra
aquele a quem coube o bem em torno do qual controvertiam.
Com relao oposio, diante da natureza
do seu instituto, no h possibilidade de incidncia no processo
coletivo.
A nomeao autoria instituto por meio
do qual se introduz no processo aquele que deveria ter sido
originariamente demandado, Aquele que passa a integrar o processo
assume a condio de ru, deixando, portanto, de ser terceiro.
228
Este instituto tem por finalidade a correo
da legitimidade passiva da ao, configurando-se numa exceo ao j
mencionado princpio da perpetuatio legitimationis.
Nesse passo, embora seja difcil, no
impossvel, a verificao da nomeao autoria, em ao coletiva, pois
se destina somente correo do plo passivo da demanda.
3. Denunciao da lide
A denunciao da lide instituto criado
com o objetivo de, levando a efeito o princpio da economia processual,
inserir num s procedimento duas lides, interligadas, uma de que se diz
principal e outra de que se diz eventual, porque, na verdade, o potencial
conflituoso da lide levada a conhecimento do juiz atravs da
denunciao s se realiza concretamente em funo de um determinado
resultado, que ser obtido com a soluo da lide principal. No sendo
vencido o denunciante na ao originria, a lide eventual no deve ser
examinada, j que a denunciao como que perder seu objeto.
Assim, na maioria dos casos, a denunciao
acontece quando o raciocnio do ru o seguinte: se eu for
eventualmente condenado, porque se entenda que eu tenho
responsabilidade perante o autor A, eu (B) tenho o direito de ressarcir-
me perante C. Como C o verdadeiro responsvel, vou me servir do
instituto da denunciao da lide para evitar que, posteriormente, se for
condenado a indenizar A, tenha que mover outra ao, regressiva,
contra C.
229
Na denunciao lide existe ampliao
objetiva e subjetiva da demanda. Tambm, aqui, no se vislumbra a
possibilidade de utilizao da denunciao da lide nas aes coletivas.
Poderia se indagar se o Estado, como ru,
em ao coletiva, poderia denunciar lide os responsveis pela leso
referida na demanda, de modo a viabilizar o seu direito de regresso
contra os agentes responsveis pelo dano.
Aqui a resposta negativa, na medida em
que na demanda coletiva, a responsabilidade do Estado objetiva e a
responsabilidade pessoal dos seus agentes subjetiva, dependendo da
verificao da culpa
446
.
4. Chamamento ao processo
O chamamento ao processo consiste num
meio de formao de litisconsrcio passivo, por iniciativa do prprio
ru. Em outras palavras, aquele que lana mo do instituto do
chamamento ao processo chama aqueles que devem tanto quanto ele, ou

446
Em matria de responsabilidade regressiva, deve-se recusar a denunciao da lide sempre que
a ao civil pblica ou a ao coletiva se fundarem em responsabilidade objetiva (v.g , as aes
ambientais ou em defesa do consumidor), para no introduzir fundamento novo na demanda
(discusso de culpa). O mesmo deve ocorrer nas aes de responsabilidade movidas pelo lesado
contra o Estado em razo de danos causados a terceiros pelos agentes pblicos. Nestas aes, a
responsabilidade tambm objetiva, de forma que o direito de regresso que o Estado tem contra o
agente, porque fundado em dolo ou culpa, deve ser exercido em ao prpria e no por via de
denunciao lide (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em juzo, 20
edio, cit., p. 348).
230
mais do que ele, para responderem conjuntamente a ao, ampliando,
assim, o plo passivo da relao processual.
O objetivo fundamental deste instituto a
criao de ttulo executivo para posterior sub-rogao. Com isso, quer-
se dizer o seguinte: B sendo acionado por A, e perdendo a ao, se tiver
chamado ao processo os demais devedores solidrios, pode, pagando A,
sub-rogar-se em seus direitos de credor, para acionar os demais co-
devedores. Com isso, leva-se a efeito o princpio da economia
processual.
Na ao civil pblica, havendo
solidariedade entre os obrigados indenizao, pode o ente legitimado
mov-la apenas contra um, alguns ou todos os co-responsveis.
Nesse passo, na ao civil pblica, cabe, em
tese, o chamamento ao processo dos co-devedores solidrios
447
-
448
.

447
Dada a solidariedade entre os responsveis pelo dano difuso, coletivo ou individual
homogneo, a reparao pode ser exigida de qualquer um deles. Natural que procure o autor
endere-la ao responsvel que tenha melhor aporte econmico para fazer frente reparao, ou
queles que tenha conseguido identificar. Nesse caso, razovel a aceitao do chamamento ao
processo dos co-responsveis, para que seja acertada a respectiva responsabilidade, mormente
considerando que prejuzo algum trar proteo do interesse coletivo, servindo, ao contrrio,
como reforo da possibilidade concreta de reparao. evidente que, se outros responsveis
solidrios so chamados ao processo pelo demandado originrio, aumentam as chances de xito
no ressarcimento integral (Ricardo de Barros LEONEL, Manual do processo coletivo, cit., pp.
239-240).
448
Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., 347.
231
5. Assistncia e litisconsrcio
A figura da assistncia simples , na
verdade, a mais autntica das formas de interveno de terceiro, j que
se trata do nico terceiro que permanece na condio de terceiro,
mesmo depois de ter integrado o processo. O que h de mais marcante
com relao a essa figura , indiscutivelmente, o tipo de interesse que
tem relativamente ao objeto do processo que pende entre A e B e no
qual pretende ele, C, intervir.
No Cdigo de Processo Civil, a assistncia
modalidade de interveno de terceiros que est prevista fora do
captulo prprio, estando disciplinada em conjunto com o
litisconsrcio.
Trata-se de interveno em que o terceiro, a
que se denomina, num primeiro momento, genericamente, de assistente,
ingressa em processo alheio com o objetivo de prestar colaborao a
uma das partes, isto , quela a quem assiste, tendo em conta o alcance
de resultado satisfatrio, no processo, para o assistido. O interesse do
assistente consiste na vitria da parte a quem assiste e na conseqente e
correlata sucumbncia da parte contrria.
O assistente no formula pretenso, nem
defesa e a sua presena no processo no faz nascer uma outra lide, para
que o juiz decida conjuntamente com a lide originria (como ocorre,
por exemplo, na denunciao da lide ou na oposio). O grau de
232
intensidade do interesse jurdico do assistente determina seu
enquadramento numa ou noutra das modalidades de assistncia.
A lei prev duas hipteses de assistncia. A
primeira delas, assistncia simples, a assistncia propriamente dita; a
assistncia litisconsorcial, a seu turno, consiste numa figura hbrida, j
que o assistente litisconsorcial, sob certos aspectos, pode ser
considerado parte, e sob outros, no.
Na assistncia simples, disciplinada no art.
50 do CPC, o assistente tem interesse jurdico, evidentemente diferente
do interesse jurdico da parte. Esse interesse nasce da perspectiva de
sofrer efeitos reflexos da deciso desfavorvel ao assistido, de forma
que sua esfera seja afetada.
Na assistncia litisconsorcial, o assistente
tem interesse jurdico prprio, qualificado pela circunstncia de que sua
prpria pretenso (ou melhor, a pretenso que lhe diz respeito, mas que
no formulou), que poderia ter sido deduzida em juzo contra o
adversrio do assistido, mas no o foi, ser julgada pela sentena, razo
pela qual assume, quando intervm no processo alheio, posio idntica
do litisconsorte.
O legislador, em se tratando de ao
coletiva, no previu a figura da assistncia. Todavia, admissvel o
233
cabimento da assistncia simples e litisconsorcial
449
-
450
-
451
, tanto no
plo ativo e passivo da demanda, por parte de co-legitimados ou de
indivduos isoladamente.
O litisconsrcio ocorre quando h duas ou
mais pessoas no mesmo plo do processo, como autores, como rus ou
como autores e rus. Trata-se, portanto, da possibilidade de que exista
no processo cumulao de sujeitos (cumulao subjetiva).
Admite-se nas aes coletivas, o
litisconsrcio ativo entre mais de um ente co-legitimado, diante do fato
da legitimao ser concorrente e disjuntiva
452
-
453
, inclusive, o
litisconsrcio ulterior, com a possibilidade de aditamento da inicial pelo
interveniente
454
.

449
Para Hugo Nigro MAZZILLI, os co-legitimados ao civil pblica ou coletiva, se no a
tiverem proposto como litisconsortes, podem nela intervir na qualidade de assistentes
litisconsorciais. Acrescenta que o indivduo lesado poder intervir na ao coletiva, na qualidade
de assistente litisconsorcial, embora no tenha legitimidade para tanto (A defesa dos interesses
difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 330).
450
Apesar de o art. 5, pargrafo 2, no se referir expressamente a essa figura, estamos em que no
mbito da ao civil pblica ela comporta, em princpio, as modalidades simples/adesiva ou,
ainda, litisconsorcial/qualificada (Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p.
219).
451
Esta soluo (cabimento tambm da assistncia) j era aventada para a ao popular, e os
motivos que ali legitimaram a previso legislativa so vlidos nas demandas decorrentes do
ordenamento coletivo. Onde presentes as mesmas razes, a mesma soluo de direito deve ser
implementada, pois ubi eadem legis dispositio. Assim, aplica-se analogicamente s demandas
coletivas o dispositivo da ao popular que prev o cabimento da assistncia (Ricardo de Barros
LEONEL, Manual do processo coletivo, cit., p. 241).
452
Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p. 217.
453
Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 319.
454
Confira: Ricardo de Barros LEONEL, Manual do processo coletivo, cit., pp. 242-243
234
Da mesma forma, no se pode negar a
possibilidade de litisconsrcio no plo passivo
455
, mesmo porque o
pargrafo 2 do art. 5 fala que o poder Pblico e as associaes podem
habilitar-se sob aquela qualidade em relao a qualquer das partes, o
que abrange a situao subjetiva da lide em seus dois plos
456
.
Cumpre lembrar, no que se refere aos
interesses individuais homogneos, a regra do art. 94 do Cdigo de
Defesa do Consumidor, o qual estabelece que proposta a ao, ser
publicado edital no rgo oficial, a fim de que os interessados possam
intervir no processo como litisconsortes, sem prejuzo de ampla
divulgao pelos meios de comunicao social por partes dos rgos de
defesa do consumidor.
Quanto essa norma, RODOLFO DE
CAMARGO MANCUSO
457
ensina que embora a eficcia do julgado
no v poder prejudicar os indivduos ausentes ao feito (o art. 103, III,
d eficcia erga omnes s para beneficiar todas as vtimas e seus
sucessores), mesmo assim a idia que a propositura da ao alcance a

455
Paulo Roberto de Gouva MEDINA d um exemplo, tendo por objeto a hiptese de danos
causados a um bem de valor histrico, no devidamente protegido pelo Poder Pblico: haver,
pois, comunho de obrigaes relativamente lide (CPC, art. 46, I), a justificar, no caso de ao
proposta pelo Ministrio Pblico ou por associaes legitimadas, o litisconsrcio entre o causador
dos danos e a entidade pblica mais diretamente ligada ao bem atingido. Tratar-se-, em regra, de
litisconsrcio facultativo; podem-se imaginar, contudo, situaes em que a eficcia da sentena
exija a citao da entidade pblica como litisconsorte necessrio. o que se dar, p. ex., numa
ao que vise evitar a demolio de prdio a que se atribua valor histrico, no obstante a licena,
para tanto, deferida pela Prefeitura do Municpio. Esta, em tal circunstncia, ser litisconsorte
passivo necessrio do proprietrio do imvel (Aspectos da ao civil pblica in Revista de
Processo volume 47, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1987, pp. 222-223).
456
Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p. 221.
457
Ao civil pblica, cit., pp. 224-225.
235
mxima divulgao, a fim de que o maior nmero possvel de
indivduos abrangidos pela situao coletiva homognea dela tome
conhecimento e dela participe.
CAPTULO X
SENTENA, COISA JULGADA E LITISPENDNCIA NAS AES
COLETIVAS
SUMRIO: 1. Sentena: 1.1. Classificao das sentenas 1.2.
Sentenas nas aes coletivas 1.3 Sentena condenatria na ao de
improbidade administrativa 1.4. A sucumbncia nas aes coletivas
2. Coisa julgada: 2.1. A legislao brasileira para as aes voltadas
defesa de interesses e direitos difusos e coletivos 2.2. A coisa julgada
no sistema do Cdigo de Defesa do Consumidor 2.2.1. Coisa julgada
erga omnes e coisa julgada ultra partes 2.2.2. Transposio in utilibus
da coisa julgada da Lei n 7.347/85 e das aes penais para as aes de
indenizao por danos pessoalmente sofridos; 2.3. Litispendncia nas
aes coletivas; 2.4. Class Action do Direito Norte-Americano: 2.4.1. A
coisa julgada nas class actions.
1. Sentena
Em consonncia com o art. 162, pargrafo
1 do Cdigo de Processo Civil, sentena o ato do juiz pelo qual este
pe fim ao processo, decidindo ou no o mrito da causa.
236
Sentena o pronunciamento judicial que
tem por contedo o estabelecido nos artigos 267 e 269 do Cdigo de
Processo Civil, e que tem por efeito principal o de pr fim ao
procedimento em primeiro grau de jurisdio e, em no havendo
recurso, tambm ao processo.
1.1 Classificao das sentenas
As sentenas so tradicionalmente
classificadas em: a) sentenas terminativas (aquelas que pem fim ao
processo, sem resolver, no entanto, o mrito. So as que correspondem
aos casos de extino previstos no art. 267 da lei processual civil) e b)
sentenas definitivas (aquelas que decidem o mrito da causa, no todo
ou em parte).
A classificao importante das sentenas a
que leva em conta a natureza do bem jurdico visado pelo julgamento,
ou seja, a espcie de tutela jurisdicional concedida parte. Assim, as
sentenas classificam-se em condenatrias, constitutivas, declaratrias,
executivas lato sensu e mandamentais.
1.2 Sentenas nas aes coletivas
A anlise da espcie de sentena cabvel nas
aes coletivas leva em conta a situao concreta.
237
Precipuamente, a natureza da sentena, na
ao civil pblica, diante do conjunto dos artigos 11 e 13 da Lei n
7.347/85, cominatria, ou melhor, voltada para a tutela especfica de
um interesse transindividual e no para a obteno de uma condenao
pecuniria.
Ainda, tendo em conta o disposto no art. 3
da Lei n 7.347/85, dizendo que a ao civil pblica poder ter por
objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de
fazer ou no fazer, deve-se buscar a preservao do interesse
metaindividual, em detrimento do seu sucedneo pecunirio.
Sendo cabveis todas as espcies de pedidos
no vedados pelo ordenamento jurdico
458
, sero admissveis todas as
hipteses de sentena, desde que adequadas aos pleitos formulados,
diante do princpio da congruncia ou correlao.
A respeito da questo, JOS DOS
SANTOS CARVALHO FILHO
459
esclarece que apesar de ser
condenatria, a ao pode ter dois desfechos diversos: a) indenizao
em dinheiro; b) obrigao de fazer ou no fazer. No primeiro caso,
pode-se considerar que a ao tenha a natureza condenatria pecuniria:
o objetivo do autor o de obter do ru o pagamento de determinado
quantum fixado na sentena. No segundo, a ao pode classificar-se
como condenatria mandamental, visto que a pretenso do autor a de

458
V. art. 83 da Lei n 8.078/90 e 21 da Lei n 7.347/85.
459
Ao Civil Pblica, 2 edio, Rio de Janeiro, Lmen Jris, 1999, p. 62.
238
obter determinao judicial para que o ru se conduza na forma
decidida na sentena, fazendo ou deixando de fazer alguma coisa.
O sistema de tutela dos interesses
metaindividuais possibilita fixao de multa para as hipteses de
cumprimento de obrigao de fazer ou de no fazer, nas sentenas
cominatrias, haja ou no pedido do autor, para compelir o devedor ao
cumprimento da obrigao
460
. o caso da multa condenatria
461
.
1.3 Sentena condenatria na ao de improbidade administrativa
A sentena condenatria, em pecnia, em
sede de ao de improbidade administrativa, ser contra a pessoa fsica,
que tenha praticado o ato tido como mprobo e no contra a pessoa
jurdica de direito pblico.
Na realidade, a pessoa jurdica de direito
pblico o errio ser o destinatrio final do montante de
indenizao, oriundo do devido ressarcimento e no o fundo previsto
no art. 13 da lei da ao civil pblica.

460
Art. 11 da Lei n 7.347/85: na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer
ou no fazer, o juiz determinar o cumprimento da prestao da atividade devida ou a cessao da
atividade nociva, sob pena de execuo especfica, ou de cominao de multa diria, se esta for
suficiente ou compatvel, independentemente de requerimento do autor..
461
Visando o cumprimento ou execuo especfica de obrigao de fazer, tem o juiz ampla
margem de liberdade, seja para influenciar a vontade do devedor (meios de coao), seja para
239
1.4 A sucumbncia nas aes coletivas
A Lei da Ao Civil Pblica, no seu art.
18
462
, ao disciplinar a questo da sucumbncia, s subordina o
pagamento de custas, honorrios advocatcios e demais despesas
processuais, em havendo litigncia de m-f.
Ocorre, contudo, que tal dispositivo se
aplica somente parte autora, no podendo ser estendido este benefcio
aos rus.
A propsito da questo, importante a
precisa lio de HUGO NIGRO MAZZILLI
463
, o qual ensina que h
iseno do Ministrio Pblico, enquanto instituio, pelos encargos de
sucumbncia, que devem ser carreados ao Estado-membro, ao Distrito
Federal ou Unio, conforme o caso. O vencido pagar as custas do
processo, o que dispe o art. 20 do Cdigo de Processo Civil. Sendo
improcedente o pedido formulado pelo Ministrio Pblico, por certo
que, instituio do Estado, cujos rgos so agentes polticos,
responsabilidade haver para o prprio Estado, nunca para a instituio
do Ministrio Pblico, desprovida de personalidade jurdica. O
Ministrio Pblico instituio permanente do Estado, que age por
fora de lei e estritamente nessa qualidade, responsabilizando, pois, a

substitu-la (meios de sub-rogao) (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa de interesses difusos em
juzo, 20 edio, cit., p. 491).
462
Art. 18 da Lei n 7.347/85: nas aes de que trata esta lei, no haver adiantamento de custas,
emolumentos, honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da associao
autora, salvo comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e despesas processuais.
463
A defesa dos interesses difusos em juzo, 7 edio, So Paulo, Editora Saraiva, 1995, pp. 489-
90.
240
pessoa jurdica a que pertence, da mesma forma ou at mais ainda,
alis, do que ocorreria se o prprio Estado, por seus procuradores,
tivesse proposto a ao civil pblica e viesse a sucumbir. O Ministrio
Pblico no sucumbe, no paga custas, nem honorrios. Na ao civil
pblica ou coletiva proposta pelo Ministrio Pblico na defesa de
interesses gerais da coletividade, quem arca com tais despesas, no caso
de improcedncia do pedido, ser o prprio Estado.
Neste mesmo sentido, o posicionamento
de NELSON NERY JNIOR e ROSA MARIA ANDRADE NERY
464
,
que prelecionam que como rgo pblico destinado defesa, em juzo,
dos direitos difusos e coletivos (CF 129 III), bem como do interesse
social (CF 127 caput; CDC 1) e individual indisponvel (CF 127
caput), no pode o MP arcar com os nus da sucumbncia, quando
improcedente o pedido por ele formulado na ACP. O regime da iseno
dos nus da sucumbncia o mesmo para qualquer dos co-legitimados
propositura da ACP. No caso de o MP agir com comprovada m-f,
os nus da sucumbncia devero ser carreados Fazenda Pblica, pois
o MP rgo desprovido de personalidade jurdica.
Esses entendimentos doutrinrios citados
so confirmados pela jurisprudncia
465
-
466
-
467
.

464
Cdigo de Processo Civil comentado e legislao processual civil extravagante em vigor, 3
edio, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1997, p. 1160.
465
RJTJESP 118:304; RT 714:122.
466
Ao civil pblica ambiental Iseno do Ministrio Pblico s despesas processuais e
honorrios de advogado. O Ministrio Pblico no est sujeito ao adiantamento das despesas
processuais, nem a condenao nestas ou em honorrios de advogado (TJSP Sexta Cmara
241
Portanto, somente ao Ministrio Pblico
inaplicvel a condenao aos nus da sucumbncia.
A jurisprudncia tambm entende que o
Ministrio Pblico vencedor na ao, no recebe honorrios
advocatcios.
Da mesma forma, quando vencido, no
responde por despesas processuais e honorrios de advogado
468
.
2. Coisa julgada
O principal aspecto relevante da coisa
julgada nas aes coletivas, em relao coisa julgada individual, a
delimitao da eficcia da coisa julgada.
ANTNIO GIDI
469
, citando FREDERICO
CARPI demonstra que as peculiaridades do direito material a ser
tutelado em juzo justificam a necessidade de ser adotada uma extenso
ultra partes da coisa julgada. Com efeito, uma delimitao
excessivamente rigorosa dos limites subjetivos da coisa julgada nas

Civil Apelao Cvel n 89.556-1 Comarca: Porto Feliz - Relator: Des. J.L.Oliveira
27/08/87).
467
Honorrios de advogado Ao civil pblica Propositura pelo Ministrio Pblico
Sucumbncia Condenao da r ante a procedncia da ao, no pagamento da honorria
advocatcia Inadmissibilidade Exerccio de funo institucional do Ministrio Pblico, a teor
do artigo 129, inciso III da Constituio da Repblica Inexistncia de gastos a serem ressarcidos
Necessidade de tratamento igualitrio Verba no devida (TJSP Quinta Cmara Civil
Apelao Cvel n 157.725-1/3 Comarca: Guaruj Rel. Des. Marco Csar 20/02/92).
468
JTACivSP 74:266; 68:206; RT 453:222.
242
aes coletivas pode constituir um obstculo irremovvel tutela
jurisdicional dos direitos superindividuais.
Os doutrinadores no sabiam entender os
efeitos da coisa julgada, quanto aos seus limites subjetivos para as
aes coletivas, j que no processo tradicional, nas aes individuais,
havia a previso de que ela somente valeria para as partes entre as quais
era proferida a deciso, no prejudicando, nem beneficiando
terceiros
470
.
Com a evoluo da sociedade e o
surgimento das novas formas de proteo e defesa dos direitos, houve a
necessidade de se adaptar os institutos jurdicos aptos a tutelar os
interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, sem ferir os
princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa.
2.1 A legislao brasileira para as aes voltadas defesa de
interesses e direitos difusos e coletivos
Com o surgimento da ao popular (Lei n
4.717/65), o legislador ampliou a extenso subjetiva dos efeitos da
sentena nela proferida, de modo que fossem atingidos tambm
terceiros, que no foram parte na ao.

469
Coisa Julgada e Litispendncia nas Aes Coletivas, cit., p. 58.
470
Artigo 472, caput do Cdigo de Processo Civil: a sentena faz coisa julgada s partes entre as
quais dada, no beneficiando, nem prejudicando terceiros.
243
O artigo 18 da Lei da Ao Popular estatuiu
que a extenso dos efeitos da sentena dar-se-ia da seguinte maneira: a)
em caso de procedncia, eficcia erga omnes; b) em caso de
improcedncia, por ser infundada a ao, tambm, eficcia erga omnes
e c) em caso de improcedncia por insuficincia de provas, poderia ser
reproposta por qualquer legitimado, inclusive aquele autor vencido na
ao j julgada.
A Lei da Ao Civil Pblica veio a regular
a matria da extenso dos limites subjetivos da coisa julgada
471
do
mesmo modo previsto na ao popular.
Com o advento do mandado de segurana
coletivo, criado pela Constituio Federal de 1988, no houve a adoo
de regramento prprio, aplicando-se o disposto na lei do mandado de
segurana individual.
O primeiro doutrinador a sugerir a
aplicao do instituto da coisa julgada coletiva ao mandado de
segurana coletivo foi o Prof. Calmon de Passos
472
, segundo o qual

471
Artigo 16 da LACP: a sentena civil far coisa julgada erga omnes, exceto se a ao for
julgada improcedente por deficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder
intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova.
472
Assim, se estenderiam os efeitos da coisa julgada a todos, com a diferena que defende ele a
posio de que, tambm, em casos de improcedncia, os efeitos atingiriam a todos que, caso
pretendessem se ver liberados dos seus efeitos, deveriam valer-se da ao rescisria, a fim de se
verem excludos dos efeitos ultra partes, tpicos das decises proferidas em sede de Mandado de
Segurana Coletivo. Acrescenta, ainda, o ilustre mestre, que no haveria aqui a hiptese de
improcedncia por insuficincia de provas, pois o Mandado de Segurana somente se presta para
a defesa de direitos lquidos e certos e, portanto, o julgamento de improcedncia por insuficincia
de provas implicaria em no julgamento do mrito, o que - como j visto anteriormente - no
244
aplicar-se-ia a esta ao coletiva o j previsto na Lei da Ao Popular e
Lei da Ao Civil Pblica (extenso da coisa julgada secundum
eventum litis).
Com a edio do Cdigo de Defesa do
Consumidor, a questo da coisa julgada veio delineada, bem como foi
estendido o seu regramento a todas as modalidades de aes coletivas
para a defesa de interesses e direitos difusos, coletivos e individuais
homogneos (artigos 90 e 117 do Cdigo de Defesa do Consumidor)
473
.
2.2 A coisa julgada no sistema do Cdigo de Defesa do Consumidor
Como informa ADA PELLEGRINI
GRINOVER
474
, o art. 103 contm toda a disciplina da coisa julgada
nas aes coletivas, seja definindo seus limites subjetivos (o que
equivale a estabelecer quais as entidades e pessoas que sero alcanadas
pela autoridade da sentena passada em julgado), seja determinando a

pode ensejar formao de coisa julgada material, j que de mrito no se trataria a mesma e
referida deciso terminativa, no impedindo, pois, fossem repropostos tantos Mandados de
Segurana quantos fossem o nmero de legitimados (Cludio Cintra ZARIF, Da Coisa Julgada
nas Aes Coletivas in Revista de Direito do Consumidor volume 15, So Paulo, Editora Revista
dos Tribunais, 1995, pp. 127/128).
473
Nelson NERY JNIOR ensina que a aplicao dos sistemas do CDC e da LACP ao mandado
de segurana coletivo tem importncia prtica, na medida em que, por exemplo, pode ser
utilizado o regime da coisa julgada daquelas leis, dado que nada existe na lei sobre a coisa julgada
no mandado de segurana coletivo. Dentro do sistema da coisa julgada parece-nos ser relevante a
fixao dos limites subjetivos nos moldes traados pelo artigo 103 do CDC, quando o objeto do
mandado de segurana for a tutela de direito no individual em sentido estrito (individual
homogneo, coletivo ou difuso) (Cdigo brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos
autores do anteprojeto, cit., p. 659).
474
Cdigo brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, cit., p.
580.
245
ampliao do objeto do processo da ao coletiva, mediante o
transporte, in utilibus, do julgamento coletivo s aes individuais.
A maioria dos autores afirma que a coisa
julgada nas aes coletivas regidas pelo Cdigo de Defesa do
Consumidor secundum eventum litis ou in utilibus.
Com preciso, ANTNIO GIDI
475
esclarece que rigorosamente, a coisa julgada nas aes coletivas do
direito brasileiro no secundum eventum litis. Seria assim, se ela se
formasse nos casos de procedncia do pedido, e no nos de
improcedncia. Mas no exatamente isso o que acontece. A coisa
julgada sempre se formar, independentemente de o resultado da
demanda ser pela procedncia ou pela improcedncia. A coisa julgada
nas aes coletivas se forma pro et contra (independentemente de o
resultado da demanda ser favorvel ou contrrio aos interesses jurdicos
da parte ou de terceiro).
O que diferir, de acordo com o evento da
lide, no a formao ou no da coisa julgada, mas o rol de pessoas
por ela atingidas. Enfim, o que secundum eventum litis no a
formao da coisa julgada, mas a sua extenso erga omnes ou ultra
partes esfera jurdica individual de terceiros prejudicados pela
conduta considerada ilcita na ao coletiva ( o que se chama extenso
in utilibus da coisa julgada).

475
Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas, cit., pp. 73/74.
246
So trs as hipteses a distinguir:
i) Em caso de improcedncia aps instruo suficiente, a sentena
coletiva far coisa julgada ultra partes para atingir a comunidade ou a
coletividade titular do direito superindividual (difuso ou coletivo) ou
individual homogneo em litgio e impedir que qualquer legitimado do
art. 82 reproponha a mesma ao coletiva pleiteando a mesma tutela
para o mesmo direito atravs do mesmo pedido, invocando a mesma
causa de pedir. Aes individuais, em defesa de direitos individuais
(homogneos ou no), entretanto, continuam podendo ser propostas.
ii) Em caso de improcedncia aps instruo insuficiente (por falta de
prova), a sentena coletiva no far coisa julgada material.
iii) Em caso de procedncia do pedido, a sentena coletiva far coisa
julgada erga omnes ou ultra partes para tutelar o bem coletivo,
atingindo a comunidade ou a coletividade titular do direito
superindividual, e atingindo, para beneficiar, tambm a esfera
individual de todos os componentes da comunidade ou da coletividade
que sejam titulares do correspondente direito individual homogneo.
Como se v, apenas nessa ltima hiptese,
de procedncia do pedido coletivo, que ocorre a extenso subjetiva erga
omnes ou ultra partes e secundum eventum litis da coisa julgada para
beneficiar (in utilibus) a esfera jurdica individual dos consumidores
interessados. Mas tambm na primeira hiptese de improcedncia, a
coisa julgada se opera ultra partes para atingir a comunidade ou a
247
coletividade titular do direito superindividual ou individual homogneo
em litgio
476
.
Enfim, se os titulares dos interesses forem
indeterminveis (interesses difusos), a sentena de procedncia
beneficiar indistintamente todo o grupo lesado, mas se os titulares
forem determinveis (interesses coletivos ou individuais homogneos),
a extenso da imutabilidade do decisum depender do pedido e do
respectivo deferimento, considerada sempre a aptido que tenha o ente
legitimado ativo para defender os interesses do grupo
477
.
Questo que se coloca a alterao do art.
16 da Lei da Ao Civil Pblica
478
, com a redao dada pelo art. 2 da
Lei n 9.494/97 (antes Medida Provisria 1.570/97), com o intuito de
restringir o alcance da coisa julgada aos limites territoriais da
competncia do juiz prolator.

476
Antnio GIDI, Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas, cit., pp. 73/74.
477
Numa ao civil pblica ambiental movida pelo Ministrio Pblico ou por uma associao, a
coisa julgada que mande fechar uma fbrica que polui um rio interestadual, beneficiar
indistintamente at mesmo pessoas que no morem na comarca do juiz que proferiu a sentena. J
a sentena definitiva que decrete a nulidade de uma clusula abusiva em contrato de adeso,
poder beneficiar um grupo maior ou menor de lesados, pois isso depender: a) de quem tenha
feito o pedido; b) de qual tenha sido a extenso do acolhimento do pedido na sentena. Assim, se
o Ministrio Pblico pediu e obteve a nulidade de uma clusula abusiva em relao a todos os
beneficirios de planos de sade no Pas, a coisa julgada beneficiar todos os segurados que se
encontrem nessa condio; mas se uma associao autora, dentro de seus fins estatutrios, obteve
a procedncia da ao coletiva em proveito apenas de seus associados, o decisum s beneficiar
aqueles que eram seus associados no momento da propositura da ao (Hugo Nigro MAZZILLI,
A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 531).
478
Art. 16 da Lei n 7.347/85: a sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da
competncia territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por
insuficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra ao com
idntico fundamento, valendo-se de nova prova.
248
Para HUGO NIGRO MAZZILLI
479
no h
como confundir a competncia do juiz que deve conhecer e julgar a
causa com a imutabilidade dos efeitos que uma sentena produz e deve
mesmo produzir dentro ou fora da comarca em que foi proferida,
imutabilidade essa que deriva de seu trnsito em julgado e no da
competncia do rgo jurisdicional que a proferiu (imutabilidade do
decisum entre as partes ou erga omnes, conforme o caso).
Na mesma linha de entendimento, NILTON
LUIZ DE FREITAS BAZILONI
480
afirma que ao dizer o legislador
sobre o juzo competente, tanto para a ao como a execuo, inserindo
no art. 16 a expresso nos limites da competncia territorial, quis
apenas reforar a competncia funcional e, portanto, absoluta, do juzo
a quem competir a apreciao da causa. Por certo no pretendeu e nem
poderia, limitar a um territrio a eficcia da sentena que julgasse
procedente a demanda. Se essa fosse a inteno, pouco adiantaria, eis
que ineficaz essa determinao pela estreita ligao entre a LACP e o
CDC, na medida em que a coisa julgada permanece nas aes coletivas,
com disciplina no art. 103, do CDC, incluindo as aes propostas com
base na LACP.

479
Assim, p.ex., uma sentena que proba a fabricao de um produto nocivo que vinha sendo
produzido e vendido em todo o Pas, ou uma sentena que proba o lanamento de dejetos txicos
num rio que banhe vrios Estados essas sentenas produziro efeitos em todo o Pas ou, pelo
menos, em mais de uma regio do Pas. Se essas sentenas transitarem em julgado, em certos
casos podero restar imutveis em face de todos, mas isso em nada se confunde com a
competncia do rgo jurisdicional que deve proferi-las, a qual caber a um nico juiz, e no a
cada um dos milhares de juzes brasileiros, absurdamente dentro dos limites de sua competncia
territorial, como canhestramente sugere a nova redao do art. 16 da LACP...Admitir soluo
diversa seria levar a milhares de sentenas contraditrias, exatamente contra os mais elementares
fundamentos e finalidades da defesa coletiva de interesses transindividuais (A defesa dos
interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 263).
249
Na realidade, essa lei confundiu
competncia com coisa julgada
481
-
482
-
483
. Contudo, a inteno do Poder
Pblico restringir a eficcia erga omnes do julgado coletivo aos
limites da competncia territorial do rgo prolator, como se verifica
pela redao do art. 2-A da Lei n 9.494/97, conforme a Medida
Provisria 2.180-35/2001)
484
.

480
A coisa julgada nas aes coletivas, So Paulo, Editora Juarez de Oliveira, 2004, p. 66.
481
Este o entendimento, tambm, de Gilberto SCHFER, ressaltando, ainda, que a redao do
referido artigo j foi afastada na reclamao 622-6 do Supremo Tribunal Federal procedente de
So Paulo com extenso para pessoas fora do seu limite territorial: O Banco Mercantil de So
Paulo S/A. ajuizou a presente reclamao alegando que na Ao Civil Pblica n. 580.262-2, que
lhe moveu o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor IDEC, o primeiro Tribunal de
Alada Civil de So Paulo, pela sua 11 Cmara, declarou a inconstitucionalidade, em relao a
alguns aspectos da Lei n. 7730/89, com efeito erga omnes, para todo o territrio nacional,
ampliando, assim, a competncia da Justia local e dando-lhe a possibilidade de fazer normas
para todo o Brasil em matria de inconstitucionalidade de lei: Afastadas que sejam as
mencionadas excees processuais matria cujo exame no tem aqui cabimento inevitvel
reconhecer que a eficcia da sentena, no caso, haver de atingir pessoas domiciliadas fora da
jurisdio do rgo julgador, o que no poder causar espcie, se o Poder Judicirio, entre ns,
nacional ou local. Essa propriedade, obviamente, no seria exclusiva da ao civil pblica,
existindo, ao revs, outros remdios processuais, como o mandado de segurana coletivo, que
pode reunir interessados domiciliados em unidades diversas da federao e tambm fundar-se em
alegao de inconstitucionalidade de ato normativo, sem que essa ltima circunstncia possa
inibir o seu processamento e julgamento em juzo de primeiro grau que, entre ns, tambm exerce
controle constitucional das leis (Ao civil pblica e controle de constitucionalidade, Porto
Alegre, Srgio Antnio Fabris Editor, 2002, p. 64).
482
Rodolfo de Camargo MANCUSO, Ao civil pblica, cit., p.299.
483
Embora, Humberto THEODORO JNIOR reconhea o erro da tcnica jurdico-processual,
ressalta que no tarefa prpria do Judicirio negar-lhe aplicao ou modificar-lhe o sentido, se
no estiver a norma de direito comum em atrito com a ordem constitucional (Algumas
observaes sobre a ao civil pblica e outras aes coletivas in Revista dos Tribunais volume
788, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 72)..
484
Art. 2-A da Lei n 9.494/97: A sentena civil prolatada em ao de carter coletivo proposta
por entidade associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados, abranger apenas
os substitudos que tenham, na data da propositura da ao, domiclio no mbito da competncia
territorial do rgo prolator. Pargrafo nico: Sendo a ao proposta contra a Unio, os Estados, o
Distrito Federal, os Municpios e suas autarquias e fundaes, a petio inicial dever
obrigatoriamente estar instruda com a ata da assemblia da entidade associativa que a autorizou,
acompanhada da relao nominal dos seus associados e indicao dos respectivos endereos.
250
Ainda, HUGO FILARDI
485
entende que a
redao atual do art. 16 da Lei 7.347/85 manifestamente
inconstitucional por afrontar o substantive due process of law, o
princpio da razoabilidade, o princpio da eficincia da Administrao
Pblica tambm aplicvel ao Poder Judicirio, a inafastabilidade da
tutela jurisdicional, o prprio poder de jurisdio, ao juiz natural e o
imperioso tratamento isonmico entre as pessoas
486
.
Com efeito, o sistema regrado pelo Cdigo
de Defesa do Consumidor passa a reger a coisa julgada, em todos os
processos coletivos, no s aqueles relativos defesa do consumidor,
como, de maneira integrada, os que digam respeito defesa de
quaisquer interesses transindividuais
487
.
2.2.1 Coisa julgada erga omnes e coisa julgada ultra partes
ANTNIO GIDI
488
entende que no h
diferena entre as expresses erga omnes e ultra partes e que elas
significariam que a coisa julgada estenderia seus efeitos a pessoas que

485
Ao civil pblica e acesso justia, cit., p. 46.
486
Francisco Antnio de OLIVEIRA tambm sustenta a inconstitucionalidade da Lei 9.494/97:
vide Da ao civil pblica: instrumento de cidadania Inconstitucionalidade da Lei 9.494, de
10.09.1997, cit., pp. 55-60.
487
V. art. 21 da LACP e art. 90 do CDC.
488
Com efeito, significaria exatamente a mesma prescrio normativa tanto se constasse do inciso
III do artigo 103 que a sentena em ao coletiva faz coisa julgada erga omnes para beneficiar
todas as vtimas e seus sucessores, como se constasse que faz coisa julgada ultra partes para
beneficiar todas as vtimas e seus sucessores. Tanto faz o inciso II prescrever que a sentena faz
coisa julgada ultra partes mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, como prescrever
que faz coisa julgada erga omnes mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe. Da mesma
maneira, referindo-se o inciso I do art. 103, indiferentemente, a erga omnes ou ultra partes,
251
no fizeram parte do processo (a coisa julgada no se opera exatamente
contra todos mas somente em relao aos titulares do direito violado).
Defende o eminente processualista, ainda,
que os dispositivos legais constantes nos trs incisos do art. 103
poderiam ter sido redigidos de duas formas dogmaticamente
indiferentes, no que diz com as expresses latinas empregadas (erga
omnes ou ultra partes), que acarretariam, inelutavelmente, a mesma e
nica interpretao.
HUGO NIGRO MAZZILLI
489
entende que
ao contrrio do que ocorre com a coisa julgada no processo civil
individual, na tutela coletiva a imutabilidade do decisum alcanar
pessoas que no participaram da relao processual. Sob esse aspecto,
ambas as expresses significam a mesma coisa. Acrescentou, ainda,
em crtica a Antnio Gidi, que a imutabilidade no fica limitada
comunidade titular do direito, porque, graas indeterminabilidade do
grupo reunido em torno de interesses difusos, a imutabilidade do
decisum em relao a todo o grupo social a soluo mais adequada
para a espcie
490
.
Com acerto, temos o posicionamento de
ANTNIO GIDI
491
, no sentido de que, tecnicamente, seria mais precisa

conteria, precisa e exatamente, o mesmo comando, o mesmo preceito normativo (Coisa julgada
e litispendncia em aes coletivas, cit., pp. 109-110).
489
A defesa dos interesses difusos em juzo, 20 edio, cit., p. 531
490
Ibidem, p. 531.
491
Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas, cit., p. 110.
252
a utilizao da expresso ultra partes nos trs incisos do artigo 103 do
Cdigo de Defesa do Consumidor, porque o que diferencia os regimes
jurdicos da coisa julgada nos referidos incisos no , propriamente, a
expresso latina utilizada, mas o texto que se lhe faz seguir e que lhe d
sentido.
A diferena de redao entre os incisos I e
II do artigo 103 e o inciso III, do mesmo art. 103, reside em que, nas
duas primeiras hipteses, admite-se que, se julgada improcedente por
insuficincia de provas e em face de nova prova, que ocorra
repropositura da ao coletiva pela inocorrncia de coisa julgada, o que
no se passa com o caso do inciso III, do art. 103.
Isto assim porque nas duas primeiras
hipteses inexiste colaborao possvel, ou, ao menos, um convite
para que os interessados, propriamente ditos, possam atuar.
Conseqentemente, possvel e plausvel que venha a surgir nova
prova, porque a cognio dos legitimados do art. 82 ou pode ser, por
certo, compreensivelmente limitada, pela circunstncia de maior
distanciamento dos fatos e, pois, das possveis provas a esses
referentes
492
.
Os pargrafos primeiro e terceiro do art.
103, do Cdigo de Defesa do Consumidor impedem que o efeito
prejudicial da coisa julgada decorrente de ao coletiva venha em

492
ARRUDA ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e James MARINS, Cdigo do
Consumidor Comentado, cit., p. 468.
253
detrimento dos interesses e direitos individuais dos integrantes da
coletividade, do grupo, categoria, ou classe. Logo, se na ao coletiva
(visando defesa de interesse difuso) a empresa fornecedora provar que
o seu produto adequado s exigncias impostas pelo Cdigo de
Defesa do Consumidor, ou na ao coletiva (tutelando interesse
coletivo em sentido estrito), o estabelecimento universitrio provar que
o hospital despiciendo para a boa formao acadmica do seu quadro
discente, sendo o pedido julgado improcedente, em ambas as aes
coletivas, nada impede que o consumidor, individualmente, consiga
provar em ao prpria que o produto adquirido inadequado, ou que
teve prejuzo com o fechamento do hospital universitrio, e obter a
correspondente compensao financeira
493
.
H peculiaridades aplicveis s
relativamente ao julgado sobre interesses individuais homogneos.
Se improcedente a ao coletiva, os
interessados que no tiverem interferido como litisconsortes podero
propor aes individuais de indenizao e de que os autores de
demandas individuais. Contudo, os autores de demandas individuais
no sero beneficiados pela deciso coletiva, se no for requerida a
suspenso da ao individual, no prazo de trinta dias a contar da
cincia, no feito, do ajuizamento da coletiva
494
.

493
Srgio Ricardo de Arruda FERNANDES, Breves consideraes sobre as aes coletivas
contempladas no CDC in Revista de Direito do Consumidor volume 14, So Paulo, Editora
Revista dos Tribunais, 1995, pp. 102/103.
494
Cf. artigos 103, pargrafo 2 e 104 da Lei n 8.078/90.
254
2.2.2 Transposio in utilibus da coisa julgada da Lei n 7.347/85 e
das aes penais para as aes de indenizao por danos pessoalmente
sofridos
O pargrafo 3 do art. 103 do Cdigo de
Defesa do Consumidor preceitua que os efeitos da coisa julgada de
que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei n 7.347, de 24 de
julho de 1985
495
, no prejudicaro as aes de indenizao por danos
pessoalmente sofridos, propostos individualmente, ou na forma prevista
neste Cdigo, mas, se procedente o pedido, beneficiaro as vtimas e
seus sucessores, que podero proceder liquidao e execuo, nos
termos dos arts. 96 a 99.
Para ADA PELLEGRINI GRINOVER, o
referido dispositivo foi inspirado no princpio de economia processual
e nos critrios da coisa julgada secundum eventum litis, bem como na
ampliao ope legis do objeto do processo, expressamente autoriza o
transporte, in utilibus, da coisa julgada resultante de sentena proferida
na ao civil pblica para as aes individuais de indenizao por danos
pessoalmente sofridos
496
. Esta posio tambm defendida por
ANTNIO GIDI
497
e RICARDO DE BARROS LEONEL
498
.

495
Art. 16 da Lei n 7.347/85: a sentena civil far coisa julgada erga omnes, exceto se a ao
for julgada improcedente por deficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder
intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. Art. 13 da Lei n
7.347/85: havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado reverter a um
fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participaro
necessariamente o Ministrio Pblico e representantes da comunidade sendo seus recursos
destinados reconstituio dos bens lesados.
496
Isto quer dizer que duas hipteses podem ocorrer: a) a ao civil pblica julgada
improcedente. Os terceiros titulares de pretenses indenizatrias, so imunes coisa julgada,
255
importante realar que a sentena
proferida em ao coletiva valer como ttulo executivo judicial para as
execues individuais dos danos individualmente sofridos
499
.
Ainda, preciso ressalvar para aquele que
j intentou ao individual seja beneficiado com a coisa julgada erga
omnes da ao coletiva preciso que requeira a suspenso do seu

podendo ajuizar suas prprias aes reparatrias. Nenhuma novidade traz a primeira parte do 3
do art. 103, pois realmente as aes so diversas, no s com relao s partes, como tambm
pelo objeto; b) a ao civil pblica julgada procedente. Pelas regras clssicas sobre a coisa
julgada, no haveria como transportar, sem norma expressa, o julgado da ao civil pblica s
demandas individuais: no s por tratar-se de aes diversas, pelo seu objeto, como tambm
porque a ampliao do objeto do processo s pode ser feito por lei. Todavia, por economia
processual, o Cdigo prev o aproveitamento da coisa julgada favorvel oriunda da ao civil
pblica, possibilitando s vtimas e seus sucessores serem por ela beneficiados, sem necessidade
de nova sentena condenatria, mas passando-se incontinenti liquidao e execuo da
sentena, nos termos do disposto nos artigos 97 a 100 do Cdigo. Ocorre aqui, alm da extenso
subjetiva do julgado, a ampliao do objeto do processo, ope legis, passando o dever de indenizar
a integrar o pedido. Exatamente como ocorre na reparao do dano ex delito, em que a deciso
sobre o dever de indenizar integra o julgado penal (Ada Pellegrini GRINOVER, Cdigo
brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, cit., pp. 586/587).
497
Se a ao civil pblica em defesa de direito superindividual for julgada procedente, a norma
sob comento autoriza a extenso in utilibus da coisa julgada para a esfera individual das vtimas
ou seus sucessores. A disciplina exatamente a mesma prevista para as aes coletivas propostas
com base no CDC. Enfim, seja uma ao civil pblica, seja uma ao coletiva do CDC, o certo
que, em qualquer ao coletiva em defesa de direito superindividual julgada procedente, a coisa
julgada beneficiar os titulares dos correspondentes direitos individuais homogneos (Antnio
GIDI, Coisa julgada e litispendncia nas aes coletivas, cit., pp. 156/157).
498
Deste modo, o julgado coletivo em ao sobre interesses difusos ou coletivos no prejudcar
as aes de indenizao por danos pessoalmente sofridos, mas, se procedente, beneficiar as
vtimas e seus sucessores. Isso significa uma elogivel evoluo voltada ao efetivo acesso
justia, economia processual, e contra a possibilidade do conflito terico de julgados.
Exemplificando: proposta uma ao ambiental em razo de um acidente nuclear ou derramamento
de leo, havendo procedncia, os indivduos lesados podero, valendo-se da sentena coletiva,
promover sua execuo individual (para a reparao de leses isoladamente consideradas), sem
novo processo de conhecimento. A sentena de procedncia coletiva serve como tutela
declaratria da responsabilidade do ru, e condenatria indenizao dos danos causados.
Bastar ao lesado proceder liquidao, comprovando o dano individual, o nexo entre o dano e a
conduta reconhecida como lesiva na tutela coletiva, e o quantum debeatur (o an debeatur j se
encontra na deciso coletiva) (Manual do processo coletivo, cit., pp. 274-275).
499
Se no prazo de um ano no se verificar a habilitao de interessados, cabe a qualquer um dos
legitimados do art. 82 proceder a ao de execuo coletiva dos crditos, a serem revertidos ao
256
processo individual, no prazo de trinta dias, a contar da cincia nos
autos, da existncia de ao coletiva com objetivo idntico.
O pargrafo 4 do art. 103 dispe que
aplica-se o disposto no pargrafo anterior sentena penal
condenatria.
O objetivo desse dispositivo o mesmo do
pargrafo terceiro, segunda parte, ou seja, os efeitos de uma sentena
condenatria, sejam aproveitados em favor das vtimas e seus
sucessores, nos termos dos artigos 97 a 99 do Cdigo de Defesa do
Consumidor
500
.
2.3 Litispendncia nas aes coletivas
O art. 104 do Cdigo de Defesa do
Consumidor prescreve que as aes coletivas previstas nos incisos I e
II do pargrafo nico do artigo 81, no induzem litispendncia para as
aes individuais, mas os efeitos da coisa julgada erga omnes ou
ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior no
beneficiaro os autores das aes individuais, se no for requerida sua

Fundo, a que se refere o art. 13 da Lei n 7.347/85 (art. 100 e pargrafo nico do Cdigo de
Defesa do Consumidor).
500
A regra fixada neste pargrafo quarto a de que, estabelecida a responsabilidade penal, ipso
facto, haver direito para as vtimas ou sucessores, que podero proceder liquidao, na forma
dos arts. 97 ao 99, do Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor. o que deflui da aplicao
do disposto na segunda parte do pargrafo terceiro, deste art. 103, quando disciplina a
procedncia da ao civil pblica. Ou seja, os efeitos penais condenatrios servem de base -
semelhana de uma sentena civil genrica de condenao - para que se proceda, na esfera civil,
responsabilidade neste campo (ARRUDA ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e
James MARINS, Cdigo do Consumidor Comentado, cit., p. 485).
257
suspenso no prazo de trinta dias, a contar da cincia nos autos do
ajuizamento da ao coletiva.
Os doutrinadores, em primeiro lugar,
referem-se ao erro de remisso do artigo 104, do Cdigo de Proteo e
Defesa do Consumidor.
Para ADA PELLEGRINI GRINOVER
501
,
a referncia do dispositivo aos efeitos da coisa julgada erga omnes ou
ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior deve ser
corrigida como sendo coisa julgada a que aludem os incisos I, II e III
do artigo anterior, e isto porque a coerncia interna do dispositivo
exige a relao entre a primeira e a segunda remisso, pelo que no se
pode excluir da segunda a meno do inciso I do artigo 103 que,
ademais, se sujeita ao mesmo regime previsto no inciso III. Quando
muito, poder-se-ia entender a segunda remisso como feita aos incs. I e
II do art. 103, levando em conta a prpria ordem de indicao dos
efeitos da coisa julgada (erga omnes e ultra partes) seguida pelo
dispositivo. No mesmo sentido, temos o entendimento de ANTNIO
GIDI
502
, ARRUDA ALVIM
503
e LUIZ PAULO DA SILVA ARAJO
FILHO
504
.

501
Cdigo brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, cit., pp.
590/591.
502
Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas, cit., p. 193.
503
Cdigo do Consumidor Comentado, cit., p. 487.
504
Tutela jurisdicional dos direitos individuais homogneos in Revista Forense volume 360, Rio
de Janeiro, Editora Forense, 2002, p. 367.
258
J para NELSON NERY JNIOR
505
a
remisso que o art. 104 faz ao pargrafo nico do art. 81 sempre aos
incisos I e II, e no II e III como constou do texto publicado no DOU.
Esta posio perfilhada por RODOLFO DE CAMARGO
MANCUSO
506
.
Ao que nos parece, a primeira posio
revela a melhor interpretao do artigo 104, eis que se aplica a toda
ao coletiva, em defesa de direitos difusos, coletivos ou individuais
homogneos.
Pela leitura do artigo 104 do Cdigo de
Defesa do Consumidor deflui duas normas importantes para o
microssistema das aes coletivas. A primeira norma assevera que o
consumidor poder propor a sua ao individual, mesmo que uma
correlata ao coletiva esteja ou venha a estar em andamento. A
segunda regra diz que, mesmo que o consumidor intente a sua ao
individual, nada obsta que ele se beneficie pela extenso in utilibus da
imutabilidade do comando da sentena
507
.
Aqueles que tenham requerido a suspenso
das aes individuais, na hiptese de improcedncia da demanda

505
Aspectos do processo civil no Cdigo de Defesa do Consumidor, cit., p. 219.
506
Defesa do Consumidor: reflexes acerca da eventual concomitncia de aes coletivas e
individuais in Revista de Direito do Consumidor volume 2, So Paulo, Editora Revista dos
Tribunais, 1992, p. 151.
507
Para que o consumidor se beneficie da eventual procedncia da ao coletiva, dever requerer a
suspenso do seu processo individual, no prazo de trinta dias, a contar da cincia nos autos do
ajuizamento da ao coletiva (parte final do artigo 104 do CDC).
259
coletiva, no sero prejudicados. Contudo, a excluso dos efeitos do
julgado coletivo, com relao ao autor individual, depende da
comprovao, na ao singular, da propositura da ao coletiva e de
que no tenha sido requerida a suspenso daquela ao singular no
prazo de trinta dias a contar da notificao. Desse modo, se no houve
cientificao da propositura da ao coletiva, no poder o indivduo
ser prejudicado, em face da oportunidade para aderir previamente ao
resultado daquela ou dela se excluir.
Se a ao coletiva for julgada
definitivamente procedente antes da individual, onde se requereu a
suspenso, est dever ser julgada extinta sem julgamento do mrito,
por falta de interesse de agir.
Se houver ao individual julgada
improcedente e j transitada em julgado, na qual no tenha havido o
requerimento de suspenso e, posteriormente, a ao coletiva for
julgada procedente, o indivduo no poder se beneficiar do julgado
coletivo, sob pena de violao da coisa julgada anterior (a individual).
Para se reconhecer a litispendncia, deve
haver uma correspondncia entre a lide individual e a lide coletiva
508
.

508
Note-se dever existir correspondncia entre o objeto de um processo (lide ou pedido) e o que
ser, quando julgado, objeto da sentena e coisa julgada. Para que haja litispendncia (vedada
para que no possam coexistir decises praticamente conflitantes) deve haver duas aes
pendentes entre as mesmas partes (identidade subjetiva), a mesma causa de pedir (fundamentos de
fato e de direito) e o mesmo pedido (ARRUDA ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda
ALVIM e James MARINS, Cdigo do Consumidor Comentado, cit., p. 487).
260
Pode-se concluir, na esteira do
entendimento de ANTNIO GIDI
509
de que, quanto s aes coletivas
propostas na defesa dos interesses difusos e coletivos, no se induz
litispendncia ou coisa julgada em relao s aes individuais,
porque se trata de aes diversas, por possurem partes, causa de pedir
e pedido absolutamente diferentes.
Quanto s aes coletivas para a defesa dos
interesses individuais homogneos e as respectivas aes individuais,
h uma relao de continncia
510
-
511
-
512
.
J, ANTNIO GIDI
513
, ao contrrio,
entende que no h continncia entre a ao coletiva em defesa de
direitos individuais homogneos e a ao individual, porque trata-se
de pedidos diversos. Haveria uma espcie de continncia na hiptese
de o autor da ao individual ser interveniente na ao coletiva em
defesa do mesmo direito individual, atendendo ao chamado do edital
previsto no art. 94.

509
Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas, cit., p. 207.
510
A regra do art. 104, que no inclui a meno ao inc. III do pargrafo nico do art. 81, e mais o
fato de que o legislador teve que dizer expressamente que a sentena coletiva do inc. III do art.
103 no prejudica os interessados a ttulo individual (v. 2 do art. 103), levam concluso de
que a questo da relao entre a ao coletiva de responsabilidade civil e as aes reparatrias
individuais se resolve pelo regime da reunio dos processos ou, quando esta for impossvel, pela
suspenso prejudicial, tudo em virtude da continncia (Ada Pellegrini GRINOVER, Cdigo
brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, cit., p. 592).
511
evidente que no se poderia at mesmo pela prpria dimenso maior da ao coletiva,
pretender-se falar em identidade de lides, propriamente dita. No entanto, possvel cogitar-se de
identidade parcial, consistente em que a ao coletiva em parte, contm a ao individual, toda
ela. Seria, portanto, uma hiptese de continncia, qual no estranho o fenmeno da
igualdade, ainda que parcial (Arruda ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e
James MARINS, Cdigo do Consumidor Comentado, n. 8, p. 492).
512
Rodolfo de Camargo MANCUSO, Defesa do consumidor: reflexes acerca da eventual
concomitncia de aes coletivas e individuais, cit., p. 152.
513
Coisa julgada e litispendncia nas aes coletivas, cit., pp. 210/211.
261
Havendo uma pendncia entre uma ao
coletiva em defesa de direitos individuais homogneos e a
correspondente ao individual, pode-se apontar as seguintes solues:
a) o consumidor individual poder requerer a extino do processo sem
julgamento do mrito, desistindo da ao, para intervir como
litisconsorte, na ao coletiva ou b) requerer a suspenso do seu
processo individual
514
.
Finalmente cumpre realar a litispendncia
entre duas aes coletivas, ainda que interpostas por diferentes
legitimados (exemplo: Ministrio Pblico e uma associao)
515
-
516
.
2.4 Class action do direito norte-americano
A class action do sistema norte-americano,
baseada da equity pressupe a existncia de um nmero elevado de
titulares de posies individuais de vantagem no plano substancial,
possibilitando o tratamento processual unitrio e simultneo de todas
elas, por intermdio da presena, em juzo, de um nico expoente da
classe. Encontrando seus antecedentes no Bill of Peace do sculo XVII,
o instituto, antes excepcional, acabou aos poucos adquirindo papel que
hoje visto pela doutrina como central do ordenamento dos EUA,
ampliado como foi, de incio, com contornos imprecisos, at ser
disciplinado pelas Federal Rules of Civil Procedure de 1938.

514
Ibidem, pp. 215/218.
515
Ibidem, pp. 218/219.
262
A Rule n. 23 fixou as seguintes regras
fundamentais: a) a class action seria admissvel quando impossvel
reunir todos os integrantes da class; b) caberia ao juiz o controle sobre a
adequada representatividade; c) tambm ao juiz competiria a aferio
da existncia da comunho de interesses entre os membros da
class
517
.
As class actions foram definidas de modo
geral e unitrio, com o acrscimo dos requisitos de admissibilidade
518
-
519
.
De qualquer modo, persiste no sistema
norte-americano a tutela judicial, a ttulo de class action dos interesses
e direitos coletivamente tratados, quer se trate de bens indivisivelmente

516
Arruda ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e James MARINS, Cdigo do
Consumidor Comentado, cit., p. 488.
517
Ada Pellegrini GRINOVER, O Novo Processo do Consumidor in Revista de Processo
volume 62, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1991, p. 142/143.
518
A ao admissvel, como class action, quando: a) o nmero de componentes da class to
elevado que no permitiria a interveno em juzo de todos os seus membros; b) existe uma
questo de fato e de direito comum a toda a class; c) as demandas e execues das partes
correspondem s que toda a class poderia propor; d) as partes representam de forma correta e
adequada os interesses da class. E ainda quando: a) o ajuizamento de aes separadas individuais
- por parte ou contra os membros da class - poderia levar a julgamentos contraditrios com
relao a quem no figura no processo; b) o juiz entende que a questo comum a todos os
membros da class deve prevalecer sobre as questes atinentes aos membros individualmente; c) a
class action o meio mais idneo para a deciso da controvrsia (Ada Pellegrini GRINOVER,
O Novo Processo do Consumidor, cit. p. 151).
519
So diretrizes da class action: 1) necessrio restar demonstrado um interesse comum;
2) que seja definvel uma classe de autores; 3) que essa classe seja to numerosa, que inviabilize
litisconsrcio, que existam questes comuns, de direito e de fato; 4) a Corte haver de determinar
que, as questes de direito ou de fato, no s existem, mas, tambm, que predominam sobre as
questes individuais e 5) dever-se- evidenciar que a class action mais operativa do que a ao
individual (Arruda ALVIM, Thereza ALVIM, Eduardo Arruda ALVIM e James MARINS,
Cdigo do Consumidor Comentado, cit., nota de rodap n 6, pp. 348/349).
263
considerados; bens como se refira queles divisveis e
individualizveis, pertencentes pessoalmente a cada membro da class.
No magistrio de CARLOS FERREIRA DE
ALMEIDA
520
, as class actions tm por objeto a avaliao de danos
individuais comuns a um grupo (class) de pessoas. Em face de um
prejuzo causado por uma empresa a um certo nmero de
consumidores, qualquer deles pode exercer a ao civil, tanto em seu
nome como em representao das restantes lesadas.
Numa temerosa comparao e mutatis
mutandis, poder-se-ia dizer que a class action se assemelha, em alguns
aspectos, com a ao coletiva dos interesses ou direitos individuais
homogneos (decorrentes de origem comum), amparada pelo artigo 81,
inciso III do Cdigo de Defesa do Consumidor.
Entretanto, temos o registro da primeira
forma assemelhada de class action no Brasil, atravs da Lei n 7.913, de
7 de dezembro de 1989, legitimando o Ministrio Pblico a tutelar os
interesses dos investidores no mercado de valores mobilirios
521
.
No sistema do direito norte-americano,
qualquer um do grupo pode ser, em regra, o representante dos demais
(representao adequada), enquanto que no direito brasileiro, os

520
Aes coletivas, cit., p. 89.
521
Carlos Eduardo Faraco BRAGA, Aes coletivas, cit., p. 89.
264
legitimados so taxativamente indicados por lei (artigos 5 da Lei da
Ao Civil Pblica e artigo 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor).
2.4.1 A coisa julgada nas class actions
Na class action, o sistema da coisa julgada
est diretamente relacionado com a legitimao adequada, que
significa ter sido o terceiro no integrante do processo, mas com igual
interesse jurdico que a parte, ou integrante do grupo, tenha sido por ela
adequadamente representada, ou seja, a parte ou a entidade
representante do grupo deve ter exercido de forma ampla e plena a
defesa dos direitos e interesses de grupo, sendo que os adequadamente
representados no so terceiros
522
.
Satisfeitas as exigncias das class actions
a imutabilidade do comando da sentena proferida em uma class
action atingir a todos os componentes do grupo (class) que dele no se
auto-excluram voluntariamente atravs do right to opt out. Seja a
sentena favorvel ou no, tenham participado do processo ou no,

522
Assim, eles analisam caso a caso se a representao foi adequada ou no, e se foi haver coisa
julgada, no importando qual foi o resultado da demanda, se procedente ou improcedente. E
definem conforme nos d conta Frederico Carpi, por bar a eficcia preclusiva que impede que o
autor reproponha a mesma demanda reconhecida como infundada diante do mesmo contedo; por
merger para indicar o efeito normativo de relao que vem absorvido na sentena, por
collateral estoppel a deciso que define em um sucessivo processo se houve ou no coisa
julgada no anterior. Indica ainda que a sentena tem efeito de estoppel, quando decidido o
mrito de questo, querendo com tal expresso indicar que a deciso proferida que tenha decidido
o mrito da questo tem efeitos anlogos precluso, obstando assim que as partes afirmem em
um sucessivo Juzo os fatos jurdicos que j foram objeto de uma anterior deciso (Tnia Lis
Tizzoni NOGUEIRA, Limites subjetivos da coisa julgada no Cdigo de Defesa do Consumidor
in Revista de Direito do Consumidor volume 11, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais, 1994,
pp. 50/51).
265
todos os componentes do grupos sofrero os efeitos da coisa julgada
(former adjucation).
Assim, quele que foi, com o seu
beneplcito (i.e., sem exercer o right to opt out), adequadamente
representado, no h como impugnar a deciso que o prejudica. E
exatamente porque qualquer ausente pode esquivar-se do binding effect
(efeito vinculante, efeito da coisa julgada), alegando inadequada
representao ou insuficiente divulgao, que esses aspectos devem ser
aferidos e controlados ex officio pelo juiz durante todas as fases da
tramitao do processo
523
.
Em resumo, no sistema da class action, a
coisa julgada que se forme sobre a deciso estender seus efeitos em
benefcio ou em prejuzo dos integrantes da classe.
J, no sistema do Cdigo de Defesa do
Consumidor, a situao diversa. O pargrafo 1 do artigo 103
estabelece que a coisa julgada que se forme em ao coletiva julgada
improcedente no atinge os interesses individuais dos integrantes do
grupo, ficando proibida a via da ao coletiva. Contudo, se a ao foi
julgada improcedente por insuficincia de provas no se formar coisa
julgada, podendo a ao ser reproposta, individual ou coletivamente.

523
Antnio GIDI, Coisa julgada e litispendncia em aes coletivas, cit., pp. 242/243.
266
CAPTULO XI
LIQUIDAO E CUMPRIMENTO DAS SENTENAS NAS
AES COLETIVAS
SUMRIO: 1. Liquidao de sentena: 1.1. Formas de liquidao da
sentena 1.1.1. Liquidao por clculo 1.1.2. Liquidao por
267
arbitramento 1.1.3. Liquidao por artigos 1.2. Liquidao de
sentena nas aes coletivas 2. Cumprimento de sentena 3. Fundo
para reparao dos interesses difusos lesados.
1. A liquidao de sentena
A funo da liquidao apenas a de gerar
o quantum debeatur, que se contm e em complementao da sentena.
A Lei n 11.232, de 22 de dezembro de
2005 deslocou a liquidao de sentena para o mbito do prprio
processo de conhecimento
524
.
O art. 475-A, caput dispe que quando a
sentena no determinar o valor devido, procede-se sua liquidao.
O pargrafo 2 do referido art. 475-A estatui que a liquidao poder
ser requerida na pendncia de recurso, processando-se em autos
apartados, no juzo de origem, cumprindo ao liquidante instruir o
pedido com cpias das peas processuais pertinentes.
Diante do atual panorama da lei processual
civil, pois, a liquidao de sentena deixou de dar origem a processo
autnomo, tornando-se mero incidente processual, ou melhor, fase
posterior deciso condenatria e antecedente ao seu cumprimento.
1.1 Formas de liquidao da sentena

524
V. Livro I, Ttulo VIII, Captulo IX do CPC, com o ttulo Da Liquidao da Sentena
268
Persistem as formas tradicionais de
liquidao, quais sejam, por clculo aritmtico, por arbitramento ou por
artigos.
1.1.1 Liquidao por clculo
Com a Lei n 8.898, de 29.06.94 restou
abolida a liquidao por simples clculo. Agora, o artigo 475-B permite
que o prprio credor venha requerer o cumprimento da sentena,
instruindo o pedido com a memria discriminada e atualizada do
clculo.
Quando a elaborao da memria do
clculo depender de dados existentes em poder do devedor ou de
terceiro, o juiz, a requerimento do credor, poder requisit-los, fixando
prazo de at trinta dias para o cumprimento da diligncia. Se os dados
no forem, injustificadamente, apresentados pelo devedor, reputar-se-o
corretos os clculos apresentados pelo credor e se houver resistncia do
terceiro configurar-se a situao prevista no art. 362 do Cdigo de
Processo Civil.
Poder o juiz valer-se do contador do juzo,
quando a memria apresentada pelo credor aparentemente exceder os
limites da deciso exeqenda e, ainda, nos casos de assistncia
judiciria. Se o credor no concordar com esse demonstrativo, far-se- a
execuo pelo valor originariamente pretendido, mas a penhora ter por
base o valor encontrado pelo contador.
269
1.1.2 Liquidao por arbitramento
Far-se- a liqidao por arbitramento,
quando: a) determinado pela sentena ou convencionado pelas partes;
b) o exigir a natureza do objetivo da liquidao (art. 475-C do CPC).
O procedimento segue as normas gerais da
prova pericial. Requerida a liquidao por arbitramento, o juiz nomear
o perito, marcando, desde logo, o prazo para a entrega do laudo. Aps a
apresentao do laudo, as partes podero se manifestar, no prazo de dez
dias e o juiz proferir deciso ou, se necessrio, designar audincia.
1.1.3 Liquidao por artigos
Far-se- a liqidao por artigos, quando,
para determinar o valor da condenao, houver necessidade de alegar e
provar fato novo.
O credor, em petio articulada, indicar os
fatos a serem provados (um em cada artigo) para servir de base
liquidao. Sero arrolados os fatos que tenham influncia na fixao
do valor da condenao ou na individuao do seu objeto, no podendo
se reabrir a discusso em torno da lide, definitivamente decidida na
sentena de condenao
525
, adotando-se, no que couber, o procedimento
comum
526
. (art. 475-F do CPC). Mesmo havendo essa aplicao
subsidiria do procedimento comum, a liquidao por artigos deixa de

525
V. art. 475-G do CPC.
526
V. art. 475-F do CPC.
270
caracterizar processo autnomo, terminando com deciso interlocutria,
sujeito a recurso de agravo de instrumento
527
.
1.2 Liquidao de sentena nas aes coletivas
Se a sentena proferida em ao civil
pblica no determinar o valor devido, preciso proceder sua
liquidao.
A Lei da Ao Civil Pblica nada dispe
sobre a liquidao da sentena. De outra parte, o Cdigo de Defesa do
Consumidor s faz referncia liquidao da sentena, nas aes
envolvendo interesses individuais homogneos
528
-
529
.
Nesse passo, o regramento contido nos
artigos 475-A a 475-H do Cdigo de Processo Civil aplica-se, tambm,
liquidao das sentenas relativas aos interesses coletivos lato sensu.
Em regra, a sentena condenatria,
envolvendo interesses difusos e coletivos, fixa, desde logo, a
responsabilidade o montante numrico, levando em conta a prova
pericial e o prprio pedido formulado pelo autor.

527
Gustavo Filipe Barbosa GARCIA, Terceira fase da reforma do Cdigo de Processo Civil, So
Paulo, Editora Mtodo, 2006, p. 67.
528
Art. 95 do CDC: Em caso de procedncia do pedido, a condenao ser genrica, fixando a
responsabilidade do ru pelos danos causados.
529
Art. 97 do CDC: A liquidao e a execuo da sentena podero ser promovidas pela vtima e
seus sucessores, assim como pelos legitimados de que trata o art. 82.
271
Contudo, quanto aos interesses individuais
homogneos, dificilmente haver a fixao do montante global da
indenizao, na medida em que depende da identificao de cada um
dos lesados e da especificao dos danos pessoalmente sofridos, o que
invivel, na fase de conhecimento.
possvel que, na maioria dos casos, em se
tratando de interesses individuais homogneos, a liquidao seja
realizada por artigos, diante da necessidade de se provar fato novo para
determinar o valor individual da condenao. Eventualmente, a
liquidao ser por arbitramento, tanto nos interesses individuais
homogneos, como difusos e coletivos, quando o exigir a natureza do
objeto da obrigao.
A liquidao da sentena, em sede de
interesses transindividuais, poder ser promovida por qualquer um dos
co-legitimados mencionados no art. 82 do Cdigo de Defesa do
Consumidor
530
.
2. Cumprimento de sentena
O cumprimento de sentena, diante da
edio da Lei n 11.232, de 22 de dezembro de 2005, passou a
constituir a fase seguinte deciso condenatria, ou melhor, a ltima
etapa do processo de conhecimento.

530
V. art. 98 do CDC.
272
Diante da nova sistemtica processual, o
cumprimento da sentena passa a ter uma das seguintes formas: a) em
se tratando de obrigao de fazer ou no fazer, o juiz conceder a tutela
especfica da obrigao ou determinar providncias que assegurem o
resultado prtico equivalente ao adimplemento
531
; b) na ao que tenha
por objeto a entrega de coisa, o juiz, ao conceder a tutela especfica,
fixar o prazo para o cumprimento da obrigao
532
e c) cuidando-se de
obrigao por quantia certa, o cumprimento da sentena ser feito na
forma dos artigos 475-I e seguintes do Cdigo de Processo Civil.
O cumprimento da sentena coletiva,
envolvendo interesses difusos e coletivos, efetuar-se- atravs de
requerimento do ente legitimado para que o devedor efetue o
pagamento, em quinze dias, sob pena de multa de dez por cento, valor
esse que ser recolhido ao fundo previsto no art. 13 da Lei n 7.347/85.
Contudo, em se tratando de interesses individuais homogneos, impe-
se a instaurao do processo conhecido como liquidao da sentena.
Existe, tambm, a possibilidade da sentena
penal condenatria
533
configurar ttulo executivo.
Se a associao civil autora, por exemplo,
no promover o cumprimento da sentena, no prazo de sessenta dias

531
Artigos 475-I e 461 do CPC.
532
Artigos 475-I e 461-A do CPC.
533
V. crimes ambientais previstos na Lei n 9.605/98 e crimes tipificados no Cdigo de Defesa do
Consumidor.
273
aps o trnsito em julgado, dever faz-lo o Ministrio Pblico,
facultada igual iniciativa aos demais legitimados
534
. Essa regra vale
somente para interesses difusos e coletivos e no individuais
homogneos, pois, em relao a estes, a execuo ser individual, salvo
se os lesados no se habilitarem no prazo legal
535
.
Na nova sistemtica, na etapa do
cumprimento da sentena, no haver embargos do executado, devendo
qualquer objeo do ru ser veiculada mediante mero incidente de
impugnao
536
, cuja deciso poder ser objeto de agravo de
instrumento.
Na seqncia, expede-se mandado de
penhora e avaliao, excluindo-se a oportunidade do devedor proceder
nomeao de bens penhora, em sede de cumprimento de sentena.
Na defesa dos interesses difusos e coletivos,
possvel a execuo coletiva de modo provisrio ou definitivo
537
.
O art. 14 da Lei da Ao Civil Pblica
dispe que o juiz poder conferir efeito suspensivo aos recursos, para
evitar dano irreparvel parte. Nesse passo, a regra que o recurso

534
Cf. art. 15 da LACP e art. 87 da Lei n 10.741/03.
535
V. art. 100 do CDC.
536
A impugnao somente poder versar sobre: a) matrias que podem ser conhecidas de ofcio,
como falta de pressuposto processual ou condio da ao; b) matrias que devem ser argidas
pela parte, como inexigibilidade do ttulo ou qualquer causa impeditiva, modificativa ou extintiva
da obrigao, se superveniente sentena; c) defeitos na execuo, como penhora incorreta,
avaliao errnea ou excesso de execuo.
274
deve ser recebido no efeito devolutivo, o que autoriza a execuo
provisria
538
.
A execuo provisria, envolvendo
interesses difusos e coletivos, no requer a prestao de cauo
539
, o
que inviabilizaria a tutela jurisdicional concedida na sentena.
Quanto aos interesses individuais
homogneos h predominncia da tutela ressarcitria.
A sentena condenatria fixa,
genericamente, a responsabilidade do ru pelos danos causados
coletividade.
Em conseqncia, a liquidao ou a
execuo da sentena podero ser promovidas pelos co-legitimados
ao coletiva ou pelas vtimas e seus sucessores
540
.

537
V. artigos 14 e 15 da LACP.
538
Patrcia Miranda PIZZOL, Liquidao nas aes coletivas, So Paulo, Editora Lejus, 1998, p.
214.
539
Em que pese posicionamento diverso, no se pode exigir cauo para a execuo provisria
coletiva. A exigncia seria contrria ndole do processo coletivo, dificultando a implementao
da tutela obtida na sentena. Recorde-se que a aplicao das normas do Cdigo de Processo Civil
no sistema coletivo deve incentivar e facilitar as demandas coletivas, e no o contrrio...Exigir-se
cauo para os atos de execuo provisria coletiva, considerando as caractersticas dos entes
legitimados, contrariar os princpios da efetividade, instrumentalidade e inafastabilidade da
jurisdio, impedindo que a tutela assegure a quem tem um direito exatamente aquilo que deve
receber, de modo similar tentativa de impedimento de acesso justia vertente dos atos
normativos que vedam a concesso de liminares contra o poder pblico. Os exeqentes no
disporo de meios materiais nem vias legais para dispor de elevadas quantias a fim de assegurar o
juzo. Isso levar vedao da satisfao dos interesses lesados, como conseqncia, v.g., da
dissipao do patrimnio do devedor, que dele se desfaa aps a sentena. Riscos de
irreversibilidade sero considerados caso a caso, excluindo-se atos de alienao, ou o
levantamento de dinheiro (Ricardo de Barros LEONEL, Manual do processo coletivo, cit.,
pp.371-372).
275
Na execuo individual, a vtima ou seus
sucessores, mediante prvia liquidao, deve comprovar a ocorrncia
do seu dano individual, o nexo causal com a situao reconhecida na
deciso e o montante do respectivo prejuzo. O foro competente ser o
da liquidao da sentena ou da ao condenatria
541
.
A execuo coletiva s poder ser
promovida pelos co-legitimados ao civil pblica
542
, a qual dever
ser proposta no mesmo foro do processo de conhecimento
543
.
Ainda, possvel a liquidao individual,
simultaneamente com a coletiva (na defesa de interesses difusos ou
coletivos), como, por exemplo, na hiptese de sentena condenatria
por danos ao meio ambiente. A liquidao ser feita visando ao
quantum destinado ao Fundo de Interesses Difusos, ao passo que a
vtima ter sua prpria liquidao, visando obter a reparao do dano
individualmente sofrido.
Decorrido o prazo de um ano, sem
habilitao de interessados, em nmero compatvel com a gravidade do
dano, os legitimados do art. 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor

540
Art. 97 do CDC: a liquidao e a execuo de sentena podero ser promovidas pela vtima e
seus sucessores, assim como pelos legitimados de que trata o art. 82.
541
Art. 98, pargrafo 2, inciso I do CDC: competente para a execuo o juzo da liquidao da
sentena ou da ao condenatria, no caso de execuo individual
542
Art. 98 do CDC: a execuo poder ser coletiva, sendo promovida pelos legitimados de que
trata o art. 82, abrangendo as vtimas cujas indenizaes j tiverem sido fixadas em sentena de
liquidao, sem prejuzo do ajuizamento de outras execues.
543
Art. 98, pargrafo 2, inciso II do CDC: competente para a execuo o juzo da ao
condenatria, quando coletiva a execuo
276
podero promover a liquidao e a execuo devida
544
, cujo produto da
indenizao reverter para o Fundo previsto no art. 13 da Lei da Ao
Civil Pblica. Trata-se de espcie de fundo fludo ou fluid recovery,
cujos valores sero utilizados em atividades correlatas qualquer
espcie de interesse transindividual
545
.
Esse prazo ser contado a partir da
publicao do edital, por ser o meio hbil de cientificar os interessados
da sentena proferida na ao coletiva
546
.
Discute a doutrina a natureza jurdica do
prazo do art. 100 do CDC, se prescricional ou decadencial
547
. Contudo,
na esteira do entendimento de SRGIO SHIMURA
548
, podemos
afirmar que esse prazo de um ano, na verdade, processual, de modo a

544
V. art. 100 do CDC.
545
O fundo fludo no mantm as mesmas caractersticas originrias das class actions, previstas no
sistema norte-americano. Nos EUA, os recursos destinados ao fundo so direcionados prpria
classe envolvida no litgio, vinculada especificamente tutela dos direitos dos consumidores ou
do meio ambiente. Em nosso sistema, a destinao do numerrio livre e diversificada, para
qualquer outro interesse difuso ou coletivo (art. 1, pargrafo 1 da Lei n 9.008/95).
546
Esta posio defendida por Patrcia Miranda PIZZOL, Liquidao nas aes coletivas, cit., p.
184. No mesmo sentido, temos o entendimento de Srgio SHIMURA, Tutela coletiva e sua
efetividade, cit., p. 187 e de Hugo Nigro MAZZILLI, 20 edio, A defesa dos interesses difusos
em juzo, cit., p. 504. Em sentido contrrio, sustentando que esse prazo deve ser contado a partir
do trnsito em julgado da sentena: Ricardo de Barros LEONEL, Manual do processo coletivo,
cit., p. 381.
547
No se pode negar a natureza decadencial do prazo do art. 100 do CDC. Com efeito, passado o
prazo, o direito de executar se transfere aos legitimados como representantes do Fundo e no seria
sustentvel considerar como ainda subsistente, nessas circunstncias, o mesmo direito em favor
do titular individual que at ento no se habilitou. Isso abriria a possibilidade de dupla execuo
do mesmo crdito. Pois bem, admitida a natureza decadencial do prazo previsto no art. 100, no
h como estender a sua aplicao a outras situaes, j que isso importaria criar, por via de
interpretao analgica, uma hiptese de decadncia no prevista pelo legislador (Teori Albino
ZAVASCKI, Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos, cit., p.
206).
548
Tutela coletiva e sua efetividade, cit., p. 187
277
autorizar a instaurao da liquidao e execuo coletiva, cujos
recursos sero destinados ao Fundo
Alm disso, podemos afirmar que esse
prazo genrico, de modo que prevalece para a execuo de qualquer
interesse individual homogneo, que no tenha norma especfica, diante
da interao existente entre as vias de tutela coletiva.
No caso dos interesses individuais
homogneos dos investidores do mercado de valores mobilirios, existe
norma especfica para a liquidao e execuo dos prejuzos
549
.
Cumpre lembrar que a execuo coletiva
no impede que os lesados ingressem com a liquidao e execuo
individuais, limitadas pela prescrio, segundo as regras de direito
material
550
.
3. Fundo para reparao dos interesses difusos lesados

549
Art. 2 da Lei n 7.913/89: As importncias decorrentes da condenao, na ao de que trata
esta Lei, revertero aos investidores lesados, na proporo de seu prejuzo. Pargrafo 1 As
importncias a que se refere este artigo ficaro depositadas em conta remunerada, disposio do
juzo, at que o investidor, convocado mediante edital, habilite-se ao recebimento da parcela que
lhe couber. Pargrafo 2 Decair do direito a habilitao o investidor que no o exercer no prazo
de 2 (dois) anos, contado da data da publicao do edital a que alude o pargrafo anterior,
devendo a quantia correspondente ser recolhida como receita da Unio.
550
Inexistindo norma especfica, prevalece a regra do art. 205 do Cdigo Civil.
278
O art. 13 da Lei da Ao Civil Pblica
551
criou um fundo, para o qual devem ser destinadas as condenaes em
dinheiro.
A Lei n 9.008, de 21 de maro de 1995, no
mbito da estrutura do Ministrio da Justia, criou o Conselho Federal
Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos.
O art. 1, pargrafo 1 da Lei n 9.008/95
estabelece que o Fundo de Defesa de Direitos Difusos tem por
finalidade a reparao dos danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico, paisagstico, por infrao ordem econmica e a outros
interesses difusos e coletivos.
Ainda, prev o pargrafo 2 do art. 1 da
referida Lei n 9.008/95, que constituem recursos do fundo, o produto
da arrecadao: I das condenaes judiciais de que tratam os arts. 11 e
13 da Lei n 7.347, de 1985; II das multas e indenizaes decorrentes
da aplicao da Lei n 7.853, de 24 de outubro de 1989, desde que no
destinadas reparao de danos a interesses individuais; III dos
valores destinados Unio em virtude da aplicao da multa prevista
no art. 57 e seu pargrafo nico e do produto da indenizao prevista no
art. 100, pargrafo nico, da Lei n 8.078, de 11 de setembro de 1990;

551
Art. 13 da Lei n 7.347/85: Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano
causado reverter a um fundo gerado por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de
que participaro necessariamente o Ministrio Pblico e representantes da comunidade, sendo
seus recursos destinados reconstituio dos bens lesados. Pargrafo nico Enquanto o fundo
279
IV das condenaes judiciais de que trata o 2 do art. 2 da Lei n
7.913, de 7 de dezembro de 1989; V das multas referidas no art. 84 da
Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994; VI dos rendimentos auferidos
com a aplicao dos recursos do Fundo; VII de outras receitas que
vierem a ser destinadas ao Fundo; VIII de doaes de pessoas fsicas
ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras.
Se possvel, o prprio bem lesado deve ser
reparado ou, na hiptese de impossibilidade, o dinheiro da condenao
poder ser utilizado para preservar ou restaurar outros bens
compatveis
552
.
O Fundo de Defesa de Direitos Difusos
distingue-se de outros fundos, como, por exemplo, o Fundo Nacional
do Meio Ambiente
553
, Fundo dos Direitos da Criana e do
Adolescente
554
e Fundo do Idoso
555
.
Na esfera estadual, o Fundo de Reparao
dos Interesses Difusos Lesados foi criado pela Lei estadual paulista n

no for regulamentado, o dinheiro ficar depositado em estabelecimento oficial de crdito, em
conta com correo monetria
552
Como exemplo, em se tratando de dano irreparvel a uma obra de arte, a indenizao poder
ser utilizada para reconstituio, manuteno ou conservao de outras obras de arte, ou at
mesmo para conservao de museus ou lugares onde elas se encontrem. Na destruio irreparvel
de um stio ambiental, pode ser cogitada a preservao de outros locais dotados pela natureza. No
caso de extino de animais, poderemos criar condies que favoream a procriao ou o habitat
da mesma ou de outras espcies em extino. Enfim, a aplicao do produto do fundo depende de
discernimento e imaginao (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa de interesses difusos em juzo,
20 edio, cit., p. 497).
553
formado pelos valores arrecadados em pagamento de multas por infrao ambiental.
554
constitudo por valores das multas impostas com base no Estatuto da Criana e do
Adolescente, exceto aquelas derivadas de sano criminal (arts. 154 e 214 do ECA).
555
V. art. 84 da Lei 10.741/2003.
280
6536/89, cujo Conselho composto pelos Secretrios de Estado da
Cultura, da Justia e Defesa da Cidadania, da Fazenda e do Meio
Ambiente, pelo Procurador-Geral de Justia, pelos Procuradores de
Justia (Coordenador do Centro de Apoio Operacional das Promotorias
de Justia do Consumidor; Coordenador do Centro de Apoio
Operacional de Urbanismo e Meio Ambiente) e por trs representantes
de associaes, referidas nos incisos I e II do art. 5 da Lei n
7.347/85
556
.
Cumpre destacar a norma do art. 99 do
Cdigo de Defesa do Consumidor
557
, que trata do concurso de crditos
entre a condenao prevista na lei da ao civil pblica e de
indenizaes pelos prejuzos individuais resultantes do mesmo evento
danoso, esclarecendo que estas tero preferncia no pagamento sobre
aquela.
Nesse passo, os indivduos lesados, que
hajam liquidado seus crditos, podero obter ressarcimento junto ao
fundo, com base nos valores ali arrecadados em decorrncia da ao
coletiva
558
-
559
.

556
Este Conselho integra a estrutura organizacional do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo.
557
Art. 99 do CDC: Em caso de concurso de crditos decorrentes de condenao prevista na Lei
n. 7.347, de 24 de julho de 1985, e de indenizaes pelos prejuzos individuais resultantes do
mesmo evento danoso, estas tero preferncia no pagamento. Pargrafo nico Para efeito do
disposto neste artigo, a destinao da importncia recolhida ao Fundo criado pela Lei n. 7.347, de
24 de julho de 1985, ficar sustada enquanto pendentes de deciso de segundo grau as aes de
indenizao pelos danos individuais, salvo na hiptese de o patrimnio do devedor ser
manifestamente suficiente para responder pela integralidade das dvidas.
558
V. Srgio SHIMURA, Tutela coletiva e sua efetividade, cit., p. 198 e Ricardo de Barros
LEONEL, Manual do processo coletivo, cit., p. 388.
281
CAPTULO XII
CONCLUSES
01. O interesse metaindividual quando, alm de ultrapassar o crculo
individual, corresponda aos anseios de todo um segmento ou
categoria social, distinguindo-se entre aquele que atinge um nmero
determinado (ou determinvel) de pessoas e o que alcana um
grupo indeterminado (ou de difcil determinao) de indivduos.

559
Em suma, somente se tiver havido execuo coletiva de interesses individuais homogneos, e
se o produto da indenizao tiver sido depositada no fundo de interesses difusos lesados por falta
de habilitao dos lesados, somente neste caso que o rgo gestor do fundo no poder utilizar
esse dinheiro enquanto estiverem pendentes de deciso de segundo grau as aes de indenizao
282
02. Os interesses transindividuais (ou coletivos lato sensu)
compreendem os interesses difusos, coletivos (propriamente ditos)
e os individuais homogneos.
03. Interesses difusos so aqueles em que os titulares no so
previamente determinados ou determinveis e se encontram ligados
por circunstncias de fato. So interesses indivisveis e, embora
comuns a uma categoria mais ou menos abrangente de pessoas, no
se pode afirmar com preciso a quem pertencem, nem em que
medida quantitativa so por elas compartilhados.
04. Interesses coletivos so os que compreendem uma categoria
determinada, ou pelo menos determinvel, de pessoas, dizendo
respeito a um grupo, classe ou categoria de indivduos ligados pela
mesma relao jurdica bsica, entre eles (como se d num sindicato
de classe) ou com a parte contrria (como por exemplo, os pais de
alunos de uma escola particular, onde todos esto ligados por um
vnculo jurdico contrato e titularizam, portanto, o interesse
coletivo de combater aumentos ilegais e abusivos da mensalidade).
Do mesmo modo que os difusos, os interesses coletivos tm
natureza indivisvel, na medida em que no podem ser partilhados
individualmente entre os seus titulares. Admitido o interesse de um
satisfaz-se o de todos indiscriminadamente.

por danos individuais homogneos (Hugo Nigro MAZZILLI, A defesa dos interesses difusos em
juzo, 20 edio, cit., p. 522).
283
05. Interesses individuais homogneos so os direitos individuais cujo
titular perfeitamente identificvel e cujo objeto divisvel e
cindvel. Diferenciam-se, pois, dos interesses coletivos, em virtude
da divisibilidade do direito titularizado pelos vrios sujeitos. O que
caracteriza um direito individual como homogneo a natureza
comum, similar, semelhante entre os interesses de cada um dos
vrios titulares.
06. A ao coletiva considerada como tutela jurisdicional
diferenciada, na medida em que objetiva a efetividade dos conflitos
coletivos e a pacificao social.
07. Antes da edio da Lei da Ao Civil Pblica, havia poucas
frmulas para a defesa dos interesses difusos e coletivos. A
Constituio de 1988, levando em conta os bons resultados da Lei
da Ao Civil Pblica ampliou a tutela dos interesses
metaindividuais, especialmente, com a previso da figura do
mandado de segurana coletivo (art. 5, inciso LXX da Carta
Magna de 1988).
08. Alm das hipteses referidas no art. 1 da Lei da Ao Civil Pblica
e em leis esparsas, quaisquer outros interesses difusos, coletivos e
individuais homogneos podem ser defendidos em juzo, por meio
da tutela coletiva, por qualquer um dos seus co-legitimados ativos.
284
09. Cumpre destacar a importante interao do Cdigo de Defesa do
Consumidor e da Lei da Ao Civil Pblica, formando um sistema
integrado de tutela coletiva, inclusive, estendendo-se tal aplicao a
todos os diplomas que tratam da tutela de outros interesses
transindividuais (investidores do mercado de valores mobilirios,
pessoas portadoras de deficincia, criana e adolescente, idoso e
mulheres).
10. Quanto tutela jurisdicional do patrimnio pblico so legitimados
o Ministrio Pblico e a pessoa jurdica interessada.
11. O foro privilegiado garantido apenas no julgamento de matria de
responsabilidade penal e no nas aes civis pblicas, por prtica
de atos de improbidade administrativa contra prefeitos municipais,
as quais devem ser ajuizadas perante a primeira instncia.
12. No se h falar em notificao prvia do demandado, em sede de
ao civil pblica por ato de improbidade administrativa.
13. A Lei de Improbidade Administrativa prev as seguintes medidas
acautelatrias: indisponibilidade e seqestro ou bloqueio de bens do
demandado, desde que necessrio para garantia da reparao do
dano causado e perda daquilo que foi obtido como proveito do
enriquecimento ilcito; bem como afastamento do agente pblico do
exerccio do cargo, pela autoridade judicial ou administrativa.
285
14. No se h falar em cumulao das penas previstas no art. 12 da Lei
de Improbidade Administrativa, na medida em que se deve
examinar, em cada concreto, a extenso do dano causado e o
proveito patrimonial obtido pelo agente pblico.
15. A prescrio, a que se refere o disposto no artigo 23 da Lei de
Improbidade Administrativa, diz respeito ao para a perda da
funo e suspenso dos direitos polticos. Para o obter o
ressarcimento do dano do ato ilcito praticado em detrimento do
patrimnio pblico, a regra a imprescritibilidade, diante da norma
contida no art. 37, pargrafo 5 da Constituio Federal.
16. A determinao do foro competente verifica-se em razo da
extenso do dano. Quando o dano for de mbito local, a
competncia do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, nos
termos do art. 93, inciso I do Cdigo de Defesa do Consumidor. O
foro ser o da capital do Estado ou do Distrito Federal, quando o
dano for de mbito regional ou nacional, consoante o inciso II do
art. 93 do Cdigo de Defesa do Consumidor.
17. Quando a relao de trabalho constituir objeto da ao civil pblica,
portanto, a competncia para sua apreciao ser da Justia do
Trabalho.
18. A legitimao ativa nas aes civis pblicas concorrente,
disjuntiva e exclusiva.
286
19. A legitimao prevista no art. 5, LACP cuida-se de legitimao
prpria (ou legitimao coletiva), ou, sendo o Ministrio Pblico,
legitimao coletiva institucional.
20. A legitimidade do Ministrio Pblico para ajuizar aes fundadas
em direitos individuais homogneos deve se restringir quelas
demandas em que se verifique o interesse social, pelo que se infere
da atuao do Parquet no exerccio de sua funo institucional.
21. Em caso de desistncia infundada ou abandono da ao coletiva por
associao co-legitimada, o Ministrio Pblico assumir a
demanda, quando for o caso, ou seja, com o mesmo critrio que
utiliza para propor a ao civil pblica consistente em identificar a
presena de justa causa para a sua interveno.
22. O Ministrio Pblico poder desistir da ao civil pblica, por ele
proposta, na medida em que essa anlise no viola o seu dever de
agir, que pressupe a valorao do interesse envolvido, bem como a
apreciao da justa causa para o prosseguimento na ao.
23. Se a ao civil pblica ou coletiva for intentada por qualquer outro
legitimado, que no o Ministrio Pblico, este intervir no
processo, obrigatoriamente, como fiscal da lei.
287
24. No vemos possibilidade de litisconsrcio facultativo entre os
Ministrios Pblicos da Unio, do Distrito Federal e dos Estados,
de modo que um representante do Ministrio Pblico possa
promover, isoladamente e sem atribuies para determinada
questo, ao civil pblica, seja perante a mesma justia, seja
perante outra.
25. Os legitimados pblicos no esto sujeitos aos requisitos de pr-
constituio h pelo menos um ano. J, a pertinncia temtica
aplica-se s entidades e os rgos da administrao pblica direta
ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica.
26. S no tem sentido exigir pertinncia temtica da Unio, dos
Estados, dos Municpios, do Distrito Federal, tendo em conta a sua
vocao defesa de interesses pblicos e coletivos lato sensu.
Contudo, as pessoas jurdicas de direito pblico, os entes da
administrao indireta e rgos despersonalizados devem
demonstrar o interesse processual.
27. Para a atuao coletiva, as associaes civis no necessitam de
autorizao assemblear.
28. Quanto finalidade institucional das associaes civis, ela pode ser
razoavelmente genrica, mas no deve ser desarrazoada e nem pode
ser dispensada pelo juiz.
288
29. Quanto aos sindicatos, deve estar presente a finalidade institucional
e a representatividade adequada, isto , requer o vnculo jurdico
que sirva de liame entre a leso e a categoria respectiva.
30. Os legitimados passivos nas aes coletivas so todos aqueles que
causarem um dano a um grupo de pessoas, lesando interesses
difusos, coletivos ou individuais homogneos. Em resumo,
podero ser sujeitos passivos das aes coletivas, pessoas fsicas ou
jurdicas, de direito pblico ou privado, ou entes despersonalizados,
mas dotados de capacidade processual, que tenham ocasionado ou
concorrido para a leso de algum interesse transindividual e, em
razo disso, deva ser responsabilizado.
31. O inqurito civil de atribuio do Ministrio Pblico, a nvel
constitucional, como funo institucional (artigo 129, III da
Constituio Federal).
32. O inqurito civil de instaurao facultativa, quando haja ofensa ou
ameaa de leso a quaisquer interesses difusos e/ou coletivos, no
sendo requisito para a propositura da ao civil pblica.
33. Se o rgo do Ministrio Pblico, ao final do inqurito civil,
entender que no h embasamento para o ajuizamento da ao civil
pblica, depois de esgotadas todas as diligncias ou na hiptese de
a ao civil pblica ou as recomendaes expedidas no
abrangerem todos os fatos referidos na portaria de instaurao, ou,
ainda, quando celebrado compromisso de ajustamento definitivo,
289
efetuar a promoo de arquivamento dos autos,
fundamentadamente, remetendo os autos, no prazo de trs dias, sob
pena de falta grave, ao Conselho Superior do Ministrio Pblico.
34. O compromisso de ajustamento de conduta pode ser realizado por
quaisquer entes legitimados (dos artigos 5 da Lei da Ao Civil
Pblica e 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor) e, quando
elaborado pelo rgo do Ministrio Pblico, dever ser realizado
nos prprios autos do inqurito civil e/ou peas de informao,
impondo o cumprimento das obrigaes necessrias preveno,
cessao ou reparao do dano.
35. Quanto transao promovida pelo Promotor de Justia, no curso
da ao civil pblica ou coletiva, firmou-se o entendimento de que
no h interveno do Conselho Superior do Ministrio Pblico, na
medida em que o controle, na espcie, no administrativo, mas
jurisdicional, consistente na homologao por sentena do Juzo.
36. possvel a transao, em se tratando de interesses
metaindividuais, porque no tem por objeto o prprio direito
indisponvel, mas, a forma de adoo de medidas positivas ou
negativas, destinadas a impedir, minorar, recompor, recuperar os
interesses coletivos violados.
37. O art. 4 da Lei n 7.347/85 alargou o mbito da ao cautelar, em
sede de ao civil pblica.
290
38. Inexiste qualquer bice concesso das tutelas de urgncias
previstas nos artigos 273 e 461 do Cdigo de Processo Civil, em
sede de ao civil pblica.

39. O art. 12, caput da Lei da Ao Civil Pblica prev a concesso de
mandado liminar.

40. A concesso da liminar depende da demonstrao de urgncia do
provimento e da plausibilidade dos fundamentos jurdicos
invocados pelo demandante, analisados pelo magistrado, em
cognio sumria (periculum in mora e fumus boni iuris). Poder
tambm ser realizada audincia de justificao prvia, para fins de
concesso da liminar.

41. Em ao civil pblica, a liminar pode consistir na autorizao ou
vedao da prtica de ato ou na concesso de qualquer providncia
de cautela, com ou sem imposio de multa liminar diria.

42. Em se tratando de interesses transindividuais, devemos lembrar que
as restries impostas concesso de liminares no podem ser
aceitas, na medida em que, normalmente, se no concedida a tutela
preventiva, em carter liminar, verifica-se o perecimento do bem
jurdico tutelado e impossibilidade de reconstituio.
291
43. Cumpre registrar ainda que a liminar poder vir acompanhada de
multa, nos termos do pargrafo 2 do art. 12 da Lei n 7.347/85. O
sistema da multa liminar, de carter cominatrio, constitui meio de
coero sobre a parte, com o fim de obter de imediato o
cumprimento da obrigao trata-se da astreinte. A multa deve ser
alta, de modo a constituir um fator intimidativo.

44. O valor da multa deve ser destinado reparao dos interesses
difusos lesados, criado pela lei. H previso expressa, neste sentido,
com relao s multas relativas aos interesses da criana e do
adolescente e defesa contra o abuso do poder econmico.
45. No mbito do processo coletivo, o tema da interveno de terceiros,
possui peculiaridades prprias.
46. Com relao oposio, diante da natureza do seu instituto, no h
possibilidade de incidncia no processo coletivo.
47. Embora seja difcil, no impossvel, a verificao da nomeao
autoria, em ao coletiva, pois se destina somente correo do
plo passivo da demanda.
48. Na denunciao lide existe ampliao objetiva e subjetiva da
demanda e, assim, no se vislumbra a possibilidade de sua
utilizao nas aes coletivas.
292
49. Na ao civil pblica, cabe, em tese, o chamamento ao processo dos
co-devedores solidrios.
50. O legislador, em se tratando de ao coletiva, no previu a figura da
assistncia. Todavia, admissvel o cabimento da assistncia
simples e litisconsorcial, tanto no plo ativo e passivo da demanda,
por parte de co-legitimados ou de indivduos isoladamente.
51. Admite-se nas aes coletivas, o litisconsrcio ativo entre mais de
um ente co-legitimado, diante do fato da legitimao ser
concorrente e disjuntiva, inclusive, o litisconsrcio ulterior, com a
possibilidade de aditamento da inicial pelo interveniente.
52. No se pode negar a possibilidade de litisconsrcio no plo passivo,
mesmo porque o pargrafo 2 do art. 5 fala que o poder Pblico e
as associaes podem habilitar-se sob aquela qualidade em relao
a qualquer das partes, o que abrange a situao subjetiva da lide
em seus dois plos.
53. Quanto aos interesses individuais homogneos, o art. 94 do Cdigo
de Defesa do Consumidor estabelece que proposta a ao, ser
publicado edital no rgo oficial, a fim de que os interessados
possam intervir no processo como litisconsortes, sem prejuzo de
ampla divulgao pelos meios de comunicao social por partes dos
rgos de defesa do consumidor.
293
54. A anlise da espcie de sentena cabvel nas aes coletivas leva
em conta a situao concreta.
55. Precipuamente, a natureza da sentena, na ao civil pblica, diante
do conjunto dos artigos 11 e 13 da Lei n 7.347/85, cominatria,
ou melhor, voltada para a tutela especfica de um interesse
transindividual e no para a obteno de uma condenao
pecuniria.
56. Tendo em conta o disposto no art. 3 da Lei n 7.347/85, dizendo
que a ao civil pblica poder ter por objeto a condenao em
dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer,
deve-se buscar a preservao do interesse metaindividual, em
detrimento do seu sucedneo pecunirio.
57. Sendo cabveis todas as espcies de pedidos no vedados pelo
ordenamento jurdico, sero admissveis todas as hipteses de
sentena, desde que adequadas aos pleitos formulados, diante do
princpio da congruncia ou correlao.
58. O sistema de tutela dos interesses metaindividuais possibilita
fixao de multa para as hipteses de cumprimento de obrigao de
fazer ou de no fazer, nas sentenas cominatrias, haja ou no
pedido do autor, para compelir o devedor ao cumprimento da
obrigao. o caso da multa condenatria.
294
59. A sentena condenatria, em pecnia, em sede de ao de
improbidade administrativa, ser contra a pessoa fsica, que tenha
praticado o ato tido como mprobo e no contra a pessoa jurdica de
direito pblico.
60. A Lei da Ao Civil Pblica, no seu art. 18, ao disciplinar a questo
da sucumbncia, s subordina o pagamento de custas, honorrios
advocatcios e demais despesas processuais, em havendo litigncia
de m-f.
61. O sistema regrado pelo Cdigo de Defesa do Consumidor passa a
reger a coisa julgada, em todos os processos coletivos, no s
aqueles relativos defesa do consumidor, como, de maneira
integrada, os que digam respeito defesa de quaisquer interesses
transindividuais.
62. Em caso de improcedncia aps instruo suficiente, a sentena
coletiva far coisa julgada ultra partes para atingir a comunidade
ou a coletividade titular do direito superindividual (difuso ou
coletivo) ou individual homogneo em litgio e impedir que
qualquer legitimado do art. 82 reproponha a mesma ao coletiva
pleiteando a mesma tutela para o mesmo direito atravs do mesmo
pedido, invocando a mesma causa de pedir. Aes individuais, em
defesa de direitos individuais (homogneos ou no), entretanto,
continuam podendo ser propostas.
295
63. Em caso de improcedncia aps instruo insuficiente (por falta de
prova), a sentena coletiva no far coisa julgada material.
64. Em caso de procedncia do pedido, a sentena coletiva far coisa
julgada erga omnes ou ultra partes para tutelar o bem coletivo,
atingindo a comunidade ou a coletividade titular do direito
superindividual, e atingindo, para beneficiar, tambm a esfera
individual de todos os componentes da comunidade ou da
coletividade que sejam titulares do correspondente direito
individual homogneo.
65. H peculiaridades aplicveis s relativamente ao julgado sobre
interesses individuais homogneos. Se improcedente a ao
coletiva, os interessados que no tiverem interferido como
litisconsortes podero propor aes individuais de indenizao e
de que os autores de demandas individuais. Contudo, os autores de
demandas individuais no sero beneficiados pela deciso coletiva,
se no for requerida a suspenso da ao individual, no prazo de
trinta dias a contar da cincia, no feito, do ajuizamento da coletiva.
66. Quanto s aes coletivas propostas na defesa dos interesses
difusos e coletivos, no se induz litispendncia ou coisa julgada em
relao s aes individuais, porque se trata de aes diversas, por
possurem partes, causa de pedir e pedido absolutamente diferentes.
296
67. Quanto s aes coletivas para a defesa dos interesses individuais
homogneos e as respectivas aes individuais, h uma relao de
continncia.
68. Se a sentena proferida em ao civil pblica no determinar o
valor devido, preciso proceder sua liquidao. A Lei da Ao
Civil Pblica nada dispe sobre a liquidao da sentena. De outra
parte, o Cdigo de Defesa do Consumidor s faz referncia
liquidao da sentena, nas aes envolvendo interesses individuais
homogneos. Nesse passo, o regramento contido nos artigos 475-A
a 475-H do Cdigo de Processo Civil aplica-se, tambm,
liquidao das sentenas relativas aos interesses coletivos lato
sensu.
69. A liquidao da sentena, em sede de interesses transindividuais,
poder ser promovida por qualquer um dos co-legitimados
mencionados no art. 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor.
70. O cumprimento da sentena coletiva, envolvendo interesses difusos
e coletivos, efetuar-se- atravs de requerimento do ente legitimado
para que o devedor efetue o pagamento, em quinze dias, sob pena
de multa de dez por cento, valor esse que ser recolhido ao fundo
previsto no art. 13 da Lei n 7.347/85. Contudo, em se tratando de
interesses individuais homogneos, impe-se a instaurao do
processo conhecido como liquidao da sentena.
297
71. Na defesa dos interesses difusos e coletivos, possvel a execuo
coletiva de modo provisrio ou definitivo.
72. A execuo provisria, envolvendo interesses difusos e coletivos,
no requer a prestao de cauo, o que inviabilizaria a tutela
jurisdicional concedida na sentena.
73. Na execuo individual, a vtima ou seus sucessores, mediante
prvia liquidao, deve comprovar a ocorrncia do seu dano
individual, o nexo causal com a situao reconhecida na deciso e o
montante do respectivo prejuzo. O foro competente ser o da
liquidao da sentena ou da ao condenatria.
74. A execuo coletiva s poder ser promovida pelos co-legitimados
ao civil pblica, a qual dever ser proposta no mesmo foro do
processo de conhecimento.
75. Decorrido o prazo de um ano, sem habilitao de interessados, em
nmero compatvel com a gravidade do dano, os legitimados do art.
82 do Cdigo de Defesa do Consumidor podero promover a
liquidao e a execuo devida, cujo produto da indenizao
reverter para o Fundo previsto no art. 13 da Lei da Ao Civil
Pblica.
298
76. Esse prazo ser contado a partir da publicao do edital, por ser o
meio hbil de cientificar os interessados da sentena proferida na
ao coletiva.
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